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Aula 00

Curso: Direito Administrativo p/ MPC/MT - Analista de Contas

Professor: Cyonil Borges

166.213.936-52 - Jos Alvares da Silva

Curso Terico de Direito Administrativo

Prof. Cyonil Borges

Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 1

AULA DEMONSTRATIVA

SUMRIO PGINA

1. Apresentao 2

2. Cronograma 3 e 4

3. Metodologia 4 e 5

4. Teoria 6 a 55

Observao: da pgina 56 a 76, prova comentada da FCC, para que as(os) amigas(os) tenham ideia precisa do nvel da dificuldade.

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APRESENTAO

Oi Pessoal,

Edital na Praa. Tratando-se de um cargo muito especfico, podemos considerar at muitas vagas! Isso mesmo. Como o concurso Regional, o nmero de vagas HVWiJLJDQWHVFR6HUmRLQLFLDOPHQWH20 vagas para o concurso de acesso excelente carreira do Ministrio Pblico de Contas do Mato Grosso. Queridos(as), qXDQGR IDOR Q~PHUR JLJDQWHVFR GHvagas comparado com os concursos Nacionais, em que h apenas 150 YDJDVSUDPDLVGHPLOFDQdidatos! Apesar de o nmero de vagas ser, relativamente, considervel, de notrio conhecimento que o nvel dos candidatos est cada vez mais SDYRURVR, por isso condio sine qua non para o sucesso uma tima preparao por meio de cursos direcionados. Enfim, ideal definir a estratgia, e que seja cirrgica.

E, se voc procura estratgia, no perca tempo, vem para o curso estratgia. Aqui no stio do curso on-line estratgia voc vai encontrar os melhores Professores, os melhores materiais.

Com relao banca FCC, , sem sombra de dvidas, uma das melhores organizadoras de concursos pblicos. Tempos atrs eu falava horrores da LQVWLWXLomR +RMH R PHX YHUER p GLVWLQto. A banca tem prezado pela qualidade dos certames, porm nem sempre preza pela novidade, o que um lado positivo para os Professores de cursinhos preparatrios, afinal sempre acertamos na mosca! Esse ser o meu caso, claro! - No ltimo concurso [ICMS SP], que conduzi aqui no curso Estratgia Concursos, das 10 questes de Direito Administrativo, 9 delas foram trabalhadas de forma expressa durante o curso! Inclusive, a prova comentada faz parte da presente aula demonstrativa.

Ah! Apesar de ser um curso mais dirigido aos entendimentos FCCEANOS, um curso de teoria, e, enquanto tal, servir para todas as carreiras fiscais, jurdicas e Tribunais em geral. s curtir!

O fato de ser um curso terico, no afasta, obviamente, a necessidade de muitos exerccios de fixao.

Alm dos exerccios daqui, que sero em nmero suficiente, indico o site

www.tecconcursos.com.br. L h mais de 52 mil questes comentadas das mais diversas disciplinas, incluindo atuais provas da FCC. No deixem de treinar por l tambm. Ah! O TECCONCURSOS um site acessrio, ou seja, precisamos da teoria, antes de vencer as vrias questes de l.

Forte abrao a todos,

Cyonil Borges.

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PROGRAMA E CRONOGRAMA

A seguir, vejamos a distribuio do nosso curso, conforme o Edital:

Aula Demonstrativa: Origem, conceito e fontes do Direito Administrativo.

Aula 01: Princpios bsicos da Administrao.

Aula 02: Ato administrativo. Conceito. Requisitos. Atributos. Classificaes. Pressupostos e espcies. Invalidao. Anulao. Revogao e convalidao. Prescrio e decadncia no mbito do Direito Administrativo.

Aula 03: Poderes da Administrao. Vinculado. Discricionrio. Hierrquico. Disciplinar. Regulamentar. O poder de polcia. Conceito, finalidade e condies de validade.

Aula 04: Organizao administrativa. Administrao direta e indireta, centralizada e descentralizada. Organizaes Sociais e OSCIP (Lei n 9.637, de 15/05/98. Lei n 9.790, de 23/03/99).

Aula 05: Servios pblicos. Conceito. Classificao. Regulamentao. Formas. Competncia de prestao. Concesso, permisso e autorizao dos servios pblicos. Contratos de concesso e de permisso de servios pblicos. Lei n 8.987/95. Lei n 9.074/95.

Aula 06: Parcerias pblico-privadas. Lei n 11.079, de 30/12/2004. Consrcio administrativo e consrcios pblicos. Lei n 11.107, de 06/04/2005, e alteraes. Decreto n 6.017, de 17/01/2007.

Aula 07: Licitao. Lei Federal n 8.666, de 21/06/93, e alteraes.

Aula 08: Contratos administrativos. Conceito. Peculiaridades. Controle. Formalizao. Execuo. Inexecuo.

Aula 09: Lei n 10.520, de 17/07/2002 (Lei do Prego).

Aula 10: Lei n 12.462, de 04/08/2011. Decreto n 7.581, de 11/10/2011 (Regime Diferenciado de Contrataes).

Aula 11: Agentes pblicos. Investidura. Exerccio. Direitos e deveres dos servidores pblicos. Regimes jurdicos. Regimes previdencirios de agentes pblicos. Regime geral e regimes prprios. Regras constitucionais nacionais. Emendas Constitucionais ns 20/98, 41/2003, 47/2005 e 70/2012, regimes novos e regras de transio. Lei Federal n 9.717, de 27/11/98 (Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Lei Complementar Estadual n 04/90, com alteraes posteriores.

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Aula 12: Processo administrativo. Conceito. Princpios. Fases. Modalidades. Lei Federal n 9.784, de 29/09/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal).

Aula 13: Controle da Administrao Pblica. Controle administrativo. Controle legislativo. Controle judicirio.

Aula 14: Lei n 8.429, de 02/06/92 (Lei da Improbidade Administrativa).

Observao: espero postar todas as aulas at o dia 20 de outubro, EXCETO a aula 11, que ser postada at o dia 20 do ms.

METODOLOGIA

Passando metodologia a ser adotada no presente curso, informo que ela est baseada, essencialmente, em trs pilares:

I) Objetividade: procuro tratar dos assuntos de forma direta, sem SLURWHFQLDV MXUtGLFDV EXVFDQGR R TXH Ki GH PDLV LPSRUWDQWH SDUD VHUdestacado em cada questo, sem, obviamente, perder de vista os pontos cruciais (mais cobrados em concurso) de to rica disciplina que o Direito Administrativo;

II) Conciso: este curso visa ser claro e preciso, sem incorrer na prolixidade to comum dos estudos acadmicos, a qual, apesar de ser importante nas discusses doutrinrias, muitas vezes acaba por afastar o aluno do foco pretendido, qual seja: a indicao da posio correta que est sendo adotada por sua ilustre organizadora; e

III) Abordagem da matria sem perda de contedo: ressalto que a objetividade e a conciso almejadas no foram pensadas com sacrifico do contedo necessrio.

ORIENTAES FINAIS1

A seguir, gostaria de tecer breves consideraes a respeito da experincia como professor de cursos preparatrios, somada prpria trajetria como concursando.

No h um mtodo nico para a aprovao em concurso. No existe umD UHFHLWD GH EROR LQIDOtYHO TXH SRVVD VHU XWLOL]DGD SRU WRGDV DVpessoas. Tambm no h como pr-determinar de forma generalizada um nmero de horas mnimo ou mximo por dia que o aluno deve se dedicar DRV HVWXGRV FRPR VH IRVVH D FKDYH GR VXFHVVR 1mR se pode dizer, ainda, que est certo ou errado estudar somente uma matria (ou mais de uma) numa semana. Em sntese, o segredo : crie a sua prpria estratgia.

1 As dicas so sintticas, fruto de minha experincia colhida no magistrio, especialmente em minhas turmas de Tribunal de Contas da Unio, que tive o prazer de orientar nos ciclos de estudo no ano 2003 em Braslia. Para um maior aprofundamento, recomendo a excelente e criativa obra do autor Alexandre Meirelles. Simplesmente adorvel.

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Claro que, a partir de experincia prpria, como estudante e, sobretudo, como colaborador na preparao de alunos para concursos, principalmente os realizados pela Esaf, Cespe e FCC, cheguei a algumas concluses:

1. Planejamento: preciso que se estabelea um ciclo de estudos. No ciclo, independentemente do nmero de horas de estudo que for definido para cada dia da semana, o importante estudar TODOS os dias, DLQGDTXHDSHQDVPHLDKRUD$TXL YDOHRGLWDGRGHTXHR KiELWR ID]RPRQJH3RGHVHUXPDPDWpULDGHFDGDYH]PDLVGHXPDRXWRGDVQXPDsemana. Mas preciso, fundamentalmente, uma rotina, um mtodo, algo padronizado. Costumo dizer aos candidatos que, independentemente do concurso, so sempre trs os requisitos para a aprovao PLANEJAMENTO (a tal da rotina), DISCIPLINA (cumprir o planejado) e DISPOSIO (cumprir o planejado, com todo afinco possvel);

2. Seu projeto pode durar seis meses, um ano, ou mais anos. De todo modo, o caminho ser mais curto se voc no perder o foco no concurso desejado. Costumo afirmar aos colegas que no esmoream, continuem entusiasmados, avanando sobre a matria, pois como j diz XP YHOKR DOPLUDQWH IX]LOHLUR QDYDO XP FRUSR TXH QmR Yibra um HVTXHOHWRTXHVHDUUDVWDRXVHMDVHYRFrQmRTXHUVHUXPHVTXHOHWRVHarrastando sobre a disciplina ento vibre com cada tpico novo que voc aprende de cada matria que ir cair na sua prova;

3. No escolha cursinhos preparatrios por grife. Informe-se sobre as qualidades dos professores, analisando se atendem s suas necessidades. Verifique com ex-alunos do curso que pretende fazer se as aulas esto em sintonia fina com o que h de mais recente na jurisprudncia dos Tribunais Superiores;

4. Tenha f, o candidato a concurso pblico deve ter f, deve crer TXH QR GLD ' IDUi D VXD PHOKRU SURYD GHYH FUHU TXH GXUDQWH D VXDpreparao no medir esforos para estudar todos os itens do edital e, principalmente, deve crer que capaz de ocupar aquele to sonhado cargo pblico.

