AULA 0: PRINCPIOSPessoal, antes de iniciarmos nossa aula, gostaria de tratar de trs assuntos que considero de central importncia na preparao com sucesso para qualquer concurso pblico: resoluo de questes anteriores da entidade que vai organizar o certame; escolha do material terico e metodologia de estudo e reviso. Primeiramente, voc tem que se dar conta de que resolver questes de provas anteriores da entidade (ESAF, CESPE, FCC etc) que vai elaborar a prova do concurso no apenas proveitoso, til, importante. No, no. muito mais que isso: IMPRESCINDVEL. Em se tratando de provas objetivas, todo concursando tem que ter em mente que seu objetivo no aprender Direito Administrativo, Contabilidade, Matemtica Financeira ou qualquer outra disciplina exigida no certame, nem meramente resolver questes desta disciplina, mas resolver questes DA FORMA COMO ELAS SO ELABORADAS PELA ENTIDADE EM QUESTO. Vou relatar uma experincia pessoal para reforar essa assertiva. A situao em questo diz respeito ao concurso que prestei para Delegado da PF em 2002. Na poca, estava em Braslia, fazendo o curso de formao para AFRF, e no dispunha, em funo disso, de muito tempo para estudar. Desse modo, quando saiu o edital (salvo engano, a prova era aproximadamente trs meses depois da publicao), eu tive que fazer um projeto de estudo o mais enxuto possvel. Apesar de formado em Direito, meu conhecimento, exceto em Administrativo, Tributrio e Constitucional, era extremamente limitado, e o concurso, em vista da remunerao inicial do cargo, dava toda a pinta de que seria disputado por candidatos com elevado nvel de conhecimento jurdico, que j vinham se preparando para concursos como os da magistratura e do Ministrio Pblico. Das matrias exigidas, cerca de 60% eu desconhecia ou conhecia muito pouco. Pois bem, frente a essa situao e em face do tempo restrito at a prova, eu optei por escolher um material de estudo de boa qualidade, mas o mais sinttico possvel (e dlhe Sinopse!!), e resolver um grande nmero de questes anteriores do CESPE. Aproveitando que estava em Braslia, pedi umas orientaes para o Vicente (foi assim que eu conheci a figura), e ele me ofereceu todo o material disponvel no Ponto. Peguei o material, cerca de 40 provas anteriores, e dividi meu tempo em 60% de estudo terico e 40 % de resoluo de questes (em informtica, matria em que era totalmente ignorante, simplesmente paguei para um professor comentar as questes e limitei meus estudos a isso). Bom, o resultado dessa minha metodologia foi que, dentre os 50.000 candidatos s 500 vagas, eu fiquei em 32% lugar. No quero aqui fazer auto-adulao, pelo contrrio, o que desejo salientar que, apesar de meu restrito, verdadeiramente restrito conhecimento de boa parte das matrias da prova, eu pontuei o suficiente para ficar bem colocado. Por qu isso? No porque sou o gnio da lmpada, nada disso, mas porque eu, ao resolver 3 ou 4 vezes cada prova, anotando minhas dvidas e concluses, aprendi de cada matria os pontos cobrados pelo CESPE, E DA FORMA COMO PELA ENTIDADE COBRADOS. Basicamente, eu aprendi, naqueles trs meses, a pensar CESPE, e foi isso que me permitiu ficar bem classificado. Sem qualquer exagero, quando fui fazer a prova fsica, no tempo em que a gente fica esperando ser chamado para o exerccio (oportunidade em que descobri do jeito mais infeliz que fazer barra barra), ficamos num grupo de 30 ou 40 pessoas comentando a prova, e eu vi o desnvel do meu conhecimento com1

relao a pessoas que fizeram 10, 12, 14% menos pontos que eu na prova. Elas tinham um conhecimento muito mais profundo (no estou exagerando, esta simplesmente a verdade) das matrias jurdicas como um todo (3 ou quatro livros de cada matria, estudo da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e do STF ...), ao passo que meu estudo foi disparadamente mais superficial (1 livro de cada matria, nomximo 2, e nem cheguei perto dos sites dos Tribunais Superiores). No entanto, eu tinha o que a maioria no tinha: um bom conhecimento dos posicionamentos do CESPE, da forma como ele elabora as questes, dos pontos que ele preferencialmente enfoca. Isso me permitiu uma boa classificao com um conhecimento muito mais limitado do que o de milhares de candidatos que nem chegaram a fazer a segunda fase do concurso. Em sntese, trouxe o exemplo para enfatizar: faa questes, no apenas como complemento de estudo, mas como parte do seu quotidiano de preparao. Selecione as 30 ltimas provas, faa um ndice de disciplina por provas (questes 1 a 20 da prova de AFRF/2003: Portugus; questes 20 a 40 da Prova AFC/2002: Direito Constitucional etc) e resolva ao menos 3 vezes por semana uma prova (ou parte de uma prova) de cada disciplina do concurso, anotando todas as concluses que conseguir retirar da resoluo (tudo aquilo que voc no conseguiu aprender, ou aprendeu deficientemente, estudando a teoria), as questes que considera interessante refazer num futuro prximo e as que errou e no conseguir descobrir o motivo. Experimente um ms esse mtodo, e voc perceber a evoluo de seu estudo, alm do fato, por si s, de que a resoluo de questes quebra a rotina mais tediosa (para a maioria) do estudo da teoria pura. Como segundo ponto, quero salientar a importncia da escolha do material terico de estudo. Na minha opinio a questo se resolve com base em dois critrios: 1) escolha um livro (no uma apostila, a no ser que exista livro tratando da matria ou que a apostila seja excelente) voltado para concursos. Esse livro no o livro mais completo sobre a matria, nem necessariamente o mais respeitado no mercado, mas o livro que melhor responde s suas necessidades (que resolver questes objetivas). Em Direito Administrativo, para cursos de rea no-jurdica, indico sem qualquer receio o livro do Vicente e do Marcelo; 2) escolha apenas UM livro. No mximo, se der tempo, adote outro como leitura complementar, lendo-o apenas uma vez e marcando apenas os pontos no abordados ou insuficientemente abordados no primeiro, o livro-base. Numa eventual releitura apenas os pontos marcados do material complementar devem ser revistos. Por terceiro, a questo que, juntamente com a resoluo rotineira de questes, em meu entender constitui a chave para o sucesso na preparao: a medotodologia de estudo e reviso. No quero, e nem tenho conhecimento para isso, dar uma aula sobre metodologia de preparao para concursos, mas apenas dar minha receita pessoal de preparao, a qual consiste basicamente no seguinte: 1) estudar o material terico uma ou duas vezes, conforme a necessidade, de modo a obter um razovel conhecimento, pelo menos, dos pontos bsicos da matria. Esse material terico, em Direito, envolve tanto o livro escolhido (ou os 2 livros, se adotar um complementar) como as leis exigidas na prova (por mais chato que seja, indispensvel um razovel conhecimento da literalidade lei para a aprovao, pois tal conhecimento pressuposto tanto para a compreenso adequada da matria como suficiente, por si s, para se resolver diversas questes da prova); 2) IMEDIATAMENTE aps esse primeiro estudo da disciplina, comece a resolver, de forma sistemtica (ao menos trs vezes por semana, nem que seja 15 minutos a cada vez) as questes das provas anteriores. Tenha um caderno prprio para isso, e anote2

nele, pelo menos, TUDO que concluir com a resoluo, bem como as questes que errou e no conseguiu descobrir o motivo; 3) leia novamente o material terico (lei, livro-base e apenas as anotaes do livro complementar, se voc optou por adot-lo). Esse segundo momento de estudo terico em regra muito mais produtivo que o primeiro, pelo fato de voc j ter feito a bateria de questes. Nessa etapa voc tem que adquirir, se no o fez anteriormente, um conhecimento no s dos aspectos principais da disciplina, mas tambm dos detalhes especficos de cada uma de suas unidades (pois este conhecimento que, alm da aprovao, possibilita a classificao dentro do nmero de vagas); 4) se der tempo, tente solucionar novamente o material de provas anteriores, ou ao menos parte desse material, principalmente as questes anotadas. Nessa resoluo voc deve complementar suas anotaes; 5) conforme sua disponibilidade de tempo, leia novamente o material terico (em minha experincia pessoal, nessa terceira leitura que atingimos um bom nvel de conhecimento) e, OBRIGATORIAMENTE, releia todas suas anotaes da resoluo de questes. Evidentemente, o procedimento est descrito em termos superficiais, e voc deve adapt-lo s suas peculiaridades pessoais. Trs pontos, contudo, considero essenciais: (1) a resoluo de questes; (2) a imediata passagem de uma fase de preparao a outra, em cada matria. Estude a parte terica de Direito Administrativo e, na semana seguinte, j passe para a resoluo de questes; encerrando-a, j na prxima semana inicie a segunda leitura terica, e assim por diante. Do contrrio o estudo no tem continuidade, e quando voc voltar a ver a matria j ter esquecido grande parte do que estudou anteriormente; (3) o estudo e/ou reviso concomitante de mais de uma matria, conforme sua disponibilidade de tempo. O crebro processa melhor, at onde vislumbro, 3 perodos de 2 horas de 3 matrias diferentes, por exemplo, do que o mesmo tempo estudando apenas uma nica matria. Alm disso, a reviso necessariamente deve abranger, concomitantemente, todas as matrias que voc j estudou, por menor que seja o tempo dirio ou a cada dois dias dedicado a cada uma delas, a ser definido conforme seu peso na prova e suas dificuldades pessoais de aprendizado. Para encerrar essa introduo, s quero frisar que o segundo e terceiro assuntos que aqui abordei so opinies que podem ser contraditadas por outras pessoas que tiveram sucesso na rea de concursos. Mas no a primeira. Sendo chato, voc obrigado a sentir a necessidade de solucionar provas anteriores, sob pena de, por mais apurado que seja seu conhecimento terico na matria, voc jamais atingir seu objetivo de ingressar na Administrao Pblica. Lograr aprovao num concurso pblico essencialmente, uma questo de saber resolver questes. Como disse o nobre Shaiquispir, ser [a alternativa] ou no ser, eis a questo. Quanto ao Curso que estamos iniciando, em complemento ao que mencionei na primeira pgina, vou adotar a sistemtica de fornecer de incio a resposta correta (ou dizer se a alternativa est certa ou errada) e s depois iniciar o comentrio. Ao final fao a sntese da explanao, destacando-a em negrito. Nas questes que tratem de pontos da matria j comentados na aula, me limitarei a uma rpida reviso terica e ao comentrio da prpria questo. Nas que mesclarem temas tratados e no tratados anteriormente, me limitarei, mais uma vez, a tratar dos assuntos ainda no trabalhados, passando da para a anlise da questo.3

O material de questes composto das questes formuladas pela ESAF em 2003 e 2004, e de questes mais antigas, de 2000 a 2002, principalmente da rea fiscal, que tratam dos pontos no cobrados nas primeiras. Desse modo, trabalho com as questes mais atuais da ESAF, cujo conhecimento imprescindvel, e ao mesmo tempo abordo todos os tpicos relevantes, para fins de concurso, da matria objeto da aula. A proposta dos Cursos On-Line do Ponto o trato da matria de modo similar ao que fazemos em sala de aula, com uma linguagem que prime pela informalidade, dentro do que o tema permite, fazendo uso com freqncia de exemplos elucidativos. Essa ser a metodologia que aqui adotarei, a qual tive oportunidade de desenvolver, aos trancos e barrancos, durante minhas aulas no Espao Jurdico, em Recife. Desejo aqui expressar meus agradecimentos a todo o pessoal do Espao, em especial aos alunos, cujo nvel de preparao e exigncia obrigam o professor a ralar muito em sala, sempre buscando uma exposio da matria que, sem abrir mo da profundidade de anlise, seja direcionada ao concurso em pauta. A eles, meu sincero muito obrigado. Passemos, ento, nossa aula demonstrativa, que traz questes relativas a uma matria central em Direito Administrativo: os princpios que regem a atuao da Administrao Pblica. Mos obra.

