DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano...

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DIREITO FINANCEIRO

Prof. Juliano Colombo

1. Direito Financeiro: Conceito e Objeto

Direito Financeiro é ramo do Direito Público, sendo ramo autônomo, que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico.1 O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado esta compreendida em:

� Orçamento;

� Receita Pública;

� Despesa Pública;

� Crédito Público;

� Mecanismos de responsabilização dos maus

administradores (LRF 101/2000). Proteção da ‘coisa pública’.

2. Direito Financeiro X Direito Tributário

O Direito Tributário difere-se, dessa forma, do conceito de Direito Financeiro, uma vez que este regula a atividade financeira e orçamentária do ente público, enquanto aquele trata exclusivamente da obtenção de receitas no que concerne ao conceito de tributo e das obrigações derivadas da relação jurídica tributária. 3. Panorama Constitucional e Legal do Direito Financeiro - Constituição Federal – arts. 70 a 75 e arts. 163 a 169; - Lei 4320/64 – Lei Orçamentária; - Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – LC 101/2000. 4. ORÇAMENTO PÚBLICO O orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita para um período determinado2.

1 Kiyoshi Harada

2 Kiyoshi Harada

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Espelha a vida econômica da Nação e a atuação do Estado sobre a economia. Implementa o plano de ação do governo, a política governamental, a vontade política do governo. “Orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.3 4.1. Natureza Jurídica A CFRB/1988 confere ao orçamento a natureza jurídica de lei, art 165, III e parágrafos. Planejamento definido em lei. A idéia de origem do Orçamento Público veiculado por lei, reside no controle pelo Poder Legislativo dos gastos públicos realizados pelo Poder Executivo, coibindo exageros e ilegalidades. Em suma, fixação de despesas e previsão de receitas para determinado período de governo. As leis orçamentárias recebem um regime peculiar de tramitação, estabelecido no art. 166 e parágrafos, entretanto não é exigido para sua aprovação o quorum qualificado, portanto, as lei orçamentárias são leis ordinárias. Código Penal: “Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei. Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos”. 4.2. Previsão Constitucional do Orçamento O orçamento encontra fundamento constitucional nos art. 165 a 169 da CRFB/1988, nestes artigos fica estabelecido o Sistema Orçamentário.

3 Aliomar Baleeiro

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4.3. Leis Orçamentárias Existem três espécies de orçamentos, todos são de iniciativa do Poder Executivo, art 165 da CRFB/1988: >Lei do Plano Plurianual (PPA); >Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO); >Lei Orçamentária Anual (LOA).

Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República: XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação administrativo-constitucional, a competência para propor orçamento anual é privativa do Chefe do Poder Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-04) EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESERVA DE INICIATIVA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES. PERDÃO POR FALTA AO TRABALHO. INCONSTITUCIONALIDADE. Lei 1.115/1988 do estado de Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela Assembléia Legislativa. Fere o art. 61, § 1º, II, a, da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que disponha sobre aumento de remuneração de servidores públicos estaduais. Precedentes. Ofende o art. 61, § 1º, II, c, e o art. 2º da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que estabeleça perdão a servidores por falta ao trabalho. Precedentes. Pedido julgado procedente. (ADI 13 / SC - SANTA CATARINA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA Julgamento: 17/09/2007)

