Universidade de Lisboa Faculdade de Direito

Direito Administrativo Curso de Direito Administrativo Volume II Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral

Lus Manuel Lopes do Nascimento

2004/2005CAPTULO I CONCEITOS FUNDAMENTAIS O PODER ADMINISTRATIVO . A separao de poderes A expresso separao de poderes tem dois significados: Doutrina poltica que teve e que tem por objecto a estruturao do poder poltico do Estado (Montesquieu). Princpio constitucional caracterstico da forma de governo democrtico-representativo e pluralista ocidental (junto com os direitos fundamentais constitu, pois, o critrio e o contedo essencial da Constituio moderna). No plano do Direito Constitucional, visou retirar ao Rei e aos seus Ministros a funo de legislar, deixando-lhes a penas a funo poltica e a funo administrativa. Forma de garantir o predomnio absoluto do parlamento-legislador. No campo do Direito Administrativo visou a separao entre a administrao e a Justia (em Frana assume relevo a Lei de 16-24 de Agosto de 1790, ao estabelecer a autonomia funcional dos juizes e dos a agentes da administrao; entre ns a separao da Administrao e justia introduzida em 1832). A CRP acolhe o princpio da separao de podrees nos seus arts. 2. e 111.. os corolrios deste princpio so: A separao dos rgos administrativos e judiciais. A incompatibilidade ed magistraturas no se pode desempenhar. funes em rgos administrativos e judiciais ao mesmo tempo. A independncia recproca da Administrao e da Justia: - Independncia da justia perante a administrao: independncia da magistratura arts. 203. e 216. da CRP; ). - Independncia da administrao perante a justia: art. 268.; significa apenas uma proibio funcional de o juiz afectar a essncia do sistema de administrao executiva no pode ofender a autonomia do poder administrativo (o ncleo essencial da discricionariedade) nem da autoridade caracterstica do acto administrativo (em especial, a sua fora de caso decidico, passado o prazo de impugnao). . O poder administrativo: caracterizao A Administrao Pblica nos nossos dias um poder pblico. S corresponderia ao poder executivo se toda a Administrao pblica fosse estadual (porm no assim j sabemos que existem R.A. e Autarquias locais, e hoje at os privados desempenham funes administratvas). A expresso PODER ADMINISTRATIVO engloba o poder executivo e as actividades pblicas administrativas no estaduais (alis, na esteira do Porf. Marcello Caetano, o Prof. Freitas apresenta uma terceira acepo de Administrao Pblica enquanto sinnimo de poder pblico, autoridade).

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. Manisfestaes do poder administrativo So quatro as manifestaes: Poder regulamentar art. 199., alnea C), 227., n.1, alnea D), e 241. da CRP. Num sistema administrativo de tipo britnico, a Administrao Pblica no tem este poder, s podendo fazer regulamentos quando o poder legislativo lhe confira, expressamente, essa tarefa. Num sistema de tipo francs , estes regulamentos so considerados como fonte de direito. Assim acontece entre ns, onde o regulamento tem uma natureza especfica, sui generis, sendo fonte de direito. Porque que a Administrao goza de poder regulamentar? Porque, como poder, goza da prerrogativa de definir unilateralmente e previamente, em temros genricos e abstractos, em que sentido que vai interpretar e aplicar as leis em vigor. Poder de deciso unilateral aqui a Administrao aparece a decidir casos individuais e concretos. Pode a lei exigir (art. 100. do CPA), que os interessados sejam ouvidos pela Administrao antes de esta tomar a sua deciso final. A lei faculta aos particulares (art. 158. do CPA), aos particulares a possibilidade de apresentarem reclamaes ou recursos hierrquicos contra as decises da Administrao pblica (garantias administrativas impugnatrias). A lei permite o recurso contencioso para os tribunais administrativos, mas este apenas possvel aps a tomada de deciso pel Administrao, e o particular que tem que interpretar (para obter anulao ou declarao de nulidade). Outros autores chamam-lhe auto-tutela declarativa. O privilgio da execuo prvia A lei d Administrao pblica a faculdade de impor coactivamente aos particulares as decises unilaterais constitutivas de deveres ou encargos que tiver tomado e que no sejam por aqueles voluntariamente cumpridas (art. 149., n. 1, do CPA). O recurso contencioso para anulao do acto administrativo, em regra, no tem efeito suspensivo enquanto decorre o processo, o particular deve cumprir e a Administrao pode impor coactivamente. Regime especial dos contratos administrativos A forma tpica de agir da Administrao pblica , o acto admnistrativo, a deciso unilateral. Por vezes a lei considera que, em certas matrias, no possvel ou conveniente que a Administrao pblica actue por via unilateral e autoritria. Contrato administrativo um acordo de vontades pelo qual se constitui, modifica ou extingue uma relao jurdica administrativa (art. 178, n.1 do CPA). Este tem um regime jurdico diferente do regime dos demais contratos civis (pode ser extinto o contrato por convenincia pblica)

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. Corolrios do poder adminstrativo Independncia da Administrao perante a Justia. Foro administrativo por razes de especializao. Existncia de um tribunal de conflios tribunal superior, de funcionamento intermitente (s quando surge um conflito), de composio mista, normalmente paritria, e que se destina a decidir em ltima instncia os conflitos de jurisdio que surjam entre os tribunais administrativos e os tribnunais comuns.

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PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE O PODER ADMINISTRATIVO . Enumerao Vital moreira as constituies no se restringem constituio poltica. A Constituio administrativa o direito constitucional administrativo. nela que se encontram as bases do direito administrativo. A CRP de 76, para alm de um captulo dedicado ao tema (art. 266. a 272.), abundam no texto constitucional as disposies com incidncia directa na administtrao pblica. Diferena entre regras e princpios: Regras normas que, verificados determinados pressupostos, exigem, probem ou permitem algo em termos definitivos, sem qualquer excepo (direito definitivo). Princpios so as normas que exigem a realizao de algo, da melhor forma possvel, de acordo com as possibilidades fcticas e jurdicas. . O princpio da prossecuo do interesse pblico Aparece consignado no art. 266., n.1, 1. parte da CRP. O que o interesse pblico? Pode definir-se como o interesse colectivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem-comum. Num sentido mais restrito, representa, na esteira de Jean rivero, a esfera das necessidades a que a iniciativa privada no pode responder e que so vitais para a comunidade na sua totalidade e para cada um dos seus membros. Podemos distinguir (segundo rogrio soares): Interesse pblico primrio a definio e satisfao compete aos rgos governativos doestado no desempenho das funes poltica e legislativa. Interesse pblico secundrio a definio feita pelo legislador, mas cuja satisfao cabe Administrao pblica no desempenho da funo adminstrativa. Corolrios: a lei que define os interesses pblicos a cargo da Adminstrao (podendo recorrer a conceitos indeterminados para a concretizao). Interesse pblico uma noo de contedo varivel. Uma vez definido por lei, a sua prossecuo obrigatria. Delimita a capacidade jurdica das pessoas colectivas pblica e a competncia dos rgos. O interesse pblico definido por lei pode constituir motivo principalmente determinante de qualquer acto da Administrao. A prossecuo de interesses privados em vez do interesse pblico constitui corrupo (possibilidade de aplicao de sanes e penas).

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.Dever da boa administrao,; exigncia de adoptar as melhores solues possveis (racionaldiade e eficincia).

. Dever de Boa Adminsitraoui Tb chamado de princpio da eficincia est previsto n art. 81. alinea C) da CRP e art. 10. do CPA. um dever jurdico imperfeito, por no comportar sano jurisdicional (os tribunais tutelam apenas a legalidade, e no o mriot das decises adiministrativas). H vrios aspectos em que este dever assume uma certa expresso jurdica: Existem recursos graciosos (podem ter por fundamento vcios de mrito do acto administrativo). A violao, por qualquer funcionrio pblico, dos chamados deveres de zelo e aplicao constitui infraco disciplinar. No caso de pratica de um facto ilcito e culposo de que resultem prejuzos para terceiros, o grau de diligncia e de zelo empregados pelo rgo ou agente contribuem para definir a medida da sua culpa e responsabilidade. . O princpio da legalidade A Administrativa no pode prosseguir o interesse pblico de qualquer maneira, e muito menos de maneira arbitrria: tem de faz-lo com observncia de um certo nmero de princpios e de regras. Os rgos e agentes da Administrao pblica s podem agir com fundamentao na lei e dentro dos limites por ela impostos (definio pela positiva lei no apenas como limite mas como fundamento da actuao Administrativa). O art. 266., n.2 da C.R.P. No h um poder livre de a Admnistrao fazer o que entender, salvo quando a lei lho proibir ela s pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faa. . Evoluo histrica Monarquia absoluta, configurada como Estado de polcia: o poder absoluto, no est limitado pela lei, nem pelos direitos subjectivos dos particulares, traduzindo uma situao de arbtrio. A Revoluo francesa, passa-se fase do Estado de Direito Liberal. A lei aparece como limite da aco administrativa. uma formulao negatriva no pode praticar actos contrrios lei. uma proteco aos direitos dos particulares. Sec XX, temos trs regiomes diferentes: Fascismo substituio do Estado de Direito pelo Estado de Legalidade. A lei deixa de ser expresso da vontade geral e passa a ser mera expresso do Poder (inclusive do Executivo). Comunismo mantm o princpio da legalidade, mas entendiam que o objecto da construo do socialismo que devia comandar a aplicao das leis. Democracia A ideia inicial de subordinao lei completada pela ideia de subordinao ao Direito (respeito da lei ordinria, da

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Constituio, do Dt. Internacional). aquilo a que alguns autores chamam de princpio da jurisdicidade. O princpio da legalidade tem a funo de assegurar o primado do poder legislativo sobre o administrativo, garantindo os dts legalmente protegidos dos particulares. . Contedo, objecto e modalidades Contedo abrange no apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinao da Admnistrao pblica a todo o bloco legal (a CRP, a lei, o regulamento, os direitos resultantes de contrato administrativo e de direito privado ou de acto administrativo constitutivo de direitos). A violao destas catgorias implica ilegalidade. Objecto todos os tipos de comportamento da Administrao pblica (o regulamento, o acto administrativo, o contrato administrativo, os simples factos jurdicos). Modalidades so duas: Preferncia de lei nenhum acto de categoria inferior lei pode contrariar o bloco de legalidade Reserva de lei nenhum acto de categoria inferior lei pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade.

