DISSERTAÇÃO revisada
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INTRODUÇÃO
A preocupação com a preservação do meio ambiente a partir da década
de 70 criou uma série de exigências às atividades potencialmente poluidoras.
As exigências de controle ambiental atingem as indústrias em primeiro
lugar, são elas o alvo principal das normas que vêm sendo criadas.
Impende salientar que a desobediência dessas normas pode resultar no
pagamento de pesadas multas, na interdição do estabelecimento e até mesmo
envolver a empresa e os seus responsáveis em processos de reparação de
danos e ações criminais.
A legislação que estabelece as penalidades para o descumprimento das
normas ambientais evoluiu muito nos últimos anos, assim, como há leis e
normas de controle ambiental, além de agentes para fiscalizar o seu
cumprimento, operar uma indústria desconhecendo essas leis e normas
significa um alto risco.
Tendo em vista que essas leis e normas aplicam-se a quaisquer
atividades potencialmente poluentes, independente do seu tamanho ou porte, é
de suma importância que haja o conhecimento dessas pelos responsáveis por
1
empreendimentos e atividades sujeitos ao licenciamento ambiental, para que
evitem um risco que pode ser maior que a própria atividade.
No Brasil, a introdução de uma Política Nacional do Meio Ambiente se
deu com o advento da Lei nº 6.938/81, buscando o equilíbrio ecológico e a
manutenção da atividade econômica, afim de garantir uma sadia qualidade de
vida atual e às gerações futuras, bem como a sobrevivência do planeta.
Tarefa difícil conciliar interesses tão conflituosos. O licenciamento
ambiental, trazido pela Política Nacional do Meio Ambiente, como um dos
mais eficazes instrumentos de planejamento da política ambiental,
objetivando controlar os impactos provocados por atividades e
empreendimentos que utilizam recursos naturais, ou que sejam considerados
efetiva ou potencialmente poluidores, podendo causar degradação ambiental.
Este procedimento administrativo denominado licenciamento
ambiental é realizado pelo órgão ambiental competente, que pode ser federal,
estadual ou municipal, avalia o estudo de impacto ambiental da atividade ou
empreendimento, para licenciar a instalação, ampliação, modificação e
operação, que utilizem recursos naturais ou que possam causar degradação
ambiental.
Em 1997, a Resolução nº 237/97 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente - CONAMA definiu as competências da União, Estados e
2
Municípios e determinou que o licenciamento deverá ser sempre feito em um
único nível de competência.
Assim, o licenciamento ambiental é uma ferramenta de fundamental
importância, pois permite ao próprio empreendedor identificar os efeitos
ambientais do seu negócio, e de que forma esses efeitos podem ser
gerenciados.
A Política Nacional do Meio Ambiente, por meio da Lei nº 6.938/81,
estabeleceu mecanismos de preservação, melhoria e recuperação da qualidade
do meio ambiente visando assegurar em nosso país o desenvolvimento sócio-
econômico e o respeito à dignidade da pessoa humana, promovendo a
interface entre o empreendedor e o Estado que garante a conformidade com os
objetivos dispostos na política estabelecida.
Dentre as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental encontram-se
as referentes às atividades relacionadas à exploração e lavra de jazidas,
perfuração, produção e distribuição do gás natural, motivo pelo qual se
estabeleceram critérios específicos para o licenciamento destas atividades.
Diante da ausência de uma lei específica do gás natural nos reportamos
à lei do Petróleo e das Concessões, bem como às normas e resoluções
editadas para servir de instrumentos com a finalidade de regulamentar e
licenciar as atividades do setor de gás natural.
3
Há que se superar o processo de transformação com vistas a criar um
ambiente de desenvolvimento da infra-estrutura com maior penetração do gás,
maior participação do setor privado e competição crescente.
Assim, o gás requer já uma Lei Federal do Gás Natural, que fortaleça as
decisões e ações do Ministério de Minas e Energia e, sobretudo, robusteça a
combalida Agência Nacional do Petróleo. Afinal, seria trágico e cômico o
mercado do gás começar sua nova fase de desenvolvimento no país sem
legislação própria para o Setor.
O melhor evento em energia que ocorreu no Brasil desde 2002 foi o
anúncio da descoberta das enormes jazidas de gás natural na bacia de Santos,
boa parte no litoral paulista e uma fração no fluminense. Esse fato requer
agora o cultivo de seu desdobramento com impactos sobre toda a matriz
energética nacional; sobre o complexo setor elétrico, mas, sobretudo, envolve
de modo hermenêutico nossa economia-política, Governo e Sociedade.
4
1. MEIO AMBIENTE
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 3º, I, tratou
de definir o meio ambiente:
“Art.3º. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas.”
Como se verifica, o conceito de meio ambiente dado pela Lei 6938/81,
foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
Impende trazer à baila, comentário feito por Jair Lima Gevaerd Filho:
“nesse conceito, nenhuma referência é feita à variável ‘econômica’ e à
variável ‘social’, presentes, de forma decisiva, nas interações do meio
ambiente”.
Isto nos coloca, diz ele, diante do seguinte problema:
5
“Se partimos do conceito imobilista, estreito e parcial, que elege como princípio
fundamental a conservação em estado natural e intocado da fauna e da flora,
podemos encontrar motivação para a interdição de toda e qualquer transformação
antrópica da natureza. A prevalecer, às últimas conseqüências, tal posição, é
imperativo que se destruam as cidades para que nelas a fauna e a flora voltem a
existir em seu estado de natureza primitivo! Porém, se, ao contrário, partirmos do
conceito de meio ambiente como um conjunto de interações físicas, químicas,
biológicas, sociais e econômicas, dentro de um determinado espaço geográfico,
poderemos chegar à aferição, em um caso concreto, da medida do razoável.”1
E, ainda, Paulo Salvador Frontini, ensina:
“analisando esse conceito legal, prefere sintetizá-lo na noção de que ‘meio
ambiente é o cenário natural em que, sob o império de leis físicas, químicas e
biológicas, o modo de ser dos três reinos da natureza se manifesta’.”2
1 Anotações sobre os conceitos de meio ambiente e dano ambiental, Revista de Direito Agrário e Meio Ambiental, Curitiba: Instituto de Terras, cartografia e Florestas, 2/16, 19872 Meio ambiente, sua natureza perante a lei e sua tutela, in: Edis Milaré (coord.), Direito do Ambiente São Paulo: RT, 1995, p. 397.
6
1.1 Relação Homem Natureza e os Problemas Ambientais
Durante milhares de anos, os homens conviveram de forma
harmônica com o meio ambiente, integrando-se como elementos do
ecossistema, como presa e predador.
Gradativamente o homem foi aprendendo que o indivíduo
isolado não tinha maiores condições de sobrevivência perante os grandes
predadores. Passou então a caçar em grupos.
Mesmo assim não se diferenciava de outros animais que também
caçavam em grupos. O que diferenciou a espécie é que a ação a ser
desenvolvida era previamente concebida no cérebro, na forma de
planejamento.
Essa atividade transformando a natureza para satisfação das
necessidades do homem é o que nós chamamos de trabalho. O trabalho
humano tem como objetivo a manutenção da espécie humana no ambiente
natural, melhorando a sua qualidade de vida.
Assim, “o trabalho humano é consciente e proposital, ao passo
que o trabalho de outros animais é instintivo”.3
3 Braverman, p. 50 apud Reinaldo Dias, Introdução à Administração, p. 76.
7
E, “atuando assim sobre a natureza externa e modificando-a, ao
mesmo tempo modifica sua própria natureza”.4
Após o surgimento do trabalho, surgiu a necessidade de
organização para que os objetivos comuns fossem alcançados, assim houve
um desenvolvimento do processo de organização do trabalho, provocando um
aumento de rendimento.
Desta maneira a capacidade do homem intervir na natureza foi
ampliada, ocasionando um crescimento dos impactos no ambiente natural.
No entanto, durante muito tempo essas modificações causadas
pelo homem na foram aparentemente significativas.
Há dez mil anos, os homens aprenderam a domesticar os animais
e começaram a dominar as técnicas de plantio, provocando assim, o
surgimento das primeiras vilas e cidades.
Esse período ficou conhecido como a Primeira Revolução
Científico-Tecnológica, que provocou grandes impactos no meio ambiente
natural.
Esses impactos deram-se devido ao aumento populacional com a
ocupação de espaços naturais, com os desvios de cursos d`água, destruição de
florestas, entre outras formas de degradação.
4 Marx, p. 202 apud Reinaldo Dias, Introdução à Administração, p. 109.
8
No século XVIII, aconteceu a Segunda Revolução Científico-
Tecnológica, também conhecida como Revolução Industrial, que iniciou-se
na Inglaterra, se espalhou e dominou o cenário durante os séculos XIX e XX,
provocando profundas alterações no meio ambiente natural.
A Revolução Industrial promoveu o crescimento econômico
abriu perspectiva de riqueza e melhor qualidade de vida.
O problema é que com o crescimento desordenado, utilizavam-se
grandes quantidades de energia e recursos naturais, degradando o meio
ambiente.
A industrialização por sua vez, provocou uma alta concentração
populacional, um consumo excessivo de recursos naturais, inclusive os não
renováveis (como o petróleo), provocou contaminação do ar, do solo, das
águas, além do desflorestamento, entre outros.
Na segunda metade do século XX, com a intensificação do
crescimento econômico mundial, os problemas ambientais se agravaram e
começaram a aparecer.