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"A Prefeitura Municipal de Recife, ao provocar a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, pela Procuradoria-Geral da República, não pretendeu se eximir da responsabilidade, que também lhe cabe, de zelar pela criança e pelo adolescente, na forma do art. 227 da Constituição Federal e do artigo 227, caput, e seus incisos da Constituição Estadual. Até porque se trata de 'dever do Estado', no sentido amplo do termo, a abranger a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Sucede que, no caso, o parágrafo único do art. 227 da Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma vinculação orçamentária, ao dizer: 'para o atendimento e desenvolvimento dos programas e ações explicitados neste artigo, o Estado e os Municípios aplicarão, anualmente, no mínimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos orçamentos gerais'. Mas a Constituição Federal atribui competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo (federal, estadual e municipal), para a iniciativa da lei orçamentária anual (artigo 165, inciso III). Iniciativa que fica cerceada com a imposição e automaticidade resultantes do texto em questão. (...) De qualquer maneira, mesmo que não se considere violada a norma do art. 168, inciso IV, da CF, ao menos a do art. 165, inciso III, resta inobservada. Assim, também, a relativa à autonomia dos Municípios, quanto à aplicação de suas rendas." (ADI 1.689, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 12-3-03, DJ de 2-5-03) INFORMATIVO Nº 582 - STF - ABRIL DE 2010 ARTIGO Por verificar afronta ao art. 61, § 1º, II, b, da CF, que confere ao Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre matéria tributária e orçamentária, e ao art. 167, IV, da CF, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, o Tribunal julgou procedente pedido formulado em ação direta ajuizada pelo Governador do Estado de Santa Catarina para declarar a inconstitucionalidade do inciso V do § 3º do art. 120 da Constituição estadual, com a redação dada pela Emenda Constitucional 14/97, que destina 10% da receita corrente do Estado, por dotação orçamentária específica, aos programas de desenvolvimento da agricultura, pecuária e abastecimento. Precedentes citados: ADI 103/RO (DJU de 8.9.95); ADI 1848/RO (DJU de 25.10.2002); ADI 1750 MC/DF

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(DJU de 14.6.2002). ADI 1759/SC, rel. Min. Gilmar Mendes, 14.4.2010. (ADI-1759)

Nestas Leis Orçamentárias fica definido o Plano de Ação Governamental, por isso cabe ao Poder Executivo a proposta orçamentária. A competência privativa é exercida pelo Presidente da República. Poder Executivo: Orçamento elaborado pelo Ministério de Planejamento e Orçamento – SOF – Secretaria de Orçamento Federal. Realiza a compatibilização final das propostas de todos os outros poderes, inclusive a do Ministério Público, para então remeter ao Congresso Nacional. Os projetos de leis orçamentárias são apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum. Previsão de uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados, que emitirá o parecer, conforme art. 166, §§ 1o e 2o. O art. 166 da CFRB/1988 não estabelece o quorum qualificado, portanto, lei ordinária.

Art. 166 - Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

4.3.1. Lei do Plano Plurianual

Estabelece a Política Governamental, programação econômica, ação do governo para os diversos setores da sociedade.

O Plano de Governo implica a execução de obras e serviços de duração prolongada.

PPA

LDO

LOA

Lei do Plano Plurianual

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Lei Orçamentária Anual

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O Plano Plurianual tem natureza de lei formal, mas a eficácia da realização das despesas dependerá da lei orçamentária. A lei do plano plurianual busca estabelecer programas, metas governamentais de longo prazo. Deverá refletir aquele projeto que o Governante, quando ainda candidato, apresentou ao povo como objetivo de seu governo.4

Art. 165, § 1º da CF - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

As despesas de capital são aquelas pertinentes a investimentos, assim definidas no art. 12, §1o, Lei 4.320/64. Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. (art. 165, §4o da CFRB/1988).

Ainda, art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”

O exercício financeiro coincide com o ano civil, 1o de janeiro a 31 de dezembro, conforme art. 34 da Lei 4320/64.

Conforme ADCT, art. 35, §2º, I , o projeto do plano plurianual para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa5.

4 Elaine Guadanucci Llaguno, em sua obra “Direito Financeiro”

5 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

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Em suma (PPA):

- Ordena as ações do Governo para levar ao atingimento dos objetivos e das metas fixadas para um determinado período de tempo;

- Abrange o período de 4 anos, iniciando sua execução no segundo ano do Mandato do Chefe do Poder Executivo e encerrando-a no primeiro ano do mandato do próximo dirigente eleito;

- Será encaminhado pelo Poder Executivo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

- A Lei do PPA deverá estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública tanto para as despesas de capital e outras decorrentes, quanto para as relativas aos programas de duração continuada.6

4.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

Estabelecerá as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subseqüente.

Orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Caráter Anual da LDO.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá anteceder a LOA.

Art. 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Lei formal na qual ficam estabelecidas as orientações para a confecção do orçamento.

Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de

6 Alexandre Vasconcellos, em sua obra “Orçamento Público”

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carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista."

Portanto, deverá a LDO, no que tange a Despesa com Pessoal, para os casos de vantagem, aumento, criação de cargos, entre outros, autorizar especificamente tais atos.

Conforme a LRF em seu art. 4o, §§ 1o e 2o integrará o projeto da LDO o anexo de metas fiscais e o anexo de risco fiscais.

Em suma (LDO):

- Refere-se ao exercício financeiro subseqüente; - Orienta a elaboração da LOA; - Despesas de Capital exercício financeiro subseqüente; - Alteração na Legislação Tributária; - Agências de Fomento.

Deverá ser elaborada e devolvida para sanção: (art. 35, §2o, II do ADCT)

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;7

4.3.3. Lei Orçamentária Anual

Lei Orçamentária Anual – lei para vigorar por somente um exercício financeiro (lei ânua).

Nenhuma despesa pode ser realizada sem fixação orçamentária. Realiza a previsão das receitas e a fixação/destinação (dotações orçamentárias) das despesas na implementação da política governamental. Instrumento através do qual se viabilizam as Ações Governamentais.

7 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

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A lei orçamentária é lei de efeito concreto para vigorar por prazo determinado. Formada por três espécies de orçamento, conforme art. 165: - Orçamento Fiscal; - Orçamento de Investimento; - Orçamento de Seguridade Social. Art. 165. (...) § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Fixação das despesas (dotações orçamentárias) – inserção nas leis orçamentárias anuais de autorização para o Executivo corrigir as dotações, periodicamente, de acordo com os índices inflacionários.

Lei Autorizativa. A previsão da despesa não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial . “o simples fato de ser incluída no orçamento uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio; (...) a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial” REXT 34.581-DF e 75.908-PR.

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A proposta da Lei Orçamentária Anual deverá ser enviada ao Congresso Nacional pelo Presidente da República até quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, nos termos do inciso III, do §2o, do art. 35 do ADCT.

Consoante art. 10, “1” da Lei 1.079/50 constitui crime de responsabilidade contra a lei orçamentária não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeiros dois meses de cada sessão legislativa.

A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 5o estabelece algumas peculiaridades no que tange a LOA: I – demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e as metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; II – demonstrativo de compensação, renúncia de receitas e aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado (despesas correntes com obrigação superior a dois exercícios) III – reserva de contingência para atender apenas aos Passivos Contingentes e eventos fiscais imprevistos.

4.3.4 Prazos de Encaminhamento e Devolução das Leis Orçamentárias8

Projeto Encaminhamento ao PL Devolução ao PE

PPA 4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31 de agosto)

Até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que for encaminhado

LDO

8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril)

Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho)

LOA

4 meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto)

Até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que for encaminhado.

Conforme art. 32 da Lei 4320/64, não recebendo o poder Legislativo a proposta encaminhada no prazo fixado na Constituição, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

8 Quadro apresentado na obra “Orçamento Público” de Alexandre Vasconcellos

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4.3.5 Emendas à Lei Orçamentária O cabimento de emenda ao projeto de Lei Orçamentária deverá ocorrer conforme previsto no art. 166, §§ 3o, 4o e 5o a saber:

“§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Portanto, conforme previsão constitucional, as emendas poderão ser apresentadas tanto pelos Parlamentares, como pelo chefe do Poder Executivo, é a ordem política-jurídica do orçamento, respeitado o art. 63, I da CRFB/1988.

