Dissertacao final marcelo torres

FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO TOCANTINS - UFT

CAMPUS UNIVERSITÁRIO DE PALMAS

MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO REGIONAL

MARCELO TORRES PINHEIRO

A PARTICIPAÇÃO DO ESCRITÓRIO DE

GERENCIAMENTO DE PROJETOS NA GESTÃO

PÚBLICA ORIENTADA PARA RESULTADOS

PALMAS - TO

2011





Dissertação apresentada ao Curso de

Desenvolvimento Regional e Agronegócios

da Universidade Federal do Tocantins, em

cumprimento aos requisitos para obtenção do

título de Mestre.

Orientadora: Profa. Dra. Mônica Aparecida

da Rocha Silva.

Co-orientação: Prof. Dr. Humberto Falcão

Martins

PALMAS - TO

2011

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Biblioteca da Universidade Federal do Tocantins Campus Universitário de Palmas

P654p Pinheiro, Marcelo Torres

A participação do escritório de gerenciamento de projetos públicos na gestão orientada para resultados / Marcelo Torres Pinheiro - Palmas, 2011.

170 fls.

Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Regional e Agronegócios) – Universidade Federal do Tocantins, 2011. Orientadora: Mônica Aparecida da Rocha

1. Implementação de Políticas Públicas; 2. Gerenciamento de Projetos;

3. Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos. I. Título

CDD 350

Bibliotecário: Paulo Roberto Moreira de Almeida CRB-2 / 1118

TODOS OS DIREITOS RESERVADOS – A reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio deste documento é autorizado desde que citada a fonte. A violação dos direitos do autor (Lei nº 9.610/98) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal.





Dissertação apresentada ao Curso de

Desenvolvimento Regional e Agronegócios

da Universidade Federal do Tocantins, em

cumprimento aos requisitos para obtenção do

título de Mestre.

Orientadora: Profa. Dra. Mônica Aparecida

da Rocha Silva.

Co-orientação: Prof. Dr. Humberto Falcão

Martins

Aprovada em 27 /06 / 2011

BANCA EXAMINADORA:

_______________________________

Dr. Júlio Menezes (membro externo)

_______________________________

Dr. Jean dos Santos Nascimento (membro interno)

_______________________________

Dra. Mônica Aparecida da Rocha Silva (orientadora)

Dedico este trabalho a todos que acreditam que é

possível melhorar a nossa sociedade, através de

ações que requerem a contribuição de cada um,

independentemente do que fazer, como fazer e

quanto fazer. A sociedade somos nós, está em nossas

mãos torná-la melhor para nós mesmos, para os

nossos e para todos.

AGRADECIMENTOS

Agradeço àqueles que contribuíram para a realização deste trabalho ao longo desses dois

anos, com especial atenção ao amigo José Geraldo de Mello Oliveira e à minha família.

À Silvana pelo apoio e compreensão, às minhas filhas Gabriela e Luma, que ajudaram como

tradutora e digitadoras, sempre solícitas, participaram efetivamente em muitos importantes

momentos.

A todos os professores do curso, com deferência especial aos professores Waldecy Rodrigues,

Alivínio Almeida e à minha orientadora, Profa. Mônica Aparecida da Rocha que integram

este importante programa.

Ao meu co-orientador, Prof. Humberto Falcão Martins, pela consideração e apoio.

Aos colegas do curso, que dividiram comigo o desafio e o sonho de tornarem-se mestre.

À CAPES e àqueles que estão à frente da administração do Programa, por demonstrarem

desapego, comprometimento e determinação em progredir sempre em busca do

aperfeiçoamento.

Aos amigos da hora, em ocasião do trabalho de campo. Não vou nominá-los, mas eles

certamente sabem que proporcionaram uma valiosa contribuição.

Obrigado!

RESUMO

Na área de gestão pública, observa-se a ocorrência de grandes mudanças nos últimos trinta

anos, em virtude, principalmente, das alterações nos cenários sócio e geopolíticos mundiais,

das novas tecnologias de informação e comunicação, assim como a globalização dos

mercados. Governos, mercados e sociedades buscaram se adaptar à nova dinâmica que

evidenciou a necessidade de revisões por consequência da crise do Estado. Com o propósito

de melhor atender aos clientes-cidadãos surgiu um conjunto conceitual de medidas e posturas

denominada Nova Gestão Pública (NGP). Uma das ênfases propagadas é o urgente

refinamento da capacidade dos governos em implementar com mais proficiência suas políticas

públicas. Sobre implementação de políticas públicas, alguns autores identificaram no período

pré-crise do Estado uma lacuna teórica, demandante de maiores estudos. A modernização

administrativa brasileira inicia-se com a Constituição de 1988 e segue com a promoção de

reformas estruturais pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado, em 1995. Face às

novas exigências constitucionais que impeliram as administrações ao planejamento e ao

monitoramento da gestão, alguns governantes perceberam que somente conseguiriam avançar,

em termos de realizações, se tornassem seus governos mais alinhados, mais qualificados para

não só superarem as adversidades (crises fiscais, dívida pública, desinvestimentos,

esfacelamento social, etc.), como também de promoverem investimentos assertivos. Alguns

recursos inovadores foram implantados, dentre eles a adoção da metodologia de

gerenciamento de projetos, com a instalação de um Escritório de Gerenciamento de Projetos

(EGP). Mais recentemente, alguns organismos internacionais, por sua vez, vêm buscando

difundir, às administrações públicas, a ideia de geração de valor público à sociedade, um

conjunto de orientações denominada Gestão para Resultados (GpR), que visa melhorar o

alcance de objetivos e metas governamentais. Essa pesquisa se propôs a compreender a

participação do Escritório de Gerenciamento de Projetos na Gestão Orientada para Resultados

e para tal, selecionou três sujeitos: as administrações públicas estaduais dos governos de

Minas Gerais (período 2003/2010), Espírito Santo (2003/2010) e Rio de Janeiro (2007/2010).

A pesquisa utilizou do estudo de campo para coletar dados e ouvir os atores que estão nos

EGP`s. O método empregado foi o hipotético-dedutivo, baseado em Popper. As teorias que

precedem e sustentam o estudo partem da crise e reforma do Estado, dos estudos sobre

políticas públicas – mais precisamente, a gestão e a implementação, o planejamento

governamental, a Gestão para Resultados e o Gerenciamento de Projetos. A lacuna teórica

identificada, se refere principalmente à implementação de programas e projetos públicos,

visto que a academia se ateve mais à abordagem do que a implementação. Foram aplicados

questionários e realizadas entrevistas com técnicos e gestores dos órgãos públicos dos três

Estados, responsáveis pelo gerenciamento dos projetos governamentais. A análise dos dados

coletados mostraram que, apesar das especificidades de cada EGP, a hipótese postulada foi

corroborada, evidenciando que existem contribuições importantes e robustas relacionadas à

potencialização do emprego de recursos e atividades meio, que interferem sinergicamente nos

indicadores de eficiência e eficácia, contribuindo com a Gestão para Resultados, dentre eles,

os de desenvolvimento, nas administrações públicas.

Palavras Chaves: Implementação de Políticas Públicas; Gerenciamento de Projetos;

Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos.

ABSTRACT

In the area of public management, there is the occurrence of major changes in the last thirty

years, due mainly to changes in the socio and geopolitical world, new information and

communication technologies, as well as the globalization of the markets. Governments,

markets and societies sought to adapt to the new dynamic that has highlighted the need for

revisions as a result of the crisis of the state. In order to better serve customers, citizens came

together a conceptual steps and postures called New Public Management (NPM). One of the

urgent emphasis is propagated refining capacity of governments to implement more proficient

with their policies. About implementation of public policies, some authors have identified in

the pre-crisis state a theoretical gap, applicant for further study. The Brazilian administrative

modernization begins with the Constitution of 1988 and continues to promote structural

reforms by the Ministry of Administration and State Reform in 1995. Given the new

constitutional requirements that drove the administration to the planning and monitoring of

management, some rulers realized that they could only move forward in terms of

achievements, their governments become more aligned, more qualified to not only overcome

adversity (fiscal crises, debt public disinvestment, social corruption, etc..), but also to promote

investments assertive. Some innovative features have been implemented, including the

adoption of project management methodology, with the installation of a Project Management

Office (PMO). More recently, some international organizations, in turn, have sought to

spread, public administrations, the idea of generating public value to society, a set of

guidelines called Managing for Results (MfR), which aims to improve the achievement of

goals and targets government. This research aimed to understand the participation of the

Project Office Management in Managing for Results and for that he chose three subjects:

general government state government of Minas Gerais (2003/2010 period), the Espírito Santo

(2003/2010) and Rio de Janeiro (2007-2010). The survey used field study to collect data and

hear the actors who are in PMO `s. The method used was the hypothetical-deductive, based on

Popper. Theories preceding the study start and sustain the crisis and reform of the state of

public policy studies - more precisely, the management and implementation, government

planning, management for results and project management. The theoretical gap identified,

mainly refers to the implementation of programs and public projects, since the academy has

looked more to approach than the implementation. Questionnaires were administered and

interviews with experts and managers of public bodies of the three states, responsible for

managing government projects. The analysis of data collected showed that although the

specifics of each PMO, the hypothesis postulated was confirmed, showing that there are

robust and important contributions to the enhancement of employment related resources and

activities through which synergistically affect the indicators of efficiency and effectiveness,

contributing with the Management for Results, among them the development, public

administration.

Keywords: Public Policy Implementation; Project Management; Project Public Management

Office.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Da crise do Estado à Gestão Orientada para Resultados 027

Figura 2 - Esquema ilustrativo da gestão para resultados no âmbito público 034

Figura 3 - Arquitetura do modelo de avaliação de experiências contratuais 036

Figura 4 - Trajetória de evolução do Estado Moderno 041

Figura 5 - Mapa cronológico de marcos das contribuições dos principais “pais”

fundadores da área de políticas públicas 045

Figura 6 - Abordagens referentes à implementação de políticas públicas 049

Figura 7 - Ilustração esquemática da dinâmica do projeto 064

Figura 8 - Ilustração do projeto: antes, durante e depois 065

Figura 9 - Grupo de processos do gerenciamento de projetos. A figura da esquerda

mostra o sequenciamento e a da direta, a interatividade 067

Figura 10 - Esquema gráfico do método hipotético-dedutivo segundo Popper 072

Figura 11 - Esquema gráfico da aplicação do Método hipotético-dedutivo proposto

por Popper nesta pesquisa 073

Figura 12 - Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e Plano Mineiro de Ação Governamental (PPAG

2004/7) 078

Figura 13 - Esquema executivo do gerenciamento dos projetos estruturantes e a

complexidade na tomada de decisão (fluxo decisório). 082

Figura 14 - Monitoramento intensivo de projetos – relatório do software do sistema

Siges (Sistema de Gerenciamento Estratégico do Governo do Espírito Santo) 083

Figura 15 - Carteira de projetos estratégicos do governo do Estado do Rio de

Janeiro 085

Figura 16 - Organização do Estudo, objeto do desenho da pesquisa 088

Figura 17 - Desenho esquemático do fluxo da pesquisa de campo 088

Figura 18 - Síntese operacional do ciclo de gestão pública com as esferas e

componentes da GpR 094

Figura 19 - Sinalização ilustrativa da média da concordância e da discordância

assinaladas na análise dos dados 104

Figura 20 – Ilustração da convergência de fatores aliados à eficiência que

favorecem à eficácia dos resultados de gestão 115

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Características básicas dos modelos organizacionais 032

Tabela 2 - Evolução das definições sobre política pública 046

Tabela 3 - Análise sequencial de políticas públicas segundo suas fases e abordagens 048

Tabela 4 - Comparação entre Gerente de Programa (Decreto Governo Federal) e

Gerente de Projetos (PMBOK, 2004) das competências, habilidades e

responsabilidades do gerente de programas e do gerente de projetos

061

Tabela 5 - Enquadramento seletivo dos atributos eletivos dos três Estados

selecionados para o estudo 075

Tabela 6 - Quadro Comparativo dos aspectos funcionais dos Escritórios de

Gerenciamento de Projetos (EGP`s) dos estados pesquisados 098

Tabela 7 - Escala de intensidade numérica atribuída às opções de respostas das

questões do Questionário Principal, sendo que a faixa equivale a 15 pontos 099

Tabela 8 - Distribuição das respostas das questões do Questionário Principal,

considerando freqüência e peso. O intervalo varia de - 45 a + 45 101

Tabela 9 - Distribuição das respostas das questões do Questionário Principal,

considerando freqüência e peso com 15 pequenas colunas positivas e 15 negativas

(intervalo de - 15 a + 15)

102

Tabela 10 - Seleção das questões que tiveram alto índice de alinhamento desejado 106

Tabela 11 - Quadro comparativo das técnicas, processos e ferramentas definidas

pelo PMBOK® (2004) utilizadas nos escritórios de gerenciamento de projetos dos

estados pesquisados

111

Tabela 12 - Relação de técnicas aplicáveis em gerenciamento de projetos 143

Tabela 13 - Relação dos processos aplicáveis em gerenciamento de projetos 144

Tabela 14 - Relação das ferramentas aplicáveis em gerenciamento de projetos 145

Tabela 15 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP de Minas Gerais

referentes às questões com expectativa de alinhamento concordante 146

Tabela 16 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP de Minas Gerais

referentes às questões com expectativa de alinhamento discordante 146

Tabela 17 - Apresentação a intensidade de respostas do EGP do Espírito Santo


Tabela 18 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Espírito Santo


Tabela 19 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Rio de Janeiro


Tabela 20 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Rio de Janeiro


Tabela 21 - Distribuição das 35 respostas do Questionário Principal com expectativa

de alinhamento das questões em concordância, considerando freqüência e peso. 149

Tabela 22 - Distribuição das respostas com expectativa de alinhamento das questões

do Questionário Principal, considerando freqüência e peso. O intervalo varia de - 45

a + 45

150

Tabela 23 - Distribuição das 15 respostas falseadas do Questionário Principal,

considerando freqüência e peso 156

Tabela 24 - Distribuição das respostas falseadas das questões do Questionário

Principal, considerando freqüência e peso. O intervalo varia de - 45 a + 45 158

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Distribuição das 35 respostas do Questionário Principal com expectativa

de alinhamento (concordante – positivo) das questões. 102

Gráfico 2 - Distribuição das 15 respostas falseadas do Questionário Principal com

expectativa de alinhamento (discordante – negativo) das questões. 103

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Relação das questões do Questionário Principal (apêndice A) que

ficaram na faixa de concordância parcial (1 a 15 pontos) 150

Quadro 2 - Relação das questões do Questionário Principal (apêndice A) com

expectativa de concordância, mas que se comportaram contrariamente, mostrando

uma discreta discordância

155

Quadro 3 - Relação das questões do Questionário Principal que ficaram na faixa de

discordância parcial (1 a 15 pontos) 158

Quadro 4 - Questão do Questionário Principal (apêndice A) com expectativa de

discordância, mas que se comportou contrariando essa, mostrando uma discreta

concordância

159

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AIPM: Australian Institute of Project Management

APG: Administração Pública Gerencial

APMG: Association for Project Management Group

Art.: Artigo

BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento

BSC: Balanced Scorecard

CF: Constituição Federal

CLAD: Centro Latinoamericano de Administracion para el Desarrollo

CNJ: Conselho Nacional de Justiça

EGP: Escritório de Gerenciamento de Projetos

EGPP: Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos

EGP-RIO: Escritório de Gerenciamento de Projetos do Governo do Rio de Janeiro

ENAP: Escola Nacional de Administração Pública

EPE: Escritório de Prioridades Estratégicas

EpR: Estado para Resultados

ES: Estado do Espírito Santo

FNDE: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

GERAES: Gestão Estratégica de Recursos e Ações

GpR: Gestão para Resultados

GpRD: Gestão para Resultados de Desenvolvimento

IMAP: Instituto Municipal de Administração Pública

IN: Instrução Normativa

INDG: Instituto Nacional de Desenvolvimento Gerencial

IPMA: Institute Project Management Association

IPPUC: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba

ISEB: Instituto Superior de Estudos Brasileiro

ISO: International Organization for Standardization

LC: Lei Complementar

LDO: Lei de Diretrizes Orçamentária

LOA: Lei Orçamentária Anual

LRF: Lei de Responsabilidade Fiscal

MARE: Ministério da Administração e da Reforma do Estado

MBC: Movimento Brasil Competitivo

M&A: Monitoria e Avaliação

MEPCP: Metodologia Estruturada de Planejamento e Controle de Projetos

MfDR: Management for Develonpment Results

MG: Estado de Minas Gerais

MOG: Ministério do Orçamento e Gestão

NGP: Nova Gestão Pública

NPM: New Public Management

OCDE: Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico

ODM: Objetivo de Desenvolvimento do Milênio

ONU: Organização das Nações Unidas

OOR: Orçamento Orientado para Resultados

OSCIP: Organização Social Civil de Interesse Público

PBQP: Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade

PDRE: Plano Diretor da Reforma do Estado

PMBOK: Project Management Body of Knowledge

PMDI: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado

PMI: Project Management Institute

PP: Política Pública

PPA: Plano Plurianual

PPAG: Plano Plurianual de Ação Governamental

PRODEV: Programa de Estratégia e Plano de Ação para a Efetividade do

Desenvolvimento no Brasil

RJ: Estado do Rio de Janeiro

SEGEP: Secretaria Extraordinária de Gerenciamento de Projetos

SEPLAG: Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão

SIGES: Sistema de Gerenciamento Estratégico do Governo do Espírito Santo

TCE: Tribunal de Contas do Estado

TCU: Tribunal de Contas da União

TSE: Tribunal Superior Eleitoral

UAGP: Unidade de Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores

UNICEF: United Nations Children's Fund (Fundo das Nações Unidas para a Infância)

SUMÁRIO

1- INTRODUÇÃO 018

2- A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO 024

A Reforma do Estado e a convergência sobre os indicadores de eficiência e eficácia 024

O Gerencialismo na Administração Pública – A Nova Gestão Pública (NGP) 031

Gestão para Resultados (GpR) 033

Gestão para Resultados de Desenvolvimento 038

3- DESENVOLVIMENTO E A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 041

Políticas Públicas (PP) 044

Formulação de Políticas Públicas 046

Implementação de Políticas Públicas 048

Avaliação de Políticas Públicas 051

4- O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O GERENCIAMENTO DE

PROJETOS PÚBLICOS 055

Plano Plurianual e Projetos Públicos 058

Gerenciamento de Projetos 062

Escritório de Gerenciamento de Projetos (EGP) 067

Gerenciamento de Projetos Públicos 069

5- PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS 071

Caracterização do Método 072

Universo e Amostra 074

Apresentação dos Sujeitos 075

Seleção dos entrevistados 086

Técnicas de Pesquisa 087

Desenho da Pesquisa 087

Fases e Etapas da Pesquisa 089

Preparação para a Coleta de Dados 089

Elaboração do Protocolo de Pesquisa 091

Dimensões e Variáveis da Pesquisa 092

Falseamento 092

Elaboração dos Instrumentos de Pesquisa 093

Coleta dos Dados 095

Aplicação dos Questionários e Entrevistas 095

Coleta de Documentos e Observação Direta 096

6- ANÁLISES DOS DADOS E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 097

Análise do Questionário Principal 098

Análise das Entrevistas 106

Análise do Questionário de Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos 110

Dedução: Consequências Observadas 112

7- CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES 116

Resposta à Pergunta de Pesquisa 119

Considerações sobre a Hipótese Conjecturada 120

Contribuições do Estudo 121

8 - REFERENCIAIS BIBLIOGRÁFICOS 123

APÊNDICES 131

Apêndice A - Questionário Principal – Survey 131

Apêndice B - Formulário de Entrevista 139

Apêndice C - Questionário Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos

Públicos 141

Apêndice D - Tabulação das respostas do Questionário Principal separadas por

Estado 146

Apêndice E - Análise e discussão das questões concordantes 149

Apêndice F - Análise e discussão das questões discordantes 156

Apêndice G – Análise complementar das entrevistas 161

18

1 - INTRODUÇÃO

Esta dissertação se situa na grande área denominada políticas públicas, mais

precisamente na esfera da implementação de políticas públicas e sua relação com o

desenvolvimento regional.

A busca por resultados de desempenho tem transformado as administrações dos

setores públicos na maioria dos países democráticos. No Brasil, esta crescente busca por

resultados vem sensibilizando, nos últimos anos, algumas administrações públicas, tanto em

nível federal, quanto estadual e municipal. Algumas administrações mais alinhadas aos

preceitos da nova gestão pública estão se organizando para promoverem melhor desempenho

em suas gestões, gastando de forma mais criteriosa e responsável visando atender

precipuamente as demandas da população.

Nas últimas duas décadas é possível notar que os governos estão se adaptando a

modelos mais gerencialistas, que prezam pelo melhor desempenho e pela adoção de formatos

que proporcionem reconhecidos resultados, ou seja, mais gerenciais na condução dos projetos

públicos - que considera os aspectos relacionados à sustentabilidade, eficiência1, eficácia

2 e

efetividade3 na transformação positiva da sociedade.

O Brasil não dispõe ainda de um sistema amplo de avaliação de políticas públicas,

apesar de novas iniciativas demonstrarem que este é um caminho que o governo federal vem

buscando trilhar. Pela legislação atual, quem deve monitorar e acompanhar a execução dos

projetos públicos é o controle interno das mesmas administrações. Quem fiscaliza

externamente o poder público são os tribunais de contas, os Estaduais (Tribunal de Contas

Estadual - TCE) e o Federal (Tribunal de Contas da União – TCU). Apesar desses tribunais

tradicionalmente avaliarem a conformidade normativa, os resultados relacionados ao

desempenho ainda são passivos de análises subjetivas e desassociadas do conjunto das

políticas públicas, face a precariedade da existência de planos estratégicos de longo prazo que

1O conceito de eficiência, segundo Cohen (2004, p.104), relaciona-se predominantemente ao aspecto financeiro e

“está associado à noção de ótimo”. Sendo os insumos traduzidos em unidades monetárias, a eficiência pode ser

definida como “a relação existente entre os produtos e os custos dos insumos”. 2Com referência a projetos, e segundo Cohen (2004, p.102) que aborda sob o contexto social, a eficácia de um

projeto está relacionado à capacidade de “produzir mudanças em alguma parcela da realidade, solucionar um

problema social ou prestar um serviço a um determinado subconjunto populacional”. A “eficácia é o grau em

que se alcançam os objetivos e metas do projeto, [...] em determinado período de tempo, independentemente dos

custos”. 3Efetividade, segundo Cohen (2004, p.107), é a razão entre resultados e objetivos. Pode ter duas dimensões em

função dos fins perseguidos pelo projeto: mede impacto (numa perspectiva que pode ser realizada antes, durante

ou depois) ou o grau de alcance dos objetivos, e tem o propósito de medir os efeitos líquidos do projeto.

19

deveriam balizar, via diretrizes estratégicas, o estabelecimento de objetivos estratégicos de

desenvolvimento socioeconômico local e regional.

O presente trabalho objetiva conhecer quais são as dimensões relacionadas ao

gerenciamento de projetos públicos capazes de oferecer meios que proporcionem um melhor

ganho no desempenho da exeqüibilidade dos programas e projetos, tendo em vista que dentre

os princípios constitucionais da administração pública brasileira estão as premissas: eficiência

e eficácia. E, tem por propósito, responder à seguinte questão de pesquisa: a adoção e a

implementação do gerenciamento de projetos em administrações públicas de perfil inovador,

que instituíram escritórios de gerenciamento de projetos com metodologia aderente à

difundida pelo Project Management Institute (PMI), através do Project Management Body of

Knowledge (Guia PMBOK4), conseguem melhorar a eficiência na implementação dos

projetos e consequentemente a eficácia nos resultados de gestão governamental? Logo, o

problema de pesquisa é: em que medida o gerenciamento de projetos contribui com a gestão

orientada para resultados5?

Ainda com o propósito de atingir o objetivo principal buscou-se compreender questões

correlatas, classificadas como objetivos específicos. Dentre as quais:

Analisar a relação existente entre planejamento estratégico governamental e a

implementação de projetos;

Verificar como se dá a relação entre a escolha e a definição das políticas públicas e

o uso do gerenciamento de projetos na sua implementação;

Entender a relação entre o gerenciamento de projetos e a gestão orientada para

resultados;

Compreender a importância e a relevância de se alcançar melhoria nos resultados

de exeqüibilidade de projetos públicos e a sua relação com o desenvolvimento regional.

Buscou-se verificar a hipótese de que: “com a adoção e o uso do gerenciamento de

projetos difundido pelo escritório de gerenciamento de projetos públicos é possível incorrer

na melhoria dos resultados de gestão, atendendo aos princípios gerenciais aludidos pela Nova

Gestão Pública e ao preceito Constitucional da eficiência e eficácia nas administrações

públicas”.

4PMBOK

® é a sigla de Project Management Body of Knowledge, uma publicação que pretende ser um guia de

melhores práticas referentes à gestão de projetos, editado pelo Project Management Institute (PMI®), que reune o

conjunto de conhecimentos necessários em gerenciamento de projetos, como habilidades, competências,

ferramentas, técnicas e orientações de como conduzir projetos. 5Nessa dissertação as expressões Gestão Orientada para Resultados e Gestão para Resultados (GpR) têm o

mesmo significado.

20

Quanto ao enquadramento metodológico utilizado para analisar a hipótese apresentada

nessa pesquisa, o método escolhido foi o hipotético-dedutivo. É um método de abordagem

clássica para se analisar um fenômeno, conferindo ao pesquisador, através de atenciosas

observações, intuições e competentes antecipações atingir um postulado capaz de caracterizar

a governança dos fenômenos estudados.

O método possibilita realizar análises e inferir por conseqüências após submeter o

conteúdo das observações a variadas tentativas de refutação e falseamento, proporcionando

delimitar a compreensão do fenômeno em todas as suas dimensões.

Ainda no escopo desta pesquisa nota-se a importância política e administrativa de duas

questões executivas: a primeira diz respeito à ausência de uma metodologia reconhecida e

institucionalizada nas administrações públicas brasileiras, capaz de fornecer elementos

teóricos, ferramentais e técnicos que auxiliem os gestores na identificação, elaboração e

execução de projetos públicos, sendo que, em tese, o propósito desta metodologia seria o de

alinhar conceitos e procedimentos que sustentem a implementação dos projetos públicos,

garantindo sua exeqüibilidade e conseqüente melhoria no desempenho dos resultados de

eficácia, eficiência, efetividade, execução, excelência e economicidade; e a segunda questão

diz respeito à falta latente do monitoramento e da avaliação sistêmica que vise permitir um

controle da gestão orientado para resultados de desenvolvimento.

Organismos internacionais - Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o

Centro Latinoamericano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD) – que

acompanham a evolução da gestão pública, observam que dentro do conceito de Gestão para

Resultados (GpR) existem alguns importantes fatores que devem ser observados, dentre eles:

o compromisso com comprometimento amplo nos níveis horizontais e verticais; a gestão do

processo de mudanças orgânicas; o apoio e o envolvimento das autoridades políticas; a

iniciativa e o comprometimento gerencial; a gestão contínua do tempo; a adaptação ao

ambiente, com atenção às especificidades; a visão global com implantação local; o

desenvolvimento equilibrado e sustentável; a análise atenciosa e uso devido da informação; a

aprendizagem organizacional e individual; e o plano de trabalho enfatizando o alcance dos

resultados (SERRA, 2008 pgs. 85-89).

Espera-se que este trabalho proporcione contribuições no tocante à compreensão do

uso de novos instrumentos metodológicos gerenciais, como o abordado nesta pesquisa -

Gerenciamento de Projetos (PMI/PMBOK), originalmente empregados pela iniciativa privada

e que começaram a surgir nas administrações públicas a partir da crise do Estado. Tais

recursos poderão auxiliar os técnicos e os gestores que lidam com a implantação de

21

programas e projetos públicos, possibilitando assim melhor desempenho na implementação

das políticas públicas de gestão em todas as esferas de governo.

Neste sentido, a discussão sobre o emprego dos recursos públicos torna-se

demasiadamente relevante, principalmente no Brasil, uma grande nação que precisa avançar

em inúmeros indicadores sociais. A escolha da política pública e o emprego dos recursos para

sua viabilização é um assunto cada vez mais presente nas discussões políticas e sociais.

Por sua vez, nota-se que o debate sobre desenvolvimento está sempre presente na

agenda governamental e, segundo Goulart et al (2010, p.391) pode-se dizer que seu conceito é

complexo, pois extrapola o viés estritamente econômico e assume diversas dimensões, como

social, política, humana, cultural e ambiental. Logo, o poder público é um importante

elaborador e gerenciador de projetos de interesse público, nas várias dimensões do

desenvolvimento. Elaborar e gerenciar com primazia, dentro de preceitos elencados para o

bom desempenho é uma condição precípua e fundamental às administrações públicas.

Os governos, independentemente da instância territorial, são grandes promotores do

desenvolvimento regional. Esta prerrogativa é inerente às funções do poder executivo, que

utiliza-se dos instrumentos legais e constitucionais para comunicar suas escolhas. O Plano

Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentária reúnem as opções elencadas pelos governos

para a promoção do desenvolvimento social, econômico, humano, cultural e ambiental de suas

sociedades. Estas escolhas aparecem na forma de programas e projetos, que para

materializarem-se precisam ser efetivamente implementados.

O desenvolvimento regional em grande parte se alicerça em ações de iniciativa dos

poderes públicos. Como os recursos públicos são escassos por natureza, prover resultados

sustentáveis e justificáveis através da implementação exitosa das escolhas (políticas públicas)

é um dos objetos da requerida transformação social e consequentemente, do desenvolvimento.

Martins (2004, p.51), coloca que a “implementação de uma nova Administração para o

Desenvolvimento requer uma série de ações extremamente desafiadoras”, tendo importância

singular: a gestão orientada para resultados, o desdobramento do plano de desenvolvimento

em políticas e programas e a definição de seus arranjos de implementação.

Quanto à organização do trabalho, após a introdução (Capítulo 1), essa dissertação

apresenta o referencial teórico que divide-se em três capítulos complementares que fazem

uma revisão da literatura sobre o tema pesquisado. O Capítulo 2 aborda a Reforma do Estado

e a consequente reforma da Administração Pública até as atuais proposituras que caracterizam

a Gestão para Resultados. Este capítulo parte da crise do Estado a partir da década de 1970,

que leva à Reforma do Estado, evidenciado nas décadas seguintes (1980 e 1990). Afloram

22

discussões sobre o papel da burocracia estatal e o próprio papel do Estado na economia e na

sociedade, que suscitam reformas administrativas espelhadas nas administrações privadas –

conjunto de reposicionamentos e inovações que convencionou denominar de Nova Gestão

Pública. Nesta direção, a Gestão para Resultados surge sob uma égide que parte da

planificação das ações e das opções estratégias para identificar eminentes necessidades e

convergir políticas públicas e as próprias administrações para uma orientação centrada em

resultados, considerando entre outros pressupostos a flexibilidade gerencial, para atender às

questões que vão de encontro às demandas dos clientes-cidadãos, numa clara e nova

perspectiva de gerar valor público.

O Capítulo 3 apresenta e discute o desenvolvimento a partir das políticas públicas

governamentais e a Gestão de Políticas Públicas. Aborda a formulação e os referenciais de

implementação, finalizando com a avaliação de políticas públicas. Neste contexto, inicia-se

abordando a mudança paradigmática dos governos que passaram da ótica de promover o

crescimento para o ideal de fomentar o desenvolvimento socioeconômico, ambiental e

humano. São discutidos também, os aspectos gerenciais inovadores da administração pública

brasileira, incorporados a partir da Constituição de 1988 e os conceitos que definem Políticas

Públicas, sua formulação e principalmente a implementação que aparentemente ficou meio

que “esquecida” ao longo da evolução da gestão das políticas públicas, sendo a avaliação,

parte inerente e fundamental ao processo.

Os aspectos conceituais que envolvem o Planejamento Governamental e o

Gerenciamento de Projetos estão expostos no Capítulo 4 e complementa o arcabouço teórico

sustentador da pesquisa. Neste capítulo, a discussão sobre o Plano Plurianual (PPA) ganha

relevância face sua exigência constitucional aos órgãos da administração pública. Para tanto

observa-se a utilização de recursos de modelagem, que precipuamente visam organizar a

estrutura administrativa para a execução dos programas e projetos públicos do período

compreendido pelo PPA. Dentre tais instrumentos e recursos de gestão, o Gerenciamento de

Projetos ganha espaço com a criação e a instalação de Escritórios de Gerenciamentos de

Projetos (EGP) nas administrações públicas.

O Capítulo 5 trata da metodologia empregada e descreve a caracterização do método,

o universo e a amostra, a apresentação dos sujeitos, a técnica de pesquisa e a preparação para

a coleta de dados e a própria coleta.

O Capítulo 6 diz respeito aos dados coletados, onde os mesmos são analisados a partir

dos instrumentos de coleta utilizados. São feitas observações e considerações sobre os

principais aspectos destacados no processo da coleta e da própria coleta em si, visto a

23

condição qualitativa do método empregado. A partir das observações são realizadas

considerações com o refinamento das deduções e das consequências observadas.

O Capítulo 7 traz as considerações finais do trabalho em tela, que inclui as

observações sobre as questões pertinentes aos objetivos pesquisados, incluindo uma análise de

cada um dos objetivos específicos intencionados pelo estudo e a resposta à pergunta da

pesquisa com considerações sobre a hipótese conjecturada.

Por fim, o apêndice apresenta os instrumentos de coletas utilizados e análises

complementares das observações.

24

2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO

A Reforma do Estado e a convergência sobre os indicadores de eficiência e eficácia

Neste capítulo e no próximo buscar-se-á contextualizar o objeto da pesquisa a partir da

revisão literária. Iniciando com a discussão da Reforma do Estado no contexto amplo e da

Reforma da Administração Pública Brasileira, de forma mais específica, tomando por marco a

estabilização econômica e os movimentos transnacionais que buscaram redefinir o papel do

Estado face aos questionamentos dos modelos burocráticos e neoliberais.

Nos anos compreendidos pelas décadas 1980 e 90 a administração pública de muitos

governos passaram por novas leituras, visando readequar o papel do Estado na economia e na

sociedade, tendo em vista que o modelo racional-legal proposto por Max Weber6 sofreu

questionamentos em virtude da necessária dinâmica empreendida por um novo

posicionamento dos governos. Abrúcio (1997) cita a necessidade de adoção de certos padrões

gerenciais na administração pública, inicialmente em países anglo-saxões (Grã-Bretanha,

Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia) e em seguida na Europa Continental e no Canadá,

que acabaram por influenciar países da América Latina, inclusive o Brasil. Este movimento

recebeu o nome de New Public Management (NPM) ou Nova Gestão Pública (NGP), ou ainda

Administração Pública Gerencial (APG), que em suma, propaga a aplicação do modelo de

gestão privada às organizações públicas, focando empreendedorismo, eficiência com eficácia,

estratégias planificadas de resultados e atenção ao cliente-cidadão.

Este “novo modelo”, gerencial por definição, não requer, necessariamente, a

compreensão de como são formadas e definidas as políticas públicas, mas neste trabalho o

tema se apresenta como de substancial importância, principalmente a partir da Reforma da

Administração Pública no Estado Brasileiro e da crescente expectativa relacionada à busca

por melhores resultados de gestão, que estão no escopo do novo gerencialismo público. A

implementação das escolhas (políticas públicas) estratégicas torna-se fundamental para

validar a revisão dos processos e a eminente reformulação, com adoção de inovações que

sustentem a nova dinâmica requerida pela administração pública. Sendo que tais processos

remetem a uma melhor compreensão do papel exercido pelo gerenciamento de projetos

6Marini (2004) argumenta que “o sociólogo alemão, Max Weber, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do

exercício da autoridade (tradicional e carismática), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-legal

(burocrático) a partir de suas características (impessoalidade, especialização, normatização, hierarquização,

meritocracia, etc.) e das funcionalidades decorrentes.

25

públicos no âmbito do uso de novos recursos, principalmente os metodológicos que visam

melhorar os processos, tendo em vista a sua utilização como instrumento de execução do

Plano Plurianual (PPA).

Souza (2006) coloca que esta nova ordem nas administrações pública está guiando as

novas políticas públicas, onde o termo eficiência passa a ser visto como o principal objetivo

de qualquer política pública, aliada impreterivelmente à importância do fator credibilidade

para as instituições com “independência” política. Por sua vez, Martins (2004) observa certo

deslumbramento por parte de alguns governos com a Nova Gestão Pública, que surgiu como

portadora de modelos de gestão mais orgânicos, servindo de novo paradigma a ser seguido,

provocando – de certo modo – o mesmo fascínio que o modelo burocrático ortodoxo havia

provocado anteriormente.

A década de 1980 trouxe grandes mudanças às administrações públicas de todo o

mundo, provocando alterações substanciais na forma de gerir a máquina estatal, remodelando

o papel do Estado perante as sociedades capitalistas. Os novos discursos abordavam a

necessária modernização administrativa, face as mudanças empreendidas pelas novas

tecnologias de comunicação e informação que causaram grandes transformações nas relações

comerciais e consequentemente econômicas, sociais e diplomáticas. Neste sentido, alguns

governos miraram a adoção (ou readequação) de novas práticas administrativas, sendo que

boa parcela delas têm por referência o setor privado - que praticamente serviu como

benchmarking para as administrações públicas dos países precursores.

Dentre os motivos que levaram a esta reavaliação da posição do Estado perante a

sociedade estão, segundo alguns autores (AUCOIN, 1990; HOOD, 1995; POLLITT e

BOUCKAERT, 2002) questões como: crise fiscal, busca por investimentos transnacionais,

globalização dos mercados e grandes avanços das tecnologias de comunicação e informação.

Subirats e Quintana (2005) complementam a relação acima, incluindo outro importante fator,

o aumento da demanda por mão-de-obra especializada.

No velho continente o processo de unificação dos países em torno de uma unidade

transnacional (União Européia) também contribuiu para forçar os governos a se adequarem às

novas demandas, a fim de prover respostas, repensando o papel desempenhado pelas políticas

de gestão pública (OLSEN, 2002; RADAELLI, 2005).

Um dos alvos dos estudiosos foi o modelo burocrático tradicional, ou burocrático

werberiano. Muitos autores (BARZELAY, 1992; OSBORNE e GAEBLER, 1992; HOOD,

1995; POLLITT e BOUCKAERT, 2002), o consideraram inadequado para responder ao

contexto contemporâneo de demandas que insuflavam por necessidades de maior eficiência,

26

rapidez nas escolhas e principalmente dispor de meios e condições para prover respostas que

correspondessem aos anseios dos cidadãos.

O clássico livro “A ética protestante e o espírito do capitalismo” de Max Weber,

lançado em 1904, trazia referências de uma burocracia profissional que almejava por

especialização, racionalidade e controle. Com a publicação em 1922 do livro “Economia e

Sociedade” do mesmo autor, o papel da burocracia ficou mais bem compreendido no

exercício do poder pela autoridade racional-legal. Weber descreve três características

principais do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.

Observa-se que estes princípios continuam sendo exigidos no modelo gerencial, visto

que a racionalidade e a legalidade que caracterizam a burocracia ainda é a referência que

sustenta as administrações públicas.

A discussão sobre o “esgotamento” do modelo burocrático face às novas demandas fez

crescer movimentos pós-burocráticos que acabaram sendo alcunhados de gerencialistas. A

busca por flexibilidade e o apelo por melhor desempenho acabou ganhando consistência e as

reformas gerenciais entraram na pauta dos políticos. Sobre esta nova gestão pública, um de

seus mais consagrados pesquisadores postula que:

A Nova Gestão Pública deverá ser construída a partir da flexibilidade gerencial, descentralização,

autonomia e por modelos que promovam ganhos em performance. Independentemente de questões

como controle fiscal e redução do tamanho e grau de intervencionismo do estado, é necessário que

as administrações públicas venham a se orientar por metas de eficiência e efetividade

(BARZELAY, 1992).

Nesta discussão, surgiu a proposição de que a burocracia tradicional deve ceder espaço

para modelos de governança pública orientada pelo desempenho, onde se intensificam os

processos de delegação para as agências implementadoras de políticas públicas. O

accountability7 tradicional, pautado por regras, passa a ser remodelado em termos de um

accountability de resultados (REZENDE, 2009).

A figura a seguir busca ilustrar este processo a partir da crise do Estado. Um conjunto

de fatores favorece a condução de “posturas” que prezam por uma gestão orientada para

resultados.

7Accountability representa nesse contexto, a prestação de contas de forma mais transparente, permeável e

alinhada a certos quesitos e finalidades pré-estabelecidos por regras de conduta.

27

Figura 1_ Da crise do Estado à Gestão Orientada para Resultados. Fonte: Silva (2007).

Como colocado por Silva (2007), a Crise do Estado torna-se evidenciada pelas crises:

fiscal, do modo intervencionista do próprio Estado (na economia, na gestão de empresas

estatais, no protecionismo de mercado, etc.) e no seu próprio aparelho institucional e político-

administrativo. Este conjunto de fatores entra na agenda política e leva a uma Reforma do

Estado que se vê pressionado pelas forças do mercado (organizações civis, comerciais e

diplomáticas) e por demandas não atendidas ou atendidas insuficientemente pelos governos

que provocam um remodelamento nas funções do Estado, o que conduz a uma nova ordem de

orientação, pretensiosamente mais alinhada ao provimento de resultados conceitualmente

melhores.

Pode-se enfatizar que as pressões que originaram a reforma dos estados nacionais

podem ser agrupadas pelas questões de ordem econômica (captação de recursos – impostos –

para sustentar as crescentes demandas, fora a problemática da inflação em alguns países);

orçamentária (alocações deficitárias e sob influência de baixo crivo técnico); produtiva, no

âmbito das industriais estatais (em sua maioria um fardo com baixo desempenho diante do

mercado); e aquelas originárias das inúmeras demandas dos cidadãos-usuários dos serviços

públicos (saúde, educação, previdência, segurança, etc.).

