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Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Brasília 2º Semestre de 2017. Professor Paulo Eduardo Nunes de Moura Rocha

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Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Brasília

2º Semestre de 2017.

Professor Paulo Eduardo Nunes de Moura Rocha

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1. História do Orçamento – Inglaterra, França e EUA.

2. Tipos/Técnicas de elaboração do Orçamento Público.

3. Princípios Orçamentários.

4. História do Planejamento e Orçamento no Brasil.

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É atribuída à Magna Carta, de 1215, imposta a João Sem Terra pela nobreza, pela qual o Rei não podia cobrar impostos sem o consentimento dos

súditos.

Desde então, a evolução do Orçamento Público foi marcada historicamente por séculos de conflitos por maiores parcelas de poder em

torno do controle das finanças públicas, entre o poder central (Real) do Estado moderno em

consolidação e a burguesia em ascensão, excluída dos círculos de decisão política.

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Com as mudanças das condições do poder econômico e político, a partir do século XVII, e a sistematização final dos direitos individuais, amadureceu a crença de que "todo o imposto deve ser consentido pelo povo”.

A atuação financeira do poder público foi a primeira área a ser afetada na passagem do Estado absoluto para o Estado de Direito.

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A história do Orçamento Público se confunde com a história das instituições políticas da democracia moderna, mais particularmente com o Estado de Direito e a divisão dos 3 poderes do Estado: O Executivo, o Legislativo e o Judiciário.

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Ascensão da burguesia provoca mudanças das

condições do poder econômico, político e religioso

1688/1689 – Revolução Gloriosa (Inglaterra) –

Separação das finanças da coroa e do reino (Estado)

1689 - Bill of Rights assinada por Guilherme III,

estatuiu como competência do Parlamento:

• o recrutamento de tropas;

• o lançamento de impostos;

• as eleições;

• a liberdade de palavra.

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Ficção jurídica, em que os homens abrem mão de seus poderes/faculdades naturais para formar uma sociedade política (Estado). Para Locke, são :

Conhecer as leis naturais, mediante a razão dada por Deus (equivalem ao Poder Legislativo);

Julgar os transgressores da lei de natureza (equivalem ao Poder Judiciário, não previsto por Locke);

Impor castigo, executando a lei da natureza (equivalem ao Poder Executivo).

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Separação dos poderes do Estado como condição para a existência da liberdade no contrato social.

Considerava que nas repúblicas, onde a liberdade seria elevada, era possível cobrar mais impostos, pois os cidadãos seriam desejosos de pagar a si próprios.

Mas o excesso de tributos também poderia levar à servidão: “... na Europa, os editos dos príncipes afligem mesmo que antes deles se tenham conhecimento, porque tratam sempre de suas necessidades e nunca das nossas.”

Considera que “o Legislativo deve exercer o controle político sobre o Executivo pela renovação anual da permissão para a cobrança dos tributos e a realização dos gastos, sendo inconcebível a perpetuidade ou a permanência da autorização para a gestão financeira”.

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Na França, a convocação dos Estados Gerais para a autorização dos impostos pretendidos por Luís XVI, abriu caminho para o processo que desembocaria na Revolução Francesa em 1789.

O princípio da aprovação dos impostos pelo voto dos representantes da Nação firmou-se conceitualmente nos artigos 13, 14 e 15 da Declaração de Direitos do Homem.

Nesses artigos afirmavam-se a contribuição de todos os cidadãos em função de suas capacidades contributivas e a necessidade de autorização expressa da Assembleia para a cobrança de impostos.

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A então colônia inglesa reagiu à criação unilateral de impostos pelo parlamento britânico, em 1765, que não possuía representantes dos americanos.

Os Ingleses recuaram parcialmente, mantendo apenas a cobrança sobre o chá para não abrir mão do princípio da taxação sobre as colônias.

Mas como afirmou George Washington, “... não estava em discussão o pagamento de um imposto miserável sobre o chá, mas, sim, o direito de pagá-lo como cidadão e não como escravos”

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Governo representativo é apresentado como uma forma de governo democrática

Adoção do Federalismo associado a um Presidente eleito pelo povo e um parlamento bicameral:

Senado: representando os estados

Câmara: representando a população

Sistema de “freios e contrapesos”: equilíbrio dos poderes do Estado, como forma de controle sobre os detentores do poder

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Em Portugal, a revolução liberal de 1820, que reunira as Côrtes de Lisboa, em 1821, deram novo tratamento às questões orçamentárias e financeiras do Estado, substituindo o linguajar utilizado para identificar as contas do Rei por termos impessoais como erário público, bens públicos, Fazenda Nacional, patrimônio da Nação, etc..

Estabeleceram o princípio da autorização do povo (mediante seus representantes) para a imposição de tributos e sua aplicação, extinguiram as despesas não autorizadas por lei, criaram o cargo de Ministro da fazenda, responsabilizaram os Ministros pela boa ou má aplicação dos recursos e criaram uma junta de nove membros (exigida pelo povo e tropa) para a fiscalização dos atos dos Ministros (Roure, 1926: 15).

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Tal qual ocorrera no parlamento Inglês em relação à América do Norte, as regras liberais valiam para Portugal, mas não para o Brasil, tratado como colônia a ser controlada pela corte portuguesa.

E após uma série de medidas visando impor o poderio português, seguiu-se a declaração de independência do país.

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Inglaterra – a) difundiu a instituição orçamentária para outros países e b) delineou a natureza técnica e jurídica desse instrumento.

1787 – Lei do Fundo Consolidado possibilitou a contabilização das receitas públicas (vinculadas e não vinculadas).

1802 – Publicação anual do relatório detalhado das finanças.

1822 - É apresentada pela primeira vez ao Parlamento Inglês um exposição que fixava a receita e despesa de cada exercício.