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. Excepes ao princpio da legalidade A maior parte da doutrina administrativa entende existirem trs excepes: A teoria do estado de necessidade A administrao, se tanto for exigido pela situao, fica dispensada de seguir o processo legal estabelecido para circunstncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifcio de direitos dos particulares. O art. 3., n.2 do CPA d cobertura a esta teoria. Prof. Rebelo de Sousa o regime amplo do CPA visa englobar o estado de necessidade como um todo, o que convert o respectivo regime num regime legal excepcional, sendo tb ele, princpio da legalidade. Teoria dos actos polticos os actos materialmente correspondentes ao exerccio da funo poltica chamados actos polticos ou actos de governo -, no so susceptveis de recurso contencioso perante os tribunais administrativos. No entanto, entende o Prof. Freitas que continua a dever obdincia lei, apenas no h sano jurisidicional O poder discricionrio da Administrao no propriamente uma excepo, mas antes um modo especial de configurao da legalidade administrativa. Os poderes discricionrios so conferidos por lei e esto vinculados ao menos em dois elementos (competncia e fim). Para alm disso existem normas que condicionam normativamente o exerccio do poder discricionrio. . Natureza e mbito do princpio da legalidade Quanto natureza existem desde logo, um problema muito interessante ( ): A Administrao pblica deve obdincia lei ou apenas deve obdincia legaldiade quanto estiverem em causa direitos dos particulares? 7

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Impe neste mbito uma distino: Adnministrao agressiva (enquanto poder, autoridade, que impe sacrifcios aos particulares); Administrao constitutiva (prestadora de servios e bens, nomeadamente enquanto servio pblico). Jesh, estende o princpio da legalidade a todas as actividade da administrao. Wolff, defende que a formulao moderna s se aplica administrao agressiva quando se tartar de efectuar prestaes no mbito do desenvolvimento econmico ou da justia social, a Administrao Pblica poderia fazer o que entender conveniente, desde que no proibido por lei. O prof freitas entende estarem includas no princpio da legalidade todas as manifestaes da actividade administrativa, inclusive da admnistrao constitutiva ou prestadora (art. 266., n.2 da CRP). Por outro lado, tb na esfera prpria da administrao constitutiva podem ocorrer violaes dos direitos dos particulares. Alm disso, nem sempre se podem beneficiar todos os particulares ou beneficiar todos por igual, e os no selecionados tm de poder scorrer-se da lei, a qual tem de estabelecer critrios. Detes modo, a ideia de administrao constitutiva ao servio do desenvolvimento econmico e da justia social, no dissocivel da ideia de sacrifcio de direitos legalmente protegidos. Por ltimo invariavelmente impe-se a utilizao de dinheiros pblicos e nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem que uma lei autorize essa despesa.

. O princpio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares Questes terminolgicas pouco interessantes, mas que devem ser conhecidas: Adopo da expresso interesse legalmente protegidos porque est generalizada na lei e na CRP, apesar de se preferir interesses legitmos. A expresso cidados (no art. 266., n. 1 da CRP) tb no feliz porque o que est em causa so os direitos e interesses legalmente protegidos de todos os sujeitos de direito (por isso tb as pessoas colectivas). Qual o sentido do art. 266., n.1 da CRP? Significa que a prossecuo do interesse pblico no o nico critrio da aco administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitado. H que prosseguir o interesse pblico, mas respeitando simultaneamente os direitos subjectivos e os interesses legalmenteprotegidos dos particulares. Durante muito tempo, pensou-se que a nica forma de assegurar o respeito pelos direitos subjectivos e pelos interesses legalmente protegidos dos particulares seria proclamar e garantir o princpio da legalidade. Hoje, conclui-se entretanto que no basta o escrupuloso cumprimento da lei para que se verifique o respeito pelos interesses dos particulares. Foram sendo concebidas outras formas de proteco dos particulares: Possibilidade de suspenso jurisdicional da eficcia do acto administrativo, quando da execuo daquele possam resultar prejuzos de difcil reparao para o particular. 8

Extenso do mbito da responsabilidade da Administrao por acto ilcito culposo, nomeadamente onde o dano resulte de factos que violem as regras de ordem tcnica e de prudncia comum. Extenso da respondabilidade da Administrao aos danos cxausados por factos casuais, bem como por actos lcitos que imponham encargos ou prejuzos especiais e anormais aos particulares. Concesso aos particulares de direitos de participao e informao (art. 100 do CPA). Imposio do dever de fundamentar em relao aos actos administrativos que afectem directamente os interesses legalmente protegidos dos particulares (art. 124. do CPA). Abertura aos particulares de um via contenciosa no fundada em ilegalidade para obter o reconhecimento legtimo. Referncia aos arts. 272., n.3, 22., e 21. da CRP.

. Distino entre direito subjectivo e interesse legalmente protegido Tanto num como noutro existe um interesse privado reconhecido e protegido pela lei. No direito subjectivo essa proteco directa e imediata, com o particular a ter a faculdade de exigir Administrao comportamentos que satisfaam o seu interesse privado e o poder de obter a sua plena realizao em juzo em caso de violao ou no cumprimento. Direito satisfao de um interesse prprio. No interesse legitmo a proteco imediata mas indirecta, sendo que o particular no pode exigir Administrao que satisfaa o seu interesse, mas apenas que no o prejudique ilegalmente. Direito legalidade das decises que versem sobre um interesse prprio. O Prof. Freitas, entende existirem, hoje, posies jurdicas subjectivas que se devem qualificar como direitos, apesar de no terem um tutela plena em face da Administrao (expls: Dts Condicionados) ou de no serem imediatamente accionados por o seu contedo depender de densificao ou concretizao administrativa. O Prof. Vieira de Andrade inclui no conceito de Dts condicionados: - Dts enfraquecidos os que podem ser sacrificados atravs do exerccio legitmo de poderes de autoridade administrativa (expls: dts de propriedade face ao poder de expropriao). - Dts comprimidos os que so limitados por lei em termos de necessitarem de uma intervenso administrativa que permita o seu exerccio (expls: liberdade de circulao automvel depende de carta de conduo). Admite o autor, pois, que a variedade entre as figuras do Dt. Subjectivo do interesse legitmo (no que respeita determinabilidade dos seus contedos e intencionalidade e intensidade da tutela normativa) tende hoje a ser uma variedade simplesmente de grau (a definir casusticamente). Por outro lado, deve ter-se presentes que, ao lado dos direitos subjectivos e dos interesses legitmos, existem outros tipos de situaes jurdico-

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pblicas (de vantagem) dos particulares em face da Administrao, a que globalmente se poder chamar interesses simples. A se incluem interesses diferenciados ocasionais, ou refelxamente protegidos. Este diferem dos interesses legitmos, porque no so objecto de qualqer inteno normativa da proteco nem mesma indirecta. Cumpre tb mencionar aqueles interesses que no pertencem a pessoas individualmente consideradas: os interesses semi-diferenciados e os interesses difusos. Os primeiros compreendem os interesses colectivos enquanto interesses de associaes de defesa de interesses gerais dos associados -, e os interesses locais gerais - enquanto interesses da generalidade dos residentes de determinada circunscrio, relativamente aos bens do domnio pblico (art. 53., n.1 e n.2, alnea b), e 160. do CPA). . Alcance da distino Hoje, globalmente, no h significativas diferenas de regime jurdico entre dts subjectivos e interesses legitmos, mas persistem algumas distines: a proibio de rectroactiva de leis retritivas e certas limitaes actividade policial s valem para os direitos subjectivos (art. 17., 18. e 272. da CRP). Enquanto os direitos subjectivos clssicos nos respectivos titulares beneficiam de uma tutela plena em face da Administrao, nos interesses legtimos, diferentemente, os particulares apenas podem esperar que aquela, ao prosseguir determinado interesse pblico, no so prejudique. Hoje o CPA equipara expressamente o estatuto revogatrio dos actos constitutivos de interesses legalmente protegidos ao estatuto revogatrio dos actos constitutivos de direitos (art. 140., n.1, alnea b) do CPA). Por outro lado, vem sendo doutrinal e jurisprudencialmente entendido que a responsabilidade civil do estado e de outras pessoas colectivas pblicas previstas no art. 22. da CRP vale tanto para os casos em que ocorre uma violao de um direito subjectivo como para aqueles em que se verifica a violao de um interesse protegido. Vieira de Andrade props j que as figuras do direito subjectivo e do interesse legtimo fossem cientificamente agregadas numa nica categoria de posies jurdicas subjectivas contraposta agora categoria dos interesses simples. . O poder discricionrio da Administrao . Preliminares A regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes precisa, outras vezes imprecisa. Vejamos dois exemplos: Acto tributrio, pelo qual ele se faz a liquidao dos impostos directos e declara ao contribuinte qual o montante que ele tem de pagar, a ttulo de imposto. Em casos como este, a lei regula todos os aspectos da aco administrativa. A Administrao desempenha tarefas puramente mecnicas, at chegar a um resultado que o nico resultado legalmente possvel. Falamos aqui em vinculao total da Administrao.

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Nomeao de um governador civil, pode ser escolhido qualquer cidado portugus. A lei praticamente nada diz, e atribui uma significativa margem de autonomia Administrao pblica. esta que tem de decidir segundo os critrios que em cada caso entender mais adequados. Falamos em discricionariedade

Temos portanto actos vinculados e actos discricionrios, como as formas tpicas, pelas quais, a Admnistrao modela a sua actividade. Estes conceitos de finem-se segundo das perspectivas: A perspectiva dos poderes da Administrao (teoria orgnica) poder discricionrio quando o seu exerccio fica ao critrio do titular, que escolhe casuisticamente o procedimento a adoptar para realizar o interesse pblico. Perspectiva dos actos da Administrao (teoria da actividade) os actos so discricionrios quando praticados pela Administrao no exerccio de poderes discricionrios. Importa alertar, no h actos totalmente vinculados, nem totalmente discricionrios. Apenas faz sentido perguntar em que medida so vinculados ou discricionrios. Os actos administrativos, so sempre o resultado de uma mistura entre o exerccio de poderes vinculados e de poderes discricionrios. Note-se que a competncia sempre vinculada, mesmo no actos discricionrios, bem como o fim, que tb sempre vinculado (se o acto for praticado com um fim diverso do visado pela lei que conferiu o poder discricionrio, ilegal). A deciso administrativa tem de respeitar directivas dimanadas de certos princpios gerais de Direito vinculativos da actividade da Administrao. . Natureza Importa saber o que a escolha livre? Ou melhor, se pode o rgo escolher livremente qualquer uma das vrias solues conformes com o fim da lei? - Afonso Queir sim, o pode discricionrio consiste numa outorga de liberdade, feita pelo legislador Administrao, numa intencional concesso do poder de escolha. - O prof. Freitas entende, hj, que se deve responder de forma negativa. O processo de escolha a cargo do rgo administrativo no est apenas, condicionado pelo fim legal. Tal processo sobretudo condicionado por ditames que fluem dos pincpios gerais que vinculam a Administrao, estando o rgo obrigado a encontrar a melhor soluo para o interesse pblico. O poder discricionrio no um poder livre, dentro dos limites da lei, mas um poder jurdico. Vieira de Andrade a discricionariedade no uma libedade mas uma competncia, uma tarefa, corresponde a uma funo jurdica (Na terminologia do Prof. Jorge Miranda, um verdadeiro poder-dever jurdico). Exige-se que seja uma deciso racional. A lei confere o poder discricionrio justamente para que se possa encontrar a melhor e mais justa soluo.