28

Entre os anos de 1987 e 1991 o Brasil vivenciou uma profunda crise: alta inflação,

moratória da dívida pública e crise política. Segundo a leitura de um personagem central na

reforma do Estado brasileiro, houve certos equívocos:

Na área da administração pública, as tentativas de reforma do governo Collor foram equivocadas

ao confundir – como a direita neoliberal que então chegava ao poder o fazia – reforma do Estado

com corte de funcionários, redução de salários reais e diminuição - a qualquer custo - do tamanho

do Estado (BRESSER PEREIRA, 2008).

Rezende (2009) ao analisar os pressupostos da reforma gerencial no Brasil, observa

que o diagnóstico realizado à época conferia especial atenção ao fato de que considerável

parcela do problema da ineficiência burocrática brasileira estava relacionada ao problema de

organização burocrática. O redesenho dos incentivos das relações entre formulação e

implementação de políticas públicas foi considerado passo decisivo para superar os crônicos

problemas de implementação.

O governo Fernando Henrique Cardoso implantou o Plano Diretor da Reforma do

Estado (PDRE) formulado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado

(MARE) em 1995. Bresser Pereira (2008) coloca que a reforma proposta pelo PDRE parte de

uma nova estratégia que teve por pressuposto a conexão entre a elevação da performance e a

transformação das formas tradicionais de delegação e controle entre agências do setor público,

que em suma buscam implantar a administração pública gerencial no país.

Bresser Pereira (2005) coloca ainda que a reforma da gestão pública não subestimou

os elementos patrimonialistas e clientelistas ainda existentes no Estado brasileiro, mais

buscou firmemente avançar em direção a uma gestão mais autônoma e mais responsabilizada

perante a sociedade, com instrumentos que visavam proporcionar mais eficiência e

modernidade ao governo.

É preciso lutar contra a corrupção e o desperdício, mas esta luta não alcança êxito se nos

limitarmos a travar a administração pública com controles e mais controles. Ao invés disso, é

preciso tornar a combinar confiança com controle, dar mais autonomia ao gestor público, e fazê-lo

mais responsabilizado pelos seus atos (BRESSER PEREIRA, 2005).

Peter Drucker (1964) e Boyle (1989) apud Alcântara (2009) colocam a questão da

eficiência e da eficácia na administração como indicadores que podem medir a performance

do administrador, pois ambos são utilizados para medir o desempenho organizacional. No

mesmo artigo, ao discorrer sobre administração pública cita a colocação de Fernando Prestes

Motta e Bresser Pereira (1980) que os definem como a coerência dos meios em relação com

29

os fins visados, e se traduz no emprego de esforços (meios) para a obtenção de um máximo de

resultados (fins).

Abrúcio e Gaetani (2006) ao avaliarem os avanços da reforma da gestão pública em

1995 nos estados colocam que quatro questões se destacam: 1) a realização de encontros de

secretários estaduais de administração, apoiados pelo ministro Bresser Pereira; 2) a aderência

dos estados na adoção de modelos gerenciais e na implantação de organizações sociais; 3) os

governos estaduais realizaram ajustamentos modernos e em certo grau promoveram reformas

administrativas estaduais; e 4) entre os anos de 2003 e 2006 houve uma migração de técnicos

de alto escalão - partícipes do governo de Fernando Henrique - que emprestaram seus

conhecimentos e experiências aos estados que estavam se organizando para implementar o

gerencialismo de resultados.

A redução do papel do Estado experimentado no período de 1980 e 1990 no país, com

forte visão liberal à época, provocaram profundas mudanças no papel desempenhado pelo

Estado na economia e nas políticas sociais. Como consequência destes ajustes inúmeras

empresas foram extintas ou privatizadas. Segundo Graef (2010), em 1981 existiam 311

empresas públicas e atualmente não passam de 52.

Graef (2010) coloca ainda que o processo de descentralização na implementação das

políticas públicas sociais é outro fator consequente das reformas que vieram a partir da

Constituição Federal de 1988, que possibilitou a transferência para os municípios de 50% das

atividades de cunho social que antes eram exercidas pelo próprio governo federal.

Lemos e Marini (2008) também abordam a Reforma Constitucional de 1988, dizendo

que muitos avanços referentes a uma nova modelagem da administração pública brasileira

tiveram início justamente com a Nova Constituição. Segundo os autores, complementarmente

a emenda nº19 de 1998 introduziu outras importantes contribuições, tais como:

(a) flexibilidade da estabilidade do servidor público; (b) a avaliação de desempenho periódica; (c)

aumento do período de estágio probatório; (d) regime de emprego público; (e) fixação de tetos

remuneratórios; (f) o princípio da eficiência; (g) a ampliação das autonomias; e (h) a

recomendação da criação das escolas de governo nos Estados. Outra iniciativa destacada foi a

instituição do instrumento dos contratos de gestão com a criação das agências executivas (Lei nº

9649 de 1998) e o Programa Nacional de Publicização que criou a figura das Organizações Sociais

(LEMOS e MARINI, 2008).

O arcabouço institucional e legal legado principalmente pelo governo de Fernando

Henrique Cardoso, e que deram sustentação para a reforma gerencial, efetivamente se

materializou a partir da publicação do Plano Diretor de Reforma do Estado em 1995.

30

Quanto à busca por melhores resultados de gestão, Francisco Pedraja e Javier Salinas

(2005) apud Alcântara (2009) “consideram natural a preocupação com a maior eficiência no

setor público, tendo em vista a exiguidade de recursos e os gastos crescentes neste setor”.

Sendo que a busca por maior eficiência se dará “em conseguir um maior “output” com os

mesmos recursos, ou o mesmo “output” com menos recursos. Ou tentando fazer ambos ao

mesmo tempo”.

Por outro lado, há quem discorde sobre o princípio da eficiência na administração

pública inserido na Constituição de 1988. Moreira (2000) apud Alcântara (2009) “critica

severamente a inclusão da eficiência como princípio constitucional, considerando-a oriunda

da administração gerencial privada competitiva e expressa que sua inserção não gerará

nenhuma novidade ou benefício concreto”.

Alcântara (2009, p.28) discorre sobre a dificuldade de se avaliar a eficiência na

administração pública:

Além das dificuldades metodológicas de avaliação do serviço público e de sua eficiência, ressalta-

se que não há um conceito unívoco para ela. O seu entendimento pode variar inclusive em

diferentes áreas de conhecimento: Administração, Economia, e, mais recentemente, Direito. É

interessante também observar, como reconhece Marianne Nassuno (1999, p. 335-361), que a

eficiência, por si só, não permite adequada avaliação sobre que grupos sociais estão sendo

beneficiados com as decisões do gestor público.

Como a eficiência aparece como princípio constitucional em 1988 (Art. 37), observa-

se que no Art.74, item II, o documento prevê a avaliação de resultados a partir da eficácia e da

eficiência da gestão administrativa pública pelo órgão de Controle Interno. Sendo ambos os

indicadores, importantes e vitais recursos para o planejamento governamental, pois

relacionam as metas e os objetivos de gestão com os meios e os recursos para alcançá-los.

Lemos e Marini (2008) lembram que a reforma gerencial teve uma grande influência

das abordagens sistêmicas e do neoinstitucionalismo, fazendo uso de técnicas de gestão

orientadas a resultados, planejamento estratégico, contratos de gestão, avaliação de programas

e desenvolvimento de competências. Para os autores, enquanto no primeiro mandato (1995-

1998) do presidente Fernando Henrique Cardoso a agenda de gestão esteve dominada pelos

temas da reforma gerencial, no segundo (1999-2002) os termos referentes ao planejamento

governamental foram os mais destacados, dentre eles o Programa Avança Brasil que utilizou

do enfoque gerencial, com definição de programas estruturantes, desdobramento de ações,

nominação e empoderamento dos gerentes, que exerciam o papel de articuladores

institucionais com vistas a buscar viabilizar a implementação das ações.

31

O Gerencialismo na Administração Pública – A Nova Gestão Pública (NGP)

Tinoco (2010) coloca que nos estudos relacionados à análise das políticas públicas

dois modelos se destacam: o modelo sequencial-sistêmico e o modelo estratégico. Na

literatura francesa, o modelo de análise sequencial tem duas vertentes, o viés chamado de

políticas públicas (originado das ciências políticas) e o viés do management. A abordagem da

gestão (management) surgiu na França por volta dos anos de 1970, se for considerado,

segundo a autora, questões como a institucionalização de órgãos oficiais de pesquisa e o

estudo do tema nas universidades, inclusive na formação de profissionais. Sua caracterização

está na pesquisa dos instrumentos, métodos e técnicas necessários para promover a eficiência

e eficácia das organizações públicas, que incluem além da administração, contribuições do

direito e da economia.

Tinoco (2010) esclarece que a doutrina da gestão pública (management public) na

França é originária do mundo empresarial. A autora coloca ainda que a transposição de

técnicas e métodos de gestão das empresas privadas, que, via de regra, são consideradas mais

eficazes que as públicas, expandiu-se a partir do Estado Providência8.

Para Gilbert (1980) apud Bezés (2005), o Estado Providência exigia o

desenvolvimento de uma ciência das organizações públicas para fazer frente aos complexos

problemas de gestão dos órgãos públicos.

Por sua vez, nos início da década de 1990 uma publicação precursora congregou toda

a vontade latente de se transformar as administrações públicas, é o livro “Reinventando o

Governo” de Osborne e Gaebler lançado em 1992. Este apresentou um novo “estilo” de

administração pública, revolucionário e até um pouco inusitado, denominado de

“administração empreendedora ou governo empreendedor”. A abordagem tem forte influência

de autores inovadores que consagraram a gestão empreendedora nas empresas, dentre eles,

Peter Drucker (com seu consagrado livro The Practice of Management de 1954) e Tom Peter

& Robert Waterman (com o livro In Search of Excellence de 1982). A publicação teve boa

repercussão nos Estados Unidos, principalmente por ter sido empregada e divulgada no

governo Clinton. Os autores prescrevem 10 mandamentos para transformar administrações

burocráticas em administrações empreendedoras. Dentre os principais tópicos abordados pela

publicação, se destacam: a importância da participação da sociedade nas discussões e nas

8Segundo Merrien (2007) apud Tinoco (2010) o termo Estado Providência pode ser entendido sob dois sentidos,

o de Estado Intervencionista, que se institucionalizou após a 2ª Grande Guerra e também no sentido de Estado

que intervém para assegurar as funções de solidariedade fundadas nos direitos dos cidadãos e trabalhadores.

32

escolhas; o comprometimento da iniciativa privada, através de parcerias público-privada; e o

fundamental papel exercido pela comunicação.

A discussão sobre a necessária busca por melhores desempenhos na administração

pública tiveram naqueles mais exaltados proponentes, ou seja, os que visaram diferenciá-la da

velha administração pública, o propósito da criação de um novo serviço público, aonde o

papel primário do servidor público é o de ajudar os cidadãos no processo de articulação e

encontro de questões relativas ao atendimento de seus interesses (DENHARDT, 2000 apud

REZENDE, 2004).

Rezende (2009) coloca que as reformas gerenciais partem do pressuposto de “fazer a

burocracia pública funcionar melhor, a um menor custo”. Este seria o papel desta nova

burocracia pública, mais administrativa, construída a partir da flexibilidade gerencial,

descentralizações e autonomias que visam proporcionar mais resultados de desempenho.

Nesta perspectiva, o que tem maior valia é a mudança paradigmática do modelo institucional,

que permite com que as organizações públicas se voltem para os resultados e não para as

questões meio, de processo.

Segundo Pollitt & Bouckaert (2002), os países precursores das reformas da NGP nos

anos 80 e 90 (Inglaterra, Austrália, Nova Zelândia e EUA) demonstraram boas taxas de êxito

no processo de implantação das mudanças em comparação com outros (França, países

nórdico, países baixos e Canadá), onde o processo de modernização se deu em ritmo mais

cadenciado, com estratégias menos “agressivas” de privatizações e um menor uso de

processos de downsizing9.

Secchi (2009) relacionou distinções e similaridades de modelos organizacionais da

administração pública. A comparação do Modelo Burocrático com o Modelo da

Administração Pública Gerencial ou New Públic Management estão representados na tabela

abaixo.

CARACTERÍSTICAS MODELO

BUROCRÁTICO

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL

GOVERNO EMPREENDEDOR

Relação sistêmica com o

ambiente Fechado Aberto

Distinção entre política e

administração Separados Trabalhando juntos sob comando político

Funções administrativas

enfatizadas Controle e organização Controle e planejamento

9Downsizing nos governos pode ser entendido como um enxugamento das atividades não exclusivas do Estado,

através da privatização de empresas públicas e ações de desregulamentação que visam proporcionar uma

diminuição dos gastos que oneram o Estado.

33

Discricionariedade

administrativa Baixa Alta

Cidadão Usuário Cliente

Tabela 1_ Características básicas dos modelos organizacionais. Fonte: Adaptado de Secchi (2009).

Para Barzelay (2001) apud Rezende (2003), o novo gerencialismo é um largo campo

de discussão sobre questões como as intervenções políticas dentro do núcleo executivo dos

governos. As características dos instrumentos de intervenções de políticas são regras

institucionais e rotinas organizacionais que interferem no planejamento das despesas, na

gestão das finanças e em várias relações da administração pública, como compras, relações de

trabalho, organização e métodos, auditoria e avaliação.

Pollitt & Bouckaert (2002) colocam que em teoria a NGP está totalmente ligada à

melhoria do desempenho – fazer os governos mais conscientes em relação a custos, eficiência,

eficácia e também compreensivos, voltados à satisfação do cliente, flexíveis e transparentes.

Mas ponderam dizendo que na prática é um processo lento de aprendizagem e consciência

coletiva, que demanda a revisão de vários paradigmas administrativos e comportamentais.

Um dos pilares de sustentação da NGP é a forma de como os problemas são

analisados, compreendidos e processados a fim de proverem solução às demandas da

sociedade. Segundo Frederickson (2004), a NGP busca focar o problema de forma direta, ao

contrário da administração pública tradicional, que foca a instituição que foi criada para

procurar sanar os problemas da sociedade. O autor enfatiza que, o que importa na verdade é

prover uma resposta adequada à sociedade quanto à demanda suscitada e não em questões de

foro da estrutura burocrática.

Gestão para Resultados (GpR)

Segundo Lemos (2009) as origens da gestão orientada para resultados remonta a

discussão sobre a importância da estratégia, do pensamento e do planejamento estratégico

para elucidar problemas futuros das organizações. A autora diz que para as organizações a

nova máxima é a responsabilização por resultados alinhados com a visão e autonomia de

gestão.

Enquanto que, para o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Centro

Latinoamericano de Administração para o desenvolvimento (CLAD) (2007), a gestão pública

orientada para resultados pode ser configurada como na figura abaixo:

34

Figura 2 - Esquema ilustrativo da gestão para resultados no âmbito público. Fonte: BID/CLAD (2007).

Num aspecto mais amplo, a GPR, segundo Lemos (2009), se comporta como uma

ferramenta cultural, conceitual e operativa que se posiciona buscando priorizar o resultado em

todas as ações, permitindo assim a otimização do desempenho governamental.

Para Martins (2002) é possível pensar numa modelagem de sistemas em gestão de

recursos públicos buscando a eficiência. Nesta perspectiva o autor cita a nova economia

institucional que atribui às burocracias uma tendência estrutural à ineficiência, incorrendo-se

em custos de transação (formalidades, rituais burocráticos, pontos de controle, etc.)

desnecessários e onerosos.

Perdicaris (2009) explica que a Gestão para Resultados é uma das ferramentas de

gestão que vem sendo implementadas como forma de promover o alinhamento dos objetivos

das organizações, com “o propósito de atingir as metas propostas pelo governo nas diferentes

secretarias, órgãos governamentais e prestadores de serviço”. O modelo de GpR se tornou

uma das partes centrais da agenda de reformas administrativas e vem sendo adotado como

uma forma de atingir melhores níveis de accountability, responsividade e qualidade (BEHN,

1998; HOOD & PETERS, 2004; BARZELAY, 2005; BOUCKAERT & HALLIGAN, 2008

apud PERDICARIS, 2009).

Trosa (2001) ao se referir aos resultados faz uma leitura da mudança da visão do

processo de formulação, colocando que a gestão pública por resultados proporciona definir

quais resultados deverão ser buscado. Ela coloca que:

35

Melhor do que partir de objetivos (método dedutivo que parte da vontade para chegar aos meios), a

tendência atual é definir os resultados a alcançar (método indutivo que parte dos problemas e dos

efeitos para chegar aos objetivos esperados) e deixar aos gerentes e ao pessoal a escolha dos meios

e das estratégias (TROSA, 2001, p. 29).

Uma das questões centrais da GpR é a prestação de contas. Trosa (2001) coloca que

“quando o controle era centralizado, os gerentes seguiam as normas e tinham pouca liberdade

em sua execução”. Com o advento da maior responsabilização dos gestores, a autora observa

que “agora os gerentes têm que fazer escolhas e o que eles fazem é fiscalizar de perto”. No

passado, quando se gerenciava por imputs (insumos) os gerentes se viam protegidos, pois os

objetivos e as medidas de referência ao desempenho eram raramente especificadas antes,

dificultando a responsabilização dos gestores. Dentre os fatores que ocorreram para modificar

a situação estão: a flexibilização dos salários (com possibilidade de prêmios por alcance de

metas), a orçamentação flexível sob responsabilidade de alocação dos gerentes e a pressão dos

usuários (beneficiários das políticas públicas).

O modelo de gestão orientado para outcomes (resultados) proporcionou mudanças no

papel do gestor público, acarretando também a abertura de pactuação de objetivos, metas e

resultados de gestão.

Para Trosa (2001), o Estado contratual é baseado em escuta, negociação, compromisso

e síntese. Quanto ao modelo hierárquico na administração pública, este foi enfraquecido

devido a fatores como: a dúvida sobre sua eficácia; as competências, habilidade e

experiências individuais questionaram o modelo; a multiplicação exagerada de normas

proporcionou empoderamento maior aos servidores de baixo do que aos de cima. O contrato

reconhece que o modelo hierárquico tradicional na administração pública está ultrapassado.

Vilhena et al (2006) colocam que este tipo de contrato teve origem na França, oriundo

da recomendação contida no Relatório Nora de 1967 e se relacionava com as empresas

públicas estatais. Outra experiência de referência ocorreu na Grã-Bretanha a partir de 1988,

no programa denominado “Next Steps” e que deu origem às Agências Executivas com adoção

de mecanismos de responsabilização de resultados destas com o governo central. Se seguiram

outras experiências na Nova Zelândia e Austrália.

Na América Latina, segundo Shepherd (1988) apud Vilhena et al (2006), destaca que

o Chile tomou a dianteira nas reformas alinhadas à Nova Gestão Pública, que incluíram além

do planejamento estratégico, os acordos de modernização, remuneração com base no

desempenho, indicadores de performance e a avaliação dos programas do setor público. Outra

citação importante é a de Saraiva (2005) apud Vilhena et al (2006) que destaca as

36

experiências da Bolívia a partir de 1991com os contratos de rendimento celebrados com as

empresas públicas.

Já no Brasil, tais acordos se iniciam com empresas estatais da época (Rede Ferroviária

Federal em 1983 e a Vale do Rio Doce em 1991) e posteriormente foi regulamentado em

1991, pelo Decreto Federal nº 137 que incorporou o contrato de gestão aos instrumentos do

Programa de Gestão das Empresas Estatais. Já na esfera estadual, Vilhena et al (2006) citam a

gestão do Governo do Estado de São Paulo no período de 1992-95. Por sua vez, a Emenda

Constitucional nº 19 de 1998 (art. 3°, XIX, § 8) estabelece que poderão ser firmados contratos

entre os administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de

desempenho (SARAIVA, 2005 apud VILHENA et al, 2006).

Na perspectiva de uma gestão guiada para a governança orientada para resultados,

Martins e Marini (2010) falam sobre a contratualização, ou seja, a pactualização de resultados

mediante mecanismos de monitoramento, avaliação e incentivos. Neste contexto é importante

um alinhamento vertical entre a liderança da organização (governo – contratante) e a rede de

implementação de cada objetivo (contratado – unidades/organizações implementadoras). O

governo deve assegurar os meios necessários para o alcance das metas pactuadas, com

tratamento diferenciado na alocação dos recursos (não contingenciamento, precedência na

alocação da força de trabalho e os recursos informacionais e flexibilidades gerenciais), o que

caracteriza a concepção de orçamento voltado para resultados (MARTINS e MARINI, 2010).

Figura 3 - Arquitetura do modelo de avaliação de experiências contratuais. Fonte: Martins e Marini (2010).

METAS

- convergência com políticas públicas

- ação x desempenho

- realismo

- desafio

MEIOS

- recursos financeiros

- patrimônio & RH

- flexibilidade conferida

- flexibilidade utilizada

CONTROLE

- relação com supervisor

- acompanhamento

- representação junto ao contratado

- controle interno & externo

- transparência & controle social

INCENTIVOS

- punição de erros

- premiação de acertos

BOAS

EXPERIÊNCIAS

CONTRATUAIS

DESEMPENHO =

ALCANCE DOS

RESULTADOS

FATORES INTERVENIENTES

37

Martins e Marini (2010) colocam ainda que o modelo de pactuação de resultados deve

comportar os elementos: metas, meios, controles e incentivos (mostrados na Figura 3). Sendo

preciso realizar um diagnóstico das unidades e dos processos pactuados em cada organização

aderente, a fim de verificar a prontidão dos mesmos para a pactualização, visto a sua

importância na implementação dos objetivos estratégicos da organização. Este processo deve

contar com uma análise multidimensional que identifique e caracterize cada dimensão

(estratégia, processos, modelo institucional, estrutura, pessoas, sistema de informação e custos

e investimentos).

O modelo aberto de gestão para resultados para o setor público, segundo o Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Centro Latinoamericano de Administração

para o desenvolvimento (CLAD) (2007), está definido como:

A gestão para resultados é um marco conceitual cuja função é de facilitar para as instituições

públicas a direção efetiva e integrada do processo de criação de valor público, a fim de otimizá-lo

assegurando a máxima eficácia, eficiência e efetividade em seu desempenho, a consecução dos

objetivos de governo e a melhoria contínua das instituições (BID/CLAD, 2007).

Segundo Lemos (2009), na “Segunda Mesa Redonda sobre Resultados” realizada em

Marrakech em 2004, ficaram assim definidos os princípios que norteiam a gestão para

resultados:

1 – Em todas as fases – do planejamento estratégico até a implementação – o foco do diálogo deve

ser nos resultados, tanto interna quanto externamente. Na gestão para resultados é importante ter

uma aproximação coerente entre todas as fases do processo: (a) ex-ante, na fase da estratégia e

planejamento, quando resultados esperados são definidos e a programação de custos e de impactos

a serem alcançados são analisados; (b) durante a implementação do programa/projeto, quando o

monitoramento é necessário para determinar o progresso e identificar a necessidade de correções

no meio do caminho; (c) ex-post, após a finalização do programa/projeto, quando os resultados

alcançados são comparados com os objetivos iniciais; (d) após um certo tempo da conclusão do

programa/projeto para verificar sua sustentabilidade; 2 – Alinhar a programação, monitoramento e

avaliação das atividades com os resultados esperados. Quando todas as instituições envolvidas

focam suas atividades nos resultados esperados e associam indicadores de resultados às mesmas,

elas podem alinhar melhor a programação (incluindo a financeira), o monitoramento e as

avaliações com os objetivos a serem alcançados; 3 – Manter os sistemas informacionais sobre os

resultados o mais simples possível, com custo/benefício efetivo e amigável aos usuários. A

estrutura de indicadores elaborada para o acompanhamento dos resultados deve ser simples,

integrada aos outros sistemas existentes, permitindo a aprendizagem e a accountability e, deve

minimizar os custos transacionais e facilitar as análises comparativas; 4 – A gestão deve ser para

resultados e não por resultados. Gestão para resultados envolve uma mudança de compreensão –

ao invés de se começar com os inputs e ações planejados e depois seguir em direção aos produtos e

impactos, deve-se focar nos produtos e impactos desejados e depois identificar quais são os inputs

e ações necessárias para se chegar lá; 5 – As informações sobre os resultados devem ser utilizadas

para enriquecer a gestão do conhecimento e para os processos de tomada de decisão, assim como

para a prestação de contas e accountability. As informações sobre os resultados devem estar

sempre disponíveis ao público.

Sendo que sinteticamente é possível identificar cinco elementos centrais da Gestão

para Resultados: o planejamento estratégico; a vinculação do planejamento com o orçamento;

38

a transparência e a prestação de contas sistematizada; a gestão de programas e projetos; e o

monitoramento e a avaliação (BID/CLAD, 2007).

Para Perdicaris (2009) os conceitos de GpR começam a ser consolidados somente em

estudos mais recentes. Por ser um campo aplicado, muito da literatura é baseada em

observações empíricas e constitui-se de policy recommendations, por isso sua característica

normativa. Suas origens remetem à administração por performance, baseados nos

movimentos de mensuração de desempenho no início do século XX, principalmente nos

Estados Unidos. Segundo Bouckaert & Halligan (2008) apud Perdicaris (2009), a gestão para

resultados não pode ser considerada de forma isolada do sistema administrativo. O conceito

de gestão para resultados deve perpassar todas as ações de governo e é implantado de forma

ampla para direcionar a estratégia governamental como um todo.

Makón (2008) cita os requisitos gerenciais para se viabilizar a GpR, que o autor

denomina de Orçamento Orientado para Resultados (OOR), onde devem fazer parte:

O foco nos resultados; as Políticas Públicas formuladas a partir do planejamento governamental; as

decisões descentralizadas; a flexibilização de recursos e cobrança de responsabilidade dos

gestores; a utilização do planejamento estratégico nas organizações públicas e otimização dos

processos administrativos; as mudanças metodológicas no processo de formulação do orçamento

público; os Sistemas de Informação proporcionando subsídios à tomada de decisão e que meçam

os recursos consumidos na obtenção dos resultados (sistemas de apuração de custos); os Sistemas

de Monitoramento da gestão, Prestação de Contas e Avaliação; e o desenvolvimento de

indicadores de impacto da ação governamental e identificar desvios para introdução de medidas

corretivas (MAKÓN, 2008).

Gestão para Resultados de Desenvolvimento

Como colocado por Martins e Marini (2010), a GpR “não é só formular resultados que

satisfaçam às expectativas dos legítimos beneficiados da ação governamental de forma

realista, desafiadora e sustentável”. Uma das questões mais importantes é que a GpR significa

também “alinhar os arranjos de implementação” e viabilizar uma mudança no status quo dos

beneficiados diretos e/ou indiretos.

Gestão para Resultados de Desenvolvimento – GpRD, que em inglês é conhecida pela

sigla MfDR (Management for Develonpment Results) é uma estratégia de gestão focada no

desenvolvimento socieconômico, onde o desempenho se concentra nas melhorias dos

resultados sustentáveis. Os objetivos do desenvolvimento descrevem os impactos pretendidos

na contribuição para a melhoria da saúde (física e mental), da renda, dos aspectos sociais e

ambientais e das instituições em geral, envolvendo uma sociedade, comunidade ou grupo de

pessoas através de uma ou mais intervenções no processo de seu desenvolvimento.

39

No ano 2000, a Organização das Nações Unidas (ONU) reuniu 189 países membros

para deliberarem sobre as mazelas sociais sofridas pelas populações de muitos países pobres

ou em fase de desenvolvimento. Todos países membros se dispuseram a trabalhar para a

redução da pobreza global e do desenvolvimento sustentável. Estes objetivos globais foram

sinalizados nos oito “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)”, com metas (18) e

indicadores de desempenho (48) para seu cumprimento. Cada país assumiu seus

compromissos com as metas dos ODM: 1- Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2- Atingir o

ensino básico universal; 3- Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;

4- Reduzir a mortalidade na infância; 5- Melhorar a saúde materna; 6- Combater o HIV/Aids,

a malária e outras doenças; 7- Garantir a sustentabilidade ambiental; 8- Estabelecer uma

Parceria Mundial para o Desenvolvimento. Desde então, várias reuniões promovidas pela

ONU em países diferentes vêm ocorrendo para a discussão e promoção da Gestão para

Resultados de Desenvolvimento.

A GpRD fornece um conjunto coerente de orientações atitudinais para a efetividade do

desenvolvimento no qual as informações de desempenho são utilizadas para melhorar a

tomada de decisão. Inclui ferramentas práticas para o planejamento estratégico, gestão de

riscos e o progresso do acompanhamento e avaliação dos resultados. Os princípios GpRD são:

1. Focalizar o diálogo sobre os resultados em todas as fases do processo de

desenvolvimento;

2. Alinhar a programação, o acompanhamento e a avaliação, com os resultados;

3. Manter o monitoramento e a comunicação simples, porém constantes;

4. Gerenciar não por resultados, mas para resultados;

5. Usar os resultados de aprendizagem (lições aprendidads) e informação auxiliar na

tomada de decisões.

Existem várias organizações não governamentais que estão trabalhando para auxiliar

os países no atendimento das melhorias sociais, econômicas e ambientais pretendidas. Estas

organizações contam com a ajuda de doadores privados que aportam recursos para auxiliar na

implementação dos projetos de mudança.

Os trabalhos orientados pela GpRD estão ocorrendo em três grandes áreas:

1) Reforçando a capacidade nacional dos países no emprego da gestão para resultados. A busca de

resultados de desenvolvimento começa com os países em desenvolvimento, que deve gerir os seus

processos de desenvolvimento para alcançar os resultados que eles querem. Eles precisam definir

os resultados que deseja alcançar e de trabalhar em parceria com agências de desenvolvimento,

sociedade civil e as políticas de outras partes de design e programas para atingir esses resultados.

Os países precisam de informações para fundamentar este trabalho, e da capacidade estatística e

40

sistemas de monitoramento e avaliação para gerar as informações. O papel das agências de

desenvolvimento é o de apoiar os países em desenvolvimento para fortalecer sua capacidade de

gestão para resultados de desenvolvimento; 2) Melhoria da pertinência e da eficácia da ajuda. Para

a maioria das agências de desenvolvimento, gestão orientada para resultados de desenvolvimento

significa ir além do seu foco tradicional na entrega de insumos e qualidade de produção para se

concentrar na obtenção de resultados, ou seja, uma consideração mais explícita da contribuição

que a agência faz aos resultados do país. Para este fim, as agências estão apresentando resultados a

partir de planos estratégicos e programas de cooperação, mudando os seus incentivos internos para

foco em resultados de sustentabilidade, com o desenvolvimento de sistemas de comunicação em

resultados; e 3) Fomento a uma parceria global. Alguns dos maiores desafios na gestão para

resultados de desenvolvimento podem ser melhor abordados através de uma parceria global, por

exemplo, um esforço global é necessária para apoiar os países na geração de dados confiáveis e em

tempo oportuno para avaliar o progresso das metas dos ODM‟s, ou para reforçar os mecanismos

de comunicação internacional e os sistemas de acompanhamento e avaliação

(WWW.MFDR.ORG, 2010).

No Brasil, apesar de pouco difundida esta nova postura pró-desenvolvimento

socioeconômico entre os entes federativos, algumas iniciativas estaduais começam a aparecer

tendo em vista que os ODM fazem parte de metas regionais, no escopo de programas e

projetos já em curso.

41

3. DESENVOLVIMENTO E A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A vida em sociedade só se tornou possível pelo advento do Estado Moderno. Foram

precisos três séculos para que se consolidasse. A figura abaixo ilustra este processo:

Figura 4_ Trajetória de evolução do Estado Moderno. Fonte: Martins e Marini (2010, p.20).

Até o século XIX os estados nacionais não se envolviam com a economia, que ficava

totalmente por conta das empresas e do mercado. Os estados tinham mais atuação na

administração da justiça, diplomacia e educação. Quando o livre mercado entrou em crise, no

período compreendido entre a I e a II Grande Guerra, aí “o mercado juntamente com o Estado

passaram a promover o desenvolvimento das sociedades” (HEIDMANN e SALM, 2010,

p.23-25).

Heidmann coloca que o mito do progresso nasceu no final do período da Renascença

(séc. XVII), com a noção de que os acontecimentos se desenvolviam num sentido mais

desejável, de forma crescente, proporcionando talvez, um futuro melhor. O conceito de

progresso atingiu o ápice no século XIX, “tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o

caráter de necessidade”. Tanto foi assim no período, que o lema do progresso acabou

estampado na nossa bandeira nacional. Ao longo do século XX o conceito de progresso

atrelado ao romantismo foi se dissipando em virtude de acontecimentos, como as duas

grandes guerras, que abalaram esta visão, causando significativas mudanças no campo da

filosofia. A idéia de futuro melhor passou a ser encampado pelo conceito de desenvolvimento

(HEIDMANN e SALM, 2010).

A participação do Estado no desenvolvimento nos primeiros dois terços do século XX

se deu por duas vias: a regulatória e a empresarial (criação e gestão de empresas estatais). O

ANTECEDENTES... DO ESTADO PRÉ-MODERNO AO ESTADO MODERNO (CONTEMPORÂNEO)

Séc. XVII

Estado Pré-Moderno:

Poder discricionário

+ confusão público-privado

Estado Contemporâ-neo: Séc. XXI

Nascimento do Estado moderno

Direitos civis eDireitos políticos

Estado de Direito

Séc. XVIII Séc. XIX Séc. XX

Consolidação do Estado moderno

Direitos sociais; Democracia de massas; Gestão da ordem

econômica, regulação,

desenvolvimento

Estado Social

Transição para oEstado contemporâneo

Ineficiência, inconfiabilidade,

exclusão

Ajuste fiscal, revisão de direitos sociais, qualidade

de serviços

Fim do Séc. XX

Crise do Estado Reforma do Estado

42

termo desenvolvimento à época tinha uma conotação bastante diferente da de hoje. Em 1955

foi criado o Instituto Superior de Estudos Brasileiro – ISEB, com o propósito de discutir a

ideologia do desenvolvimento. Os governos instituíram grandes sistemas de planejamento,

através de ministérios e comissões, com propósitos de elaborar, financiar e executar planos

ambiciosos, que em certa parte lograram êxitos, pois muitos países obtiveram grande

crescimento econômico.

Além da gestão da ordem social, questões econômicas e administrativas, advindas de

pensadores como John Maynard Keynes, influenciaram os estados na organização de políticas

econômicas e sociais. Nestas circunstâncias os estados desenvolvimentistas avançaram sob a

tutela da burocracia clássica. Até os anos de 1970, os estados nacionais seguiram

rigorosamente a política do bem estar social. Quando os problemas de ordem econômica

global começaram a surgir, colocaram em xeque a permanência do modelo. O Estado passou

de herói a vilão, sendo visto como gerador de mais problemas do que capaz de viabilizar a

prosperidade das sociedades. A crise do Estado cedeu espaço para importantes reformas,

como o surgimento e o advento da Nova Gestão Pública.

Com os sinais da crise do Estado, os governos locais diante das condições de escassez

de recursos, desemprego em ascensão e queda de arrecadação, decidiram reformular as

políticas públicas, com novas estratégias que visavam atrair investimentos, gerar emprego e

renovar a base produtiva, rompendo assim com práticas desenvolvimentistas do passado -

tributárias e intervencionistas (DINIZ, 1999 apud CAVALHEIRO e JUCHEM, 2009).

A gestão pública contemporânea traz o advento da nova administração para o

desenvolvimento. Neste aspecto Martins e Marini (2010) colocam que “a velha administração

para o desenvolvimento se baseava em uma idéia nacionalista, xenófoba e autóctone”. Que

dicotomizava o desenvolvimento econômico do social a partir de um modelo de planejamento

tecnocrático e centralizado.

Um conceito de desenvolvimento aberto caracteriza a nova administração para o

desenvolvimento, contando com integração, globalização e interdependência. Aborda o

desenvolvimento sob o prisma do social integrado ao econômico e ambiental. O Estado

assume posição de “concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da

sociedade civil” (MARTINS e MARINI, 2010).

Guimarães (2010, p.15) coloca que a “análise do processo de desenvolvimento de um

país passa, necessariamente, pela análise de sua relação com o processo de formulação,

implementação e avaliação de políticas públicas”. E que, apesar da obviedade da relação,

43

alguns governos nem sempre a utilizam de forma adequada na promoção do desenvolvimento

e do bem-estar social.

Os países mais desenvolvidos economicamente eram referência para os menos

desenvolvidos, principalmente no que tange ao acesso das populações aos bens materiais.

Em termos político-administrativo, o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões

formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais, subnacionais e supranacionais

em conjunto com as demais forças vivas da sociedade, sobretudo as forças de mercado em seu

sentido lato. Em sua acepção mais operacional, a política é entendida como ações, práticas,

diretrizes políticas, fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo,

para resolver questões gerais e específicas da sociedade (HEIDMANN e SALM, 2010, p.28-29).

Goulart et al (2010) colocam que desenvolvimento possui um conceito complexo, pois

pode ser abordado de forma multidimensional, fora do viés estritamente econômico, pois

incorpora dimensões social, política, humana, cultural e ambiental. Podendo inclusive

“atribuir ao conceito de desenvolvimento adjetivos referentes à escala espacial em que

ocorre”.

Quando à dimensão territorial do desenvolvimento, este pode ser local, regional ou

nacional. Da relação da política pública com o desenvolvimento, esta pode ser mais pontual,

e, portanto de caráter local, ou mais amplo territorialmente, atingindo um conjunto de

localidades numa mesma cidade ou região. Segundo a Constituição Federal de 1988, a

organização político-administrativa da república brasileira está organizada em União, Estados,

Distrito Federal e Municípios. As políticas públicas podem assumir condições de caráter

regional mais específico ou amplo, envolvendo um ou mais entes federativos. Nessa pesquisa

tratamos das políticas públicas de caráter regional, de foro estadual, que pode envolver um ou

mais municípios.

Para Oliveira (2001) apud Goulart et al (2010), o desenvolvimento embora local, não

representa necessariamente um elo numa cadeia total, apesar de poder tornar-se funcional ao

sistema. Cabendo lembrar que a geografia defendida por Milton Santos (2007) pode ser

significativa na elaboração de “políticas públicas nacionais voltadas para o desenvolvimento

socioterritorial, pautadas pelas especificidades, potencialidades e demandas locais”.

O processo de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas encontra

na Reforma do Estado uma discussão que reforça o caráter finalístico do emprego dos

recursos públicos. Martins (2002) dá ênfase à questão do impacto no emprego do recurso

público em caráter finalístico, colocando que os recursos públicos devem ser vistos,

sobretudo, como um meio para a promoção de bem estar e desenvolvimento humano

sustentável.

44

Estando inserida no contexto da reforma, a gestão contemporânea ganha nova leitura:

O imperativo emergente do debate contemporâneo é o do fortalecimento da governança10

, ou seja,

a necessidade de incrementar as capacidades institucionais do Estado para cumprir com o seu

papel no desenvolvimento econômico social sustentável através da adoção de políticas de gestão

pública (MARINI e MARTINS, 2006).

Uma preocupação é quanto à fragmentação das políticas de gestão. Para Martins

(2003) apud Marini e Martins (2006), “a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência,

consistência e coordenação na formulação/implementação de políticas, programas ou

projetos”.

Para que uma política pública proporcione resultados de desenvolvimento, em

qualquer dimensão espacial, é preciso que alinhe práticas inovadoras de gestão para

resultados, melhorias de processos e racionalidade no uso dos recursos (MARINI e

MARTINS, 2006).

Por sua vez, pode-se observar que nos últimos quinze anos que governos (estaduais e

municipais) inovadores realizaram um planejamento estratégico de longo prazo (20 a 30

anos), que podem ser caracterizados como “Plano de Estado” e que, a partir deste montaram

mapas estratégicos de médio prazo em ocasião dos Planos Plurianuais (PPA).

O professor Heidmann coloca que mais recentemente surgiu a expressão “Política de

Estado” substituindo os termos políticas públicas e política governamental. As políticas de

estado teriam “caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de

um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores

lhes confiassem, em momentos históricos distintos” (HEIDMANN e SALM, 2010).

Cabe no contexto em questão a discussão da gestão das políticas públicas, incluído os

conceitos teóricos sobre políticas públicas que foram moldados ao longo do século XX e os

aspectos pertinentes à formulação, implementação e avaliação.

Políticas Públicas (PP)

A política pública enquanto área de conhecimento que instiga a pesquisa científica e a

produção de conhecimento acadêmico surge nos Estados Unidos da América, como subárea

das ciências políticas, e de forma relativamente dissociada do viés tradicional de discussão de

10

Governança traduz em capacidade de ação do estado na implementação de políticas públicas e consecução das

metas. Implica expandir e aperfeiçoar a comunicação e a administração de conflitos de interesses, fortalecer os

mecanismos que garantam a responsabilização dos governantes (CAVALEIRO e JUCHEM, 2009).

45

“governo”. Nasce com o propósito de discutir “ações de governo”, diferentemente da postura

científica da Europa, onde o foco recai sobre o Estado e seus governos.

Souza (2006) pontua que na área de governo, propriamente dito, a introdução da

política pública como ferramenta das decisões do governo é produto da Guerra Fria e da

valorização da tecnocracia como forma de enfrentar suas conseqüências. Sendo que a

aplicação de métodos científicos para as formulações e às decisões dos governos sobre

problemas públicos se expande depois até as áreas de produção governamental, inclusive para

a área social.

A área de estudos de políticas públicas, segundo Souza (2006) possui quatro grandes

fundadores e pesquisadores: Laswell, Simon, Lindblom e Easton. A cronologia das

contribuições dos referidos autores estão mostradas na figura abaixo, juntamente com o marco

teórico:

Figura 5_ Mapa cronológico de marcos das contribuições dos principais “pais” fundadores da área de políticas

públicas. Fonte: Elaboração própria baseada em Sousa (2006).