Stuart Mill - O estudo da história do orçamento britânico é uma indicação contínua do desenvolvimento da liberdade inglesa.

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Sistema orçamentário francês em sua fase inicial ajudou a consolidar regras e princípios hoje amplamente aceitos:

a. A anualidade do orçamento.

b. A votação do orçamento antes do início do exercício.

c. O orçamento deve conter todas as receitas e despesas (princípio da Universalidade).

d. A não vinculação de receitas a despesas específicas (princípio da não-afetação das receitas).

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1802 – Comissão de Meios e Recursos da Câmara dos Representantes assume forte controle sobre as finanças do governo.

1865 – Outras Comissões assumem protagonismo, chegando a 8 na Câmara e 8 no Senado em 1885.

1910/12 – Comissão Taft propõe o Orçamento de Desempenho.

1921 – Budget and Accounting Act estabeleceu a prerrogativa do Executivo em elaborar proposta orçamentária.

1930/40 – Departamento de Agricultura e Administração do Vale do Tennesse (TVA) adota classificações orçamentárias por programas e projetos.

1948 – Departamento da Marinha adota o orçamento organizado por programas.

1949 – Comissão Hoover (de Organização do Setor Executivo de Governo) propõe o Orçamento de Desempenho, baseado em funções, atividades e projetos.

1950 – Lei de Processo do Orçamento e da Contabilidade.

1965 – Lindon Johnson anuncia a adoção do PPBS – Planning, Programming, and Budgeting System.

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Crise econômica de 1930 e fim da 2a. Grande Guerra (1945) ensejam adoção de políticas econômicas Keinesianas.

Crença na capacidade de intervenção do Estado levam ao surgimento de mecanismos de ação planejada do Estado (Anos 40 a 60).

Crise Fiscal leva à descrença no planejamento público (Anos 70 e 80).

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Nos dias de hoje, a participação efetiva no planejamento e controle da aplicação dos recursos públicos é um dos critérios utilizados para caracterizar uma democrática (Dahl).

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1. Orçamento Clássico / Tradicional

2. Orçamento de Desempenho

3. O PPBS – Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento)

4. Orçamento-Programa

5. Orçamento Base-Zero

6. Orçamento Participativo

7. O Novo Orçamento de Desempenho

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James Giacomoni, Orçamento Público. Ed. Atlas

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O aspecto econômico tinha posição secundária.

As finanças públicas caracterizavam-se pela “neutralidade”: os gastos não eram significativos em termos econômicos e o equilíbrio financeiro era um princípio que tendia a ser observado.

Nesse caso há apenas as especificações de despesas e receitas sem a presença de um planejamento do governo.

As classificações utilizadas eram:

1. Por unidades administrativas.

2. Por objeto/item de despesa.

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Para Giacomoni o “Orçamento tradicional e orçamento moderno são caracterizações ‘ideais’ das situações extremas dessa evolução [...onde...] a posição do orçamento moderno é inalcançável.

À medida em que os orçamentos reais vão se aproximando do ideal moderno, esse é enriquecido por novos conceitos e novas técnicas e se distancia, indo para uma nova posição que, percebe-se, nunca é a final”.

Hoje, o chamado orçamento moderno, que evidencia a consecução de objetivos e metas por programas, reúne a contribuição de diversas experiências, em oposição ao chamado orçamento tradicional que alocava os recursos visando à aquisição dos meios necessários ao funcionamento do governo.

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A preocupação com um orçamento que pudesse apresentar “... ao país um programa administrativo de trabalho claramente expresso...” já estava presente no relatório da Comissão Taft, de 1912, assim como a indicação para se “... medir a qualidade e a quantidade dos resultados por unidades de custo e de eficiência...”.(Giacomoni, 2010: 43).

Até que a 1a. e a 2a. Comissão Hoover (1949 e 1955, respectivamente) recomendassem formalmente a adoção do chamado orçamento de desempenho (performance budget).

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O performance budget utilizava o programa de trabalho como instrumento de gerenciamento da ação pública, com ênfase no desempenho e nos custos dos níveis organizacionais responsáveis pela execução dos programas (níveis micro-administrativos).

Esse tipo de orçamento é um avanço do orçamento clássico e está mais relacionado ao destino dado ao orçamento governamental. Apesar de se preocupar mais com o que o governo faz, esse tipo não possui um modelo/técnica de planejamento específico.

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Tem sua origem no program budgeting, implantada por Robert McNamara na Secretaria de Defesa e estendido por Lindon Johnson ao restante da administração civil em 1965, já com a denominação de Planning, Programming and Budgeting System - PPBS.

O PPBS se constituía numa técnica orientada para o planejamento racional das atividades de governo e de sua relação com o orçamento e a obtenção de resultados.

Planejamento, programação e orçamentação constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relações, são levados em conta visando à obtenção de um programa de ação, coerente e compreensivo para o governo como um todo.

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Razões apontadas para seu fracasso:

1. Crise econômica e escassez de recursos para novos empreendimentos.

2. Falta de técnicos especializados.

3. Desconfiança do Congresso norte-americano com um orçamento proposto pelo Executivo, excessivamente amparado em argumentos “técnicos”.

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A busca da integração entre o planejamento governamental e o orçamento público na América Latina, e no Brasil, foi inspirada por manuais da Organização das Nações Unidas, nos anos 50 e 60 do século passado, particularmente através da Comissão Econômica para a América latina – CEPAL.

O Manual básico da ONU foi o “A manual for Program and Performance Budgeting”, de 1965.

A técnica do orçamento-programa se confunde historicamente com o performance budget e com o PPBS, a ponto de que “Com o passar do tempo, essas distinções perderam o significado, generalizando-se a aceitação do Orçamento-programa como síntese das propostas reformistas” (Giacomoni).