REMANEJO – REALOCAÇÃO - REPRIORIZAR

É vedada a edição de Medida Provisória sobre matérias relativas a plano plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e crédito adicionais e

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suplementares , ressalvado os créditos extraordinários, art. 167, §3o da CRFB/1988, conforme dispõe o art. 62, I, d da CRFB/1988.

Art. 63. Não será admitido aumento de despesa prevista:

I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §3º e §4º;

“Por entender usurpada a iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo para instauração do processo legislativo em tema concernente ao aumento de remuneração e ao regime jurídico dos servidores públicos, de observância obrigatória pelos Estados-membros (CF, art. 61, § 1º, II, a e c), bem como violado o princípio da separação de poderes (CF, art. 2º), o Tribunal julgou procedente pedido formulado em ação direta proposta pelo Governador do Estado de Santa Catarina para declarar a inconstitucionalidade do § 5º do art. 1º, do § 2º do art. 3º e do art. 9º, todos da Lei estadual 1.115/88, que dispõem sobre reajuste de remuneração (os dois primeiros) e abono de faltas (o último) do pessoal civil e militar dos quadros da Administração Direta e Autárquica dos Poderes Executivo e Legislativo e do Tribunal de Contas do referido Estado-membro. Asseverou-se, no que se refere ao art. 9º da lei em questão, que a Corte tem reconhecido a faculdade de o Poder Legislativo emendar projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, desde que a emenda não implique aumento de despesa, guarde afinidade lógica com a proposição original e, tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observe as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º, da CF. Considerou-se que, no caso em exame, faltaria o requisito da aludida pertinência lógica, pois o projeto de lei originalmente enviado pelo Governador versava exclusivamente sobre reajuste de remuneração, tendo o Legislativo inserido, portanto, via emenda, matéria completamente diversa. Precedentes citados: ADI 2.619/RS (DJ de 5-5-06); ADI 1.470/ES (DJ de 10-3-06); ADI 2.705/DF (DJ de 31-10-03); ADI 233-MC/RJ (DJ de 19-5-95); ADI 1.333 MC/RS (DJ de 13-10-95).” ( ADI 13, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-9-07, Informativo 480). "O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza eminentemente constitucional qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 — RTJ 37/113 — RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente

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sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello), desde que respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política." (ADI 1.050 - MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21-9-94, DJ de 23-4-04) "Dispositivo que, ao submeter à Câmara Legislativa distrital a autorização ou aprovação de convênios, acordos ou contratos de que resultem encargos não previstos na lei orçamentária, contraria a separação de poderes, inscrita no art. 2º da Constituição Federal." (ADI 1.166, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 5-9-02, DJ de 25-10-02)

INFORMATIVO Nº 459

TÍTULO ADI. Repasse de Verbas. Manutenção e Conservação de Escolas Públicas - 2

PROCESSO ADI - 820

ARTIGO O Tribunal, por maioria, julgou procedente pedido formulado em ação direta ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul para declarar a inconstitucionalidade do § 2º do art. 202 da Constituição gaúcha, bem como de todos os artigos da Lei 9.723/92 da mesma unidade federativa. O primeiro dispositivo impugnado determina a aplicação de, no mínimo, 10% dos recursos destinados ao ensino na manutenção e conservação das escolas públicas estaduais por meio de transferências trimestrais de verbas. Os demais disciplinam sobre o repasse de verbas para manutenção e conservação das escolas públicas. Entendeu-se que as normas impugnadas ofendem o inciso III do art. 165 da CF, já que dispõem sobre matéria orçamentária, cuja iniciativa de lei é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo (“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:... III - os orçamentos anuais.”). Esclareceu-se que o § 2º do art. 202 da Constituição estadual estabelece vinculação orçamentária e que a decisão sobre a aplicação das verbas públicas é transferida do Poder