9
1.2 Alguns Encontros Fundamentais para o Enfrentamento
dos Problemas Ambientais
No ano de 1968 houveram três encontros fundamentais para
delinearem estratégias para o enfrentamento dos problemas ambientais:
Primeiramente, uma organização informal, com a participação de
dez países, ocorrida na Itália, denominada Clube de Roma, com a finalidade
de promover novas iniciativas e planos de ação.
Este encontro previu um desastre ecológico e foi publicado num
relatório chamado “Limites do Crescimento”, em 1972, onde concluía-se que
“Se se mantiverem as tendências de crescimento da população mundial,
industrialização, contaminação ambiental, produção de alimentos e
esgotamento dos recursos, este planeta alcançará os limites de seu
crescimento no curso dos próximos cem anos, O resultado mais provável será
um súbito e incontrolável declínio tanto da população como da capacidade
industrial”. Isto em detrimento da falta de alimentos e aumento da população.
Ao mesmo tempo que este documento apontava o problema, ele
indicava um modelo que representasse um sistema mundial sustentável.
O maior mérito deste documento é que ele propiciou a
apresentação de novas propostas de desenvolvimento, observando-se a
10
possibilidade de esgotamento dos recursos naturais, levando em consideração,
não somente os valores humanos atuais, mas também as gerações futuras.
Um segundo encontro ocorrido em 1968, foi promovido em
Paris, pela Unesco (Organização Cultural das Nações Unidas), denominado
de “Conferência sobre a conservação e uso racional dos recursos da biosfera”,
que estabeleceu as bases para o lançamento do “Programa Homem e a
Biosfera” (MAB), em 1971.
Esta Conferência teve a finalidade de “proporcionar os
conhecimentos fundamentais das ciências naturais e das ciências sociais
necessários para a utilização e a conservação dos recursos da Biosfera e
para o melhoramento da relação global entre o homem e o meio, assim como
para prever as conseqüências das ações de hoje sobre o mundo de amanhã,
aumentando assim a capacidade do homem para ordenar eficazmente os
recursos naturais da Biosfera”.5
O terceiro encontro fundamental para o enfrentamento dos
problemas ambientais foi a Assembléia das Nações Unidas pela realização de
uma Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente, na cidade de Estocolmo
(Suécia), em 1972.
Esta Conferência começou em 05 de junho de 1972, e desde
então, nesta data, se comemora o “Dia Mundial do Meio Ambiente”.
5 Unesco, 1971
11
Embora esta Conferência não tenha sido convocada para discutir
o desenvolvimento, ela tornou-se um fórum de debates.
Os países desenvolvidos propunham a limitação do
desenvolvimento econômico dos países subdesenvolvidos, em contra partida,
os países subdesenvolvidos defendiam-se argumentando que esta questão
ambiental encobria na verdade, uma ação das grandes potências para conter a
expansão industrial destes países em desenvolvimento.
Outro mérito desta Conferência foi o fato de lançar os primeiros
passos para o conceito de desenvolvimento sustentável.
Estes eventos contribuíram para que se estabelecessem
preocupações e houvesse uma multiplicação da legislação, encarregadas da
questão ambiental.
Refletindo sobre as discussões ocorridas na Confer6encia de
Estocolmo, aconteceram inúmeros acordos e conferências sobre a questão
ambiental.
Em 1983, a Assembléia Geral da ONU criou a “Comissão sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento” (CMMAD), com o objetivo de examinar
as relações entre meio ambiente e o desenvolvimento, e apresentar novas
propostas, bem como, elaborar uma agenda global que pudesse propor
estratégias ambientais que viabilizassem o desenvolvimento sustentável, por
volta do ano 2000 em diante.
12
Esta Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento elaborou um dos mais importantes documentos que tratam
da questão ambiental e o desenvolvimento dos últimos anos, denominado
“Nosso Futuro Comum”.
Este documento “Nosso Futuro Comum” serviu de base para uma
Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente e desenvolvimento
(CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro, em 1992, onde se popularizou o
conceito de desenvolvimento sustentável, tornando estas questões – meio
ambiente e desenvolvimento inteiramente interligadas.
A Rio/92 (CNUMAD) concluiu que, “a proteção ambiental
constitui parte integrante do processo de desenvolvimento, e não pode ser
considerada isoladamente deste”, bem como que, “desenvolvimento
sustentável não se constitui num problema técnico, mas social e político”.
Neste encontro foram assinados cinco documentos sobre o meio
ambiente: Agenda 21; Convenção sobre a Biodiversidade (CDB); Convenção
sobre mudanças do Clima; Princípios para administração sustentável das
florestas, e, Declaração do Rio de Janeiro sobre meio ambiente e
desenvolvimento.
Impende salientar ainda, que nesta Conferência foi criada a
“Comissão sobre Desenvolvimento Sustentável” (CDS), para garantir a
implementação das propostas da Rio/92.
13
Passados dez anos, ou seja, em 2002, aconteceu a Rio+10, em
Johannesburg, na África do Sul, objetivando avaliar a situação do meio
ambiente global, onde foram produzidos dois importantes documentos:
Declaração sobre o desenvolvimento sustentável e Compromisso para o
desenvolvimento sustentável.
Na Rio+10 constataram que os problemas ambientais eram
globais, portanto, as responsabilidades também deveriam ser globais.
Concluiu-se que os problemas ambientais estão relacionados com
o desenvolvimento excessivo, ou seja, nos países desenvolvidos, nas nações
ricas o desenvolvimento não é sustentável, por vezes chega a ser
ecologicamente irracional.
Por outro lado, nos países em desenvolvimento, a degradação é
ainda mais trágica, devido a necessidade de exploração da natureza, sem a
devida tecnologia que tornaria seus produtos ecologicamente aceitáveis, mas
que no entanto os tornaria menos competitivos no mercado internacional.
O vínculo entre a proteção do meio ambiente e o combate à
pobreza foi um avanço importante sobre o real papel do meio ambiente no
processo de desenvolvimento.
É importante salientar que a busca de uma agenda comum de
ataque à pobreza e à destruição ambiental é um objetivo que une os países
14
desenvolvidos e os subdesenvolvidos nos fóruns internacionais, para que haja
verdadeiramente um desenvolvimento sustentável.
Desta feita a Rio+10 manteve a crença nos pilares do
desenvolvimento como, a proteção ambiental, o desenvolvimento econômico
e o desenvolvimento social, abrindo-se uma nova abordagem das questões
ambientais quanto a desigualdade social e a injustiça social.
1.3 Meio Ambiente e Direito Ambiental
Apresentam-se para meio ambiente, definições acadêmicas e
legais, algumas de escopo limitado, abrangendo apenas os comportamentos
naturais, outras refletindo a concepção mais recente, que considera o meio
ambiente um sistema no qual interagem fatores de ordem física, biológica e
sócio-econômica.
Pode ser conceituado também como “o conjunto, em um dado
momento, dos agentes físicos, químicos, biológicos e dos fatores sociais
susceptíveis de terem um efeito direto ou indireto, imediato ou a termo, sobre
os seres vivos e as atividades humanas”.6
6 Poutrel & Wasserman, apud Reinaldo Dias, Introdução à Administração, p. 154.
15
Ou como, “o conjunto de sistema externo físico e biológico, no
qual vivem o homem e os outros organismos”.7
E, ainda, como:
“condições, influências ou forças que envolvem e influem ou modificam: o
complexo de fatores climáticos, edifícios e bióticos que atuam sobre um
organismo vivo ou uma comunidade ecológica e acaba por determinar sua
forma e sua sobrevivência; a agregação das condições sociais e culturais
(costumes, leis, idiomas, religião e organização política e econômica) que
influenciam a vida de um indivíduo ou de uma comunidade.”8
E, mais “tudo aquilo que cerca ou envolve os seres vivos e as
coisas, incluindo o meio social-cultural e sua relação com os modelos de
desenvolvimento adotados pelo homem”.9
Como se verifica, inúmeras são as definições de meio ambiente,
no entanto, a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, o definiu com
genialidade, de maneira a ser recepcionada pela Constituição Federal de 1988.
7 PNUMA apud SAHOP, 1978.8 FEEMA, 1997.9 Glossário Ibama, 2003.
16
Assim, meio ambiente pode ser entendido como “o conjunto de
leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.10
Nesta senda, o professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo,
sabiamente conclui que:
“a definição de meio ambiente é ampla, devendo-se observar que o
legislador optou por trazer um conceito jurídico indeterminado, a fim de
criar um espaço positivo de incidência da norma.”11
Desta maneira, podemos dizer que o Direito Ambiental é a
ciência que estuda os problemas ambientais e suas interligações com o
homem, visando a proteção do meio ambiente para a melhoria das condições
de vida como um todo.
A tarefa do direito no ramo do direito ambiental é fazer com que
as normas jurídicas possam orientar as ações humanas, influenciando seu
conteúdo, no sentido de um relacionamento conseqüente com o meio
ambiente.
10 Art.3º, da Lei 6938/81.11 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, São Paulo: Saraiva, 2001, p. 19.
17
Cristiane Derani, traz Michael Kloepfer afirmando que:
“é difícil a delimitação do direito ambiental, porque a proteção meio
ambiente apresenta-se como ‘tarefa transversal’(Querschnitaufgabe) para
resolver os problemas interrelacionados e exige regras interrelacionadas
de proteção ambiental, permeando praticamente todo o conjunto da ordem
jurídica, superando com isto, toda classificação tradicional sistemática do
direito.”12
Esta ciência teve origem nos primeiros estudos de ecologia13,
passou pelo surgimento da ciência educacional ambiental, até chegar a sua
formação como mecanismo de proteção do meio ambiente.