Questo 01 (Auditor de Tributos Municipais Fortaleza/2003) - O princpio constitucional da legalidade significa: a) que tudo que no estiver proibido por lei lcito ao administrador pblico fazer. b) que os atos praticados pelos servidores pblicos devem estar de acordo com o que estabelece a lei. c) que, se determinada tarefa operacional no estiver especificamente descrita em lei, o servidor no deve faz-la, ainda que se inclua no rol geral de suas atribuies. d) que todos os atos dos servidores pblicos devem ser pblicos. e) que o servidor pblico no deve agir de modo impessoal. Gabarito: B. Comentrios: Antes de analisarmos o princpio da legalidade, objeto da questo, vlido falarmos rapidamente sobre princpios jurdicos e, mais especificamente, sobre os princpios jurdicos que regem a Administrao Pblica. Princpios jurdicos nada mais so que os valores, as diretrizes, as idias centrais que informam toda uma disciplina jurdica (Direito Administrativo, Direito Civil etc), um ramo jurdico (o Direito Pblico ou o Direito Privado) ou mesmo o Direito como um todo. Tais valores, idias ou diretrizes, em suma, princpios, encontram-se na base do ordenamento jurdico, e norteiam sua interpretao e a aplicao. Existem inmeros princpios integrando o ordenamento, sendo equivocada qualquer tentativa de escalon-los hierarquicamente (no h princpio inferior e princpio4

superior). Isso significa que, em uma situao em concreto, na qual incidam dois ou mais princpios (o que muito comum), errado se pensar que um deles possa anular o outro (ou os outros). O que poder ocorrer que um ou mais princpios incida(m) em grau maior do que os demais, naquela situao especfica, mas todos devero ser observados. Enfim, a aplicao dos princpios jurdicos sempre se d de forma conjunta e harmnica, sendo incorreto se concluir que poder um princpio simplesmente impedir a aplicao de outro. Apreendida essa viso inicial, fcil definirmos o que so princpios administrativos ou princpios da Administrao Pblica: so as diretrizes, os valores, as idias nucleares que regem a atuao da Administrao. Esta, ao agir, deve faz-lo a partir de tais princpios e para realiz-los. Todo ato praticado com violao a qualquer destes princpios invlido. Existem os princpios administrativos implcitos, que so aqueles no expressamente previstos numa norma jurdica (cujo nome no consta de uma norma especfica). Alm deles, e em maior nmero, temos os princpios explcitos, ou seja, aqueles expressamente previstos em uma norma jurdica. Alguns se encontram previstos no art. 37 da Constituio de 1988, que trata especificamente da Administrao Pblica, a exemplo dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia; outros se encontram esparsos ao longo do texto constitucional, principalmente no art. 5, como os princpios do devido processo legal e do contraditrio e da ampla defesa. Outros, ainda, esto previstos na legislao infraconstitucional, como o princpio da isonomia, mencionado na Lei 8.666/93. Deve-se ressaltar que todos os princpios administrativos aplicam-se a todos os Poderes da Repblica (Legislativo, Executivo e Judicirio) e a todas as esferas de Governo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Um razovel conhecimento dos princpios da Administrao Pblica facilita em muito o estudo de todos os demais captulos de Direito Administrativo. Em inmeras situaes, frente a uma questo sobre uma matria especfica (licitaes, contratos, servios pblicos etc) voc no se recordar exatamente do dispositivo legal que est sendo questionado, mas se lembrar do princpio aplicvel ao caso, e a partir da poder chegar alternativa correta. Alm disso, muitas questes vo alm do texto legal, exigindo um conhecimento mais profundo da matria, e essas voc s acerta se tiver um bom conhecimento dos princpios administrativos. proveitoso ressaltar que o professor Celso Antnio Bandeira de Mello considera basilares para a Administrao os princpios da supremacia do interesse pblico sobre o privado e da indisponibilidade do interesse pblico. A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro apresenta entendimento ligeiramente diverso, colocando no pice do nosso sistema administrativo os princpios da legalidade e da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Dentre todos, o princpio bsico o da supremacia do interesse pblico sobre privado. Eventualmente, tal conhecimento exigido para a resoluo de questes. Apresentadas essas noes, passemos anlise da questo, que trata do princpio da legalidade. a) que tudo que no estiver proibido por lei lcito ao administrador pblico fazer. (errada) b) que os atos praticados pelos servidores pblicos devem estar de acordo com o que estabelece a lei. (certa)5

O princpio da legalidade o princpio central do chamado Estado de Direito, forma de organizao poltica que tem na lei o seu ponto central. Desde seus primrdios a atuao do Estado fundamentou-se no denominado princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado (comentado numa prxima questo), o qual assegurava ao ente estatal, na condio de gestor dos interesses pblicos, uma posio de predominncia frente aos administrados. Tal superioridade, at o sc XIX, era praticamente ilimitada: o administrado no dispunha de qualquer segurana frente ao poderio do ente estatal, sendo por este completamente subjugado. Entra em cena, ento, o princpio da legalidade, construdo com o justo objetivo de limitar este poder at ento sem limites. A partir de sua consagrao, o Estado permanece preponderando sobre o administrado quando atua em prol do interesse pblico; contudo, agora sua atuao se faz a partir de lei, editada pelo prprio Estado, e tem nela o seu limite insupervel. Fique, ento, com essa idia essencial: o princpio da legalidade uma autolimitao do Estado frente ao administrado. O Estado cria as leis, e ao faz-lo restringe seu poder. H uma primeira previso do princpio da legalidade no art. 5, II, da CF, o qual reza que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Esse dispositivo traz a forma como o princpio aplicado com relao aos particulares: estes no esto impedidos de agir na falta de norma prevendo a possibilidade para tanto. No necessria tal norma. Basta que no exista uma norma que vede expressamente certa conduta, e da j podemos concluir que ela autorizada para o particular. Por exemplo, posso celebrar um contrato pelo qual, em troca de um servio prestado, receberei determinado bem (e no dinheiro, como usual). Se formos estudar o Cdigo Civil no encontraremos esta espcie de contrato prevista em qualquer artigo. Como afirmamos acima, isto no necessrio: posso firmar este contrato pelo mero fato de que no existe nenhum artigo do Cdigo que o proba. Em funo disso, usual (e correta) a afirmao de que, para o particular, o princpio da legalidade deve ser compreendido numa acepo negativa, no sentido de ele pode agir sempre que inexistir vedao expressa (no preciso que haja lei autorizando dado comportamento, basta que no exista lei proibindo-o). Para a Administrao Pblica o princpio da legalidade previsto no caput do art. 37 da CF, e nesse mbito ele adquire uma conotao peculiar, diversa da anterior, qual seja: a Administrao s pode atuar, por meio de seus agentes, quando houver expressa previso em lei conferindo-lhe competncia para tanto. Inexistindo tal previso, ela simplesmente est impedida de agir. O princpio da legalidade, quando aplicvel Administrao, tem uma conotao positiva: ela s atua se existir norma que expressamente lhe outorgue competncia, e os termos em que a mesma ser exercida. Utilizando o mesmo exemplo anterior, ns podemos concluir que o contrato ali referido (servio por bens) no pode ser celebrado pela Administrao, a no ser que existe um dispositivo legal que lhe autorize a faz-lo. At aqui falamos em lei, genericamente. Contudo, h questes que cobram uma diferenciao entre lei em sentido formal e lei em sentido material, para fins de aplicao do princpio da legalidade (abaixo temos uma questo da ESAF que exige este conhecimento). A pergunta seria a seguinte: o princpio aplica-se apenas s leis em sentido formal e material, ou alcana tambm as leis em sentido meramente material?6

Pois bem, nesse contexto, lei em sentido formal todo ato emanado do Poder Legislativo, independentemente de seu contedo. Assim, podemos ter uma lei em sentido formal com contedo concreto, quando o ato incide sobre uma situao especfica e sobre destinatrios determinados (por exemplo, uma lei que conceda anistia a determinados detentos); ou uma lei em sentido formal com contedo normativo, quando o ato tem carter geral (porque tm destinatrios indeterminados) e abstrato (porque ser aplicado inmeras vezes), como uma lei que estabelea os direitos dos usurios de certo servio pblico. J a lei em sentido material todo ato de carter normativo, como acima explicado, independentemente de quem o tenha editado. Nessa concepo, tanto lei um ato normativo do Poder Legislativo pelo qual ele estabelea os direitos dos usurios de certo servio pblico, como o decreto do chefe do Poder Executivo que regulamenta esta lei. Aqui o que importa o contedo do ato. Se este tem contedo normativo, lei em sentido material, independentemente do Poder, rgo ou entidade que o tenha elaborado. O princpio da legalidade aplica-se tanto num primeiro momento s leis em sentido formal e material, ou seja, aos atos editados pelo Legislativo (podendo-se aqui considerar tambm as medidas provisrias elaboradas pelo Executivo) que tenham contedo normativo, pois so as leis nesse duplo sentido que podem criar direitos e obrigaes para os administrados. Ocorre que, a partir da, outros atos normativos so editados pela Administrao, com o fito de conferir aplicabilidade s leis (em sentido formal e material). Uma vez editados tais atos normativos, eles tambm so de observncia obrigatria para a Administrao, sob pena de invalidade dos atos praticados de forma contrria. Esse uma concluso fcil de ser exemplificada. Imaginemos que uma lei (no duplo sentido) crie a obrigao de entrega de uma declarao anual e uma multa para o caso de descumprimento. Um decreto do Poder Executivo (lei em sentido material), a partir da previso, fixa o perodo de entrega da declarao entre 01 e 30 de junho de cada ano (o decreto vlido, pois ficou nos limites da lei declarao anual). Uma pessoa se dirige ao rgo competente e entrega sua declarao em 15 de junho de certo ano. Apesar da entrega tempestiva, contra esta pessoa lanada a multa, como se ela houvesse descumprido a obrigao. evidente que tal multa invlida, e invlida pelo fato da Administrao ter contrariado uma lei somente em sentido material. Conclumos, ento, que o princpio da legalidade aplica-se tambm s leis em sentido material. essa a noo que temos que reter para concurso pblico. Encerrando esse comentrio, considero importante conhecermos uma forma bastante peculiar dessa matria ser cobrada em concurso. Singelamente, seria por meio da seguinte afirmao: vedado Administrao e ao particular a atuao contra legem (contra a lei); pode o particular, porm, agir praeter legem (alm da lei), pois a ele permitido agir sempre que no existir norma expressa proibitiva; por fim, tanto a Administrao quanto o particular podem conduzir-se secundum legem (segundo a lei). Na verdade, a Administrao deve agir secundum legem, j que qualquer outro modo de conduta lhe proibido pelo princpio da legalidade. c) que, se determinada tarefa operacional no estiver especificamente descrita em lei, o servidor no deve faz-la, ainda que se inclua no rol geral de suas atribuies. (errada) Essa alternativa interessante. Perceba-se: a lei dever necessariamente estabelecer a competncia para a atuao administrativa, mas no necessrio que ela desa aos pormenores da mesma, os quais podero ser estabelecidos em normas editadas pela7