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Despesas são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas que se acham sob a responsabilidade de um certo nível de governo e da organização de tais necessidades por níveis de prioridades.

Utilização de estruturas de programação (programas e sub-programas), discriminando-as de modo a:

1. Dar ênfase aos fins, e não aos meios.

2. Indicar as ações em que o setor público gastará seus recursos.

3. Definir os responsáveis pela execução.

4. Especificar os resultados esperados.

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James Giacomoni, Orçamento Público. Ed. Atlas

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James Giacomoni, Orçamento Público. Ed. Atlas 31

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Desenvolvido por Peter Pyhrr para a Texas Instruments, empresa do setor de tecnologia dos EUA, como um método de controle e avaliação dos custos indiretos (o próprio autor dizia que o método se adequava melhor ao setor público).

Adotado por Jimmy Carter no estado da Geórgia – EUA, e patrocinado por ele na presidência da república..

Análise e revisão de todas as despesas. Ou seja, é uma análise criteriosa dos recursos solicitados pelos órgãos do governo, verificando-se a verdadeira necessidade de cada área governamental.

É um método para a tomada de decisão mas não de organizar/apresentar o Orçamento Público.

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No orçamento participativo, a administração convida a população a participar diretamente na escolha de parte dos gastos públicos, tais como parcela dos investimentos e das políticas sociais.

Isto é feito na fase de preparação da proposta orçamentária que será enviada ao Legislativo.

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James Giacomoni, Orçamento Público. Ed. Atlas

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Atualmente, com as chamadas reformas orçamentárias dirigidas a resultados, o termo new performance budget vem sendo utilizado na literatura para caracterizar o atual estágio de desenvolvimento do chamado orçamento moderno.

Sua implantação está ligada à chamadas reformas gerenciais do Estado, que visaram a implantação de uma gestão por resultados com o correspondente Orçamento por/de Resultados.

Nos EUA foi implantado em 1993 com o Government Performance and Results Act – GPRA (Lei de Desempenho e Resultados).

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Importância da responsabilização dos agentes responsáveis pela gestão, mediante penalização/premiação para a má/boa gestão.

No Brasil este é o Gerente do Programa do Plano Plurianual - PPA

Dois componentes básicos (J. Diamond):

1. A concepção de programa e da estrutura programática do orçamento . A estrutura programática deve favorecer o estabelecimento de prioridades, as decisões políticas, a responsabilização e a gestão orçamentária centrada no desempenho.

2. Os sistemas de determinação de custos. Visando a associação de custos a produtos e aos benefícios.

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

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• Um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhes estabilidade e consistência, sobretudo no que se refere e à sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e pelas demais instituições da sociedade (2004, p. 277).

• Desde seus primórdios a instituição orçamentária foi cercada de uma série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princípios) receberam grande ênfase na fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica e, alguns deles chegaram até os dias de hoje incorporados à legislação (2005, p. 70).

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

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• Devem ser entendidos como Clássicos aqueles que foram consolidados ao longo do desenvolvimento histórico do orçamento, desde a Idade Média até meados do século XX e, como Complementares, aqueles delineados na era moderna, em que o Orçamento Público passou a ser caracterizado - além de instrumento político-legal – também como instrumento de planejamento/programação e de gerência/administração (2004, p.277).

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS CLÁSSICOS

1. Anualidade (ou Periodicidade).

2. Unidade (ou Totalidade).

3. Universalidade.

4. Orçamento Bruto.

5. Exclusividade.

6. Não vinculação (Não afetação) da Receita de Impostos.

7. Prévia Autorização (ou Legalidade).

8. Publicidade.

9. Clareza (ou Objetividade).

10. Discriminação (ou Especialização/Especificação).

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Princípio orçamentário clássico, de origem inglesa, também denominado Princípio da Periodicidade, segundo o qual o orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo (geralmente um ano), podendo este coincidir ou não com o ano civil.

A origem mais remota desse princípio está na regra da anualidade do imposto, que vigorou na Inglaterra antes mesmo do surgimento do orçamento (Giacomoni, 2005: pp. 79)

Conforme este princípio, o exercício financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA.

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De acordo com este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um único orçamento.

Princípio orçamentário clássico, segundo o qual o orçamento de cada pessoa jurídica de direito público, de cada esfera de governo (União, Estados ou Municípios), deve ser elaborado com base numa mesma política orçamentária, estruturado de modo uniforme e contido num só documento, condenáveis todas as formas de orçamentos paralelos (Sanches, 2004: pp.367).

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Assim, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de cada nível federativo: a LOA.

Não raro, mesmo no passado, o princípio era descumprido, pois situações de excepcionalidade, como guerras, calamidades, crises econômicas, etc., acabavam justificando o emprego de orçamentos especiais, que operavam em paralelo ao orçamento ordinário (Giacomoni, 2005: pp.71).

Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política.

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Princípio orçamentário clássico, de origem francesa, segundo o qual todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária” (Sanches, 2004: pp.372), .

Com o orçamento da seguridade, desaparecem as dúvidas quanto à subsunção de tais despesas ao princípio da universalidade, coisa que ainda persiste em alguns países (Torres, 1995: pp. 206), .

Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei no 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da CF.

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LEI N.º 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964

Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...)

III – os orçamentos anuais. (...)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

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CONSTITUIÇÃO FEDERAL

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Preconiza o registro das receitas e despesas no orçamento pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.

O princípio da universalidade é habitualmente complementado pela regra do orçamento bruto.

Estas duas regras (Orçamento Bruto e Universalidade), são consideradas, a justo título, como a condição essencial do controle financeiro pelas Assembleias. No momento em que o Parlamento é chamado a votar o imposto e a fixar as despesas que são o seu fundamento e a sua medida, é necessário que o orçamento lhe apresente a lista de todas as despesas e de todas as receitas (Gaston Jèze apud SILVA, 1962: pp.13).