Outra coisa, MDPDLVDFUHGLWHQDV/(1'$6TXHVmRFRQWDGDVQRV FRUUHGRUHV GRV FXUVLQKRV GH TXH )XODQR GH WDO SDVVRX QRconcurso sem estudar porque muito inteligente. No caia nessa. Passar em concurso exige: DISCIPLINA e DEDICAO. No h glria sem sofrimento, mesPRSDUDR)XODQRGHWDOR6U,QWHOLJrQFLD

Assim, tenho a certeza de que imbudo desse nimo de confiana ficar mais fcil para assimilarmos os conceitos constantes dos tpicos sobre Direito Administrativo.

%RP SDVVHPRV j DXOD-GHPR (VSHUR TXH VH GHOLFLHP FRP Rassunto.

Abrao a todos,

Cyonil Borges.

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Parte 1 Noes gerais

1.1. Estado: conceito, elementos, classificao

Essa primeira aula bastante conceitual, porm, no suficiente para QRV DQJXVWLDU 9DPRV SDVVHDU XP SRXFR QDV OLQKDV LQWURGXWyULDV GRDireito Constitucional, para garantirmos a completa compreenso dos detalhes do nosso querido Direito Administrativo. inimaginvel estudarmos o Direito Administrativo, sem entrar no detalhamento de sua origem, conceito e fontes.

Vamos l.

O conceito de Estado no fixo no tempo e sequer no espao. O prprio VLJQR (VWDGRp UHFHQWHDSDUHFHQGR FRPRVHQWLGRTXHRUD VHXWLOL]DSHODSULPHLUDYH]QDREUD23UtQFLSHGH0DTXLDYHOVpF;9, Apesar disso, alguns elementos ditos constitutivos costumam ser constantes: o humano, o geogrfico, e o poltico-administrativo. Com outras palavras, e respeitadas as posies doutrinrias divergentes, a figura do Estado s se faz presente a partir da constituio, nessa ordem, por um povo, por um territrio, e por um governo soberano.

Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:

POVO elemento humano, a base DEMOGRFICA.

TERRITRIO so os limites do Estado, sua base GEOGRFICA.

GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsvel pela organizao do Estado, afinal no h Estado real sem soberania!

Fixao

FCC 2007 O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis - Povo, Territrio e Governo soberano.2

Ao lado desses, h bons autores que acrescentam o elemento finalidade como informador do Estado, verdadeiro elemento teleolgico leia-se: finalstico, como nosso Jos Afonso da Silva. Isso porque no se pode pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro. A leitura do art. 3 do texto constitucional esclarece bem esse sentido, ao ilustrar as normas constitucionais programticas.

2 CERTO.

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Muitos autores fazem questo de destacar que os elementos acima so INDISSOCIVEIS, ou seja, precisam DQGDUMXQWRV para que se chegue noo conceitual que se tem, atualmente, de Estado.

Um breve exemplo permite-nos chegar a tal concluso: imaginemos um Estado sem um governo soberano, ou cuja soberania no reconhecida pelos demais Estados. Imaginou?

Nessa hiptese, o que teremos no um Estado, mas problemas, como QRFDVRGR(VWDGRSDOHVWLQRIUHQWHD,VUDHO Como Israel no reconhece, de regra, a soberania do Estado palestino, h o entendimento de que tem legitimidade para, por exemplo, prender ministros e outras autoridades palestinas, se descumprirem leis LVUDHOHQVHV GHQWUR GD )DL[D GH*D]D )DL[D HVVD HQtendida por Israel como parte de seu territrio, e, portanto, lugar de aplicao de suas leis.

Se ainda no caiu a ficha, pensa rapidamente se existe o Estado da Atlntida! Se considerssemos a descoberta desta ilha perdida, mesmo assim no poderamos encaix-la na qualidade de Estado, pois, no lugar de POVO, encontraramos POLVO, o qual no nos parece ser elemento constitutivo do Estado!

Alm disso, registre-se que a uniformidade lingustica no elemento de formao dos Estados, apesar de excelente para que se d identidade a um povo e facilite a formao de um grande Estado.

Nosso pas, por exemplo, de grande extenso territorial, sendo a integrao bastante facilitada por conta da presena de um nico idioma, o portugus. De outro lado, h pases em que se fala mais de um idioma e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso, apenas para ilustrar, a Blgica, Sua e Canad. No precisa nem dizer que h pases da frica com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de ser considerados Estados.

Nesse instante, alguns dos leitores logo pensam: entendi! O Estado formado pelos elementos POVO, TERRITRIO E GOVERNO SOBERANO. Mas por que aqui no Brasil existe Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios? 2 TXH HVVH SHVVRDO WRGR p" ( RV Territrios, como se situam?

Antes de responder a tal quesito, o concursando deve ter mente que diversas so as formas de Estado, a depender da poca, do territrio, e de razes histricas.

Entre as formas de organizao do poder poltico, destacam-se: a Confederao, o Estado Unitrio, e o Estado Federal. Na Confederao, h a reunio de Estados Soberanos. No Estado Unitrio (puro e impuro) existe um nico centro de poder, responsvel por

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todas as atribuies polticas, por exemplo: a Frana. J no Estado Federal, h diferentes polos de poder, os quais atuam de forma autnoma entre si, por exemplo: o Brasil.

Retornemos ao quesito (mas por que aqui no Brasil existe Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios?).

Vamos resposta.

A Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios so as pessoas integrantes da Federao, ou seja, so entes polticos/federados componentes da Federao Brasileira. So pessoas jurdicas de direito pblico INTERNO. A Federao a FORMA DE ESTADO, portanto, adotada aqui no Brasil.

Fixao

2007/FCC

Na Federao Brasileira, as entidades estatais so tcnica e unicamente a Unio, os Estados-membros e os Municpios.3

E os Territrios?

J os territrios no so, hoje, entes federados, detendo competncia exclusivamente administrativa, e, bem por isso, no sendo considerados entes federados pela CF/1988. Os territrios so definidos doutrinariamente como autarquias da Unio (as ditas autarquias territoriais), afinal a capacidade de autogoverno inexistente, isso porque o Presidente da Repblica responsvel pela nomeao do Governador do Territrio depois da sabatina pelo Senado Federal. Sobre o tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988 (competncia exclusiva do Presidente da Repblica):

nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei.

Dizem as boas lnguas que nossa forma Federativa espelho do sistema norte-americano. Essa afirmao s metade verdadeira. No bem um espelho, isso porque a Federao Brasileira foi formada por desagregao (movimento centrfugo, segregador), diferentemente do sistema norte-americano (centrpeto ou agregador).

3 ERRADO. Perceba que a banca no citou o DF.

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Trocando em midos, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em Confederao (desde 1776), os quais largaram a soberania para aglutinarem-se em torno da Federao (isso em 1787). Note: movimento da periferia para o centro - agregao. J no Brasil, tnhamos um Estado Unitrio, e por desagregao (efeito segregador) foi criada a Federao (CF/1891), atribuindo-se aos Estados-membros mera autonomia, sendo a Repblica Federativa a guardi do atributo da soberania.

O Federalismo est ligado, essencialmente, distribuio interna de poder por diferentes centros polticos. Todos os entes federativos so autnomos, ou seja, podem criar suas prprias normas (legislar), mas no so soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania atributo da Repblica Federativa do Estado Democrtico de Direito Brasil, atributo que significa, em breves palavras, o reconhecimento que o Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados Soberanos. Vejamos o art. 18 da Constituio Federal:

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Os destaques no constam do texto original. Todos aqueles que integram a Federao so entes polticos ou federados, com capacidade de trplice autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). Para Jos dos Santos, autonomia, no sentido tcnico-poltico, significa ter a entidade integrante da federao capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. No primeiro caso, a entidade pode criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus prprios servios.

Esses traos, por exemplo, diferenciam as pessoas polticas das entidades da Administrao Indireta (autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas), pois essas so pessoas jurdicas exclusivamente administrativas.

Por exemplo: o Banco Central como autarquia no edita leis autolegislao; a Caixa Econmica como empresa pblica no elege governador, prefeito, ou Presidente autogoverno.