prpria Administrao, nos limites da lei. Dito de outro modo, a lei estabelece, como diz a alternativa diz, o rol geral de atribuies do agente, e a partir da, e nos termos da lei, a Administrao disciplina a matria. Por exemplo, a lei estatui, dentre as atribuies do AFRF, a de fiscalizar estabelecimentos comerciais, a fim de verificar o cumprimento da legislao tributria relativa aos tributos administrados pela Unio. Pois bem, a partir desta previso em lei, o chefe do Poder Executivo, por decreto, bem como as demais autoridades com poder normativo do MF e da SRF, detalham essa competncia (sempre nos limites da lei), tratando das tarefas que ela envolve (a verificao da documentao contbil do estabelecimento, por exemplo) e os atos que podero ser nela praticados (uma intimao para que o contribuinte complemente a documentao). Evidentemente, poder a lei minudenciar at mesmo estes detalhes da atuao do AFRF, mas, quando ela no descer a tal detalhamento, dever a Administrao faz-lo (voltaremos a esse ponto quando do estudo do poder regulamentar). Perceba-se mais uma coisa. Uma das caractersticas da competncia, analisada quando do estudo dos atos administrativos, justamente a irrenunciabilidade, a obrigatoriedade de o agente exercer suas competncias previstas em lei. Com isso queremos dizer que, uma vez criada uma competncia por lei, dever do agente exerc-la, constituindo ato ilcito sua omisso. A alternativa, ento, est errada por dois motivos: no necessrio que a lei desa a todos os pormenores das competncias administrativas; uma vez prevista em lei certa competncia para um agente da Administrao, este obrigado a desempenh-la. d) que todos os atos dos servidores pblicos devem ser pblicos. (errada) A assertiva vincula-se ao princpio da publicidade, logo mais comentado, no ao princpio da legalidade. Est incorreta. e) que o servidor pblico no deve agir de modo impessoal. (errada) A alternativa refere-se ao princpio da impessoalidade, a seguir analisado, que tambm no se confunde com o princpio da legalidade. Ademais, a alternativa contraria o princpio da impessoalidade. Sntese do comentrio: Quanto aos princpios jurdicos e aos princpios da Administrao Pblica: 1) princpios jurdicos so que as diretrizes, os valores, as idias centrais que informam uma certa disciplina jurdica, um ramo jurdico ou mesmo todo o Direito; 2) existem inmeros princpios em nosso ordenamento jurdico, sendo incorreta qualquer tentativa de escalon-los hierarquicamente. Sua aplicao sempre deve se dar de forma conjunta e harmnica; 3) os princpios da Administrao Pblica (ou administrativos) nada mais so que os princpios que regem a atividade administrativa, de observncia obrigatria para a Administrao, sob pena de nulidade do ato praticado com sua violao; 4) existem princpios administrativos implcitos e expressos ou explcitos. Estes, por sua vez, podem estar previstos na prpria Constituio ou nas leis aplicveis Administrao;8

5) todos os princpios da Administrao aplicam-se a todos os Poderes da Repblica e a todas as esferas de Governo; 6) o Professor Celso Antnio Bandeira de Mello situa no pice de nosso sistema administrativo o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado e o da indisponibilidade do interesse pblica. J a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro considera como tais os princpios da supremacia do interesse pblico sobre o privado e o da legalidade. O princpio central, para fins de concurso, o da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Com relao ao princpio da legalidade: 1) , essencialmente, uma autolimitao do Estado perante os administrados; 2) para os particulares o princpio deve ser interpretado numa acepo negativa, no sentido de que podem praticar quaisquer atos para os quais inexista expressa norma proibitiva; para a Administrao, numa acepo positiva, pois ela s praticar os atos que encontrem respaldo em expressa disposio legal; 3) com base nesta diferena de aplicao do princpio, podemos dizer que o particular pode conduzir-se secundum legem (segundo a lei) e praeter legem (alm da lei), mas a Administrao s pode faz-lo secundum legem. Comportamentos contra legem so vedados; 4) o princpio da legalidade aplica-se no s s leis em sentido formal e material (atos normativos editados pelo Poder Legislativo), alcanando tambm as leis somente em sentido material (atos normativos em geral, independentemente de quem os edite) 5) indispensvel que a lei estabelea a competncia administrativa, as hipteses em que a Administrao pode atuar. Contudo, no necessrio que ela desa aos pormenores da competncia, a qual pode ser disciplinada em atos normativos editados pela prpria Administrao, sempre respeitados os limites da lei.

Questo 02 (Fiscal de Tributos Estaduais - SEFA-PA 2002) - Assinale a situao que no se relaciona com o princpio da impessoalidade, em alguma das suas acepes. a) Vedao ao uso da imagem da autoridade para promoo pessoal. b) Provimento de cargo pblico efetivo mediante concurso pblico. c) Anulao de ato cometido com desvio de finalidade. d) Verificao da presena do interesse pblico em todo ato cometido pela Administrao Pblica. e) Obrigao da divulgao pblica dos atos oficiais. Gabarito: B. Comentrios: a) Vedao ao uso da imagem para promoo pessoal (certa). O princpio da impessoalidade, expresso no caput do art. 37 da Constituio, admite trs interpretaes, duas relacionadas com os administrados e uma terceira9

pertinente prpria Administrao. Trataremos agora desta ltima aplicao, a qual vem prevista no art. 37, 1 da CF e bastante simples. O agente pblico, no desempenho de suas funes, age no em seu prprio nome, mas sim em nome do rgo ou entidade que integra. Desse modo, todos os atos por ele praticados, na qualidade de agente, devem ser considerados como que realizados pela Administrao, em nome desta. Da se conclui que vedado ao agente promover-se s custas dos atos praticados no exerccio de suas funes. A lio singela: todo ato de um agente pblico, no desempenho de suas atribuies, tem sua autoria imputada Administrao, logo, no lcito que dele decorra qualquer vantagem individual para quem o produziu. isso que estatui o art. 37, 1, da Constituio: A publicidade dos atos, programas, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou agentes pblicos. em funo desse dispositivo que nas propagandas de realizaes de uma dada Administrao, principalmente as que envolvem obras pblicas, nunca consta o nome da autoridade responsvel (Prefeito, Secretrio, Governador Fulano de Tal), fazendo-se meno somente prpria Administrao (Governo do Estado, Secretaria de Obras Pblicas, Administrao Municipal). b) Provimento de cargo pblico efetivo mediante concurso pblico (certa). Analisamos no comentrio anterior o princpio da impessoalidade enquanto voltado Administrao. Restam a serem vistas duas aplicaes do referido princpio, ambas tendo por destinatrios os administrados. A primeira ser tratada neste momento: a impessoalidade enquanto isonomia. Isonomia tratamento igualitrio. No contexto que nos importa, significa que a Administrao deve conferir tratamento igualitrio aos administrados, sem discriminaes, sejam elas benficas ou detrimentosas. As discriminaes, quando existentes, devem estar previstas em lei (pressupondo-se que tais discriminaes so razoveis), sendo vedado Administrao distinguir onde a lei no o faz, ou fora dos termos por ela postos. Neste ponto indispensvel especial ateno do candidato. A isonomia, em Direito Constitucional, princpio estudado parte, no contido em qualquer outro. Em Direito Administrativo e, portanto, nas provas de Direito Administrativo (tanto da ESAF como do CESPE), h uma diferena importante: pode a questo falar em tratamento igualitrio, e ter como resposta tanto o princpio da isonomia como o princpio da impessoalidade (uma vez que, frisando novamente, em Direito Administrativo uma das aplicaes do princpio da impessoalidade a necessidade de tratamento isonmico dos administrados por parte da Administrao). Portanto, quando a questo falar em tratamento isonmico, ou trazer um instituto a ele diretamente relacionado (em regra, as questes referem-se ao concurso pblico ou licitao), voc pode considerar correta tanto uma alternativa que mencionar o princpio da impessoalidade ou uma em que constar o princpio da isonomia. Esta alternativa, por exemplo, refere-se ao concurso pblico. Voc pode considerar correta tanto a resposta nela adotada (o concurso pblico uma situao que se relaciona com o princpio da impessoalidade, em alguma de suas acepes), quanto uma resposta em que constasse o princpio da isonomia.10