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Lei nº 4.320, de 1964. Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

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Princípio orçamentário clássico, segundo o qual a lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa.

Surge com a Emenda Constitucional n° 3, de 1926, visando acabar com as caudas orçamentárias.

Art 31. § 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas á previsão da receita e á despesa fixada para os serviços anteriormente creados. Não se incluem nessa prohibição:

a) A autorização para a abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da Receita;

b) A determinação do destino a ser dado ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit.

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CONSTITUIÇÃO FEDERAL

CF. Art. 165. § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

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Princípio orçamentário clássico, também conhecido como Princípio da Não-Afetação de Receitas, segundo o qual todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em termos de destinação (Sanches: 2004, pp.224).

O princípio da não-afetação se justifica na medida em que reserva ao orçamento e à própria administração, em sua atividade discricionária na execução da despesa pública, espaço para determinar os gastos com os investimentos e as políticas sociais (Torres: 1995, pp.208).

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CF. Art. 167, IV. Estabelece este princípio vedando a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF:

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159;

a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde;

para manutenção e desenvolvimento do ensino;

prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;

a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

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Art. 167. (...)

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

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Princípio orçamentário clássico, segundo o qual a arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público deve ser precedida de expressa autorização do Poder Legislativo (Sanches, 2004: pp. 274-275).

O princípio da legalidade em matéria orçamentária tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade geral, segundo o qual a administração se subordina aos ditames da lei (Silva, 1973: pp.153).

O princípio da legalidade da receita se revela quase todo no princípio da legalidade tributária, explícito no art. 150 da Constituição (Silva:,1973: pp.153).

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Princípio orçamentário clássico, segundo o qual as leis de natureza orçamentária (LOAs e Créditos Adicionais), como qualquer outra lei, só adquirem validade depois de publicadas em veículo com abrangência suficiente para propiciar o conhecimento do seu conteúdo pelos funcionários públicos e pela população em geral (Sanches, 2004: pp.288).

Formalmente, o princípio é cumprido, pois, como as demais leis, é publicado nos diários oficiais. A publicidade ideal, porém, envolve as mesmas questões ligadas à clareza. Resumos comentados da proposta orçamentária deveriam ser amplamente difundidos, de forma que possibilitassem ao maior número possível de pessoas inteirar-se das realizações pretendidas pelas administrações públicas (Giacomoni, 2010: pp. 83).

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Princípio orçamentário clássico segundo o qual a Lei Orçamentária deve ser estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua compreensão até mesmo por pessoas de limitado conhecimento técnico no campo das finanças públicas (Sanches: 2004: pp. 62).

Ao cumprir múltiplas funções – algumas não técnicas – deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas aquelas pessoas que, por força de ofício ou por interesse, precisam manipulá-lo (Giacomoni, 2010: pp.83).

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Clareza e inteligibilidade do orçamento compõem a exigência de que o orçamento seja de fácil compreensão pelo povo e fácil controle por seus representantes (Silva, 1973: pp.154).

É uma regra de difícil observação, pois, devido exatamente aos seus variados papeis, o orçamento reveste-e de uma linguagem complexa, acessível somente aos especialistas (Giacomoni, 2010: pp.83).

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Princípio orçamentário clássico, de caráter formal ... , segundo o qual a receita e a despesa públicas devem constar do Orçamento com um satisfatório nível de especificação ou detalhamento, isto é, elas devem ser autorizadas pelo Legislativo não em bloco, mas em detalhe (Sanches: 2004, pp.142-143).

É mais uma das regras clássicas dispostas com a finalidade de apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas. De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação (Giacomoni: 2005, pp.82).

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LEI N.º 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos.

1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins”.

Para Silva (1973, pp. 156) “o problema mais sério da especificação está em saber qual o limite da discriminação, pois não deverá haver descrição minuciosa, nem globalização”.

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS COMPLEMENTARES

11. Equilíbrio.

12. Exatidão.

13. Flexibilidade.

14. Programação

15. Regionalização.

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Para os economistas clássicos os gastos públicos não eram uma boa aplicação econômica, por serem financiados por taxação sobre o setor produtivo.

Fazem a defesa do orçamento equilibrado e condenam o endividamento público.

A escola keynesiana promove uma reação organizada à escola clássica. Defendia o papel do Estado na regulação dos ciclos econômicos, criando condições para a retomada do desenvolvimento econômico.

Advogava o endividamento pela captação de recursos ociosos da economia visando e retomada da dinâmica econômica e do emprego.

“Não é a economia que deve equilibrar o orçamento, mas o orçamento que deve equilibrar a economia (Giacomoni, 2010: pp. 80)

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Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual as estimativas orçamentárias devem ser tão exatas quanto possível, a fim de dotar o Orçamento da consistência necessária para que esse possa ser empregado como instrumento de gerência, de programação e de controle (Sanches, 2004: pp.149).

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PRÁTICAS DE GESTÃO CONTRÁRIAS

A prática de subdimensionar a receita orçamentária, de maneira a gerar enganosos “excessos de arrecadação”, combinada com a autorização do Legislativo, no texto da Lei Orçamentária, para abertura de créditos suplementares, se limites à conta do excesso de arrecadação.

Possibilidade de abrir créditos suplementares em percentuais generosos (entre 20 e 40%) do total da despesa autorizada e até mesmo sem limite.

Estados executarem um orçamento superdimensionado, inflado por créditos suplementares abertos à conta de excessos de arrecadação fictícios, que aumentavam a despesa autorizada sem que houvesse contrapartida real em termos de receita arrecadada,

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PRÁTICAS DE GESTÃO CONTRÁRIAS

Altos déficits, com inscrição de volumes tais de Restos a Pagar que comprometiam praticamente a metade do orçamento aprovado para o exercício seguinte.