Pois bem. Autnomo deriva de AUTOS (prprio), mais NOMOS (regras - donde deriva, WDPEpP R WHUPR QRUPDV $VVLP GL]HU TXH RV entes federativos so autnomos significa dizer que podem estabelecer as prprias regras, ou seja, legislam, produzindo normas prprias.

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Linhas acima, houve a citao de que o Estado Brasileiro Repblica Federativa e Estado Democrtico de Direito. Dois novos conceitos para agruparmos ao rol j existente: o que Repblica? O que ser de Direito e Democrtico?

O que Repblica? Na viso do autor Jos Afonso, a Repblica (a coisa do povo para o povo) forma de governo, ao lado da Monarquia, mas desta distinta, referindo-se maneira como se d a instituio do poder na sociedade e como se d a relao entre governantes e governados. Responde questo de quem deve exercer o poder e como este se exerce.

Obviamente, o exerccio de tal poder no vitalcio. No vigente ordenamento republicano e democrtico brasileiro, por exemplo, os cargos polticos de chefia do Poder Executivo, alm de eletivos, no so exercidos nem ocupados em carter permanente, por serem os mandatos temporrios e seus ocupantes, transitrios.

Em sntese, podem ser apresentadas as seguintes caractersticas da forma de governo - Repblica:

9 Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos (Presidente, Governadores, e Prefeitos) e das Casas Legislativas;

9 Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da vitaliciedade monrquica);

9 Prestao de contas pelos gestores pblicos. Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito internacional, apenas a Repblica Federativa do Brasil tem competncia para a formalizao de tratados, dela no dispondo a Unio, os Estados-membros ou os Municpios. Nesse particular, o Presidente da Repblica no subscreve os tratados como Chefe de Governo, mas como Chefe de Estado. Sobre o tema, vejamos precedente do STF:

Recepo pela CR de 1988 do acordo geral de tarifas e comrcio. Iseno de tributo estadual prevista em tratado internacional firmado pela Repblica Federativa do Brasil. Art. 151, III, da CF. Art. 98 do CTN. No caracterizao de iseno heternoma. (...) A iseno de tributos estaduais prevista no Acordo Geral de Tarifas e Comrcio para as mercadorias importadas dos pases signatrios, quando o similar nacional tiver o mesmo benefcio, foi recepcionada pela CR de 1988. O art. 98 do CTN possui carter nacional, com HILFiFLDSDUDD8QLmRRV(VWDGRVHRV0XQLFtSLRVYRWRGRHPLQHQWHMin. Ilmar Galvo). No direito internacional apenas a Repblica Federativa do Brasil tem competncia para firmar tratados (art. 52,

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2, da CR), dela no dispondo a Unio, os Estados-membros ou os Municpios. O presidente da Repblica no subscreve tratados como chefe de Governo, mas como chefe de Estado, o que descaracteriza a existncia de uma iseno heternoma, vedada pelo art. 151, III, da Constituio. (RE 229.096, Rel. p/ o ac. Min. Crmen Lcia, julgamento em 16-8-2007, Plenrio, DJE de 11-4-2008.)

O que Estado de Direito?

Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz art. 1 da Constituio Federal de 1988:

A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: (...).

'R WUHFKR SRGH VHU GHVWDFDGR (VWDGR GH 'LUHLWR, que, abreviadamente, pode ser assim traduzida: O Estado cria as leis (em sentido amplo a norma) para que a todos sejam impostas, inclusive a si mesmo. O Estado no se afasta de cumprir a norma que cria, dado que, como diria um educador famoso: educar dar exemplo.

De que valeria o Estado criar a norma para v-la cumprida por todos, se no fosse o Estado o primeiro cumpridor?

A ideia de Estado de Direito baseia-VHQDLPSRVLomRGHIUHLRVjDWLYLGDGHdo prprio Estado. A Lei diz respeito vontade geral, a qual, obviamente, significa a vontade do povo, a conteno do Estado pelo povo, e no o inverso (pargrafo nico do art. 1 - todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, QRVWHUPRVGHVWD&RQVWLWXLomR). Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente ao Estado Absolutista, cujo poder de base divina e contratualista por vezes centrava-se na figura do soberano (rei, prncipe). No Estado de Direito a conteno do poder feita pela lei. Aplica-se a frmula ocidentalizada do UXOHRIODZ (o Estado que cria as regras, mas a estas deve se sujeitar).

'HVHGHVWDFDUTXHHVVHSULPDGRGDOHLQR(VWDGRGH'LUHLWRJHUDXPDpresuno para todo e qualquer ato que provenha do Estado: a presuno de legitimidade dos atos estatais.

De fato, se o Estado de Direito e, assim, pressupe-se que cumpra a lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado produzido, presumidamente, de acordo com a ordem jurdica, legtimo, portanto.

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Nesse instante alguns amigos devem estar pensando: ento todos os atos do Estado, no s os administrativos, possuem a caracterstica da presuno de legitimidade? Resposta: SIM! Mas, ento, por serem presumidos legtimos, tornam-se inquestionveis? Resposta: NO!

A presuno de legitimidade uma presuno relativa (ou juris tantum, para aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a necessidade de produo de provas invertida em desfavor dos administrados.

Isso ocorre porque o Estado, ao fim, composto por seres humanos. Por exemplo, o servidor da Receita Federal o Estado quando atua, assim como boa parte dos amigos leitores tambm o sero, logo depois dos respectivos concursos e do derradeiro ato de posse.

Sabemos que servidores so seres falveis. Logo, os atos falhos dos agentes pblicos, porventura produzidos nessa qualidade, podem ser questionados por terceiros, uma vez que tais atos contam com presuno relativa de legitimidade.

E voc se pergunta: em que o conceito de Estado de Direito importa para o Direito Administrativo? A resposta : em tudo! Isso porque o Direito Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Como sinaliza Dirley Cunha, o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter, que regula as relaes entre a Administrao Pblica e os administrados, assegurando a correta e legtima gesto do interesse pblico e garantindo os direitos dos administrados.

Por fim, o que vem a ser Estado Democrtico? A Constituio, ao mencionar Estado Democrtico de Direito, deixa evidente que no se trata de reunio meramente formal de elementos, e que os termos Democrtico e Direito, portanto, tm alcances diferenciados, sendo a democracia mais abrangente do que o direito.

Por exemplo: o Estado da Venezuela de Direito? Acredito que sim, o problema saber como so feitas tais leis, ser que com a real participao dos cidados ou meramente semntica ou formal, como ensinou, certa vez, Karl Lowenstein.

Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em inserir expressamente o termo Democrtico, para afastar, de vez, a ideia de que a Constituio meramente garantia (negativa ou liberdade, como o caso da Norte-americana), assumindo o compromisso formal de evoluo para a ideia de Constituio Dirigente (leia-se: preocupada com os direitos sociais de 2 gerao e no to-somente os de 1 gerao civis e polticos).

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Parte II Origens histricas do Direito Administrativo; conceito; objeto; e fontes do Direito Administrativo.

2.1. Consideraes gerais

No tpico anterior, aprendemos que o Estado Brasileiro tem FOrma de GOverno a REPBLICA e Forma de Estado a FEderao.

Vamos agora, distinguir as trs principais funes do Estado: legislar, julgar, e administrar, as quais, inclusive, do origem aos 3RGHUHVconstitudos, tal qual escrito na Constituio (art. 2):

So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Diversos pensadores, modernos e clssicos, ocuparam-se da abordagem de quais e quantas seriam as principais funes a serem desempenhadas pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristteles, Hobbes, Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da filosofia jurdica.

Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da repartio das atividades de Estado , muito provavelmente, Charles-Louis de Secondat, o Baro de Montesquieu.

No seu clssico 2 (VStULWR GDV /HLV, Montesquieu registrou que as misses fundamentais do Estado, de legislar (funo legislativa: criar o Direito novo), de julgar (funo judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar (funo administrativa ou executiva: usar a norma jurdica criada, para, aplicando-a, dar atendimento s demandas concretas da coletividade) deveriam ser exercidas por rgos diferentes, independentes.

Desse modo, quem julgasse, no administraria; quem administrasse, no legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa WULSDUWLomRGHSRGHUHV no art. 2 da CF/1988. Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu no IDODYD GH 3RGHUHV mas sim de rgos distintos, exercentes do Poder. Decorre da o entendimento de que o Poder UNO, havendo apenas uma distribuio funcional aquilo que os constitucionalistas chamam de princpio da especializao.

De fato, o Poder do Estado, que um s, indivisvel, exercido em diversas frentes. A diviso do Poder entre rgos diferentes possibilita aos rgos constitucionalmente estabelecidos controlar-se entre si, constituindo o que se reconhece na doutrina constitucionalista como

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sistema de )UHLRV H &RQWUDSHVRV (ou checks and balances, para os mais chegados lngua inglesa).

Todavia, diferentemente da tripartio de Montesquieu (considerada rgida), o exerccio dos Poderes no Brasil d-se por precipuidade (preponderncia, especializao) de funo, enfim, no h exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurdica brasileira. Vejamos, a seguir, a representao grfica da tripartio brasileira, como no poderia deixar de ser, HPIRUPDGHSL]]D:

Veja os ensinamentos do autor Carvalho Filho, que sintetiza a referida distribuio de funes:

2V Poderes estatais, embora tenham suas funes normais (funes tpicas), desempenham tambm funes que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funes atpicas), sempre, bvio, que a Constituio o autorize.