c) Anulao de ato cometido com desvio de finalidade (certa). d) Verificao da presena do interesse pblico em todo ato cometido pela Administrao Pblica (certa) As duas alternativas sero analisadas conjuntamente, uma vez que se referem outra das aplicaes do princpio da impessoalidade enquanto dirigido ao administrado. Aqui, o princpio vincula-se finalidade do ato administrativo. Todo ato administrativo num primeiro momento, deve almejar ao interesse pblico (mesmo que de forma indireta, como adiante explicaremos), num segundo, deve visar finalidade especfica para ele prevista, explcita ou implicitamente, na lei (as questes eventualmente substituem o termo lei pela expresso norma de competncia). Fala-se, pois, de uma finalidade em sentido amplo, idntica para todo ato praticado pela Administrao (o interesse pblico) e uma finalidade em sentido estrito, que aquela especificamente prevista para determinado ato (a remoo de ofcio, por exemplo, ter por fim especfico suprir a carncia de pessoal de rgo ou entidade administrativa em determinada localidade). A alternativa d refere-se finalidade em sentido amplo. de evidncia solar que todo ato praticado pela Administrao deve visar ao interesse pblico (alternativa correta, portanto). Se desatend-lo, nulo por desvio de finalidade (ou desvio de poder), como menciona corretamente a alternativa c. Alm disso, tambm estar maculado por desvio de poder o ato que, apesar de destinar-se a um interesse pblico, no for praticado em conformidade com seu fim especfico (finalidade em sentido estrito). O exemplo tradicional aqui utilizado a remoo de ofcio: ser o ato nulo tanto quando contrariar o interesse pblico, genericamente considerado (atos praticados com interesse exclusivamente privado, como uma autoridade que remove de ofcio um servidor s para afast-lo de um contato pessoal com sua filha); como quando, apesar de satisfazer a um interesse pblico, no for o mesmo aquele especificamente previsto para o ato (o uso da remoo como forma de punio de um servidor realmente culpado, que atende a um fim de carter pblico a punio do servidor -, mas diverso do seu fim especfico suprir carncia de pessoal em dada localidade). Por fim, desejo ressaltar que um ato da Administrao pode voltar-se para a satisfao de um interesse pblico de forma direta ou indireta. Ser de forma direta quando o prprio ato visa a um interesse pblico (um decreto que tenha por fim declarar de utilidade pblica um imvel onde ser construda uma escola, uma punio imposta a um servidor faltoso etc); ser de forma indireta quando o ato, apesar de no destinarse, ele prprio, a um interesse pblico, o atingir por via transversa. Por exemplo, quando a Administrao concede onerosamente uma autorizao de uso de um imvel a particular, o interesse preponderante deste, que vai explorar economicamente o bem, mas o interesse pblico indiretamente beneficiado pela atividade que o particular exercer, e, principalmente, pelo valor por ele pago pela autorizao, o qual acrescer aos cofres pblicos). importante percebermos que o interesse pblico pode ser apenas indireto, porque, a partir da, podemos considerar corretas afirmativas como: A Administrao pode praticar atos que beneficiem (ou prejudiquem) pessoas determinadas. Basta pensarmos no exemplo acima. Pessoas determinadas podero ser favorecidas por um ato da Administrao, desde que haja interesse pblico, mesmo que indireto (finalidade em sentido amplo) e que o ato esteja em conformidade com seu fim especfico, tal como previsto em lei (finalidade em sentido estrito)11

e) Obrigao da divulgao pblica dos atos oficiais (errada). Efetivamente, a Administrao tem a obrigao de tornar pblicos os atos que pratica. Tal dever, entretanto, como veremos logo mais, relaciona-se a outro princpio constante do art. 37 da Carta: o princpio da publicidade. Sntese do comentrio: 1) o princpio da impessoalidade pode ser entendido em trs acepes: (1) vedao promoo pessoal dos agentes pblicos s custas dos atos praticados no exerccio de suas funes; (2) vedao ao tratamento discriminatrio do administrado por parte da Administrao (isonomia), seja o mesmo benfico ou prejudicial, salvo quando a prpria lei, legitimamente, discriminar (na verdade, se a lei discriminar no estar a Administrao o fazendo, mas somente aplicando a lei); (3) obrigatoriedade, sob pena de nulidade (por desvio de poder ou finalidade), de que os atos da Administrao sejam praticados em conformidade com a finalidade em sentido amplo (interesse pblico genericamente considerado, idntico para todo ato) e em sentido estrito (o fim especfico previsto em lei); 2) um ato pode visar ao interesse pblico de forma direta ou indireta; 3) um ato pode beneficiar pessoas determinadas, desde que tal finalidade para o ato esteja prevista em lei e que o interesse pblico reste resguardado, mesmo que de modo indireto.

Questo 03 (Analista MPU rea Administrativa -2004) - Um dos princpios informativos do Direito Administrativo, que o distingue dos demais ramos, no disciplinamento das relaes jurdicas, sob sua incidncia, o da a) comutatividade na soluo dos interesses em questo. b) subordinao do interesse pblico ao privado. c) supremacia do interesse pblico sobre o privado. d) predominncia da liberdade decisria. e) correlao absoluta entre direitos e obrigaes. Gabarito: C Analisemos a alternativa correta, c. Na prxima aula teremos oportunidade de analisar o tema, em nosso entender, mais importante do Direito Administrativo: o regime jurdico-administrativo, o conjunto de regras e princpios que regem a atuao da Administrao na busca do interesse pblico. Inicialmente, devemos reter em mente que o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado considerado o princpio basilar do regime jurdicoadministrativo. Desse modo, quando formos questionados sobre qual o principal12

princpio, dentre todos os que regem a atividade administrativa, poderemos responder sem receio que se trata do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Devemos atentar que supremo o interesse pblico sobre o particular, e no a Administrao sobre o administrado. Entenda-se: como compete Administrao a busca do interesse pblico, ela gozar de preponderncia, de superioridade perante o administrado quando estiver atuando tendo em vista tal objetivo. Por outro lado, quando ela estiver visando a um interesse no considerado como pblico, nos termos da Constituio e das leis em geral, no gozar desta superioridade. Por exemplo, quando a Administrao estiver exercendo uma atividade de interesse de toda a coletividade, como a fiscalizao de atividades potencialmente danosas ao meio-ambiente, predominar sobre o particular, subordinando os interesses deste aos interesses maiores do corpo social, neste caso, a manuteno de um meio-ambiente ecologicamente equilibrado (diz-se que a relao caracterizada pela verticalidade da Administrao frente ao particular). De modo distinto, quando ela estiver, por exemplo, locando o imvel de um particular, a relao jurdica ser marcada pela isonomia, pela igualdade entre a Administrao, na condio de locatria, e o proprietrio do imvel. Neste caso, segundo nosso sistema de leis, no h interesse coletivo a legitimar uma posio de supremacia da Administrao na relao firmada (diz-se que aqui a relao caracterizada pela horizontalidade). Pois bem, no que ora nos importa, sempre que o objetivo em vista for de interesse pblico, a Administrao atuar sob a gide do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, predominando sobre o particular. Tal predominncia efetivada por meio das denominadas prerrogativas administrativas: poderes conferidos exclusivamente Administrao quando esta se move visando satisfao do interesse pblico. Entre tais prerrogativas podemos citar, exemplificativamente: 1) os diversos atos praticados no mbito da interveno pblica na propriedade privada, tais como as servides administrativas e os tombamentos; 2) os atributos dos atos administrativos, a exemplo da imperatividade, atributo pelo qual os atos administrativos, de um modo geral, obrigam o particular independente de sua concordncia; 3) as clusulas exorbitantes dos contratos administrativos, dentre as quais podemos citar a alterao e a resciso por ato unilateral da Administrao. Por fim, deve-se frisar que, apesar de termos ressaltado que o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado tido como o princpio administrativo mais importante, a sua aplicao necessariamente deve-se dar de forma harmnica com os demais princpios administrativos. Assim, questes que digam que, pela aplicao do princpio, poder a Administrao agir com desrespeito a qualquer um dos demais (razoabilidade, moralidade, legalidade etc) so sempre incorretas. Voc deve trabalhar com dois raciocnios, ambos considerados corretos (embora possam parecer contraditrios): (1) o princpio basilar do regime jurdico-administrativo o da supremacia do interesse pblico sobre o privado; (2) a aplicao deste princpio no autoriza Administrao desrespeitar qualquer dos demais princpios que regem sua conduta (aplicao harmnica dos princpios administrativos) Todas as demais alternativas no passam de viagens da ESAF, nenhuma contempla um princpio administrativo.13

Sntese do comentrio: 1) o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado deve ser considerado, para fins de concursos, como o princpio nuclear dentre todos os demais princpios administrativos; 2) tal princpio justifica a posio de superioridade da Administrao perante o particular, quando aquela tem por intuito de ao a satisfao do interesse pblico; 3) o princpio instrumentaliza-se por meio das inmeras prerrogativas administrativas, poderes conferidos por lei exclusivamente Administrao quando ela atua visando algum interesse pblico; 4) apesar de sua posio central, o princpio em questo no justifica, em nenhuma hiptese, a conduta administrativa com violao dos demais princpios. Enfim, se a Administrao praticar um ato violando qualquer outro princpio administrativo, e alegar que o faz com base no princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, tal ato ser nulo.

Questo 04 (Procurador de Fortaleza/2002) O princpio constitucional da eficincia vincula-se noo da administrao: a) patrimonialista b) descentralizada c) gerencial d) burocrtica e) informatizada Gabarito: C. Comentrios: O princpio da eficincia outro dos princpios da Administrao Pblica com previso no caput do art. 37 da Constituio. O que o separa dos outros quatro princpios ali mencionados legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade que o mesmo no constava na redao original do art. 37, quando da promulgao da Constituio em 1988, tendo sido acrescido ao dispositivo pela Emenda Constitucional 19/98. Duas ou trs questes da ESAF limitaram-se a exigir esse conhecimento do candidato. Conceitualmente o princpio de faclimo entendimento. Ser eficiente nada mais do que agir, em certa situao, de forma clere e tecnicamente adequada. Visa o princpio, essencialmente, a que a Administrao preste os seus servios a um mximo de administrados, com qualidade e a um baixo custo. Ou, de forma mais, simples, a que a Administrao atenda da melhor forma possvel ao interesse pblico. usual a afirmao de que a eficincia implica, tambm um juzo de economicidade: obter-se uma mxima prestao de servios com um mnimo de dispndio. por esse14