Outra prática usual na administração pública, tanto federal como estaduais e municipais, é o superdimensionamento das previsões orçamentárias, calcada na teoria da “inevitabilidade dos cortes”.

A artificialização da elaboração orçamentária, com base nessas crenças, conflita abertamente com o princípio da exatidão.

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Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual, embora a execução orçamentária deva se ajustar, no essencial, à programação aprovada pelo Poder Legislativo, é necessário atribuir um certo grau de flexibilidade ao Poder Executivo para que esse possa ajustar a execução às contingências operacionais e à disponibilidade efetiva de recursos (Sanches, 2004, pp.156).

Seria impraticável se, durante sua execução, o orçamento não pudesse ser retificado, visando atender a situações não previstas quando de sua elaboração ou, mesmo, viabilizar a execução de novas despesas, que só se configuraram como necessárias durante a própria execução orçamentária (Giacomoni,2005, p.272).

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[...] fundamenta-se no critério de que a execução do orçamento há de ajustar-se, no essencial, às determinações do programa do órgão, aprovado pelo Poder Legislativo. A atuação do princípio da flexibilidade está subordinada, em aspectos essenciais, ao da legalidade (Silva,1973: pp.155).

Lei nº 4.320/64. Art. 7: “A lei de orçamento poderá conter autorização ao Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada importância.

CF. Art. 165, § 8º: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.”

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Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual o orçamento público deve ser estruturado sob a forma de programação, isto é, deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor público, detalhando por meio de categorias apropriadas, como, onde e com que amplitude o setor público irá atuar no exercício a que se refere a Lei Orçamentária (Sanches,2004: pp.283).

Lei nº 4.320. Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo...

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Decreto-lei nº 200/67. Art. 16. Em cada ano, será elaborado um

orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa

plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de

roteiro à execução coordenada do programa anual.

Art. 17. Para ajustar o ritmo de execução do orçamento-programa

ao fluxo provável de recursos, o Ministério do Planejamento e

Coordenação Geral e o Ministério da Fazenda elaborarão, em

conjunto, a programação financeira de desembôlso, de modo a

assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos

necessários à execução dos programas anuais de trabalho.

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Art. 18. Tôda atividade deverá ajustar-se à programação

governamental e ao orçamento-programa e os

compromissos financeiros só poderão ser assumidos em

consonância com a programação financeira de

desembôlso.

Disposições dos arts. 165 a 167 da Constituição, que

exigem compatibilidade do projeto de lei orçamentária

com as metas e prioridades fixadas pela LDO e pelo PPA.

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Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

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Princípio orçamentário de natureza complementar, segundo o qual os orçamentos do setor público devem ter a sua programação regionalizada, ou seja, detalhada sobre a base territorial com o maior nível de especificação possível para o respectivo nível de Administração (Sanches,2004: p.305).

CF. Art. 165, § 7º. Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

CF. ADCT. Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87.

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

• Todos esses princípios encontram-se acolhidos, em maior ou menor grau, na ordem jurídica brasileira, alguns na própria Constituição, outros na Lei nº 4.320/64, no Decreto-Lei nº 200/67, nas leis de diretrizes orçamentárias da União dos últimos anos e recentemente, na Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (Neto, 2006: 09).

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16. Consentimento democrático

17. Equidade

18. Transparência

19. Probidade

20. Prudência

21. Accountability – Prestação de contas sistemática

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Prof. Paulo Calmon. UnB.

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No Brasil, antes de representar o controle do Estado pela sociedade o Orçamento consagrou a exclusão desta dos processos decisórios de alocação dos recursos públicos.

Historicamente, os preceitos legais e institucionais do processo orçamentário traduzem o traços excludentes e autoritários do Estado brasileiro, mesmo nos períodos formalmente democráticos.

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1. Colônia (1522-1822)

2. Império (1822-1891)

3. 1ª República (1891-1930)

4. 1º Governo Vargas (1930-1945)

5. “Democracia Populista” (1945-1964)

6. Regime Militar (1964-1985)

7. Constituição Federal de 1988

8. Reforma Gerencial do Planejamento e Orçamento (1998/99)

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Criação do Erário Real, que tinha a seu cargo o desempenho de atividades orçamentárias e contábeis semelhantes às de um órgão central de orçamento de nossos dias.

Exercia funções que podem ser consideradas como “...o embryão dos princípios geraes do direito orçamentário relativos á annualidade, á fiscalização, á prestação de contas, á especialização.” (Roure, 1926, 14).

Utilizando-se do método das partilhas dobradas, era feito o acompanhamento detalhado das receitas e despesas da Real Casa, do governo central e das províncias, por cada item apresentado com a soma anual de arrecadação e pagamentos, bem como a consolidação das informações em um balanço semestral e o fechamento anual da conta geral do Estado a ser encaminhada ao Rei.

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A distribuição das competências dos poderes imperiais em

matéria tributária e orçamentária atribuía ao Executivo a

elaboração da proposta orçamentária:

Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido

dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das

suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados

anualmente um balanço geral da receita e despesa do Tesouro

Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral

de todas as despesas públicas do ano futuro”.

Cabia à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) a aprovação da lei orçamentária

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Cabia à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis sobre impostos.

Ao Imperador cabia a faculdade de convocar seções extraordinárias para a discussão e aprovação do orçamento, e a prerrogativa de sancionar a lei orçamentária.

Sistemática vigente do processo orçamentário primeiro discutia e autorizava as despesas, para posteriormente estimar a receita necessária para fazer frente a estes gastos. Esta prática estava tão enraizada que originou a votação em separado da receita e da despesa, consagrada no Decreto n° 2.887 de 1879.