A tabela apresentada abaixo ilustra as definições de política no contexto da decisão e

de políticas públicas:

AUTOR e ANO DEFINIÇÃO

Eastom (1953) Uma política é uma teia de decisões que alocam valor.

Jenkins (1978) Política é um conjunto de decisões interrelacionadas, numa situação específica,

que requer a seleção de metas e os meios para alcançá-las.

Wildavsky (1979) Política é um processo de tomada de decisões e ao mesmo tempo é o produto

desse processo.

Lynn (1980) Políticas públicas são um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos

específicos.

Dye (1984) Política pública é o que o governo escolhe fazer ou não fazer.

46

Peters (1986) Políticas públicas é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente

ou através de delegação, e que influenciam a vida do cidadão.

Mead (1995) Políticas públicas é um campo dentro do estudo da política, analisa o governo à

luz de grandes questões públicas.

Saraiva e Ferrarezi (2006) É um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a

introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade.

Tabela 2_ Evolução das definições sobre política pública. Fonte: Adaptado de Souza (2006).

Em dicionários de ciência política alguns elementos comuns aparecem na definição de

políticas públicas. Para Saraiva e Ferrarezi (2006) merecem destaque: a institucionalidade

(elaborado e/ou decidida por autoridade formal); o caráter decisório (sendo que faz parte de

uma sequência de decisões e escolhas de fins ou meios, de longo ou curto alcance, numa

situação específica e como resposta a problemas e necessidades); a questão comportamental

(implicando em ação ou inação); e o causal (onde são os produtos das ações que têm efeitos

no sistema político e social).

Hoje em dia, compreende-se como formulação de políticas públicas o estágio em que

os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e

ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006).

Thoenig (1985) apud Saraiva e Ferrarezi (2006) considera que são cinco os elementos

que podem caracterizar uma política: 1) conjunto de medidas concretas; 2) contenha decisões

ou formas de alocação de recursos; 3) que faça parte de em um quadro geral de ações; 4) que

possua um ou vários públicos-alvos; 5) defina obrigatoriamente metas ou objetivos a serem

atingidos e que estejam definidos em função de normas de valores.

São basicamente três as etapas consideradas em relação às políticas públicas: a

formulação, a implementação e a avaliação. Neste contexto alguns autores chamam a atenção

para conceitos um pouco divergentes para os países da América Latina, como por exemplo, a

diferenciação entre elaboração e formulação. No entendimento dos estudiosos latino-

americanos, a elaboração é a fase de preparação para a decisão, enquanto a formulação é a

decisão em si (decisão política).

Formulação de Políticas Públicas

Saraiva e Ferrarezi (2006) alertam para o fato de que o processo de política pública

não detém em si uma racionalidade manifesta, não sendo uma “ordenação tranqüila na qual

cada ator social conhece e desempenha o papel esperado”.

47

Para buscar a compreensão de como são formuladas as políticas públicas é necessário

entender que na sociedade moderna para se resolver os conflitos divergentes só existem dois

caminhos: o da coerção e o da política11

. Sendo assim, as políticas públicas são as resultantes

das ações políticas. Segundo Rua (1997), “uma política pública geralmente envolve mais do

que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as

decisões tomadas”. Complementarmente:

Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a

hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau - uma

certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política

pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública

(RUA, 1997).

As administrações públicas e seus governantes, gestores em geral que estão a serviço

do governo, buscam através das atividades políticas compreender as demandas sociais,

analisar e identificar a possibilidade de atendê-las. Normalmente estas demandas podem ser

classificadas como: novas, recorrentes ou reprimidas. Sendo as novas originárias de situações

até então não demandadas; as recorrentes são oriundas de problemas não resolvidos ou mal

resolvidos; e as reprimidas são aquelas que ainda não alcançaram o status de tornarem-se um

“problema político” de fato. Quando uma demanda passa para a condição de problema

político esta entra para a agenda governamental, requerendo assim uma resposta que terá que

ser estudada e formulada para seu atendimento.

Para Tinoco (2010) a fase de formulação de uma solução ou de uma ação, integrante

da abordagem conhecida como Políticas Públicas, “parte do princípio de que um diagnóstico

deve ter sido efetuado”. Enquanto que na abordagem Management Público requer a inscrição

(reconhecimento formal) para a demanda integrar efetivamente a agenda, que, por

conseguinte demandará por um diagnóstico mais apurado. A tabela abaixo representa a

identificação de uma situação problema sob a ótica das duas abordagens.

Abordagem Políticas Públicas Abordagem Management Público

A Agenda

Não requer prévia inscrição, quando o

problema desperta interesse (político)

automaticamente se insere na agenda.

Requer a inscrição e identificação na agenda:

elementos desencadeadores (previstos ou

inesperados) ou programáticos (oriundo do

plano de governo).

A Identificação

de um Problema

Percepção dos acontecimentos com

definição do problema, agregação de

interesses, organização das demandas,

representação e acesso às autoridades

públicas.

Identificação das causas; atenção ao

reconhecimento das ideologias; significâncias e

o poder dos símbolos; e a adequação dos

discursos.

11

O termo política engloba o conjunto de procedimentos formais e informais que traduzem relações de poder e

que se destinam à resolução pacífica de conflitos.

48

Fase posterior Formulação de uma solução ou de ações

e proposições de respostas.

Diagnóstico mais apurado visando melhor

compreensão do problema e determinação dos

objetivos (de solução).

Tabela 3_ Análise sequencial de políticas públicas segundo suas fases e abordagens. Fonte: Adaptado a partir de

Tinoco (2010).

A literatura relacionada à formulação de alternativas para a abordagem de situação

problema oriunda de demandas públicas que adentraram a agenda apresenta dois modelos

básicos: o incremental e o racional. Tendo em vista que nesse trabalho o foco se concentra na

gestão de políticas públicas, não será extenuado os aspectos mais teóricos da formulação.

Para Lowi (1964; 1972) apud Souza (2006) a política pública pode assumir quatro

formatos: 1) das políticas distributivas que partem de decisões que geram impactos mais

individuais do que universais, desconsiderando questões como a limitação de recursos; 2) das

políticas regulatórias; 3) das redistributivas que atinge maior número de beneficiados, como

políticas sociais, sistema tributário, previdenciário; e 4) das políticas constitutivas que lidam

com procedimentos.

Diniz (1997) aborda com propriedade a questão da decisão política face à eficácia de

implementação da decisão. Para o autor é preciso lembrar que a eficácia da ação estatal não

depende apenas da capacidade de tomar decisões com presteza, mas, sobretudo da adequação

das políticas de implementação, o que, por sua vez, requer estratégias que dêem viabilidade

política às propostas e aos programas governamentais. Na colocação de Rua (1997), “uma

decisão em política pública representa apenas um amontoado de intenções sobre a solução de

um problema, expressos na forma de determinações legais: decretos, resoluções, etc.” Pois

nada garante que a decisão se transformará em ação, ou seja, que efetivamente se implemente.

Implementação de Políticas Públicas

Rua (1997) coloca que desde os anos de 1970 o estudo de políticas públicas demonstra

haver “um elo perdido, situado entre a tomada de decisão e a avaliação de resultados: a

implementação”. Dagnino (2002) também aborda a questão do possível “elo perdido”,

complementando dizendo que “há um hiato (gap)” que provoca um déficit na implementação

das políticas públicas. Já Gunn (1978) apud Hill (2006) argumenta que talvez tenha havido

“uma relativa negligência com relação ao estudo dos processos pelos quais as políticas são

traduzidas em ações”.

49

Sobre o significado do termo implementação de políticas públicas, pode-se dizer tratar

das ações necessárias para fazer com que uma política saia do papel e funcione efetivamente

(RUA, 1997).

Na literatura dos estudos sobre administração pública existem dois tipos principais de

modelos que abordam a implementação das políticas públicas. Ambos recorrem a

perspectivas diferentes. Um parte da distinção clara entre formulação e implementação e

origina-se da perspectiva de estágios, fases. Apregoa que é preciso que haja um início e um

fim claros, definidos. Esta perspectiva é conhecida como “de cima para baixo” ou top-down.

A outra abordagem é conhecida como “de baixo para cima” ou bottom-up. Este modelo busca

centrar-se nas ações, nos atores que serão impactados e a partir deles definir o porquê, o que,

e como fazer. Por sua vez, observa-se que a literatura deixou à margem os aspectos relativos

ao processo de implementação.

Figura 6_ Ilustração das abordagens referentes à implementação de políticas públicas. Fonte: elaboração própria.

Hill (2006) acredita que tanto a abordagem top-down quanto a botton-up possuam

pontos fortes e fracos e que partindo de qualquer uma é possível avaliar a implementação. A

escolha da abordagem deve ser determinada por fatores empíricos e contingenciais. Mas

pondera, dizendo que conflitos de interesse e questões ideológicas podem interferir

significativamente.

Uma questão chave para a compreensão de como acontecem as implementações dos

programas e projetos passa pela análise de cenários. Há situações que envolvem diferentes

níveis de complexidades e incertezas, tanto no ambiente interno (organização executora e

Implementação

de Políticas Públicas

“de cima para baixo”

ou top-down

(início e fim claros e definidos)

“de baixo para cima” ou bottom-up

(centrar-se nas ações, nos atores que serão impactados e a partir deles definir o porquê,

o que, e como fazer)

Abordagem

Processo?

50

parceiros), quanto no ambiente externo, no macroambiente político e institucional em que os

projetos se realizam e que envolvem diversos stakeholders12

.

A implementação das políticas públicas se dá através de projetos, programas e planos.

Nogueira (1998) apud Carneiro (2004) enfatiza que a execução requer recursos de naturezas

distintas, como: recursos de poder, de conhecimento, de legitimidade e aqueles institucionais

e/ou organizacionais. No contexto de projetos sociais, a autora faz as seguintes considerações:

Todo projeto tem implícito um modelo causal, uma hipótese, ou melhor, um conjunto de hipóteses

vinculadas que orientam a intervenção. Uma certa concepção sobre um problema, suas causas e

consequências justificam a escolha de determinadas estratégias de intervenção. Geralmente, os

critérios de escolha e os pressupostos “teóricos” não são explicitados, o que fragiliza o

planejamento das ações e comprometem os resultados: se não há clareza suficiente sobre o

problema, suas causas e consequências, ou sobre os meios a serem viabilizados para sua

superação, os projetos encontram-se em uma situação de grande incerteza e risco, o que

compromete a eficácia nos resultados e a eficiência no uso dos recursos (CARNEIRO 2004, p.70).

O escopo do projeto sempre é uma questão primordial para o atendimento dos

objetivos. Se o escopo traz definições vagas e inespecíficas pode-se incorrer em problemas de

não adequação do projeto às expectativas dos beneficiados. Pfeiffer (2000) apud Carneiro

(2004) cita que um propósito definido de forma clara e consistente confere um rumo mais

claro ao projeto e facilita a organização do processo de sua implementação.

Peter Aucoin, um dos autores que explora as dimensões da Nova Gestão Pública,

publicou em 1990 um artigo bastante analítico (Administrative Reform in Public

Management: Paradigns, Principles, Paradoxes and Penduluns) no Jornal Internacional de

Administração Pública, em que analisa as reformas ocorridas no Canadá. Observa que esta

nova abordagem da administração pública decorre de duas teorias conflitantes: a teoria de

escolhas públicas e a teoria gerencialista. No seu livro que descreve as perspectivas da NGP

no Canadá, o autor defende que os governos devem preparar-se para assegurar a direção e o

controle estratégicos, visando eficiência e efetividade no gerenciamento das operações

públicas, incluindo também um design que proporcione viabilizar a implementação nas ações

de governo, objetivando o aumento do desempenho e do accountability (AUCOIN, 1995).

Rua (1997) agrupa dez pré-condições para que se consiga uma boa implementação:

1) Circunstância externas (ambiente externo) não devem impor restrições que desvirtuem a

implementação; 2) O programa (ou projeto) deve dispor de tempo e recursos suficientes; 3) Não

deverão haver restrições de recursos pontuais ou globais; 4) A política pública a ser implementada

deve conceber claramente as relações de causa (problema) e efeito (solução proposta); 5) A

relação de causa e efeito deve ser direta com fatores mínimos intervenientes; 6) Deve haver um

12

Stakeholders são todos os atores que têm algum tipo de interesse na política, no projeto ou no programa. Que

podem ser impactados pela ação política: ganhar ou perder. Sendo que todos aqueles que estão envolvidos com a

ação também são classificados como stakeholders.

51

comando (agência implementadora) independente, caso partilhe atividades com outra(s)

agência(s), a relação de dependência deverá ser mínima e sem importância; 7) Dever haver

completa compreensão e consenso sobre o que será realizado (escopo) e os objetivos almejados; 8)

Deverá ser especificado com riqueza de detalhes as tarefas e responsabilidades de cada

participante colaborador da execução; 9) É necessário que haja perfeita comunicação e

coordenação entre os envolvidos; 10) Deverá haver um comando reconhecido e respeitado.

Uma questão complementar que acomete na implementação de políticas públicas é a

clivagem. Este fenômeno, muito mais comum do que se imagina, é decorrente do despreparo,

desinteresse, desconhecimento ou mesmo, ansiedade por parte de alguns agentes públicos,

gestores em sua maioria. O fenômeno ocorre quando se decide por uma política pública em

questão, e a autoridade pública confunde o fato da definição da escolha com a própria

implementação, ou seja, a autoridade dá divulgação à decisão, como que se a mesma estivesse

automaticamente implementada a partir daquele instante. Também ocorre uma inversão de

atenção, conotando mais atenção à escolha da política pública do que de sua efetiva

implementação, que normalmente é relegada a um grupo executor qualquer de técnicos

administrativos.

Heidmann e Salm (2010, p.37) salientam que não deram a devida atenção à

implementação de políticas públicas, tanto que a “descoberta da idéia de a implementação das

políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer

a ingenuidade”.

Entende-se que a implementação é um processo complexo, com importantes partes

envolvendo seguidas decisões e escolhas políticas, complementada com requisitos de

competência técnica, pelo uso de metodologias e recursos diversos, tendo no comando das

variadas ações, pessoal qualificado e com habilidades específicas para conduzir com sucesso a

execução, a fim de que a mesma atenda aos objetivos e metas previamente acordadas e que

produzam valor público aos beneficiados.

Quanto à importância e a seriedade com que devem ser considerados os projetos

públicos, Carneiro (2004) analisa sob a ótica dos projetos de cunho social e coloca que é

“necessário estabelecer parâmetros que permitam uma construção mais rigorosa, consistente e

responsável da intervenção a ser feita. Sem isso, corre-se o risco, grave, de utilizar recursos

públicos e escassos em intervenções fracas” [...], sem saber ao certo se o projeto surtiu

resultado. A autora completa dizendo que:

O processo de formular projetos, observando a hierarquia de objetivos e a lógica causal da

intervenção, articula-se diretamente com a avaliação. Aqui ela é entendida como forma de verificar

se as suposições estavam corretas, se o previsto foi de fato implementado, na forma, no prazo e no

custo adequado, se o público foi atingido, se os efeitos foram alcançados e se os impactos foram

52

produzidos, dentre uma infinidade de questões relativas ao processo de implementação e os

resultados da intervenção (CARNEIRO, 2004 p. 89).

A avaliação dos programas e projetos pode se dar em três momentos: antes, durante e

após a implementação. Sendo a avaliação um robusto recurso para viabilizar a consecução dos

objetivos do projeto. A compreensão do importante papel que ela exerce no ciclo de vida das

políticas públicas corrobora para o sucesso na implementação dos projetos.

Avaliação de Políticas Públicas

A preocupação em avaliar programas e projetos públicos não está generalizada nas

administrações dos diversos órgãos públicos. Durante anos, a administração pública brasileira

se deteve mais com a formulação de políticas públicas do que com os aspectos relativos à

implementação e avaliação (COSTA e CASTANHAR, 2003; HEIDMANN e SALM, 2010).

Segundo o glossário do curso de Acompanhamento, Monitoramento e Avaliação dos

Programas e Projetos Sociais do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE,

organizado pela ENAP - Escola Nacional de Administração Pública, dentre os muitos tipos de

avaliação, uma definição genérica que abarca o conceito é a de:

Ferramenta que contribui para integrar as atividades do ciclo de gestão pública. Envolve tanto

julgamento como atribuição de valor e mensuração. Não é tarefa neutra, mas comprometida com

princípios e seus critérios. Requer uma cultura, uma disciplina intelectual e uma familiaridade

prática, amparadas em valores. Deve estar presente, como componente estratégico, desde o

planejamento e formulação de uma intervenção, sua implementação (os conseqüentes ajustes a

serem adotados) até as decisões sobre sua manutenção, aperfeiçoamento, mudança de rumo ou

interrupção, indo até o controle (ENAP, 2007).

Já para a UNICEF13

(1990) apud Costa e Castanhar (2003), a avaliação pode ser

entendida como um “exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou

em curso, que contemple o seu desempenho, implementação e resultados, com vistas à

determinação de sua eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e relevância de seus

objetivos”.

O processo de avaliação por sua vez requer a compreensão de alguns elementos

essenciais, primeiramente o escopo. Para qualquer política pública, organizada na forma de

projeto ou programa, é necessário definir com especificidade o que será realizado. Clareza,

objetividade, abrangência e referenciais mínimos (de design e qualidade, por exemplo) são

elementos intrínsecos que precisam estar delimitados e definidos. Estas determinações

13

UNICEF é a sigla do Fundo das Nações Unidas para a Infância, órgão da Organização das Nações Unidas.

53

balizarão as ações estratégicas a serem definidas e empreendidas para o alcance dos objetivos

e das metas pré-acordadas.

Outro importante ponto a ser mapeado é quanto aos stakeholders: quem são?; onde

estão?; como se organizam?; quantos são?; no que se interessam?; etc. Dentre os quais:

gestores, técnicos, beneficiados diretos e indiretos, parceiros, fornecedores, políticos e

financiadores.

Os critérios e os indicadores que devem ser empregados na avaliação também são

fundamentais e devem ser analisados enquanto se formula a política pública e no momento do

planejamento e da elaboração com vistas à execução – o plano do projeto. Dentre os

indicadores mais utilizados estão os que avaliam o desempenho: eficiência, eficácia,

efetividade, economicidade, execução, excelência, equidade, qualidade e sustentabilidade.

Sobre estratégias de avaliação, Rua (2004, p. 40) coloca que uma “política, programa

ou projeto pode ser tratado de diversas formas, abordando diferentes dimensões, segundo sua

especificidade e segundo os aspectos considerados mais prioritários para a avaliação”.

Aguilar e Ander-Egg (1994) apud Cotta (1998) sugerem uma tríplice distinção na

classificação da avaliação, onde a primeira julga a pertinência formal e conceitual do projeto

ou programa (avaliação do plano e conceitualização da intervenção), a segunda acompanha a

execução (avaliação do processo) e a terceira faz a confrontação dos resultados previstos com

os obtidos (avaliação de resultado).

As avaliações devem ocorrer em todo o ciclo de vida do projeto. As que ocorrem antes

da autorização formal do projeto são conhecidas como de viabilidade. As que ocorrem

durante são classificadas como de monitoramento e as que são realizadas após a finalização

do projeto, de resultados. Quanto ao alcance dos objetivos, os de curto ou médio prazo,

traduzidos por produtos, são denominados outcomes e os de longo prazo, com resultados

finalísticos (consolidados), são denominados outputs.

Sobre o enfoque avaliativo, Carneiro (2004) enfatiza que ele é um “poderoso

instrumento gerencial, relevante e imprescindível à tomada de decisão no campo das políticas

públicas”. A avaliação enquanto instrumento, deve incorporar-se à cultura organizacional e

gerencial, pois um de seus maiores méritos é o de auxiliar na consecução dos objetivos,

servindo de ferramenta de apoio ao longo da implementação do projeto. Sendo que o estudo

avaliativo proporciona analisar a pertinência, relevância, adequação e o valor da estratégia.

Costa e Castanhar (2003) complementam colocando que o propósito é o de “guiar os

tomadores de decisão, orientando-os quanto à continuidade, necessidade de correções ou

mesmo suspensão de uma determinada política ou programa”.

54

Sobre a questão da clareza dos propósitos da avaliação, cabe analisar que:

O processo de avaliação será facilitado e mais útil se baseado em um planejamento consistente,

capaz de estabelecer: relações causais entre atividades e produtos; produtos e resultados que

permitam atingir as metas visadas; resultados que causem efeitos mais ou menos precisos e

respondam pelo alcance de um objetivo específico; e efeitos que produzam o impacto pretendido

pelo propósito ou missão do programa, de tal sorte que se busque fazer com que as atividades de

fato contribuam para o alcance desse mesmo propósito (COSTA e CASTANHAR, 2003).

Para assegurar a qualidade da avaliação convém dispor de dados quantitativos e

qualitativos para serem analisados, pois assim é possível ganhar precisão combinando

abordagens em extensão e em profundidade (RUA, 2004). Dentre os fatores imprescindíveis à

qualidade da avaliação, estão:

Incorporação da avaliação ao processo de planejamento; julgamento de avaliabilidade (a fim de

preparar o projeto/programa para ser avaliado); definição dos objetivos da avaliação e qual tipo de

avaliação que mais se adéqua; identificação e inclusão dos stakeholders como interlocutores;

identificação da teoria que orienta a política ou programa; identificação e teste dos métodos;

apresentação de recomendações práticas, claras, exequíveis e consistentes com o custo e benefícios

esperados (RUA, 2004 p.51).

Certamente a avaliação é um dos principais pilares para o sucesso da implementação

das políticas pública, quer sejam projetos sociais ou finalísticos14

. A avaliação é um recurso

de poder que visa prioritariamente, subsidiar com importantes informações sobre o progresso

do projeto, o seu alinhamento com o escopo previsto e o desenvolvimento das atividades

planejadas que aparecerão nos indicadores de execução, dentre os quais: prazo, custo e

qualidade.

Todos os projetos públicos demandam por recursos que são escassos, requerendo

priorização para sua entrada na agenda e consequente execução. Logo, segundo Saraiva

(2006), o critério econômico é o dominante, portanto são priorizadas as atividades capazes de

influir mais diretamente na produção e no desenvolvimento. Hayward (1985) apud Saraiva

(2006) lista os objetivos governamentais de política econômica, como: aumento da produção,

melhoria quantitativa e estrutural da população, redistribuição de renda, redução de

disparidades regionais, desenvolvimento ou proteção de setores industriais e empresariais e o

incremento do lazer. Cabe salientar que o conteúdo relacionado tem forte conotação social,

cabendo ser qualificado como de foro socioeconômico.

14

Projetos finalísticos são aqueles orientados para conteúdo, que visam produzir algo tangível e facilmente

mensurável. São projetos com forte conotação física, mais previsíveis e com resultados visíveis. Exemplos de

projetos públicos finalísticos são as obras de engenharia em geral, como estradas, pontes e prédios.

55

4. O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O GERENCIAMENTO DE

PROJETOS PÚBLICOS

Paula (2003) coloca que a palavra planejar só apareceu na literatura no final do século

XIX e que o termo “planejamento não existia até o século XX”. Sendo que planejamento

passou a representar o “ato ou efeito de planejar”. Quanto ao significado das palavras, o autor

coloca ainda que Plano remete a um sujeito coletivo (o Estado); Planejamento a um sujeito

também coletivo (a burocracia); Programa a um ser individual ou coletivo (partido,

organização); e Projeto, por sua vez, a um sujeito universal e a uma intenção genérica de

realizar coisas no futuro.

Quanto à experiência brasileira no planejamento, Paula (2003) lembra que planos e

planejamentos “são manifestações da ação do estado”. Estas seriam tanto maiores e

necessárias, quanto maiores forem as suas defasagens a serem vencidas.

O planejamento é peça indispensável à administração pública moderna. A sua prática

proporciona antecipar aos problemas de toda natureza. Quem planeja faz escolhas e

certamente erra, pois planejar não é sinônimo de adivinhação ou prescrição do futuro. O

planejamento administrativo objetiva a antecipação de situações que porventura concorreriam

para o insucesso das ações, possibilitando corrigir distorções, alterar condições desfavoráveis,

qualificar os executores, remover problemas de foro institucional e assim, buscar a

viabilização em consonância aos preceitos desejáveis.

Mintzberg et al (1976) apud Souza (2006) colocam que a decisão de planejar seria um

esboço para a busca da solução, uma estratégia de desenvolvimento e uma estimativa de

recursos alocados pelo decisor.

Dentro da amplitude que o planejamento governamental abarca cabe entender o

importante papel reservado à agenda estratégica, pois ela representa:

Um conjunto de definições a respeito dos propósitos (usualmente sobre a forma de declaração de

missão, visão, princípios, etc.), sobre os resultados a serem alcançados (usualmente sob a forma de

objetivos, indicadores e metas) e quanto ao modo de alcançá-los - usualmente sob a forma de

plano de ações ou projetos (MARTINS e MARINI, 2010).

A compreensão do ambiente institucional onde a organização pública se insere

representa importante fator para a elaboração da agenda estratégica. O reconhecimento dos

fatores que agem no ambiente interno da organização e de sua relação com o meio externo,

incluindo a interatividade com outras instituições e stakeholders auxilia na construção dos

56

cenários futuros que permitirão proporcionar um planejamento estratégico mais acurado e

alinhado às perspectivas e expectativas.

Para Gomes (2003), a definição da visão e da missão quando alinhadas às variáveis

críticas de desempenho da estratégia organizacional, considerando a criação e a adequação

das metas, proporciona a obtenção de sucesso na atuação das organizações públicas.

Partindo do planejamento governamental e seguindo modelos de gerenciamento e

controladoria aplicadas ao setor público, o atendimento ao planejado pode ser alcançado se:

1) A estratégia e a visão estiverem claramente traduzidas em objetivos e metas, sendo comunicada

aos diversos níveis gerenciais; 2) Os objetivos e as metas estiverem expressos por medidas

específicas, relacionados ao planejamento de longo prazo, sendo que as iniciativas devem estar

alinhadas com os recursos orçamentários e financeiros; 3) A visão e os objetivos estiverem

ajustados ao tipo de organização pública (com referência aos critérios particulares de eficiência e

efetividade); 4) Os indicadores de desempenho forem monitorados e avaliados periodicamente; 5)

As informações gerenciais forem usadas de forma a alavancar o sistema de feedback e de

aprendizagem (BOYLE, 1989 e KAPLAN & NORTON, 1996 apud GOMES, 2003).

Buarque (2003) coloca que o planejamento governamental (que pode incluir, o

planejamento regional e o microrregional) é o processo de construção de um projeto coletivo,

que visa implementar transformações que levem a um futuro desejado. A proposta deve ser

convergente com os interesses dos atores e dos agentes que organizam as ações, na

perspectiva do desenvolvimento sustentável. Sendo, portanto, um processo político. Mas

também é um processo ordenado e sistemático de decisão, o que lhe confere uma conotação

técnica e racional de formulação e suporte para as escolhas da sociedade. O cenário normativo

(desejado) é normalmente utilizado para o planejamento governamental, pois tem uma

conotação política e deve, ao mesmo tempo, ser tecnicamente plausível e politicamente

sustentável.

Andrade et al (2006) colocam que as ações governamentais correspondem aos

projetos, atividades15

e operações especiais16

, sendo estruturadas em programas, conforme a

portaria MOG Nº 42/1999. O programa é o instrumento de organização da atuação

governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para o atendimento de um

objetivo comum, os quais devem ser mensurados por indicadores no Plano Plurianual (PPA),

visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou

demanda da sociedade. Os autores lembram ainda que a organização das ações

15

Atividade, segundo a Portaria MOG Nº 42/1999, é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de

um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais

resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. (grifo nosso) 16

Operações Especiais, segundo a Portaria MOG Nº 42/1999, são as despesas que não contribuem para a

manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a

forma de bens ou serviços.

57

governamentais sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência

à administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a

sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.

Garcia (1999) apud Mehl (2002) cita que o primeiro PPA do Governo Federal (1988-

1992), elaborado em cumprimento à Constituição de 1988, teve caráter normativo de médio

prazo, com viés economicista, considerando o planejamento público apenas como uma técnica

para racionalizar a aplicação exclusiva dos recursos econômicos. Neste contexto:

A inércia do Governo em elaborar projetos de planejamento, parece estar na dificuldade de

entendimento do planejamento público, que compreende a elaboração de diagnóstico da situação

existente, identificando e selecionando os problemas para o enfrentamento prioritário, que

obedecerá a princípios técnicos tendo em vista o desenvolvimento econômico e social e a contínua

melhoria das condições de vida da população (GARCIA, 1999 apud MEHL, 2002).

Apesar das deficiências no entendimento da importância do PPA para as

administrações públicas, a compreensão de quão útil e necessário é o planejamento, nota-se

que apesar do governo central ter diminuído de tamanho, o trabalho e as atividades vêm

crescendo. Como também vem crescendo as demandas das administrações regionais.

Governos estaduais e prefeituras têm assumido atividades que antes eram do governo central

ou não existiam. A necessidade de planejar a gestão pública, por inúmeros fatores, é

primordial nos dias atuais. Uma das inovadoras iniciativas advindas do conjunto de

estratégias denominada “Choque de Gestão” pelo governo do Estado de Minas Gerais em

2003 é o duplo planejamento17

.

Para Guimarães e Almeida (2004) o duplo planejamento adotado pelo governo de

Minas Gerais consiste em planejar o presente duplamente, ou seja, visando resultados

imediatos e resultados futuros. A constatação é a existência de instrumentos de planejamento

para o longo prazo (Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI), médio prazo

(Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG) e curto prazo (Lei de Diretrizes

Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA).

Sobre o duplo planejamento, Vilhena et al (2006) colocam, baseado na metodologia

difundida pelo Prof. Derek Abell, e com referência à experiência de Minas Gerais, que são

necessários no mínimo, quatro requisitos: responsabilização dos líderes, equilíbrio entre

estruturas e processos organizacionais, reconhecimento da dualidade do planejamento e

17

Duplo Planejamento é um conceito atribuído ao Prof. Derek F. Abell, do International Institute for

Management Development (IMD), que preconiza que as organizações devam fazer o planejamento visando o

presente (“hoje para hoje”) e o futuro (“hoje para amanhã”), tendo em vista a inviabilidade de se parar para

“mudar de rumo”, ou seja, fazer as mudanças focadas na visão futura enquanto se administra o presente.

58

mecanismos de controle. Também se faz preciso “a interação das duas agendas, de curto e

longo prazo”.

Quando a visão de futuro é algo percebido pelos gestores como plano perspectivo de

condução do governo, como são alguns casos de administrações públicas que elaboraram seus

planejamentos estratégicos (casos dos governos estaduais de Minas Gerais, o PMDI e do

Espírito Santo, o ES 2025), fica mais consistente o planejamento de médio prazo, o PPA. O

Plano Plurianual é parcela integrante do plano estratégico.

A idéia do Plano de Estado ainda é recente e pouco assimilada pelos governantes e

principalmente pela sociedade civil, como citado por Heidemann e Salm (2010), estes

reforçam que na prática, a ideia de política de estado difere pouco do conceito de política

pública. Mas, parece ser um instrumento robusto que possibilita a implementação das

políticas públicas governamentais, desde que, o Plano de Estado seja realmente validado. Esta

validação requer o entendimento de suas propostas na dimensão escolhida perante a visão

partilhada de futuro, onde as instituições que garantem a governabilidade também deverão ser

capazes de sustentarem o projeto estratégico de longo prazo.

Plano Plurianual e Projetos Públicos

O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento constitucional que visa ordenar e

expressar o planejamento dos governos municipal, estadual e federal para um período de

quatro anos, tendo em vista a consecução e objetivos de gestão durante sua vigência. Sua

orientação deverá ser racional, proporcionando a manutenção do patrimônio público e a

realização de novos investimentos. Logo, qualquer ação governamental, para ser executada,

deverá estar formatada na condição de programa e constar no PPA.

O parágrafo 1º do Art. 165 da Constituição Federal de 1988 que estabelece as leis de

iniciativa do Poder Executivo, coloca que: a Lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração

continuada. (grifos nosso)

Cabe a observação de itens importantes da Lei, como a expressão “de forma

regionalizada”, onde é possível interpretar o caráter espacial de sua proposição, excluindo a

pontualidade e valorizando a abrangência (envolvendo populações, cidades, regiões). O termo

“diretrizes”, segundo Chalfun e Méllo (2001) apud Andrade et al (2006), pode assim ser

entendido como:

59

Indicações necessárias para orientar as ações de uma entidade de modo que, estrategicamente, os

objetivos sejam alcançados e as ações possuam algum grau de complementaridade e que se leve a

temo um plano [...]. As diretrizes, como indicações que orientarão a escolha dos objetivos e das

metas devem ser eleitas como fio condutor para as políticas públicas, sem, necessariamente,

detalhar o que será feito em cada área de atuação do governo.

Quanto à expressão “objetivos”, Andrade et al (2006) diz ter relação a problemas ora

diagnosticados, que “se pretende combater e superar” e às demandas existentes que se espera

atender, através dos programas de governo. Os autores também se remetem à Portaria do

Ministério do Orçamento e Gestão nº 42/1999 que traz a definição de programa, projeto e

atividade. Sendo programa o instrumento de organização da ação governamental, que visa

realizar os objetivos (mensurados por indicadores estabelecidos no próprio PPA), e os termos

projeto e atividades, como instrumentos para alcançar os objetivos dos programas. O projeto

envolve um conjunto de operações com limitações de tempo, resultando em produto que

concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, diferindo de atividade,

que envolve operações contínuas e permanentes e que resultam em produtos necessários à

manutenção das ações.

Ao analisar o termo “metas” na segunda linha do parágrafo 1º do Art. 165 da CF,

Chalfun e Méllo (2001) apud Andrade et al (2006) colocam que:

As metas serão as referências mensuráveis que permitem completar o caminho, ou seja, partindo

de diretrizes gerais, através da escolha de prioridades e ações que operacionalizarão as mesmas,

será possível vislumbrar até que ponto o planejamento foi bem-sucedido e se os resultados

verificáveis estão à altura das expectativas.

O planejamento governamental, peça fundamental às administrações públicas, vem

sendo utilizado no país desde a primeira metade do século XX. A partir da Crise do Estado

recebeu nova leitura, que teve por principal mudança a transição de uma lógica de

planejamento para uma lógica estratégica. A lógica do planejamento privilegiava o plano,

racional e técnico, enquanto a lógica da estratégia atenta para ações mais políticas,

envolvendo os atores, cenários e possibilidades de flexibilização do planejado (CROZIER,

1992 apud LOTT, 2008).

O PPA apesar do médio prazo (4 anos), pode ser classificado como estratégico e tático

ao mesmo tempo, pelas seguintes características: caráter decisional (instrumento que ordena

as escolhas estratégicas de gestão), organizacional (pela verticalidade do processo),

distributivo (escalonamento dos programas por quatro anos) e operativo (definição dos

programas, projetos, responsividade, objetivos e metas). Quanto ao dispositivo de mudança,

60

adequações e ajustes de curto prazo, o instrumento legal é a Lei de Diretrizes Orçamentária

(LDO) que orienta a administração na elaboração da proposta orçamentária anual (LOA) e a

sua execução vinculando ações com recursos.

Garces e Silveira (2002) lembram que o Decreto Presidencial nº 2.829/1998, forneceu

a base legal para a reestruturação de todas as ações finalísticas do governo, que estabelece o

programa como a forma básica de integração entre plano e orçamentos, fixa os princípios de

gerenciamento dos programas e do plano, cria a figura do gerente de programa, fixa suas

principais responsabilidades e estabelece a obrigatoriedade da avaliação anual de

desempenho. Também cabe referência à Lei Complementar 101/2000, que ficou conhecida

como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que proporcionou um planejamento fiscal

responsável, dando credibilidade aos futuros planos de governos. O PPA do governo federal

para o período 2000/2003 inovou na forma de gerenciamento dos programas e do plano de

governo, resultado da experiência piloto de gerenciamento executada no primeiro mandato

(1996/99).

Então, pela primeira vez foi empregado para a implementação de projetos públicos os

gerentes de empreendimento, o sistema de informações gerenciais, o controle do fluxo

financeiro e a gestão de restrições. Também se utilizou do termo portfólio de investimentos

para se referir aos projetos estruturantes (GARCES e SILVEIRA, 2002).

Para se definir o portfólio, Garces e Silveira (2002) lembram que foi realizado um

amplo estudo, denominado Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento 2000-2007. O

estudo fez um diagnóstico dos problemas nacionais e das oportunidades de forma

regionalizada, que auxiliou na compreensão do país e na definição dos caminhos para o

desenvolvimento social e econômico nacional. A premissa do desenvolvimento regional

partiu do enfoque geoeconômico ao invés do geopolítico.

Até o ano 2000, não havia na administração pública um pessoa que personificasse o

responsável pelo controle do ciclo produtivo dos programas do Estado (resultante dos

recursos alocados no orçamento e efetivamente aplicados). O gerente de programa passou a

ser um fator crítico de sucesso do modelo de planejamento, orçamento e gestão por programas

(GARCES e SILVEIRA, 2002).

A tabela abaixo apresenta as funções do Gerente de Programa (Governo Federal,

Decreto nº 2.829/1998) e do Gerente de Projeto (PMI/PMBOK®, 2004).

61

FUNÇÕES E ATRIBUIÇÕES DO CARGO

GERENTE

DE

PROGRAMA

GERENTE

DE

PROJETO

Planejar a execução

Formar e motivar a equipe

Negociar com parceiros internos e externos

Manter um sistema de informações gerenciais para o

controle do desempenho e da gestão das restrições (riscos)

Promover a execução das ações com foco em resultados

Participar da administração orçamentária e financeira

Comunicar-se com o público-alvo

Buscar a avaliação e o aperfeiçoamento contínuo do

programa ou projeto

Tabela 4_ Comparação entre Gerente de Programa (Decreto Governo Federal) e Gerente de Projetos (PMBOK,

2004) das competências, habilidades e responsabilidades do gerente de programas e do gerente de projetos.

Fonte: Elaborado pelo autor.

Outra experiência exitosa anterior a 2003 é a da Prefeitura de Curitiba. A gestão

1997/2000 iniciou buscando instrumentalizar e apoiar a gestão de projetos estratégicos do

Plano de Governo, incluindo elaboração, execução e a devida avaliação. O denominado

“Modelo de Gestão Curitiba” teve a coordenação do Instituto Municipal de Administração

Pública (IMAP) e do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba – IPPUC. A

partir de 12 “idéias-força” debatidas na campanha política para o governo municipal,

estruturou-se 24 projetos estratégicos. Foram nomeados coordenadores, com perfil técnico,

para gerenciar os projetos estratégicos. Percebendo-se a necessidade de buscar um referencial

metodológico, em 1998 investiu-se em treinamento baseado nas boas práticas do

gerenciamento de projetos baseado no Guia PMBOK do Project Management Institute®.

Um dos principais atributos do gerenciamento de projetos é sua característica de lidar

com a futuridade das decisões correntes, o que significa que o planejamento deve considerar

as prováveis cadeias de consequências de causa e efeito, no tempo (CLELAND, 2006 apud

GREGO, 2009). Sendo que o gerenciamento de projetos é um importante conjunto de

técnicas, ferramentas e procedimentos para se implementar a estratégia (GRUNDY, 1998;

KERZNER, 2006; CLELAND, 2006; HELDMAN, 2006).

Por sua vez, Morris e Jamieson (2005) apud Lacerda (2009, p.62) coloca que a prática

de gerenciamento de portfólio de projetos está ligada com à implementação da estratégia e sua

62

utilização pode ser observada nas organizações que adotam o termo “gerenciamento de

projetos estratégicos”.

As administrações públicas selecionam os projetos que serão executados no período

do PPA, sendo que, a este conjunto, pode ser atribuída a denominação de portfólio. O termo

portfólio significa “um conjunto de projetos e programas e outros trabalhos agrupados para

facilitar o gerenciamento eficaz desse trabalho a fim de atender aos objetivos de negócios

estratégicos” (PMBOK®

, 2004).

Para Cooper et al (2000) apud Lacerda (2009), o portfólio de projetos trata da seleção

de projetos, alocação de recursos e operacionalização da estratégia organizacional. Logo,

guarda similaridade com as funções do PPA.

Gerenciamento de Projetos

A partir da década de 1960, em plena guerra fria, na corrida pelo desenvolvimento

científico e tecnológico, que demandava por inovações, novas formas de trabalho e a

necessidade de melhorias relacionadas ao desempenho, qualidade e efetividade de resultados,

acorreu o desenvolvimento de uma metodologia orientadora à implementabilidade dos

projetos. Surgiu assim, o conjunto de métodos e procedimentos que convencionou chamar de

gerenciamento de projeto.

A orientação focada em resultados e o problema de retrabalhos, perdas e estouros

orçamentários favoreceram a evolução de tal metodologia. Por conta destes problemas

criaram a função de “gerente de projeto” - profissional capaz de cuidar harmonicamente de

todas as fases e interatividades exigidas na condução dos projetos.

O gerenciamento de projetos ganhou espaço nas administrações, de maneira geral, a

partir do final do século XX, em virtude dos grandes avanços observados pela globalização e

das tecnologias de informação e comunicação que deram uma nova dinâmica aos processos de

inovação tecnológica, o que obrigou muitas empresas e instituições a buscarem meios de

corresponder de forma mais assertiva, eficaz e eficiente às novas demandas impostas pelos

mercados.

Lott (2008) coloca que o gerenciamento é tratado como disciplina a partir do final da

década de 1980, através de um movimento conduzido pelo Project Management Institute

(PMI) que culminou com a confecção do Guia da Instituição. Em 1996 o PMI® lança o

PMBOK® um manual de boas práticas e de recomendações, que apresenta de forma

estruturada, os processos, as técnicas e as ferramentas necessárias à consecução de projetos.