O Direito Ambiental tem como base estudos complexos que
envolvem várias ciências como biologia, antropologia, sistemas educacionais,
ciências sociais, princípios de direito internacional entre outras, sendo
fundamental que se tenha uma visão holística para o desenvolvimento de seu
estudo, não se podendo fixar em conhecimentos fragmentados, sob pena de
não conseguir atingir a finalidade principal que é a proteção do meio
ambiente.
12 Direito Ambiental Econômico, Max Limonad, 2001, p. 87.13 Ciência que estuda as relações dos seres vivos entre si e com o ambiente que os cerca.
18
O direito, a definição e o regime jurídico do meio ambiente, bem
como os princípios e objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente são os
mais destacados fundamentos do Direito Ambiental, além das definições e
conceitos de ecologia, biologia, antropologia, botânica e educação ambiental.
Importante destacar que de acordo com a visão antropocêntrica
do Direito Constituição Brasileiro, o direito ambiental tem como seu
destinatário a pessoa humana, ou seja, a vida que não seja humana deverá ser
tutelada de maneira a garantir a sadia qualidade de vida do homem.
No Brasil, o surgimento da Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938, de 31.8.81), um marco histórico no desenvolvimento do
Direito Ambiental, trouxe definições importantíssimas de meio ambiente,
degradação da qualidade ambiental, poluição, poluidor e recursos ambientais,
bem como instituiu um valioso mecanismo de proteção ambiental
denominado estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e seu respectivo
relatório (RIMA), instrumentos eficazes e modernos em termos ambientais
mundiais.
Seguiu-se a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347, de 24.7.85)
que tutela os valores ambientais, disciplinando a ação civil pública de
responsabilidade por danos causado ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
19
Em 1988, a nossa Constituição Federal dedicou em seu título
VIII - da Ordem Social, no capítulo VI, art. 225 normas direcionais da
problemática ambiental, dando as diretrizes de preservação e proteção dos
recursos naturais incluindo nelas a fauna e flora, bem como, entre outras
medidas, normas de promoção da educação ambiental, definindo o meio
ambiente como bem de uso comum do povo.
Por sua vez a Conferência da ONU sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, a Rio-92, como ficou
conhecida, sacramentou em termos mundiais a preocupação com a
problemática ambiental, reforçando os princípios e regras para o combate à
degradação ambiental, elaborando a Agenda 21, instrumento diretriz do
desenvolvimento sustentável.
Assim, o Direito Ambiental é importantíssimo para que se
alcance a qualidade de vida de nossa sociedade, sendo de extremo significado
para a busca da garantia de preservação das demais formas de vida, bem como
dos recursos florestais, hídricos e minerais do planeta.
Portanto, seu estudo deve ser difundido em todos os cursos
universitários de direito, fornecendo a todos os profissionais uma noção
básica de preservação do ambiente em que vivem e a forma de sua proteção,
sendo este um dever de todos os cidadãos, conforme prevê a Constituição
Federal em seu art. 225 que a impõe ao Poder Público e à coletividade. Além
20
disso, a participação da sociedade na problemática ambiental tem também
respaldo legal e deve ser incentivada.
Devemos lembrar que o Brasil ainda possui grandes reservas
florestais que guardam enorme potencial econômico e biológico, objeto de
estudos no mundo todo, de forma que tem condições de projetar seu
desenvolvimento em harmonia com a exploração de seus recursos naturais,
preservando-os o melhor possível.
Portanto, o Direito Ambiental é de suma importância e deve
merecer atenção de todos.
Embora o conceito de meio ambiente seja unitário, fazemos uma
divisão em quatro importantes aspectos para melhor estudá-lo e melhor
identificar a atividade degradante e o bem agredido. Desta maneira,
analisaremos o meio ambiente através dos aspectos: natural, artificial, cultural
e do trabalho.
Chamamos de meio ambiente natural aquele constituído por solo,
ar atmosférico, água, flora e fauna.
Já o meio ambiente artificial é aquele construído, chamado de
espaço urbano, relacionado à idéia de cidade e ligado à idéia de território.
A Constituição Federal, em seu art. 216, prevê o meio ambiente
cultural, nos seguintes termos:
21
“Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores
de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I – as formas de expressão;
II – os modos de criar, fazer e viver;
III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços
destinados às manifestações artísticos-culturais;
V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico,
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.”
E, podemos entender como meio ambiente do trabalho, o local
onde as pessoas desenvolvem uma atividade laborativa, compreendendo os
bens móveis e imóveis, baseado na salubridade do meio.
Diferencia-se do direito do trabalho que disciplina as relações
entre empregado e empregador, pois o meio ambiente do trabalho vem
assegurar boas condições ao trabalhador no ambiente de trabalho.
“O direito ambiental é em si reformador, modificador, pois
atinge toda a organização da sociedade atual, cuja trajetória conduziu à
ameaça da existência humana pela atividade do próprio homem, o que jamais
22
ocorreu em toda história da humanidade. É um direito que surge para ver e
redimensionar conceitos que dispõem sobre a convivência das atividade
sociais”.14
O direito ambiental é um direito para o homem e deve vê-lo em
todas as dimensões da humanidade.
14 Cristiane Derani, Direito Ambiental Econômico, Max Limonad, 2001, p. 79.
23
2. PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
O Direito ambiental como ciência autônoma que é, possui princípios
constitucionais, bem como princípios que apóiam-se em declarações
internacionais, como assevera Maurice Kanto, “cresce a potencialidade de
seus princípios tornarem-se normas costumeiras, quando não se
transformarem em normas jurídicas oriundas de convenções”15, alicerçando
ou fundamentando a implementação do Direito.
Assim, os estudiosos do Direito tem se empenhado em identificar os
princípios que fundamentam o desenvolvimento da doutrina.
Conforme ensinança do insigne José Cretella Junior, “princípios são as
proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam todas as
estruturas subseqüentes”.16
Podemos entender que princípio fundamental é um pressuposto que se
estabelece como fundamento e ponto de partida.
No caso do Direito Ambiental nada impede que a rápida transformação
do Planeta e o desenvolvimento harmônico da espécie humana, tanto possam
aperfeiçoar os princípios já existentes quanto sugerir outros.
15 Apud Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, p. 47.16 Comentários à Constituição Brasileira de 1988, vol. I, Forense Universitária, 1989, p. 129.
24
Em suma, impende trazer à baila a ensinança de Paulo de Bessa
Antunes:
“Os princípios do Direito Ambiental estão voltados para a finalidade básica de
proteger a vida, em qualquer forma que esta se apresente, e garantir um padrão de
existência digno para os seres humanos desta e das futuras gerações, bem como de
conciliar os dois elementos anteriores com o desenvolvimento econômico
ambientalmente sustentado.”17
2.1 Princípio do Ambiente Ecologicamente Equilibrado
A evolução das idéias ecológicas tem impulsionado a proteção
ambiental e a diminuição na degradação de bens ambientais essenciais à sadia
qualidade de vida. Nesta senda é de grande valia a obediência ao princípio do
ambiente ecologicamente equilibrado.
A adoção desse princípio encontrou guarida em nossa Carta
Magna de 1988, norteando toda legislação ambiental.
Vale ressaltar que nenhuma interpretação da legislação ambiental
pode ser feita desprezando-se seus princípios, e, dentre os vários princípios do
17 Direito Ambiental, Lumen Juris, 2004, p. 30.
25
Direito Ambiental, este é o primeiro que podemos observar no caput do artigo
225, da Constituição Federal, “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado...”18
Embora os Direitos e Garantias Fundamentais estejam inseridos
no Título II da Constituição Federal de 1988, o legislador acrescentou um
outro direito fundamental da pessoa humana no caput do art. 225, qual seja,
“meio ambiente ecologicamente equilibrado”.
Princípios Fundamentais do Direito podem ser entendidos como
aqueles que integram o Direito Constitucional positivo como normas
fundamentais “que explicitam as valorações políticas fundamentais do
legislador constituinte”. 19
Modernamente a doutrina classifica os direitos fundamentais em
três gerações, baseando-se na ordem histórica cronológica em que passaram a
ser constitucionalmente reconhecidos.
Os direitos fundamentais de terceira geração, chamados direitos
de solidariedade ou fraternidade, englobam o direito a um meio ambiente
equilibrado.20
Esse direito fundamental foi reconhecido pela Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de 1972 (Princípio 1),
18 Constituição da República Federativa do Brasil, Saraiva, 10ª ed., 1994.19 Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 178. 20 Conforme afirmou o Supremo Tribunal Federal, “Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: a consagração constitucional de um típico direito de terceira geração”. (RTJ 155/206)
26
reafirmado pela Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
de 1992 (Princípio 1) e pela carta da Terra de 1997 (Princípio 4).
Impende trazer à baila a ensinança de Paulo Afonso Leme
Machado, que encontra apoio no magistério de Antonio A. Cançado Trindade,
que diz:
“O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na
verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria
existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da
dignidade dessa existência – a qualidade de vida -, que faz com que valha a
pena viver.”21
2.2 Princípio do Direito à Sadia Qualidade de Vida
O direito à sadia qualidade de vida está previsto no caput do
artigo 225, da Constituição Federal de 1988, e como princípio deve ser visto
como ponto de partida para as questões ambientais.
21 Direitos humanos e meio ambiente: paralelos dos sistemas de proteção internacional, Porto Alegre: Fabris, 1993, p. 76 apud Paulo Afonso Lemes Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, p. 137.