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Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional: 1° Orçar a receita e fixar a despesa anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro;

Lei n° 23 de 30 de outubro de 1891, promulgada oito meses após a constituição, no art. 2°, letra h, atribuiu ao Ministério da Fazenda a obrigação de elaborar a proposta orçamentária a ser enviada pelo Executivo.

Lei n° 30, de 08 de janeiro de 1892, que definia as responsabilidades do Presidente da República, previa no art. 51, “como crime contra as leis orçamentárias a não apresentação da proposta”.

Controle externo pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas.

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Caudas orçamentárias – Segundo Epitácio Pessoa podia-se "encontrar de tudo um pouco": “reformas de repartições, regulamentos de natureza executiva, nomeações e promoções de funcionários públicos, injustiças clamorosas, favores individuais de toda casta, medidas evidentemente prejudiciais à Nação, disposições contraditórias ou extravagantes”

1922 - Veto à despesa pelo presidente Epitácio Pessoa.

Lei de Contabilidade Pública (n° 4.536, de 28/01/22).

Regulamento Geral de Contabilidade Pública (Decreto n° 15.783, de 1923).

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Reforma de 1926 – foi incluído um parágrafo no art. 34 com a seguinte redação: “As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados...”. Princípio da Exclusividade.

Decretou o fim das caudas orçamentárias, embora não tenha sido aprovada a emenda que pretendia evitar a criação de despesas pelo Congresso sem a indicação ou criação da respectiva receita.

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Atribuía ao Presidente a iniciativa de leis sobre o funcionalismo (art. 42, § 2°).

Vinculava impostos para fins determinados (art. 186).

O caput do art. 50 previa que “O orçamento será uno (...) incorporando-se obrigatoriamente à receita todos os tributos, rendas e suprimentos .”

Princípio do equilíbrio fiscal: “Nenhum encargo se criará ao Tesouro sem atribuição de recursos suficientes para lhe custear a despesa” (art. 183).

Competência privativa do Poder Legislativo a votação anual do orçamento da receita e despesa públicas (art. 39, inciso 2) .

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O § 1° do art. 50 garantia a elaboração prévia do orçamento, através do envio da proposta pelo Presidente da República. Esta deveria ser elaborada pelo Ministro da Fazenda, com a colaboração dos demais ministros, e enviada ao Congresso dentro do primeiro mês da seção legislativa ordinária (art. 59).

Dividia o orçamento em parte fixa e parte variável, onde a primeira não podia ser alterada sem lei anterior, ficando prevista a rigorosa especialização da segunda (art. 50, § 2).

A proposta deveria incluir discriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos”,

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Manteve as delegações do Tribunal de Contas para acompanhamento da execução orçamentária e julgamento das contas (art. 99).

Os contratos da Administração, que resultassem obrigação de pagamento para o Tesouro Nacional, estavam sujeitos ao registro prévio junto ao TC, ficando suspensos até pronunciamento do Poder Legislativo.

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I e II Conferências de Técnicos em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários.

Decretos-Lei nº 1.804/39 e nº 2.416/40 criaram as primeiras regras que visavam unificar os procedimentos adotados por estados e municípios em questões orçamentárias, financeiras e de contabilidade, precursoras da criação de um sistema orçamentário nacional, ficando de fora as regras atinentes à União.

O Decreto nº 2.416/40 instituiu uma classificação, de 10 serviços, divididos em 10 subserviços cada um e demonstrava uma preocupação com uma visão de ação governamental planejada, chegando a fazer menção ao “Programa de Governo”, através da natureza programática da abertura e uma classificação rigorosa das despesas.

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A Constituição de 1937, por sua vez, não admitia a deliberação do Congresso de emendas que tratassem de matéria tributária ou que implicasse em aumento das despesas (art. 64).

Prerrogativa do Executivo na iniciativa das leis orçamentárias , que deveria ser encaminhada até 15 de maio.

Criação do Departamento Administrativo do Serviço Público -DASP (art. 67), a quem se atribuiu a elaboração da proposta orçamentária anual e a fiscalização da execução do orçamento

Em caso de não aprovação do orçamento em tempo hábil, pelo Legislativo, o art. 72 autorizava o Executivo a publicar e seguir a proposta original.

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Na prática, as normas legais não foram seguidas no período do Estado Novo (1938-1945), já que o Congresso Nacional não se reuniu nesses anos autoritários .

Entre 1938 e 1945 o Ministério da Fazenda continuou a elaborar a proposta orçamentária, mas sob a supervisão de um delegado do DASP, que só teve sua divisão de orçamento criada em 1945.

O Presidente da República promulgava o orçamento na forma de decreto-lei.

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O Executivo elaborava o Projeto de Lei do Orçamento e o encaminhava para discussão e votação no Legislativo.

A Constituição de 1946 reproduz, na essência, os dispositivos previstos pela Constituição de 1934, com exceção daqueles que vedavam a criação de despesas sem a atribuição dos recursos necessários e que estabeleciam/regulavam a vinculação de determinados tributos a fins específicos .

Em 1949, para o exercício de 1950, foram elaboradas duas propostas orçamentárias ao Congresso: uma do Ministério da Fazenda e outra do DASP. O Presidente Dutra enviou a primeira, mas o Congresso utilizou o orçamento elaborado pelo DASP na forma de substitutivo .

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Isto foi possível porque a Constituição de 1946 não atribuiu ao DASP todas as funções originalmente previstas pela Constituição de 1937, o que permitiu ao Ministério da Fazenda tentar retomar suas antigas atribuições no processo orçamentário.

O problema foi resolvido através da criação de um sistema misto composto pelo DASP e o Ministério da Fazenda, onde o último reavaliava os números globais da receita e despesa e fazia os ajustes necessários ao equilíbrio do orçamento (Neto, 1978: 37), enquanto o primeiro elaborava a proposta.