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Executivo para entidades - Conselhos Escolares - que não são públicas. Considerou-se que essa previsão acaba por limitar a iniciativa do Poder Executivo para elaborar proposta orçamentária e, ainda, que a transferência de poder de decisão sobre a utilização das verbas públicas também é incompatível com a Constituição Federal, uma vez que não implica mero ato de gestão. Concluiu-se que a Lei 9.723/92, criada para disciplinar esse dispositivo da Constituição estadual, restaria atingida pelos vícios deste. Vencidos, em parte, os Ministros Carlos Britto e Sepúlveda Pertence que declaravam a inconstitucionalidade apenas dos dispositivos da Lei 9.723/92. ADI 820/RS, rel. Min. Eros Grau, 15.3.2007. (ADI-820)

A Lei no. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, estabeleceu em seu art. 44 a gestão orçamentária participativa, sendo obrigatória a realização de debates, consultas e audiências públicas como condição para aprovação pela Câmara Municipal dos projetos de lei versando sobre a PPA, LDO e LOA.9

No âmbito estadual e federal não é necessária a observância do princípio da gestão orçamentária participativa.

5. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIOS 5.1. Princípio da Exclusividade Art. 165, §8o da CRFB/1988: § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. É vedada a chama ‘cauda orçamentária’, inclusão de matéria de natureza não-financeira, no projeto de lei do orçamento; Vigente portanto o Princípio da Exclusividade que preceitua que a lei orçamentária anual não pode conter dispositivo estranho à fixação da despesa e previsão de receita.

9 Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o

desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

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Mesmo a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito que tem sempre a natureza de antecipação de receita orçamentária, possuem a natureza de matéria orçamentária. O dispositivo impugnado, que permite a contratação de operação de crédito por antecipação da receita, é compatível com a ressalva do § 8º, do art. 165 da Constituição." (ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-06, DJ de 16-3- 07)

Questões selecionadas: Concursos Procurador Federal, Procurador da Fazenda, Procurador da República, AGU, Juiz Federal 01 – ( ) Considere que na lei orçamentária anual de 2006, além da previsão da receita e fixação da despesa, tenha havido autorização para o recebimento antecipado de valores provenientes de venda a termo de bens imóveis pertencentes à União. Essa autorização é inconstitucional por ferir o princípio orçamentário da exclusividade. 02 – ( ) Caso uma sociedade de economia mista, verificando existir prévia e suficiente dotação orçamentária que atenda às projeções de despesas com pessoal, celebre acordo coletivo com sindicato da categoria, concedendo aumento salarial aos seus empregados, nessa situação, a celebração do acordo coletivo ferirá dispositivo constitucional, tendo em vista que a concessão de aumento salarial depende de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. 03 - ( ) De acordo com os dispositivos constitucionais aplicáveis à matéria, uma obra pública que durará três anos somente poderá ser iniciada após ter sido incluída no Plano Plurianual, independentemente de seu valor. 04 - ( ) Segundo a boa doutrina, orçamento é lei apenas em sentido formal, pois seu conteúdo é de mero ato administrativo, que não pode conter matéria estranha a fixação da despesa pública e à previsão de receita pública. 05 - ( ) O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais serão estabelecidos por lei de iniciativa do Congresso Nacional.

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06 – ( ) Em respeito ao princípio da exclusividade, os orçamentos só podem ser aprovados por lei formal. 07 – ( ) A matéria veiculada na lei orçamentária anual restringe-se ao estabelecimento de prioridades da administração pública federal para o exercício financeiro subseqüente. 08 – ( ) A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 09 – ( ) A lei de diretrizes orçamentárias orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá acerca das alterações na legislação tributária. 10 – ( ) A lei orçamentária anual estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

11 - A propósito do orçamento, e de acordo com o modelo constitucional brasileiro vigente, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá

a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, de modo pormenorizado, com exceção de fundos para órgãos e entidades da administração indireta.

b) de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

c) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social, bem como das empresas que contêm com participação federal, embora a União não exerça direito de voto.

d) o orçamento da administração direta e indireta, sob responsabilidade da União, excluindo-se o orçamento da Seguridade Social.

e) sistema específico e pormenorizado para redução de desigualdades sociais, vedando-se, no entanto, a utilização de anistias e de remissões.