27
Celso Antonio Pacheco Fiorillo trata dos bens essenciais, ou seja,
indispensáveis à sadia qualidade de vida, como sendo “bens fundamentais à
garantia da dignidade da pessoa humana. Isso importa afirmar que ter uma
vida sadia é ter uma vida com dignidade”22, assevera ainda que o piso vital
mínimo fixado pela Constituição Federal deve ser assegurado pelo Estado
para o desfrute da sadia qualidade de vida.
Embora as Constituições escritas inserissem em seu cabeçalho o
direito à vida, foi no século XX, com o advento da Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente, na Declaração de Estocolmo, em 1972 que se
salientou no Princípio 1, que o homem tem direito fundamental a
“...adequadas condições de vida, em um meio ambiente de qualidade...”.
Após vinte anos, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, na Declaração do Rio de Janeiro, em 1992,
afirmou que os seres humanos “têm direito a uma vida saudável” (Princípio
1).
Não basta viver, é preciso buscar uma qualidade de vida a ser
vivida. A ONU anualmente faz uma classificação dos países em que a
qualidade de vida é medida pelo menos em três fatores: saúde, educação e
produto interno bruto.
22 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, Saraiva, 2001, p. 53.
28
Impende trazer à baila uma idéia de educação, como sendo:
desenvolver, orientar, instruir, etc., bem como o conceito de saúde para a
Organização Mundial da Saúde, como sendo, um estado de completo bem-
estar físico, psíquico, mental e social.
Importante ressaltar que a saúde dos seres humanos deve levar
em conta também o estado dos elementos da natureza – águas, solo, ar, flora,
fauna e paisagem.
Impende trazer à baila que procurou-se inserir o fator natureza na
ciranda do capital para que não fosse tratada como um bem livre, mas que
obtivesse um valor monetário, buscando desenvolver um cálculo do produto
interno bruto – indicador do crescimento, incluindo-se o fator ‘qualidade de
vida’.
Assim:
“Em um gráfico podem ser colocados, o fator conservação de recursos
naturais e, de outro lado, a produção que, de alguma forma, utilizaria estes
recursos. Estes elementos são convertidos em número, e a relação ideal
estaria num ponto médio traçado (ótimo de Pareto) que corresponderia a
um máximo de produção com um máximo viável de proteção.”23
23 Cristiane Derani, Direito Ambiental Econômico, Max Limonad, 2001, p. 106.
29
Paulo Afonso Leme Machado, cita o Tribunal Europeu de
Direitos Humanos, com sede em Estrasburgo, que em 09-12-94, no caso
López Ostra, decidiu “atentados graves contra o meio ambiente podem
afetar o bem-estar de uma pessoa e privá-la do gozo de seu domicílio,
prejudicando sua vida privada e familiar”.24
Assim, qualidade de vida no ordenamento jurídico representa o
nível de vida material e o bem-estar físico e espiritual.
Muitas vezes a expressão qualidade de vida expressa um bem-
estar, e Cristiane Derani acrescenta que:
“a expressão de Aristóteles ‘bem viver’, encontrada na ‘Política’ quando
trata do dinheiro e da insuficiência da sua conquista para a realização de
um ‘bem viver’ é um sinônimo de qualidade de vida. Este ‘bem viver’
traduziria a possibilidade efetiva do cidadão desenvolver suas
potencialidades. Pode-se afirmar, em suma, que o conjunto de normas
voltadas à consecução do bem-estar ou da melhoria da qualidade de vida
atualmente procura uma aproximação da ética do ‘bem viver’de
Aristóteles.”25
Cristiane Derani cita ainda o autor Hipel segundo o qual “a
antiga questão da felicidade tem agora um renascimento mundial sob o novo 24 Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, p. 49.25 Direito Ambiental Econômico, Max Limonad, 2001, p. 81.
30
título de qualidade de vida”, e traz alguns pontos importantes para a
qualidade de vida como: “liberdade, segurança, trabalho, educação, nível de
vida, entorno físico, entorno social, saúde, justiça”.26
Em corolário, observa-se que a integração da ordem econômica
com a ordem ambiental buscam a melhoria de qualidade de vida, ressaltando-
se que:
“a qualidade de vida é um elemento finalista do Poder Público, onde se
unem a felicidade do indivíduo e o bem comum, com o fim de superar a
estreita visão quantitativa, antes expressa no conceito de nível de vida.”27
2.3 Princípios do Usuário-Pagador e Poluidor-Pagador
26 Ibid., p. 82.27 Fernando López Ramón apud Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, (nota 22), p. 113.
31
É sabido que os recursos ambientais são escassos e que seu uso
na produção e no consumo acarretam a sua redução e degradação28, e que seu
uso pode ser, tanto gratuito, como pode ser pago, pois são sua raridade, seu
uso poluidor e sua necessidade de prevenir catástrofes, dentre outras coisas,
que podem levar à cobrança desse uso29.
Pelo dito alhures não podemos nos esquivar de que tal princípio,
o princípio do poluidor-pagador e do usuário-pagador, não deve remeter à
idéia de “pagar para poder poluir”, “poluir mediante pagamento” ou ainda
“pagar para evitar a contaminação” como nos ensina Celso Antonio Pacheco
Fiorillo30, o seu conteúdo é mui distinto deste.
Paulo Afonso Leme Machado nos traz com extrema clareza, ao
citar Henri Smets:
“Em matéria de proteção do meio ambiente, o princípio usuário-pagador
significa que o utilizador do recurso deve suportar o conjunto dos custos
destinados a tornar possível a utilização do recurso e os custos advindos de
sua própria utilização. Este princípio tem por objetivo fazer com que estes
custos não sejam suportados nem pelos Poderes Públicos, nem por
terceiros, mas pelo utilizador. De outro lado, o princípio não justifica a
28 Paulo de Bessa Antunes, Direito Ambiental, p. 41.29 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, p. 53.30 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, p. 26.
32
imposição de taxas que tenham por efeito aumentar o preço do recurso ao
ponto de ultrapassar seu custo real, após levarem-se em conta as
externalidades e a raridade.”31
Este princípio, dispõe sobre as intervenções do Poder Público
necessárias à manutenção, preservação e restauração dos recursos ambientais
com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, assim
como nos ensina Edis Milaré, “deve a administração pública, limitar o
exercício dos direitos individuais, visando a assegurar o bem-estar da
coletividade” 32.
Nele avistamos duas diretivas, uma de caráter preventivo e outra
de caráter repressivo, pois que ele, como nos traz Celso Antonio Pacheco
Fiorillo33, busca evitar a ocorrência de danos ambientais (preventivo) e,
ocorrido o dano, visa sua reparação (repressivo).
É no artigo 225, Parágrafo 3o de nossa Carta Magna de 1988 que
vemos tal princípio previsto:
“Parágrafo 3o As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
31 Paulo Afonso Leme Machado, op. cit., p. 53.32 Direito do Ambiente, p. 139.33 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, p. 27.
33
penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os
danos causados.”
Do ponto de vista econômico, vemos tal princípio elencado em
vários pontos da lei ordinária (art. 5o, Parágrafo 6o, da Lei 7.347/85) e na
própria Constituição Federal (art. 225, Parágrafo 1o, V) que, expressamente,
diz ser incumbência ainda do Poder Público, “controlar a produção, a
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.”
Portanto, para que o mercado reflita a escassez do recurso
ambiental, são necessárias políticas públicas que busquem eliminar a falha de
mercado, essa que fazemos vistas diariamente de ampla utilização de
subsídios ambientais, por práticas econômicas que são utilizadas em
detrimento da qualidade ambiental e que, em função disto, diminuem
artificialmente preços de produtos e serviços34.
Assim, podemos acordar com a definição do princípio dada pela
Comunidade Econômica Européia35 que preceitua: “as pessoas naturais ou
jurídicas, sejam regidas pelo direito público ou pelo direito privado, devem
pagar os custos das medidas que sejam necessárias para eliminar a
contaminação ou para reduzi-la ao limite fixado pelos padrões ou medidas
34 Paulo de Bessa Antunes, Direito Ambiental, p. 41.35 Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Curso de Direito Ambiental Brasileiro, p. 27.
34
equivalentes que assegurem a qualidade de vida, inclusive os fixados pelo
Poder Público competente”.
Assim, como nos ensina o ensigne Celso Antonio Pacheco
Fiorillo:
“é correto afirmar que o princípio do poluidor-pagador determina a
incidência e aplicação de alguns aspectos do regime jurídico da
responsabilidade civil aos danos ambientais: a) a responsabilidade civil
objetiva; b) prioridade da reparação específica do dano ambiental; e c)
solidariedade para suportar os danos causados ao meio ambiente.”36
2.4 Princípio do Controle do Poder Público
Para proteção do meio ambiente é necessário uma sistemática
legal eficaz, bem como uma fiscalização concreta na execução de políticas
ambientais e na execução de obras que demandem depredação ao meio
ambiente.
36 Ibid.
35
Este princípio dispõe sobre as intervenções do Poder Público,
necessárias à manutenção, preservação e restauração dos recursos ambientais
com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente.
Assim, deve a administração pública limitar o exercício dos
direitos individuais, visando assegurar o bem estar da coletividade.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, §1º, V, diz
expressamente ser do Poder Público a incumbência de “controlar a produção,
a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”.
O Poder Público abrange o Poder Legislativo, o Poder Executivo
e o Poder Judiciário, independentes e harmônicos entre si, como disposto no
artigo 2º, da Lei Fundamental.
Na proteção ambiental cada um dos Poderes tem seu papel. A o
Executivo estão afetadas as tarefas de licenciamento e controle das atividades
utilizadores de recursos ambientais. Ao Legislativo compete a elaboração de
leis, a fixação dos orçamentos das agências ambientais e controle das
atividades desempenhadas pelo Executivo. Ao Judiciário compete a revisão
de todos os atos administrativos praticados pelo Executivo que tenham
repercussão sobre o meio ambiente e o controle da constitucionalidade das
normas elaboradas por ambos os demais Poderes.