63

Organizados por um comitê com ampla participação de profissionais reconhecidos entre seus

pares, este guia é revisado e editado de quatro em quatro anos. A mais nova edição é de 2008.

A consolidação da metodologia veio através da difusão das organizações de

profissionais de projetos que espalharam por vários países. A exemplo do PMI® nos EUA,

IPMA (Institute Project Management Association) na Irlanda, APMG (Association for

Project Management Group) na Inglaterra e AIPM (The Australian Institute of Project

Management) na Austrália.

O Guia do Conjunto de Conhecimentos em Gerenciamento de Projetos editado pelo

Project Management Institute é conhecido por PMBOK® (2004). Este, por sua vez, apresenta

uma definição de projeto, onde o mesmo pode ser entendido como: um esforço temporário

para alcançar um objetivo específico (resultado exclusivo). Para o PMI®

, a definição de

gerenciamento de projetos pode ser assim compreendida: é a aplicação de conhecimentos,

habilidades, ferramentas e técnicas num conjunto amplo de atividades (meio), com o

propósito de atender aos requisitos (fim) do projeto. Outra instituição transnacional, como a

APMG inglesa, trata a questão dando ênfase ao gerenciamento em ambientes controlados.

A definição apresentada pela norma ISO 10006 (2003), que trata da qualidade no

gerenciamento de projetos é de que: “Projeto é um processo único, consistente com um

conjunto ordenado e controlado de atividades com data de início e término, conduzidos para

atingir um objetivo com requisitos especificados, incluindo restrições de tempo, custo e

recursos”.

Quanto aos aspectos metodológicos, o PMBOK® (2004) coloca que o ciclo de vida do

projeto, delimitado pelos grupos de processo que o compõem, podem ser classificados em:

iniciação, planejamento, execução, controle e avaliação, e encerramento (finalização). Este

ciclo abriga 44 processos gerenciáveis que se distribuem por nove áreas de conhecimento, a

saber: integração, escopo, prazos, custos, qualidade, recursos humanos, comunicação, riscos e

aquisições.

Ao longo do ciclo de vida do projeto as necessidades do emprego de recursos e

esforços são diferenciadas. Estas podem ser agrupados em quatro fases: Fase 1 – Iniciação:

inclui a identificação de necessidades, estabelecimento de viabilidade, procura por

alternativas, desenvolvimento de orçamentos e cronogramas iniciais, nomeação da equipe e

preparação da proposta; Fase 2 – Planejamento: envolve a realização de estudos e análises, a

programação de recursos humanos, materiais e financeiros, o detalhamento do projeto e a

preparação do plano do projeto, para se obter aprovação para a fase de execução; Fase 3 –

Execução e Controle: inclui o cumprimento das atividades programadas. Inclui também a

64

monitoração e o controle das atividades programadas e modificações dos planos - naquilo que

for necessário; Fase 4 – Finalização: inclui a conclusão das atividades do projeto, treinamento

de pessoal, se necessário e o encerramento com registro da entrega do produto.

A figura abaixo ilustra o ciclo de vida do projeto: entradas – fases – saídas.

Figura 7_ Ilustração esquemática da dinâmica do projeto. Fonte: PMBOK® (2004).

As nove áreas de conhecimentos específicos relatadas no PMBOK®

(2004) agrupam

os elementos que dão entrada ao uso de ferramentas e técnicas, que podem estar presentes em

momentos diferentes do ciclo de vida do projeto. Ao demandar por técnicas, recursos

instrumentais e metodológicos de aplicação específicos à área de conhecimento, são gerados

produtos e resultados finalísticos ou intermediários. Os principais objetivos característicos das

áreas do gerenciamento são: Escopo_ administrar a inserção de atributos e características

específicas do projeto e do(s) produto(s) do projeto; Tempo_ proporcionar que o projeto se

finalize no tempo proposto; Custo_ atender às estimativas de custos ora aprovados;

Comunicação_ proceder na geração, coleta, armazenamento e distribuição das informações do

projeto; Recursos Humanos_ garantir e viabilizar o trabalho da equipe do projeto; Qualidade_

atender às especificações do projeto; Riscos_ identificação, análise, monitoramento e controle

dos riscos inerentes; Aquisições_ garantir compras de produtos e prestação de serviços em

conformidade às necessidades do projeto; Integração_ concertar a execução das demais áreas

de planejamento do projeto.

A figura abaixo ilustra o contexto amplo envolvendo o projeto.

65

Figura 8_ Ilustração do projeto: antes, durante e depois. Fonte: Elaboração própria, a partir do PMBOK® (2004).

Na área contornada da aprovação do projeto temos que a tramitação ocorre

externamente, pois estamos diante de intenções e proposições, havendo necessidade de contar

com todo o aparato de recursos disponíveis, de forma a alinhá-los e convergi-los à

implementação do projeto. Dentro do processo de iniciação do projeto temos a definição do

documento iniciativo do projeto: o Termo de Abertura do Projeto – que traz agregada, a

declaração preliminar do escopo do projeto. (PMBOK®

, 2004)

O Termo de Abertura do Projeto torna público que há um novo projeto a ser

desenvolvido e apresenta suas principais características. Também comunica os que serão

envolvidos ou afetados que devem organizar-se e orientar esforços para a consecução dos

objetivos e do escopo fixados, dentro da estimativa de tempo e dos recursos dimensionados.

O Termo de Abertura do Projeto concede ao gerente a autoridade para aplicar, direta

ou indiretamente, os recursos organizacionais nas atividades do projeto.

O gerente de projetos é identificado e designado antes do início do planejamento e, de

preferência, enquanto o termo de abertura do projeto estiver sendo desenvolvido. O termo de

abertura do projeto deve abordar as seguintes informações:

66

Requisitos que satisfaçam as necessidades, os desejos e as expectativas da sociedade ou de um

determinado segmento, do patrocinador ou financiador e de outras partes interessadas;

necessidades públicas, descrição de alto nível do projeto ou requisitos do produto para o qual o

projeto é realizado; objetivo ou justificativa do projeto; o gerente do projeto designado e nível de

autoridade que lhe é atribuída; o cronograma de marcos sumarizado; as influências das partes

interessadas – stakeholders; organizações envolvidas e participações esperadas; áreas funcionais e

setores da organização que estarão envolvidos; premissas organizacionais, ambientais e externas;

restrições organizacionais, ambientais e externas; aspectos públicos justificando o projeto,

incluindo a análise de custo-benefício da alocação orçamentária; orçamento sumarizado, etc.

(PMBOK®, 2004).

No entendimento de alguns autores, para que o gerenciamento de projetos alcance

resultados efetivos é preciso ir além das habilidades, conhecimentos e competências

intrínsecos ao gerente de projetos ou mesmo da equipe de projetos. São necessários

conhecimentos sobre a estrutura organizacional e a forma de seu funcionamento -

comportamento organizacional (KERZNER, 2006; HELDMAN, 2006).

Os fatores estruturais do ambiente do projeto são:

Cultura, estrutura organizacional e sistema de governança; normas governamentais e do setor;

normas de produtos, padrões de qualidade e certificações; infraestrutura – como equipamentos,

laboratórios e instalações existentes; recursos humanos existentes/disponíveis – como habilidades,

conhecimentos, experiências em lidar com projetos e suas implicações administrativas diversas;

administração de pessoal – diretrizes de alocação, contratação, demissão, análise de desempenho,

registros de atividades, etc.; sistema de autorização de trabalho da organização; sinergia horizontal

e alinhamento estratégico; condições do ambiente; tolerância a risco das partes interessadas;

bancos de dados, informações disponíveis e outros; sistema de informação de gerência de projetos,

etc. (PMBOK®, 2004).

Fernandes, Scatolin e Clemente (2000) colocam que os projetos, mesmo os

governamentais, são desenvolvidos para equacionar problemas relevantes, apontados pelo

planejamento e, portanto, requerem para sua consecução o desfecho de uma solução, sendo

necessária a avaliação de seus resultados.

A figura abaixo ilustra o grupo de processos envolvidos no gerenciamento e suas

relações. Cabe observar que o projeto só finaliza após passar pelo controle e não

necessariamente diretamente da execução, pois o controle (monitoramento e avaliação) é que

vai atestar os produtos e os resultados.

67

Figura 9_ Grupo de processos do gerenciamento de projetos. A figura da esquerda mostra o sequenciamento e a

da direta, a interatividade. Fonte: baseada no PMBOK® (2004).

Neste contexto, Milosevic e Srivannaboon (2006) afirmam que o gerenciamento de

projetos é uma forma especializada de gerenciamento que pode ser utilizada para cumprir uma

série de metas institucionais, estratégias e tarefas, com cronograma e orçamento bem

definidos.

Na metodologia de gerenciamento de projetos difundida pelo PMI, versão PMBOK®

(2004) é possível identificar 48 técnicas, 47 processos e 23 ferramentas aplicáveis ao projeto

para o seu devido gerenciamento em todo o seu ciclo de vida.

O gerenciamento de projetos não é um processo simples, como pode ser visto, pois

envolve múltiplos fatores. Algumas características são comuns a todos os projetos:

temporariedade, singularidade, elaboração progressiva, incerteza, complexidade, criatividade

e escolhas (MAXIMIANO, 2002; HELDMAN, 2006; VALLE et al, 2007 apud ALMEIDA,

2008).

A execução satisfatória de um projeto, segundo Kerzner (2006), é aquela capaz de ser

avaliada em termos primários e secundários, sendo que os primários são os de conformidade

(conclusão dentro do prazo, orçamento e na qualidade pré-estipulada) e os secundários, os de

satisfação e efetividade, conforme o aceite dos beneficiários.

Escritório de Gerenciamento de Projetos (EGP)

Para o PMBOK®

(2004), o escritório de projetos18

“é uma unidade organizacional que

centraliza e coordena o gerenciamento de projetos sob seu domínio”. Ele pode coordenar o

18

O termo “Escritório de Projetos” tem o mesmo significado de “Escritório de Gerenciamento de Projetos -

EGP”.

68

gerenciamento de programas e/ou projetos. O EGP se concentra no planejamento, na

priorização e na execução coordenada, alinhando os objetivos gerais da organização

consoantes à estratégia. Pode também exercer interface externa, envolvendo-se com

stakeholders, parceiros institucionais e em ações gerais de comunicação.

Importante frisar que o EGP busca reunir as melhores práticas de gerenciamento,

visando aumentar o desempenho da organização e a eficácia com vistas ao alcance dos

resultados.

Centralizar as informações, orientar e prover suporte aos gerentes de projetos, com

serviços de consultoria e capacitações também são reconhecidos atributos do EGP

(DINSMORE e NETO, 2004; KERZNER, 2006).

Quanto à estrutura, os EGP‟s não seguem um modelo rígido, podendo apresentar

vários formatos, como: de departamento ou secção institucional específica, por representação

de um grupo de pessoas ou mesmo em ambiente de rede (DINSMORE e CAVALIERI, 2007).

Alguns benefícios podem ser atribuídos com relação à instalação do Escritório de

Gerenciamento de Projetos numa organização, tais como: melhoria do controle e da qualidade

dos produtos e serviços, da capacidade de planejamento e do fluxo interno e externo de

comunicação; redução de custos, das alteraçõs de escopo, dos prazos de execução e do

número de projetos cancelados; padronização de parâmetros de monitoramento e avaliação;

melhoria da utilização de técnicas e ferramentas de gerenciamento; aumento da eficácia da

gestão e da percepção do impacto contribuitivo dos projetos; informações geradas com maior

rapidez e confiabilidade; estruturação de arquivos de lições aprendidas e aprimoramento da

gestão do conhecimento; e melhoria da imagem da organização.

Quanto à presença dos escritórios de gerenciamento de projetos nos órgãos públicos,

Filho e Araújo (2010) colocam que ela ainda é incipiente, mas que vem aumentando devido à

observação de experiências exitosas de alguns entes federativos. No poderes executivos

(governos e prefeituras) existem iniciativas tanto a nível central, quanto setorial (secretarias).

Na Prefeitura de Curitiba está presente desde 1998 e no Governo de Minas Gerais, por

exemplo, existe desde 2003.

No judiciário, a partir da Resolução nº 70 de 18 de março de 2009, que dispôs sobre o

planejamento e gestão estratégica do Poder Judiciário, a implantação do escritório de projetos

está ligado à unidade de gestão estratégica do órgão. Sendo que o próprio Conselho Nacional

de Justiça (CNJ) já implementou o seu, com o intuito de facilitar a elaboração e condução dos

projetos e a disseminação da cultura de gerenciamento de projetos dentro do órgão (FILHO e

69

ARAÚJO, 2010 p.10). Mas, outros órgãos do judiciário já se adiantaram à citada Resolução e

já implantaram o EGP, dentre eles o Tribunal Superior Eleitoral (Portaria nº 520/2006) e o

Superior Tribunal de Justiça (IN nº6 de 2007).

Prado (2004) coloca que parte do sucesso da implantação do Escritório de

Gerenciamento de Projetos é o apoio proporcionado pela alta administração. Esta deve liderar

e patrocinar o processo, buscando estimular as práticas que proporcionem aperfeiçoamento e

inovação à gestão dos projetos organizacionais.

Dentre os fatores críticos de sucesso elencados para assegurar uma boa implantação do

EGP, estão:

1) Alinhar os projetos gerenciados pelo EGP à estratégia da organização; 2) Realizar um

monitoramento permanente, embasado nos procedimentos das melhores práticas; 3) Possuir um

gerente geral de projetos do EGP, comprometido e qualificado; 4) Criar a Comitê de Projetos com

vistas a solucionar problemas e gerenciar as interfaces; 5) Conexão com Sistemas de remuneração

Variável promovendo engajamento e reconhecimento de mérito; 6) Envolver a Alta Administração

proporcionando envolvimento ativo da equipe executora; 7) Questões de Processo, onde o EGP

deve integrar-se às perspectivas de gestão da organização, auxiliando no gerenciamento de

projetos com escopo alinhado e efetivamente definido (TOSCANO et al, 2008).

Gerenciamento de Projetos Públicos

O Project Management Institute edita também um guia específico para projetos com

viés público, ou seja, projetos de governos. Segundo o Government Extension to the

PMBOK®

guide third Edition (2006), projetos do governo são geralmente considerados como

tendo características únicas quando comparados com os do setor privado. A equipe de

gerência do projeto deve reconhecer as seguintes características originais, a fim de gerenciar o

projeto de forma eficiente e eficaz, entre elas, as restrições legais sobre projetos do governo,

incluindo os recursos e a tipificação da prestação de contas ao público.

Segundo Rosa (2007) as principais diferenças observadas no gerenciamento de

projetos públicos em relação aos projetos privados são:

Critérios de Seleção com viés predominantemente social e não lucrativos; são pautados pelo ciclo

anual do orçamento (ano fiscal) e atrasos podem significar perde dos recursos; sofrem influência

do ciclo eleitoral, com restrições legais específicas; são objeto de regulação intensa (Lei 8.666, das

Licitações e Contratos e Lei de Responsabilidade – LC 101/2000).

Por sua vez, programas são mais comuns no contexto dos agentes públicos,

diferentemente às projetos de organizações e empresas privadas. Esta caracterização está

evidente na Constituição Federal Brasileira de 1988. Cereijido (2001) apud Alcântara (2009)

70

considera que o princípio da eficiência na administração pública relaciona-se aos meios

empregados e, neste sentido, os agentes públicos têm o dever de selecionar e utilizar

criteriosamente os melhores meios a serem empregados no cumprimento das atividades

necessárias à boa administração.

As partes interessadas também são bem distintas, pela caracterização dos princípios

norteadores para os entes públicos, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade

e eficiência. Logo, os stakeholders vão além daqueles identificados como interessados diretos,

pois dentre eles, destacam-se: os eleitores e contribuintes em geral; a imprensa; os órgãos de

fiscalização em várias instâncias; os órgãos reguladores e normativos; os grupos de pressão e

lobistas; e os políticos da base e da oposição.

Uma fase que é especialmente comum em projetos do setor público é a fase de

originação. Segundo o PMBOK Extencion Government (2006), esta pode incluir relatórios,

estudos de viabilidade, planejamento básico institucional, propostas de orçamento ou pedido

de financiamento. O orçamento deve incluir alguns fundos discricionários para o executivo a

fim de proporcionar a oportunidade de apresentação de propostas de projetos. Sem este

financiamento, o executivo não pode juridicamente propor novos projetos.

Caso o órgão público esteja inadimplente ou deficitário em informações com um

determinado órgão regulador ou gestor, pode adquirir a condição de impossibilitado de

realizar novos projetos, pois é vetada a celebração de novos convênios e contratos.

Conforme o PMBOK Extencion Government (2006), escritórios de gerenciamento de

projetos públicos podem ser vitais para o sucesso dos projetos do governo. A capacidade de

fornecer informações sobre o projeto até a data (up-to-date), pode ser muito importante para a

continuação do projeto e o sucesso da transição de uma fase de projeto para outro.

Um bem concebido e desenvolvido Escritório de Gerenciamento de Projetos facilita a participação

ativa e a revisão de todas as partes envolvidas no projeto. Também pode servir como repositório

para todos os registros do projeto, incluindo correspondência, memorandos, relatórios (escrita ou

eletrônica), apresentação do conteúdo e quaisquer outros documentos que descrevem

detalhadamente o progresso do projeto. Essas informações poderão ser disponibilizadas ao público

(PMBOK EXTENSION GOVERNMENT, 2006).

71

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Este capítulo descreve e justifica as escolhas relativas ao método e aos procedimentos

utilizados nessa pesquisa, visando assim alcançar os objetivos propostos.

Como colocado por Sampieri et al (1991), uma pesquisa parte de uma ideia que pode

vir de experiências individuais, teorias ou observações, proporcionando assim uma

aproximação com a realidade que se pretende estudar. A pesquisa qualitativa, comum em

ciências sociais, é útil em atividades que visem o desenvolvimento e aperfeiçoamento de

novas ideias. Para Gil (2008), a pesquisa qualitativa é um procedimento racional e sistêmico

que se propõe a responder aos problemas suscitados, envolvendo fases que vão da formulação

à apresentação e análise dos resultados obtidos.

O método de abordagem escolhido é o hipotético-dedutivo, pois apresenta-se como

uma forma clássica de se analisar um fenômeno e que, segundo Kaplan (1972), proporciona

ao cientista, através de cuidadosas observações, intuições e hábeis antecipações, alcançar um

postulado que governem os fenômenos pelos quais se está interessado. Então é possível

deduzir conseqüências, após variadas tentativas de refutar e falsear as observações, delimitar a

compreensão do fenômeno em todas as suas dimensões.

A pesquisa de abordagem qualitativa, com objetivos exploratórios teve por finalidade

compreender de que maneira, técnicas, processos e ferramentas, estão sendo empregadas no

gerenciamento de projetos públicos com vistas a uma possível contribuição à Gestão por

Resultados. Segundo Gil (2008), a pesquisa com objetivos exploratórios envolve

levantamento bibliográfico, entrevistas com os envolvidos no problema e análise de exemplos

reais. Nesse trabalho o procedimento utilizado foi o do levantamento de dados obtidos através

da interrogação dos atores - participantes qualificados e da aplicação de questionários semi-

elaborados, além da coleta de material bibliográfico in loco.

Cabe ressaltar que nosso objeto de estudo são os Escritórios de Gerenciamento de

Projetos instalados nas administrações públicas, selecionadas como sujeitos da pesquisa.

As questões fechadas foram tabuladas e receberam tratamento quantitativo básico,

enquanto que as questões abertas foram analisadas conforme a fala dos entrevistados. Todas

as questões foram registradas, mesmo as que foram devolvidas em branco, ou seja, não

respondidas.

Após a tabulação e apuração das observações, dadas as representatividades de certas

evidências, agrupou-se as observações e estas foram comparadas aos dados apresentados

72

pelas pesquisas de benchmarking em gerenciamento de projetos (conduzida pelos capítulos

brasileiros do PMI®

) e o modelo de referência de Gestão para Resultados BID/CLAD (2007).

Na interpretação dos dados foram efetuadas deduções comparativas e análise do conjunto de

dados para possíveis avaliações e deduções.

Características do Método

Lakatos e Marconi (1991) colocam que o método hipotético-dedutivo parte da

percepção da existência de uma lacuna nos conhecimentos, que serve de pressuposto à

formulação de hipótese(s) e, consequentemente, a possibilidade da inferência dedutiva. A

partir de então, testa-se a predição da ocorrência de fenômenos aludidos pela hipótese.

A Figura 10 apresenta o fluxograma do método hipotético-dedutivo proposto por Karl

Popper, que servirá de referência e orientação ao desenvolvimento desse trabalho. Sendo que,

poderá ser melhor compreendido a partir do fluxograma que se construiu com base no método

proposto por Popper, mostrado na Figura 11. Essa pesquisa exploratória, de caráter

qualitativo, adéqua-se esquematicamente ao procedimento aludido como pode ser observado

pela figura:

Figura 10_ Esquema gráfico do método hipotético-dedutivo segundo Popper. Fonte: Lakatos e Marconi (1991).

O método defendido por Karl Popper estabelece que as teorias científicas não são

verdades comprovadas e definitivas, mas tentativas de explicações (hipotéticas ou

conjecturais), podendo ser consideradas mais ou menos plausíveis. Popper junta-se aos

73

racionalistas ao afirmar que “a mente humana tem disposições inatas que são modificadas ao

longo do tempo e derivam de um conhecimento objetivo, baseado na racionalidade, e não em

experiências impressas na mente”. Para Popper, as experiências são sempre, em alguma

medida, selecionadas, interpretadas e modificadas (POPPER, 1994, apud HAMLIN, 2007).

Para Popper (1960) apud Hamlin (2007), as conjecturas ou hipóteses não são meros

instrumentos ou definições que não podem ser submetidas a teste empírico, onde, segundo

Popper, “elas são, portanto, sintéticas (e não analíticas); empíricas (e não a priori);

informativas (e não puramente instrumentais)”.

Figura 11_ Esquema gráfico da aplicação do Método hipotético-dedutivo proposto por Popper nesta pesquisa.

Fonte: elaborado pelo autor.

Quanto às limitações do método, cabe ressaltar que o método hipotético-dedutivo de

Popper é um processo contínuo de corroboração e não-corroboração de hipóteses que são

Conhecimento PrévioPolíticas públicas, implementação de Políticas Públicas, Gerenciamento

de Projetos (GP) e Gestão para Resultados (GpR)

Lacuna, contradição ou problemaComo relacionar o escritório de gerenciamento de projetos

públicos à gestão pública orientada para resultados?

Hipóteses, soluções, conjecturasCom a adoção e o uso do gerenciamento de projetos pelo

escritório de gerenciamento de projetos públicos é possível incorrer na melhoria dos indicadores de resultados

das administrações públicas.

Consequências passíveis de falseamentoSe a hipótese for rejeitada, conclui-se que o

gerenciamento de projetos, e consequentemente, o escritório de gerenciamento de projetos, são irrelevantes

para a melhoria dos resultados de gestão

Testes de falseamentosQuestionários de ampla abordagem com questões

“pretexto” embutidas aleatoriamente; entrevista com questões de desconstrução de “possíveis” contribuições

Análise dos resultadosSerão analisados qualitativamente e quantitativamente

Avaliação das conjecturas, solução ou hipóteseSerá refutada se as questões “pretexto” não forem

rechaçadas e na entrevista não ficar claro e elucidativa a referida contribuição

Refutação

Nova Teoria

Nova lacuna, contradição ou problema

Corroboração

74

testadas. Uma vez consideradas plausíveis, estas são aceitas provisoriamente. Sendo assim, as

conclusões das pesquisas que se servem desse método não podem ser consideradas

conclusivas ou definitivas, haja vista estarem sujeitas a alterações e refinamentos em virtude

de outras pesquisas futuras, que se pautam sob as mesmas conjecturas.

Universo e Amostra

A pesquisa, de natureza exploratória, tem o objetivo de examinar um tema ou

problema de investigação pouco estudado ou que ainda não tenha sido abordado (SAMPIERI

et al, 1991). Matar (1996) e Weerd-Nederhof (2001) apud Junior (2009) colocaram que na

pesquisa exploratória o tema em foco é genérico, tornando-se necessário seu esclarecimento e

delimitação, sendo assim necessário para obter um maior conhecimento sobre o tema em

perspectiva.

A abordagem qualitativa permite a escolha do campo onde serão colhidos os dados,

assim como dos participantes (perfis), visto que o pesquisador os escolhe em função das

questões de interesse do estudo e das disponibilidades apresentadas (MAZZOTTI &

GEWANDSZNAJDER, 1999).

Como colocado na delimitação do estudo, foram selecionados governos estaduais

(Governo do Estado de Minas Gerais, do Estado do Espírito Santo e do Estado do Rio de

Janeiro) que apresentaram um conjunto de variáveis semelhantes. Além destas (mostradas na

Tabela 5), estes governos escolheram implantar escritórios de gerenciamento de projetos

públicos – alvo central de nossa investigação. Outros governos, como o de Mato Grosso do

Sul, implementaram no período 2003/06 uma modelagem gerencial que considerava a gestão

por projetos, partindo do portfólio de projetos à gestão intensificada dos projetos

selecionados, com implantação de um escritório de gerenciamento de projetos instalado na

Secretaria de Planejamento (JAYME et al, 2006).

Cabe salientar também que a repercussão do modelo de modernização administrativa

implantado pelo Governo de Minas Gerais, denominado “Choque de Gestão”, proporcionou

grande interesse por parte de vários governos estaduais e municipais em conhecer a

experiência mineira e seguir algumas iniciativas, dentre as quais, a implantação do escritório

de gerenciamento de projetos públicos. Nosso escopo de estudo se sustenta nos pilares da

gestão pública gerencial e da gestão orientada para resultados. Portanto, são precisos

elementos indicativos consistentes, que se alinham ao escopo do estudo, a fim de sustentarem

a seleção da amostra.

75

A amostra é composta pelos três governos estaduais: Governos do Espírito Santo

(2003/10) e do Rio de Janeiro (2007/10) e do Governo de Minas Gerais.

GOVERNOS ESTADUAIS Minas

Gerais

Espírito

Santo

Rio de

Janeiro ATRIBUTOS

Planejamento Estratégico de longo prazo institucionalizado PMDI

Desde 1995

ES 2025

Desde 2005

RJ 2007/27

Desde 2007

Reforma administrativa com foco gerencial A partir de

2003

A partir de

2004

A partir de

2007

Agenda positiva19

Sim Sim Sim

Modelos de accountability e transparência pública Sim Sim Sim

Escritório de Gerenciamento de Projetos Central Sim Sim Sim

Escritório de Gerenciamento de Projetos Setorial Sim Sim Sim

Procedimentos administrativos aderentes à Gestão para

Resultados* Sim

1 Sim

2 Sim

3

Sistema de Monitoria e Avaliação institucionalizado Sim Sim Sim

*1_ Minas Gerais: O PMDI 2007-2023 estabelece sete eixos de atuação para resultados, incluindo o Estado

para Resultados; 2_ Espírito Santo: projeto nº 82 do Plano Estratégico ES 2025. Disponível em:

www.espiritosanto2025.com.br; 3_ Rio de Janeiro: Programa Gestão para Resultados do Governo instituído

desde 2008, acessível em http://urutau.proderj.rj.gov.br/egprio.

Tabela 5_ Enquadramento seletivo dos atributos eletivos dos três Estados selecionados para o estudo. Fonte:

Elaborada pelo autor.

Apresentação dos Sujeitos

Os sujeitos desta pesquisa foram delimitados com base em fatores objetivos, pois à

época do estudo, somente estes três entes federativos estaduais atenderam ao conjunto de

características estabelecidas como premissas, logo, puderam se habilitar, mesmo havendo

configurações diferenciadas em seus arranjos funcionais, como se verá a seguir.

Governo do Estado de Minas Gerais

Certamente os dados mais vastos e numerosos são do Governo de Minas Gerais a

partir da gestão iniciada em 2003. Encontram-se disponíveis publicações, artigos e estudos

acadêmicos sobre o conjunto de inovações empreendidas por este governo desde o seu início,

que recebeu dos próprios formuladores a denominação de “Choque de Gestão”.

19

Agenda Positiva, para a devida compreensão do termo utilizado neste estudo, esta se refere às posturas

governamentais de gestão que estabelecem o cumprimento de determinadas metas de desenvolvimento

socioeconômico num período pré-estabelecido.

76

Ao sustentar o arcabouço teórico que suscitou no conjunto de inovações

empreendidas, Vilhena et at (2006, p.25) colocam que “muitas políticas de gestão

posicionadas na perspectiva dos processos se descuidam de sua necessária vinculação visceral

com os resultados e com a eficiência”, e ainda:

Muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos resultados

(principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gestão de projetos a

processos e organizações) parecem prescindir da necessária melhoria dos processos,

dos recursos que alinham os processos e uma compreensão acerca da organização

(VILHENA et at, 2006 ps. 25-26).

O desafio de alinhar as três perspectivas identificadas - resultado, processo e recurso –

ensejou a organização de ações estruturadas, a fim de melhor integrá-las e alinhá-las de forma

a convergirem para os resultados almejados pelo governo. “Esta é, por excelência, a marca

distinta de gestão pública de última geração: racionalizar e melhorar a gestão para alcançar

resultados de desenvolvimento (VILHENA et at, 2006 p. 26).

Outra questão de foro singular às inovações empreendidas está na afirmação de que o

Choque de Gestão não se trata de mais uma concepção de reforma da administração pública

ou de “reforma do Estado”. Segundo os autores, há duas distinções diferenciais no Choque de

Gestão: “primeiramente, constitui adequação institucional voltada para o desenvolvimento” e

segundo, “foi concebido a partir de uma perspectiva integradora” (VILHENA et at, 2006).

Segundo informações apuradas no trabalho de coleta de campo, quando ficou

conhecido o governador eleito (outubro de 2002), um grupo de empresários ligados ao

Movimento Brasil Competitivo20

(MBC) procurou o então novo governador para

disponibilizar apoio na configuração de um modelo novo de gestão pública, mais alinhada à

administração empresarial, espelhada nas inovadas mudanças mostradas pela New Public

Management nos países de língua inglesa.

Juntou-se ao interesse de fomento aludido pelo MBC, o INDG (Instituto Nacional de

Desenvolvimento Gerencial) dos professores José Martins de Godoy e Vicente Falconi

Campos que delinearam uma consultoria baseada nos mais novos preceitos gerenciais. Com o

apoio da Fundação Dom Cabral, também de Belo Horizonte e da Fundação João Pinheiro do

20

A história do MBC inicia em 2001 com a extinção do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade

(PBQP) – criado em 1990 com o propósito de fomentar a modernização industrial e tecnológica das indústrias

brasileiras frente à competitividade da globalização. O MBC é uma Organização da Sociedade Civil de Interesse

Público (OSCIP) e congrega empresas privadas e estatais, organizações e instituições de pesquisa e visa

contribuir para a melhoria da qualidade de vida da população brasileira, através do aumento da competitividade

do país. Considerando a competitividade o conjunto de instituições, políticas e fatores que determinam o nível de

produtividade do país. Fonte: www.mbc.org.br acessado em 6.4.2011.

77

Governo de Minas Gerais, foi possível empreender uma série de mudanças organizacionais e

institucionais que viabilizaram o Choque de Gestão. Cabe ressaltar também a contribuição de

professores da Universidade Federal de Minas Gerais e da Fundação Getúlio Vargas, alguns

com experiências práticas oriundas do MARE (Ministério da Administração Federal e

Reforma do Estado).

Lott (2008) comenta que na implementação do novo modelo de gestão em Minas

Gerais utilizou-se de várias ferramentas e técnicas inseridas pelas consultorias contratadas e

mesmo através de sugestões de servidores do próprio quadro administrativo, dentre as

metodologias destacam-se: o sistema de controle dos gastos, diversos sistema de gestão da

tecnologia de informação, avaliação de desempenho individual e institucional, alinhamento

estratégico (baseado no Balanced Scorecard21

) e o gerenciamento de projetos.

A grande iniciativa para o desenvolvimento da lógica do planejamento estratégico

como política de gestão do governo de Minas Gerais, foi a integração entre planejamento e

orçamento (CORRÊA, 2007).

Em Minas Gerais o ciclo orçamentário iniciou-se com o planejamento de longo prazo,

o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) que projetou objetivos de

desenvolvimento numa visão futura, denominado Minas Gerais 2004/2020, construído a partir

de cenários exploratórios e orientações estratégicas. A visão prospectiva do desenvolvimento

foi submetida ao Colegiado de Gestão Governamental e posteriormente validada pela

sociedade mineira em seminários e audiências, consolidaram-se as orientações estratégicas

que foram aprovadas pela Assembléia Legislativa do Estado. A partir destas definições foram

estabelecidos eixos estratégicos e uma agenda de prioridades, sendo estes as bases para a

construção do PPA (que em Minas Gerais recebe a denominação de PPAG – Plano Mineiro

de Ação Governamental) e consequentemente da LDO e LOA.

A Figura 12 mostra a construção e o desencadeamento do PMDI no PPAG.

Inicialmente buscou-se estabelecer uma visão futura do Estado para 2020 e cenários

exploratórios a partir de dados situacionais. Do conjunto de perspectivas, originaram as

orientações estratégicas para o quadriênio do PPA(PPAG) mineiro de 2004-7.

21

Kaplan e Norton (2004) apud Martins e Marini (2010), colocam que o Balanced Scorecard (BSC) é um

modelo de gestão estratégica que explica, comunica, alinha e monitora a estratégia organizacional, traduzindo a

missão e a estratégia de uma unidade de negócio em objetivos e medidas tangíveis e mensuráveis.

78

Figura 12_ Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e Plano Mineiro de Ação Governamental

(PPAG 2004/7). Fonte: baseado em Corrêa (2007).

Além da integração planejamento e orçamento, do duplo planejamento que empregou

estratégias simultâneas de ações (hoje para hoje e hoje para amanhã) foram imputados novos

arranjos como: a criação do GERAES com uma carteira de projetos estruturadores, os acordos

de resultados e as avaliações de desempenho.

O GERAES é a sigla de Gestão Estratégica de Recursos e Ações, lançado em julho de

2003 a partir do projeto estruturador que caracterizava-se como uma iniciativa que:

Busca transformar a visão de futuro em resultados concretos que sinalizam a mudança desejada;

possui efeito multiplicador do desenvolvimento econômico e social em virtude de sua capacidade

de gerar outras iniciativas privadas ou públicas; mobiliza e articula recursos públicos, privados ou

em parceria; gera a percepção na sociedade de que quem governa tem uma visão de futuro que está

sendo construída mediante ações concretas; e pode-se organizar como um projeto com elementos

que permitam um gerenciamento intensivo (VILHENA et at, 2006).

Sendo assim, o governo de Minas Gerais em seu primeiro ano destacou 31 projetos

estruturantes para a carteira do GERAES para a gestão do PPAG 2004/7. Segundo Vilhena et

at (2006), “adotou-se para a elaboração do Plano de Projeto a metodologia estruturada de

planejamento e controle de projetos (MEPCP22

) do INDG que apoiou o governo nos anos de

2003 e 2004”. Foi então criada a Unidade de Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores

(UAGP), parte integrante da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento da Secretaria de

Planejamento e Gestão do Governo do Estado.

O GERAES passou a ser o portfólio de projetos do governo do estado e o escritório de

gerenciamento de projetos o UAGP, que ficou responsável por:

22

A Metodologia Estruturada de Planejamento e Controle de Projetos (MEPCP) difundidos por Darci Santos do

Prado na publicação Planejamento e Controle de Projetos, e que faz parte das publicações do INDG

Tecnologia e Serviços (Série Gerência de Projetos vol. 2 / 2004), segundo Ladeira (2009) é baseada na

metodologia do PMBOK®

edição de 2000.

79

Padronizar os procedimentos de gerenciamento de projetos; assessorar os gerentes de projetos no

planejamento, execução e controle do projeto; acompanhar o desempenho do projeto, reportando a

situação do projeto, os riscos e as restrições para os tomadores de decisão adotarem

contramedidas; realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos projetos estruturadores;

e apoiar o gerente de projeto em relação a demandas específicas (VILHENA et at, 2006 p.79).

A configuração de gestão desta unidade federativa estabelece que para cada projeto é

indicado um gerente executivo (indicado pela secretaria de estado no qual o projeto se

vincula) que tem a prerrogativa de montar a equipe do projeto. Este gerente é o principal

responsável pelo sucesso do projeto, ou seja, o atingimento das metas acordadas. Este

profissional deve possuir alguns atributos inerentes à função. Cada projeto conta também com

um gerente adjunto que caracteriza-se por dispensar total dedicação ao gerenciamento do

projeto, servindo de elo entre a equipe do projeto e o gerente executivo do projeto.

Segundo Vilhena et at (2006), a experiência mineira com o gerenciamento de projetos

foi aprimorada ao longo dos primeiros anos visto a especificidade demandada pelos projetos

públicos e seu necessário enquadramento ao orçamento anual. Foram instituídos planos de

ações específicas a partir do processo de elaboração/revisão do PPAG, que estabelece metas e

marcos para o ano vindouro – que ocorre anualmente entre setembro e novembro. Processos

licitatórios, celebração de convênios e outros procedimentos tiveram um tratamento

preparatório, antecipando as ações possíveis, vislumbrando o não comprometimento do

cronograma do projeto. Logo, os marcos do projeto, assim como as metas relacionadas, são

pactuados entre as organizações participantes e nominados os responsáveis pelas

ações/tarefas.

A UAGP que funciona como escritório central de gerenciamento dos projetos

estruturantes transformou-se na Superintendência Central de Recursos e Ações do Estado e

mensalmente tem por objetivo obter dados sobre o andamento dos projetos, verificar o

desempenho dos mesmos com base em indicadores previamente estabelecidos, identificar

gargalos e riscos eminentes que concorram para a consecução dos projetos, consolidar as

solicitações orçamentárias e realizar o replanejamento, caso seja necessário e se assim estiver

autorizado.

O escritório central de gerenciamento de projetos é responsável também por alimentar

um sistema de acompanhamento da execução dos projetos. Segundo Ladeira (2009), este

sistema que é conhecido como status report, desde 2009 está em meio digital e proporciona

informações com dados quantitativos e qualitativos a partir dos principais marcos de controle.

Sua função é proporcionar informações que subsidiem as gerências executivas e adjuntas e à

alta administração.

80

O governo de Minas Gerais instituiu também o Acordo de Resultados, um instrumento

de contratualização de metas entre o governo central e os seus órgãos governamentais

executores das políticas públicas, principalmente aqueles envolvidos com os projetos

estruturantes. Vários são os instrumentos utilizados para medir o desempenho no

gerenciamento dos projetos e no atendimento das metas pactuadas, dentre eles o que

estabelece o pagamento de um prêmio de produtividade para todos da equipe do projeto a

partir de certo percentual de atingimento dos resultados. Cabe à equipe do GERAES atribuir a

nota de execução dos projetos estruturadores, a partir de critérios que relacionam as metas

estabelecidas, o cumprimento dos marcos nos prazos estabelecidos e o controle da execução

financeira que avalia o planejado com o executado.

Segundo Vilhena et al (2006 p.98) o Acordo de Resultados no âmbito do Choque de

Gestão representa um conjunto de medidas que objetivaram “conferir ao Estado maior

eficiência e efetividade na execução das políticas públicas orientadas para o desenvolvimento

econômico e social sustentável”. O Acordo tem por finalidade: fixar metas de desempenho

para órgãos e entidades; aumentar a oferta e melhorar a qualidade dos serviços públicos;

aperfeiçoar o acompanhamento e o controle dos resultados de gestão; e prover transparência

às ações dos órgãos públicos, visando com isso, facilitar o controle social.

Rosa (2007) coloca que os projetos estruturadores acompanhados dispõem de vários

tipos de relatórios e detém especial atenção à execução orçamentária. A principal ferramenta é

o Painel de Controle que apresenta as principais metas e marcos dos projetos que são

acompanhados, avaliados e têm seus resultados divulgados. O relatório mensal de divulgação

do andamento dos projetos é a consecução da Agenda Positiva.

Na rota dos ajustamentos processuais e gerenciais empreendidos, tendo em vista as

lições aprendidas, assim como a necessidade de prover mais respostas à sociedade nasce a

ideia do Estado para Resultados, criado em 2007 e que objetiva integrar as agendas sociais,

econômicas e fiscais na perspectivas de geração de valor público.

Segundo Ladeira (2009), o Estado para Resultados funciona como um escritório

executivo ligado à Secretaria do Planejamento e Gestão e à Vice-Governadoria e é

responsável por acompanhar a execução governamental por meio das áreas de resultados que

agrupam os projetos estruturadores por áreas de resultados finalísticos. Este acompanhamento

do portfólio dos projetos estruturadores visa acompanhar a execução da estratégia do governo

perante o impacto sentido pela sociedade das políticas do governo.

Em janeiro de 2011 foi criado o Escritório de Prioridades Estratégicas (EPE) a partir

de demandas da Agenda de Melhorias do Governo de Minas. O EPE tem a função de

81

contribuir para a definição e execução das prioridades estratégicas para que as metas do

Governo de Minas Gerais sejam alcançadas (PPAG e PMDI). É um órgão autônomo,

vinculado à Governadoria e é responsável pela coordenação do sistema estadual de

monitoramento e avaliação de políticas públicas e programas do governo estadual. Uma das

funções estratégicas do EPE é a Avaliação Executiva de Projetos, prática adotada no Estado

para Resultados (EpR) para possibilitar uma visão geral e uniforme da carteira de projetos

estruturadores do Estado de Minas Gerais, evidenciando suas melhores práticas e

oportunidades de avanço.