Proibição do Presidente Vargas a quaisquer relações de agentes do Executivo, direta ou indiretamente, com os órgãos do Parlamento no sentido de modificar a proposta do Governo.

Elaborado e apresentado ao Congresso, em 1953, um projeto de regulamentação e organização das finanças públicas, que daria origem à Lei n 4.320/64.

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1939 - Plano Especial (DASP) - Plano Especial de Obras Públicas e

Aparelhamento da Defesa Nacional (5 anos).

1943 - POE (DASP) - Plano de Obras e Equipamentos (1944-48)

1948 - Plano SALTE - Saúde Alimentação, Transporte e Energia (1950-54).

Anos 40 e 50 - Missões Americanas Taub (1939); Cooke (1942);

Abbink (1948) e Comissão Mista Brasil-EUA (1951)

Expansão do Estado: - Diagnóstico da economia brasileira e necessidades de investimentos

- Órgãos formuladores de políticas públicas

- Macroestrutura

TENTATIVAS FRUSTRADAS DE PLANEJAMENTO

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Setores e Recursos • Energia 42,4% • Transportes 28,9% • Indúst. de base 22,3% • Alimentação 3,6% • Educação 2,8%

Meta

Síntese

Brasília

Plano de Metas - Principais Metas e Resultados

Ações e Metas para 1960 Metas Realiz. %

1. Energia Elétrica-Cap. Inst. (1000 Kw) 5.000 4.770 95,4

2. Carvão (1.000 ton) 3.000 2.199 73,3

3. Petróleo - Produção (1.000 barris/dia) 100 75,5 75,5

4. Petróleo - Refino (1.000 barris/dia) 308 218 70,7

5. Ferrovias Construção (Km) 1.500 826,5 55,1

6. Rodovias - Construção (Km) 13.000 14.970 115,1

7. Rodovias - Pavimentação (Km) 5.800 6.202 107,0

8. Aço (1.000 ton) 2.300 2.279 99,0

9. Cimento (1.000 ton) 5.000 4.369 87,3

10. Veículos Autom.-Produção (1.000 u.) 347,7 321,2 92,3

- caminhões e ônibus 170,8 154,7 90,6

- jipes 66,8 61,3 90,9

- utilitários 52,6 53,2 101,1

- automóveis 58,0 52,0 89,3

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Art. 2° definia que “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”

Princípio da Programação: previa a elaboração de um Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital – QRAC, de abrangência no mínimo trienal, a ser reavaliado e acrescentado anualmente (Art. 23) com programas correlacionados a metas objetivas de realização de obras e prestação de serviços (Art. 25). A proposta orçamentária seria a expressão anual do QRAC (Art. 26)

É estabelecida a organização dos orçamentos por Funções de governo, tendo sido originalmente estabelecidas 10 funções, cada uma subdividida em 10 subfunções (inciso I, parágrafo 1º, do artigo 2º e no parágrafo 2º do artigo 8º).

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Dada a “timidez” do texto legal diante dos debates técnicos da época, Machado Jr. considerou em trabalho datado de 1967 que a nova lei não “deve ser entendida como a norma que ‘estabeleceu as bases para o orçamento-programa”, embora não tenha criado empecilhos à sua utilização.

Mais tarde, Machado Jr. (2008; 73) reconhece que a implantação do orçamento-programa não exigiria nova legislação: “basta uma interpretação mais consciente da Lei nº 4.320, uma vez que as bases do orçamento-programa estão nela implantadas, aqui e ali, sendo este [... o inciso IV do art. 22, que cria programas de trabalho associados a metas...] um dos dispositivos-chave.”:

“Especificação dos programas especiais de trabalho, custeadas por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar.

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• Plano Trienal (1963/65) - Celso Furtado

• PAEG - Programa de Ação Econômica de Governo – 1964/67

• Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED) - 67-70

Aceleração inflacionária

Desequilíbrio externo

Dificuldades de financiar a manutenção do

desenvolvimento

Esgotamento do mercado (indústria substitutiva de

importações).

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Reforma Bancária – Criação do Banco Central e do

Conselho Monetário Nacional.

Organização do Sistema Financeiro Nacional SNCC;SFH; SNCR;

Sistema Financeiro de Fomento (BNDES, BNB, BASA, BRD’s).

Reforma Tributária e Fiscal, com a criação de múltiplos

orçamentos (fiscal, previdência, monetário).

Reforma Administrativa, com o Decreto Lei nº 200/67

(Reforma Gerencial).

Reforma Cambial.

Reforma Monetária – Cruzeiro Novo em 1967, com corte

de três zeros.

Reforma Agrária – Estatuto da Terra - desapropriação por

interesse social. 96

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Até a Constituição de 1967, nenhum tributo poderia ser cobrado sem prévia autorização orçamentária, ou seja, a receita, para ser arrecadada, teria que constar da Lei Orçamentária, o que caracterizava um orçamento de receita e despesa em toda sua plenitude, em que receita e despesa seriam autorizadas e controladas pela Lei Orçamentária.

A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, deu novo entendimento ao assunto, determinando apenas que a lei que houver instituído ou aumentado o tributo deve estar aprovada antes do início do exercício, entendimento mantido pela Constituição Federal de 1988.

A Constituição de 1967 manteve a iniciativa orçamentária com o Executivo, o qual deveria enviar a proposta até o final de agosto para o Congresso, que, por sua vez, dispunha de três meses para votá-lo (Art. 66).

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O congresso, no entanto, não poderia promover alterações na proposta do Executivo. Conforme o § 1° do Art. 65: “Não será objeto de deliberação a emenda que decorra aumento de despesa global ou de cada orgão, fundo, projeto ou programa, ou que vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou o objetivo”.

Ficou criada uma Comissão Mista para examinar e emitir parecer sobre o projeto de lei orçamentária (Art. 66, § 1°, da CF).