36
O Ministério Público tem por tarefa a fiscalização dos atos e
procedimentos dos Poderes Públicos para, em caso de violação da legalidade,
acioná-los judicialmente.
“A gestão do meio ambiente não é matéria que diga respeito
somente à sociedade civil, ou uma relação entre poluidores e vítimas da
poluição. Os países, tanto no Direito interno como no Direito Internacional,
têm que intervir ou atuar”.37
A Administração tem o devem o dever de fixar parâmetros para
as emissões de partículas e de ruídos, levando em conta a proteção da vida e
do próprio meio ambiente, o que acontece porém, é que muitas vezes o faz
determinando os limites de acordo com a capacidade industrial e tecnológica
de reduzir a poluição, no entanto, devem ser estabelecidos em função das
necessidades de proteção ambiental e da melhor tecnologia disponível.
O Poder Público tem o papel de guardião da vida, da liberdade,
da saúde e do meio ambiente, visando garantir a saúde dos seres humanos e
do meio ambiente.
Impende consignar as palavras de Édis Milaré:
“Numa sociedade em que a consciência e o exercício da cidadania são
ainda débeis e vacilantes – como acontece na quase totalidade do território
37 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, p. 88.
37
brasileiro – as manipulações contra o meio ambiente, os abusos
antiecológicos do poder, a discricionariedade e favorecimentos ilícitos, a
prepotência e o cinismo são facilmente constatáveis e passam batidos com
carimbos e chancelas. A malandragem disfarçada das partes envolvidas é
elevada à categoria de louvável esperteza e pouco se questiona o aspecto de
uma ética sócio-ambiental nesses casos.”38
O que ocorre em conseqüência destes erros públicos é que o
pesado tributo social da degradação é suportado pela a coletividade e pelo
meio ambiente.
“A fusão entre Ciência, Direito e Ética ensejará novas e
diferentes percepções dos problemas ambientais, que a gestão precisa
traduzir em atitudes e medidas práticas”.39
2.5 Princípio da Prevenção
“Prevenir em Português, ‘prevenir’ em Francês, ‘prevenir’ em
Espanhol, ‘prevenire’ em Italiano e ‘to prevent’ em Inglês – todos têm a
mesma raiz latina, ‘praevenire’, e tem a mesma significação: agir
38 Direito do Ambiente, RT, 2004, p. 94.39 Ibid., p. 95.
38
antecipadamente. Contudo, para que haja ação é preciso que se forme o
conhecimento do que prevenir. Com razão o biologista francês Jean Dausset
– prêmio Nobel de Medicina de 1980 – afirma que “para prevenir é preciso
predizer”.40
Assim, para a prevenção é preciso que haja inicialmente uma
avaliação prévia das conseqüências de determinados comportamentos
humanos que coloquem em risco o meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
O princípio da prevenção pode ser entendido como um princípio
fundamental do Direito Ambiental, tendo em vista que geralmente os danos
ambientais são irreversíveis e irreparáveis. Nesta senda é a ensinança de Celso
Antonio Pacheco Fiorillo e Marcelo Rodrigues Abelha41, onde consideram o
princípio da prevenção como um megaprincípio do Direito Ambiental.
O princípio da prevenção está claramente amparado pela
constituição Federal, em seu artigo 225, quando atribui “ao Poder Público e a
coletividade o dever de proteger e preservar o meio ambiente para as
presentes e futuras gerações”, assim como a Lei de Política Nacional do Meio
Ambiente, em seu artigo 2º, que relaciona dentre os objetivos da respectiva
Lei a preservação da qualidade ambiental, compreendendo a manutenção do
equilíbrio ecológico e as proteção do meio ambiente.
40 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, p. 74.41 Manual de Direito Ambiental e Legislação Aplicável.
39
Nelson de Freitas Porfírio Júnior traz à baila o magistério do
autor francês Michel Prieur, com o entendimento que:
“são três os principais instrumentos que decorrem da aplicação deste
princípio: o Estudo do Impacto Ambiental, a autorização prévia para o
exercício de atividades poluentes e o “combate na fonte” – ou seja, a
eliminação ou redução de poluição em suas origens, mediante a
substituição de técnicas e equipamentos por sucedâneos não-poluentes, os
quais devem preferencialmente permitir a auto-sustentação da produção e
reciclagem de materiais.”42
Para Cristiane Derani43, o princípio da prevenção corresponde à
essência do Direito Ambiental, não restringindo-se apenas a instituição de
medidas para afastar o perigo decorrente de atividades poluentes, mas
formulando-se políticas públicas ambientais voltadas ao planejamento e à
modificação do modo de desenvolvimento da atividade econômica. “Assim, o
princípio da prevenção estender-se-ia ao questionamento sobre a própria
razão de existir de uma determinada atividade, contrapondo-se o objetivo
desta ao seu grau de risco ao meio ambiente e à saúde”.44
O princípio da prevenção é um princípio muito próximo do
princípio da precaução, e, por alguns são entendidos como um só princípio,
42 Droit de I’Environnement 3ª ed. Paris, Dalloz, 1996 apud Nelson de Freitas Porfírio Junior, A responsabilidade do Estado em face do dano ambiental, Malheiros, 2001, p. 37.43 Direito Ambiental Econômico, p. 165.44 Nelson de Freitas Porfírio Junior, A responsabilidade do Estado em face do dano ambiental, Malheiros, 2001, p. 38.
40
ou o segundo no primeiro inserido, nesta senda é entendimento de Nelson de
Freitas Porfírio Júnior. Além de Cristiane Derani que denomina este princípio
como o da precaução. Já para Édis Milaré, embora não descarte a diferença
possível entre as duas expressões, prefere adotar o princípio da prevenção
como fórmula simplificadora para tratar de ambos.
Embora muito próximo do princípio da precaução, ambos não se
confundem, sendo certo que a prevenção aplica-se a impactos ambientais já
conhecidos. Assim, é o princípio da prevenção que informa tanto o
licenciamento ambiental como os estudos do impacto ambiental. Ambos são
realizados sobre a base do que se conhece sobre uma determinada intervenção
no meio ambiente.
Paulo de Bessa Antunes traz a distinção entre o princípio da
prevenção e o princípio da precaução, com o qual compartilho, no sentido de
que “nem sempre a ciência pode oferecer ao Direito uma certeza quanto a
determinadas medidas que devam ser tomadas para evitar esta ou aquela
conseqüência danosa ao meio ambiente. Aquilo que hoje é visto como inócuo,
amanhã poderá ser considerado extremamente perigoso e vice-versa”, e
mais, “Diante da incerteza científica, tem sido entendido a que a prudência é
o melhor caminho, evitando-se danos que, muitas vezes não poderão ser
recuperados”. 45
45 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, pp. 35-36.
41
Isto significa dizer que quando através de um estudo prévio de
impacto ambiental se conhece os possíveis danos ao meio ambiente o que se
aplica é o princípio da prevenção, e, seguindo o mesmo raciocínio, quando há
incerteza científica quanto aos danos ao meio ambiente diante do ato que se
espera praticar, o que se aplica é o princípio da precaução.
2.6 Princípio da Precaução
Precaução é substantivo do verso precaver-se, do latim
prae=antes e cavere=tomar cuidado, o que sugere cuidados antecipados para
evitar resultados indesejados.
O princípio da precaução ganhou reconhecimento internacional
ao ser incluído na Declaração do Rio (Princípio nº 15) que resultou da
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e desenvolvimento –
Rio 92:
“Com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados devem aplicar
amplamente o critério de precaução conforme às suas capacidades.
Quando haja perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma certeza
42
absoluta não deverá ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas
eficazes em função do custo para impedir a degradação do meio ambiente.”
Como se observa, o princípio da precaução determina que antes
de que se tenha a certeza de que determinada intervenção não será adversa ao
meio ambiente, esta não deverá ocorrer, sob pena de que ocorram danos
irreversíveis e irreparáveis.
Conforme ensinança de Fabio Feldmann: “não podem a
humanidade e o próprio Direito contentar-se em reparar e reprimir o dano
ambiental. A degradação ambiental, como regra, é irreparável”.46
Édis Milaré ensina que a incerteza científica milita em favor do
meio ambiente, carregando-se ao interessado o ônus de provar que as
intervenções pretendidas não trarão conseqüências indesejadas ao meio
considerado, e, sabiamente endossa as palavras de Álvaro Luiz Valery Mirra,
que diz:
“O motivo para a adoção de um posicionamento dessa natureza é simples:
em muitas situações, torna-se verdadeiramente imperativa a cessação de
atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, mesmo diante
de controvérsias em relação aos seus efeitos nocivos. Isso porque, segundo
se entende, nessas hipóteses, o dia em que se puder ter certeza absoluta dos
efeitos prejudiciais das atividades questionadas, os danos por elas
46 Dano Ambiental: prevenção, reparação e opressão, p. 05 apud Edis Milaré, Direito do Ambiente, p. 145.
43
provocados no meio ambiente e na saúde e segurança da população terão
atingido tamanha amplitude e dimensão que não poderão mais ser
revertidos ou reparados – serão já nessa ocasião irreversíveis.”47
O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade
de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no
planeta.