O Legislativo, por exemplo, alm da funo normativa, exerce a FUNO JURISDISCIONAL quando o Senado processa e julga o Presidente da Repblica nos CRIMES DE RESPONSABILIDADE (art. 52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce tambm a FUNO ADMINISTRATIVA quando organiza seus servios internos (arts. 51, IV, e 52, XIII, CF).

O Judicirio, afora sua funo tpica (funo jurisdicional), pratica atos no exerccio de FUNO NORMATIVA, como na elaborao dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de FUNO ADMINISTRATIVA, quando organiza os seus servios (art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc.).

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Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a funo administrativa, desempenha tambm FUNO ATPICA NORMATIVA, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas atravs de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), ou, ainda, quando edita medidas provisrias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quanto FUNO JURISDICIONAL, o sistema constitucional ptrio vigente no deu margem a que pudesse ser exercida pelo Executivo

Portanto, no Brasil, a funo administrativa de Estado exercida, essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, no h como se negar que a mesma funo desempenhada por todos os demais Poderes. A questo seria identificar a quem outorgada a funo de forma tpica ou atipicamente. Vejamos.

A misso tpica do Poder Judicirio aplicar o direito aos casos litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha normas para apreciao do Poder Legislativo.

Da mesma forma, o Judicirio faz licitaes (administrao de compras, obras, servios) e concursos pblicos para seleo de servidores (administrao de pessoas), no que o Judicirio est, de maneira atpica, exercendo funes administrativas.

Essa mesma funo administrativa pode ser percebida com relao ao Poder Legislativo, o qual tambm exerce atipicamente funes administrativas, quando abre procedimentos administrativos e realiza concursos pblicos para acesso aos cargos pblicos. O Legislativo tambm desempenha a atividade jurisdicional quando, por exemplo, o Senado processa e julga o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituio Federal).

O Poder Executivo, cuja misso tpica a atividade administrativa, tambm exerce, atipicamente, a misso legislativa. O melhor exemplo disso a possibilidade de edio por parte de seu chefe de medidas provisrias, que, no caso federal, o Presidente da Repblica, medidas estas que possuem fora de lei desde sua edio (art. 62 da CF/1988). Em havendo previso na Constituio dos Estados e nas Leis Orgnicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a editarem medidas provisrias.

Contudo, como bem informado por Jos dos Santos, ao Poder Executivo no dado o exerccio da atividade jurisdicional (em seu sentido estrito), com o sentido que esta deve ser vista, ou seja, com fora de definitividade. Ainda que o Executivo adote decises em processos administrativos de sua competncia, estas no constituiro coisa julgada material ou definitiva, em sentido estrito, como a deciso proveniente do Judicirio.

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Por isso, podem seus atos ser levados apreciao do rgo judicirio competente, em razo do princpio da inafastabilidade de jurisdio, contido no inc. XXXV do art. 5 da Constituio Federal. Transcreva-se: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Obviamente, essa apreciao judicial no ilimitada, conforme se ver no devido momento.

Mas, de antemo, adiante-se: h limites para apreciao de atos administrativos pelo Poder Judicirio, como o PpULWR da deciso DGPLQLVWUDWLYDTXHQmRSRGHVHULQYDGLGRSHORVyUJmRVMXGLFLDLV A Jurisdio quase que monopolizada pelo Poder Judicirio e apenas em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa a posio da doutrina majoritria e que devemos levar para a prova. H quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional, porm sem definitividade (sem o colorido jurisdicional), como o caso do autor Diogo Figueiredo, que, no entanto, tem sido voz vencida, tratando-se, claro, de concursos pblicos, porque, como sobredito, o Executivo no exerce atividade jurisdicional em sentido formal.

Mas, Professor, o Poder Executivo no julga?!

No h duvida que a questo tormentosa. No mundo dos concursos, no h verdades absolutas. E, nesse ponto, h forte divergncia doutrinria, de modo que as bancas no deveriam formular quesitos dessa natureza. Entretanto, as organizadoras j formularam diversos itens sobre a atividade judicante a ser levada a efeito pelo Poder Executivo. Normalmente, estes itens se referem s funes exercidas pelas Comisses de Processo Administrativo Disciplinar. A banca considera, nesses casos, o conceito material de jurisdio, fundamentado pela resoluo das lides (conflitos) e no o conceito formal de jurisdio, em que se exige a formao da coisa julgada material (trao da definitividade). o caso da ilustre FCC! J vi questo de FCC que aponta expressamente para a funo judicante do Poder Executivo. Ento, de olho!

Quanto tripartio de Poderes, ressalta-se que no h verdades absolutas, especialmente tratando-se de concursos pblicos. Para parte da doutrina, no h distino entre atividade administrativa e jurisdicional. H, de um lado, a funo de estabelecer normas gerais e abstratas (a funo legislativa); de outro, a aplicao da lei (abstrata e geral) aos casos concretos (funes judicante e administrativa).

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2.2. Direito: ramos e sub-ramos

Se lhe perguntassem: com que p acordou hoje? Provavelmente, responderia: com o p direito. Se lhe perguntassem: voc entregaria a mo de sua filha para um traficante de drogas? Obviamente no, afinal no um homem direito. Fcil verificar, portanto, que o conceito da palavra direito tem estreita ligao com retido, estar certo, conduta irrepreensvel.

Em nosso mundo jurdico no diferente. O Direito comparece, em parte, como conjunto de normas norteadoras da conduta humana. Leia-se: impostas obrigatoriamente coativamente, coercitivamente pelo Estado.

Aprendemos que o Direito uma cincia UNA, por ser indivisvel, macia, monoltica. Porm, o que seria da vida dos Professores de Direito se tivessem que conhecer toda a cincia jurdica? Simplesmente no seria! A cincia jurdica bastante complexa e difusa, logo, para facilitar que o ser humano cresa, e, antes de morrer, reproduza, o direito foi dividido em ramos, logicamente, por questo meramente didtica, sendo encontrados os ramos: pblico, privado e social.

O autor Celso Antnio ensina que o Direito Privado governado pela autonomia de vontade, isto , as partes elegem as finalidades que desejam alcanar, servindo-se para tanto dos meios que elejam, desde que, obviamente, tais finalidades ou meios no esbarrem no Direito.

De modo distinto, o Direito Pblico se ocupa de interesses da sociedade como um todo, interesses pblicos, cujo atendimento no um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever/encargo/mnus pblico inescusvel. Assim no h espao para a autonomia da vontade, que substituda pela ideia de funo, de dever de atendimento do interesse pblico.

O ramo da ordem social sui generis, afinal citado por literatura especializada. um ramo responsvel pelos Direitos concernentes aos hipossuficientes, como o caso do Direito Acidentrio e Assistencial. A citao ao referido ramo apenas demonstrativa, isso porque, at hoje, constitui tema raro em concursos pblicos.

Como sub-ramos do Direito Privado, h o Direito Civil e o Comercial, sendo este, parcialmente, positivado no prprio Cdigo Civil. So sub-ramos em que o predomnio o interesse individual. Resgatando Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como aquele que regula as relaes entre os homens, tendo em vista o interesse particular dos indivduos, ou a ordem privada (Direito Civil e Comercial).

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J o Direito Pblico se encarrega da disciplina dos interesses coletividade, do interesse pblico e social, competindo-lhe a organizao do Estado (por exemplo: o Direito Constitucional); a atividade financeira (arrecadatria) do Estado (por exemplo: o Direito Tributrio); a disciplina da hierarquia entre seus rgos, das relaes com seus servidores (como o caso do Direito Administrativo).

Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo sub-ramo do direito pblico interno, uma vez que regula as relaes em que predominam os interesses do Estado, em posio de verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos da relao disciplinada por ele est a Administrao Pblica.

Por fim, cabe alertar que essa dicotomia (pblico e privado) meramente didtica. Por exemplo: h normas do direito privado que defendem interesses pblicos (por exemplo: direito de famlia), o chamado dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leia-se: dos administrados), como so as normas de segurana e os direitos fundamentais.

Fixao

Julgue o prximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e s fontes do direito administrativo.

Segundo a doutrina administrativista, o direito administrativo o ramo do direito privado que tem por objeto os rgos, os agentes e as pessoas jurdicas administrativas que integram a administrao pblica, a atividade jurdica no contenciosa que esta exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.

Comentrios:

O Direito Administrativo exteriorizado, por exemplo, pelo Poder de Polcia do Estado. A relao entre a Administrao e o Administrado, nesse caso, de verticalidade. No h, portanto, consensualidade. A unilateralidade marca do Direito Pblico, da a incorreo do quesito.

Gabarito: ERRADO.

2.3. Origem do Direito Administrativo

Como ilustre a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta, a formao do Direito Administrativo como ramo autnomo, dotado de princpios e objeto prprios, teve incio, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir do momento em que comeou a desenvolver-se j na fase do Estado Moderno o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princpio da legalidade (em

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decorrncia do qual at mesmo os governantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a Constituio) e sobre o princpio da separao de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas relaes entre particulares, mas tambm entre estes e o Estado.