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Fica, portanto, afastada a razo de diferenciar situaes de discricionariedade imprpria, que eram trs: Liberdade probatria. Discricionariedade tcnica. Justia burocrtica. O Prof. Freitas distinguia-as, anteriormente, como situaes em que, conferindo um poder jurdico administrao, esta tinha que oexercer procurando a nica soluo adequada para o caso. De forma a explicar melhor tome-nos o exemplo da discricionariedade tcnica hj os tribunai no podem anular uma deciso com o fundamento de no ser tecnicamente a mais correcta (no existe controle jurisidicional de mrito). Isto, excepto se a deciso administrativa for tomada com base em erro manifesto, ou segundo um critrio ostensivamente inadmissvel ou manifestamente desajustado - aqui entende o Prof. Freitas ser um caso de desrespeito da porprocionalidade , porque se entende que a Administrao exorbita dos seus poderes entrando na ilegalidade o trib. Adm. pode anular a deciso (mas no substitui-la por outra). . Fundamento e significado No seria lgico que a lei regula-se tudo e que nenhuma margem de discricionariedade fosse deixada aos rgos da Administrao? Isso seria no plano pratico impossvel. Na maioria dos casos o legislador reconhece que no lhe possivel prever antecipadamente todas as circunstncias em que a Administrao vai ter de actuar: nem lhe possvel consequentemente dispor acerca das melhores solues para prosseguir o interesse pblico. Para alm de razes praticas existem razes jurdicas. O poder discricionrio visa, antes de tudo, assegurar o tratamento equitativo dos casos individuais. O poder discricionrio fundamenta-se, afinal, quer no princpio da separao depoderes, quer na prpria concepo do estado Social de Direito, enquanto Estado prestador e constitutivo de deveres positivos para a Administrao, que no prescinde, antes pressupe, uma mrgem de autonomia jurdica. Qual o significado do poder discricionrio? Representar uma excepo ao princpio da legalidade? Ser que poder discricionrio signmifica poder arbitrrio? No. Hoje o poder discricionrio, no um poder inato, um poder derivado da lei. Para alm de s existir com fundamento na lei, o poder discricionrio s pode ser exercido por aqueles a quem a lei o atribuir, s pode ser exercido para o fim com que a lei o confere, e deve ser exercido de acordo com certos princpios jurdicos de actuao. um poder controvvel juridicamente. . Evoluo histrica Ver no livro ( mais uma daquelas coisas muito interessantes ).

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. mbito O que que pode ser discricionrio num acto administrativo, quais os aspectos que podem ser discricionrios: O momento de prtica do acto poder praticar o acto agora ou mais tarde. A deciso de praticar ou no o acto. A determinao dos factos e interesses relevantes para a deciso num n. cada vez maior de casos o legislador no define ou programa abstractamente os pressupostos de que depende a actuao administrativa. Determinao do contedo concreto da deciso a tomar discricionariedade de escolha de uma entre vrias condutas positivas possveis, quer elas se encontrem preditas na norma (discricionariedade optativa), quer o legislador se limite a estabelecer um ncleo mnimo identificador do gnero de medida, deixando ao executor a inveno do contedo completo do acto (discricionariedade criativa). A forma a adoptar para o acto administrativo. As formalidades a observar na preparao ou na prtica do acto administrativo. A fundamentao ou no da deciso (a lei pode impor fundamentao art. 124. do CPA). Faculdade de apor clasulas acessrias no acto administrativo (art. 121. do CPA). . Limites Pode ser limitado juridicamente por duas formas diferentes: Limites legais so aqueles da prpria lei. Auto-vinculao quando a administrao, em vez de exercer o poder discricionrio caso a caso, elabora normas genricas em que enuncia os critrios a que obdecer na apreciao de cada tipo de casos; podem ser regulamentos ou normas genricas de outro tipo. uma forma de garantir o princpio da igualdade de tratamento. Se a Administrao, depois de auto-vinculada, praticar um acto que contrarie as normas que ela prpria elaborou, esse acto ser ilegal (princpio da inderrogabilidade singular dos regulamentos no significa que ela fique impedida de mudar os critrios na apreciao de casos semelhantes art. 124., n. 1 do CPA). Por outro lado, a auto-vinculao no ilimitada. No pode desrespeitar o art. 112., n.5, da CRP. Limites da lei e limites que a Administrao para ela estabelece . Controlo do exerccio

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Modalidades. A actividade da Administrao est sujeita a vrios tipos de controlos, que podem ser classificados, em controlos de legalidade e controlos de mrito, e, por outro, em controles jurisdicionais e controlos administrativos. Controlos de legalidade visam determinar se a Administrao respeitou a lei ou a violou. Controlos de mrito aqueles que visam avaliar o bem fundado das decises da Administrao, independentemente da sua legalidade. Controlos jurisdicionais aqueles que se efectuam atravs dos trinbunais. Controlos administrativs so realizados por rgos da Administrao. O controlo da legalidade em princpio pode ser feito pelos tribunais como pela prpria administrao, mas em ltima anlise compete aos tribunais. O controlo de mrio s pode ser feito, no nosso pas, pela Administrtao.

No mrito do acto administrativo incluem-se duas ideias: Justia adequao desse acto necessria harmonia entre o interesse pblico especfico que ele deve prosseguir, e os direitos subjectivos e os interesses legalmente protegidos. Convenincia adequao ao interesse pblico especfico que justifica a sua prtica ou necessria harmonia entre esse interesse e os demais interesses pblicos eventualmente afectados pelo acto A justia do acto possou, do campo da mrito, para o campo da legalidade, pela consagrao do princpio da justia no art. 266., n.2 da CRP (a sua violao deste passou a ser uma ilegalidade). mbito. como que estes vrios controlos incidem sobre o poder discricionrio da Administrao. Os poderes conferidos por lei Administrao ou so vinculados, ou discricionrios, ou so em parte vinculados e em parte discricionrios. - O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei objecto dos controlos de legalidade. - O uso de poderes discricionrios que tenham sido exercidos de modo inconveniente o objecto dos controlos de mrito. A legalidade (conformidade dos aspectos vinculados do acto com a lei aplicvel) pode ser controlada pelos tribunais administrativos, e pela Administrao. O mrito (conformidade dos aspectos discricionrios do acto com a convevincia do interesse pblico) s pode ser controlado pela Administrao. Impugnao de actos discricionrios. com que fundamento pode ser atacado um acto administrativo discricionrio? A LOSTA (art. 19.) dizia que s podia ser feito com base em desvio de poder. Hoje generalizou-se que os actos discricionrios podem ser

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atacados contenciosamente com fundamento em qualquer vcio do acto administrativo. Assim: Incompetncia (a competncia do rgo sempre vinculada). Vcio de forma, nomeadamente por preterio de formalidades essenciais que devessem ser observadas antes de tomada a deciso e, em particular, por falta de fundamentao. Fundamento em violao da lei, designadamente por ofensa de quaisquer limites Acabamos de enumerar outros aspectos de vinculao do poder administrativo, e no de discricionariedade. Assim, no em rigor controlo jurisidiconal do exerccio do poder discricionrio mas sim: controlo administrativo de mrito sobre o bom e mau uso do poder discricionrio; Controlo jurisdicional de legalidade sobre o acatamento ou no das prescries legais no exerccio de poderes administrativos que, para alm desses aspectos vinculados, sejam poderes discricionrios.

Desvio de poder vcio correspondente discrepncia entre o fim legal e o fim efectivamente prosseguido pela Administrao. A nica forma ampla e eficaz de criar condies para um controlo efectivo do exerccio do poder discricionrio da Administrao est no aumento do nmero de vinculaes legais, isto , de aspectos vinculados no exerccio de poderes administrativos. O Prof. Freitas, defende que o reforo do controlo jurisdicional do poder discricionrio da Administrao no ser nunca obtido em larga escala pelo canal do desvio de poder, mas antes atravs do alargamento dos casos de incompetncia, vcio de forma e violao de lei (abrangendo os princpios constitucionais). O que se torna necessrio no permitir aos tribunais que controlem o mrito da aco administrativa, mas sim, para alm de reforar os controlos administrativos de mrito, sujeitar novos aspectos da actividade da Administrao a princpios e critrios jurdicos que a vinculem, de tal modo que os tribunais os possam abranger no mbito de um normal controlo jurisdicional de legalidade.

. A) Figuras afins: interpretao de conceitos indeterminados Conceitos indeterminados aqueles cujo contedo e extenso so em larga medida incertos (por polissemia, ambiguidade, porosidade ou esvaziamento).so um meio de tornar a lei permevel s mudanas tico-sociais. Importa saber se a interpretao de conceitos indeterminados um actividade vinculada ou discricionria e, por conseguinte, sindicvel, ou no, pelos tribunais. Em lies anteriores, sustentmos que a interpretao de conceitos jurdicos indeterminados uma figura afim da discricionariedade, quer dizer, uma realidade conceitual e regimentalmente distinta desta. - O que aqui est em causa descobrir, com o auxlio da prpria norma, o nico sentido possvel da lei, e no tornar relevante a vontade da 15