Paulo Afonso Leme Machado, cita Jean-Marc Lavieille, que
ensina:
“O princípio da precaução consiste em dizer que não somente somos
responsáveis sobre o que nós sabemos, sobre o que nós deveríamos Ter
sabido, mas, também, sobre o de que nós deveríamos duvidar.”48
Antes esmo de se analisar o risco de dano ambiental causado
determinada atividade há que se questionar qual a finalidade desta
determinada atividade, aí se coloca o início da prática do princípio da
precaução.
47 Princípios Fundamentais do Direito Ambiental, RT nº 2, 1996 apud Edis Milaré, Direito do Ambiente, RT, 2004, p. 145.48 Droit International de I’Environnement, Paris, Ellipses, 1998 apud Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, p. 65.
44
“Em certos casos, em face da incerteza científica, a relação de
causalidade é presumida com o objetivo de evitar a ocorrência de dano.
Então, uma aplicação estrita do princípio da precaução inverte o ônus
normal da prova e impõe ao autor potencial provar, com anterioridade, que
sua ação não causará danos ao meio ambiente”, ensinam Alexandre Kiss e
Dinah Shelton.49
Para a aplicação do princípio da precaução, é imprescindível que
se use um procedimento de prévia avaliação, diante da incerteza do dano,
sendo este procedimento o Estudo Prévio de Impacto Ambiental. Nenhuma
outra análise pode substituí-lo.
Neste sentido decidiu o egrégio TRF da 5ª Região, com sede em
Pernambuco, “o Relatório de Viabilidade Ambiental não é idôneo e suficiente
para substituir o Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatório”.50
Por fim, tal princípio vai além de medidas para afastar o perigo,
pois, trata-se de uma precaução contra o risco, ou seja, anteriormente à
manifestação do perigo, que visa prevenir uma suspeição de perigo ou
garantir uma suficiente margem de segurança na linha do perigo.
49 Traité de Droit Européen de I’Environnment, Paris, Frison-Roche, 1995 apud Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 2004, p. 69.50 Ap. Cível 5.173.820-CE, rel. Juiz José Delgado, j.2.8.1994, DJU 23.09.1994.
45
2.7 Princípio da Informação e da Participação
Inicialmente impende trazer à baila o significado da palavra
informar, como sendo “dar notícia de alguma coisa, dar informe ou parecer
sobre, instruir”, bem como do vocábulo publicidade, que pode ser entendido
como “divulgação de fatos ou informações”, e ainda do termo participar,
como sendo “fazer saber; comunicar; agir em conjunto”.51
Como se observa, informar, dar publicidade e participar estão
intimamente ligados.
Inegável a ligação entre meio ambiente e direito de ser
informado, assim como a ligação da publicidade à informação, sem as quais
não será possível a participação popular.
Como ensina Paulo de Bessa Antunes, “O Direito Ambiental é
um direito que tem uma das vertentes de sua origem nos movimentos
reivindicatórios dos cidadãos e, como tal, é essencialmente democrático”52. O
princípio democrático materializa-se através dos direitos à informação e à
participação.
51 Ruth Rocha, Dicionário da Língua Portuguesa, Scipione, 1996.52 Direito Ambiental, Lumen Juris, 2004, p. 32.
46
Vale dizer que o princípio da publicidade encontra guarida na Lei
Fundamental, como um dos princípios reitores da Administração Pública, que
é de extrema importância em todas as questões ambientais.
Utilizando as palavras de Édis Milaré:
“vale lembrar o ‘Centro Nacional de Informação Ambiental – CNIA’, que
integra a estrutura do ‘Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA’ e foi criado para sistematizar,
gerenciar e difundir as informações ambientais em geral, a partir da
criação de uma base de dados funcional, que integrará o ‘Sistema de
Informação sobre o Meio Ambiente – SINIMA’. Também incumbe ao CNIA
a implementação e o desenvolvimento da ‘Rede nacional de Informações
sobre o Meio Ambiente – RENIMA’, assim como a implantação de sistemas
internacionais de informação e documentação pertinentes à área
ambiental.”53
Vale dizer que o mesmo Centro coordena em nível nacional dois
sistemas de informação internacionais de informações ambientais: O
INFOTERRA – Sistema Mundial de Informação Ambiental, criada pelo
PNUMA, é uma das maiores redes de informação sobre meio ambiente do
mundo, e o REPIDISCA – Rede Pan Americana de Informação de Saúde
53 Direito do Ambiente, RT, p. 955.
47
Ambiental, de caráter regional, com o objetivo de difundir as informações e
documentos relativos a temas de interesse ambiental.
“O princípio da participação pressupõe o da informação e está a
ele intimamente ligado. É que os cidadãos com acesso à informação têm
melhores condições de atuar sobre a sociedade, de articular mais eficazmente
desejos e idéias e de tomar parte ativa nas decisões que lhes interessam
diretamente”.54
Diante do princípio da participação há alguns instrumentos
processuais e procedimentais postos à disposição dos cidadãos, como:
Iniciativa Popular (art.14, III, CF); plebiscito (art.14, I, CF); referendo (art.14,
II, CF); direito à informação (art.5º, XXXIII, CF); direito de petição (art.5º,
XXIV, “a”, CF); estudo prévio do impacto ambiental (art.225, IV, §1º, CF);
ação popular e ação civil pública.
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente estabelece que as
pessoas legitimamente interessadas poderão requerer informações dos órgãos
ambientais. Assim, diante da Constituição Federal e normas legais torna-se
irrefutável que os cidadãos brasileiros têm direito à mais completa informação
sobre matéria ambiental.
Desta feita, os cidadãos têm o direito de receber informações
sobre as diversas intervenções que atinjam o meio ambiente, e mais, diante do
54 Ibid., p. 141.
48
princípio democrático devem ser assegurados a todos os cidadãos os
mecanismos judiciais, legislativos e administrativos capazes de tornarem tal
princípio efetivo, garantindo-lhes a participação nas questões ambientais.
Adequado procurar-se a dimensão da informação sobre o Meio
Ambiente. A Convenção sobre o Acesso à Informação, a Participação do
Público no Processo Decisório e o Acesso à Justiça em Matéria de Meio
Ambiente55 prevê, no art.2º, item 3: “A expressão ‘informações sobre meio
ambiente’ designa toda informação disponível sob forma escrita, visual, oral
ou eletrônica ou sob qualquer outra forma material, sobre: a) o estado do
meio ambiente, tais como ar e atmosfera, as águas, o solo, as terras, a
paisagem e os sítios naturais, a diversidade biológica e seus componentes,
compreendidos os OGMs, e a interação desses elementos; b) fatores tais
como substâncias, a energia, o ruído e as radiações e atividades medidas,
compreendidas as medidas administrativas, acordos relativos ao meio
ambiente, políticas, leis, planos e programas que tenham, ou possam Ter,
incidência sobre os elementos do meio ambiente concernente à alínea a,
supramencionada, e a análise custo/benefício e outras análises e hipóteses
econômicas utilizadas no processo decisório em matéria de meio ambiente; c)
o estado de saúdo do homem, sua segurança e suas condições de vida, assim
como o estado dos sítios culturais e das construções na medida onde são, ou
55 Aarhus (Dinamarca), 25 de junho de 1998. A Convenção foi preparada pelo Comitê de Políticas de Meio Ambiente da Comissão Econômica para a Europa das Nações Unidas. Entrou em vigor em 30 de outubro de 2001.
49
possam ser, alterados pelo estado dos elementos do meio ambiente ou,
através desses elementos, pelos fatores, atividades e medidas visadas na
alíena b, supramencionada”.56
Impende consignar que a própria Declaração do Rio de
Janeiro/92, em uma das frases do Princípio 10 afirma que, “no nível nacional,
cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio
ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações
sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades”.
Importante frisar que a informação serve para o processo de
educação, além de possibilitar ao informado tomar uma posição frente as
questões ambientais.
A informação ambiental visa formar a consciência ambiental de
todos, prevista no art.225, §1º, VI, CF “promover a educação ambiental em
todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do
meio ambiente”, devendo ser transmitida de forma a possibilitar tempo
suficiente para análise e ação diante da Administração Pública e o Poder
Judiciário.
Paulo de Bessa Antunes cita Alexandre-Charles Kiss, “O Direito
Ambiental faz os cidadãos saírem de um estatuto passivo de beneficiários,
56 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, p. 77.
50
fazendo-os partilhar da responsabilidade na gestão dos interesses da
coletividade inteira”.57
A Declaração Rio/92 diz “o melhor modo de tratar as questões
ambientais é com a participação de todos os cidadão interessados, em vários
níveis”, podendo-se entender cidadãos e associações, o que pode ser
fundamental para o tratamento das questões ambientais, até mesmo em
detrimento de que os indivíduos isolados nem sempre conseguem ser ouvidos
facilmente pelo governo e pelas empresas.
As organizações não-governamentais desempenham um papel
fundamental na modelagem e implementação da democracia participativa.
A Declaração de Johannesburg/2002, em seu item 23, afirma: “O
desenvolvimento sustentado supõe uma perspectiva de longo prazo e uma
larga participação na elaboração das políticas, na tomada de decisões e na
implementação em todos os níveis. Com parceiros sociais, nós continuaremos
na ação em prol de parcerias estáveis, que reúnam os principais grupos
interessados, respeitando sua independência, tendo cada um importante
papel a desempenhar”.58
Outrossim, oportuno considerar que, para a efetivação da
participação, ou seja, dessa ação de agir em conjunto, além do fundamental
57 2ª Conférence Europénne “Environnement et Droits de I’Homme, Salzbourg” apud Direito Ambiental Brasileiro, p. 81.58 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, p. 83.
51
elemento da informação, há que se considerar o papel da educação ambiental,
que decorre do princípio da participação na tutela do meio ambiente.