12 - Segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a propósito de emendas ao projeto de lei do orçamento anual, tem-se que o poder de propor as aludidas emendas, que se reveste de natureza eminentemente constitucional, qualifica-se como prerrogativa

a) de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa.

b) institucional vinculada, de modo que afeta tão somente ao executivo.

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c) de ordem exclusiva, e conseqüentemente excluída da apreciação do judiciário.

d) de afinidade ideológica, exigindo relação de pertinência absoluta entre o modelo original, apresentado pelo legislativo, e o modelo de alteração, proposto pelo executivo.

e) de iniciativa exclusiva do legislativo, que afasta interferências e alterações promovidas pelo executivo.

13 - Nos termos da Constituição de 1988, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas

a) correntes para os três próximos exercícios financeiros, orientando a elaboração da lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação tributária.

b) correntes para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras de incentivo à reforma agrária.

c) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

d) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências oficiais de integração regional.

e) correntes para os cinco próximos exercícios financeiros, orientando a elaboração da lei orçamentária plurianual, dispondo sobre as alterações nas legislações tributária e financeira e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras dos bancos que contam com capital público.

14 - O estudo da evolução dos contornos normativos dados ao orçamento pelo direito brasileiro indica-nos as caudas orçamentárias, combatidas tanto por Artur Bernardes como por Rui Barbosa, e que possibilitavam a inclusão de variados assuntos em disposições orçamentárias, a exemplo da lei do orçamento vetada em janeiro de 1922 pelo então presidente Epitácio Pessoa. No modelo atual, as caudas orçamentárias

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a) são autorizadas, por conta de adequação dos gastos com o plano plurianual, guardados limites para contratação de operações de crédito, nos termos de lei complementar.

b) são autorizadas, devido a dispositivo que permite inclusão de créditos e despesas até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, mediante relatório resumido da execução orçamentária, nos termos da lei.

c) são absolutamente proibidas, por meio de vedação implícita, decorrente de incompatibilização com o plano plurianual, cuja função não se vincula a mecanismos de redução de desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional, nos termos de lei complementar.

d) são absolutamente proibidas, dada a vedação de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa na lei orçamentária plurianual, em qualquer circunstância, nos termos de lei complementar.

e) são proibidas, por causa da vedação da lei orçamentária anual de conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, embora não se incluam na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Acerca das normas constitucionais que regem os orçamentos, julgue os itens a seguir. 15 ( ) A LDO inclui as despesas de capital para os dois exercícios financeiros subsequentes. 16 ( ) A LOA disporá sobre as alterações na legislação tributária. 17 ( ) A LOA não conterá dispositivo estranho à fixação da receita e à previsão de despesa. 18 ( ) A LOA poderá conter contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Ainda acerca dos orçamentos, julgue os itens que se seguem. 19 ( ) O orçamento é um ato administrativo da administração pública. 20 ( ) Emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias poderão ser aprovadas, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual.

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21 – (TRF4 – Juiz Federal) ( ) Deixar de apresentar ao Congresso Nacional proposta de orçamento da República no prazo legal é atitude que traz como única conseqüência o atraso na liberação de verbas públicas; mas em si mesma não gera qualquer espécie de sanção. 22 – (TRF4 – Juiz Federal) Assinalar a alternativa correta: a) Mesmo que não haja aumento de despesa, o Poder Legislativo não pode emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

b) O Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, desde que não importe aumento de despesa, se a emenda guardar estreita pertinência com o objeto do projeto e não invadir matéria que também seja da iniciativa privativa daquela autoridade.

c) Desde que não implique aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sem nenhuma limitação.

d) Mesmo havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

23 – (AGU) ( ) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.

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