Administrao. A Administrao est vinculada, isto , est obrigada a descobrir qual o sentido da lei (no h discricionariedade). - Havendo vinculao, existe, ao contrrio do que sucede com a discricionariedade, controlo judicial (o tribunal pode posteriormente proceder determinao do conceito). - O Prof. no tinha essa tese como absoluta (ressalvam-se os casos excepcionais em que a lei tenha expressamente pretendido conferir Administrao, atravs de um conceito vago e indeterminado, um poder discricionrio ou uma margem de liberdade probatria). Uma mais ntida percepo da heterogeneidade dos conceitos indeterminados leva, hoje, o Prof. a afirmar que estes no tm todos a mesma feio, e, designadamente, que a lei se serve para atribuir discricionariedade Administrao. Temos de distinguir: - Aqueles cuja concretizao envolve apenas interpretao da lei e de subsuno (expls: perodo nocturno). No se d autonomia vontade do decisor; o tribunal poder anular a deciso. - Aqueles cuja concretizao apela j para preenchimentos valorativos por parte do rgo administrativo aplicador do Direito. Podemos ainda distinguir: Conceitos cuja concretizao no exige do rgo administrativo uma valorao eminentemente pessoal mas sim uma valorao objectiva. Determinar valoraes preexistentes num secto social dirigente ou relevante (exemplo: algo ser compatvel com os bons costumes). O rgo administrativo guia-se pelas concepes morais e ticas dominantes. Sendo estas operaes semelhantes interpretao e subsuno, possvel defender a fiscalizao judicial. Conceitos que no so determinados, mas enquadrados pela lei, Administrao que cabe procurar a soluo mais adequada, atendendo ao interesse pblico mas seguindo o seu critrio (ex: circunstncias excepcionais e urgentes de interesse pblico como motivo de actuao do Gov. Civil). um espao de conformao da Adminstrao que no se cinge fixao dos efeitos da deciso, antes se alarga igualmente determinao das prprias condies da deciso. Em caso de inundao grave a Adminstrao pode usar os seguintes meios ... : aqui saber se houve ou no inundao no matria vinculada, discricionaria (comportando alis diferentes solues). Deve entender-se que a deciso , por desejo do legislador, decorre duma autnoma vontade do agente administrativo, deve escapar ao controlo do juiz (embora este deva verificar se a soluo encontrada obdeceu s exigncias externas da ordem administrativa). S em concreto, por interpretao da lei, se pode determinar a que tipo se reconduz certo conceito indeterminado. Se a concretizao administrativa de conceitos indeterminados traduz muitas vezes o exerccio de uma actividade de interpretao da lei inconfundvel com o exerccio de poderes discricionrios noutras (conceitos discricionrios) traduz o exerccio de verdadeira discricionariedade, sendo que, quando assim sucede, o tribunal no poode reapreciar o acto da Administrao para lhe substituir outro.

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. B) Remisso da lei para regras extras jurdicas Frequentemente, a lei remete de modo expresso nos seus dispositivos para normas extra-jurdicas. Deve entender-se que no estamos no terreno da discricionariedade, mas sim no campo da vinculao. Ao remeter para normas extra-jurdicas, a lei f-las suas, incorpora-as na ordem jurdica, o seu desrespeito gera vcio de violao de lei (ex: remisso para normas tcnicas ou normas morias). . O princpio da justia: generalidades Aparece no art. 266., n. 2, da CRP e art. 6. do CPA. Temos trs planos de justia: - Justia legal enquanto valor ou conjunto de valores includos nas leis. - Justia extra-legal como critrio que obriga os homens para alm das leis. - Justia supra-legal a justia como valor anterior e superior lei. Prof. Freitas conjunto de valores que impem ao estado e a todos os cidados a obrigao de dar a cada um o que lhe devido em funo da dignidade humana. - Conjunto de valores impem uma obrigao ao Estado e aos cidados. - Dar a cada um o que lhe devido - Tanto ou mais importante do que dar a cada um o que j lhe pertence, dar o que lhe deva pertencer. - Dignidade da pessoa humana. Critrios da justia. quais so os critrios especficos que decorrem da noo de justia.variam consoante se trate da justia colectiva ou da justia individual. Justia colectiva acima de tudo o respeito dos direitos Humanos. Justia individual acima de tudo igualdade, a proporcionalidade e a boa f. O princpio da justia no art. 266. da CRP podemos retira trs concluses: - Surge como algo que est para alm da legalidade. - Trata do dever de actuar com justia que se impe Administrao (nada diz quanto justia colectiva). - Desdobra a ideia de justia (que o princpio fundamental) noutras que se consideram como suas partes integrantes. . O princpio da igualdade Os textos liberais clssicos (Bill of Rights e a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado) dele fazem referncia. Actualmente a nossa CRP tem-no consagrado no seu art. 13., n. e ainda art. 266., n.2, e no art. 5. n.1 do CPA. Hoje ponto assente que a igualdade e a generalidade no so sinnimos. O princpio da igualdade no se circunscreve obrigao de os rgos admnistrativos e jurisidiconais aplicarem a lei de modo igual, envolvendo ainda, como sua componente essencial, uma ideia de igualdade na prpria lei ou atravs da lei.

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Impe-se que se trate de modo igual o que igual, e de modo diferente o que diferente, na medida da diferena. Projecta-se fundamentalmente: na proibio da discriminao para se averiguar se uma medida administrativa ou no discriminatria segue-se o seguinte esquema: - perscruta-se, atravs da intrepertao, o fim visado pela medida administrativa. - Isolam-se as categorias que, para realizar tal fim, so, nessa medida, objecto de tratamento idntico ou diferenciado. - Questiona-se se, para a realizao do fim tido em vista, ou no razovel, luz dos valores dominantes do ordenamento, proceder quela identidade ou distino de tratamento. na obrigao de diferenciao (ao abrigo desta dieia tem-se ainda defendido a ideia de proteco das minorias, que decorre da necessidade de tratar desigualmente o que deve ser igual mas ainda desigual as chamadas discriminaes positivas ). . O princpio da proporcionalidade Generalidades . uma manifestao constitutiva do princpio do Estado de Direito (art. 2. da CRP); as medidas dos poderes pblicos no devem execeder o estritamente necessrio para a realizao do interesse pblico. Conceito. surge consagrado no art. 18., n.2; 19., n.4; 272., n.1 da CRP e art. 5., n.2 do CPA. O princpio da proporcionalidade limitao de bens ou interesses privados por actos dos poderes pblicos deve ser adequada e necessria aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolervel quando confrontada com aqueles fins. Tem ento trs elementos: Adequao a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se prope atingir. Necessidade a medida deve ser, dentro do universo das abstrctamente idneas, a que se lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares. Equilbrio benefcios que se esperam alcanar com uma medida administrativa adequada e necessria suplantem, luz de certos parmetros materiais, os custos que ela por certo acarretar. Aplicao e relao com o princpio da igualdade. uma ideia inconfundvel com a de igualdade. Embora ambas visem assegurar a justa medida e o equilbrio dos actos do estado, pressupondo uma base comum de racionalidade , materialmente correm em direces distintas. O juizo sobre a razoabilidade das discriminaes, tpico do exame do respeito pelo princpio da igualdade, baseia-se na apreciao ou na comparao de dois tipos legais na sua relao com a tenso entre base factual e resultado visado. O princpio da proporcionalidade preocupa-se antes com a verificao de se o sacrifcio de certos bens ou interesses adequado, necessrio e tolervel, na relao com os bens e interesses que se pretende promover.

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. O princpio da boa f Generalidades. est incrito na CRP no art 266., n.2 e no art. &-A, n.1 do CPA. Realiza-se atravs da ponderao dos valores fundamentais do direito, relevantes em face das situaes consideradas, concedendo-se especial importncia confiana suscitada na contraparte pela actuao em causa e ao objecto a alcanar com a actuao empreendida. Necessidade premente de criar um clima de confiana e previsibilidade no seio da Administrao Pblcia. Concretizao. a boa f determina a tutela das situaes de confiana e procura asseguarr a conformidade material (e no apenas formal) das condutas aos objectivos do ordenbamento jurdico princpios da tutela da confiana legtima e da materialidade subjacente. A ideia de proteco da confiana est h muito subjacente a uma srire de institutos de Dt Administrativo. Por exemplo nos limites de revogao dos actos administrativos (art. 140. do CPA); na formao de contratos administrativos (art. 180., alnea a) do CPA). A tutela da confiana assenta nos seguintes pressupostos jurdicos: Existncia de uma situao de confiana, traduzida na boa f subjectiva ou tica da pessoa lesada. Justificao para essa confiana, atravs de lementos que provoquem uma crena plausvel. Desenvolvimento efectivo de actividades jurdicas assentes sobre a crena consubstanciada. Imputao da situao de confiana, implicando a existncia de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado. O princpio da materialidade subjancente fruto do combate histrico ao formalismo. Requer que o exerccio de posies jurdicas se processe em termos de verade material, ou seja, no obstante apurar se tais conduats apresentam uma conformidade formal com a ordem jurdica mas impondo-se, antes, uma ponderao substancial dos valores em jogo.

. O princpio da justia em sentido estrito Alm de ser um princpio de princpios, residualmente o princpio da justia tem uma capacidade irradinate (de regras jurdicas) prpria. . O princpio da imparcialidade Noo e regime. Literalmente significa no tomar o partido de uma das partes em contenda (ser super-partes). Hoje est no art. 6. do CPA. A Administrao pblica deve tomar decises determinadas exclusivamente com base em critrios prprios, adequados ao cumprimento das suas funes especficas no quadro da actividade geral do estado.

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Princpio da imparcialidade impe que os rgos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situaes que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carcter decisrio. Tem duas vertentes: Vertente negativa os titulares de rgos e os agentes da Administrao Pblica esto impedidos de intervir em procedimentos, actos, ou contratos que digam respeito a questes do seu interesse pessoal ou da sua famlia, ou de pessoas com quem tenham relaes econmicas de especial proximidade, a fim de que no possa suspeitar-se da iseno da sua conduta. (art. 44., n.5 do CPA). - Impedimento e suspeio a grande diferena que havendo impedimento, obrigatria por lei a substituio do rgo ou agente administrativo normalmente competente por outro que tomar a deciso no seu lugar. Nas situaes de suspeio, a substituio no automaticamente obrigatria, a substituio apenas possvel, tendo de ser requerida pelo prprio rgo ou agente que pede escusa de participar naquele procedimento, ou pelo particular que ope uma suspeio quele rgo ou agente e pede a sua substituio por outro. - Casos de impedimento: No pode intervir o rgo que tenha interesse pessoal no caso. No pode intervir qualquer agente, se houver para resolver ao mesmo tempo um caso semelhante em que ele ou as pessoas atrs indicadas estejam directamente interessados. No pode intervir o rgo que, no mesmo procedimento, e antes de se encontrar na posio em que est hoje, j tenha intervindo como perito, mandatrio ou emitindo parecer. No pode intervir o rgo contra quem esteja intenda uma aco judicial proposta por quem tenha interesse no caso. - Casos de suspeio: Relaes familiares mais afastadas. Haver entre o rgo que deveria decidir e o particular que requerer a deciso uma relao de crdito. Ter o rgo recebido ddivas por parte do interessado. Haver inimizade ou grande intimidade entre o rgo e o particular. Nesta situaes no pode o rgo intervir no procediemnto. O Prof. Freitas defende que se deve interpretar a expresso no sentido de s serem proibidas as intenes que se traduzam em desio ou acto influencie significativamente a deciso em certo sentido. Declarado o impedimento o agente imediatamente substitudo pelo seu substituto lagal, a no ser que o superior hirrquico avocar a deciso (conjungao do regime dos art. 45. e 47 do CPA). Se for rgo colegial funcionar semo membro impedido. Declarada a suspenso, procede-se a substituio do agente, aplicando-se o regime do impedimento (art. 50. do CPA). O acto praticado nestas situaes ser anulvel (art. 51., n.1 do CPA). Se o rgo no comunicar a sua situao de impedimento comete falta disciplinar grave (art. 51., n.2).