Governo do Estado do Espírito Santo

O governo de Paulo Hartung, que iniciou a gestão em 2003, também recebeu o Estado

em meio a uma crise social e econômica, com claros problemas administrativos e políticos,

que podem ser qualificados como de vícios clientelistas. Um dos principais problemas que foi

enfrentado diz respeito à corrupção e à infiltração do crime organizado na esfera pública

(DIRETRIZES ESTRATÉGICAS 2007-2010, 2006). Segundo Costa e Jannuzzi (2009), o

novo governo iniciou uma reforma da gestão pública estadual que compreendeu quatro

dimensões: o choque ético, o ajuste fiscal e administrativo, o planejamento estratégico e o

gerenciamento de projetos.

Os primeiros passos do novo governo foram no sentido de organizar a administração

pública e sanear as finanças, buscando resgatar a capacidade de investimentos do governo.

Neste sentido, em junho de 2006 foi lançado o Plano de Desenvolvimento do Estado, tido

como plano estratégico de visão futura que ficou conhecido como ES2025. Este Plano traça

um conjunto de ações que visa orientar como chegar lá, ou seja, como atingir a expectativa de

desenvolvimento social e econômico delineado para o ano de 2025 – o Plano sugere uma

carteira com 93 projetos estruturantes e 4 alianças estratégicas (ESPÍRITO SANTO 2025,

2006).

Em março de 2007, já no segundo mandato, é criado o Programa Pró-Gestão com a

intenção de realizar um gerenciamento intensivo dos projetos estruturantes, tendo por sponsor

(patrocinador) o vice-governador do estado. Inicialmente foi estabelecida uma carteira com 20

projetos estratégicos, estruturantes. Estes projetos ganharam um status diferenciado, com

tramitação priorizada e uma equipe gerencial específica para cuidar do acompanhamento

(COSTA e JANNUZZI, 2009). Esta equipe recebeu capacitação em gerenciamento de

projetos (em curso na modalidade lato sensu patrocinado pelo governo e ministrado pela

Fundação Getúlio Vargas). Foi então criado um escritório de projetos para gerir tais projetos.

82

Em abril de 2008 foi criada uma nova secretaria de estado, denominada Secretaria

Extraordinária de Gerenciamento de Projetos (SEGEP), que absorve o escritório de

gerenciamento dos projetos estruturantes. Segundo Costa e Jannuzzi (2009), a missão desta

nova pasta é de realizar o monitoramento estratégico do portfólio de projetos e a unificação

dos métodos e dos procedimentos de gestão, viabilizando o apoio às equipes executoras dos

projetos.

Dentre as atividades iniciais desenvolvidas pelo escritório de gerenciamento de

projetos estava a de mapear os gargalos que dificultam o andamento da execução dos projetos.

Todos os projetos estruturantes foram remodelados e elaborados com base na metodologia

difundida pelo PMI®, contendo metas, cronograma, escopo, público alvo e marcos críticos de

controle. O escritório de gerenciamento de projetos adotou um software específico de

gerenciamento, que proporciona uma fácil leitura do andamento do projeto por parte dos

gestores e que auxilia também na difusão de informações relativas à execução, contribuindo

para a comunicação de eventuais riscos e do andamento do projeto. Cada projeto possui um

gerente que é responsável pela execução física e financeira dos mesmos.

Foi criado também um Comitê Executivo do Pró-Gestão que, segundo Costa e

Jannuzzi (2009) serve para propiciar a uniformização das informações gerenciais e a tomada

de decisões importantes. São realizadas reuniões mensais ou bimestrais para avaliar o

andamento dos projetos. A figura 13 ilustra o desenho da atuação do Pró-Gestão.

Figura 13_ Esquema executivo do gerenciamento dos projetos estruturantes e a complexidade na tomada de

decisão (fluxo decisório). Fonte: baseado em Costa e Jannuzzi (2009).

83

Assim, os projetos estruturantes passaram a dispor de uma secretaria específica para

seu acompanhamento e um arranjo modelado para viabilizar o gerenciamento intensivo. Este

gerenciamento principia pelo ciclo de elaboração e finaliza com a avaliação final do produto

ou serviço disponibilizado para a sociedade.

Segundo Costa e Jannuzzi (2009), o ciclo completo de um projeto estruturante do

Governo do Espírito Santo orientado para resultados inclui quatro etapas: a estruturação, a

pactuação institucional, o gerenciamento e a monitoria e avaliação (M&A). O alinhamento à

estratégia ES 2025 é a condição principal. Segundo os mesmos autores, houve alguns

problemas iniciais que merecem ser frisados, como: ausência da cultura de gerenciamento de

projetos pelo governo; a rotina das atividades concorrendo continuamente com a

disponibilidade de tempo para o devido gerenciamento; o receio de exporem-se as

fragilidades de gestão do governo; dificuldades de realizar o planejamento de todo o projeto; e

as indefinições de atribuições claras aos gerentes de projetos nos órgãos setoriais. Todos esses

problemas receberam atenção e solucionamento.

Figura 14_ Monitoramento intensivo de projetos – relatório do software do sistema Siges (Sistema de

Gerenciamento Estratégico do Governo do Espírito Santo). Fonte: Bergoli (2008).

A Figura 14 mostra como foi organizado o sistema intensivo de gerenciamento e o

sistema de visualização e acompanhamento do progresso da execução do projeto.

84

Após vencidos os desafios iniciais de implantação do modelo, o órgão central de

gerenciamento passou realizar a transferência de metodologia e a capacitar técnicos de áreas

setoriais e organizar escritórios de gerenciamento de projetos nas instituições estatais.

Em janeiro de 2011, com o novo governo, foi criada uma nova estrutura administrativa

no governo do estado e a Secretaria Extraordinária de Gerenciamento de Projetos deixou de

existir e suas funções e estruturas foram encampadas pela Secretaria de Economia e

Planejamento, mas especificamente como a Subsecretaria de Planejamento, Projetos e

Programas.

Os gestores dos dois governos citados (Minas Gerais e Espírito Santo), iniciaram suas

administrações em 2003 e foram reeleitos em 2006, no primeiro turno, com mais de 75% dos

votos válidos. Este desempenho nas urnas chamou a atenção de políticos e gestores públicos,

concorrendo para que outros governos iniciassem processos de revisão administrativa. A

Revista Época Negócios (2010, p.127) trouxe uma matéria especial com o título Gestão

Pública à Moda Privada onde o empresário Jorge Gerdau, fundador do Movimento Brasil

Competitivo, comenta que quando os políticos viram os resultados do governador Aécio

Neves de Minas Gerais no Ibope - fora do comum, “começaram a olhar com outros olhos para

Minas”.

Governo do Estado do Rio de Janeiro

Em 2007 com a entrada do novo governo, foi decidida a elaboração de um

planejamento estratégico de longo prazo, a fim de nortear e prover a necessária visão para o

enfrentamento dos desafios identificados, orientando assim as novas políticas de gestão

pública. Dois desafios se impuseram: o de planejar melhor e de forma mais realista e como

empreender mais esforço de gerenciamento a alguns importantes programas e projetos.

A visão de futuro do Estado do Rio ficou assim definida: “Em 2027, o Rio de Janeiro é

um lugar único para se viver e investir: próspero, seguro, ambientalmente sustentável, onde

educação e cultura são valores inquestionáveis e transformadores”. Três realizações

prioritárias definidas pela atual gestão: reconstrução da gestão pública estadual; reconquista

da segurança pública e da cidadania; e articulação e promoção de investimentos (MARTINS,

2008).

Pinto e Silva (2009) colocam que no final da elaboração do planejamento estratégico,

definiu-se um portfólio com 43 projetos de cunho estratégico, de nível intermediário e

profundo e outros 16 projetos denominados de Apoio ou Gêmeos oriundos do Governo

85

Federal ou da iniciativa privada, mas de grande interesse do governo estadual em virtude do

aporte de investimentos.

A carteira de projetos estratégicos ficou organizada como mostrado na Figura 15.

Figura 15_ Carteira de projetos estratégicos do governo do Estado do Rio de Janeiro. Fonte: baseado em Pinto e

Silva (2009).

Os projetos estratégicos prioritários conduzidos pela SEPLAG (Secretaria de Estado

do Planejamento e Gestão) foram definidos nas áreas de saúde, segurança e educação. Os

projetos estruturantes ficaram sob a gestão do Escritório de Gerenciamento de Projetos (EGP-

Rio). Esta estrutura foi criada em agosto de 2007, na Secretaria de Estado da Casa Civil, com

o intuito de implantar e disseminar as melhores práticas em gestão de convênios e de projetos.

O Decreto Estadual 40.890/2007 que criou oficialmente o EGP-Rio cita que o

propósito é o de prover eficácia na implementação dos projetos estruturantes e a devida

prestação de contas dos convênios estaduais, sendo que sua missão é: “garantir a efetividade

dos investimentos do Estado”. Os principais benefícios esperados com a implantação do EGP-

Rio são: garantir a conclusão dos projetos; garantir a execução física-financeira dos projetos

conforme o planejado; e promover maior visibilidade do andamento dos trabalhos (PINTO e

SILVA, 2009).

Segundo material de divulgação do EGP-Rio coletado na visita de campo, o escritório

trabalha “alinhado com as melhores práticas do PMBOK® [...]”. Além de gerenciar os

projetos estruturantes do Governo do Estado, também desempenha outras funções núcleo

denominadas: Programas, para viabilizar e potencializar a implementação de programas

transversais às secretarias de estado e empresas vinculadas; EGP`s Setoriais que visa

disseminar o modelo de escritório de gerenciamento de projetos para outros órgãos da

administração estadual, promovendo a capacitação e a difusão da metodologia e das

ferramentas utilizadas; Consultorias visando partilhar os conhecimentos adquiridos com

86

outros órgãos e municípios do Estado; Captação de Recursos que visa mapear os recursos

federais (normalmente na forma de abertura de editais de propostas de projetos) e

disponibilizá-los para os demais órgãos, visando proporcionar o enquadramento dos projetos e

a maximização das oportunidades.

Cabe salientar a importante iniciativa do governo estadual que criou o plano de

carreira para a profissão de gerente de projetos. Os cargos criados foram: analista de projetos

sênior, pleno e júnior. O Decreto 41.037 institui que o Gerente do Projeto passa a atuar em

nome do Estado em todas as Secretarias envolvidas no âmbito do projeto e se torna

responsável direto por sua implementação.

Para o gerenciamento dos projetos do EGP-Rio, os analistas de projeto promovem

reuniões quinzenais com os gerentes executores. Nestas reuniões são feitas avaliações do

andamento do projeto e a identificação de problemas e gargalos que podem concorrer para o

atraso dos projetos. O sistema (software de gestão de projetos) disponibiliza relatórios de

situação, progresso e tendências com indicadores de performance de custos e performance de

prazos. Utiliza-se para o acompanhamento da evolução da execução um gerenciamento visual,

onde o ícone quando amarelo sinaliza que o projeto está entre 5 e 10% com desvio de custo e

até 10% com desvio de prazo; o ícone vermelho sinaliza que o projeto está com mais de 10%

de desvio de custo e 20% com desvio de prazo (PINTO e SILVA, 2009).

Também existe o Comitê de Monitoramento dos Projetos Estruturantes que é formado

pelos Secretários de Governo da Casa Civil, da Fazenda e de Obras, superintendente do EGP-

Rio, coordenadores de projetos e gerentes dos projetos estruturantes (relacionados à pauta de

projetos da reunião). Este comitê visa deliberar, em conjunto, sobre questões relacionadas às

mudanças no projeto, impactos de custo, prazo, escopo, risco, qualidade e satisfação do

cliente.

Segundo avaliação de Pinto e Silva (2009), os maiores desafios do novo modelo de

gestão pública adotada pelo Governo do Rio de Janeiro, com base no gerenciamento dos

projetos públicos são o de transpor as barreiras da burocracia, conseguir desenhar os fluxos de

processos visando agilidade institucional e envolver os servidores de maneira sinérgica e

comprometida com os resultados.

Seleção de Entrevistados e Participantes

Quanto da seleção dos entrevistados e dos participantes como respondentes dos

questionários, optou-se pela solicitação da participação voluntária dos interessados em

87

colaborar com a pesquisa a partir de contato direto (telefone) e indireto (e-mail) com os

órgãos de gestão das administrações públicas citadas, a saber: Governo de Minas Gerais /

Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão; Governo do Espírito Santo / Secretaria

Extraordinária de Gerenciamento de Projetos; e Governo do Rio de Janeiro / Secretaria de

Estado da Casa Civil – Escritório de Gerenciamento de Projetos.

Nesse contato foi participado o objeto de estudo ao gestor responsável pelo órgão e

solicitou-se ao mesmo a indicação de colaboradores para participarem das seções de

entrevistas e da disponibilidade e colaboração para responderem aos questionários e

participarem das entrevistas.

Quanto à questão da seleção dos participantes e numa pesquisa de perfil qualitativo,

Patton (1986) apud Mazzotti e Gewandsznajder (1999), coloca que quanto maior a variação

(perfis) dos participantes da pesquisa, maior contribuição haverá e melhor utilidade ao

propósito da investigação. Sendo assim, neste trabalho buscou-se trabalhar com dois perfis de

participantes: gestores, caracterizados principalmente pela posição de chefia e pela

prerrogativa de ordenamento de despesas e técnicos, caracterizados pela formação e atuação

específica de atuação na área de conhecimento, foco da pesquisa.

Técnicas de Pesquisa

Dentro da técnica de pesquisa os instrumentos de coleta de dados utilizados foram a

observação in loco, pesquisa documental, análises de registros, entrevistas e a aplicação de

questionários.

A revisão bibliográfica precedeu a pesquisa de campo, que oportunamente

proporcionou a coleta de documentos para posterior análise, realização de entrevistas

estruturadas e aplicação de dois questionários: um do tipo Likert (múltiplas escolhas) com 50

questões e outro composto por 118 perguntas conjugadas relativas à aplicação no

gerenciamento dos projetos.

Desenho da Pesquisa

Para Lakatos e Marconi (2002), o desenho favorece a uma abordagem objetiva e

lógica, que torna mais fácil a compreensão das escolhas e dos passos dados pelo pesquisador.

Temos nas Figuras 16 e 17 a organização do estudo, com os pontos de caracterização

do método escolhido.

88

Figura 16_ Organização do Estudo, objeto do desenho da pesquisa. Fonte: elaborado pelo autor.

Figura 17_ Desenho esquemático do fluxo da pesquisa de campo. Fonte: elaborado pelo autor.

INTRODUÇÃO

REFERENCIAL TEÓRICO

Reforma do Estado

Políticas Públicas Governamentais

Planejamento Governamental

MÉTODO DE PESQUISA

C

ANÁLISE DOS DADOS

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Colocação do

problema e

construção de

modelo teórico

Dedução de

consequências

particulares e

teste da hipótese

Problema

Conjecturas

Dedução: consequências

observadas

Tentativa de falseamento

Corroboração

Método Hipotético-dedutivo

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

E

A B

A

B

C

D

E

Gestão de Políticas Públicas

APÊNDICES

D

Reforma da Administração Pública

Gestão para Resultados

Gerenciamento de Projetos

89

Fases e Etapas da Pesquisa

A pesquisa tomou por base o referencial teórico que sustenta o trabalho, com destaque

para os instrumentos, técnicas, práticas e métodos empregados no gerenciamento de projetos

difundidos no PMBOK®

e que normalmente são aplicados nos escritórios de gerenciamento

de projetos e o Modelo de Gestão para Resultados, baseado no questionário de avaliação do

CLAD 2007, dividido em dois blocos: políticas e estratégias, orçamento, execução, avaliação

(bloco 1 - ciclo de gestão); e habitat institucional desenvolvimento da organização (bloco 2 –

contexto). A partir destes foram elaborados o roteiro da entrevista e os formulários dos

questionários.

Foram feitos agendamentos com os gestores e técnicos disponibilizados para a

participação da pesquisa. A semana de coleta de dados correspondeu à última do mês de

novembro e primeira semana do mês de dezembro de 2010 (de 29/11 a 3/12).

Preparação para a coleta de dados

A coleta de dados se deu através de pesquisa de campo, ou seja, aquela que se dá no

ambiente dos sujeitos pesquisados, utilizando-se de duas técnicas: observação direta intensiva

(observação e entrevista) e observação direta extensiva (aplicação de questionários).

A entrevista contou com 6 (seis) perguntas abertas explorando o ciclo de políticas

públicas, com ênfase no planejamento e na execução de programas e projetos. Abordou com

especificidade o Escritório de Gerenciamento de Projetos e a questão dos recursos humanos

na organização - enfatizando a gestão do desempenho.

O Questionário Principal (50 questões) utilizou a escala do tipo Likert23

. Para Babbie

(2001) estas questões proporcionam ao respondente escolher conforme uma escala de valores

que melhor corresponde à sua opinião a respeito daquilo que está sendo pesquisado. Sendo

que, as questões na escala do tipo Likert, objetivam avaliar o grau de concordância ou

discordância dos respondentes, conforme a disposição de perguntas conceituais e

posicionamentos afirmativos ou negativos que interessam ao pesquisador e que norteiam o

estudo a ser explorado.

A escala Likert é normalmente associada à pesquisa de survey. Consiste em escalas

que variam conforme a conveniência e a aplicabilidade. Nesta pesquisa foi utilizada uma

23

Rensis Likert, Ph.D. em psicologia pela Universidade de Columbia, desenvolveu uma escala de pesquisa com

o propósito de medir atitudes, mostrando que a utilização desta possibilita captar mais informação do que outros

métodos concorrentes – esta escala ficou denominada como “Escala Likert”.

90

escala de graus diametralmente opostos, com a opção “discordo totalmente” equivalendo a

três pontos negativos (-3) e a opção “concordo totalmente”, equivalendo a três pontos

positivos (+3), sendo zero (0), o ponto neutro (equivalente à ausência de opinião).

A característica escalonada de opções de avaliação das questões pelo respondente,

segundo Gil (2008), é um fator que favorece a abordagem qualitativa, diferentemente de

escalas que utilizam questionários fechados (de sim ou não).

O Questionário Principal, de 50 questões, foi construído com base no Estudo 2010 de

Benchmarking dos Chapters Brasileiros do PMI (20 questões), no Modelo Aberto de Gestão

para Resultados no Setor Público – BID/CLAD 2007 (10 questões) e em questões de livre

formulação baseadas no arcabouço teórico do estudo, artigos e publicações da imprensa

nacional (20 questões). A construção do questionário orientação:

20 Questões baseadas no Estudo de Benchmarking em Gerenciamento de Projetos (versão

2010):

- Tópico: cultura organizacional: questões de 1 a 5;

- Tópico: estrutura organizacional: questões 6 e 7;

- Tópico: aspectos do portfólio de projetos: questões 8 e 9;

- Tópico: escritório de gerenciamento de projetos: questões 10 e 11;

- Tópico: processos e metodologia: questões de 12 a 14;

- Tópico: desenvolvimento profissional: questões de 15 a 17;

- Tópico: ferramentas: questão 18;

- Tópico: desempenho e resultados: questões 19 e 20.

10 Questões baseadas na GESTÃO para RESULTADOS – GpR (BID/CLAD, 2007):

- Tópico: contexto / desenvolvimento da organização – função gerencial:

questão 21;

- Tópico: ciclo de gestão / orçamento – estratégia econômico-financeira:

questão 22;

- Tópico: ciclo de gestão / orçamento – contratação da gestão orçamentária:

questão 23;

- Tópico: ciclo de gestão / orçamento – sistema de acompanhamento da

execução orçamentária e prestação de contas: questão 24;

- Tópico: ciclo de gestão / políticas e estratégias – a informação e a análise

econômico-social: questões 25 e 26;

- Tópico: ciclo de gestão / avaliação – a prestação de contas: questão 27;

91

- Tópico: ciclo de gestão / avaliação – análise de resultados estratégicos, dos

impactos e das mudanças parciais da ação do governo: questão 28;

- Tópico: ciclo de gestão / avaliação – a participação das avaliações e a

utilização das mesmas: questões de 29 e 30;

20 Questões de livre formulação baseadas nos referenciais teóricos do estudo, artigos e

publicações da imprensa nacional.

Além do Questionário Principal, também foi elaborado um questionário de apoio (118

perguntas conjugadas), denominado “Questionário de Recursos Utilizados no Gerenciamento

de Projetos”, que se refere à relação de técnicas, processos e ferramentas identificadas no

PMBOK®

(2004). Este questionário agrupou 48 técnicas, 47 processos e 23 ferramentas. As

perguntas são conjugadas, sendo a primeira para responder se conhece o recurso e a segunda

se o utiliza (com as opções: nunca, às vezes e sempre).

Cabe observar que os questionários não foram testados previamente, visto que não se

identificou outro ator (Governo Estadual) que agrupasse as características requeridas.

Elaboração do Protocolo de Pesquisa

No formulário de apoio à entrevista (Apêndice B), solicitou-se aos entrevistados que

preenchessem um cabeçalho com identificação, contendo: nome, formação, órgão que está

lotado, cargo que ocupa, desde quando ocupa tal cargo, a situação funcional (se servidor de

carreira ou contratado), data da entrevista, local e horário. O formulário continha 6 (seis)

questões e reservava espaço para observações por escrito, caso o entrevistado quisesse

contribuir com alguma sugestão.

No Questionário Principal, com 50 perguntas (Apêndice A), o protocolo do

questionário ficou assim configurado:

- Identificação do Estado;

- Identificação da função que ocupa: se gestor ou técnico;

- Identificação da Organização Pública;

- A introdução que prefacia o questionário aborda os referenciais teóricos e o formato

das questões, solicitando para o respondente escolher o nível de discordância ou concordância

92

com a questão, marcando com um X a resposta que mais se identifica com sua opinião e

conhecimentos, não aquela que desejaria ou imaginaria que fosse a mais adequada.

O segundo questionário utilizado foi o Questionário de Recursos Utilizados no

Gerenciamento de Projetos (Apêndice C), que trazia a relação de técnicas, processos e

ferramentas identificadas e definidas no PMBOK® 3ª Ed. 2004. Este solicitava dos

respondentes:

- Identificação do Estado, a data de preenchimento e o local;

- A identificação dos membros do escritório de gerenciamento de projetos

respondentes, incluindo: nome, função, formação acadêmica, cargo que ocupa, desde quando

que ocupa e a situação funcional (se servidor de carreira ou contratada).

- Antes de cada relação de técnicas, processos ou ferramentas aplicáveis em

gerenciamento de projetos o questionário trazia a definição do termo e os relacionava,

perguntando se o item é conhecido e se os técnicos do escritório de gerenciamento de projetos

o utilizam.

Dimensão e Variáveis da Pesquisa

Richardson (1999) diz não existir regras claras para se avaliar a adequação de

determinados questionários a clientelas específicas, pois é de responsabilidade do pesquisador

determinar o “tamanho, a natureza e o conteúdo do questionário”, conforme o problema

pesquisado.

A pesquisa caracterizada por survey apresenta algumas características gerais:

Os dados facilitam a aplicação cuidadosa do pensamento lógico; sempre que o pesquisador procura

explicar “as razões para” e “as formas de” eventos, características e correlações observadas, a

pesquisa pode assumir uma postura determinística baseada nas relações de causa e efeito; [...]; com

a pesquisa, busca-se o máximo de compreensão com o menos número de variáveis possíveis; a

conceituação e a medição de variáveis estão no âmago da prática científica. Se as variáveis não são

adequadamente conceituadas e medidas, correlações observadas entre elas podem não fazer

sentido [...]; nunca esquecer que o ato de medir é um dos problemas da pesquisa em survey. A

simples presença de pesquisadores pode afetar os entrevistados. Pedir uma opinião pode cristalizar

uma opinião que existia. Alguns respondentes podem formar opiniões na hora [...] (BABBIE,

2001).

Falseamento

O falseamento aludido no método foi planejado em dois instrumentos de coleta, no

Questionário Principal (50 questões abrangentes) e na entrevista. No Questionário Principal,

das 50 (cinqüentas) questões, 15 foram falseadas intencionalmente, ou seja, inverteu-se

propositalmente a orientação (caso do GpR BIB/CLAD) ou contrariou-se a tendência

93

apontada pelo Estudo 2010 de Benchmarking dos Chapters Brasileiros do PMI. Estas

questões foram distribuídas aleatoriamente com o propósito de medir a interpretação do

respondente (níveis de concordância e discordância). Quanto à entrevista, das cinco questões,

1 (uma) intencionalmente visou desconstruir e falsear, enquanto que ao longo da condução

das entrevistas, foram utilizados insinuações, pretextos e “armadilhas” intencionalmente

lançadas para verificar a opinião do entrevistado e ver se há sustentação e coerência na

argumentação.

Elaboração dos Instrumentos de Pesquisa - Referências de Suporte

Estudo de Benchmarking em Gerenciamento de Projetos

O Estudo de Benchmarking em Gerenciamento de Projetos organizado pelos capítulos

brasileiros do PMI® é editado desde 2003 e serve de referência às empresas e organizações

nacionais. O Estudo aborda 8 (oito) aspectos importantes para o gerenciamento dos projetos:

cultura organizacional; estrutura organizacional; gestão de portfólio de projetos; escritório de

gerenciamento de projetos; processos e metodologia; desenvolvimento profissional;

tecnologia de suporte; e desempenho e resultados. Segundo Benchmarking Survey PMI

(2010), o Estudo de Benchmarking contou com a participação de 460 organizações nos

setores: consultoria, engenharia, indústria, serviços, tecnologia de informação e governo

(administração direta e indireta).

O setor público representado pela administração direta e indireta representou 8% do

total de respondentes que participaram do Estudo de Benchmarking 2010, sendo que os

estados de Minas Gerais, Espírito Santo e Rio de Janeiro representaram 42% de participação

entre os 10 estados brasileiros que responderam à pesquisa referente à administração pública

direta, significando 100% dos estados do sudeste. Quanto à administração pública indireta,

estes três estados responderam por 72% de participação na região sudeste.

Outras importantes questões da pesquisa se destacam, como:

As funções desempenhadas pelo Escritório de Gerenciamento de Projetos (EGP); O

reconhecimento do valor gerado pelo EGP e seus benefícios para os objetivos da organização; Os

aspectos considerados na metodologia de gerenciamento de projetos; Utilização de software de

gerenciamento de projetos; Os níveis hierárquicos que receberam capacitação específica em

gerenciamento de projetos; Os benefícios obtidos com o gerenciamento de projetos; e Frequência

na qual os projetos tem alcançado sucesso (BENCHMARKING SURVEY PMI, 2010).

94

Modelo BID/CLAD - 2007

Uma das questões balizadoras da Gestão para Resultados é a condição de criação de

valor público ao cidadão. Segundo o modelo BID/CLAD (2007), os componentes do processo

de criação de valor são: a análises da situação social inicial; os objetivos estratégicos do plano

de governo; as unidades institucionais que implementam a estratégia; a carteira de programas

e projetos estratégicos e seus bens e produtos a serem entregues; os objetivos produtivos

(diretrizes do planejamento); o orçamento e o sistema contábil; a gestão das variáveis-chaves

(relação entre o tempo, o custo e a satisfação dos beneficiados) e os resultados estratégicos da

ação do governo. A Figura 18 mostra o ciclo de GpR proposto pelo modelo BID/CLAD 2007.

Figura 18_ Síntese operacional do ciclo de gestão pública com as esferas e componentes da GpR. Fonte: Serra

(2008).

A elaboração das questões relacionadas à Gestão para Resultados nos governos

pesquisados tomou por base o modelo de referência para verificação do grau de orientação da

Gestão para Resultados, baseado no Modelo BID/PRODEV, originário do Modelo Aberto de

Gestão para Resultados no Setor Público (BID/CLAD, 2007). O PRODEV é o Programa de

Estratégia e Plano de Ação para a Efetividade do Desenvolvimento no Brasil, do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) que visa o fortalecimento da gestão para

resultados em países da América Latina e do Caribe, objetivando a melhoria da efetividade e

do impacto das políticas públicas nas metas de desenvolvimento nacionais. O Brasil aderiu ao

Programa em fevereiro de 2007 (MPOG, 2011). Este Modelo se divide em dois blocos, sendo

o primeiro o referente ao Ciclo de Gestão que aborda: políticas e estratégias, orçamento,

execução e avaliação; o segundo se refere ao Contexto, e aborda: habitat institucional e

desenvolvimento da organização.

95

Coleta dos Dados

A coleta de dados se procedeu durante uma viagem a campo, compreendendo reuniões

de trabalho e pesquisa junto aos governos dos três estados estudados.

Os questionários representam um conjunto de hipóteses e melhores práticas que

interessam na verificação do método, que são observadas quanto à ocorrência pelos

entrevistados e respondentes, que manifestam apreciação ou julgamento quanto à forma ou

modo como ocorrem.

Aplicação dos Questionários e Entrevistas

O planejamento da viagem de coleta de dados foi organizado conforme a

disponibilidade dos gestores e técnicos dos órgãos públicos selecionados.

Quanto às entrevistas, na condução dos trabalhos primeiramente houve um diálogo

com o entrevistado para melhor compreender as suas atividades e funções desempenhadas no

órgão, permitindo ao entrevistador adquirir uma percepção inicial do envolvimento direto e

indireto do entrevistado com o escopo da pesquisa. Também foram participados aos mesmos

o objeto de interesse da pesquisa e a importância de ouvi-lo.

O primeiro estado a ser visitado foi Minas Gerais e no Governo de Minas Gerais a

Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, onde foram realizadas entrevistas com quatro

(4) gestores e três (3) técnicos. No Governo do Espírito Santo, junto à Secretaria

Extraordinária de Gerenciamento de Projetos foram realizadas 5 entrevistas, sendo dois (2)

gestores e três (3) técnicos. Junto à Casa Civil do Governo do Estado do Rio de Janeiro, mais

especificamente no EGP-Rio, foram entrevistados um (1) gestor e um (1) técnico. Foram

quatorze (14) entrevistas no total: sete (7) gestores e sete (7) técnicos e as entrevistas. Todas

as entrevistas foram gravadas com consentimentos dos entrevistados.

A aplicação dos questionários se deu nos locais pesquisados, com os gestores e

técnicos que estavam disponíveis para tal (não necessariamente os mesmos que participaram

das seções de entrevistas, como no caso do Questionário de Recursos Utilizados no

Gerenciamento de Projetos).

Os questionários foram distribuídos e explanou-se rapidamente sobre os mesmos,

sendo que o Questionário Principal, de 50 questões, foi de preenchimento individual e o

Questionário de Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos foi de preenchimento

coletivo, onde orientou à equipe de técnicos que os responderam a discutirem ponto-a-ponto

antes de responderem.

96

O Questionário Principal, de 50 questões, foi respondido por 15 (quinze) pessoas,

destas 8 (oito) eram gestores e 7 (sete) eram técnicos. Já o Questionário de Recursos

Utilizados no Gerenciamento de Projetos foi respondido pelas três equipes de

analistas/técnicos que trabalham nos escritórios de gerenciamento de projetos, sendo que no

EGP do Governo de Minas participaram 3 (três) membros, no EGP do Governo do Espírito

Santo foram 4 (quatro) membros e no EGP do Governo do Rio de Janeiro foram 5 (cinco)

membros.

Coleta de Documentos e Observação Direta

A coleta de documentos se deu nos locais visitados e abrangeram publicações

institucionais (folders, catálogos, revistas e jornais de circulação interna e externa aos

governos) e artigos elaborados por colaboradores. Alguns destes artigos foram escritos sem

rigidez científica e outros seguiram o padrão científico e foram publicados em revistas ou

participaram de congressos e eventos nacionais e internacionais (alguns destes constam na

referência bibliográfica).

As observações diretas foram realizadas nos locais visitados e incluiu a observação

dos arranjos funcionais dos escritórios de gerenciamento de projetos. Também aconteceram

apresentações institucionais (via slides e projetor multimídia) sobre o desenvolvimento das

atividades e da evolução (grau de maturidade) dos EGP`s.

97

6. ANÁLISES DOS DADOS E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Como estruturado no planejamento da coleta de dados, a ordem dos trabalhos foi a

seguinte: primeiramente realizou-se uma visita no respectivo órgão público, conhecendo seu

funcionamento (cada órgão possui funcionalidades distintas – veja na tabela 6); após então,

foram realizadas as entrevistas (Apêndice B) com intervalos de 1,5 hora (uma hora e meia)

cada; e ao final da entrevista foi entregue o Questionário Principal de 50 questões (apêndice

A), recomendando ao respondente prestar atenção em cada pergunta, a fim de responder com

a maior fidelidade nas atribuições de intensidade, considerando os conhecimentos pessoais,

experiências, competências e habilidades desenvolvidas nas suas atividades, visto a

característica do instrumento (modelo de survey, escala Likert) – este questionário foi

recolhido no final do dia. Solicitou-se ainda, ao coordenador do escritório de gerenciamento

de projeto (EGP), que reunisse de 3 a 5 técnicos, que trabalhassem diretamente no

gerenciamento para, em conjunto, responderem ao segundo questionário - Questionário de

Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos (Apêndice C). Este questionário também

foi recolhido na finalização do trabalho de campo.

A Tabela 6 mostra o quadro comparativo de semelhanças e diferenças dos aspectos

funcionais dos EGP`s dos estados pesquisados.

CARACTERÍSTI-

CAS E

ATRIBUTOS

EGP MG

Governo de Minas

Gerais

EGP ES

Governo do Espírito

Santo

EGP RJ

Governo do Rio de

Janeiro

Localização no

governo

Secretaria de Estado

de Planejamento e

Gestão

Secretaria Extraordinária

de Gerenciamento de

Projetos

Secretaria de

Estado da Casa

Civil

Cargo do servidor Monitor de Projetos Gestor de Projetos Analista de

Projetos

Qualificação do

servidor

Nível Superior em

Administração

Pública, concursado

Nível superior (diverso),

concursado

Nível superior

(diverso),

contratado

Exigência de

capacitação

específica para

atuação na área

Sim, Escola de

Governo da Função

João Pinheiro, curso

de Administração

Pública

Sim

Sim

98

Oferta de

capacitação

específica pelo

órgão gestor

Não, estabelecido

como pré-exigência

para atuar na área

Sim, oferta de MBA em

Gerenciamento de

Projetos

Não, estabelecida

como pré-exigência

para atuar na área

Metodologia

empregada

Aderente ao

PMBOK® do PMI

®

Aderente ao PMBOK

®

do PMI®

Aderente ao

PMBOK® do PMI

®

Função Acompanhar carteira

de projetos

Acompanhar carteira de

projetos

Acompanhar

carteira de projetos

Atividades do Ciclo

do Projeto

Planejar, monitorar,

liberar recursos,

avaliar, finalizar


avaliar, finalizar


avaliar, finalizar

Execução dos

projetos e

gerenciamento das

atividades

Pelos órgãos setoriais

do governo

Pelos órgãos setoriais do

governo e empresas

contratadas

Pelos órgãos

setoriais do

governo

Atividades

realizadas Em dupla Individualmente Individualmente

Sistema de

acompanhamento

Software – status

report Software – status report

Software – status

report

Função do sistema

de

acompanhamento

Medir execução

(metas e marcos) e

sinalizar progresso ou

atraso

Medir execução (metas e

marcos) e sinalizar

progresso ou atraso

Medir execução

(metas e marcos) e

sinalizar progresso

ou atraso

Gestão de RH:

recursos de gestão –

estímulos e

desempenho

Meritocracia (por

equipes / 14º salário);

workshops com

trocas de

experiências;

estimulo à inovação e

produção científica

(trabalhos)

Workshops com trocas

de experiências

Workshops com

trocas de

experiências

Difusão da

metodologia

Para as pontas nos

órgãos executivos do

estado (EGP Setorial)

Para as pontas nos

órgãos executivos do

estado (EGP Setorial)

Para as pontas nos

órgãos executivos

do estado (EGP

Setorial) e

prefeituras

Legenda: Semelhante Diferente

Tabela 6_ Quadro Comparativo dos aspectos funcionais dos Escritórios de Gerenciamento de Projetos (EGP`s)

dos estados pesquisados. Fonte: elaborado pelo autor.

99

Uma questão interessante nos Escritórios de Gerenciamento de Projetos nos Estados

de Minas e Rio de Janeiro é que o EGP funciona próximo e interligado à captação de recursos

e à prestação de contas de convênios. Estas duas estruturas integram um arranjo planejado

para viabilizar a implementação dos projetos desde a captação dos recursos até a prestação de

contas, passando necessariamente pelo gerenciamento do projeto.

Análise do Questionário Principal

O Questionário Principal, de 50 perguntas, continha 15 questões falseadas e 35

questões alinhadas concordantemente aos parâmetros relacionados às boas práticas de

gerenciamento de projetos (extraídas do Estudo de Benchmarking 2010 dos Chapters

Brasileiros do PMI®

), à Gestão para Resultados (baseado no modelo aberto do BID/CLAD

2007) e outras referências concernentes às recomendações de gestão orientada a resultados e

gerenciamento de projetos públicos.

Conforme a escala de intensidade utilizada, foram atribuídos pesos de acordo com o

grau de concordância ou discordância. O respondente fazia a opção que melhor correspondia

à sua opinião. A Tabela 7 ilustra o instrumento de medida utilizado.

OPÇÃO LEGENDA PESO FAIXAS

Discordo totalmente ( - 3 ) - 3 - 31 a - 45

Discordo ( - 2 ) - 2 - 16 a - 30

Discordo parcialmente ( - 1 ) - 1 - 1 a - 15

Sem opinião ( 0 ) 0 0

Concordo parcialmente ( + 1 ) + 1 + 1 a + 15

Concordo ( + 2 ) + 2 + 16 a + 30

Concordo totalmente ( + 3 ) + 3 + 31 a + 45

Tabela 7_ Escala de intensidade numérica atribuída às opções de respostas das questões do Questionário

Principal, sendo que a faixa equivale a 15 pontos. Fonte: elaborado pelo autor.

No intuito de atender aos objetivos da pesquisa e responder à nossa pergunta

orientadora, estabeleceu-se a organização do Questionário Principal de forma a colher as

opiniões dos respondentes, considerando a expectativa dos mesmos em concordarem com as

35 questões alinhadas às práticas referenciais dadas pelo benchmarking em gerenciamento de

100

projetos e à gestão para resultados, como também, dos mesmos optarem pela discordância nas

15 questões falseadas com base nas mesmas premissas.

As Tabelas 8 e 9 mostram a tabulação das respostas do Questionário Principal

considerando a freqüência das respostas e o peso.

QUESTÃO -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 POSIÇÃO

(FAIXA)

1 / / ////// ///// // 19

2 / / ////// /////// 31

3 // // //// //// /// -4

4 ////// //// ///// 29

5 //////// ////// / -37

6 /// / // / / /////// 9

7 / // /// //// //// / 11

8 ////// ///// // // -20

9 //// ///// //// // 15

10 ///// ////// / // / -19

11 // ///////////// 43

12 //// ///// ////// 32

13 / / /////// ////// 32

14 / //// ///// //// / 9

15 /// ///// ///// // -6

16 ///////// ////// 21

17 /// // //////// // 21

18 / / / /// // /////// 25

19 ////// ////// // / -31

20 //// //// ///// // 16

21 /// // / //// /// // 8

22 / ///// / / /// //// -3

23 /// /// // // /// // -3

24 /// ////// // /// / -17

25 / // //// ////// // 17

26 / ///// /////// // 24

27 / / / ////// ////// 12

28 /// ////////// / / -29

29 / / // /////// //// 11

30 // / / //////// /// 9

31 / ///// ////// /// 26

32 / // ////// ////// 30

101


(FAIXA)

33 ////////// //// / -39

34 //////////// // / -38

35 /// //////////// 42

36 //////////// // / -41

37 /// ////// / / /// / -2

38 / ////// //////// 37

39 / ///////// ///// 34

40 //////////// /// -42

41 / ////// //////// 37

42 /// //// //// /// / -16

43 // ///////// //// 32

44 // ////// /////// 35

45 / // ///////// /// 29

46 /// ///// /////// 34

47 //// /// //// /// / -18

48 ///// ///// // // / -26

49 / / //// ///// //// 26

50 / /// / //// /// // / 0

Tabela 8_ Distribuição das respostas das questões do Questionário Principal, considerando freqüência e peso. O

intervalo varia de - 45 a + 45. Fonte: elaborado pelo autor.

A tabela 9 mostra as opções em 3 grandes colunas simétricas e de direções contrárias,

acompanhando a lógica do modelo Likert. A representação ilustra o posicionamento

resultante da aplicação dos pesos das respostas.

QUESTÃO -3 -2 -1 0 +1 +2 +3

1 2 3 4 5 6 7 8 9

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

102

22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

Tabela 9_ Distribuição das respostas das questões do Questionário Principal, considerando freqüência e peso

com 15 pequenas colunas positivas e 15 negativas (intervalo de - 15 a + 15). Fonte: elaborado pelo autor.

Observa-se que as questões falseadas foram distribuídas aleatoriamente. Como havia

duas expectativas de respostas, daquelas referentes às questões ditas falseadas e das questões

ditas de concordância alinhada, as mesmas foram separadas e mostradas na forma de gráfico

de colunas.

Gráfico 1_ Distribuição das 35 respostas do Questionário Principal com expectativa de alinhamento

(concordante – positivo) das questões. Fonte: elaborado pelo autor.

1 2 4 6 7 9 11 12 13 14 16 17 18 20 23 25 26 27 29 30 31 32 35 37 38 39 41 43 44 45 46 49

103

Gráfico 2_ Distribuição das 15 respostas falseadas do Questionário Principal, a linha que cruza as colunas é a

linha de tendência. Fonte: elaborado pelo autor.