2 'LUHLWR $GPLQLVWUDWLYR %UDVLOHLUR FHUWDPHQWH QmR EURWRX DQWHV GRDireito Romano, do Germnico, do Francs, do Italiano, o que, de certa forma, para ser visto com bons olhos. O que mais fcil: criticar um livro de um grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar, obviamente, porque podemos aprimor-lo e no simplesmente partir do zero.

Com o Direito Administrativo Brasileiro no foi diferente, pois, tendo as contribuies dos diversos direitos nacionais (francs, ingls, italiano, alemo, e outros), o nosso Direito pode captar os traos positivos e reproduzi-los de acordo com a nossa realidade histrica.

Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francs (de base romanstica), bero do direito administrativo, que o nosso sistema se fartou. So exemplos de contribuies francesas:

- Responsabilidade civil objetiva do Estado: existente, entre ns, desde a Constituio de 1946. encontrada, atualmente, no 6 do art. 37 da CF/1988, traduzida na ideia de que o Estado ser responsvel pelos atos lcitos ou ilcitos dos agentes;

- Presena de clusulas exorbitantes nos contratos administrativos: clusulas que garantem a posio de supremacia do Estado sobre os particulares, como, por exemplo, o Estado ficar sem pagar pelos servios e o contratado ter a obrigao de execut-los;

- Insero do princpio da moralidade administrativa de forma expressa no texto da Constituio;

- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos (VSRLO V\VWHP), que, com a entrada de novo Governante, todo o corpo de servidores era despojado para a colocao de novos agraciados.

bem verdade que existem outras contribuies, todavia, tendo em conta o objetivo deste curso (concursos pblicos), penso ser suficiente essa apresentao. E mais: nas provas, as ilustres bancas organizadoras insistem em cobrar a contribuio advinda de fora da Frana! Vejamos.

Na Frana, as decises administrativas so definitivas, ou seja, no

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cabe a reapreciao pelo Poder Judicirio. o que a doutrina denomina contencioso administrativo. Portanto, na Frana, no temos apenas uma jurisdio, mas sim duas: a administrativa e a judiciria. Nesse contexto, as decises geradas pelo Estado-administrador so definitivas e, assim, no sindicveis pelo Poder Judicirio

Ento responda: no Brasil, ser que existe a separao das autoridades administrativa e judiciria? Ser que as decises adotadas por um Ministrio ou por Tribunais de Contas no podero ser sindicveis/controlveis pelo Poder Judicirio?

A resposta simples. No entanto, primeiro passemos leitura do art. 5, XXXV, da CF/1988:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:

XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito;

A partir da leitura do texto, desvendamos que no vigora entre ns a existncia de duas jurisdies (como na Frana) o sistema contencioso; houve para a formao do nosso sistema de jurisdio a contribuio do sistema ingls, em que a definitividade trao formal do Judicirio (sistema de jurisdio UNA ou NICA).

Em concluso, as decises adotadas pelas instncias administrativas (ressalvado o mrito administrativo) podem ser sindicadas (princpio da sindicabilidade) pelo Poder Judicirio.

Mas, Professor, e o tal contencioso administrativo? No existe no Brasil, afinal j ouvi Professor de Direito Tributrio mencionando, expressamente, sobre contencioso administrativo Tributrio? Abaixo explico detalhadamente. Vejamos.

Essa tal coisa julgada estudada, mais enfaticamente, nas aulas de Direito Processual, e, quando muito, em Direito Constitucional. A razo lgica. porque o instituto tpico da funo jurisdicional, naturalmente a responsvel por dar definitividade s decises, pela pacificao social. O juiz, nas lides (demandas, litgios), atua de forma imparcial, no sendo parte no processo, em si. Portanto, a relao estabelecida nos contenciosos judiciais costuma ser trilateral (de um lado as partes autor e ru, e, em outro, o juiz). Da no ser criticvel a formao de coisa julgada.

Por outro lado, os litgios que surgem no interior do Estado-administrador (da Administrao Pblica) tm de um lado o

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administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a prpria Administrao. Curioso, no verdade? A Administrao parte na relao, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a doutrina registra que a deciso administrativa no pode ser definitiva, afinal ningum pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abre-se, dessa forma, a possibilidade de o prejudicaGR EDWHU jV SRUWDV GRPoder Judicirio para suscitar a reviso da deciso.

Legal, mas no existe coisa julgada?

Existe sim! Com um pequeno detalhe. A expresso coisa julgada, no Direito Administrativo, no tem o mesmo sentido que no Direito Judicirio. Ela significa apenas que a deciso se tomou irretratvel pela prpria Administrao, ensina Maria Sylvia.

Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A primeira situao a de exaurimento (esgotamento) da via administrativa, quando no h mais recursos cabveis. A segunda, e VHUi PDLV D EDWLGD HP QRVVDV DXODV VmR RV atos irrevogveis. Por exemplo: os atos vinculados os praticados dentro dos limites da lei, sem qualquer flexibilidade so, de regra, irrevogveis, fazendo coisa julgada administrativa.

Tambm existe litgio (contenda, contencioso) na esfera administrativo. Cite-se, por exemplo, o processo administrativo tributrio, em que a Fazenda forma contencioso com o particular, na qualidade de contribuinte ou responsvel. Para compreendermos melhor a existncia do contencioso no Direito Administrativo Brasileiro (inconfundvel, reforo, com o contencioso do modelo Francs), imperioso que tracemos algumas consideraes sobre os institutos da precluso e coisa julgada administrativa.

Como registra Maral Justen Filho, os institutos da coisa julgada e precluso, apesar de deterem pontos em comum, no se identificam de modo perfeito.

A precluso administrativa consiste na restrio a uma faculdade processual originariamente assegurada ao sujeito, em virtude dos eventos verificados ao longo do processo administrativo. H trs formas de precluso: temporal, consumativa e lgica. A temporal, como o nome j denuncia, a perda da faculdade em face do decurso do prazo, como, por exemplo, deixar de interpor o recurso no prazo legal. A consumativa, por sua vez, d-se pela exausto da prerrogativa uma vez exercida, como, por exemplo, a impossibilidade de o administrativo rever o contedo da proposta apresentada em procedimento de licitao. Por fim, a precluso lgica d-se quando o administrado, por ato omissivo ou comissivo, adota posio incompatvel com outra dentro do procedimento, como, por exemplo, o prazo decadencial para impugnar o Edital de Licitao.

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Para o autor, a coisa julgada formal administrativa o efeito jurdico acarretado pelo encerramento de um procedimento administrativo, em virtude do qual se torna vedado rever a deciso nele adotada sem a instaurao de um procedimento especfico e distinto.

Antes de avanarmos, oportuna a distino entre a coisa julgada material e formal.

A coisa julgada material acarreta a impossibilidade (imutabilidade) de as decises serem revistas no prprio processo objeto da deciso, bem assim, em outros processos em que haja identidade de partes, causa de pedir e pedido. E, bem por isso, conclui-se que no h, como regra, no Brasil, a formao de coisa julgada administrativa em sua acepo material, afinal as decises administrativas podem ser sindicveis pelo Poder Judicirio.

A coisa julgada formal, por sua vez, a impossibilidade de a sentena ser alterada dentro do prprio processo. E nesse contexto que podemos concluir pela existncia de coisa julgada administrativa.

Para Dirley Cunha, a coisa julgada administrativa torna os atos ou decises da Administrao Pblica definitivos e imutveis, mas apenas internamente, ou seja, to-somente para a Administrao Pblica, impedindo-a de alterar suas prprias decises. Exatamente por isso, no h impedimento de as decises serem revistas pelo Poder Judicirio, o que significa dizer que a coisa julgada administrativa no oponvel ao Judicirio.

Como registra Carvalho Filho, a coisa julgada administrativa a situao jurdica pela qual determinada deciso firmada pela Administrao no mais pode ser modificada na via administrativa. A irretrabilidade, pois, se d apenas nas instncias da Administrao, ou seja, a definitividade da deciso administrativa relativa, isso porque o administrado poder socorrer-se do Poder Judicirio, e este poder decidir em sentido contrrio ao decidido pela Administrao.

Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro da Administrao Pblica, ora porque a deciso tornou-se irrecorrvel (a Lei de Processo Administrativo Federal - Lei 9.784, de 1999, fala em, no mximo, trs instncias), ora porque se est diante de atos irrevogveis.

Perfeito Professor. E se a deciso da Administrao for ilegal? Isso vai ficar de graa?

Opa. Agora mudou de figura! Em casos de ilegalidade, permanece o Poder Judicirio livre para a apreciao do ato, vista do princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de jurisdio

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uma). E a Administrao tambm deve rever o ato, com aplicao do princpio da autotutela administrativa, com o detalhe de que s pode fazer isso enquanto no houver a prescrio/decadncia. Sobre o tema, vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999 (de idntico teor da Lei de Processo do Rio de Janeiro):

Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.

2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato.

(QWHQGHX HVVD KLVWyULD GH FRLVD MXOJDGD" (QWmR PDWD Ds questes abaixo. QUESTO 44

Fixao (2005/FUNIVERSA/PREF.TO TCI) Quanto Coisa Julgada Administrativa, analise as assertivas abaixo:

I - uma precluso de efeitos internos, e tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administrao deixa de ser um simples ato administrativo decisrio.