Se o projeto não fosse devolvido à sanção no prazo previsto, seria promulgado como lei (Art. 66).

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Orçamento de 1967 é elaborado com a classificação funcional (4.320/64) substituída por programas, subprogramas e projetos/atividades.

Decreto-Lei nº 200/67 tentou-se mais um passo no sentido de organizar o sistema de planejamento do governo federal, ao prever a criação do plano geral de governo, dos planos gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual, bem como do orçamento-programa.

O orçamento-programa surge no ordenamento jurídico brasileiro vinculado ao detalhamento anual da programação plurianual dos planos de governo, devendo incluir, ainda, os recursos extra-orçamentários para a execução do mesmo.

Embora fosse prevista a elaboração de lei federal para dispor “sobre o exercício financeiro, a elaboração e a organização dos orçamentos públicos” (Art. 61 da Constituição Federal - CF), continuou a vigorar a Lei 4.320/64.

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Art. 7º. A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo;b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso (grifo nosso). [...]

Art. 15. A ação administrativa do Poder Executivo obedecerá a programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, elaborados através dos órgãos de planejamento, sob a orientação e a coordenação superiores do Presidente da República...”.

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Uma importante inovação foi a criação do Orçamento Plurianual de Investimentos -OPI-, inspirado no Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital previsto na Lei 4.320/64.

No OPI deveriam constar todos os investimentos cuja execução ultrapassasse um ano, sem o qual não podiam ser realizados.

O OPI também deveria consignar recursos “para a execução dos planos de valorização das regiões menos desenvolvidas do país” (Art. 63, da CF/1967).

Na Lei Complementar n° 03, de 7 de dezembro de 1967, foi estabelecido, ainda, que o OPI seria “... a expressão financeira dos programas setoriais e regionais, consideradas, exclusivamente, as despesas de capital.

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OPI - ORÇAMENTO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS

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A criação do Orçamento Plurianual de Investimentos buscava “... a integração plano-orçamento, a partir da concepção de que os investimentos constituem a base para o desenvolvimento econômico e social, e compreendendo o plano de governo, o próprio OPI e o orçamento anual.”

Ato Complementar N° 43/69, que revogou a LC nº 03/67, mudou significativamente do papel dos OPI’s no sistema de planejamento federal.

Retirados os dispositivos relacionados à adoção do orçamento-programa.

Previsão de dotações globais para as entidades da administração indireta.

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OPI - ORÇAMENTO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS

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IFB

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Planos Nacionais de Desenvolvimento – PND’s tinham consonância com o mandato presidencial, e eram submetidos ao Congresso Nacional até 15 de setembro do primeiro ano do mandato.

Ficou estabelecido que o OPI deveria conter a programação de capital dos Planos Nacionais de Desenvolvimento – PNDs, incluídas todos os recursos orçamentários, extra-orçamentários e oriundos de empréstimos.

O PND poderia ser alterado anualmente, assim como o OPI a qualquer momento.

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OPI - ORÇAMENTO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS

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I PND (1970/74); II PND (1974/79); III PND (1979/84) não eram apreciados pelos parlamentares.

os orçamentos o eram apenas ritualmente (não se podia

emendá-los na substância).

o mesmo fato ocorria na prestação de contas do Executivo

pelo Legislativo.

Resultado: • implantação da indústria de base.

• crescimento acelerado no período de 1968 a 1974 e

moderado de 1975 a 1980.

• conclusão/esgotamento do ciclo de substituição das

importações.

Milagre Econômico (1967/74). “Ilha de prosperidade” em um mundo em crise (1974/80)

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Instituição da classificação funcional-programática, com a publicação da Portaria n° 09, de 08/01/74 do Ministério do Planejamento.

A portaria é justificada pela “... necessidade de estabelecer um esquema de classificação que forneça informações mais amplas sobre as programações de Governo, inclusive para a implementação do processo integrado de planejamento e orçamento...”.

Para tanto, atualiza a discriminação da despesa por funções prevista na Lei 4.320/64 e estabelece normas para seu desdobramento em programas, subprogramas e projetos/atividades.

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James Giacomoni, Orçamento Público. Ed. Atlas 107

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Art. 113. Para fiel e uniforme aplicação das presentes normas, o Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda atenderá a consultas, coligirá elementos, promoverá o intercâmbio de dados informativos, expedirá recomendações técnicas, quando solicitadas, e atualizará sempre que julgar conveniente, os anexos que integram a presente lei.

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James Giacomoni, Orçamento Público. Ed. Atlas

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Atividade - Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.

Exemplo: ação 4339 - Qualificação da Regulação e Fiscalização da Saúde Suplementar.

As ações do tipo Atividade mantêm o mesmo nível da produção pública.

Projeto - Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.

Exemplo: ação 7M64 - Construção de Trecho Rodoviário - Entroncamento BR-472 - Fronteira Brasil/Argentina - na BR468.

As ações do tipo Projeto expandem a produção pública ou criam infraestrutura para novas atividades, ou, ainda, implementam ações inéditas num prazo determinado.

Operações Especiais ...

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Necessidade de controle centralizado dos gastos.

Desorganização das Finanças Públicas.

Métodos Rudimentares de gestão.

Defasagem nas informações.

Multiplicidade de contas bancárias.

Ausência de mecanismo de avaliação da situação fiscal do país.

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Criação da STN (1986).

Decreto nº 93.872 , de 23 de dezembro de 1986. Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências.

Implantação do SIAFI (1987).

Extinção da Conta Movimento junto ao Banco do Brasil.

Criação da Conta Única do Tesouro Nacional (1988).

Implantação no BACEN de mecanismo para acompanhamento da evolução da Dívida Pública (1986).

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ALTERAÇÕES IMPLEMENTADAS

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FIM

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Eixo de Gestão e Negócios

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11053980077

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