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Vertente Positiva obriga racionalidade decisria e ponderao, proibindo as decises aleatrias. A Adminstrao deve ponderar todos os Interesse Pblicos secundrios eequacionveis na deciso. S h uma verdadeira discricionariedade se a proteco legislativa dos vrios interesses for de igual natureza e medida. A ausncia de podenderao um vcio da deciso que traduz a realizao de um processo de deciso aleatrio.

Imparcialidade e justia. o Prof Freitas diz que no mera aplicao da ideia de justia. Um rgo da Administrao pode violar as garantias da imparcialidade, intervindo num procedimento em que a lei o probe de intervir e, no entanto, tomar uma deciso em si mesma justa; O princpio da imparcialidade tem de ser tido como aplicao de uma ideia diferente de justia, que a proteco da confiana dos cidados na Adminsitrao Pblica do seus pas. Independentemente de as decisesserem justas ou no, a lei pretende que os cidados possam ter sempre confiana na capacidade de a Adminstrao tomar decises justas.

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CAPTULO II O EXERCCIO DO PODER ADMINISTRATIVO INTRODUO . Modos de exerccio do poder administrativo As actividades no mbito do Dt. privado no sero estudadas por no constituirem exerccio do poder administrativo. Desde logo, muitas vezes os rgos administrativos tm a necessidade de completar ou desevnvolver os comandos genricos contidos na lei, com vista a viabilizar a sua aplicao aos casos concretos. Regulamentos administrativos normas (gerais e abstractas) que, com o fundamento na lei, completam ou desenvolvem-na, viabilizando a sua aplicao ao caso concreto. Acto administrativo resoluo de casos concretos, por aplicao da lei edos regulamentos s situaes da vida real. Contrato administrativo celebrao de acordos bilaterais com entidades privadas, actuam , ao invs de unilateralmente, com os particulares. Operaes materiais tm como carcaterstica comum no produzirem qualquer alterao na ordem jurdica, no produzem efeitos jurdicos (operaes fsicas de demolio de um imvel que amea runa). So quatro modos paradigmticos de exerccio do poder administrativo.

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O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO . Noo Regulamentos administrativos - so as normas jurdicas emanadas no exerccio do poder administrativo por um rgo da Administrao ou por outra entidade pblica ou privada para tal habilitada por lei (so o nvel inferior do ordenamento jurdico administrativo mas no deixam de ser uma fonte de direito administrativo). Qual o fundamento de serem consideradas fonte de direito administrativo? Regulamentos so indispensveis ao funcionamento do Estado moderno. Permitem ao parlamento, por razes de tempo e por razes materiais, desonerar-se de tarefas para as quais se encontra pouco habilitado. Possibilitam um adaptao rpida do tecido normativo a mltiplas situaes especficas da vida que, por razes vrias, sobretudo tcnicas, se encontram hoje em dia em constante mutuo. No que toca aos regulamentos de entes da administrao autnoma, eles adequam a lei as diferentes especificidades regionais e locais. O regulamento encerra trs elementos essenciais: Elemento de natureza material ele consiste em normas jurdicas. Tem uma natureza normativa, consiste em regras de conduta da vida social dotadas de generalidade (aplica-se a um pluralidade de destinatrios), e abstrao (aplica-se a uma ou mais situaes definidas pelos elementos tpicos da previso da norma). J o acto administrativo est em princpio vocacionado para se aplicar a um nico destinatrio e para resolver uma situao concreta. uma norma jurdica (e no mero preceito administrativo), podendo ser imposta por ameaa de coao sendo que a sua violao leva, em geral, a sanes. Elemento de natureza orgnico ditado por um rgo de uma pessoa colectiva pblica integrante da Administrao pblica. Mas no s. O poder regulamentar tpico do poder administrativo, sendo exercdo por entidades que dele faam uso (e portanto tb entidades privadas federaes desportivas com estatuto de utilidade pblica). Todos estes regulamentos se subordinam ao regime dos regulamentos externos ()art. 114. do CPA). Elemento de natureza funcional emanado no exerccio do poder administrativo. sobretudo relevante naqueles casos em que o rgo considerado no exclusivamente rgo da Administrao Gov. A.L.R. A actividade regulamentar , pois, secundria,dependente e subordinada face actividade legislativa e poltica; o regulamento administrativo tem na lei e CRP o seu fundamento e parmetro de validade (podendo ser ilegal ou inconstitucional se entrar em relao directa com a lei ou CRP).

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. Espcies Quatro critrios fundamentais: Perspectiva da relao com a lei: temos aqui duas espcies Complementares ou de execuo: desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurdica constante de uma lei. Completam-na, viabilizando a sua aplicao aos casos concretos. Nestes casos podem ser espontneos (lei nada diz quanto necessidade de sua complementarizao) ou devidos (lei impe o seu desenvolvimento). Exige-se, para a validade de qualquer regulamento complementar, que ele indique expressamente a lei que visa regulamentar. Independentes ou autnomos: elaborados pelos rgos administrativos no exerccio de suas competncias legais, para assegurar a realizao das suas atribuies, mas sem desenvolver ou completar nenhuma lei em especial. A lei limitase a definir a compet^ncia subjectiva e objectiva, sem necessidade de definio do contedodos comandos normativos a emitir pelo regulamento. Estabelecm autonomamente a disciplina jurdica, so expresso da autonomia com que a lei quer distinguir certas entidades pblicas, confirmando na sua capacidade de autodeterminao e melhor conhecimento da realidade (art. 112., n.7 e 8 da CRP). Exige-se, que ele indique expressamente a lei que atribui competncia para emisso do regulamento Distinga-se neste mbito os regulamentos autnomos: tm a ver com a autonomia regulamentar e se opem aos regulamentos estaduais. Perspectiva do objecto: Organizao: distribuem funes e repartem tarefas por vrios departamentos. Funcionamento: disciplinam vida quotidiana dos servios pblicos. Policia: impem limitaes liberdade individual pblica (regulamento de trnsito). Relevncia a nvel local para as posturas e os regulamentos policiais. Quanto ao mbito da sua aplicao: Gerais: vigoram em todo o territrio continental. Locais: domnio de aplciao limitado a uma circunscrio territorial. Institucionais: emanam de institutos pblicos ou associaes pblicas, para terem aplicao apenas s pessoas que se encontram sob a sua jurisdio. Quanto projeco da sua efccia: Internos: efeitos jurdicos no interiro da esfera jurdica da pessoa colectiva de que emana. Externos: produz efeitos em relao a outros sujeitos de direito. Todos os regulamentos de policia so externos; os de organizao e de funcionamento podem ser dos dois tipos. Discutem-se dois problemas: Saber se os regulamentos institucionais que visem o comportamento dos utentes de um servio pblico, que os colocam em relaes especiais de poder (relaes em que os seus direitos podem ser limitados), so internos ou externos?

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O prof. F.A. defende que so externos, porque produzem efeitos em relao a pessoas distintas da pessoa colectiva pblica em causa. Podem ser por estas impugnadas contenciosamente se forem ileais. Regulamentos que disciplinam a actuao dos funcionrios publicos da adminitrao; deve distinguir-se: se lhes aplicarem na qualidade de funcionrios so internos (embora possam assumir relevo indirecto na ordem externa se denunciarem ilegalidade); se se tratar de regulamentos aplicveis aos funcionrios na qualidade de cidados, disciplinando a relao jurdica de emprego com a administrao, so externos A qualificao de um regulamento como interno ou externo tem importncia prtica: para o regulamento interno no vale o princpio da inderrogabilidade singular dos regulamentos. . Distino entre regulamento e lei Critrio de distino esta distino resulta, em cada momento histrico, do tipo de organizao poltico-administrativa. Escola clssica francesa diferena entre princpios e pormenores (mas muito vago). Marcelo Caetano o regulamento no inova. Contudo, h regulamentos independentas, que s preciso de lei de habilitao, no se destinam boa execuo de leis j existentes nem dinamizao da ordem legislativa criam Dt. prprio). Freitas do amaral baseia-se na identidade material entre lei e o regulamento. A distino entre ambos s pode ser feita no plano formal e orgnico. Tanto a lei como o regulamento so materialmente normas jurdicas; a diferena vem da posio hierarquica dos rgos de onde emanam. Teoricamente em cada rea normativa deveria haver uma parte legislativa e uma regulamentar. Mas a proporo em que isso acontece depende essencialmente da lei (esta pode esgotar a regulamentao da matria).

Regulamento todo o acto dimanado de um rgo com competncia regulamentar e que revista a forma de regulamento, ainda que seja independente ou autnomo e inovador. Importncia prtica da distino Trs pontos: Fundamento jurdico o regulamento s ser vlido se uma lei de habilitao atribuir competncia para a sua emisso (art. 112., n.7, da CRP). Ilegalidade em regra, uma lei contrria a outra lei revoga-a, ou ento, coexistem ambas na ordem jurdica com diversos domnios de aplicao; um regulamento contrrio a uma lei ilegal. Impugnao contenciosa a lei s pode ser impugnada contenciosamente com fundamento em inconstitucionalidade. O regulamento ilegal impugnvel com fundamento em ilegalidade (excepcionalmente pode ser impugnado junto do TC).