II - O que ocorre nas decises administrativas finais atinge e afeta direitos de terceiros.

III - No se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o encerramento deste, pela permanncia de seus efeitos.

(A) Apenas I verdadeira.

(B) Apenas I e II so verdadeiras.

(C) Apenas III verdadeira.

(D) Apenas I e III so verdadeiras.

(E) Todas so falsas.4

(2010/FCC TCM/PA Tcnico) A expresso coisa julgada administrativa significa que a deciso tornou-se irretratvel pela prpria Administrao, no impedindo que seja apreciada pelo

4 Item I FALSO (a deciso no tem o mesmo alcance, isso porque s geram efeitos internos, podendo o

particular socorrer-se ao Judicirio). Item II FALSO (os efeitos da deciso so internos, logo no afetaro a terceiros). Item III FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora do processo).

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Poder Judicirio se causar leso ou ameaa de leso (Certo/Errado)5.

Que tal passarmos, agora, sobre a instncia administrativa de curso forado?

$SHVDUGHDVSRUWDVGR3RGHU-XGLFLiULRSHUPDQHFHUHPDEHUWDVjWXWHOD das ameaas e leses a direito, oportuno salientar que, por vezes, o particular deve, primeiramente, vencer a esfera administrativa. o que a doutrina chama de instncia administrativa de curso forado.

Ento, h ou no necessidade de exaurimento das vias administrativas para batermos s portas do Judicirio? Ser a instncia administrativa de curso forado regra ou exceo? Vejamos.

O Brasil adota o sistema ingls, de jurisdio una, para controle judicial de atos jurdicos. No entanto, a adoo da jurisdio una no impede que a Administrao Pblica instaure processos administrativos visando tomar as decises dessa natureza. Com o detalhe de que tais decises no sero dotadas da definitividade tpica das decises judiciais, em razo da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdio do Poder Judicirio.

No mximo, como pr-falado, a formao de coisa julgada administrativa (formal, no definitiva), entenda: a matria torna-se irrecorrvel para a prpria Administrao, que fica proibida de rever o ato administrativo, porm, no o Judicirio.

Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um eventual interessado pode socorrer-se do Judicirio, j tendo sido instaurado um processo administrativo.

A regra que a qualquer instante uma matria pode ser levada apreciao judicial, ainda que j instaurado ou j decidido o processo administrativo. Isso se d em razo da unicidade de jurisdio, prpria do Poder Judicirio. Mas a questo merece temperamentos...

Fixao 2012/TRT 10R

Estar em conformidade com a CF lei que condicione o acesso ao Poder Judicirio ao esgotamento das vias administrativas, pois a CF autorizou a existncia da jurisdio condicionada ou instncia administrativa de cunho forado.

Comentrios:

Como sobredito, a CF no autorizou a instncia administrativa de curso forado. Na atual CF, h apenas uma exceo, e diz respeito Justia Desportiva.

Gabarito: ERRADO.

5 O item est CERTO.

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Por exceo, h situaes em que s depois de esgotada a instncia administrativa, um assunto poderia ser levado apreciao GHXPMXL]2VFDVRVFOiVVLFRVSDUDILQVGHFRQFXUVRS~EOLFRVmR

I) Processos administrativos referentes Justia Desportiva. Com relao a essa, o Judicirio s aceitar aes judiciais referentes a competies desportivas depois de se esgotarem as instncias desportivas (1 do art. 217 da CF, de 1988);

II) Reclamao a ser interposta perante o STF em razo do descumprimento do teor da Smula Vinculante. Vejamos o 1 do art. 7 da Lei 11.417/2006:

Art. 7o Da deciso judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de smula vinculante, negar-lhe vigncia ou aplic-lo indevidamente caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuzo dos recursos ou outros meios admissveis de impugnao.

1o Contra omisso ou ato da administrao pblica, o uso da reclamao s ser admitido aps esgotamento das vias administrativas.

III) Art. 5, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de Segurana), disps-se que o MS no cabvel se houver recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de cauo;

IV) Smula Vinculante 24 - No se tipifica crime material contra a ordem tributria, previsto no art. 1, incisos I a IV, da Lei n 8.137/90, antes do lanamento definitivo do tributo. A atividade de lanamento privativa da autoridade tributria, sendo, portanto, atribuio administrativa. H a necessidade de exaurimento da via administrativa, para a tipificao de crime material contra a ordem tributria;

V) Por reforo, acrescente-se que h doutrinadores que defendem ser o juzo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de esgotamento prvio ou de condio de acesso ao Judicirio.

O argumento bastante razovel, sendo foroso reconhec-lo, isso porque, em havendo a presena de clusula compromissria (leia-se: acordo prvio entre as partes de que futuros conflitos seriam resolvidos nas cmaras de arbitragem), as partes devem levar a resoluo dos conflitos surgidos primeiro para o rbitro, responsvel por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma extrajudicial).

Quanto ao habeas data, a organizadora FCC, em prova de Direito Constitucional, para APO-SP, considerou o instrumento como instncia administrativa de curso forado. Talvez devido ao teor da

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Smula 2 do STJ, em que se exige a negativa da via administrativa, como condio de acesso ao Poder Judicirio.

2.4. Codificao

Acaba de ser lanado o primeiro Cdigo Administrativo no Brasil! Os amigos foram ao lanamento? Aconteceu no salo nobre da livraria Cultura. Cdigo com 200 mil folhas, sistematizando, de forma metdica, do tipo livro esquematizado, toda a legislao de mais de cinco mil Municpios, 26 Estados, DF e Unio.

Brincadeirinha! O Direito Administrativo ressente-se de codificao legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo, percebemos trs correntes a favor ou contra a reunio de forma harmnica das normas administrativas, assim distribudas:

1 O Direito Administrativo no pode ser codificado: em sendo o Direito Administrativo bastante dinmico, seus defensores apontam para o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte s evolues, s transformaes do mundo, como ocorrido com o Cdigo Civil de 1916 alterado, to-somente, em 2002;

2 O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente: segundo seus defensores, haveria facilitao na compreenso e aplicao das normas, garantindo-se aos administrados maior segurana jurdica;

3 O Direito Administrativo passvel de codificao parcial: das correntes, essa parece ser a menos extremada, no defende a inexistncia de qualquer cdigo ou a existncia de um cdigo totalizante. So exemplos de codificaes parciais: Cdigo de guas; Cdigo Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei 8.745/1995 (Lei de Concesses de Servios Pblicos).

2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo

A definio de Direito Administrativo no das tarefas a mais fcil, isso porque, a cada livro consultado, temos um leque considervel de opes, o que demonstra certa impreciso em torno do conceito e objeto do Direito Administrativo.

Ao longo da histria do Direito Administrativo, vrios foram os critrios utilizados na tentativa de esmiu-lo, de detalh-lo. Se lhe perguntam, hoje: o critrio para a definio do Direito Administrativo do incio do sc. XIX igual ao do incio do sc. XX ou do sc. XXI? Com outras palavras, os critrios utilizados em distintos pases e datas podem ser aplicados indistintamente nos dias atuais? Em razo do prprio dinamismo e evoluo do Direito Administrativo, a resposta um sonoro no.

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De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critrios existentes, para a definio do Direito Administrativo:

1 Legalista, exegtico, emprico, catico, ou francs Com a revoluo francesa, e imprio da burguesia, houve grande preocupao de se consolidar, codificar, o direito que andava espalhado pela natureza em papel (leia-se: positivao do direito natural em normas), com a finalidade, entre outras, de se garantir aos cidados maior segurana em suas liberdades e, sobretudo, propriedades.

Nessa poca, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretao das normas jurdicas administrativas e atos complementares (leia-se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretao de textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos.

Crtica: a palavra direito no pode (no deve) se resumir a um amontoado de leis. O direito no deve se resumir interpretao de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o Direito Administrativo deve levar em considerao a carga valorativa dos princpios, sem falar da doutrina, da jurisprudncia, e dos costumes.

Pensemos juntos: h um cartaz na entrada do metr que diz proibido HQWUDGD FRP FmHV; outro na entrada de um Parque que diz SURLELGR HQWUDGa com veculos automotoUHV. De acordo com o critrio exegtico (legalista), a soluo seria de se admitir a entrada com cobras (so rpteis) e baleias (so mamferos, mas no so ces) e a de no autorizar a entrada da ambulncia, a fim de socorrer pessoas dentro do Parque, por exemplo. Porm, nos dias atuais, isso no seria possvel, tendo, por exemplo, o princpio da razoabilidade.

Fixao (2007/ Procurador do DF) Na evoluo histrica do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegtica, que tinha por objeto a interpretao das leis administrativas, a qual tambm defendia o postulado da carga normativa dos princpios aplicveis atividade da Administrao Pblica. (CERTO/ERRADO) Comentrios:

O Direito Administrativo no se resume a um amontoado de leis, ao lado das quais o

intrprete deve levar em considerao a carga normativa dos princpios. E, na verdade,

veremos que a ofensa a princpios , costumeiramente, mais grave do que o descumprimento

das leis, porque, induvidosamente, os princpios contam com funo normogentica (servem

para construir e balizar as leis, alicerando-nas).