Observa-se que das 35 questões com expectativa de concordância, somente em duas

não houve alinhamento da expectativa (Gráfico 1), sendo que 10 questões ficaram abaixo da

linha de tendência (questões 6, 7, 9, 14 e 20 relacionadas à metodologia de gerenciamento de

projetos) e (questões 23, 25, 27, 29 e 30 referentes à gestão para resultados, modelo

BID/CLAD 2007). Já as questões 23 e 37 contrariaram a expectativa de concordância, pois

causaram uma inflexão. A média aritmética dos pontos foi de 21,23; o que situa as questões

alinhadas na faixa de concordo (entre 16 e 30 pontos). O Apêndice E traz a análise e a

discussão destas questões, considerando a leitura dos dados computados para os três EGP`s e

de cada escritório em separado.

Nas questões onde a expectativa era o da discordância (Gráfico 2), observa-se que 6

questões, apesar de alinhadas à nossa expectativa, ficaram abaixo da linha de tendência:

questões 3 e 15 relacionadas à metodologia de gerenciamento de projetos; questões 21 e 22

referentes à gestão para resultados (modelo BID/CLAD 2007); e também as questões 42 e 47.

A questão 50 ficou no ponto neutro, entre a concordância e a discordância. A média aritmética

dos pontos foi de -25,22; o que situa as questões falseadas na faixa de discordo (entre 16 e 30

pontos). O Apêndice F traz a análise e a discussão destas questões, considerando a leitura dos

dados computados para os três EGP`s e de cada escritório em separado.

A Figura 19 ilustra as expectativas de alinhamento concordante e discordante que

estão montadas na forma de arco, onde a seta sinalizadora aponta o índice alcançado.

3 5 8 10 15 19 21 22 24 28 33 34 36 40 42 47 48 50

104

Figura 19_ Sinalização ilustrativa da média da concordância e da discordância assinaladas na análise dos dados.


As concordâncias e as discordâncias esperadas revelaram um alinhamento aos

preceitos conceituais que sustentam o estudo, pois vão de encontro às sustentações teóricas,

segundo as respostas dos respondentes.

Rua (1997) enfatizou que para se conseguir uma boa implementação, o projeto ou

programa carecem de contar com um comando reconhecido e respeitado. Observou que o

apoio da alta administração revela-se um componente fundamental e estratégico, como

reconhecido, por exemplo, na reforma do Estado e em todas as orientação do arcabouço da

Nova Gestão Pública. As questões 2 e 11 na linha da concordância e as questões 19 e 33 na

linha da discordância dão a dimensão desta importância.

O planejamento é uma questão central que está na base conceitual da orientação da

gestão para resultados. Os três governos pesquisados adotam o planejamento estratégico que

serve de referência para os subseqüentes planejamentos, o tático no nível das diretrizes e o

operacional no nível da implementação dos projetos. Várias foram as questões que abordaram

o tema planejamento, havendo alinhamento concordante com as postulações nas questões: 4

(64,4% de intensidade de concordância24

), 31(57,8%), 35(93,3%) e 41(82,2%); e alinhamento

discordante (esperado) nas seguintes questões falseadas: 8(44,4% de intensidade de

discordância), 28(64,4%) e 34(84,4%).

A transparência e a prestação de constas de forma sistêmica é outro importante pilar da

GpR e algumas questões exploraram este tema. Com a expectativa de concordância, as

questões 27(26,7%), 30(20,0%) e 46(75,6%); e de discordância com o postulado, as questões:

24(37,8%) e 40 (93,3%). Nota-se que o tema apesar de pautado nas organizações públicas

pesquisadas e reconhecida sua importância, ainda é um tema relativamente novo, em

24

Optou pela representação em percentual (por 100) visto que o universo da amostra geral é de 15 respondentes,

enquanto que o universo da amostra individual (por EGP) é de 5 respondentes. Logo, as faixas serão: concordo

parcialmente de 1 a 33 pontos percentuais(%); concordo de 34 a 67% e concordo totalmente de 68 a 100%. O

mesmo valendo para a opção negativa (discordo).

105

consolidação. Já o conceito de criação de valor público (questão 46), por sua vez, demonstrou

maior compreensão por parte dos respondentes, visto ter alcançado um índice significativo.

O controle representado por mecanismos de monitoramento e avaliação é outra

questão que alicerça a GpR. No questionário, algumas questões buscaram aferir a

compreensão do papel do controle e da avaliação. As questões com expectativa de

concordância que atentaram para o tema foram: 9(33,3%), 26(53,3%), 27(26,7%), 38(82,2%)

e 45(64,4%); já as falseadas, com expectativa de discordância e que se alinharam à

expectativa foram: 5(82,2%) e 24(37,8%).

Algumas questões abordavam temas diretos, relevantes para o estudo. Os resultados

dos dados tabulados estão na tabela abaixo que reuni as questões que obtiveram um alto

índice de alinhamento [≥ 70% ou 32(em 45) pontos ou mais]. Questões de número: 5, 11, 12,

13, 33, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 43, 44 e 46. O quadro abaixo apresenta essas questões e o

índice alcançado.

QUESTÃO ÍNDICE DE

ALINHAMENTO

Questão 11_ Para o efetivo sucesso do Escritório de Projetos é necessário tratar

adequadamente as questões de resistência de caráter cultural e contar com o

patrocínio da alta administração.

Concordância

96%

Questão 12_ O gerenciamento de projetos tem proporcionado claros benefícios,

pois favorece à implementação dos projetos e ao alcance aos objetivos e

estratégias da organização.

Concordância

72%

Questão 13_ A organização vem aumentado sua maturidade no gerenciamento de

projetos, pois vem aplicando de forma mais consistente o sistema de

gerenciamento de projetos, que reuni ferramentas, técnicas, metodologias,

recursos e procedimentos.

Concordância

72%

Questão 33_ Não é necessário “empoderar” os gerentes de projetos e nem seguir

procedimentos metodológicos relacionados ao gerenciamento de projetos se

dispomos de um Plano Plurianual e orçamento para executar os programas e

projetos.

Discordância

87%

Questão 34_ Se há bons propósitos para implementar um projeto público é

desnecessário contar com planejamentos específicos, como: plano de custos,

tempo, escopo, qualidade, recursos humanos, comunicações, aquisições e riscos.

Discordância

84%

Questão 35_ Para que o governo alcance resultados de desenvolvimento de forma

planejada e consistente é preciso atentar para a seguinte dinâmica: planejamento

estratégico – orçamento por programa – gestão financeira eficiente – gestão de

programas e projetos – monitoramento e avaliação permanentes.

Concordância

93%

Questão 36_ A estrutura analítica do projeto é um recurso que fraciona

demasiadamente o projeto, complicando seu planejamento e tornando

dispendiosa a sua implementação.

Discordância

91%

Questão 38_ À medida que se implementa com consciência os programas e

projetos, cuidando do gerenciamento em todo o ciclo do projeto é possível

avançar em maturidade, que proporciona à organização pública know how,

Concordância

106

melhorando consequentemente os indicadores de desempenho de execução de

políticas públicas.

82%

Questão 39_ O gerenciamento de projetos é um recurso eficaz na implementação

de políticas públicas de desenvolvimento regional.

Concordância

76%

Questão 40_ Com a crescente exigência de transparência por parte da sociedade

civil ficará mais difícil implementar os programas e projetos.

Discordância

93%

Questão 41_ O planejamento estratégico governamental se viabiliza através da

implementação de programas e projetos. E, portanto, é preciso garantir a

exequibilidade e contar com bons indicadores de desempenho.

Concordância

82%

Questão 43_ Quando são definidas políticas públicas relacionadas ao

desenvolvimento socioeconômico regional é preciso estabelecer um ambiente

propício e controlado para a implementação de programas e projetos.

Concordância

71%

Questão 44_ Políticas públicas têm estreita relação com ações de governo. Quando

se identifica e delimita as situações problemas segue-se a formulação de

alternativas para um efetiva implementação, que envolve o planejamento das

ações necessárias e suficientes para em seguida executar um conjunto de ações

que tem por objetivo atender à demanda política e realizar atuações planejadas

para o alcance dos resultados almejados. Este processo é similar ao ciclo de vida

do projeto e para empreender com chances maiores de êxito carece de um

gerenciamento de suas fases.

Concordância

78%

Questão 46_ A criação de valor público está diretamente relacionado ao

atendimento das necessidades e demandas do cidadão que também deve

participar desde a definição da política pública até a prestação de contas por parte

do gestor e do governo.

Concordância

76%

Tabela 10_ Seleção das questões que tiveram alto índice de alinhamento desejado. Fonte: elaborada pelo autor.

Análise das Entrevistas

Foram realizadas 14 entrevistas, 7 com gestores e 7 técnicos. O tempo das entrevistas

somadas representou 12 horas e 50 minutos de gravações, equivalendo em média, por

entrevista, o tempo de 54 minutos. As entrevistas foram individuais e em local reservado para

este fim – salas de reuniões cedidas pelos órgãos ou gabinetes. Solicitou aos entrevistados que

preenchessem o cabeçalho da ficha de entrevista e, em seguida, que lessem a primeira questão

para iniciar a entrevista.

Optou-se por não fazer a transcrição literal das entrevistas, visto representarem um

volume significativo e conterem muitas partes repetidas. Neste sentido, privou-se de realizar-

se uma análise de conteúdo. Entende-se que não houve perda interpretativa significativa.

Uma análise mais detalhada de cada questão está no Apêndice G. Em seguida

pontuamos observações colhidas nas entrevistas.

107

A primeira questão explorou o tema planejamento e observou-se que todos os

entrevistados deram bastante ênfase e a importância de poderem contar com um planejamento

de referência (planejamento estratégico do estado). Esta referência proporciona maior

compreensão das escolhas das políticas públicas que se revelam em parte pela definição dos

projetos estruturadores. A escolha da política pública é uma prerrogativa dos governos, como

apontado por Souza (2006) e por Saraiva e Ferrarezi (2006).

A noção da construção do desenvolvimento a partir do arranjo das políticas públicas

também está evidente pela fala dos entrevistados. Tal consideração vai ao encontro dos

referenciais teóricos citados na abordagem que integra política pública e desenvolvimento

regional, presentes em Heidmann e Salm (2010) e Goulart et al (2010). Destacam-se as

seguintes falas dos entrevistados: o plano de longo prazo facilita a delimitação de áreas a

serem trabalhadas com mais intensidade em períodos plurianuais; os projetos prioritários são

classificados como estruturantes, que proporcionam mais efetividade de resultados em relação

ao plano de longo prazo; em Minas, diferentemente de alguns outros Estados, é mais fácil ver

o que o governo está fazendo e onde se quer chegar; esta nova cultura racionalizada, técnica

de gerenciar as ações, os projetos precisa tornar-se uma cultura de Estado e não só de

governo.

A segunda pergunta visou compreender a disponibilização dos recursos para se

implementarem as políticas públicas. Nos três estados pesquisados os projetos estruturantes

ou estruturadores possuem a prerrogativa da garantia dos recursos para sua consecução. Este é

um tema básico para a orientação da Gestão para Resultados, como observado por Lemos

(2009), Makón (2008) e Martins e Marini (2010). Destacam-se as falas: “a disponibilidade de

recursos financeiros é uma questão crítica para o sucesso de qualquer iniciativa dentro da

administração pública”; uma boa prática de projetos que temos aqui é a gestão de custos

dentro do governo e se utiliza a metodologia de gerenciamento de projetos que proporciona

uma avaliação de como o projeto está organizado, visto que os projetos estruturados são a

base da Gestão para Resultados; “são projetos que buscam o alcance da estratégia, dos

objetivos do governo. A gestão financeira busca garantir que os recursos planejados para estes

projetos sejam de fato aplicados”.

A terceira questão aborda a perspectiva dos governos em orientarem-se para resultados

de desenvolvimento e neste caso, como os entrevistados avaliam o emprego da metodologia

de gerenciamento de projetos. Partindo da orientação do BID/CLAD (2007) de se fazer uma

gestão dos programas e projetos para se viabilizar a implementação da GpR, observou-se que

não há uma orientação de como realizar tal gestão.

108

E é sobre a perspectiva de explorar o uso de técnicas, ferramentas, modelos e

procedimentos aludidos pelo gerenciamento de projetos que se buscou entender como se dá

tal contribuição. Várias citações relacionam o emprego do gerenciamento de projetos como

recurso para a implementação da estratégia nas organizações (GRUNDY, 1998; MILOSEVIC

e SRIVANNABOON, 2006; KERZNER, 2006; CLELAND, 2006; HELDMAN, 2006). As

falas dos entrevistados denotam o emprego e a contribuição da metodologia de gerenciamento

de projetos: “praticamente todas as implementações de políticas públicas são projetizadas”; o

gerenciamento de projetos públicos é muito importante e “se você deixar solto, talvez não

alcance o resultado no prazo em que você espera”; o gerenciamento de projetos tem a função

de „revigorar o planejamento de governo‟, o plano de governo deixa de ser uma coisa ideal,

com objetivos vagos abstratos e passa a dizer „o que, quando e como‟. A metodologia de

gerenciamento de projetos vai permitir justamente esta junção de ajudar política (ideal)

daquilo que se quer fazer e se quer alcançar com o dia-a-dia da organização. Então o Governo

passa a ser capaz de dizer o que vai entregar, quando vai entregar e quanto vai custar; de

maneira geral o gerenciamento de projetos tem sido visto como uma grande inovação na

gestão pública, esta aceitação está diretamente relacionada à maior capacidade de prover os

resultados, principalmente dentro dos custos e dos prazos previstos; “o programa Pró-gestão

jogou luz na orientação para resultados”.

A quarta questão foi direta no questionamento referente à contribuição do Escritório

de Gerenciamento de Projetos para o alcance dos resultados do governo. Os referenciais

teóricos que se relacionam ao EGP dão conta de que ele busca reunir as melhores práticas de

gerenciamento visando aumentar a performance dos projetos administrados. Dinsmore e Neto

(2004) e Kerzner (2006) salientam sobre os objetivos do EGP na busca por melhorar os

resultados. Toscano et al (2008) aludem que a implementação do EGP pelas administrações

públicas visa o maior e o melhor atendimento aos objetivos de resultados.

Dentre as falas referentes à quarta questão da entrevista, destacam-se: “é um

mecanismo de governança eficaz”; “o gerenciamento de projetos possibilita o monitoramento

intensivo das prioridades”; o EGP possibilita algumas coisas da qual não se pode desconectar,

pois possibilita saber em que ritmo você está andando, acompanhar um cronograma e assim,

identificar possíveis desvios (tanto de marcos, quanto de metas), também é importante a

organização da informação que fica disponível ao governo, mais precisamente ao alcance dos

tomadores de decisão; a contribuição “é traduzida em mais e melhores entregas, com gasto

melhor, mas inteligente”; “dentro do ambiente que nós conseguimos influenciar, a gente viu

milagres acontecendo, setores inteiros saindo da inércia e colocando a estratégia em curso”; o

109

escritório de projetos criou uma ligação que não existia. Funcionou num primeiro momento

como um órgão integralizador, um porta voz dos projetos setoriais; o EGP representou uma

mudança de paradigma, “de fazer” da coisa pública, numa visão mais técnica, mais

responsável, “buscando resultados a gente melhora as entregas para a sociedade”;

“gerenciamento de projetos trouxe responsabilidade e efetividade com que é público”; “o

gerenciamento de projetos traz uma nova cultura para a realização das ações”.

A quinta pergunta coloca em cheque o uso dos recursos do arcabouço teórico do

gerenciamento de projetos e questiona sobre a viabilidade de implementação dos projetos

públicos. Ciente de que as administrações públicas sempre se utilizaram de recursos públicos

para fazer obras, implantar benefícios visando progresso e prosperidade às civilizações, a

pergunta explora a não disposição dos aludidos recursos de gestão, haja vista que inúmeras

administrações desconhecem este conjunto de conhecimentos, técnicas e ferramentas.

A Reforma da Administração já é um reflexo da necessidade de prover novas

respostas às demandas contemporâneas, numa visão e ação mais gerencialista, menos

burocrática, face às exigências de maior eficiência, eficácia e efetividade nas atuações dos

governos (BARZELAY, 1992; OSBORNE e GAEBLER, 1992; HOOD, 1995; e POLLITT e

BOUCKAERT, 2002). A Constituição Federal de 1988 e a reforma administrativa de 1995

proporcionaram reverem o papel do governo frente aos desafios do desenvolvimento.

Dagnino (2002), Rua (1997) e Gunn (1978) apud Hill (2006) falam de uma certa paralisia dos

governos para com a implementação das políticas públicas. Martins e Marini (2010) abordam

o comprometimento dos governos de atuarem de forma desafiadora e sustentável na

construção de um arranjo que favoreça à implementação das políticas públicas.

Destacam-se as seguintes falas relacionadas à quinta pergunta: “funcionaria sem todas

estas coisas? Talvez! Teriam soluções, mas as soluções seriam menos qualificadas. Porque, o

que o Gerenciamento de projetos faz é conseguir qualificar o caminho”; “se um estado está

implantando programas e projetos sem o gerenciamento de projetos, provavelmente não está

tendo o retorno necessário para se saber se está dando certo ou não a iniciativa. O processo de

implantação é longo e nesta cadeia inteira pode-se perder o sentido da estratégia, logo se tem

menos chances de lograr êxitos”; “quem conseguir adaptar a metodologia de gerenciamento

para os projetos públicos terá mais êxitos do que aqueles que pensam em somente materializar

projetos”; apesar de sempre ter havido a implantação de projetos, talvez não dentro dos

resultados esperados. “Sem as metodologias de gerenciamento os riscos de se concluir os

projetos são muito grandes”; acredito que a viabilidade da implementação dos projetos

110

públicos recaia muito sobre a habilidade, experiência e competência do gestor ou capacidade

técnica de determinado grupo de indivíduos. Mas deveria existir uma variabilidade muito

grande quanto ao êxito na implementação dos projetos; “sem método não há gerenciamento

de projetos”. Se o governo quiser fazer sério a implementação de projetos orientados para

resultados com visão do planejamento estratégico este conjunto de procedimentos e recursos

têm que ter; acredito que sem estes procedimentos se torna muito difícil alcançar resultados

integrados de gestão. Poderão ser alcançados resultados mais pontuais aqui e ali; caso não

haja critérios de seleção (portfólio de projetos), não temos como priorizar. A demanda por

projetos públicos é sempre maior que a disponibilidade de recursos; “a implantação de

projetos públicos sem este aparato é viável, mais provavelmente não deverá ser eficiente”; “a

sociedade está cobrando por resultados de governo, então não tem mais tempo para

amadorismos e imposições autoritárias, os tempos mudaram e os governos tem que responder

à sociedade”.

A sexta e última pergunta da entrevista questionou a contribuição da gestão do

desempenho para o atingimento dos objetivos e metas de resultado do governo. A avaliação

do desempenho é um instrumento resultante da reforma e adequação do estado a um modelo

mais gerencialista, como lembrado por Lemos e Marini (2008) ou mesmo na abordagem de

Denhardt (2000) apud Rezende (2004) que fala da criação de um novo serviço público com os

servidores mais atentos às demandas da população. Ou ainda, como lembrado por Trosa

(2001), onde no passado se gerenciavam “inputs” e o desempenho dos gestores não eram

medidos. Nesta nova configuração da administração pública, a definição dos projetos

estruturadores e a pactualização de metas de resultados acaba por envolver e comprometer os

servidores e gestores pela busca dos resultados.

Apenas no Governo do Estado de Minas Gerais é possível afirmar que há uma política

definida de recursos humanos que considera a gestão do desempenho. E neste caso, destacam-

se as seguintes falas: a gestão do desempenho deve ser moldado para direcionar e alinhar as

pessoas e as organizações para os resultados que o governo pretende alcançar; “a gestão de

desempenho é essencial para o alcance dos resultados”; a conscientização da meta, do desafio

do resultado contribui para comprometer as pessoas e neste processo há convergência de

fatores que contribuem para os resultados, pois envolvem pessoas sensibilizadas; o

envolvimento das equipes governamentais com as metas faz toda a diferença, pois é um ganho

sem precedentes para o alcance de resultados; o Estado para Resultados busca alinhar

indicadores de resultados (metas e indicadores finalístico), a taxa de execução dos projetos

111

(físicas e financeiras), qualidade do gasto (gastos bons e ruins) e a ajuda setorial (evolução

das áreas meio).

Questionário de Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos

Quanto ao Questionário de Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos

Públicos, mostrado no anexo 3, que foi respondido pelas equipes de técnicos que estão à

frente do gerenciamento dos projetos públicos, a nível de Escritório Central de Gerenciamento

de Projetos (EGP), a tabulação foi realizada considerando o conhecimento ou o

desconhecimento das técnicas, processos e ferramentas listados, assim como a sua aplicação:

se rotineira ou esporádica.

ATRIBUTO

APLICA

ROTINEIRAMENTE

APLICA

ESPORADICAMENTE

NÃO

APLICA OU NÃO

UTILIZA

Técnicas

Nenhum dos EGP`s assinalaram

utilizar as mesmas técnicas

rotineiramente

Das 48 técnicas, 39 (81%)

foram assinaladas como

que utilizadas

esporadicamente

Das técnicas listadas, 9

não são utilizados ou

foram identificadas pelos

EGP`s, mas não foram

empregados até o

momento

Processos

Os EGP`s citaram que utlizam

rotineiramente os processos:

desenvolvimento do cronograma;

estimativa de custos; estimativa de

duração da atividade; orientar e

gerenciar a execução do projeto; e

relatório de desempenho

Dos 47 processos listados,

35 (74,5%) foram

assinaladas como que

utilizadas esporadicamente

Dos processos listados, 7

não são utilizados ou



empregados até o

momento

Ferramentas

Os EGP`s citaram que utlizam

rotineiramente as ferramentas:

cronograma de marcos;

cronograma mestre; modelo de

cronograma; sistema de

gerenciamento de projetos; e

software de gerenciamento de

projetos

Das 23 ferramentas

listadas, 14 (61%) foram

assinaladas como que

utilizadas esporadicamente

Das ferramentas listadas,

4 não são utilizados ou



empregados até o

momento

Tabela 11_ Quadro comparativo das técnicas, processos e ferramentas definidas pelo PMBOK® (2004) utilizadas

nos escritórios de gerenciamento de projetos dos estados pesquisados. Fonte: elaborado pelo autor.

112

Deduções: Consequências Observadas

Após a experiência de interatividade com os governos pesquisados, coleta de dados,

conversas e entrevistas, pôde-se chegar a algumas deduções pertinentes ao objeto do estudo e

de particularidades de cada governo central, quanto à implementação de suas políticas

públicas, sob o modelo de gerenciamento de projetos públicos.

Como as tentativas de falseamento não surtiram efeito, visto que os respondentes dos

questionários e os entrevistados reafirmaram os conceitos balizadores que sustentam a

hipótese conjecturada, estão listados a seguir as características que aproximam os governos e

os EGP.

Do conjunto de semelhanças, destacam-se:

O emprego do planejamento estratégico e do plano de governo como

documentos referenciais para a elaboração da carteira de projetos;

A institucionalização do escritório de gerenciamento de projetos do governo;

A utilização do mesmo referencial metodológico, baseado no PMBOK® do

Project management Institute - PMI;

A identificação de um interlocutor responsável pelo processo (ciclo de vida do

projeto) de gerenciamento do projeto – o gerente do projeto;

A existência de um monitor, gestor ou analista com papel relevante e

estratégico de acompanhar o progresso do projeto;

A utilização de software de gestão com status aberto para os principais

gestores da linha decisória;

O uso da internet – portais dos governos, para divulgação dos projetos e de seu

progresso, com conotação de transparência;

Uso de ferramentas e processos comuns para o gerenciamento dos projetos

públicos;

Baixo nível de resistência da alta direção para com o gerenciamento de

projetos;

O intensivo uso de procedimentos de controle;

Conscientização quanto às resistências de caráter cultural devido às inovações

trazidas pelo modelo de gerenciamento de projetos;

A compreensão que o alcance dos resultados requer a contribuição de vários

fatores que envolvem procedimentos organizacionais, técnicos e políticos;

113

O monitoramento e avaliação constantes (ciclo de vida do projeto) durante a

implementação dos projetos;

Constatação institucional dos benefícios advindos pela adoção do modelo de

gerenciamento de projetos;

Constatação do aumento da maturidade institucional relacionada ao

gerenciamento dos projetos;

Existência de ações de difusão do modelo para as pontas (órgãos setoriais);

Existência de ações de incentivo e fomento relacionadas à busca pela melhoria

do desempenho;

A constatação da contribuição do gerenciamento de projetos na implementação

das políticas públicas de desenvolvimento local e regional;

A compreensão da importância dos órgãos públicos em proporcionar valor

público às suas atividades.

Sobre as diferenças relacionadas à metodologia de gerenciamento de projetos e ao

escritório de gerenciamento encontradas nos três governos, destacam-se:

A localização do EGP nos respectivos governos;

A gestão dos recursos do projeto, haja vista que em Minas também se faz a

gestão orçamentária do projeto no órgão central;

A origem e a idade dos técnicos que trabalham no EGP MG é diferenciada,

todos são egressos do curso superior em administração pública da Escola de

Governo da Fundação João Pinheiro, com idade média de 24 anos;

O trabalho em dupla dos monitores de projetos em Minas Gerais possibilitou

dentre outras coisas, uma continuidade no acompanhamento dos projetos

mesmo com a saída de um dos monitores. O turnover no EGP MG foi sempre

muito grande, principalmente com o deslocamento do técnico para uma área de

ponta (setorial);

O contrato de gestão e o programa Estado para Resultados em Minas Gerais

complementam o viés de orientação para resultados do governo do estado;

Em Minas Gerais e no Rio de Janeiro há uma integração (parcialmente física

também) entre captação de recursos, gerenciamento de projetos e prestação de

contas de convênio que favorece a sinergia, viabilizando e potencializando o

financiamento dos projetos;

114

No Estado do Espírito Santo existem gerenciadoras de projetos públicos

terceirizados;

O EGP Rio concebe no termo de abertura do projeto uma projeção de custeio

futuro, permitindo ao gestor também considerar no processo decisório de

aprovação do projeto, as implicações relativas às despesas futuras;

O EGP Rio tem fomentado a difusão da metodologia de gerenciamento para as

prefeituras do interior do estado.

É possível inferir que, apesar das diferenças apresentadas, os três governos adotaram a

metodologia de gerenciamento de projetos com o intuito de viabilizar a implementação das

estratégias, tanto a do plano de governo (referenciado na campanha política) quanto o

planejamento estratégico de longo prazo.

Os três governos também deixam evidente a opção de orientação para resultados de

desenvolvimento, visto estabelecerem carteiras de projetos compostas por equipamentos

públicos (hospitais, unidades de saúde, escolas, praças, presídios, etc.) e obras de

infraestrutura (rodovias, metrôs, ferrovias, portos, saneamento, logística, etc.) visando

melhorar a qualidade de vida da população e a prosperidade socioeconômica.

Aucoin (1995) fala num design capaz de viabilizar as ações estratégicas de governo.

Pelas observações referentes ao estudo em tela, este design passa pela organização de

escritório de gerenciamento de projetos e a adoção de uma metodologia que proporcione mais

eficiência no alcance dos resultados das políticas públicas.

O governo de Minas Gerais responde a questão “O que se quer alcançar com uma

gestão orientada para resultados?” no periódico Gestão Minas (GOVERNO DE MINAS

GERAIS, 2009), dizendo que a diretriz estabelecida pelo governo do estado durante a VIII

Reunião Gerencial de 2007 responde a pergunta, colocando que: “Minas inaugurou um

modelo de gestão em que o governante e as organizações são avaliadas pela capacidade de

melhorar indicadores econômicos e sociais sem onerar adicionalmente a sociedade”.

Significando “direcionar a atuação dos órgãos e instituições do poder público estadual para

alcançar ganhos mais objetivos, concretos e mensuráveis para a sociedade”.

Desta forma, em Minas Gerais, como colocado por Toscano et al (2008) “a

consolidação do modelo de gerenciamento intensivo como uma das principais formas de

atuação estatal na busca de resultados expressivos para a sociedade” pôde ser verificada neste

trabalho pela contribuição do modelo de gerenciamento, em virtude da utilização de seus

instrumentos, ferramentas e processos que somados ao modelamento (design), qualificação

115

técnica e gerencial dos servidores contribuíram para afirmar uma posição de destaque na

implementação das políticas públicas de gestão governamental.

A Figura 20 condensa os fatores que influenciam a melhoria da eficiência e somam

para a eficácia nos resultados de gestão governamental.

Figura 20 – Ilustração da convergência de fatores aliados à eficiência que favorecem à eficácia dos resultados de

gestão. Fonte: elaborada pelo autor.

Nota-se neste trabalho, como observado por Corrêa (2007), que em Minas o

planejamento estratégico e a gestão para resultados foram desenhadas de forma interligada,

onde o planejamento estratégico apontava para os resultados que os órgãos públicos deveriam

perseguir e a gestão, por sua vez, visava garantir que os mesmos fossem alcançados. Os

outros governos pesquisados, Espírito Santo e Rio de Janeiro, também seguiram a mesma

orientação.

MELHORIA DA EFICIÊNCIA DA IMPLEMENTAÇÃO IDENTIFICADOS NO ESTUDO

- Questões organizacionais: Estrutura

(EGP), Cultura e Clima organizacional;

- Emprego de processos, técnicas e

ferramentas (consagrados);

- Interlocução responsável e empoderada

(Ger. de Programa / Projeto);

- Nivelamento metodológico;

- Apoio do comando institucional;

- Informação qualif icada disponível;

- Comunicação competente;

- Estímulo e fomento ao desempenho;

- Comprometimento alinhado à visão de

futuro;

- Melhoria da integração e interatividade

das áreas meio;

- Permanente monitoramento e avaliação;

- Lições aprendidas potencializando o

processo de melhoria constante;

- Pactualização de resultados.

OTIMIZAÇÃO DA

GESTÃO

Controle dominante:

a percepção da

melhoria da

ef iciência foi notada

desde a elaboração

(planejamento) até

a f inalização

(entregas/produtos/

resultados).

EFEITO:

RESULTADOS

(EFICÁCIA)

116

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES

Quanto aos objetivos específicos, a compreensão das questões correlatas proporcionou

abranger melhor os propósitos do estudo.

O primeiro objetivo específico foi o de analisar a relação existente entre o

planejamento estratégico governamental e a implementação de projetos. Pode-se notar

que, independentemente das características peculiares dos planejamentos estratégicos de cada

estado (horizonte/anos, setorização, instrumento balizador, etc.), o processo de

implementação é parte consequente do planejamento. Ou seja, nos casos estudados, os

planejamentos não foram engavetados e não se prestaram a ser apenas uma peça “pro forma”

do processo administrativo, pelo contrário, serviram de instrumento norteador para a definição

de diretrizes estratégicas e daí para a elaboração de programas e projetos. Servindo de

referência para orientar o Plano Plurianual.

Como os projetos acontecem no nível operacional, junto às secretarias e aos órgãos

finalísticos que tem a responsabilidade de realizá-los, o desdobramento do planejamento

estratégico proporcionou a efetivação de um elo de coerência, do plano de governo

(alicerçado pelo planejamento estratégico) para o plano de gestão (traçado pelo PPA). Os

resultados de gestão governamental, com referência à implementação de programas e

projetos, quando alicerçados pelo planejamento estratégico proporcionam uma orientação

mais consistente em favor do atendimento de objetivos que compõem uma visão de futuro

desejado. A busca por esta nova perspectiva a partir de políticas públicas selecionadas, passa

pela formulação, implementação e o monitoramento permanente de sua consecução, assim

como a avaliação dos resultados almejados, que no somatório favorecem aos pressupostos de

desenvolvimento local e regional prospectados pelo governo.

O segundo objetivo específico foi o de responder como se dá a relação entre a

escolha e a definição das políticas públicas e o uso do gerenciamento de projetos na sua

implementação. Sobre a escolha e definição das políticas públicas, o trabalho em tela só pode

se referir aos projetos estruturadores denominados pelos próprios governos estudados.

Observou-se que os projetos estruturantes ou estruturadores são oriundos da construção de

uma visão de futuro desejada, proporcionada pela elaboração e revisão do planejamento

estratégico. Tais projetos estruturantes são prioritários e incluem-se no Plano Plurianual para

o ciclo de quatro anos de gestão. Ao transcorrerem este caminho, até incluírem-se na agenda

oficial (PPA), passam por várias instâncias de validação técnica, política e social. Recebem

117

um tratamento eletivo, com garantia de recursos e um arranjo vocacionado para sua execução,

que acontece sob a atenção do escritório de gerenciamento de projetos do governo central.

Sendo os projetos estruturantes, os que possuem o status de estratégico, sua

implementação é prioridade. Pelo observado, os governos buscaram se cercar de mecanismos

que garantissem a exequibilidade de tais projetos, independentemente de serem financiados

com recursos próprios ou em parcerias (como por exemplo, do Governo Federal – obras do

Programa de Aceleração do Crescimento – PAC e o Banco Mundial – BM). A opção pelo uso

da metodologia de gerenciamento de projetos e a adoção do Escritório de Gerenciamento de

Projetos na estrutura orgânica dos governos partiu do sugestionamento de consultores

externos (como no caso do Governo de Minas Gerais e Espírito Santo – já com certa

influência da experiência mineira), que apostaram na condição de que tais iniciativas

proviriam melhor controle do ambiente relacionado à execução dos projetos públicos (apesar

de trazerem pouca referência de iniciativas fora do âmbito do setor privado).

O terceiro objetivo específico foi o de entender a relação entre o gerenciamento de

projetos e a gestão orientada para resultados. Esta questão foi postulada devido a não se

encontrar na literatura especializada nenhuma orientação tácita que apele para o emprego da

metodologia de gerenciamento de projetos, e menos ainda com especificidade às

recomendações da metodologia do PMI/PMBOK®

. Vimos pela pesquisa de campo e pelo

levantamento de dados que tal iniciativa é recorrente à gestão de 1997/2000 da Prefeitura de

Curitiba. Aparece também o MBC – Movimento Brasil Competitivo que se originou do PBQP

(Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade) com um forte discurso de modernização

das administrações públicas à moda das empresas privadas, que acabou por proporcionar um

incentivo diferenciado aos novos governos empreendedores. A união entre o MBC e do INDG

no início da gestão do novo governo de Minas Gerais em 2003, trouxe os elementos

necessários para incorrer na organização da formatação do ambiente para o gerenciamento,

que incluía o planejamento em novas dimensões e escalas, o controle permanente e uma nova

cultura gerencial e organizacional que conjuntamente auxiliariam a convergir os propósitos de

melhorar a eficiência com base na exequibilidade de projetos-chave (estruturantes).

Neste novo design, a figura do EGP e a disseminação da metodologia proporcionaram

destaque ao governo do Estado de Minas Gerais, suscitando interesses de outros governos,

dentre eles os dos estados do Espírito Santo e do Rio de Janeiro, objetos de nosso estudo. O

Estado do Acre adotou também em 2007 o gerenciamento de projetos e um EGP, vinculado à

Secretaria de Estado do Planejamento (CARNEIRO, 2010 p.49). Por sua vez, a Gestão

orientada para Resultados visa otimizar as ações governamentais através da melhor

118

governança dos fatores de gestão e, este processo, pode passar pelo gerenciamento e o

emprego de recursos e procedimentos metodológicos que tornam o ambiente mais favorável à

implementação dos programas e projetos, pois um de seus pilares é a gestão de programas e

projetos. Apesar dos referenciais teóricos sobre Gestão para Resultados não tratarem sobre

como promover esta gestão, ou seja, através de quais fundamentos metodológicos,

instrumentais ou técnicos, a metodologia de gerenciamento de projetos demonstrou

empiricamente nos governos estudados que não somente o controle (observa-se que um dos

significados de gestão é ter o controle) se fez de maneira mais dominante, como a percepção

da melhoria de eficiência foi notada desde a elaboração (planejamento) até a finalização

(entregas/produtos/resultados).

Deste modo, pode-se considerar que o gerenciamento de projetos por ser uma

atividade meio, de processo, que precipuamente se relaciona com eficiência, proporciona

concorrer por fatores não só de caráter econômicos, mais principalmente funcionais, pois

melhora a interatividade das áreas que atuam na implementação e que têm relação com os

recursos humanos envolvidos, a gestão das comunicações (envolvendo os stakeholders), os

padrões de qualidade e a gestão dos riscos, entre outros que, bem gerenciados favorecem a

eficácia, que mede o grau do alcance dos objetivos e metas do projeto (COHEN, 2004),

portanto, resultados de gestão.

O quarto objetivo específico perseguido foi o de tentar compreender a importância

e a relevância de se alcançar melhoria nos resultados de exeqüibilidade de projetos

públicos e a sua relação com o desenvolvimento regional. Neste aspecto observou-se que o

gerenciamento intenso dos projetos públicos requereu adequações e aprendizagens até então

não imaginadas pelos servidores públicos. A especificidade que caracteriza a administração

pública diante do conjunto de leis, normas, regulamentos e controles não se constituiu barreira

capaz de impedir a absorção e introspecção da metodologia pelas administrações pesquisadas.

Observou-se, pelo contrário, geraram oportunidades de aprendizagem de como gerenciar sob

a égide de todos os controles internos e externos. Neste contexto deparou-se com um novo

termo – “política de estado”, para denominar o conjunto de políticas governamentais de

estado. A compreensão deste termo está diretamente relacionada à idéia e a prática de

construir planejamentos estratégicos de longo prazo, com visão de futuro e validação social.

Os governos são intermitentes e a renovação dos gestores faz parte dos princípios da

democracia. Por sua vez, o processo de desenvolvimento local e regional requer uma

continuidade de investimentos por parte dos governos e passa necessariamente por questões

como formulação, implementação e avaliação das políticas públicas. Logo, a capacidade de

119

implementar projetos alinhados aos preceitos estratégicos favorecem com substantivo poder a

condição de promoção do desenvolvimento, quer seja econômico, social, cultural, ambiental

ou humano.

Neste contexto, ganha espaço também a ideia da agenda positiva, participação social,

sustentabilidade e orientação para o desenvolvimento com o implemento de ações

institucionais, que fazem parte da nova leitura da atuação dos governos em prol do

desenvolvimento. A Gestão para Resultados de Desenvolvimento reune não somente os

desafios de melhorar o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano25

) das populações do

interior e das capitais, mas também a condição de prover no médio e longo prazo uma

governança prospectiva, capaz de promover a melhoria administrativa, com o envolvimento e

engajamento de servidores e da sociedade civil de forma concatenada, estratégica e

convergente às visões do desenvolvimento almejado. Assim, com a melhoria da

exequibilidade dos projetos, além do aumento da expertise institucional, outros atributos

podem ser considerados, como a melhoria de indicadores de execução e economicidade, como

também o combate à corrupção.

Resposta da Pergunta de Pesquisa

O escritório de gerenciamento de projetos públicos contempla um conjunto de

procedimentos coordenados que proporciona aumentar a condição de exequibilidade dos

projetos sob sua responsabilidade, concorrendo para melhorar o desempenho do governo e o

alcance dos resultados estratégicos de gestão. Nesta perspectiva, auxilia a gestão orientada

para resultados pela orquestração dos meios e dos recursos, auxiliando na entrega de produtos

(físicos e serviços) com o agregado do valor público, numa dinâmica que considera a

economicidade, a eficiência, a eficácia, a execução e a perspectiva de efetividade do alcance

dos resultados aos clientes-cidadãos. O monitoramento intensivo com o uso de técnicas,

processos e ferramentas, a qualidade e a presteza da informação para os tomadores de decisão,

o aprimoramento constante – incluindo lições aprendidas e a transparência na gestão dos

processos potencializa sobremaneira o alcance dos resultados pretendidos.

25

Segundo o PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) o IDH “parte do pressuposto de que

para aferir o avanço de uma população não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas também

outras características sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana”. Além de

computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada país, o IDH também

leva em conta dois outros componentes: a longevidade e a educação. Fonte: www.pnud.org.br/idh acessado em

7.6.2011.

120

Sendo assim, é possível considerar com base nos dados coletados que o escritório de

gerenciamento de projetos públicos é um instrumento importante e robusto para a gestão

orientada para resultados, pois contribui para que sejam implementados com grande chances

de êxito e dentro dos parâmetros pré-estabelecidos os projetos elencados como estruturantes e

prioritários em dado período de gestão.

Considerações sobre a Hipótese Conjecturada

Os resultados obtidos no estudo corroboram com a hipótese conjecturada, pois

mostraram que os arranjos institucionais que tiveram por base o emprego da metodologia de

gerenciamento de projetos baseados no PMI/PMBOK® e a estruturação do ambiente

controlado, caracterizado pela implantação do escritório de gerenciamento de projetos

públicos, proporcionam incorrer na melhoria dos resultados de gestão, pois melhoraram a

eficiência do processo, contribuindo de forma consequente para possibilitar a melhoria da

eficácia, traduzida pelo melhor atingimento das metas de gestão. A Nova Gestão Pública que

apregoa o gerencialismo e a inovação pôde ser percebida nos governos estudados, assim como

a melhoria do preceito Constitucional da eficiência, um indicador que tem a qualidade de

medir o emprego dos recursos utilizados para consecução dos produtos pretendidos. Já o

preceito Constitucional da eficácia recebeu grande incremento, em virtude da percepção de

melhoria da eficiência por parte dos envolvidos – técnicos e gestores, quer seja pelo uso de

técnicas, ferramentas e mesmo processos novos e/ou inovadores, ou ainda pelo investimento

em qualificação específica, modelamento convergente e o imprescindível apoio da alta

administração. Logo, o foco na Gestão para Resultados é percebido pelo alinhamento

eficiente dos recursos (humanos, materiais e financeiros) com o propósito explícito de se

alcançar objetivos de resultados, ou seja, produtos finalísticos com o agregado de valor

público.

Sendo assim, a pesquisa conseguiu mostrar a importante e relevante contribuição da

metodologia de gerenciamento de projetos, baseada no PMI/PMBOK®, difundida pelo arranjo

funcional do Escritório de Gerenciamento de Projetos, que ao ser aplicada nos projetos

públicos pôde proporcionar diferenciação na condução da implementação dos mesmos,

independentemente do tipo e da segmentação, conferindo ganhos para a exequibilidade dos

projetos sob sua responsabilidade.