ngulo de anlise que se afirma estar o princpio vinculado administrao gerencial (correta, portanto, a alternativa c). O princpio da eficincia tratado com ligeiro desdm por alguns de nossos doutrinadores, que deixam de analis-lo em seus trabalhos, ou o fazem superficialmente, sob o entendimento de que o princpio no possui natureza verdadeiramente jurdica, constituindo uma diretriz no-jurdica de atuao para a Administrao, sem fora vinculante. Temos que afastar totalmente essas interpretaes, e considerar o princpio da eficincia no mesmo tope dos demais princpios administrados, ou seja, um valor de observncia obrigatria para a Administrao. Prova de que tal posicionamento correto so duas das aplicaes concretas do princpio, tambm acrescidas ao texto constitucional pela EC 19/98: a avaliao peridica de desempenho (CF, art. 41, 4), novo requisito para a aquisio da estabilidade; e a avaliao especial de desempenho, nova hiptese de perda do cargo pelo servidor estvel (CF, art. 41, 1, III). Com tais medidas pretendeu o reformador constituinte assegurar que o servidor pblico esteja incessantemente a buscar uma melhor produtividade no desempenho de suas funes, tanto antes quanto aps adquirir a estabilidade. Tal idia nada mais do que uma aplicao do princpio da eficincia. H uma situao que tem sido constantemente cobrada nos ltimos concursos: pode a Administrao, a pretexto de uma atuao mais eficiente, praticar atos sem que haja previso da competncia em lei? De outro modo, pode o princpio da eficincia excepcionar, em certas hipteses, o da legalidade? A resposta bem simples: no. Todos os princpios que regem a atividade administrativa devem ser aplicados de forma conjunta e harmnica. No presente caso, tal aplicao significa que a Administrao dever sempre buscar a eficincia, mas nos termos postos na lei. Sem lei, ela est impedir de agir, seja de que forma for. Sntese do Comentrio: 1) o princpio da eficincia tem previso no caput do art. 37 da CF, tendo sido acrescentado Constituio pela EC 19/98; 2) o princpio impe Administrao que busque da melhor forma possvel a satisfao do interesse pblico, e, entre outros efeitos, exige que a Administrao preste seus servios com uma adequada relao custo/benefcio (esta aplicao do princpio, includa no princpio da eficincia, tambm denominada princpio da economicidade); 3) princpio estritamente relacionado chamada administrao gerencial; 4) o princpio inegavelmente jurdico, tendo a mesma fora vinculante para a Administrao que os demais princpios administrativos); 5) no pode a Administrao praticar ato sem base em lei (princpio da legalidade) sob a alegao de maior eficincia. O princpio da eficincia jamais excepciona a aplicao do princpio da legalidade. A Administrao deve ser eficiente, nos termos da lei.

Questo 05 (Agente Tributrio Estadual - ATE MS/2001) - A vedao utilizao de imagens e smbolos que possam significar promoo pessoal de autoridades e servidores pblicos justifica-se, basicamente, pelo princpio da15

a) legalidade b) publicidade c) eficincia d) moralidade e) razoabilidade Gabarito: B. Comentrios: Deixando de lado, por ora, o comentrio especfico do gabarito, vamos falar um pouco sobre o princpio da publicidade. Outro dos princpios previstos no caput do art. 37 da CF, a publicidade princpio que admite aplicao em com dois sentidos distintos. Pelo primeiro, o princpio cria a obrigao para a Administrao de divulgar oficialmente seus atos gerais e de efeitos externos. Tal divulgao, como regra geral, deve ser levada a cabo nos dirios oficiais de cada pessoa poltica. Assim, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovem a divulgao de seus atos em seus respectivos dirios oficiais. H, entretanto, diversos Municpios que no possuem dirio oficial. Nesse caso, a regra acima exposta sofre uma alterao, e a divulgao oficial considera-se realizada pela afixao do ato na sede da Prefeitura ou da Cmara dos Vereadores. Antes afirmamos que a obrigatoriedade de divulgao alcana os atos gerais de efeitos externos. Pois bem, o que se entende por isso? Simples: ato geral o que tem destinatrios indeterminados; ato de efeitos externos aquele que tem por destinatrios os administrados. Unindo os dois conceitos, chegamos concluso de que a divulgao oficial s indispensvel para os atos que atingem administrados indeterminados. Por exemplo, se a Administrao resolve determinar o fechamento de uma rua num feriado, esse ato se enquadra no conceito: dirige-se aos administrados, sendo, pois, de efeitos externos; e no h definio possvel daqueles por ele atingidos, sendo, ento geral (no h como individualizar seus destinatrios, uma vez que todos os que poderiam utilizar-se da via pblica no feriado so atingidos pelo ato). Voc pode estar questionando-se: ser que um ato no-geral (com destinatrios determinados) ou no-externo (interno, alcanando apenas os prprios agentes da Administrao) pode tambm exigir divulgao oficial? Nesse caso, no h uma resposta genrica. Todos os atos gerais e de efeitos externos requerem publicao; j um ato no-geral ou no-externo poder ou no requer-la. Tudo vai depender da situao em concreto. Por exemplo, se um contribuinte se dirige Secretaria da Receita Federal e solicita uma certido negativa de dbito, essa certido (ato no-geral de efeitos externos) no requer divulgao oficial. Por outro lado, a nomeao de 10 pessoas para o cargo de AFRF (outro ato no-geral ato de efeitos externos) exige tal divulgao. Como dissemos, no h uma resposta genrica se o ato no geral e de efeitos externos. Nesta primeira aplicao do princpio, resta analisarmos a que se vincula a obrigatoriedade de divulgao: validade ou a eficcia do ato? A resposta, aqui,16

tambm simples: sempre, eficcia, produo de efeitos jurdicos do ato. Um ato praticado de forma vlida, em conformidade com a lei, permanece vlido mesmo que sua publicao no se tenha ainda realizado, apenas, seus efeitos jurdicos s podero ser iniciados aps essa publicao. Por outro lado, se o ato foi praticado de forma invlida, de forma contrria prevista em lei, tal vcio permanece mesmo que eventualmente o ato tenha sido oficialmente divulgado. As bancas de concurso, sem exceo, gostam de fazer pegadinha nessa matria. Para acertarmos as questes basta atentarmos para esses conceitos: publicao tem a ver, sempre, com eficcia, com produo de efeitos jurdicos, nada importando aspectos de validade do ato. J a validade diz respeito sempre, conformidade do ato com a lei, nada importando se houve ou no sua divulgao oficial (ou se esta ou no necessria). Num segundo sentido o princpio da publicidade significa dever de transparncia. A gesto da coisa pblica no atividade sigilosa, que deve ser feita s ocultas. Ao contrrio, atividade que a todos interessa. Logo, ao administrado deve ser propiciado o conhecimento dos atos produzidos pela Administrao, sendo de seu prprio interesse, individual, sejam de interesse coletivo, geral. Nessa acepo, o princpio tem previso no inc. XXXIII do art. 5 da CF, assim redigido: Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade ou do Estado. Vale a pena ser transcrito, ainda, o art. 37, 3, II, da CF, segundo o qual: A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: (...) II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII. Bem, compreendemos que o princpio da publicidade admite dois significados: dever de divulgao oficial e transparncia. Mas qual deles responde ao enunciado (vedao utilizao de imagens e smbolos que possam significar promoo pessoal de autoridades e servidores pblicos...)? Como voc j deve ter percebido, nenhum. E a? Como se explica a posio da ESAF nesta questo? Fcil: no se explica, se aceita e decora. A banca deve ter entendido que, no colocando entre as alternativas princpio da impessoalidade, o princpio que mais se enquadraria no enunciado seria o da publicidade, j que a questo trata de vedao promoo pessoal, o que pode ser entendido, maibe, como proibio publicidade pessoal. No importa. O fato que este entendimento no encontra guarida na doutrina brasileira, sendo totalmente equivocado. Em outras questes a ESAF fez as pazes com a doutrina, colocando a vedao promoo pessoal como aplicao do princpio da impessoalidade. Esse o posicionamento correto, a menos que a ESAF, como neste caso, no coloque entre as alternativas o princpio da impessoalidade, s o da publicidade (quando ento este deve ser tido como correto fazer o qu?). Os princpios mencionados nas alternativas a e c j foram analisados na aula. Os das alternativas d e e sero comentados nas prximas questes. Sntese do Comentrio:17

1) o princpio da publicidade admite duas leituras. Pela primeira, ele significa a obrigatoriedade de divulgao oficial dos atos gerais (destinatrios indeterminados) e de efeitos externos (dirigidos aos administrados); 2) tal divulgao, via de regra, efetuada mediante a publicao do ato nos dirios oficiais do respectivo ente federado. Excepcionam-se da regra somente os Municpios que no possuem dirio oficial, os quais divulgam oficialmente seus atos mediante a sua afixao na sede da Prefeitura ou da Cmara Municipal; 3) a necessidade (ou no) de publicao ato relaciona-se sempre produo de efeitos, jamais validade; 4) numa segunda leitura o princpio da publicidade significa transparncia, dever da Administrao de propiciar ao administrado informaes sobre a gesto administrativa que sejam de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral; 5) nesta questo considerou a ESAF (no colocou o princpio da impessoalidade entre as alternativas) que a vedao promoo pessoal do agente em funo dos atos praticados no desempenho de suas atribuies relaciona-se ao princpio da publicidade.

Questo 06 (Auditor do Tesouro Municipal - Prefeitura do Recife 2003) - Com referncia aos princpios constitucionais da Administrao Pblica, falso afirmar: a) a moralidade tem relao com a noo de costumes. b) a eficincia vincula-se ao tipo de administrao dito gerencial. c) a publicidade impe que todos os atos administrativos sejam publicados em dirio oficial. d) a observncia da legalidade alcana os atos legislativos materiais, ainda que no formais. e) a impessoalidade pode significar finalidade ou isonomia. Gabarito: C. Comentrios: a) a moralidade tem relao com a noo de costumes (certa). A moralidade outro dos princpios da Administrao que tem previso no caput do art. 37 da Constituio, e admite aplicao em trs acepes: atuao tica dos agentes da Administrao; aplicao das leis pelos agentes de modo a serem alcanados os valores nelas inscritos; costumes administrativos (moral administrativa) como fonte de Direito. Num primeiro sentido, o princpio impe aos agentes da Administrao o dever de tratar os particulares com lealdade e boa-f, sempre sob a perspectiva de que ele , afinal, o destinatrio dos servios que presta. Logo, no pode o agente se valer de quaisquer artifcios ardilosos no trato com o particular, pois tal conduta implicaria inevitavelmente prejuzos aos interesses que este busca defender na esfera administrativa.18