Gabarito: ERRADO.

PMP (INSS)/2010 Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir.

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Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em determinado pas, em dado momento. (Certo/Errado)

Comentrios:

Segundo o critrio exegtico ou Francs, o Direito Administrativo resume-se a um amontoado

de leis. A interpretao, poca, desprezou a carga normativa dos princpios.

Gabarito: CERTO.

2 Do Poder Executivo ou Italiano Segundo seus defensores o Direito Administrativo conjunto de princpios regentes da organizao e das atividades do Poder Executivo, includas as entidades da Administrao Indireta (autarquias e fundaes, por exemplo).

A crtica bem simples. O Direito Administrativo no se resume disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes administram, embora, para alguns, isso constitua misso atpica. E mais: no Poder Executivo, nem tudo objeto do Direito Administrativo, como so as funes de governo, regidas que so pelo Direito Constitucional.

Fixao

(2006/TCE-AC Analista) O direito administrativo pode ser conceituado de acordo com vrios critrios. Desses, o que prepondera, para a melhor doutrina, o critrio do Poder Executivo, segundo o qual o direito administrativo o conjunto de regras e princpios jurdicos que disciplina a organizao e a atividade desse poder. (Certo/Errado)

Comentrios:

O critrio que prepondera o da Administrao Pblica. O critrio do Poder Executivo no

totalmente aplicvel porque, no Brasil, a separao de poderes moderada, permitindo-se

que, ao lado de uma funo tpica, haja ou possa haver o exerccio de uma atpica. No caso,

todos os Poderes estruturais do Estado administram.

Gabarito: ERRADO.

3 Relaes jurdicas Para seus defensores, o Direito Administrativo responsvel pelo relacionamento da Administrao Pblica com os administrados.

O critrio vlido, porm, no imune de crticas. O que fazer com o Direito Tributrio, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantm relao com os administrados? Enfim, no o Direito Administrativo o nico, entre os ramos, a manter relao com os administrados.

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Fixao

(2009/AGU) Pelo critrio teleolgico, o Direito Administrativo considerado como o conjunto de normas que regem as relaes entre a administrao e os administrados. Tal critrio leva em conta, necessariamente, o carter residual ou negativo do Direito Administrativo. (Certo/Errado)

Comentrios:

A banca misturou trs critrios. O que estabelece as normas entre o administrao e a

Administrao o critrio das relaes jurdicas. Por sua vez, o direito administrativo

enquanto atividade distinta da judicante e legiferante o critrio negativista ou residual.

Gabarito: ERRADO.

4 Do servio pblico Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudncia do conselho de Estado francs, mais precisamente quando do julgamento da responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina Agns Blanco por prestadora de servios pblicos). Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituio, a organizao, e o funcionamento dos servios pblicos, bem como a prestao aos administrados. Enfim, todas as atividades do Estado se resumem a servios pblicos.

A definio do que servio pblico encontrou terreno frtil, especialmente na Frana do sc. XIX, tendo tal critrio contado com fortes defensores, entre eles: Leon Duguit e Gaston Jze.

No entanto, tais autores diferiram quanto ao alcance do servio pblico, como objeto do Direito Administrativo: Duguit (sentido amplo) e Jze (sentido estrito).

Para Duguit, servios pblicos incluem todas as atividades Estatais, de direito constitucional a atividade econmica (sentido amplo), deixando, portanto, de distinguir a atividade jurdica do Estado e a atividade material, a ser prestada aos cidados.

J Jze considerou servio pblico to-somente a atividade material do Estado (leia-se: aquela de dentro para fora, com a finalidade de satisfao das necessidades coletivas) (sentido estrito), cercada de prerrogativas de direito pblico, excluindo, portanto, os servios administrativos (internos) e os servios industriais e comerciais (predominantemente privados).

No entanto, essa escola encontra severas crticas, isso porque, ao lado dos servios pblicos, o Estado realizava, por exemplo, Poder de Polcia, o qual, como de conhecimento, uma atividade eminentemente negativa, da inconfundvel com os servios pblicos (atividade positiva do Estado).

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Fixao (2007/Procurador do DF) Na evoluo do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Servio Pblico, que se desenvolveu em torno de duas concepes. Na concepo de Leon Duguit, o Servio Pblico deveria ser entendido em sentido estrito, abrangendo toda a atividade material, submetida a regime exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a satisfao de necessidades da coletividade. (Certo/Errado).6

Comentrios:

A concepo restrita de Gaston Jze e no Duguit. Pura maldade da banca.

Gabarito: ERRADO.

5 Teleolgico Tambm chamado de finalista, segundo o qual o Direito Administrativo um conjunto harmnico de princpios que disciplinam a atividade do Estado para o alcance de seus fins.

O critrio vlido, mas, assim como o das relaes jurdicas, no isento de crticas. O que so os fins do Estado? No h uma resposta precisa, matemtica, para o que sejam finalidades do Estado. Na verdade, o Direito Administrao no se destina propriamente aos fins do Estado, mas sim ao atendimento dos interesses da coletividade.

Na viso de Dirley Cunha, no o Direito Administrativo que estabelece os fins do Estado. a Constituio que fixa esses fins, notadamente quando o texto constitucional apresenta-se como Constituio dirigente, composta por normas que estabelecem fins, metas, programas e diretrizes vinculantes e obrigatrias para o Estado. Cumpre to-somente ao Direito Administrativo realiz-los, com as caractersticas de ser concreta, direta e imediata a sua atuao.

6 Da hierarquia orgnica Bem curtinho: o Direito Administrativo rege os rgos inferiores do Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os rgos superiores.

O critrio parcialmente vlido, porque, igualmente, recebe crticas, vejamos: a Presidncia da Republica objeto de estudo do Direito Administrativo e no rgo inferior, mas sim independente e indispensvel estrutura do Estado (leia-se: rgo superior).

(2006/AFC/CGU) O Direito Administrativo considerado como sendo o conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem o exerccio das funes administrativas estatais e

a) os rgos inferiores, que as desempenham.

b) os rgos dos Poderes Pblicos.

6

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c) os poderes dos rgos pblicos.

d) as competncias dos rgos pblicos.

e) as garantias individuais.7

7 Residual Tambm denominado de negativista. As funes do Estado so em nmero de trs: judicial, legislativa, e administrativa. Assim, o que no judicial, no legislativo, s pode ser (por sobra, residualmente) administrativo. Com outras palavras, o Direito Administrativo ramo do direito pblico que disciplina todas as atividades estatais que no sejam judiciais ou legislativas.

No um critrio isento de crticas. A primeira que as definies servem para dizer o que as coisas so e no o que no so. A segunda que dentro do Poder Executivo nem tudo regulamentado pelo Direito Administrativo, exemplo disso a atividade poltica, disciplinada essencialmente pelo Direito Constitucional.

Apesar da crtica, o critrio residual ou negativista relevante para encontrarmos o objeto do Direito Administrativo. Para a doutrina, O Estado sobrevive sem leis e sem juzes, mas um Estado sem Administrao anarquia. Nesse contexto, a Administrao , entre as funes estatais, a mais compreensiva (abrangente).

8 Da Administrao Pblica De acordo com esse critrio, o Direito Administrativo constitui o ramo do direito que rege a Administrao Pblica como forma de atividade; define suas pessoas administrativas, organizao e agentes; regula, enfim, os seus direitos e obrigaes, umas com as outras e com os particulares, por ocasio do desempenho da atividade administrativa.

Ainda que se possa criticar o conceito, pode-se afirmar que no direito brasileiro, hoje, o mais aceito pela doutrina, utilizado por autores de peso para traar a definio de Direito Administrativo.

A expresso Administrao Pblica pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que esteja inserida. A expresso Administrao Pblica pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que esteja inserida. Vejamos:

7 Letra A.

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Administrao Pblica

Sentido

AMPLO RESTRITO

Subjetivo, Orgnico e Formal

rgos Governamentais

e Administrativos

Apenas rgos administrativos

Objetivo, Material ou Funcional

Funes polticas e

administrativas

Apenas funes administrativas

Perceba TXHRWHUPR$GPLQLVWUDomR3~EOLFDHQYROYHHPVHQWLGRDPSORalm dos rgos e funes administrativas, os rgos e funes polticas. Que tal separarmos, desde logo, as funes polticas (de Governo) das funes administrativas?

As funes administrativas so complementares s leis. So realizadas de forma, basicamente, vinculada, visando o atendimento concreto e direto GR LQWHUHVVH GD FROHWLYLGDGH 2 FRQFUHWR p SRQWR GLVWLQWLYR GDIXQomROHJLVODWLYDWLSLFDPHQWHDEVWUDWD2GLUHWRWHPFRPRFRQWUDSRQWRa funo judicante, em que o exerccio d-se por provocao do particular (princpio da inrcia ou demanda).

J as funes do Governo so as realizadas pela alta cpula da Administrao. So de extrao constitucional, como, por exemplo, o ato de declarao de Guerra pelo chefe do Executivo Federal. So chamadas tambm de funes polticas, em que os traos marcantes so: a coordenao, a direo, o planejamento. So os ncleos do Estado, marcados pela maior discricionariedade, definidores das polticas pblicas.