A Constituição Federal, em seu artigo 225, §1º, VI, incumbe ao
Poder Público promover a educação e a conscientização ambiental do povo
para que se efetive o princípio da participação.
Para os ilustres doutrinadores Celso Antonio Pacheco Fiorillo e
Marcelo Abelha Rodrigues:
“Educar ambientalmente significa: a) reduzir os custos ambientais, à
medida que a população atuará como guardiã do meio ambiente; b) efetivar
o princípio da prevenção; c) fixar a idéia de consciência ecológica, que
buscará sempre a utilização de tecnologias limpas; d) incentivar a
realização do princípio da solidariedade, no exato sentido que perceberá
que o meio ambiente é único, indivisível e de titulares indetermináveis,
devendo ser justa e distributivamente acessível a todos; e) efetivar o
princípio da participação, entre outras finalidades.”59
Por fim, observa-se que a informação e a participação baseada
num processo de educação e conscientização ambiental são extremamente
significativas para o enfrentamento das questões ambientais.
59 Manual de Direito Ambiental, p. 147.
52
2.8 Princípio da Cooperação e Princípio da Cooperação
entre os Povos
O princípio da cooperação não exclusividade do Direito
Ambiental, é um princípio de orientação do desenvolvimento político, que
objetiva o bem-comum.
Através deste princípio forma-se uma atuação conjunta do Estado
e sociedade, ambos com o dever constitucional de proteger e preservar o meio
ambiente.
“Ele está na base dos instrumentos normativos criados com
objetivos de aumento da informação e de ampliação da participação nos
processos de decisões da política ambiental, bem como de estabilidade no
relacionamento entre liberdade individual e necessidade social”.60
Através deste princípio abre-se espaço ainda para cooperação
entre Estados e Municípios, como também em âmbito internacional, o que é
fundamental para o tratamento da problemática ambiental.
O art. 4º, IX, da nossa Constituição Federal, estabelece como
princípio fundamental nas relações internacionais, o da cooperação entre os
povos para o progresso da humanidade.
60 Cristiane Derani, Direito Ambiental Econômico, Max Limonad, p. 161.
53
Impende trazer à baila que as relações com a proteção ambiental
é uma das áreas de interdependência entre as nações, justamente pelo fato de
que as agressões ao meio ambiente nem sempre se circunscrevem aos limites
territoriais de um país, em vista da dimensão transfronteiriça e global das
atividades degradadoras.
“Em tema de relações internacionais, a área ambiental começou
a ser focalizada a partir de 1972, com a realização da 1ª Conferência
Mundial sobre Meio Ambiente em Estocolmo. O principal documento
resultante desse conclave, a ‘Declaração sobre o Ambiente Humano’,
enfatizou a necessidade do livre intercâmbio de experiências científicas e do
mútuo auxílio tecnológico e financeiro entre os países, a fim de facilitar a
solução dos problemas ambientais” (Princípio 20).61
Durante a Eco/92, extraiu-se outro importante documentos para
as questões ambientais, a Agenda 21, que revela a preocupação e importância
do inter-relacionamento entre os países.
Também a Lei de Crimes Ambientais, dedicou o Capítulo VII à
“cooperação internacional”, visando o intercâmbio quanto a produção de
provas, exame de objetos e lugares; informações sobre pessoas e coisas;
presença temporária de pessoa presa, cujas declarações tenham relevância
para a decisão de uma causa; e outras formas de assistência permitidas pela
legislação em vigor ou pelos tratados de que o Brasil seja parte.61 Édis Milaré, Direito do Ambiente, RT, 2004, p. 151.
54
Nesta senda impende consignar que os métodos e recursos de
informática utilizados para informação e monitoramento, também devem ser
utilizados na cooperação de forma que os países subdesenvolvidos e em
desenvolvimento possam implementar esses procedimentos.
Vale dizer que, “a implementação do princípio não importa em
renúncia à soberania do Estado ou à autodeterminação dos povos, em
alinhamento aliás, com o disposto no Princípio 2 da ‘Declaração do Rio’,
segundo o qual ‘os Estados, de conformidade com a Carta das Nações
Unidas e com os princípios de Direito Internacional, têm o direito soberano
de explorar seus próprios recursos segundo suas próprias políticas de meio
ambiente e desenvolvimento, e a responsabilidade de assegurar que
atividades sob sua jurisdição ou controle não causem danos ao meio
ambiente de outros estados ou de áreas além dos limites da jurisdição
nacional”.62
Como se observa, a cooperação internacional é um tema de
especial relevância, tendo em vista que o patrimônio ambiental pertence à
humanidade, logo, os problemas de poluição do ar, contaminação do solo,
extinção de espécies animais e vegetais, entre outros tantos, não respeitam
limites territoriais, assim, de nada adianta uma ação de defesa ao meio
ambiente de maneira isolada.
62 Ibid., p. 152.
55
Se o meio ambiente não conhece fronteiras, deve ser encarado de
maneira holística, sistêmica e planetária. Por isso, “em muitos casos, a gestão
adequada e integrada dos recursos naturais exige um regramento com aquela
abrangência suficiente que apenas os tratados e acordos internacionais são
capazes de proporcionar”.63
Assim, pode-se entender que o princípio da cooperação
proporciona o devido espaço para o intercâmbio de experiências, informações
e conhecimento na área ambiental.
2.9 Princípio do Desenvolvimento Sustentável
Há mais de dez mil anos, com o surgimento das primeiras
cidades, portanto, o aumento populacional houveram grandes impactos no
meio ambiente. No século XVIII, a Revolução Industrial promoveu um
crescimento econômico, porém desordenado, onde utilizavam-se grandes
quantidades de energia e recursos naturais, degradando o meio ambiente. A
Revolução Industrial trouxe uma alta concentração populacional com excesso
63 Ibid., p. 944.
56
de consumo de recursos naturais, provocando contaminação do ar, solo e
águas, além de desflorestamento.
Na Segunda metade do século XX houve uma intensificação do
crescimento econômico mundial, agravando os problemas ambientais,
tornando-os visíveis.
Um encontro fundamental para delinear estratégias para o
enfrentamento dos problemas ambientais aconteceu na Itália, em 1968,
chamado Clube de Roma, com a finalidade de promover novas iniciativas e
planos de ação, onde se produziu (em 1972) um relatório chamado “Limites
do Crescimento” (prevendo um desastre ecológico nos próximos 100 anos).
Em 1972, houve a Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente,
na cidade Estocolmo, na Suécia, onde foram lançados os primeiros passos
para o conceito de desenvolvimento sustentável, que podemos entender como:
a harmonia entre desenvolvimento social, desenvolvimento econômico e
proteção ao meio-ambiente.
O vínculo entre a proteção ao meio ambiente e o combate à
pobreza foi um avanço importante sobre o real papel do meio ambiente no
processo de desenvolvimento.
Um dos escopos do desenvolvimento sustentável é a produção de
bens e serviços à procura de um mercado consumidor. No entanto, temos hoje
57
um culto ao consumo e a criação de interesses desnecessários, resultados de
um marketing distorcido.
Assim é preciso se utilizar de tecnologias limpas, com menos
consumo de matéria e energia, menor quantidade de resíduos e maior
possibilidade de reutilização de materiais ou produtos.
Ainda hoje, a produção é planejada de acordo com o número de
consumidores e usuários e não de seres humanos. Assim, é preciso
conscientizar os consumidores de maneira a modificarem seus hábitos e
atitudes para desencadear uma reação que alcance os processos produtivos.
A produção está intimamente ligada ao consumo, logo, podemos
começar trabalhando o consumidor para este trabalho se reflita na produção.
Vale lembrar que consome-se o que se produz e produz-se o que é demandado
para consumir.
Produção é o processo de extrair do mundo natural, através de
técnicas e métodos adequados, bens de consumo direito e matéria-prima para
a fabricação de outros bens, ou serviços que demanda o concurso de energia.
Não se atingirá o desenvolvimento sustentável se não se
modificar o processo produtivo.
Nesta senda impende mencionar a série de normas ISO 14000,
que visa resguardar, sob o aspecto da qualidade ambiental, não só os
58
produtos, mas os processos produtivos. Este é um grande passo para uma
produção sustentável.
O Brasil é associado à ISO (organização técnico-científica não
governamental sediada em Genebra desde 1947) através da Associação
Brasileiras de Normas Técnicas. Há várias normas desta série, como; a
certificadora; a de auditoria; a de desempenho ambiental, a de rotulagem; a de
avaliação de ciclo de vida, entre outras. E, para que a empresa possa ter esta
certificação ela precisa cumprir os requisitos da norma, obtendo uma
produção ambientalmente correta.
Quase todos os problemas ambientais estão relacionados à
apropriação e uso de bens, produtos e serviços, que são suportes da nossa
sociedade de consumo.
Nós, consumidores, somos responsáveis pela emissão de
poluentes na atmosfera, liberados pelos produtos que adquirimos (como o
monóxido de carbono emitido pelos 500 milhões de automóveis licenciados
no mundo ou como o CFC que aumenta o buraco na camada de ozônio,
provocando um aquecimento global), que provocam desastres atmosféricos –
furacões, tempestades, enchentes, etc., provocando perdas financeiras
mundiais.
O consumidor também tem responsabilidade sobre o efeito
negativo dos bens que consome, pelo uso inadequado ou desnecessário e até
59
mesmo pela omissão quanto à reclamações, boicotes e outras formas de
participação de sua alçada.