Grande parte das pessoas que procuram a Administrao, quando no so por ela convocados, so pessoas simples, sem conhecimento mnimo da intimidade do aparelho administrativo e da sua dinmica. Eventual atitude de m-f do agente, fornecendo informaes incompletas sobre matria que lhe afete, por exemplo, certamente levaria o particular a compreender equivocadamente sua situao perante a Administrao em determinado caso, com evidente dano para seus interesses. Essa uma primeira aplicao do princpio da moralidade. No segundo sentido, o princpio cria para o agente a obrigao de no limitar sua atuao a uma mera aplicao formal, mecnica dos dispositivos de lei e demais atos normativos que regulam certa matria. Toda lei busca consagrar certos valores: a efetivao de tais valores na aplicao de suas normas pelo agente da Administrao dever que decorre do princpio da moralidade. Por exemplo, a Lei Geral de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica (Lei 8.666/93) contempla, dentre outros valores (princpios), um que lhe essencial: a isonomia. Alm de diversos dispositivos da lei se referirem expressamente isonomia, todos os preceitos nela contidos devem ser aplicados luz deste valor. Assim, os agentes que organizam os procedimentos licitatrios no tm somente o dever de praticar seus atos sem ofensa direta aos dispositivos da lei. Deles se exige mais: a aplicao desses dispositivos de forma a fazer prevalecer o valor da isonomia (bem como os demais valores que a lei busca resguardar). Por fim, numa terceira acepo (a cobrada na alternativa), o princpio da moralidade relaciona-se aos costumes administrativos (moral administrativa). Costumes, num conceito geral, so as regras que surgem de modo informal e so observadas de modo uniforme e constante, pela conscincia de sua obrigatoriedade. Costumes administrativos so regras que surgem informalmente das prticas reiteradamente adotadas pela Administrao, e que uma vez consolidadas tambm constituem requisito de validade dos atos praticados pelos seus agentes. Uma vez que dada prtica adquira fora de costume, ela pode ser invocada pelos administrados, e pode dar margem declarao de nulidade do ato praticado sem sua observncia. Voc pode estar em dvidas quanto a esta terceira aplicao do princpio da moralidade (e eu tambm), em vista da sua aparente contradio com o princpio da legalidade. Se o agente atua apenas a partir de previso em lei, como pode surgir um costume no seio da Administrao? Evidentemente que h prticas reiteradas em mbito administrativo, mas o princpio da legalidade exige que tais prticas tenham fundamento em lei: so obrigatrias em funo de sua previso legal, e no em virtude de sua reiterao. E, ademais, uma ver revogada a lei que lhes serve de apoio, tais prticas, pelo princpio da legalidade, no tem mais espao para aplicao. Entendo que das duas, uma: ou se reconhece que a Administrao pode atuar, em certas hipteses, sem base legal (e a possvel pensarmos em regras costumeiras), ou passa a negar-se este terceiro sentido com que o princpio da moralidade tradicionalmente apresentado. Em nosso entender, esta segunda seria a posio mais adequada. Para concursos com questes objetivas, contudo, temos que adotar como correta esses dois entendimentos (pois os dois so assim considerados pelas bancas): primeiro, que a Administrao s age mediante previso legal (princpio da legalidade); segundo, que as prticas reiteradamente observadas pela Administrao (moral administrativa/costumes administrativos) so tambm fonte de Direito Administrativo, sendo sua inobservncia motivo para a anulao do ato do Administrao. b) a eficincia vincula-se ao tipo de administrao dito gerencial (certa).19

Como j expusemos acima, a eficincia princpio que impe Administrao o melhor atendimento possvel ao interesse pblico, mediante a prestao dos servios pblicos de forma rpida, expedita, dentro de um padro de qualidade comparvel aos da iniciativa privada. Dentro desta idia encontra-se tambm a de economicidade (h questes que falam especificamente em princpio da economicidade), segundo a qual deve a Administrao, em todas suas atuaes, obter o melhor resultado possvel com o menor gasto possvel. Numa viso mais prxima, deve a Administrao buscar uma adequada satisfao das necessidades coletivas utilizando-se apenas dos recursos financeiros absolutamente indispensveis para tanto. Por tudo isso, usual a afirmao de que o princpio da eficincia relaciona-se intimamente com a administrao gerencial (um inteligente planejamento das atividades administrativas), como consta, corretamente, na alternativa. c) a publicidade impe que todos os atos administrativos sejam publicados em dirio oficial (errada). A alternativa exige conhecimento j explanado, no sentido de que, embora o princpio da publicidade efetivamente requeira a divulgao oficial dos atos administrativos, e tal divulgao em regra se d mediante a sua publicao na imprensa oficial, nem todos os atos esto abrangidos pela obrigatoriedade, mas somente os atos gerais de efeitos externos (primeiro erro da alternativa) e, ademais, nem sempre a divulgao oficial, quando necessria, se d mediante a publicao do ato no dirio oficial, pois os atos praticados pelos Municpios que no dispem de dirio oficial so publicizados mediante sua afixao na sede da Prefeitura ou da Cmara dos Vereadores (segundo erro da alternativa). d) a observncia da legalidade alcana os atos legislativos materiais, ainda que no formais (certa) Vamos revisar a diferena entre leis em sentido formal e leis em sentido material (ou atos legislativos materiais e atos legislativos formais, como consta na alternativa). Lei em sentido formal todo ato produzido pelo Legislativo, qualquer que seja seu contedo, concreto ou normativo. J lei em sentido material todo ato com natureza normativa, seja qual for o rgo, entidade ou Poder que o tenha produzido (o que importa aqui o contedo do ato, no quem o produziu). A partir disto, enquadra-se no conceito tanto uma ato normativo do Poder Legislativo (lei em sentido formal e material), quando um decreto do Poder Executivo, ou qualquer ato normativo editado por uma das inmeras autoridades administrativas (leis em sentido material, mas no em sentido formal). Num primeiro plano, o princpio da legalidade reporta-se s leis no duplo sentido, formal e material, pois so os atos normativos editados pelo Legislativo os instrumentos idneos para inovar na ordem jurdica, criando as obrigaes e os direitos, os requisitos e condies para o seu nascimento. Ocorre que, uma vez editada esta lei em ambos os sentidos, a Administrao detalha-a, pormenoriza-a, pois tal medida indispensvel para que ela possa ser aplicada. A partir da, tais atos (leis em sentido material) so tambm vinculantes para a Administrao, a qual deve respeitalos ao produzir os atos concretos que tem neles sua base normativa (bem como, e principalmente, as leis em sentido material e formal).20

Levando-se em conta tais consideraes, podemos concluir sem receio que o principio da legalidade alcana os atos legislativos materiais, ainda que no formais, como diz a alternativa. e) a impessoalidade pode significar finalidade ou isonomia (certa). Ponto tambm j trabalhado. O princpio da impessoalidade tem triplo aspecto: significa finalidade, no sentido de que todo o ato administrativo deve ser produzido em obedincia finalidade para o mesmo prevista, mesmo que de forma implcita, na lei; significa isonomia, no sentido de que a Administrao no pode discriminar os administrados, seja para benefici-los, seja para prejudic-los, ressalvadas as discriminaes estabelecidas em lei (e pressupondo-se que as mesmas sejam razoveis); e significa vedao promoo pessoal dos agentes pblicos em funo dos atos executados no desempenho de suas funes, visto que os mesmos devem ter sua autoria atribuda ao rgo ou entidade, de forma impessoal. Sntese do Comentrio (apenas princpio da moralidade): 1) o princpio da moralidade est previsto no caput do art. 37; 2) o princpio admite trs interpretaes: pela primeira, est o agente pblico obrigado a agir com lealdade e boa-f no trato com o administrado; pela segunda, est o agente obrigado a aplicar as leis de modo a efetivar os valores nelas consagrados; pela terceira, o conjunto de regras oriundas das prticas reiteradamente adotadas pela Administrao (costumes administrativos/moral administrativa) tambm fonte de Direito Administrativo, acarretando a declarao de nulidade dos atos praticados sem sua observncia; 3) embora seja difcil compatibilizar esta terceira interpretao com o princpio da legalidade, para fins de concurso devemos consider-la correta (como o demonstrou a ESAF nesta questo)

Questo 07 (Oficial de Chancelaria MRE/2002) O sistema de Direito Administrativo tem como contedo do seu regime jurdico a consagrao do princpio bsico da a) indisponibilidade dos bens e interesses pblicos. b) supremacia do interesse pblico sobre o privado. c) posio de isonomia dos rgos pblicos com os particulares. d) facultatividade pela Administrao do desempenho de atividade pblica. e) imunidade de controle jurisdicional dos seus atos. Gabarito: B. Comentrios: a) indisponibilidade dos bens e interesses pblicos.21

A alternativa est errada porque se considera majoritariamente que o princpio bsico do regime jurdico-administrativo o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Contudo, unnime a insero do princpio da indisponibilidade dos bens e interesses pblicos (ou princpio da indisponibilidade dos interesses pblicos) entre os princpios administrativos. Referido principio, para fins de anlise, pode ser desmembrado, primeiramente em indisponibilidade dos interesses pblicos. falando-se

Falaremos nas prximas aulas do poder regulamentar, de polcia, hierrquico, entre outros, utilizando na explanao o termo poder, pois essa a forma usual com que tais matrias so exigidas em concurso. Todavia, a utilizao desta expresso pode dar uma idia absolutamente equivocada do regime jurdico que norteia a atividade administrativa. Apresentaremos um exemplo para explicar o ponto. O Cdigo Civil est recheado de atos que podem ser praticados pelos particulares, nas suas relaes com outros particulares, ou mesmo com a Administrao. Podemos considerar, ento, que o Cdigo confere aos particulares diversos poderes, como o de celebrar contratos, o de adotar, o de elaborar seu testamento. Pois bem, em linhas gerais, todos esses dispositivos do CC contemplam faculdades para os particulares: um particular no est jamais obrigado a celebrar um contrato, seja qual for, e, quando optar por celebr-lo, ter por objetivo a satisfao de seus prprios interesses. Se sou proprietrio de um imvel, vendo-o apenas se esta for minha vontade e, se assim decidir, vou tentar obter o melhor preo possvel na negociao. Enfim, os dispositivos do Cdigo outorgam faculdades aos particulares, poderesde que eles se utilizam apenas se assim desejarem e de modo a satisfazer seus prprios interesses. Para a Administrao a soluo exatamente a oposta. Quando a lei confere um poder Administrao (mais correto seria falarmos em competncia), tal previso no tem o carter de faculdade, como ocorre com o particular, mas o de verdadeiro dever: o dever de exercer tal poder. Quando? Quando o requerer o interesse pblico, tal como previsto na lei. Assim, sempre que a lei estatuir dado poder para a Administrao, esta obrigada a exercitar esse poder, sempre que o requerer o interesse previsto na lei que traz essa previso. Por exemplo, so inmeros os poderes que a lei confere Administrao no mbito do poder de polcia, na atividade de condicionamento dos direitos e interesses individuais em prol do interesse coletivo. Vamos pensar na competncia (poder) conferida a alguns agentes para a apreenso de produtos com prazo de validade expirado, com a evidente finalidade de evitar danos sade do consumidor. Imagine-se que eu, agente com tal competncia, estou fiscalizando um supermercado, e durante essa atividade verifico que h diversas mercadorias que ultrapassaram seu prazo de validade. Frente a tal constatao, posso simplesmente cruzar os braos e deixar de exercer meu poder de apreender essas mercadorias, deixando assim que elas sejam comercializadas? Evidente que no. A lei outorgou tal competncia para dada finalidade proteo da sade do consumidor. Na presente situao, a sade do consumidor ser prejudicada se eu permanecer inativo. Logo, no posso faz-lo. Uma vez que a finalidade para a qual foi estabelecida minha competncia se faz presente, eu sou obrigado a utiliz-la. Neste caso especfico, sou obrigado a apreender todos os produtos cujo prazo de validade expirou. Esse exemplo nos fornece o correto entendimento dos poderes conferidos Administrao: tais poderes so antes de tudo deveres. Sempre que a finalidade, o interesse pblico previsto em lei o requerer, so eles de utilizao obrigatria para o22