Acrescente-se que as funes polticas ou de governo concentram-se, primariamente, nos Poderes Executivo e Legislativo. Isso mesmo. 3ULPDULDPHQWH$ILQDOQR%UDVLOVHJXQGRR67)R-XGLFLiULRDLQGDTXHindiretamente, pode contribuir para a implementao de polticas pblicas. Sobre o tema, fiquem de olho no voto do Ministro Celso de Mello na ADPF 45/DF (reserva do possvel), do qual se extrai que o Poder Judicirio tem, igualmente, misso poltica, conquanto indireta. Breve trecho do voto, a seguir:

(...) no se mostrar lcito, no entanto, ao Poder Pblico, mediante indevida manipulao de sua atividade financeira e/ou poltico-administrativa, criar obstculo artificial que revele o ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservao, em favor da pessoa e dos cidados, de condies mnimas de existncia (...) a clusula

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da reserva do possvel, ressalvada a ocorrncia de justo motivo, no poder ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificao ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.

Fixao (2010/ESAF CVM Analista outras reas) Partindo-se do pressuposto de que a funo poltica ou de governo difere da funo administrativa, correto afirmar que esto relacionadas(os) funo poltica, exceto: a) comando b) coordenao c) execuo d) direo e) planejamento

Comentrios:

A funo de execuo realizada pelas camadas mais tcnicas da Administrao Pblica. Os

rgos polticos traam as diretrizes, mas a execuo fica por conta dos rgos

administrativos.

Gabarito: alternativa C.

Retomando o nosso quadro-resumo, perceba que a Administrao Pblica pode assumir o sentido subjetivo e o objetivo.

Em um primeiro sentido, subjetivo, orgnico ou formal, a expresso diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade administrativa (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos). Para identificar o aspecto orgnico, suficiente a seguinte pergunta: quem exerce a atividade?

J o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da atividade, as funes exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a prpria funo administrativa, exercida predominantemente pelo Poder Executivo. Pergunta chave, para identificao do sentido: qual a atividade (funo) exercida?

No Brasil, se levssemos em considerao apenas o critrio subjetivo, incidiramos no critrio do Poder Executivo ou Italiano, ou seja, na corrente que defende que apenas o Executivo quem administrativa. Com o critrio objetivo ou funcional, supera-se o aspecto meramente formal, levando-se em conta o contedo do ato, de tal sorte a abranger, inclusive, os atos praticados por particulares que faam as vezes do Estado, como, por exemplo, as concessionrias de servios pblicos.

Apesar de ser bvio para os(as) amigos(as), vale reforar: no to-s o Poder Executivo que edita atos administrativos. Todos os Poderes editam atos administrativos quando, por exemplo, abrem

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sindicncia, efetuam aquisio de bens, nomeiam um funcionrio ou, mesmo, concedem frias.

A diferena bsica que compete tipicamente ao Poder Executivo administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem atividades administrativas, encontram-se no desempenho de atribuies atpicas.

Registre-se, ainda, que o Poder Executivo exerce, alm da sua tpica funo administrativa, as funes de governo, que no constituem objeto de estudo do Direito Administrativo.

O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de administrao, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio. Isso porque o ato administrativo no se desnatura pelo s fato de ser aplicado no mbito do Legislativo ou do Judicirio, desde que seus rgos estejam atuando como administradores de seus servios, de seus bens, ou de seu pessoal.

Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgnico, que so vocbulos sinnimos), a expresso Administrao Pblica abrange rgos, entidades ou agentes, que tenham por papel desempenhar tarefas administrativas do Estado.

Em reforo: para encontrarmos o sentido subjetivo de Administrao Pblica, basta perguntar: quem exerce a funo? J para o sentido material, vale a pergunta: quais so as atividades exercidas?

Fixao AFRFB/2005

Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administrao Pblica abrange:

a) a atividade administrativa.

b) o poder de polcia administrativa.

c) as entidades e rgos que exercem as funes administrativas.

d) o servio pblico.

e) a interveno do Estado nas atividades privadas.8

AUFC/2011

Julgue o prximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e s fontes do direito administrativo.

8 A resposta letra C. Subjetivo sujeito. Sujeito aquele que pratica. No caso, os rgos, agentes e as

pessoas administrativas.

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O direito administrativo tem como objeto atividades de administrao pblica em sentido formal e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por particulares, no integrantes da administrao pblica, no exerccio de delegao de servios pblicos.9

INSTITUTO CIDADES DP AM/2011 De acordo com a doutrina nacional, os rgos e agentes pblicos esto compreendidos no sentido de Administrao Publica:

a) subjetivo

b) objetivo

c) de atividade administrativa

d) de atividade poltica

e) de atividade poltica e administrativa

Comentrios:

Para identificar o sentido subjetivo, voc deve se perguntar: quem edita? E, o aspecto

objetivo: o que foi editado?

Quem edita so as pessoas, rgos e agentes. So os sujeitos da ao.

O que edita a matria, o contedo do Direito Administrativo, que, segundo a concepo

majoritria, distribui-se em quatro centro de atuao: servios pblicos, poder de polcia,

interveno e fomento.

Gabarito: alternativa A.

Vejamos o sentido assumido pela expresso Administrao Pblica, quando vista de maneira objetiva (ou material ou funcional).

Na viso objetiva, administrao pblica consiste nas atividades levadas a efeito pelos rgos e agentes incumbidos de atender as necessidades da coletividade. Nesse contexto, a expresso deve ser grafada mesmo com iniciais minsculas, por se tratar efetivamente da atividade administrativa, a qual, ao lado da legislativa e da judiciria, forma uma das funes tripartite do Estado.

Sob o ponto de vista material, a administrao pblica abarca as seguintes atividades finalsticas: fomento, polcia administrativa, servio pblico e interveno. A seguir, breves explicaes:

I fomento: refere-se atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de utilidade ou interesse pblico, tais como o financiamento em condies especiais, as desapropriaes que beneficiem entidades

9 O item est CERTO.

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privadas desprovidas do intuito do lucro e que executem atividades teis coletividade.

II polcia administrativa: abrange as atividades administrativas restritivas ao exerccio de direitos individuais, tendo em vista o interesse de toda coletividade ou do Estado. No se trata, aqui, das polcias civil, federal e militar, que so rgos da Administrao Pblica, e, por consequncia, compem a Administrao Pblica, mas no sentido subjetivo (ainda que exeram atividades de polcia administrativa).

III servio pblico: diz respeito s atividades executadas direta ou indiretamente pela Administrao Pblica e em regime predominantemente de direito pblico, em atendimento s necessidades coletivas.

IV interveno: entendida como sendo a regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza privada (art. 174 da CF/1988), bem assim a atuao do Estado diretamente na ordem econmica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuao d-se por intermdio de empresas pblicas e de sociedades de economia mista, institudas e mantidas pelo Estado.

Quanto interveno, h crtica doutrinria acerca do alcance da funo administrativa. Como sobredito, a interveno pode ser indireta ou direta.

A forma indireta de interveno a realizada, por exemplo, pelo Banco Central (pessoa jurdica de Direito Pblico), em atividade tipicamente regulatria, marcada predominantemente por normas de Direito Pblico. o que prev o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentao e fiscalizao do setor econmico, como, por exemplo, tendente ao combate da formao de cartis e trustes).

A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado, em concorrncia com outras empresas do setor, regidas, portanto, predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia, por exemplo, a atividade que o Estado exerce a ttulo de interveno direta na ordem econmica no assumida pelo Estado como atividade pblica, e, bem por isso, no deveria ser considerada funo administrativa.

AJ TRE RJ/2012 Julgue o item que se segue, relativo ao direito administrativo. O estudo da administrao pblica, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o Estado participa das atividades econmicas privadas.

Comentrios:

A interveno no domnio econmico atividade. Atividade critrio objetivo e no

subjetivo.

Gabarito: ERRADO.

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As atividades, acima listadas, so atividades finalsticas (vistas de dentro para fora - Administrao Extroversa). No entanto no podemos esquecer que nem todo o Direito Administrativo o que enxergamos ou sentimos, j que h tambm outras atividades, sobremaneira importantes, que, no entanto, ocorrem no interior do Estado, como as atividades meio (Administrao Introversa ou instrumental). Exemplos de funo instrumental, meio, interna Administrao, so as finanas pblicas e a nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de concurso pblico.

Entendeu essa histria de sentido objetivo interno, atividade-meio? Administrao Pblica Introversa? Vamos detalhar um pouco mais.

Se as relaes administrativas so firmadas entre o Estado e os particulares, a Administrao Extroversa, exemplo, como vimos, do Poder de Polcia. Agora, se os atos so praticados no interior da estrutura administrativa, a Administrao Instrumental, Introversa, como, por exemplo, a criao de novos rgos ou pessoas jurdicas.

Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administrao Pblica Extroversa finalstica, dado que ela atribuda especificamente a cada ente poltico, obedecendo a uma partilha constitucional de competncias, a Administrao Pblica Introversa instrumental, visto que atribuda genericamente a todos os entes, para que possam atingir aqueles objetivos.

Por fim, ao lado dos critrios subjetivo (conjunto de rgos) e material

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