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. Distino entre regulamento e acto administrativo Regra geral reconduz-se distino entre norma jurdica e acto jurdico. Tanto o acto administrativo como o acto administrativo so comandos jurdicos unilaterais emitidos por um rgo competente no exerccio de um poder pblico de autoridade: mas o regulamento, como norma jurdica uma regra geral e abstracta (note-se que h excepes de regulamentos meramente formais, que disciplinamcasos concretos). O acto administrativo individual, reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas identificadas (concreto). Situaes de dificuldade de aplicao da regra geral: Comando relativo a um rgo singular: norma se for dirigido, categoria, de modo abstracto. Comando relativo a um restrito grupo de pessoas, todas determinadas ou determinveis: ser acto se contiver lista nominativa dos indviduos abrangidos. Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicao imediata numa nica situao concreta: .grande parte da doutrina considera haver aqui acto administrativo; para o Freitas h aqui uma norma, porque existe generalidade; o que no h vigncia sucessiva, mas essa no caracterstica fundamental da norma. Importncia da distino Interpretao e integrao: o regulamento interpretado, e as suas lacunas so integradas, de harmonia com as regras prprias da interpretao e integrao das normas jurdicas.; para o acto administrativo h as regras prprias de interpretao e integrao do acto administrativo. Vcios e formas de invalidade: tb podem no coincidir. Trata-se do modelo da lei Vs. o do negcio jurdico. Impugnao contenciosa: para alm de os regulamentos poderem ser considerados ilegais em quaisquer tribunais, e o acto administrativo apenas ser declarado ilegal por T.A., os termos da impugnao so diferentes. . Fundamento do poder regulamentar Ponto de visto prtico: funda-se no distanciamento do legislador face aos casos concretos da vida social e na impossibilidade de previso absoluta ou na inconvenincia de previso completa por parte do legislador. Ponto de vista histrico: perante impossibilidade da aplicao rigorosa do princpio da separao de poderes. Ponto de vista jurdico: No Estado social de Dt. reside na CRP e na lei (princpio da legalidade). Fala-se neste mbito em fundamento geral (na CRP) e particular (lei). Exceptuam-se dois casos em que o poder regulamentar existe mesmo sem que a CRP ou a lei o prevejam, tendo portanto um fundamento diverso: Regulamentos internos os rgos das diferentes pessoas colectivas pblicas que compem a Administrao tm, por natureza, o poder de

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fazer regulamentos internos. O fundamento neste caso para o prof. freitas o poder de direco, prprio do superior hierrquico. Regimentos de rgos colegiais tm o poder independente de elaborar e aprovar os seus prprios regulamentos de organizao e de funcionamento. O fundamento o poder de auto-organizao dos rgos colegiais, que uma condio do seu bom funcionamento.

. Limites do poder regulamentar Os limites do poder regulamentar so, desde logo,aqueles que decorrem do posicionamento dos regulamentos na hierarquia das fontes de Dt. Princpios gerais de Dt. (Afonso Queir conjunto mximo de directrizes jurdicas, autnomas em relao s decises do legislador constituinte e cuja validade e obrigatoriedade no depende do facto de serem acolhidos na CRP). A Constituio. A sua invaso por regulamento independente origina inconstitucionaldiade. Os princpios gerais de Dt. administrativo estes podem ser revogados por normas legais, pois tm a mesma posio hierrquicadelas, mas no podem ser derrogados por regulamento (violao de lei). Princpio da legalidade na vertente do princpio da preferncia de lei, pelo qual se probe qualquer modalidade de regulamento delegado (derrogatrio, modificativo, suspensivo). Diferente o fenmeno de deslegalizao, essa, sim, constitucionalmente admissvel. A deslegalizao consiste na retraco do domnioo da lei, ampliando o espao aberto a fontes infralegislativas. Na vertente de princpio da reserva de lei, s os regulamentos de execuo so permitidos nas matrias reservadas lei. (ou nem isso reserva absoluta da lei: como sucede quanto aos dts fundamentais). qualquer actividade administrativa regulamentar tem de ter uma lei de habilitao (precedncia de lei). O prof. Freitas entende que no pode haver regulamentos independetes fundados directamente na CRP. Pode haver regulamento independetes se uma lei expressamente habilitar certo rgo administrativo (competncia subjectiva) a fazer um regulamento sobre certa matria administrativa (competncia objectiva). Os regulamentos que no cumpram o dever de citao da lei de habilitao padecem de inconstitucionalidade formal. Disciplina jurdica constante dos regulamentos editados por rgos que se situem num plano superior ao do rgo que editou o regulamento. H uma relao de subordinao hierarquica na ordem de preferncia de aplicao. Os regulamentos do governo prevalecem sobre todas as outras normas administrativas, memso posteriores, em caso de conflito, sem prejuzo da competncia regulamentar especial dos rgos das R.A., quando as leis gerais no reservem para o Governo a sua regulamentao (art. 227., alnea d), 2. parte, da CRP). Dentro da autarquias a regra de que prevalece os regulamentos emanados da autarquia de grau superior. Proibio de o regulamento dispor retroactivamente. A esta limitao escapam, os regulamentos em relao aos quais a lei haja concedido Administrao a faculdade de regular retroactivamente.

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Limites de competncia e forma. Vinculao do rgo s formalidades constitucional e legalmente estabelecidas.

. Competncia e forma Regulamentos do Governo art. 199., alnea C) da CRP. Em relao ao exerccio da competncia do Governo, a regra a de que ela h-de ser actuada pelo ministro da pasta respectiva, s intervindo o C.M. quando a lei expressamente o determina. Excepcionalmente o CM pode idspor de competncia regulamentar: desde logo, aquela que por lei lhe seja atribuda; depois, aquela outra que decorrer da circunstncia de um assunto ser levado a CM e o CM entender que deve pronunciar-se sobre ele. Formas de regulamento do Governo: Decreto regulamentar forma solene; revestem esta forma os regulamentos independentes (art. 112., n.6); ficam sujeitos a promulgao e referenda, no podendo fugir aos controlos da produo legislativa. Resolues do Conselho de Ministros mas, materialmente, podem ser regulamentos ou corresponder a actos administrativos. Portaria dimana de um ou mais ministros, raramente em CM. Despacho normativo o regulamentodimana de um ministro em nome do ministrio, e no em nome do Governo Despacho simples tb pode conter matria regulamentar, mas tal no adequado. Regies autonmas podem emanar regulamentos de execuo de decretos legislativos regionais. ACRPno define a forma dos diversos actos das RA, fazem-no os seus estatutos. Os arts. 31. e 41. destes diplomas, estendem a forma de decreto legislativo regional os regulamentos das Ass. de adequao das leis gerais (hoje j no h leis gerais da repblica). Autarquias locais dispem de poder egulamentar, directamente atribudo pelo art. 241. da CRP. O poder regulamentar implcito autonomia local, permitindo responder a especificidades locais e materiais, s quais nem o legislador nem os regulamentos governamentais estariam em condies de responder. Art 241. da CRP; 17., n.2 alnea J), 53. e 64., n.1 da LAL. Tem ainda competncia regulamentar nos termos do respectivo estatuto ou lei orgnica, as Ass. Pblicas e Institutos Pblicos (seus rgos dirigentes). . Processo de elaborao dos regulamentos No art. 115. do CPA consagra-se o Dt. de petio em matria regulamentar. Impe-se o dever de fundamentar a petio e o dever de informar o particular. No art. 116. do CPA impe-se que todo o projecto de regulamento deve ser acompanhado de uma nota justificativa fundamentada. Nos arts. 117. e 118. do CPA encontramos os princpios da audincia dos interessados e da apreciao pblica dos projectos de regulamento. . Publicao

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Princpio da publicidade dos actos de contedo genrico dos rgos de soberania uma exigncia do Estado de direito democrtico. Art. 119. da CRP, so publicados no DR, os diplomas do CM mas tb os de cada um dos membros do Governo a falta de publicidade determina a sua ineficcia jurdica. J no parece que este art. se aplique aos regulamentos internos, bastando para estes a adequada divulgao no servio a que se apliquem. . Vigncia dos regulamentos: incio Os regulamentos que devam ser publicados no DR iniciam a sua vigncia na data que neles estiver fixada, ou caso falte essa indicao cinco dias aps a pblicao (lei 74/99, de 11 de Novembro). . Modificao e suspenso A modificao e suspenso cabe quer aos rgos que os elaboram, quer aos rgos hierarquicos superiores com poder de superviso. claro cabe tb ao legislador (nada vedado lei). Referncia ao art. 119. do CPA como limite da modificao, suspenso e revogao dos regulamentos. . Inderrogabilidade singular O que administrao no permitido fazer, no que toca a regulamentos externos, derrog-los sem mais em casos isolados, mantendo-os em vigor para todos os restantes casos. Os regulamentos externos obrigam no s os particulares como tb a administrao. Chama-se a isto o princpio da inderrogabilidade singular. Por fora dele o regulamento que derroga outro para um caso concreto e individual no um regulamento: um acto administrativo e um acto administrativo ilegal por violao de regulamento. . Termo Podem cessar a sua vigncia por: - Caducidade. Cessa automaticamente a vigncia, por ocorrncia de factos, que determinam esse efeitos: Regulamento temporrio. Transferncia de atribuies da pessoa colectiva para outra autoridade administrativa, ou cessao da competncia regulamentar do rgo que fez o regulamento. Qunaod haja revogao da lei que se destina executar, sem que esta tenha sido substituda por outra. - Revigao. Quando um acto voluntrio dos poderes pblicos impe a cessao dos efeitos, total ou parcial, do regulamento. Nova referncia ao art. 119. do CPA (no pode haver revogao de regulamento de execuo no acompanhado de emisso de um novo). - Deciso contenciosa. Declarao de nulidade ou de anulabilidade. O ACTO ADMINISTRATIVO

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I Conceito, natureza e estrutura . Origem e evoluo O conceito surgiu com base emnecessidades jurisdicionais da fiscalizao da actividade administrativa. Numa primeira fase (revoluo francesa) para subtrair os actos administrativos jurisdio dos tribunais judiciais. Numa segunda fase ao servio do sistema de garantias dos particulares (por isso o seu estudo como figura de dt. processual). Ainda hoje o conceito serve para delimitar comportamentos susceptveis de fiscalizao contenciosa art. 268., n.4 da CRP com funo de garantia dos particulares. A pardesta cumpre tb uma funo substantiva (realizao no caso concreto da medida geral e abstrctamenet estabelecida na norma jurdica, vinculada ou discricionariamente) e uma funo procedimental (a Adm quando perante situao de facto ou de dt. que exija a prtica ou perante acto j praticado que se enquadre na noo do art. 120. do CPA deve ater-se disciplina neste diploma fixada para o preparar, praticar e exteriorizar. Bem assim, quando estiver perante um acto j praticado com essas caractersticas, deve tb actuar, em sede da sua manuteno, revogao e execuo.). . Concepes doutrinais acerca do conceito de acto administrativo H quem entenda que so actos administrativos s os actos jurdicos, e quem entenda que o podem ser tb as operaes materiais ou os meros factos involuntrios ou naturais. H quem entenda que so actos administrativos apenas os orgamicamente administrativos e por oposio aqueles que pensam que so tb os materialmente administrativos. . Definio de acto administrativo Acto administrativo acto jurdico unilateral praticado, no exerccio do poder administrativo, por um rgo da Administrao ou por outra entidade pblica ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma deciso tendente a produzir efeitos jurdicos sobre uma situao individual e concreta. Ver art. 120. do CPA. Elementos do actoa administrativo: Jurdico, unilateral, provm de rgo administrativo, decisrio e versa sobre uma situao individual e concreta.