agente. Em vista disso, a doutrina costuma denomin-los poderes-deveres (poderes que consubstanciam sobretudo um dever, um dever de atuar quando indispensvel para a satisfao do interesse pblico). H autores, como o Professor Bandeira de Mello, que vo alm, e invertem a ordem, nominando-os deveres-poderes, termo mais prximo da realidade. Nas questes em geral, todavia, prevalece a primeira denominao. Essa , ento, a primeira e mais importante aplicao do princpio da indisponibilidade do interesse pblico: sempre que a ordem jurdica confere ao agente publico um poder, o faz tendo em vista dada finalidade; presente esta, tal poder de exerccio obrigatrio para o agente. As questes, alm do termo poder-dever, chamam a isso de carter instrumental dos poderes administrativos e aspecto dplice dos poderes administrativos. Devemos considerar as trs expresses como sinnimas, para efeito de prova. Bem, a idia de indisponibilidade dos bens pblicos (na verdade, de uso dos bens pblicos e de aplicao dos recursos pblicos) complementa o que at aqui explanamos. Os bens pblicos no de livre utilizao pela Administrao, mas apenas quando e na forma que o requerer o interesse pblico. Qualquer aplicao de recursos financeiros, qualquer utilizao dos bens pblicos, deve-se voltar para o interesse previsto em lei. Destinao contrria lei, desvirtuada de qualquer interesse legtimo, caracteriza ato ilcito, sujeitando o infrator s penalidades cabveis ao caso. b) supremacia do interesse pblico sobre o privado. Este o gabarito da questo. Como j afirmamos, o princpio em questo , para fins de concurso, o mais importante dentre os princpios administrativos, constituindo o fundamento terico para todas as prerrogativas da Administrao, privilgios legais exclusivos que lhe asseguram uma posio de supremacia (verticalidade da relao jurdica) perante o particular, quando seu intento de agir a consecuo do interesse pblico. c) posio de isonomia dos rgos pblicos com os particulares. O princpio da isonomia, compreendido no princpio da impessoalidade, realmente um dos princpios regentes da Administrao (mas no o bsico, o que tornaria, por si s, a alternativa incorreta). Ele, porm, no se aplica no sentido do enunciado, pois no significa posio de isonomia dos rgos pblicos com os particulares, como ali consta (longe disso, o princpio bsico ressalta justamente a superioridade dos rgos pblicos frente aos administrados), mas tratamento isonmico dos particulares pelos rgos (e entidades) pblicos, os quais no podem conferir-lhes tratamento diferenciado, salvo quando h base legal para tanto. A Administrao, em regra, situa-se em posio superior s dos particulares, nas relaes com eles travadas. Tal superioridade deve-se se dar de forma igual, sem tratamento diferenciado. esse o contedo do princpio da isonomia. Alternativa errada. d) facultatividade pela Administrao do desempenho de atividade pblica. Alternativa absolutamente incorreta, por tudo de comentamos na primeira alternativa. e) imunidade de controle jurisdicional dos seus atos.23

Alternativa errada. Estudaremos em outra oportunidade os sistemas administrativos existentes, nada mais que os sistemas de controle dos atos praticados pela Administrao. Basta neste ponto frisarmos que no Brasil vige o sistema de jurisdio nica, tambm denominado sistema ingls ou do controle jurisdicional, segundo o qual o Judicirio competente para apreciar todos os atos praticados pela Administrao. No Brasil este sistema tambm chamado de princpio da inafastabilidade da jurisdio, previsto no art. 5, XXXV, da Constituio, nos seguintes termos: A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. O controle judicial sobre os atos da Administrao pleno, em certo sentido: todos os atos produzidos pela Administrao so suscetveis de impugnao na via judicial (nesses atos no incluem os atos puramente polticos, vistos quando do estudo das funes do Estado); porm, limitado em outro: o Judicirio s tem competncia para apreciar os atos da Administrao quanto aos seus aspectos de legalidade e legitimidade (conformidade com a Constituio, as leis e os princpios administrativos), no podendo julgar o mrito do ato (a margem de liberdade que a lei confere ao administrador para decidir acerca da convenincia e oportunidade do ato, bem como seu contedo). Por esse motivo, no exerccio dessa competncia o Judicirio poder anular um ato da Administrao, jamais revog-lo. Entenda-se: o Judicirio pode apreciar todos os atos administrativos, e todos os seus elementos (competncia, finalidade, forma, motivo e objeto), mesmo aqueles onde reside, se previsto em lei, espao para juzo de mrito (motivo e objeto). Tal anlise, todavia, limita-se aos aspectos de legalidade e legitimidade do ato, como j afirmado, no alcanando o prprio mrito. Dito de outro modo, se o ato est em consonncia com a Constituio, as leis e os princpios da Administrao, no pode ser alterado pelo Judicirio. Sntese do Comentrio (quanto ao princpio da indisponibilidade introduo ao controle dos atos jurisdicionais pela Administrao): e a

1) quanto ao princpio da indisponibilidade dos interesses pblicos: num primeiro sentido, e principalmente, significa que, sempre que a lei confere ao agente da Administrao um poder, o faz relacionando-o com certa finalidade. Desse modo, sempre que para satisfazer essa finalidade (interesse) for necessrio que o agente exera sua competncia, ele obrigatoriamente a exercer (chama-se a isso de poderdever do agente pblico, carter instrumental dos poderes pblicos ou carter dplice dos poderes pblicos); 2) num segundo sentido, o princpio da indisponibilidade impe ao agente pblico que s utilize os bens e recursos pblicos para atingir as finalidades previstas em lei, de interesse pblico, e apenas no que for necessrio para tanto. Se a utilizao contrariar a lei ou for alm do necessrio para o atingimento do interesse pblico, deve ser tida por ilcita, e o agente culpado dever responder por seus atos. 3) quanto ao controle jurisdicional dos atos da Administrao, ele baseia-se no princpio da inafastabilidade da jurisdio (CF, art. 5, XXXV), e incide sobre todos os atos pela Administrao praticados, analisando-os quanto sua legalidade e legitimidade (compatibilidade com a Constituio, as leis e os princpios administrativos), mas no alcanando o seu mrito (a margem de liberdade que a lei outorgou Administrao para decidir sobre a convenincia e a oportunidade do ato, ou mesmo seu contedo). Nesse controle poder o Judicirio somente anular o ato24

(inclusive por vcio de legalidade e legitimidade nos elementos motivo e objeto), jamais revog-lo.

Questo 08 (Auditor do Tesouro Municipal Natal) - No mbito do processo administrativo, o princpio que autoriza a instituio do processo por iniciativa da Administrao, sem necessidade de provocao, denomina-se princpio a) Da gratuidade b) Do contraditrio c) Da oficialidade d) Da legalidade e) Da observncia forma Gabarito: C. Comentrios: Antes de mais nada, o que processo administrativo? simples: o ato administrativo no nasce de um passe de mgica, como diz Bandeira de Mello, sendo o resultado de uma srie de atos anteriores que possibilitam a produo de um ato final. Quando a Administrao concede frias a um servidor, pune um empregado pblico, impe uma punio no exerccio do poder de polcia, decreta o tombamento de um bem etc, tais atos so precedidos de vrios outros. Por exemplo, para punir um servidor na esfera federal necessrio, como pressuposto do ato de punio, que seja observada uma srie de atos descritos com detalhamento na Lei 8.112/90, os quais tm por intuito, sinteticamente, possibilitar a colheita de provas pela Administrao e a defesa do servidor acusado do ato ilcito. Todos esses atos que antecedem a punio do servidor (quando comprovada sua culpa) nada mais so que o processo descrito em lei para a imposio de penalidades aos servidores pblicos federais. Com base nessas noes, podemos definir o processo administrativo como uma seqncia encadeada de atos praticados com o objetivo de ser produzido um ato final (a imposio da penalidade, a decretao do tombamento, a concesso de frias). O que veremos nesse comentrio, portanto, sero alguns dos princpios que regem essa srie de atos que compem, no seu conjunto, o processo administrativo (ou melhor dizendo, os inmeros processos administrativos. Iniciamos pelo princpio da oficialidade, que corresponde ao princpio conceituado no enunciado da questo. Como de conhecimento comum, a Administrao pode atuar a pedido ou de ofcio, ou seja, mediante requerimento (ou ato similar) do administrado ou independente de qualquer manifestao desta natureza. Essa prerrogativa que tem a Administrao de dar incio aos processos administrativos sem provocao do particular justamente o contedo do princpio da oficialidade.25

Realmente, tal contedo indispensvel atividade administrativa, sob pena de sua ineficcia. Basta-se pensar na hiptese em que se faz necessrio a imposio de uma penalidade no mbito do poder de polcia, por descumprimento de qualquer das leis que protegem os diversos interesses pblicos. Se a Administrao s pudesse dar incio ao procedimento de fiscalizao por provocao do particular faltoso, evidente que ningum seria punido no mbito do poder de polcia Alm disso, o princpio da oficialidade no se limita instaurao do processo, instrumentalizando a Administrao durante todo o seu transcorrer. Uma vez iniciado de ofcio o processo, a Administrao deve continuar atuando de ofcio, tomando todas as providncias necessrias at o seu encerramento regular. Mais uma vez tal concluso lgica. De que adiantaria instaurar um processo de fiscalizao no mbito do poder de policia se sua continuidade dependesse necessariamente da manifestao do administrado investigado? Enfim, o princpio da oficialidade o fundamento terico da prerrogativa da Administrao de instaurar e dar prosseguimento aos processos administrativos independentemente de manifestao do particular. Vamos comentar os demais princpio listados na questo, agora seguindo a ordem nela adotada. O princpio da gratuidade , majoritariamente, considerado tambm como um princpio do processo administrativo. Na esfera federal a Lei 9.784/99 contempla de forma no-absoluta esse princpio (critrio, nos seus termos), ao asseverar, no art. 2, pargrafo nico, inc. XI: proibio de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei. Entende-se a gratuidade como princpio pelo fato ser a Administrao sempre uma das partes do processo administrativo. H autores, todavia, que ressalvam da aplicao do princpio os processos em que o interesse preponderante o do administrado, ou seja, aqueles cuja finalidade propiciar-lhe uma vantagem. Neste caso, seria vlida a cobrana pela Administrao, exigindo-se apenas que os valores fossem mdicos, de forma a no impedir o acesso do administrado. O princpio do contraditrio tem previso constitucional, a saber, no art. 5, LV, juntamente com o princpio da ampla defesa, sendo tradicional sua anlise em conjunto, prtica que adotaremos aqui, uma vez que o entendimento de ambos os princpios no oferece maiores dificuldades. Uma vez instaurado um processo administrativo que de qualquer modo possa atingir determinado administrado, a Administrao deve, obrigatoriamente, abrir espao para sua manifestao. Para tanto, indispensvel que ele tenha cincia dos elementos que integram o processo (depoimentos, percias etc) e que lhe seja dada oportunidade de se contrapor aos dados e alegaes neles constantes. Isso , em breve sntese, o contraditrio. No exerccio do contraditrio, poder o administrado se valer de todos os meios probatrios no expressamente vedados em Direito. Isso , sumariamente, a ampla defesa. No conjunto, podemos definir tais princpios como o direito que tem o administrado, no bojo de um processo que afete ou possa afetar seus interesses, de ter conhecimento de todos os elementos integrantes do processo e de a eles se contrapor, utilizando-se para tanto de todos os meios de prova no proibidos pelo ordenamento jurdico. Temos que ressaltar a possibilidade de, em situaes de urgncia, a Administrao adotar medidas constritivas contra o administrado sem previamente lhe oportunizar sua manifestao. Em tais situaes haver um diferimento do contraditrio (ou seja, a medida ser adotada antes de qualquer manifestao do administrado). Seria o caso,26