121

Contribuição do Estudo

O estudo científico de base qualitativa e exploratória pôde comprovar a contribuição

da metodologia de gerenciamento de projetos, baseados no PMI/PMBOK®, quando

implementada pelas administrações pesquisadas e executadas sob a regência do escritório

central de gerenciamento de projetos públicos, proporcionando uma melhoria da gestão dos

processos que cooperaram para o alcance dos resultados elencados pelo Plano Plurianual e

pelo planejamento estratégico.

Cabe salientar alguns limites que requerem uma atenção dos governos ao empregarem

tais recursos para a implementação de suas políticas públicas:

A atenção ao escopo dos projetos, uma vez que situações adversas e não

planejadas podem exigir a revisão do escopo e, sendo os projetos públicos

passivos de variados controles, cabe observar a necessária condição de prover a

flexibilização, visando atender a efetividade dos objetivos propostos;

O gerenciamento das comunicações é fundamental para o êxito dos projetos

por um cabedal de motivos já difundidos pela literatura, mas cabe observar que

neste sentido o volume é menos importante que a qualidade e o correto

direcionamento. Havendo a necessidade de prover uma atenção especial quanto

à arquitetura do processo de geração de informações, análise e distribuição;

O conflito e o embate entre técnico e político devem ser regidos por interesses

superiores, ou seja, de atendimento aos preceitos que melhor atendam aos

cidadãos beneficiados;

O avanço da transparência e do controle social certamente irão requerer uma

melhor tradução dos termos mais técnicos, a fim de criar uma linguagem

acessível à compreensão dos cidadãos, situação que concorrerá para a boa

compreensão do processo de implementação dos programas e projetos

públicos.

Sendo assim, sugere-se aos governos que objetivem orientarem-se por resultados de

desenvolvimento, caracterizado principalmente pela adesão ao modelo aberto de Gestão para

Resultados do BID/CLAD (2007), que considerem em sua estrutura organizacional a

instalação do escritório de gerenciamento de projetos, com vistas a introduzir os principais

elementos de sustentação que proporcionam melhorar o controle sobre o ambiente em que se

gerenciam os projetos, e também, promover a disseminação da metodologia para os demais

órgãos da administração pública independentemente da função, pois o modelo se comporta

122

como um elemento que melhora a performance na exequibilidade dos projetos institucionais e

consequentemente, dos resultados do organização pela conjunção da melhoria da eficiência

com o aumento da eficácia.

Cabe observar também que o arranjo composto pelo Escritório de Gerenciamento de

Projetos, Central de Captação de Recursos e Núcleo de Prestação de Contas de Convênios

podem favorecer sobremaneira aos governos estaduais e municipais quanto à possibilidade de

ousar na implementação de programas e projetos, pelo fato de proporcionar uma condição

proativa de desenvolvimento a partir da elaboração de propostas (projetos), viabilização

financeira (recursos econômicos e materiais), monitoramento efetivo e concomitante atenção

à prestação de contas.

O aumento na capacidade da condição de viabilizar os programas e projetos, sem

onerar de forma comprometedora as finanças públicas pode proporcionar um salto na

condição de prover melhores resultados de desenvolvimento às populações e é com esta

finalidade que o arranjo sugerido se compõe de um elemento crucial a este propósito, o

Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos. Pois sem o EGP fica enfraquecido o elo da

implementação que é essencialmente fundamental para prover resultados.

123

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131

APÊNDICES

APÊNDICE A

Questionário Principal - Survey

QUESTIONÁRIO Estado: _____

GESTOR TÉCNICO

ORGANIZAÇÃO PÚBLICA: _________________________________________

Protocolo do Questionário

Baseado no Estudo de Benchmarking 2010 dos Chapters Brasileiros do PMI26

.

Baseado no PMBOK (Guia das melhores práticas em gerenciamento de Projetos) do PMI.

Baseado no Modelo Aberto de Gestão para Resultados (de Desenvolvimento) no Setor

Público – BID27

/ CLAD28

.

Nas páginas seguintes você encontrará 50 questões, em cada uma delas você terá que assinalar

o seu nível de discordância ou concordância com a questão, conforme a legenda abaixo:

(-3 ) Discordo totalmente

(-2 ) Discordo

(-1 ) Discordo parcialmente

( 0 ) Sem opinião

(+1) Concordo parcialmente

(+2) Concordo

(+3) Concordo totalmente

Marque um X na resposta que mais se identifica com sua opinião e conhecimentos, não

aquela que desejaria ou imaginaria que fosse a mais adequada.

Questão 1

26

PMI – Project Management Institute, disponível em www.pmi.org.br 27

BID – Banco Interamericado de Desenvolvimento: www.iadb.org 28

CLAD – Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento: www.clad.org

132

A organização na qual trabalho reconhece a necessidade da gestão de projetos, não havendo

resistência ao gerenciamento de projetos em todos os níveis funcionais.

Discordo totalmente (-3 ) (-2 ) (-1 ) ( 0 ) (+1) (+2) (+3) Concordo totalmente

Questão 2

Pode-se dizer que o nível de resistência da alta administração é baixo, não configurando um

entrave ao gerenciamento de projetos.


Questão 3

Quanto ao nível de resistência da gerência média, ao contrário da alta administração, ainda é

alto, desfavorecendo à implementação do gerenciamento dos projetos.


Questão 4

O planejamento é a base de todo o nosso trabalho. Portanto, buscamos sempre planejar antes

de partir para a execução.


Questão 5

Já quanto ao controle, este nunca é aplicado.


Questão 6

Em nossa organização existe oficialmente na estrutura funcional o cargo de gerente (gestor ou

coordenador) de projetos.


Questão 7

Nossa estrutura organizacional está orientada à implementação de projetos, sendo que o

gerente de projeto exerce importante influência nas decisões da organização.


Questão 8

Na grande maioria das vezes os projetos não estão alinhados aos objetivos estratégicos da

organização.


Questão 9

Os projetos são monitorados e avaliados permanentemente quanto ao retorno e aos benefícios

de sua implementação diante dos objetivos estratégicos da organização.


133

Questão 10

Para a organização o valor agregado proporcionado pelo Escritório de Gerenciamento de

Projetos ainda é incipiente, pouco contribuindo para a implementação da estratégia

organizacional.


Questão 11

Para o efetivo sucesso do Escritório de Projetos é necessário tratar adequadamente as questões

de resistência de caráter cultura e contar com o patrocínio da alta administração.


Questão 12

O gerenciamento de projetos tem proporcionado claros benefícios, pois favorece à

implementação dos projetos e ao alcance aos objetivos e estratégias da organização.


Questão 13

A organização vem aumentado sua maturidade no gerenciamento de projetos, pois vem

aplicando de forma mais consistente o sistema de gerenciamento de projetos, que reuni

ferramentas, técnicas, metodologias, recursos e procedimentos.


Questão 14

Em cada projeto é formatado um plano de gerenciamento que integra os gerenciamentos do

escopo, custo, prazo, qualidade, comunicações, recursos humanos, aquisições e riscos.


Questão 15

A organização não proporciona a todos os interessados, e mais especificamente aos que lidam

com projetos, um programa formal de capacitação em gerenciamento de projetos.


Questão 16

A organização compreende e valoriza a liderança, o trabalho em equipe, a capacidade de

resolver conflitos, a atitude e os conhecimentos técnicos daqueles que lidam com projetos.


Questão 17

Mas também, a organização enxerga algumas deficiências que precisam ser melhoradas, entre

elas estão: os conhecimentos em gerenciamento de projetos, a comunicação e a capacidade de

integrar as partes.

134


Questão 18

Na nossa organização utilizamos plenamente um software específico de gerenciamento de

projetos.


Questão 19

A alta administração ainda tem muitas dúvidas da efetiva contribuição proporcionada pelo



Questão 20

A gerência média vê importante contribuição do gerenciamento de projetos para o alcance dos

objetivos estratégicos estabelecidos.


Questão 21

Na nossa organização o processo decisório é muito centralizado, poucas pessoas participam,

opinam e definem os programas e projetos a serem adotados para o alcance dos objetivos

estratégicos do planejamento organizacional.


Questão 22

Na nossa organização não há flexibilização dos recursos, os mesmo ficam “engessados” pelo

sistema burocrático.


Questão 23

Na nossa organização o sistema de responsabilização dos gestores está implementado

(contrato de desempenho) e percebe-se mais empoderamento e comprometimento dos

mesmos.


Questão 24

Na nossa organização não há um sistema efetivo de monitoramento da gestão, prestação de

contas e avaliação.


Questão 25

Existe um sistema de informação que proporciona subsídio à tomada de decisão dos gestores.


135

Questão 26

Em nossa organização nos preocupamos com o desenvolvimento de indicadores.


Questão 27

O sistema de monitoramento e avaliação proporciona uma sistemática avaliação dos projetos

e consequentemente das políticas públicas ora em curso. Subsidiando assim a prestação de

contas do gestor à sociedade.


Questão 28

Em nossa organização o que importa é como fazer para alcançar os resultados,

independentemente se estes resultados estão alinhados aos objetivos do planejamento

estratégico.


Questão 29

Dispomos de um método de encaminhamento lógico entre prioridades e ações efetivas que

ajudam a levar a intenção para a ação.


Questão 30

Nossa organização trabalha de forma transparente, demonstrando para a sociedade os

resultados alcançados pelos programas do governo.


Questão 31

Dispomos de procedimento para selecionar projetos prioritários e estruturantes, alinhados ao

planejamento estratégico, capazes de promover impacto e efetividade de resultados

socioeconômicos para a sociedade.


Questão 32

O gerenciamento de projetos é um instrumento robusto e fundamental para viabilizarmos os

projetos prioritários da organização.


Questão 33

Não é necessário “empoderar” os gerentes de projetos e nem seguir procedimentos

metodológicos relacionados ao gerenciamento de projetos se dispomos de um Plano

Plurianual e orçamento para executar os programas e projetos.

136


Questão 34

Se há bons propósitos para implementar um projeto público é desnecessário contar com

planejamentos específicos, como: plano de custos, tempo, escopo, qualidade, recursos

humanos, comunicações, aquisições e riscos.


Questão 35

Para que o governo alcance resultados de desenvolvimento de forma planejada e consistente é

preciso atentar para a seguinte dinâmica: planejamento estratégico – orçamento por programa

– gestão financeira eficiente – gestão de programas e projetos – monitoramento e avaliação

permanentes.


Questão 36

A estrutura analítica do projeto é um recurso que fraciona demasiadamente o projeto,

complicando seu planejamento e tornando dispendiosa a sua implementação.


Questão 37

Em nossa cultura de executar projetos e programas não há uma clara noção da importância de

se registrar as lições aprendidas, quando da finalização do projeto.


Questão 38

À medida que se implementa com consciência os programas e projetos, cuidando do

gerenciamento em todo o ciclo do projeto é possível avançar em maturidade, que proporciona

à organização pública know how, melhorando consequentemente os indicadores de

desempenho de execução de políticas públicas.


Questão 39

O gerenciamento de projetos é um recurso eficaz na implementação de políticas públicas de

desenvolvimento regional.


Questão 40

Com a crescente exigência de transparência por parte da sociedade civil ficará mais difícil

implementar os programas e projetos.


137

Questão 41

O planejamento estratégico governamental se viabiliza através da implementação de

programas e projetos. E portanto é preciso garantir a exequibilidade e contar com bons

indicadores de desempenho.


Questão 42

Políticas públicas de desenvolvimento regional para proverem efeito não dependem

necessariamente do gerenciamento de programas e projetos.


Questão 43

Quando são definidas políticas públicas relacionadas ao desenvolvimento socioeconômico

regional é preciso estabelecer um ambiente propício e controlado para a implementação de

programas e projetos.


Questão 44

Políticas públicas têm estreita relação com ações de governo. Quando se identifica e delimita

as situações problemas segue-se a formulação de alternativas para um efetiva implementação,

que envolve o planejamento das ações necessárias e suficientes para em seguida executar um

conjunto de ações que tem por objetivo atender à demanda política e realizar atuações

planejadas para o alcance dos resultados almejados. Este processo é similar ao ciclo de vida

do projeto e para empreender com chances maiores de êxito carece de um gerenciamento de

suas fases.


Questão 45

O acompanhamento é um processo sistemático de supervisão da execução a fim de auxiliar na

consecução dos objetivos, enquanto a avaliação consiste numa análise ex-post para se

identificar se os requisitos foram atendidos (indicadores de desempenho).


Questão 46

A criação de valor público está diretamente relacionado ao atendimento das necessidades e

demandas do cidadão que também deve participar desde a definição da política pública até a

prestação de contas por parte do gestor e do governo.


138

Questão 47

Recentes estudos conduzidos pela Associação Inglesa de Administração de Projetos Público

(PPMA) demonstraram que basta um projeto contar com recursos suficientes e um gestor

audacioso para que alcance êxito independemente da aplicação deste ou daquele

procedimento de gerenciamento e controle.


Questão 48

Ainda segundo a PPMA o gerenciamento de projetos públicos é oneroso e favorece ao

aumento de fraudes e problemas relacionados à corrupção dos agentes públicos.


Questão 49

O Tribunal de Contas da União (TCU) está realizando auditoria operacional visando o exame

independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações,

programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da

gestão pública. Esta é uma iniciativa que visa identificar ação de valor público e estão

alinhadas à Gestão Orientada para Resultados de Desenvolvimento.


Questão 50

O TCU estima que 47% dos contratos com os estados, municípios e ONG`s tenham

irregularidades e este número independe se o governo possui ou não procedimentos de

gerenciamento de seus programas e projetos.


139

APÊNDICE B

Formulário de Entrevista

ENTREVISTAS Estado: _____

GESTOR TÉCNICO

Identificação:

Nome: __________________________________________________________

Formação: ___________________________________________

Órgão: ______________________________________________

Cargo: ______________________ Desde: ____________

Situação funcional: Servidor de carreira Servidor contratado

Data da Entrevista: ___/___/___ Local: _________________________

Horário: ___:___

QUESTÕES

1) O Governo vem implementando mudanças que visam proporcionar melhor desempenho

dos meios para a consecução de políticas públicas alinhadas às demandas da sociedade. Qual

sua opinião sobre o papel dos planejamentos estratégico, o plurianual (estratégico/tático) e o

operacional (projetos) para o alcance dos objetivos e metas da gestão?

2) A disponibilidade de recursos financeiros é um fator crítico para o alcance dos resultados

pretendidos. Como vem sendo conduzidos a gestão financeira dos programas e projetos

considerando a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), a LOA (Lei Orçamentária Anual) e a

LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal)?

140

3) A implementação das políticas públicas se dá através de programas e projetos. Diante dos

desafios de orientar a gestão para resultados de desenvolvimento, como vem sendo tratado o

gerenciamento dos projetos públicos?

3.1) Como justificar tais escolhas?

4) A seu ver, qual a contribuição do gerenciamento de projetos (PMO – Escritório de

Projetos) para o alcance dos resultados de gestão do governo (implementação das políticas

públicas)?

5) Caso não houvessem “institucionalmente” os seguintes procedimentos e recursos: (i)

critérios e métodos de seleção de projetos (portfólio de projetos); (ii) escritório de projetos;

(iii) nominação e empoderamento do gerente de projeto; (iv) aplicação de ferramentas e

técnicas dirigidas ao gerenciamento dos projetos; e (v) documentação de apoio gerencial.

Qual sua opinião sobre a viabilidade da implementação dos projetos públicos?

5.1) Como proceder de forma alternativa sem contar com procedimentos e recursos

elencados?

6) De que forma o sistema de gestão do desempenho contribui para o alcance dos resultados

pretendidos pelo Governo?

OBSERVAÇÕES

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

141

APÊNDICE C

Questionário Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos Públicos

RELAÇÃO DE TÉCNICAS, PROCESSOS E FERRAMENTAS IDENTIFICADAS E

DEFINIDAS NO PMBOK 3ª Ed. 2004

Identificação:

Governo de _____________________________

Data do preenchimento: ___/___/___ Local: _________________________

Membros do PMO participantes:

Nome:___________________________ Função: _______________________

Formação: ___________________________________________

Cargo: ______________________ Desde: ____________


Nome:___________________________ Função: _______________________

Formação: ___________________________________________

Cargo: ______________________ Desde: ____________


Nome:___________________________ Função: _______________________

Formação: ___________________________________________

Cargo: ______________________ Desde: ____________


Nome:___________________________ Função: _______________________

Formação: ___________________________________________

Cargo: ______________________ Desde: ____________


142

RELAÇÃO DE TÉCNICAS APLICÁVEIS EM GERENCIAMENTO DE PROJETOS

Técnica: um procedimento sistemático definido, usado por um recurso humano para realizar

uma atividade a fim de produzir um produto ou resultado, ou ainda fornecer um serviço e que

pode empregar uma ou mais ferramentas.

Nome da Técnica Conhece? Aplica?

1 Aceitação dos riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

2 Agrupamento Sim Não Nunca Às vezes Sempre

3 Análise da Árvore de Decisão Sim Não Nunca Às vezes Sempre

4 Análise da Causa-raiz Sim Não Nunca Às vezes Sempre

5 Análise da variação Sim Não Nunca Às vezes Sempre

6 Análise das premissas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

7 Análise das reservas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

8 Análise das tendências Sim Não Nunca Às vezes Sempre

9 Análise de modos e efeitos de falha Sim Não Nunca Às vezes Sempre

10 Análise de rede do cronograma Sim Não Nunca Às vezes Sempre

11 Antecipação Sim Não Nunca Às vezes Sempre

12 Atraso Sim Não Nunca Às vezes Sempre

13 Autorização do trabalho Sim Não Nunca Às vezes Sempre

14 Brainstorming Sim Não Nunca Às vezes Sempre

15 Compressão Sim Não Nunca Às vezes Sempre

16 Compressão do cronograma Sim Não Nunca Às vezes Sempre

17 Controle Sim Não Nunca Às vezes Sempre

18 Custo da Qualidade Sim Não Nunca Às vezes Sempre

19 Decomposição Sim Não Nunca Às vezes Sempre

20 Diagrama de Influência Sim Não Nunca Às vezes Sempre

21 Diagrama de Pareto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

22 Diagrama de rede do cronograma Sim Não Nunca Às vezes Sempre

23 Elaboração de fluxogramas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

24 Elaboração progressiva Sim Não Nunca Às vezes Sempre

25 Estimativa “bottom-up” Sim Não Nunca Às vezes Sempre

26 Estimativa análoga Sim Não Nunca Às vezes Sempre

27 Estimativa de três pontos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

28 Estimativa paramétrica Sim Não Nunca Às vezes Sempre

29 Gerenciamento da Qualidade Total Sim Não Nunca Às vezes Sempre

30 Gerenciamento de Portfólio Sim Não Nunca Às vezes Sempre

31 Inspeção Sim Não Nunca Às vezes Sempre

32 Medição de desempenho técnico Sim Não Nunca Às vezes Sempre

143

33 Método da Cadeia Crítica Sim Não Nunca Às vezes Sempre

34 Método do Caminho Crítico Sim Não Nunca Às vezes Sempre

35 Método do Diagrama de Precedência Sim Não Nunca Às vezes Sempre

36 Método do Diagrama de Setas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

37 Mitigação de riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

38 Nivelamento de recursos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

39 Opinião Especializada Sim Não Nunca Às vezes Sempre

40 Paralelismo Sim Não Nunca Às vezes Sempre

41 Planejamento em ondas sucessivas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

42 Prevenção de riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

43 Revisão de projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

44 Técnica Delphi Sim Não Nunca Às vezes Sempre

45 Técnica de Valor Agregado Sim Não Nunca Às vezes Sempre

46 Transferência de riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

47 Validação Sim Não Nunca Às vezes Sempre

48 Verificação Sim Não Nunca Às vezes Sempre

Tabela 12_ Relação de técnicas aplicáveis em gerenciamento de projetos. Fonte: elaborada pelo autor.

RELAÇÃO DE PROCESSOS APLICÁVEIS EM GERENCIAMENTO DE PROJETOS

Processo: um conjunto de ações e atividades interrelacionadas realizadas para obter um

conjunto especificado de produtos, resultados ou serviços.

Nome do Processo Conhece? Aplica?

1 Administração de Contrato Sim Não Nunca Às vezes Sempre

2 Análise Qualitativa de Riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

3 Análise Quantitativa de Riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

4 Contratar ou mobilizar a equipe do projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

5 Controle de Custos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

6 Controle do Cronograma Sim Não Nunca Às vezes Sempre

7 Controle do Escopo Sim Não Nunca Às vezes Sempre

8 Controle Integrado de Mudanças Sim Não Nunca Às vezes Sempre

9 Definição da Atividade Sim Não Nunca Às vezes Sempre

10 Definição do Escopo Sim Não Nunca Às vezes Sempre

11 Desenvolver a equipe do projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

12 Desenvolver o plano de gerenc. do projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

13 Desenvolver o Termo de Abertura do projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

14 Desenvolvimento do cronograma Sim Não Nunca Às vezes Sempre

144

15 Distribuição das informações Sim Não Nunca Às vezes Sempre

16 Encerramento do contrato Sim Não Nunca Às vezes Sempre

17 Encerrar o projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

18 Estimativa de custos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

19 Estimativa de duração da atividade Sim Não Nunca Às vezes Sempre

20 Estimativa de recursos da atividade Sim Não Nunca Às vezes Sempre

21 Gerenciar a equipe do projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

22 Gerenciar as partes interessadas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

23 Identificação de riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

24 Monitoramento e controle de riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

25 Monitorar e controlar o trabalho do projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

26 Orçamentação Sim Não Nunca Às vezes Sempre

27 Orientar e gerenciar a execução do projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

28 Planejamento da Qualidade Sim Não Nunca Às vezes Sempre

29 Planejamento das Comunicações Sim Não Nunca Às vezes Sempre

30 Planejamento de Recursos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

31 Planejamento de respostas a riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

32 Planejamento do Gerenciamento de Riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

33 Planejar compras e aquisições Sim Não Nunca Às vezes Sempre

34 Planejar contratações Sim Não Nunca Às vezes Sempre

35 Plano de Gerenciamento de Pessoal Sim Não Nunca Às vezes Sempre

36 Processos de encerramento Sim Não Nunca Às vezes Sempre

37 Processos de Execução Sim Não Nunca Às vezes Sempre

38 Processos de Iniciação Sim Não Nunca Às vezes Sempre

39 Processos de Monitoramento e Controle Sim Não Nunca Às vezes Sempre

40 Processos de Planejamento Sim Não Nunca Às vezes Sempre

41 Realizar a garantia da qualidade Sim Não Nunca Às vezes Sempre

42 Realizar o controle da qualidade Sim Não Nunca Às vezes Sempre

43 Relatório de desempenho Sim Não Nunca Às vezes Sempre

44 Selecionar fornecedores Sim Não Nunca Às vezes Sempre

45 Sequenciamento de atividades Sim Não Nunca Às vezes Sempre

46 Solicitar respostas de fornecedores Sim Não Nunca Às vezes Sempre

47 Verificação do Escopo Sim Não Nunca Às vezes Sempre

Tabela 13_ Relação dos processos aplicáveis em gerenciamento de projetos. Fonte: elaborada pelo autor.

RELAÇÃO DE FERRAMENTAS APLICÁVEIS EM GERENCIAMENTO DE PROJETOS

Ferramenta: alguma coisa tangível usado na realização de uma atividade para produzir um

produto ou resultado. Exp.: software.

145

Nome da Ferramenta Conhece? Aplica?

1 Código de Contas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

2 Conta de Controle Sim Não Nunca Às vezes Sempre

3 Cronograma de Marcos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

4 Cronograma Mestre Sim Não Nunca Às vezes Sempre

5 Descrição de Cargo Sim Não Nunca Às vezes Sempre

6 Estrutura Analítica do Resumo do Projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

7 Estrutura Analítica dos Riscos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

8 Gráfico de Barras Sim Não Nunca Às vezes Sempre

9 Gráfico de Controle Sim Não Nunca Às vezes Sempre

10 Matriz de Probabilidade e Impacto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

11 Matriz de Responsabilidades Sim Não Nunca Às vezes Sempre

12 Modelo de Cronograma Sim Não Nunca Às vezes Sempre

13 Organograma Descricional do Projeto Sim Não Nunca Às vezes Sempre

14 Organograma Sim Não Nunca Às vezes Sempre

15 Plano de Contas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

16 Plano de Contas de Controle Sim Não Nunca Às vezes Sempre

17 Regras Básicas Sim Não Nunca Às vezes Sempre

18 Sistema de Autorização do Trabalho Sim Não Nunca Às vezes Sempre

19 Sistema de Controle de Mudanças Sim Não Nunca Às vezes Sempre

20 Sistema de Gerenciamento de Configurações Sim Não Nunca Às vezes Sempre

21 Sistema de Gerenciamento de Projetos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

22 Sistema de Informações do Ger. de Projetos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

23 Software de Gerenciamento de Projetos Sim Não Nunca Às vezes Sempre

Tabela 14_ Relação das ferramentas aplicáveis em gerenciamento de projetos. Fonte: elaborado pelo autor.

Obs.: Estes processos, técnicas e ferramentas servem de referência, pois não se pretende

relacionar todos os recursos de gerenciamento possíveis, haja vista a dinâmica evolutiva do


146

APÊNDICE D

Tabulação das respostas do Questionário Principal separadas por Estado

EGP 1_ Escritório de Gerenciamento de Projetos do Governo de Minas Gerais

Tabela 15_ Apresentação da intensidade de respostas do EGP de Minas Gerais referentes às questões com

expectativa de alinhamento concordante. Fonte: elaborado pelo autor.

Tabela 16_ Apresentação da intensidade de respostas do EGP de Minas Gerais referentes às questões com

expectativa de alinhamento discordante. Fonte: elaborado pelo autor.


1 // /// 8

2 /// // 12

4 //// / 6

6 / / /// 5

7 / / /// 6

9 // // / 5

11 ///// 15

12 / // // 11

13 / // // 11

14 / / /// - 1

16 /// // 7

17 / / // / 7

18 / //// 12

20 / / // / 7

23 /// // 12

25 /// // 9

26 / // // 11

27 /// // 7

29 / /// / 4

30 / / / // - 1

31 / // // 10

32 / / /// 12

35 / //// 14

37 / // / / 1

38 // /// 11

39 / //// 9

41 / //// 14

43 //// / 11

44 / // // 11

45 / // // 11

46 / / /// 12

49 // // / 9


3 // // / - 4

5 //// / - 14

8 /// / / - 8

10 /// / / - 9

15 // / / / - 5

19 / /// / - 8

21 / / / // 4

22 / /// / - 10

24 // // / - 9

28 / /// / - 8

33 //// / - 14

34 ///// - 15

36 //// / - 13

40 ///// - 15

42 / / // / 0

47 // / / / - 3

48 / // // - 9

50 // // / 4

147

EGP 2_ Escritório de Gerenciamento de Projetos do Governo do Espírito Santo

Tabela 17_ Apresentação a intensidade de respostas do EGP do Espírito Santo referentes às questões com

expectativa de alinhamento concordante. Fonte: elaborada pelo autor.

Tabela 18_ Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Espírito Santo referentes às questões com

expectativa de alinhamento discordante. Fonte: elaborada pelo autor.


1 /// / / 2

2 / / / // 6

4 /// / / 8

6 // / / / - 6

7 / / / // - 1

9 / // / / 6

11 / //// 14

12 // /// 13

13 / //// 7

14 /// / / 0

16 /// // 7

17 / / //// 9

18 / / / // 2

20 // / // 3

23 /// / / -10

25 / //// 7

26 // /// 8

27 // /// 8

29 //// / 6

30 // /// 8

31 // // / 9

32 /// // 12

35 / //// 10

37 / // / / -1

38 / / /// 12

39 // /// 13

41 // /// 13

43 / // // 11

44 / / /// 12

45 / / /// 7

46 // /// 13

49 / / / // 7


3 / / // / 0

5 /// // -11

8 // /// -12

10 / //// -11

15 / // / / - 4

19 // // / -11

21 / / // / 1

22 // / / / - 2

24 / /// / - 8

28 //// / -9

33 // /// -12

34 //// / -10

36 //// / -10

40 //// / -13

42 / // / / -7

47 / / // / -6

48 /// // -13

50 / / / / / -5

148

EGP 3_ Escritório de Gerenciamento de Projetos do Governo do Rio de Janeiro

Tabela19_ Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Rio de Janeiro referentes às questões com

expectativa de alinhamento concordante. Fonte: elaborado pelo autor.

Tabela 20_ Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Rio de Janeiro referentes às questões com

expectativa de alinhamento discordante. Fonte: elaborado pelo autor.


1 / / / / / 3

2 / / /// 12

4 / //// 14

6 / //// 10

7 // / / / 6

9 / /// / 4

11 / //// 14

12 /// / / 8

13 / //// 14

14 / /// / 10

16 /// // 5

17 / / // / 7

18 // /// 11

20 / // / / 6

23 // // / -5

25 / / / // 1

26 / // // 5

27 / / / / / -3

29 / // // 1

30 / //// 2

31 /// // 7

32 / / // / 6

35 / //// 11

37 / // / / -2

38 /// // 12

39 / // // 11

41 / /// / 10

43 / /// / 10

44 /// // 12

45 //// / 11

46 // // / 9

49 / / // / 8


3 / / // / 0

5 / /// / -13

8 / / // / 0

10 / / / / / 1

15 // /// -1

19 /// / / -12

21 / / / // 3

22 / / /// 7

24 / // / / 0

28 // /// -12

33 //// / -11

34 /// // -13

36 //// / -11

40 /// // -13

42 / // // -9

47 / // / / -7

48 / / // / -4

50 // / / / 1

149

APÊNDICE E

Tabulação e análise das 35 Questões com alinhamento desejado de concordância.

Tabela 21_ Distribuição das 35 respostas do Questionário Principal com expectativa de alinhamento das

questões em concordância, considerando freqüência e peso. Fonte: elaborada pelo autor.

QUESTÃO -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 1 2 4 6 7 9 11 12 13 14 16 17 18 20 23 25 26 27 29 30 31 32 35 37 38 39 41 43 44 45 46 49


(FAIXA)

1 / / ////// ///// // 19

2 / / ////// /////// 31

4 ////// //// ///// 29

6 /// / // / / /////// 9

7 / // /// //// //// / 11

9 //// ///// //// // 15

11 // ///////////// 43

12 //// ///// ////// 32

13 / / /////// ////// 32

14 / //// ///// //// / 9

16 ///////// ////// 21

17 /// // //////// // 21

18 / / / /// // /////// 25

20 //// //// ///// // 16

23 /// /// // // /// // -3

25 / // //// ////// // 17

26 / ///// /////// // 24

27 / / / ////// ////// 12

29 / / // /////// //// 11

30 // / / //////// /// 9

31 / ///// ////// /// 26

32 / // ////// ////// 30

35 /// //////////// 42

37 /// ////// / / /// / -2

38 / ////// //////// 37

39 / ///////// ///// 34

41 / ////// //////// 37

43 // ///////// //// 32

44 // ////// /////// 35

45 / // ///////// /// 29

46 /// ///// /////// 34

49 / / //// ///// //// 26

150

Tabela 22_ Distribuição das respostas com expectativa de alinhamento das questões do Questionário Principal,

considerando freqüência e peso. O intervalo varia de - 45 a + 45. Fonte: elaborada pelo autor.

Análise e discussão das questões que ficaram na primeira faixa (1 a 15), ou seja, na

faixa de concordo parcialmente: questões 6 (9 pontos), 7 (11 pontos), 9 (15 pontos), 14 (9

pontos); 27 (12 pontos), 29 (11 pontos) e 30 (9 pontos) estão mostradas no quadro abaixo e na

sequência serão analisadas.

Questão 6: Em nossa organização existe oficialmente na estrutura funcional o cargo de gerente (gestor ou

coordenador) de projetos.

Questão 7: Nossa estrutura organizacional está orientada à implementação de projetos, sendo que o gerente de

projeto exerce importante influência nas decisões da organização.

Questão 9: Os projetos são monitorados e avaliados permanentemente quanto ao retorno e aos benefícios de

sua implementação diante dos objetivos estratégicos da organização.

Questão 14: Em cada projeto é formatado um plano de gerenciamento que integra os gerenciamentos do

escopo, custo, prazo, qualidade, comunicações, recursos humanos, aquisições e riscos.

Questão 27: O sistema de monitoramento e avaliação proporciona uma sistemática avaliação dos projetos e

consequentemente das políticas públicas ora em curso. Subsidiando assim a prestação de contas do gestor à

sociedade.

Questão 29: Dispomos de um método de encaminhamento lógico entre prioridades e ações efetivas que

ajudam a levar a intenção para a ação.

Questão 30: Nossa organização trabalha de forma transparente, demonstrando para a sociedade os resultados

alcançados pelos programas do governo.

Quadro 1_ Relação das questões do Questionário Principal (apêndice A) que ficaram na faixa de concordância

parcial (1 a 15 pontos). Fonte: elaborado pelo autor.


(FAIXA)

1 / / ////// ///// // 19

2 / / ////// /////// 31

4 ////// //// ///// 29

6 /// / // / / /////// 9

7 / // /// //// //// / 11

9 //// ///// //// // 15

11 // ///////////// 43

12 //// ///// ////// 32

13 / / /////// ////// 32

14 / //// ///// //// / 9

16 ///////// ////// 21

17 /// // //////// // 21

18 / / / /// // /////// 25

20 //// //// ///// // 16

23 /// /// // // /// // -3

25 / // //// ////// // 17

26 / ///// /////// // 24

27 / / / ////// ////// 12

29 / / // /////// //// 11

30 // / / //////// /// 9

31 / ///// ////// /// 26

32 / // ////// ////// 30

35 /// //////////// 42

37 /// ////// / / /// / -2

38 / ////// //////// 37

39 / ///////// ///// 34

41 / ////// //////// 37

43 // ///////// //// 32

44 // ////// /////// 35

45 / // ///////// /// 29

46 /// ///// /////// 34

49 / / //// ///// //// 26

151

Ao analisar o Quadro 1 consideramos fazê-lo no contexto geral (envolvendo

conjuntamente os três EGP`s) e no aspecto individual (cada EGP em separado), a fim de

verificar se houve alguma influência capaz de justificar a posição da variável. As respostas em

separado dos EGP`s encontram-se no apêndice D.

Questão 6

Quanto à afirmativa colocada na Questão, verifica-se que nos três governos existe a

função (Tabela 6), sendo denominado Monitor de Projetos em Minas Gerais, Gestor de

Projetos no Espírito Santo e Analista de Projetos no Rio de Janeiro, mas verificou-se junto ao

Diário Oficial do Governo do Estado do Espírito Santo que o cargo de “gestor de projetos”

oficialmente não está regulamentado. Situação que influenciou o índice de intensidade da

resposta obtida. As respostas em percentual de intensidade foram: Geral (20%);

individualmente, EGP MG (33%), EGP ES (-40%) e EGP RJ (67%). No referencial analítico

– Estudo de Benchmarking dos Chapters Brasileiros em Gerenciamento de Projetos 2010,

verifica-se que no geral das organizações pesquisadas 56% delas citaram que existe o cargo

de gerente de projetos, sendo que uma parcelo de 19% possuem plano de carreira. No entanto,

olhando apenas as organizações públicas da administração direta, 76% dos respondentes

disseram não haver o referido cargo. Entende-se que o cargo é importante e sua oficialização

enquanto reconhecimento institucional na estrutura organizacional seja um elemento

influenciador no alcance de resultados. Estes aspectos são elencados por Kerzner (2006) e

Heldman (2006) como citado no referencial teórico.

Questão 7

Quanto à afirmativa colocada na Questão, verifica-se que o gerente de projetos, quanto

à capacidade de “influenciar” no processo de implementação, é peculiar no caso do Governo

do Espírito Santo. Talvez seja pelo fato de que existem projetos que são gerenciados por

empresas contratadas (terceirizados), e este fato possa “retirar” a influência exercida pelo

gerente de projetos. As respostas em percentual de intensidade foram: Geral (24%);

individualmente, EGP MG (40%), EGP ES (-7%) e EGP RJ (40%). Observando-se o

referencial analítico esta questão está situada na área da estrutura organizacional, no total das

organizações pesquisadas no Estudo de Benchmarking dos Chapters Brasileiros em

Gerenciamento de Projetos 2010, 70% responderam que se situam entre uma organização

projetizada, ou matricial balanceada ou forte, enquanto que no setor público da administração

direta este índice é de 48%. Quanto à terceirização do gerenciamento de projetos, 75% do

total das organizações disseram que não terceirizam, enquanto que no setor público da

administração direta este índice foi de 81%. Nota-se que a terceirização é menos utilizada no

152

setor público que no privado, aparentemente não exerce influência no desempenho final. O

formato da estrutura organizacional e o próprio papel reservado ao gerente do projeto talvez

influenciem mais, assim como a existência de bonificação financeira para a equipe do projeto,

visão do todo pela alta administração e o equilíbrio entre rotina e atividades relativas aos

projeto. Segundo alguns autores citados no referencial teórico, o gerenciamento de projetos

não é um processo simples e envolve múltiplos fatores, sendo que uma implementação

satisfatória depende de questões relativas à estrutura organizacional, cultura, competências e

habilidades gerenciais. A concordância parcial no cômputo geral, talvez revele um grau de

maturidade ainda incipiente, em processo de afirmação e consolidação.

Questão 9

Nesta questão obteve-se uma pontuação no limite superior da faixa de concordo

parcialmente para concordo. Talvez, a interpretação dos respondentes foi parcialmente

restringida pela função do EGP, que é o de acompanhar os projetos estruturantes, medindo a

execução dos projetos (metas e marcos) e sinalizando o progresso ou o atraso dos mesmos. A

afirmação de que os projetos são “avaliados permanentemente quanto ao retorno e aos

benefícios de sua implementação diante dos objetivos estratégicos da organização”, talvez vá

além da medição dos indicadores disponibilizados aos gestores e técnicos. As respostas em

percentual de intensidade foram: Geral (33%); individualmente, EGP MG (33%), EGP ES

(40%) e EGP RJ (27%). Observando-se no referencial analítico - Estudo de Benchmarking

dos Chapters Brasileiros em Gerenciamento de Projetos 2010, que setorialmente apenas 15%

das organizações da administração pública direta disseram incorrer neste acompanhamento

(contra 19% no setor privado). A concordância à questão, individualmente e coletivamente

com índices maiores que o todo do setor público e mesmo com o setor privado denota um

aspecto positivo, pois está alinhado aos preceitos da orientação para a busca de resultados,

como colocado por Perdicaris (2009) e Makón (2008).

Questão 14

Nesta questão verifica-se que o emprego das oito áreas do planejamento de projetos

(excetuando a integração que objetiva justamente consolidá-los) não é uma prática, apesar de

parte delas serem obrigatoriamente utilizadas. As respostas em percentual de intensidade

foram: Geral (20%); individualmente, EGP MG (-7%), EGP ES (0) e EGP RJ (67%).

Verifica-se que o EGP central do Rio de Janeiro utiliza com maior intensidade o plano de

gerenciamento considerando as áreas de referência do planejamento. Apesar dos órgãos

públicos declararem alinhamento à metodologia de gerenciamento de projetos, estes seguem

procedimentos que denotam a maior utilização dos gerenciamentos dos prazos e dos custos do

153

projeto, seguido pelo gerenciamento do escopo, das comunicações e dos riscos (verificados na

aplicação do Questionário de Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos). Observa-se

também que os indicadores utilizados são de execução (medindo a transcurso da

implementação), de eficiência (comparando o executado ao planejado) e de economicidade

(aferindo os recursos utilizados). Observando-se no referencial analítico - Estudo de

Benchmarking dos Chapters Brasileiros em Gerenciamento de Projetos 2010, de fato estes

fatores aparecem com as seguintes intensidades de utilização (geral/específico ao setor

público da administração direta): prazo (98,4%/100%), escopo (96,5%/83%), custo

(85,5%/67%), comunicação (67,6%/44%) e riscos (67,3%/50%). Carneiro (2004) cita a

importância da definição e do gerenciamento do escopo para a devida implementação das

políticas públicas, assim como o controle dos prazos e dos custos. Rua (2004) e Lustosa

(2004) reforçam a necessidade da avaliação enquanto se implementa a política pública,

caracterizando um monitoramento analítico do progresso do projeto, que pode ser observado

pelo emprego dos gerenciamentos identificados.

Questão 27

Observa-se que esta questão está de certa forma relacionada à Questão 14. Diz respeito

à gestão para resultado no quesito avaliação e visa identificar a presença e a condição do

desenvolvimento dos componentes do ciclo de gestão vinculados ao processo de avaliação da

ação do governo. Conforme a análise das respostas em separado do percentual de intensidade

é possível inferir que no Estado do Rio de Janeiro ainda tal mecanismo de medição não está

consubstanciado. Talvez seja porque tenha sido o último Estado de nossa pesquisa a aderir à

metodologia, não passando oficialmente por um ciclo de avaliação (ciclo do PPA). As

respostas em percentual foram: Geral (27%); individualmente, EGP MG (27%), EGP ES

(53%) e EGP RJ (-20%). Ao observar o tópico avaliação de políticas públicas, parte

integrante do referencial teórico, nota-se que a avaliação é um importante recurso de gestão,

tanto que está integrada no processo de implementação de políticas públicas, como colocado

por Aguilar e Ander-Egg (1994) apud Cotta (1998) que sugere uma tríplice distinção em sua

classificação, uma de pertinência formal e conceitual, outra de monitoramento do processo e

por fim, de obtenção de resultados. No modelo BID/CLAD (2007) a avaliação é o quinto

elemento, fundamental para o sistema de gestão para resultados. A resposta consolidada dos

respondentes denota que a concordância esperada, que ganha ênfase nos resultados

alcançados nas questões 35 e 38 que obtiveram 93% e 82% de concordância respectivamente,

situando-se na faixa de concordo totalmente e na questão 45 com 64%, na faixa de concordo.