. Anlise da definio: Acto jurdico

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Acto administrativo uma conduta voluntria produtora de efeitos jurdicos.pode consistir numa declarao de vontade, de desejo, de conhecimento ou de juzo. Parece-nos, porm, que todas essas modalidades se encontram abrangidas na noo de acto jurdico, pelo que s complicaria mais a definio sobrecarreg-la. So-lhe em regra aplicveis os princpios gerais de direito referentes aos actos jurdicos em geral. Mas ficam de fora conceito: Factos jurdicos involuntrios. Operaes materiais. Actividades juridicamente irrelevantes. Assim, estes no so susceptveis de recurso contencioso administrativo, nem esto submetidos ao regime do CPA (salvo as operaes materiais, estas devem conformar-se com os prnicpios e normas daquele diploma que caracterizam preceitos constitucionais, j que eles se aplicam a toda e qualquer actuao administrativa art. 2. e 5. do CPA). . Acto unilateral Ao dizer-se que unilateral est a dizer-se que provm de um autor cuja declarao perfeita independentemente do concurso de vontades de outros sujeitos. Por vezes, a eficcia do acto administrativo depende da aceitao de um particular interessado, mas essa funciona apenas como condio de eficcia do acto no integra o contedo do prprio acto,nem condio da sua existncia ou perfeio (acto de noemao de um funcionrio pblico). No quer isto dizer que no haja actos bilaterais em direitoa dministrativo (art. 178. do CPA). Srvulo Correia se no plano estrutural, a manifestao de vontade do particular surge como requisito de existncia, est-se perante um contrato. Pelo contrrio, o acto ser unilateral quando aquela apenas constituir um requisito de legalidade ou de eficcia. . Execcio do poder administrativo S os actos praticados no exerccio de um poder pblico, ao abrigo de normas de direito pblico, para o desempenho de uma actividade administrativa de gesto pblica. Daqui resulta que: No so actos administrativos os actos jurdicos praticados pela Administrao pblica no desempenho de actividades de gesto privada: so actos de direito privado, mesmo quando praticados por rgos da Administrao. So lhe aplicveis o enunciado no n.5 do art. 2. do CPA. No so actos administrativos, por no traduzirem o exerccio do poder administrativo, os actos polticos, os actos legislativos e os actos jurisdicionais, ainda que praticados por rgos da Administrao

. Acto praticado por um rgo administrativo

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Acto praticado ou por um rgo da administrao Pblica em sentido orgnico ou por rgo de uma pessoa colectiva privada, ou por um rgo do estado no integrado no poder executivo, por lei habilitados a praticar actos administrativos. So actos administrativos os actos dimanados de rgos da Adminstrao em sentido orgnico ou subjectivo. Note-se que no qualquer funcionrio pblico que pode praticar actos administrativos. S um pequeno n tem o poder de praticar actos jurdicos, poder esse que lhes advm directamente da lei ou que lhes conferido mediante delegao de poderes. Os indivduos que por lei ou delegao tm aptido para praticar actos administrativos so rgos da Administrao ou autoridades administrativas. Actos praticados por rgos de pessoas colectivas que no se integram na Administrao pblica em sentido rgnico. O art. 2., n.3, do CPA estende o mbito de aplicao deste diploma aos actos praticados por entidades concessionrias no exerccio de poderes de autoridae. Esto sujeitos a impugnao contenciosa junto dos TA, quer ao regime procedimental e substantivo delineado no CPA. So tb por fora da lei, actos administrativos, embora no provenham de rgos da Administrao Pblica em sentido orgnico, certos actos jurdicos-pblicos praticados por rgos do estado no pertencentes ao poder executivo, ou seja, rgos integrados no poder moderador, no poder legislativo ou no poder judicial. O art. 2., n.1 do CPA aplica-se directamente aos actos em matria administrativa praticados pelos rgos do estado que, embora no integrados na Administrao pblica, desenvolvam funes materialmente administrativas. Deve entender-se que a mencionada aplicao pode no ter lugar se a isso se opuserem princpios mais fortes, decorrentes da natureza, dos fins ou das exigncias prprias da misso fundamental dos poderes do Estado que praticarem tais actos.

Actos praticados por indviduos estranhos Administrao pblica tem trs consequncias jurdicas: Inexistncia. Usurpao de funes. Responsabilidade civil. . Acto decisrio H duas interpretaes possveis para incluso da expresso deciso na definio legal do acto administrativo: deciso no sentido que resolve um caso individual e concreto (distinguem entre o rule-making e o decision-making). Quis-se ir mais longe, recortando entre a massa dos actos da Administrao uma categoria nova, denominada deciso, o que implica que nem todos os actos jurdicos praticados no exerccio de um poder administrativo e que visem produzir efeitos jurdicos numa situao individual e concreta so actos administrativos, s sendo, de entre esses, os que correspondederem a um conceito estrito de deciso (a uma estatuio sobre uma certa situao jurdico-administrativa) esta a posio do Freitas. 32

Exclui, assim, do conceito de acto administrativo por no serem decises strictu sensu: requisies, propostas, informaes, pareceres, etc, por no tocarem as esferas jurdicas dos particulares;no se lhesapolica o regime legal, substantivo nem processual do acto administrativo.desempenham uma funo auxiliar em relao ao acto administrativo rogrio soares actos instrumentais. So decises tanto as pronncias da Administrao proferidas em inteira subordinao lei como as que revelam a presena de uma opo discricionria dos respectivos autores. Tanto deciso autnoma a pronnica agressiva da esfera jurdica dos particulares como a atribuitiva de vantagens ou pretses. . Acto produtor de efeitos jurdicos numa situao individual e concreta Tem em vista estabelecer a distino entre actos administrativos, que tm contedo individual e concreto, e as normas jurdicas emanadas da Adminsitrao Pblica, nomeadamente os regulamentos, que, como vimos j, tm contedo geral e abstracto. O actoa administrativo reporta-se ideia de situao individual e concreta, como alis se faz hoje no CPA (art. 120.), realando-se, assim, a diferena com os actos normativos. As caractersticas geral e individual tm a ver com os destinatrios dos comandos jurdicos. As caracteristicas abstracto ou concreto tm aver com as situaes da vida que os comandos jurdicos visam regular. Por norma, o acto administrativo versa sobre uma situao individual e concreta: por isso, um acto administrativo que no tenha em si a individualizao do destinatrio e do caso, no pode valer, perante a ordem jurdica (no vlido e eficaz art. 123., n.2, alnea b) do CPA) Fica de fora do conceito de acto administrativo os actos normativos de carcter material: quer os actos legislativos, quer os regulamentos, que so actos normativos praticados por rgos da prpria Administrao Pblica. . Os actos colectivos, plurais e gerais Actos colectivos actos que tm por destinatrio um conjunto unificado de pessoas (quando o Governo toma a deciso de dissolver um rgo colegial, sujeito ao seu poder de superintendncia ou tutela um acto administrativo, pois estamos peranteum acto individual e concreto, no obstante dirigir-se a um conjunto de pessoas). Os destinatrios do acto de dissoluo so os membros do rgo colegial e no a instituio: esta no fica extinta, apenas perde aqueles titulares. Actos plurais aqueles em que a Adminstrao Pblica toma uma deciso aplicvel por igual a vrias pessoas diferentes (despacho ministerial nomeia vinte funcionrios pblicos para vinte vangas que existem numa determinada direco-geral conjunto de actos administrativos individuais e concretos). Actos gerais actos que se aplicam de imediato a um grupo inorgncio de cidados, todos bem determinados, ou determinveis no local. Neste caso no so genricos. No so normas jurdicas: so ordens concretas 33

dadas a pessoas concretas e bem determinadas ler o exemplo dos produtores de leite da madeira pag. 231. Se um determinado comando administrativo no permite a identificao dos seus destinatrios individualizadamente e se dirige a categorias ou grupos norma, comando geral e abstracto.no fica assim sujeito ao regime do acto administrativo, mas ao do regulamento (art. 114. do CPA) . Natureza jurdica do acto administrativo Para uns tem natureza de negcio jurdico, para outros um acto de aplicao do direito, semelhante a uma sentena judicial, para outros ainda, deve ser encarado como possuindo natureza prpria e carcter especfico, enquanto acto unilateral de autoridade pblica ao servio de um fim administrativo (est a posio do Freitas). Entre o negcio jurdico e o acto administrativo h diferenas: O 1. figura de Dt. privado o 2. de Dt. pblico. O 1. assenta na autonomia de vointades o 2. numa vontade normativa. O 1. move-se no campo da licitude o 2. no da legaldiade. Entre a sentena e o acto administrativo h diferenas: O 1. prossegue um fim de justia o 2. um fim administrativo. O 1. funo judicial o 2. funo administrativa. O 1. resolve conflitos de interesses o 2. porssegue o interesse pblico. O acto administrativo compreende duas espcies: Actos discricionrios sememlhante ao negcio jurdico Actos vinculados semelhante sentena O regime jurdico do acto administrativo o que consta da lei e corresponde natureza sui generis do acto administrativo. Se outra coisa no resulatr da sua natureza especfica de actos administrativos, podem aplicar-se supletivamente aos actos predominantemente discricionrio as regras prprias do negcio jurdico como acto intencional indeterminado. Com idntica ressalva, podem aplicar-se aos actos predominantemente vinculados as regras prprias da sentena como acto de aplicao da norma geral e abstracta a uma situao individual e concreta. . O papel da vontade no acto administrativo O papel da vontade no acto administrativo no idntico ao papel da vontade no negcio jurdico ou na sentena, e por isso reclama uma considerao prpria e singular, de harmonia com o perfil sui generis do acto administrativo, como resulta do que dissemos no n. anterior. Entendemos que aos problemas da vontade no acto discricionrio se podero aplicar tendencialmente as regras prprias do negcio jurdico, do mesmo modo que aos problemas da vontade no acto vinculado se podero aplciar tendencialemnte as regras prprias da sentena. . Estrutura do acto administrativo