por exemplo, de um imvel que esteja prestes a desabar, com srios danos para os imveis e pessoas ao redor, caso em que a Administrao poderia adotar as providncias necessrias independentemente de anterior manifestao do proprietrio. Este seria ouvido aps a efetivao das medidas e, em caso de ilegalidade ou de excesso por parte da Administrao, teria direito indenizao. O outro princpio mencionado na questo o da legalidade, que nada tem de peculiar nos processos administrativos. A Administrao atua apenas mediante previso em lei, e neste agir deve observar os procedimentos em lei estabelecidos. A observncia forma, expresso constante da ltima alternativa, no sentido de que o processo administrativo obedece a formas rgidas, no considerada, atualmente, princpio do processo administrativo. Ao contrrio podemos dizer que na atualidade predomina o princpio do informalismo, previsto a nvel legislativo, na esfera federal, no art. 22 da Lei 9.784/99, dispositivo que estatui: os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente o exigir. Em termos de formalidade, o que se exige, regra geral, que os atos do processo sejam praticados na forma escrita, como medida indispensvel para o controle da Administrao. Em algumas situaes a forma do ato instituda em benefcio do particular, para evitar que seus interesses sejam lesionados, como ocorre nos processos de licitao, em que se adotam formas rgidas. Nestas poucas situaes a desobedincia forma acarreta a nulidade do ato, nas demais, que constituem a regra geral, a desobedincia forma s traz consigo a nulidade se ficar comprovado que o ato no atingiu sua finalidade ou que houve dano ao interesse pblico ou mesmo do administrado. Caso contrrio, o ato vlido. Sntese do Comentrio (princpios do processo administrativo): 1) conceito preliminar de processo: seqncia encadeada de atos praticados com o objetivo de ser produzido um ato final; 2) princpio da oficialidade: a Administrao no depende de manifestao do administrado para agir, podendo instaurar de ofcio os processos administrativos. Aps seu incio, a Administrao tambm independe da participao do administrado para dar prosseguimento ao processo. 3) princpio da gratuidade: a Administrao sempre parte nos processos administrativos. Em funo disso, eles em regra so gratuitos para o administrado. Na esfera federal a Lei 9.784/99 estatuiu como regra geral a gratuidade, ressalvando que lei pode dispor diferentemente. Advogam alguns autores que a gratuidade no se estende aos processos cujo objetivo conferir algum benefcio ao administrado, admitindo-se em tais casos a cobrana, desde que os valores sejam mdicos; 4) princpio do contraditrio e da ampla defesa: sempre que a Administrao der incio a um processo relativo a interesses do administrado, deve conferir a ele oportunidade de conhecer todos os elementos que integram o processo e de a eles se contrapor (contraditrio), podendo para esse fim fazer uso de todos os meios probatrios no vedados pelo ordenamento jurdico (ampla defesa). Em situaes de urgncia poder a Administrao adotar medidas gravosas contra os interesses do administrado antes de dar-lhe oportunidade de manifestao, assegurado, porm, o seu direito de manifestar-se aps a adoo da medida; 5) legalidade, como princpio do processo administrativo, nada tem de novo: os atos que compem o processo administrativo devem estar previstos em lei;

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6) princpio do informalismo: segundo o art. 22 da Lei 9.784/99, os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente o exigir. Os atos do processo em regra, por um lado, exigem a forma escrita, mas, por outro, no esto presos a formas sacramentais. Em dadas situaes, contudo,a fim de proteger os interesses dos administrados, a lei estatui uma forma em termos rgidos, caso em que o ato que no a observar ser nulo. Nos demais casos, a maioria, o ato que desobedecer a forma prevista s tem sua nulidade declarada se no atingir sua finalidade ou se a desobedincia causar algum dano ao interesse pblico ou ao do administrado.

Questo 09 (Especialista MPOG/2002) - Correlacione as duas colunas, quanto aos princpios da Administrao Pblica, e aponte a ordem correta. 1- Razoabilidade 2- Moralidade 3- Finalidade 4- Economicidade 5- Eficincia ( ) avalia a relao custo/benefcio ( ) prestigia o entendimento do homem mdio ( ) preocupa-se com a governabilidade ( ) relaciona-se com os costumes ( ) interessa-se pelo permanente atendimento do bem comum a) 4/1/5/2/3 b) 5/2/4/1/3 c) 3/2/5/1/4 d) 5/3/4/2/1 Gabarito: A. Comentrios: Vamos iniciar os comentrios pelo princpio da razoabilidade. O princpio da razoabilidade no se encontra expresso na Constituio Federal, sendo fruto de construo doutrinria e jurisprudencial. Segundo o STF, a fonte deste princpio o princpio do devido processo legal, considerado numa acepo substantiva. O posicionamento da Corte explica-se pelo fato de que ela se vale do princpio principalmente para efetuar o controle de constitucionalidade de leis. Nesse contexto, o princpio significa que a compatibilidade de uma lei frente Constituio no depende apenas de sua regularidade formal, manifestada pela obedincia do processo legislativo prescrito na Carta, mas tambm da razoabilidade de28

seus dispositivos (do contedo de suas normas). Embora o posicionamento do STF tenha aplicao principalmente no Direito Constitucional, so comuns as questes em Direito Administrativo que consideram como fonte do princpio ora estudado o princpio do devido processo legal, e assim devemos trabalhar para concurso. O princpio da razoabilidade considerado a maior limitao ao exerccio de competncias discricionrias pela Administrao, e utiliza-se precipuamente na anlise da legitimidade dos atos desta espcie que restringem a esfera jurdica do administrado, assim considerados os atos que (1) limitam ou condicionam o exerccio de direitos, (2) estabelecem obrigaes ou (3) impem sanes. Editado um ato restritivo, pode o magistrado, pela aplicao do princpio, analis-lo quanto sua necessidade, adequao e proporcionalidade (princpio da proporcionalidade), a partir do chamado critrio do homem mdio, originrio do Direito Civil. O juiz aprecia o ato a partir da perspectiva de um homem ponderado, de bom senso. Se o ato mostrar-se desnecessrio, inadequado ou desproporcional por este critrio, o magistrado determina a anulao do ato. Vamos exemplificar a aplicao do princpio. No Municpio do Brasil problema grave o alagamento que as constantes chuvas causam nas principais vias da cidade. A Administrao Municipal do Brasil, ciente desse fato, resolve comear um programa de melhoramento do sistema de escoamento pluvial da cidade, centrando sua ateno de incio nas suas trs principais avenidas. A opo da municipalidade simples: desapropriar parte dos terrenos frontais s vias pblicas, a fim de aumentar a largura dos canos por onde a gua escoada. Na primeira avenida, resolve desapropriar apenas um metro de cada terreno, na segunda dois metros e na terceira cinco. Os moradores inconformados com a medida, recorrem esfera judicial. Analisando o caso, e em face das provas colacionadas aos autos, o magistrado verifica, quanto primeira avenida, que nela nunca houve problema de alagamento, pois o sistema de escoamento sempre funcionou a contento. Com base nesta constatao, anula a desapropriao, pois desnecessria. Com relao segunda avenida, fica comprovado que realmente havia constantes alagamentos, mas que o problema no se devia largura dos canos, esta era suficiente, mas largura das entradas dgua (os bueiros eram pequenos), que no venciam a vazo da gua no caso de chuvas mais fortes. Convencido desta situao o magistrado tambm anula a segunda desapropriao, pois a medida pretendida pela municipalidade era inadequada para sanar o problema (era necessria uma medida, o aumento do tamanho dos bueiros, mas a administrao pretendia outra o alargamento dos canos -, inadequada). Finalmente, quanto terceira avenida, o magistrado tambm decide anular a desapropriao, agora no em virtude da desnecessidade ou inadequao da medida (ela era necessria, pois havia alagamento, e adequada, pois o problema devia-se pequena largura dos canos), mas sim em funo de sua desproporcionalidade, tendo em vista a finalidade visada. Ficou comprovado nos autos que dois metros de cada terreno seriam mais que suficientes para a obra, e no cinco, como pretendia a Administrao. Com base nisto, e entendendo que um homem ponderado no consideraria correto utilizar-se de cinco metros do terreno dos outros quando dois seriam suficientes, pe fim terceira desapropriao. Concluso final do magistrado: os administradores municipais nunca tinham estudado o princpio da razoabilidade. Quem sabe da prxima vez... Brincadeiras parte, este , em linhas gerais, o princpio da razoabilidade (ou da razoabilidade e da proporcionalidade), o qual, como diz a alternativa, realmente, prestigia o entendimento do homem mdio.29

Com relao aos demais princpios da questo, creio no haver dvida de que esto corretas as correspondncias princpio da moralidade relaciona-se com os costumes; princpio da finalidade preocupa-se com o permanente atendimento do bem comum; princpio da economicidade avalia a relao custo/benefcio (lembrando-se que, como este princpio considera-se includo no da eficincia, pode-se considerar que neste tambm avalia-se a relao custo/benefcio). Acredito que haja dvida na correspondncia princpio da eficincia preocupa-se com a governabilidade. Se h, ficar, porque aqui a ESAF inventou. O princpio da eficincia, como acima explanamos, visa a uma adequada prestao dos servios a cargo da Administrao, de forma a satisfazer qualitativa