154

Questão 29

A questão do “encaminhamento lógico entre prioridades e ações efetivas” se situa no

âmbito da gestão para resultados no que se refere às estratégias básicas de intervenção,

consistência do programa de governo e transferência do nível estratégico ao operacional.

Neste aspecto houve uma concordância alinhada, conforme esperado. As respostas

consolidadas foram: Geral (24%); individualmente, EGP MG (24%), EGP ES (40%) e EGP

RJ (7%). O imperativo da gestão para resultados está em se conseguir atender às demandas e

expectativas da população, viabilizando a implementação de forma eficiente, eficaz e com

efetividade. Lemos (2009) cita que um dos pilares da GpR é o planejamento estratégico e sua

consequente implementação proporcionando resolver problemas presentes e futuros. Apesar

das peculiaridades e diferenças encontradas nos três governos, todos se alinharam

concordantemente. Comprova-se isso nas questões 31, 41 e 46 que obtiveram concordância

alinhada aos preceitos da GpR, como esperado, com resultados na ordem de 58, 82 e 76%,

respectivamente.

Questão 30

Neste item a transparência na divulgação dos resultados se situa também no âmbito da

gestão para resultados nos quesitos referentes à avaliação, como: avaliação da produção e

determinação do valor público, a análise dos resultados estratégicos, dos impactos e das

mudanças parciais da ação do governo, prestação de contas e responsabilização da ação de

governo. Como os três governos pesquisados ainda estão se organizando para o atendimento

das premissas elencadas, talvez justifique o resultado desta questão, por ter ficado abaixo da

linha de tendência. As respostas consolidadas foram: Geral (20%); individualmente, EGP MG

(20%), EGP ES (53%) e EGP RJ (13%). Lemos (2009) ao tratar do encontro em Marrakech

em 2004, cita os itens que devem nortear a GpR, dentre os quais “as informações sobre

resultados devem estar sempre disponível ao público”. No questionário buscamos falsear a

orientação dada pelo modelo BID/CLAD (2007), afirmando na questão 40 que “com a

crescente exigência de transparência por parte da sociedade civil ficará mais difícil

implementar os programas e projetos”. Esta questão foi ressarçada por 93% dos respondentes,

situando-se na faixa da discordância total.

As questões que provocaram uma inflexão, ou seja, ficaram desalinhadas à expectativa

de concordância, ou seja, tiveram um comportamento contrariando a orientação esperada,

foram: questão 23 (- 3 pontos) e questão 37 (- 2 pontos). Observa-se que a inflexão foi

155

bastante discreta, em termos percentuais, a discordância observada em valores gerais foram

menores do que 10%.

Questão 23: Na nossa organização o sistema de responsabilização dos gestores está implementado (contrato

de desempenho) e percebe-se mais empoderamento e comprometimento dos mesmos. Questão 37: Em nossa cultura de executar projetos e programas não há uma clara noção da importância de se

registrar as lições aprendidas, quando da finalização do projeto.

Quadro 2_ Relação das questões do Questionário Principal (apêndice A) com expectativa de concordância, mas

que se comportaram contrariamente, mostrando uma discreta discordância. Fonte: elaborado pelo autor.

Questão 23

A questão diz respeito direto da responsabilização do gestor à frente dos programas e

projetos e faz parte do enredo que engloba a gestão para resultados. A citação do “contrato de

desempenho” na afirmativa busca endossar quanto à responsabilização dos gestores no

processo. Este item agrega as questões referentes à gestão orçamentária dos programas e

projetos, o reconhecimento da funcionalidade da gestão, o apoio à gestão para resultados e a

função gerencial. Nota-se que a cultura do gerenciamento do desempenho não é uma prática

nas administrações pesquisadas, com exceção do Governo de Minas Gerais que realiza a

pactuação de resultados em nível de alto escalão. Os resultados em percentual foram: Geral (-

7%); individualmente, EGP MG (80%), EGP ES (-67%) e EGP RJ (-33%). Makón (2008)

relaciona dentre o conjunto de fatores que devem estar alinhados para viabilizar a GpR está a

“cobrança de responsabilidade dos gestores”. Cabe salientar que a questão do contrato de

desempenho é referenciado pela nova Gestão Pública, como observado no referencial teórico,

nas citações de Trosa (2001) e Vilhena et al (2006) que salienta o surgimento dos contratos de

gestão e da pactualização de objetivos e metas com a finalidade explícita de orienta os órgãos

no atendimento das metas de resultados acordados no planejamento estratégico. Está evidente

que no Governo de Minas Gerais há um arranjo institucional que fomenta, regulamenta e

proporciona a responsabilização dos gestores, diferentemente dos outros estados pesquisados.

Questão 37

Esta questão trata do registro de lições aprendidas, um assunto que permeia tanto o

gerenciamento de projetos (PMBOK, 2004), quanto à gestão para resultados – orientação para

resultados (BID/CLAD, 2007). A inflexão da expectativa de resposta é sutil. Nota-se que este

advém de questões relacionadas à cultura organizacional e tendem a tornar mais presente com

o passar do tempo, com a maturidade na gestão e no gerenciamento. Os resultados obtidos

foram: Geral (-4%); individualmente, EGP MG (2%), EGP ES (-2%) e EGP RJ (-13%). O

registros das lições aprendidas é uma questão atitudinal, ainda pouco interiorizada nas

156

administrações que faz parte do sistema de informações, citado por Makón (2008) e Lemos

(2009). Especificamente a orientação do registro das lições aprendidas aparece claramente no

PMBOK® (2004), na segunda Mesa Redonda sobre Resultados (Marrakech 2004) e nos

princípios de orientações da GpRD. No caso da questão em tela, cabe o entendimento que o

trato das lições aprendidas ainda não se configura como uma prática regular.

APÊNDICE F

Tabulação e análise das 15 Questões com alinhamento desejado de discordância.

O resultado do segundo grupo de questões, qualificadas como falseadas, está mostrado na

tabela abaixo. Foram 15 (questões) distribuídas aleatoriamente.

Tabela 23_ Distribuição das 15 respostas falseadas do Questionário Principal, considerando freqüência e peso.


QUESTÃO -3 -2 -1 0 +1 +2 +3

3

5

8

10

15

19

21

22

24

28

33

34

36

40

42

47

48

50

157

Tabela 24_ Distribuição das respostas falseadas das questões do Questionário Principal, considerando freqüência

e peso. O intervalo varia de - 45 a + 45. Fonte: elaborado pelo autor.

As questões que ficaram na primeira faixa (1 a 15), ou seja, na faixa de discordo

parcialmente foram: questões 3 (4 pontos), 15 (6 pontos) e 22 (3 pontos). Já a questão 21

causou uma inflexão, contrariando o falseamento esperado.

Questão 3: Quanto ao nível de resistência da gerência média, ao contrário da alta administração, ainda é alto,

desfavorecendo à implementação do gerenciamento dos projetos.

Questão 15: A organização não proporciona a todos os interessados, e mais especificamente aos que lidam

com projetos, um programa formal de capacitação em gerenciamento de projetos.

Questão 22: Na nossa organização não há flexibilização dos recursos, os mesmo ficam “engessados” pelo

sistema burocrático.

Quadro 3_ Relação das questões do Questionário Principal que ficaram na faixa de discordância parcial (1 a 15

pontos). Fonte: elaborado pelo autor.

Ao analisar o Quadro 3 consideramos fazê-lo no contexto geral (envolvendo

conjuntamente os três EGP`s) e no aspecto individual (cada EGP em separado), a fim de

verificar se houve alguma influência capaz de justificar a posição da variável.

Questão 3


(FAIXA)

3 // // //// //// /// -4

5 //////// ////// / -37

8 ////// ///// // // -20

10 ///// ////// / // / -19

15 /// ///// ///// // -6

19 ////// ////// // / -31

21 /// // / //// /// // 8

22 / ///// / / /// //// -3

24 /// ////// // /// / -17

28 /// ////////// / / -29

33 ////////// //// / -39

34 //////////// // / -38

36 //////////// // / -41

40 //////////// /// -42

42 /// //// //// /// / -16

47 //// /// //// /// / -18

48 ///// ///// // // / -26

50 / /// / //// /// // / 0


(FAIXA)

3 // // //// //// /// -4

5 //////// ////// / -37

8 ////// ///// // // -20

10 ///// ////// / // / -19

15 /// ///// ///// // -6

19 ////// ////// // / -31

21 /// // / //// /// // 8

22 / ///// / / /// //// -3

24 /// ////// // /// / -17

28 /// ////////// / / -29

33 ////////// //// / -39

34 //////////// // / -38

36 //////////// // / -41

40 //////////// /// -42

42 /// //// //// /// / -16

47 //// /// //// /// / -18

48 ///// ///// // // / -26

50 / /// / //// /// // / 0

158

Quanto à afirmativa colocada na Questão, notou-se que o EGP ES e o EGP RJ opinaram de

forma que o somatório das opiniões em ambos os casos deram soma zero. Já no EGP MG os

respondentes optaram por discordar (-27), um índice que está no terço superior do discordo

parcialmente para discordo e acima da média (-25,22). Neste caso é notória a participação dos

outros dois EGP`s na resultante do índice, puxando-o para baixo. Observando-se no

referencial analítico - Estudo de Benchmarking dos Chapters Brasileiros em Gerenciamento

de Projetos 2010, que dentro do setor público há por volta de 33% de resistência, contrapondo

com o geral das organizações pesquisada que é de 19%. A pesquisa não proporcionou apurar

o nível de resistência da gerência média, composta por gestores do escalão intermediário,

normalmente partícipes efetivos da implementação, que encontram-se nos órgãos executores.

Questão 15

Nesta questão, observou-se que individualmente o EGP que trouxe a variável para o

patamar da discordância parcial foi o do Rio de Janeiro (-7%), comparando com os resultados

individuais de Minas Gerais (-33%) e o Espírito Santo (-27%). Nota-se, pela Tabela 6, que no

EGP RJ não há uma política institucional de capacitação de recursos humanos na área de

gerenciamento de projetos, pois esse trabalha com pessoal contratado e a qualificação é

exigida como pré-requisito. Já os EGP`s de Minas e do Espírito Santo oferecem a qualificação

a servidores selecionados.

Questão 22

Novamente, ao analisar os EGP`s separadamente se nota-se as diferenças no trato da

gestão dos recursos financeiros. Enquanto o EGP MG (-67%) discordou com certa veemência,

o EGP do ES (-13%) mostrou uma discordância discreta, o EGP RJ, pelo contrário,

concordou (47%) com a afirmativa. Talvez a posição do EGP Rio esteja relacionada à falta de

um alinhamento estrutural entre o planejamento e o orçamento em nível de governo central,

como também pelo fato de gerenciarem vários projetos oriundos de editais e parcerias

externas (Governo Federal e Agências Internacionais), onde há menor flexibilidade em

possíveis alterações do escopo, concomitantemente, também nas rubricas orçamentárias. A

importância da flexibilização dos recursos é apontado por Makón (2008) como requisito

gerencial para se viabilizar a GpR.

A questão 21 provocou uma inflexão, ou seja, ficou desalinhada à expectativa de

discordância.

159

Questão 21: Na nossa organização o processo decisório é muito centralizado, poucas pessoas

participam, opinam e definem os programas e projetos a serem adotados para o alcance dos objetivos

estratégicos do planejamento organizacional.

Quadro 4_ Questão do Questionário Principal (apêndice A) com expectativa de discordância, mas que se

comportou contrariando essa, mostrando uma discreta concordância. Fonte: elaborado pelo autor.

Questão 21

Esta questão está situada entre as relacionadas à gestão para resultados e diz respeito à

participação interna dos colaboradores nos processos decisórios. O somatório das respostas de

todos ficou em 18% de concordância, contrariando a expectativa de falseamento.

Separadamente os resultados foram: EGP MG (27%), EGP ES (7%) e EGP RJ (20%). Apesar

da concordância discreta (concordo parcialmente < 33%). Talvez caiba uma pesquisa mais

aprofundada das razões da baixa participação dos colaboradores, relacionando inclusive

aspectos da cultura organizacional e ambiente institucional. Makón (2008) relaciona a questão

das decisões descentralizadas como um dos requisitos à GpR.

APÊNDICE G

Relaciona-se a seguir a análise das entrevistas, sendo que os trechos colocados entre aspas

representam a transcrição literal da fala do entrevistado.

1ª Pergunta O Governo vem implementando mudanças que visam proporcionar melhor

desempenho dos meios para a consecução de políticas públicas alinhadas às demandas da

sociedade. Qual sua opinião sobre o papel dos planejamentos estratégico, o plurianual

(estratégico/tático) e o operacional (projetos) para o alcance dos objetivos e metas da gestão?

Observação: O propósito desta questão é saber sobre a prática do planejamento nas

organizações e a possível relação deste com os resultados do governo.

Respostas, falas e análise:

Parece haver um consenso sobre a importância do planejamento estratégico. Algumas

expressões foram enfatizadas pelos entrevistados: “é o norte”, “é a base de tudo”, “é o que dá

a visão de futuro”, “é fundamental para organizar ações futuras”, etc.

A compreensão que o planejamento estratégico enquanto instrumento também está bem

consolidado. Dentre os trechos das entrevistas que mais realçam este papel, estão: o plano de

longo prazo facilita a delimitação de áreas a serem trabalhadas com mais intensidade em

períodos plurianuais. O PPA é composto de programas que buscam suprir tais necessidades.

160

Os projetos prioritários são classificados como estruturantes, que proporcionam mais

efetividade de resultados em relação ao plano de longo prazo; “são instrumentos fundamentas

e devem ser usados com muita seriedade”; o PPA alinhado ao planejamento estratégico é um

objetivo do governo, que tem dado muita ênfase nesta questão, buscando fazer do PPA um

verdadeiro instrumento de gestão.

Análise:

Os três estados estão em momentos diferentes quanto à elaboração do planejamento

estratégico, sua sistematização e os respectivos arranjos implementativos. A Tabela 5 mostra

exatamente esta diferenciação, com Minas Gerais iniciando seu planejamento em 1995,

Espírito Santo em 2005 e o Rio de Janeiro em 2007. Apesar da questão do alinhamento da

gestão com o planejamento estratégico, em Minas, ter se dado somente em 2003. As falas dos

entrevistados realçam a questão: “quando se começou a olhar, a focar em resultados, os

instrumentos utilizados foram justamente o planejamento e o orçamento disponíveis. O Plano

de longo prazo (PMDI) em momento algum é referenciado com o estratégico, a Constituição

(mineira) não trata nestes termos, trata como plano de desenvolvimento, mas o governo do

Estado olhou para ele como sendo um planejamento estratégico e assim foi estruturado como

tal. O nosso PPA (PPAG) é por conta disto um plano tático”. “Em Minas Gerais ficou muito

claro que o alcance de resultados se dá a partir do planejamento estratégico, do plano

plurianual e dos projetos”.

Já no caso do Espírito Santo percebe-se ainda uma dificuldade no alinhamento do

plano estratégico com o plano plurianual e as atividades anuais. Um dos entrevistados coloca

da seguinte maneira: “o planejamento estratégico deu a linha mestre que proporcionou

selecionar projetos estruturantes e estabelecer alianças estratégicas. O planejamento

estratégico foi importante para organizar o trabalho das secretarias. Ainda há deficiência em

alinhar os instrumentos formais de gestão (PPA/LDO/LOA) com o planejamento estratégico.

O Governo tem se esforçado no sentido de buscar o alinhamento dos projetos e programas”.

Em outra fala, se destaca: “a carteira de projetos estruturantes reuni aqueles projetos escolhido

como prioridade dentro do Governo e o monitoramento são realizados de forma descolada do

PPA. Todo início de ano o governo faz um seminário de gerenciamento de planejamento

estratégico, em que são olhadas as ações do ano”. (grifo nosso)

Enquanto que no Governo do Rio de Janeiro, os entrevistados do Escritório de

Gerenciamento de Projetos (EGP Rio) não souberam responder, colocando apenas que “o

EGP-Rio atua diretamente nos projetos que estão alinhados às diretrizes estratégicas do

governo”.

161

Sendo esta pergunta relacionada com um dos objetivos específicos da pesquisa, ou

seja, o de analisar a relação existente entre o planejamento estratégico governamental e a

implementação de projetos. Observa-se que na maioria das falas esta questão emerge

naturalmente: “a gestão de projetos possibilita àqueles que estão na ponta, visualizar como o

projeto se desenvolve. Nós temos o estratégico como norte, mas é o projeto que mostra como

chegar lá”. “O norteador é o planejamento estratégico que dá a visão de futuro, a partir daí

foram criados os eixos estratégicos que definiu os projetos estruturadores (capazes de atender

aos resultados esperados definidos na estratégia). A partir desta carteira de projetos

estruturadores é que foi montado não só o PPA, mas também os outros projetos. Eles também

foram alinhados por áreas de resultados identificando indicadores finalísticos conforme sua

contribuição”.

2ª Pergunta A disponibilidade de recursos financeiros é um fator crítico para o alcance dos

resultados pretendidos. Como vem sendo conduzidos a gestão financeira dos programas e

projetos considerando a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), a LOA (Lei Orçamentária

Anual) e a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal)?

Observação: Quando da definição da carteira de projetos, os mesmos recebem o status de

estruturante, logo, recebem tratamento com trâmite diferenciado. Esta diferenciação se

caracteriza pelo conjunto de atenções dadas às fases do projeto, ao planejamento e ao

transcurso de sua execução, que corre sob certa prioridade burocrática.

Respostas: Na fala dos entrevistados observa-se que há uma condição diferenciada dos

projetos estruturantes, que, como todo projeto público tem que atender aos preceitos legais,

mas que goza de prerrogativas de interesse maior em sua execução. Destaca-se: “a

disponibilidade de recursos financeiros é uma questão crítica para o sucesso de qualquer

iniciativa dentro da administração pública”; uma boa prática de projetos que temos aqui é a

gestão de custos dentro do governo e se utiliza a metodologia de gerenciamento de projetos

que proporciona uma avaliação de como o projeto está organizado, visto que os projetos

estruturados são a base da Gestão para Resultados; parte-se do pressuposto do equilíbrio fiscal

e o comprimento da LRF, uma vez que os recursos são escassos, quando o governo cria uma

carteira de projetos prioritários, estes também tem seus recursos tratados de forma prioritária;

“são projetos que buscam o alcance da estratégia, dos objetivos do governo. A gestão

financeira busca garantir que os recursos planejados para estes projetos sejam de fato

aplicados”; projetos estruturadores têm garantia de recursos e “o gerenciamento de projetos

contribuiu muito para a cultura do compromisso da responsabilidade das entregas”; “sendo o

162

orçamento atrelado ao planejamento, fica operacionalmente bastante factível a implementação

dos projetos”.

Análise: Nota que nos três estados pesquisados os projetos estruturantes possuem trâmite

privilegiado. Existem diferenças nas estruturas de governo e nos papéis que as secretarias

exercem, em Minas Gerais o planejamento e o orçamento estão sob uma mesma gerência.

Observe a análise desta questão sob a fala de alguns entrevistados: “o modelo de gestão do

governo de Minas tem várias faces. O principal acerto é o órgão central, a SEPLAG ter o total

domínio sobre os recursos financeiros, pois é aqui que se decide a destinação orçamentária (a

Fazenda controla o financeiro, mas é aqui que se decide a alocação de recursos). O mesmo

lugar que se decide a alocação orçamentária também se libera os recursos é o local que

controla as informações do gerenciamento de projetos. O EGP MG tem a peculiaridade, que

ao mesmo tempo é sua única diferença, o mesmo monitor, que acompanha e faz o

planejamento do projeto, faz também a liberação das cotas orçamentária. A liberação é

mensal. Este é o grande “ENFORCEMENT” do EGP MG”.

Nos governos do Espírito Santo e do Rio de Janeiro o planejamento é dissociado do

orçamento. Na fala de um dos entrevistado esta questão é observada: “realiza-se mais o

acompanhamento físico dos projetos, não o financeiro que é de responsabilidade do órgão

executor”.

No Espírito Santo acontece também a terceirização do gerenciamento dos projetos do

governo. Segundo um entrevistado,

No Estado estamos trabalhando com empresas terceirizadas de gerenciamento de

projetos. Em determinados programas com o de estradas de rodagem, que está sendo

executado com recurso do BID, contamos com uma empresa especializada no

gerenciamento dos projetos (por exigência do BID). Pelo resultado alcançado nessa

iniciativa o governo tem optado por contratar outras empresas especializadas no

gerenciamento de projetos, são os casos dos projetos: Águas Limpas (saneamento),

programas dos Hospitais e programa das Escolas. As gerenciadoras têm

demonstrado muita competência no gerenciamento destes projetos, e assim podemos

contar com uma equipe enxuta no governo para fazer o acompanhamento. Tem sido

uma experiência dos financiadores (BM, BNDES, BID) o gerenciamento dos

projetos por uma UGP (Unidade de Gerenciamento de Projetos) específica. Este

modelo está sendo usado prioritariamente em projetos de implantação finalísticas,

ou seja, obras civis. No caso do projeto das escolas, os recursos são próprios, mas

contamos com uma gerenciadora terceirizada.

Uma observação feita durante as entrevistas com os servidores do Governo do Rio de Janeiro

é que na fase inicial do projeto são elaborados e analisados os planos referentes à

implementação do projeto e a sua necessidade de custeio após implantado. O entrevistado

colocou assim: “só se começa a execução do projeto quando tem o recurso garantido. A

maioria dos projetos são obras físicas, grandes, com desenvolvimento lento”. “No Termo de

163

Abertura dos nossos projetos aparecem os custos e o custeio. Logo, a decisão de executar o

projeto leva em consideração não só o investimento de implantá-lo, mas o custeio da rotina de

mantê-lo”.

3ª Pergunta A implementação das políticas públicas se dá através de programas e projetos.

Diante dos desafios de orientar a gestão para resultados de desenvolvimento, como vem sendo

tratado o gerenciamento dos projetos públicos? Como justificar tais escolhas?

Observação: O intuito da pergunta é verificar com os entrevistados o tratamento dado aos

projetos públicos com vistas à realização dos objetivos da gestão para resultados dos

governos.

Respostas: Muitos entrevistados citaram o modelamento dos projetos pelo formato do

gerenciamento como recurso para a implementação dos projetos selecionados na carteira

principal (estruturantes) e a sua consecução como sendo o resultado desejado pelo governo

frente os desafios da gestão para resultados de desenvolvimento. Destacam-se os trechos:

“praticamente todas as implementações de políticas públicas são projetizadas”; o

gerenciamento de projetos públicos é muito importante e “se você deixar solto, talvez não

alcance o resultado no prazo em que você espera”; “a cultura de planejamento é muito nova,

muito recente, principalmente no serviço público onde praticamente não havia uma cultura

estabelecida”; um dos grandes ganhos advindos do gerenciamento de projetos é a qualidade

da informação; o gerenciamento de projetos tem a função de „revigorar o planejamento de

governo‟, o plano de governo deixa de ser uma coisa ideal, com objetivos vagos abstratos e

passa a dizer „o que, quando e como‟. A metodologia de gerenciamento de projetos vai

permitir justamente esta junção de ajudar política (ideal) daquilo que se quer fazer e se quer

alcançar com o dia-a-dia da organização. Então o Governo passa a ser capaz de dizer o que

vai entregar, quando vai entregar e quanto vai custar; de maneira geral o gerenciamento de

projetos tem sido visto como uma grande inovação na gestão pública, esta aceitação está

diretamente relacionada à maior capacidade de prover os resultados, principalmente dentro

dos custos e dos prazos previstos; a intenção é tratar as questões prioritárias como projetos,

“muitas vezes serão programas, mas são acompanhadas como projetos”; “significa ter metas

desdobradas mensalmente, tem marcos definidos, e o monitoramento mensal intensivo do

cronograma ajuda a identificar problemas, desvios que são ajustados quando necessário”; “o

programa Pró-gestão jogou luz na orientação para resultados”.

Análise: Ao analisar as falas separadamente observa-se detalhes inerentes ao conjunto das

iniciativas inovadores e o quanto estas contribuíram para o processo de orientação para

164

resultados. Em Minas Gerais, conforme a fala de um dos entrevistados: “sem a

contratualização de resultados não haveria gestão para resultados no governo de Minas”, nota-

se a importância dada aos contratos de gestão entre o governo central e os setores mais

executivos (secretarias, agências e empresas estatais). Outro entrevistado é mais direto e

coloca que: “hoje o gerenciamento de projetos de investimento do governo de Minas é tudo”.

No estado do Espírito Santo percebe-se também a importância dada aos instrumentos

de gestão e os diversos recursos utilizados para implementar os projetos públicos. Segundo

um dos entrevistados: “o gerenciamento de projetos tem sido muito bem recebido. É em

questão de avanço na administração pública que tem proporcionado também ótima aceitação

por parte da sociedade, pois tem sido visto e respeitado os resultados proporcionados por este

recurso de gestão”. Inclusive no aspecto da terceirização do gerenciamento dos projetos

públicos: “o Estado têm-se estimulado muito o uso de gerenciadoras porque o resultado tem

sido muito bom. Gasta-se menos e consegue resolver melhor a gestão das obras”.

Sob o ponto de vista dos entrevistados no Rio de Janeiro, se “os projetos forem bem

concebidos, bem pensados, eles podem ter menores repercussões de custeio lá na frente”. No

momento em que se busca solução para problemas sociais, é preciso considerar muito além da

questão do benefício direto proporcionado pelo projeto, é preciso vislumbrar os impactos

sociais e de sustentabilidade que darão viabilidade no longo prazo.

Logo, pode-se considerar, conforme as colocações dos entrevistados no Rio de

Janeiro, que o tratamento dos projetos públicos de desenvolvimento requer um somatório de

atividades antes, durante e depois das intervenções finalizadas.

4ª Pergunta A seu ver, qual a contribuição do gerenciamento de projetos (PMO – Escritório

de Projetos) para o alcance dos resultados de gestão do governo (implementação das políticas

públicas)?

Observação: A questão colocada visou tanto avaliar o gerenciamento de projetos, enquanto

método, como também o escritório de gerenciamento de projeto enquanto repositório de

procedimentos metodológicos, agrupamento de competências, conhecimentos e outros

atributos aparentemente inerentes a este, e que pode tornar sentido e propósito sob a

perspectiva de auxiliar no alcance de resultados do governo.

Respostas: Dentre as respostas, observou-se um alinhamento na linguagem utilizada pelos

entrevistados, bem como a identificação de funções tradicionais: suprimento de informações;

gestão de restrições; recursos de monitoramento; integração do planejamento e reuniões de

acompanhamento. Destacam-se: o principal ganho é ter um vigor maior da função do

165

planejamento que possibilita o alinhamento de uma agenda política com a agenda tática da

organização; “é um mecanismo de governança eficaz”; “o gerenciamento de projetos

possibilita o monitoramento intensivo das prioridades”; o EGP possibilita algumas coisas da

qual não se pode desconectar, pois possibilita saber em que ritmo você está andando,

acompanhar um cronograma e assim, identificar possíveis desvios (tanto de marcos, quanto de

metas), também é importante a organização da informação que fica disponível ao governo,

mais precisamente ao alcance dos tomadores de decisão; a contribuição “é traduzida em mais

e melhores entregas, com gasto melhor, mas inteligente”; uma das primeiras mudanças é a

cultural, as pessoas não estavam acostumadas a comunicar sobre a execução de seus projetos,

seguiam ritos processáveis do setor público, não se faziam reuniões para tratar de assuntos do

projeto, problemas específicos envolvendo órgãos do próprio governo. O EGP, à medida que

buscava os resultados, tratando da gestão dos riscos e outros quesitos do projeto, isto foi

quebrando barreiras, fazendo com que houvesse mais colaboração e busca de solução que

viabilizassem a execução dos projetos; a contribuição está no próprio procedimento de gestão,

viabilizando sua execução, principalmente na solução de problemas. Uma das grandes lições

aprendidas está na gestão de riscos, que vêm sendo gerenciada a fim de não concorrer no

progresso da execução do projeto; “dentro do ambiente que nós conseguimos influenciar, a

gente viu milagres acontecendo, setores inteiros saindo da inércia e colocando a estratégia em

curso”; o escritório de projetos criou uma ligação que não existia. Funcionou num primeiro

momento como um órgão integralizador, um porta voz dos projetos setoriais; o EGP

representou uma mudança de paradigma, “de fazer” da coisa pública, numa visão mais

técnica, mais responsável, “buscando resultados a gente melhora as entregas para a

sociedade”; “gerenciamento de projetos trouxe responsabilidade e efetividade com que é

público”; “o gerenciamento de projetos traz uma nova cultura para a realização das ações”.

Análise: Percebe-se que há pontos de vistas específicos que se destacam nas falas dos

entrevistados dos escritórios de gerenciamento de projetos nos três estados.

Em Minas Gerais, um dos entrevistados colocou que: o governo acreditou que o

Escritório de Gerenciamento de Projetos proporcionaria o uso de técnicas e procedimentos

capazes de melhor garantir a implementação dos seus novos projetos. Ele coloca ainda que é

interessante notar que os técnicos que trabalham no EGP são novos, recém-formados, pois

devido ao desconhecimento da metodologia e das resistências veladas pelos servidores mais

antigos (outras gerações), tivemos que optar por gente mais nova, acessível à aprendizagem e

à formação requerida para operacional o EGP. Outro entrevistado observou que “como

escritório central, o GERAES se destaca pela metodologia, dos procedimentos e isto acaba

166

por envolver e influenciar o funcionamento da administração pública”. Várias secretarias

implementaram os escritório de projetos setoriais (meio ambiente, defesa, transporte, saúde)

que favorece não só a gestão dos projetos da área específica, mas auxilia o GERAES (EGP

MG) com mais propriedade.

A difusão dos resultados do governo de Minas Gerais para dentro do próprio governo,

como para fora deste, tornou-se um ótimo “case”, tanto que proporcionou a propagação de

certas iniciativas, sendo que, a que mais tornou-se evidente foi a própria adoção do

gerenciamento de projetos e o escritório de gerenciamento.

No Espírito Santo, no entanto, dentre as falas, destaca-se: “no começo o EGP não era

bem visto dentro de alguns órgãos do governo, pois não fazia parte da cultura administrativa

ter um escritório central que guia literalmente determinados projetos, numa postura bastante

proativa de busca por implementação pelos resultados alcançados”; pois as pessoas viam as

coisas acontecendo, as obras saindo do papel, a relação do EGP com as secretarias executoras

se tornou mais colaborativa, mais integrada e hoje somos chamados para auxiliar na

elaboração dos projetos das próprias secretárias. Outro entrevistado coloca que: “para mim

que comecei no primeiro grupo de gestores, foi um choque também, pois o gerenciamento de

projetos me fazia pensar diferente, organizar melhor o tempo, organizar meu fazer, ficar

atento aos detalhes. A gente não está acostumado em pensar no todo, em tudo. Sentar com

parceiros e analisar conjuntamente os programas e projetos muda a racionalidade”.

Também no Espírito Santo dentre as novidades que a metodologia propagou estão a

dos vários planejamentos e o gerenciamento intensivo.

Enquanto que no estado do Rio de Janeiro, segundo os entrevistados que trabalham no

EGP Rio a situação não é muito diferente, é preciso gerenciar melhor para poder conseguir

melhores resultados de gestão. Na fala de um dos entrevistados, “os técnicos do EGP-RIO são

analistas de projetos e dão suporte ao gerente de projetos que estão na ponta”. Observou-se

que: “setorialmente foram identificadas várias falhas de gestão de programas e projetos nos

órgãos setoriais, como: ausência de um portfólio de projetos; falta de cultura de

gerenciamento de prioridades; dificuldade no estabelecimento de prioridades; dificuldade na

execução; escopo mal definido; e falta de comprometimento dos executores”. Optou-se por

criar “escritórios de gerenciamento setoriais devido ao sucesso alcançado nos projetos

relacionados à segurança pública e cidadania”.

Neste caso, o governo do Rio de Janeiro traz o elemento do contexto social e a

necessária revisão dos métodos até então empregados para execução projetos.

167

5ª Pergunta Caso não houvessem “institucionalmente” os seguintes procedimentos e

recursos: (i) critérios e métodos de seleção de projetos (portfólio de projetos); (ii) escritório de

projetos; (iii) nominação e empoderamento do gerente de projeto; (iv) aplicação de

ferramentas e técnicas dirigidas ao gerenciamento dos projetos; e (v) documentação de apoio

gerencial. Qual sua opinião sobre a viabilidade da implementação dos projetos públicos?

Como proceder de forma alternativa sem contar com procedimentos e recursos elencados?

Observação: O intuito dessa questão é desconstruir os principais pontos aludidos pela

metodologia de gerenciamento de projetos, haja vista que sempre se elaboraram e executaram

projetos e programas independentemente do arranjo metodológico e comportamental reunidos

no atual gerenciamento de projetos.

Respostas: Observa-se que as respostas foram muito parecidas, sob uma perspectiva

basicamente unilateral. Destacam-se: “não vou dizer que os projetos públicos não acontecem,

pois acontecem”; “caso não houvesse institucionalmente, o resultado seria “zero”, não

teríamos sucesso nos projetos públicos”; “funcionaria sem todas estas coisas? Talvez. Teriam

soluções, mas as soluções seriam menos qualificadas. Porque, o que o Gerenciamento de

projetos faz é conseguir qualificar o caminho”; “se um estado está implantando programas e

projetos sem o gerenciamento de projetos, provavelmente não está tendo o retorno necessário

para se saber se está dando certo ou não a iniciativa. O processo de implantação é longo e

nesta cadeia inteira pode-se perder o sentido da estratégia, logo se tem menos chances de

lograr êxitos”; “quem conseguir adaptar a metodologia de gerenciamento para os projetos

públicos terá mais êxitos do que aqueles que pensam em somente materializar projetos”;

apesar de sempre tem havido a implantação de projetos, talvez não dentro dos resultados

esperados. “Sem as metodologias de gerenciamento os riscos de se concluir os projetos são

muito grandes”; acredito que a viabilidade da implementação dos projetos públicos recaia

muito sobre a habilidade, experiência e competência do gestor ou capacidade técnica de

determinado grupo de indivíduos. Mas deveria existir uma variabilidade muito grande quanto

ao êxito na implementação dos projetos; talvez iríamos ter apenas ações pontuais. Quem se

destaca, profissionalmente poderá dar conta. O ritmo da gestão seria mais lento, ficaria à

mercê de competências individuais; “sem método não há gerenciamento de projetos”. Se o

governo quiser fazer sério a implementação de projetos orientados para resultados com visão

do planejamento estratégico este conjunto de procedimentos e recursos têm que ter; acredito

que sem estes procedimentos se torna muito difícil alcançar resultados integrados de gestão.

Poderão ser alcançados resultados mais pontuais aqui e ali; caso não haja critérios de seleção

(portfólio de projetos), não temos como priorizar. A demanda por projetos públicos é sempre

168

maior que a disponibilidade de recursos; se não houver metodologia de acompanhamento dos

projetos, pelo Escritório de Projetos, eles vão acontecer da mais variada forma, e o governante

não terá a segurança de saber se os resultados serão entregues; quando aplicam-se ferramentas

e técnicas conhecidas a linguagem torna-se mais fácil independentemente da plataforma; se

não tivermos gerentes de projetos empoderados, eles serão absorvidos por suas rotinas e por

outras demandas sociais; “se não tiver ferramentas e técnicas definidas para gerenciar as

entregas, elas vão acontecer sabe quando, sabe onde, sabe a que custo”; a documentação de

apoio gerencial é que vai qualificar à tomada de decisão, pois auxiliam os gerentes na adoção

de recursos, onde demanda por mais esforço, mais pessoas; “a implantação de projetos

públicos sem este aparato é viável, mais provavelmente não deverá ser eficiente”; “a

sociedade está cobrando por resultados de governo, então não tem mais tempo para

amadorismos e imposições autoritárias, os tempos mudaram e os governos tem que responder

à sociedade”; apesar de historicamente termos muitas obras que foram realizadas sem o

gerenciamento de projetos, hoje as preocupações são diversas, além da questão custo e prazo,

tem critérios que devem ser analisados, como meio ambiente, você ter um planejamento que

considera estes aspectos todos ajuda muito; “a gente não usa qualquer técnica ou método, a

gente usa aquelas comprovadas e atestadas no mundo”. Isto facilita fazer mais com menos,

principalmente que os recursos são escassos.

Análise: O conjunto das respostas trouxe claro e evidente que os tempos mudaram tanto em

nível de administração pública, quanto em relação do uso de recursos técnicos, tecnológicos e

do conhecimento na realização das atividades.

Poucos entrevistados recharciram a pergunta num primeiro momento, respondendo

que “seria impossível” ou o “resultado seria zero”. A maioria analisou sob a perspectiva do

resultado, do processo em ambiente controlado e assim procedeu em suas respostas, deixando

claro que o contexto que envolve o gerenciamento de projetos se traduz em meios de apoio à

gestão. A palavra “institucionalmente” remete aos objetivos de implementação das políticas

públicas, visto serem definidas, delimitadas e aspirantes por resultados de interesse público

nos programas e projetos públicos.

6ª Pergunta De que forma o sistema de gestão do desempenho contribui para o alcance dos

resultados pretendidos pelo Governo?

Observação: Nesta questão buscou-se verificar a contribuição do sistema de gestão do

desempenho, como instrumento de apoio ao alcance dos resultados governamentais.

169

Respostas: Somente o Governo de Estado de Minas Gerais tem uma política de recursos

humanos que considera a gestão do desempenho. As respostas se referem somente aos

entrevistados de Minas Gerais: a gestão do desempenho deve ser moldado para direcionar e

alinhar as pessoas e as organizações para os resultados que o governo pretende alcançar; “a

gestão de desempenho é essencial para o alcance dos resultados”; a conscientização da meta,

do desafio do resultado contribui para comprometer as pessoas e neste processo há

convergência de fatores que contribuem para os resultados, pois envolvem pessoas

sensibilizadas; o envolvimento das equipes governamentais com as metas faz toda a diferença,

pois é um ganho sem precedentes para o alcance de resultados; o Estado para Resultados

busca alinhar indicadores de resultados (metas e indicadores finalístico), a taxa de execução

dos projetos (físicas e financeiras), qualidade do gasto (gastos bons e ruins) e a ajuda setorial

(evolução das áreas meio); “as pessoas têm aceitado o gerenciamento de projetos

principalmente em virtude dos benefícios até pessoais”. Pois aceitam ser monitorados e

cobrados porque além de visualizarem que os conjuntos destes procedimentos auxiliam para o

alcance de resultados que eles mesmos se beneficiarão. O sucesso do projeto se traduz em

reconhecimento e bônus financeiro para todos os envolvidos no projeto em virtude do acordo

de resultados.

Análise: Como colocado anteriormente, somente o Governo do Estado de Minas Gerais

possui institucionalizado instrumentos de gestão do desempenho. Em Minas a

contratualização das metas com os agentes executivos é o primeiro passo para o

estabelecimento de acordos de resultados com os setores envolvidos no projeto. A fala de um

dos entrevistados esclarece como se procede na avaliação do desempenho dos servidores:

“temos instrumentos de avaliação do desempenho institucional de equipes e individual. O

institucional e de equipes está afetado ao “acordo de resultados” (pactuação de metas com

vista à melhoria do desempenho do governo). Segue a avaliação de produtividade por equipe,

face sua contribuição para os resultados. Estes dois instrumentos servem para alinhar as ações

com vista os resultados esperados”. Em outra fala, fica claro como o mecanismo funciona:

O acordo por resultados possibilita o pagamento de prêmio por produtividade em

virtude do alcance das metas. É variável e pode chegar até ao valor do salário do

servidor. Está referenciado ao resultado da equipe, conforme o índice alcançado.

Quando há um envolvimento com a estratégia, o secretário reuni a equipe inteira

sempre, para poder tratar daquele tema, aquela pessoa é cobrada mensalmente, o

GERAES (EGP MG) chega lá e ela tem que dar informação, ela corre atrás no

processo, faz um planejamento de risco, acompanha. Esse processo é que motiva

mais que o incentivo financeiro.

170

Neste aspecto o Governo de Minas Gerais está bastante avançado em relação aos

outros pesquisados. Com o posicionamento estratégico voltado para resultados, o governo

instituiu o programa Estado para Resultado que visa monitorar e avaliar constantemente as

ações em curso, visando garantir bons resultados através do acompanhamento sistêmico.

No Estado do Espírito Santo não há um programa de gestão do desempenho, mas

existe uma permanente cobrança feita pelo EGP ao pessoal da execução, e, segundo os

entrevistados, tem efeito moral e acaba por melhorar o comprometimento. Na fala de outro

entrevistado pode-se visualizar esta situação e ver também que o Estado está promovendo

ações de incentivo voltadas para a melhoria do desempenho: “ainda não se faz gestão do

desempenho (Espírito Santo), mas no Estado temos o “INOVES” que é um programa que

incentiva a inovação na gestão pública. Um prêmio de reconhecimento que estimula os

servidores. Dá visibilidade e difusão dos projetos, que proporciona ganhos para a gestão

pública estadual”.

Segundo os entrevistados do Governo do Rio de Janeiro: “no governo do Estado (Rio

de Janeiro) tem gestão para resultado com remuneração extra relacionada ao alcance de metas

na área de segurança. No EGP Rio promovemos cursos de formação. É reconhecido e

valorizado o mérito do esforço do analista de projetos com viagens internacionais e

participação em eventos”. Logo, observa-se que existem ações pontuais e está incipientemente

buscando fomentar a cultura do mérito, do reconhecimento ao bom desempenho.

Dissertacao final marcelo torres

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