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A estrutura do acto administrativo, como alis a de qualquer acto jurdico compreende quatro elementos: Elementos subjectivos o acto administrativotpico pe em relao dois sujeitos de direito: a Administrao pblica e um particular ou duas pessoas colectivas pblicas/privadas. Existem no entanto excepes a esta regra: o caso dos actos administrativos multipolares, direccinados erga omnes com eficcia em relao a terceiros, susceptveis de afectar mltiplos particulares; e dos actos reais onde no h sujeito destinatrio de uma deciso administrativaou, melhor, todos os sujeitos s~ao destinatrios, pois o acto dirigido rega omnes. Pela lei o autor do acto administrativo no a pessoa colectiva (em rigor ) mas o rgo que o pratica. O outro sujeito o destinatrio. Elementos formais todo o acto administrativo tem sempre uma forma isto um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntria em que o acto consiste. Alm da forma, h ainda a assinalar as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase da preparao da deciso (procedimento administrativo) ou na prpria fase da deciso. O prof. Freitas considera formalidades todos os trmites que a lei mamda observar com vista a garantir a correcta formao da deciso administrativa, bem como o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares. As formalidades, ao contrrio da forma, no fazem parte do acto administrativo, em si mesmo considerado: so-lhe anteriores, contemporneas ou posteriores, mas no so elementos do acto. Contudo, como a lei, em regra, apenas permite aos particulares atacar contenciosamente a inobservncia de formalidades atravs da impugnao do acto administrativo a que elas respeitam, tudo se passa na prtica como se as formalidades fizessem parte do prprio acto. Elementos objectivos so o contedo e objecto. O contedo a substncia da conduta voluntria em que o acto consiste, fazendo dele parte: a deciso, as clasulas acessrias e os fundamentos da deciso tomada. Devemos distinguir o contedo principal (necessrio) do acto e do contedo acessrio (facultativo as clasulas acessrias, a condio, o temro, o modo, e a reserva de revogao). O objecto consiste na realidade exterior sobre que o acto incide (uma pessoa, uma coisa, um acto administrativo primrio). Elementos funcionais Comportam trs elementos: Causa: Marcello Caetano entende que a causa no tem autonomia; Afonso Queir identifica-a coim o antecedente; Freitas do Amaral a causa a funo jurdico-social de cada tipo de acto administrativo ou o motivo tpico imediato de cada acto administrativo (a causa da nomeao o preenchimento de lugares vagos nos quadros do fundionalismo). Motivos: razes de agir que impelem o rgo da Administrao a praticar um certo acto administrativo ou a dot-lo de um determinado contedo. A causa engloba o motivo tpico e imediato e o motivo os motivos mediatos e atpicos.

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Fim: objectivo ou finalidade a prosseguir atravs da prtica do acto administrativo. Distingue-se entre fim legal e o fim efectivo.

. Elementos, requsitos e pressupostos Elementos realidades que integram o prprio acto, em si mesmo considerado, e que uma anlise lgica permite decompor. Dividem-se em elementos essencias (sem os quais no h acto) e acessrios. Requisitos exigncias que a lei formula em relao a cada um dos elementos do acto administratvio. Dividem-se em requisitos de validade (sem cuja observncia o acto ser invlido) erequisitos de eficcia (sem os quais o acto ineficaz). Pressupostos situaes de facto de cuja ocorrncia depende a possibilidade legal de praticar um certo acto administrativo ou de dotar com determinado contedo. . Menes obrigatrias do acto administrativo O CPA sistematizou o conjunto de menes obrigatrias do acto administrativo (art. 123. do CPA). A lei exige cinco menes em todo e qualquer acto administrativo que tenha destinatrio determinado e que, como regra, deva ser praticado por escrito (autor, destinatrio, contedo, data, assinatura do autor). H trs memes que s so exigidas quando for caso disso a meno da delegao ou subdelegao de poderes; a enunciao dos antecedentes de fcato que originaram o acto administrativo e a fundamentao da deciso. A finalidade desta sexigncias tripla: - Permite identificar o acto. - Facilita a interpretao - Proporciona aos particulares afectados os elementos de informao necessrios organizao da sua defesa. Consequncias da praticade acto administrativo sem as menes obrigatrias (deve-se desde j distinguir-se as memes essenciais do prprio acto e as que devem consytar do documento onde ele se revela): Falta de elementos essenciais nulidade (art. 133., n.1 do CPA). Falta de indicao do autor, a identificao do destinatrio, o contedo da deciso ou assinatura do autor. Feridos de violao de lei ou de vcio de forma gerador de anulabilidade, so anulveis os actos a que flate: enunciao de fcatos ou actos que lhe deram origem. A fundamentao da deciso quando exigvel. A data em que foi praticado. Ocultao de elementos que dificultam a sua integral compreenso pelod estinatrio ou destinatrios, so irregulares os actos que, praticados ao abrigo de delegao ou subdelegao, no mencionem a existncia destas.

II Espcies

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. Tipologia dos actos administrativos Actos primrios aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situao da vida (nomear um funcionrio). Actos secundrios aqueles que versam sobre um acto anteriormente praticado. . Actos primrios: impositivos Actos impositivos aqueles que impem a algum uma certa conduta ou a sujeio a determinados efeitos jurdicos. Quatro espcies: Os actos de comando: aqueles que impem a um particular a adopo de uma conduta positiva ou negativa. Os actos punitivos: aqueles que impem uma sano a algum. Os actos ablativos: aqueles que impem a extino ou a modificao do contedo de um direito. Como contrapartida da prtica destes a Administrao deve pagar uma indemnizao (art. 62., n.2 da CRP). Os juzos: os actos pelos quais um rgo da Administrao qualifica, segundo critrios de justia, pessoas, coisas ou actos submetidos sua apreciao.

.Actos primrios: permissivos Acto permissivo aqules que posssibilitam a algum a adopo de uma conduta ou omisso de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Dois grandes grupos: Actos que conferem ou ampliam vantagens: Autorizao acto pelo qual um rgo da Administrao permite a algum o exerccio de um direito ou de uma competncia preexistente. O particular j titular do direito, mas o respectivo exerccio est condicionado pela necessidade de obter uma autorizao da Administrao Pblica. Rogrio Soares: considera-se que o exerccio de certos poderes por um sujeito privado vai potencilamente entrar em conflito com um interesse pblico e tornase ento indespensvelk a autorizao. Licena acto pelo qual um rgo da Administrao atribui a algum o direito de exercer uma actividade privada que por lei relativamente, e em princpio, proibida. Distingue-se da autorizao pois aqui o particular no titular de nenhum Dt., -lhe reconhecida uma excepo. Concesso acto pelo qual um rgo da Administrao transfere para uma entidade privada o exerccio de uma actividade pblica, que o concessionrio desempenhar por sua conta e risco, mas no interesse geral. O que se transfere para o concessionrio o direito de exercer uma actividade pblica. A concesso pode ser excepcionalmente dada a entes de natureza jurdicopblica (concesso do estado aos municpios relativo ao servio de energia elctrica art 51., n.31, do Codigo Administrativo). Delegao acto pelo qual um rgo da administrao normalmente competente em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matria. 37

Admisso admisso acto pelo qual um rgo da Administrao investe um particular numa determinada categoria legal, de que decorre a atribuio de certos direitos e deveres (acto de matrcula num estabelecimento de ensino). Subveno acto pelo qual um rgo da administrao Pblica atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a cobrir os custos inerentes prossecuo de uma actividade de interesse pblico. Actos que eliminam ou reduzem encargos: Dispensa acto administrativo que permite a algum, nos termos da lei, o no cumprimento de uma obrigao geral. Iseno: concedida pela Administrao a particulares para a prossecuo de um interesse pblico relevante Escusa: concedida por um rgo da Administrao a outro rgo ou agente administrativo a fim de garantir a imparcialidade da Administrao Rennica acto pelo qual um rgo da administrao se despoja da titularidade de um direito legalmente disponvel. Equivale perda de um direito. No confundir com a promessa o no exerccio de um direito: aqui a Administrao no renuncia ao seu direito, apenas se limita a prometer que no exercer esse direito, mantendo-se, no entanto, a sua titularidade. . As pr-decises No que respeita a actos permissivos ampliadores de vantagens a doutrina alude ao conceito de pr-decises. As pr-decises verificam-se sobretudo nos designados procedimentos administrativos escalonados ou faseados.Abarca duas realdiade: Actos prvios actos administrativos pelos quais a Administrao resolve questes isoladas de que depende a posterior deciso da pretenso autorizatria ou licenciatria formulada pelo particular Actos parciais actos administrativos pelos quais a Administrao decide antecipadamente uma parte da questo final a decidir em relao a um acto permissivo. . Actos secundrios Actos secundrios actos administrativos que versam directamente sobre um acto primrio anterior e, portanto, indirectamente, sobre a situao real subjacente ao acto primrio. Distinguem-se trs categorias: Actos integrativos os que visam completar actos administrativos anteriores. Homologao acto administrativo que absorve os fundamentos e concluses de uma proposta ou de um parcer apresentados por outro rgo. No s as concluses mas tb os fundamentos so abrangidos pala homolgao (art. 124., n.2 do CPA). A homologao que o acto administrativo princiapl, no o acto homolgado. Aprovao acto pelo qual um rgo da Administrao exprime a sua concordncia com um acto anterior praticado por outro rgo administrativo, e lhe confere eficcia (certos actos praticados por institutos pblicos dependem da aprovao tutelar do Governo; outros depende da aprovao posterior de uma Assembleia da mesma pessoa colectiva). O acto principal o acto aprovado. A aprovao vem conferir-lhe eficcia, mas no absorve, nem fica a ser o acto 38

principal naquela situao. Distino entra a provao e autorizao. A autorizao acto permissivo e a aprovao acto integrativo. A aprovao uma condio de eficcia de um acto administrativo, a autorizao uma condio de validade da prtica do acto. Acto sem aprovao ineficaz, acto sem autorizao invlido. Visto acto pelo qual um rgo competente declara ter tomado conhecimento de outro acto ou documento, sem se pronunciar sobre o seu contedo ou declara no ter objeces, de legalidade ou de mrito, sobre o acto examinado e por isso lhe confere eficcia. O visto volitivo distingue-se da aprovao, por nesta se expressar concordncia e naquele apenas no objectar. Acto confirmativo acto administrativo pelo qual um rgo da administrao reitera e mantm em vigor um acto administrativo anterior. Por insistncia do particular ou por recurso hierrquico. Ratificao-confirmativa acto pelo qual o rgo normalmente competente para dispor sonbre certa matria exprime a sua concordncia relativamente aos actos praticados, em circunstncias extraordinrias, por um rgo excepcionalmente competente. Se o acto for ratificado torna-se definitivo (antes, por urgncia, j era imediatamente executrio), se houver ecusa de ratificao ento o acto caduca. Ratificao-sano tem por objecto um acto administrativo ilegal, e destina-se a transform-lo num acto legal. Actos saneadores Actos desintegrativos . Actos instrumentais Aquelas pronnicas que no envolvem uma deciso de autoridade, antes so auxiliares relativamente a actos administrativos decisrios. Destacam-se duas modalidades: - Declaraes de conhecimento actos auxiliares pelos quais um