Vejamos a questão da água que tem sido muito discutida
ultimamente, menos de 3% dos recursos hídricos do mundo são representados
pela água doce, e, destes, 70% são utilizados para agricultura. Hoje, 2 bilhões
de pessoas (1/3 da população mundial) sofrem com a falta de água. O
relatório das Nações Unidas, por ocasião da Cúpula Mundial para o
Desenvolvimento Sustentável, em 2002, em Joanesburgo (África do Sul)
divulgou que dentro de 20 anos serão 4 bilhões de pessoas (1/2 da população
projetada) sofrerá com a questão da água.
A devastação florestal também está ligada com o modelo de
consumo que prioriza a utilização de madeira.
Vale lembrar ainda que a produção de lixo aumenta na proporção
do consumo de bens ou produtos e serviços.
Assim, o consumidor tem que se conscientizar da problemática
ambiental, conhecer a quantidade e qualidade dos bens naturais, afim de
diminuir sua utilização, reutilizar os recursos ou bens sempre que possível,
quando não for possível, reciclar os materiais, bem como exigir um padrão de
qualidade ambiental dos produtos que precisa consumir. Ou seja, é
fundamental o papel do consumidor na questão ambiental.
60
Tanto a proteção do meio ambiente, como a proteção do
consumidor, são princípios constitucionais da ordem econômica,
vislumbrados na CF (art.170, V e VI), que tem por finalidade assegurar a
todos uma existência digna.
A Lei 8078/90 foi promulgada e nasceu então o CDC, regrando
as relações de consumo no país.
A CF dedicou um capítulo ao meio ambiente (cap.VI do Título
VIII), que no art. 225 trata do tema. Não há na CF o termo consumo
sustentável, mas podemos vislumbrá-lo de forma implícita. Tanto para a
proteção do consumidor como do meio ambiente o legislador tem como
pressuposto o mesmo fundamento: a qualidade de vida e a dignidade humana.
O legislador constitucional lista entre as incumbências do Poder
Público, a de “controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos, e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente”.
Impende observar o caput do art. 225, dizendo que compete ao
Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio
ambiente para as presentes e futuras gerações.
Assim, o desenvolvimento sustentável é condição sine qua non
para que se tenha um meio ambiente ecologicamente equilibrado essencial a
61
sadia qualidade de vida, garantida a todos, como um direito fundamental da
nossa Constituição Federal de 1988.
Nossa Lei Fundamental estabelece que a ordem econômica,
fundada na livre iniciativa com disponibilidade de agir e dispor, e na
valorização do trabalho humano, tem por finalidade assegurar a todos uma
existência dignidade, observando-se o inciso VI, do art.170, da CF, que traz
como princípio a defesa do meio ambiente.
Importante frisar que não há existência digna sem o respeito ao
piso vital mínimo, observado por Celso Antonio Pacheco Fiorillo, “Uma vida
com dignidade reclama a satisfação dos valores (mínimos) fundamentais
descritos no art.6º da Constituição Federal, de forma a exigir do Estado que
sejam assegurados, mediante o recolhimento dos tributos, educação, saúde,
trabalho, segurança, lazer, entre outros direitos básicos, indispensáveis ao
desfrute de uma vida digna”64, para o desfrute da sadia qualidade de vida.
Daí podemos entender que a ordem econômica fundada na
valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existência digna, observando a satisfação dos valores fundamentais aqui
tratados por piso vital mínimo, com proteção e preservação do meio ambiente.
Nesse sentido, valem as palavras do Prof. Luiz Alberto David
Araújo, trazidas por Celso Antonio Pacheco Fiorillo:
64 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, Saraiva, 2001, p. 53.
62
“A inserção deste princípio significa que nenhuma indústria que venha
deteriorar o meio ambiente pode ser instalada? A resposta é negativa. A
eficácia da norma consiste em fixar uma interpretação que leve à proteção
ao meio ambiente. Todo o esforço da ordem econômica deve ser voltado
para a proteção do meio ambiente, ao lado de outros valores citados no
art.170, em seus incisos.”65
Assim, pode ser entendido o princípio do desenvolvimento
sustentável como um princípio que visa harmonizar o desenvolvimento
econômico com proteção ao meio ambiente, atendendo as necessidades do
presente, sem comprometer as futuras gerações.
65 Direito constitucional e meio ambiente, Revista do Advogado da AASP, São Paulo, 37:67, 1992 apud Curso de Direito Ambiental Brasileiro, Saraiva, 2001, p. 26.
63
3. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental é um dos mais eficazes instrumentos de
planejamento da política ambiental, é o procedimento administrativo por meio
do qual o Órgão competente licencia a localização, a instalação, a ampliação e
a operação, controlando os impactos ambientais provocados por atividades e
empreendimentos que utilizam recursos ambientais, ou que sejam
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, podendo causar
degradação ambiental e inconvenientes ao bem estar público.
Por meio do licenciamento ambiental procura-se assegurar as condições
de desenvolvimento sócio-econômico e a proteção de todas as formas de vida,
garantindo a preservação da qualidade ambiental, conceito amplo que abrange
aspectos que vão desde questões de saúde pública até, por exemplo, a
preservação da biodiversidade, com o desenvolvimento econômico.
Neste começo de século é cada vez mais importante a busca por um
desenvolvimento harmonioso com o meio ambiente, um desenvolvimento
sustentável, baseado em eficiência econômica, equidade social e qualidade
ambiental.
64
Existe uma preocupação em conciliar um desenvolvimento adequado
com as questões relacionadas à saúde pública, promovendo condições que não
agridam a comunidade e o lugar onde os empreendimentos serão instalados, o
que torna fundamental promover melhoria nos níveis de poluição.
O licenciamento ambiental está previsto na Lei Federal nº6.938/81, que
estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente e é caracterizado por três
fases distintas: Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação.
A preocupação com a saúde pública deve ser de todos. Por isso é
necessário que os empreendedores estejam a par das novidades tecnológicas
envolvidas em seus empreendimentos, visando a prevenção da poluição.
Desta maneira, o licenciamento ambiental é uma ferramenta de
fundamental importância para que haja um desenvolvimento sustentável,
garantindo a sadia qualidade de vida prevista na Constituição Federal.
Complementando a Lei Federal nº6.938/81, o CONAMA - Conselho
Nacional do Meio Ambiente, através da Resolução nº237, de 19 de dezembro
de 1997, definiu os empreendimentos e atividades que estão sujeitos ao
licenciamento ambiental, definindo ainda as competências da União, Estados
e Municípios, determinando que o licenciamento deverá ser sempre feito em
um único nível de competência.
Impende ressaltar que em São Paulo, as bases legais para o
licenciamento e controle de atividades poluidoras estão estabelecidas desde
65
1976, quando foi promulgada a Lei nº997, de 31 de maio de 1976, que previa
as licenças de instalação e funcionamento.
Assim, qualquer construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimento ou atividade geradora de poluição, ou que explore recursos
naturais, só podem ocorrer após a obtenção da licença ambiental.
O licenciamento ambiental deve obedecer a todo um procedimento
previsto em lei. Por sua importância deve ser conhecido e observado pelo
poder público e pela coletividade para que possamos ter um desenvolvimento
de forma menos danosa ao meio ambiente.
Vale ressaltar a utilização dos termos “licença” e “autorização”,
impende consignar que em matéria ambiental a intervenção do Poder Público
tem o sentido principal de prevenção de dano, bem como que o escopo de
prevenção sempre foi entendido como típico da categoria da autorização.
Nas palavras de José Cretella Junior, “autorização é ato administrativo
discricionário e precário mediante o qual a autoridade competente faculta ao
administrado, em casos concretos, o exercício ou a aquisição de um direito,
em outras circunstâncias, sem tal procedimento, proibido”, ressalte-se que
após a concessão de uma autorização pode o administrador estatal, suspender
ou extinguir quando lhe parecer conveniente.
O Tribunal de Justiça de São Paulo, ao analisar a Lei 6.938/81, julgou:
“O exame dessa lei revela que a licença em tela tem natureza jurídica de
66
autorização, tanto que 0 §1º de seu artigo 10 fala em pedido de renovação de
licença, indicando assim, que se trata de autorização, pois, se fosse
juridicamente licença, seria ato definitivo, sem necessidade de renovação”66.
Assim, está sempre sujeita a alterações ditadas pelo interesse público.
Convém lembrar que licença é espécie de ato administrativo unilateral e
vinculado, assim, preenchidos os requisitos legais para o exercício de uma
atividade, não poderá a administração negá-la. No entanto a licença ambiental
nem sempre constitui ato vinculado, logo, diferencia-se da licença
administrativa.
Como se observa não há unanimidade quanto à natureza jurídica do
licenciamento ambiental, para alguns tem natureza jurídica de licença, para
outros de autorização.
Sobre a questão, assevera Celso Antonio Pacheco Fiorillo:
“O licenciamento ambiental não é ato administrativo simples, mas sim um
encadeamento de atos administrativos, o que lhe atribui a condição de
procedimento administrativo. Além disso, importante frisar que a licença
administrativa constitui ato vinculado, o que denuncia uma grande distinção em
relação à licença ambiental, porquanto esta é, como regra, ato discricionário.”67
66 TJSP, 7ªC., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rel.Dês.Leite Cintra, j.12.5.1993, Revista de Direito Ambiental 1/200-203, janeiro-março de 1996 apud Paulo Afonso Leme Machado, op. cit., pp. 257-258.67 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, Saraiva, 2001, p. 63.
67
Em relação ao assunto, Édis Milaré se posiciona:
“A resposta a tão intrigante questionamento só pode ser satisfatoriamente
encaminhada se nos convencermos de que, na realidade, não há atos inteiramente
vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma situação de preponderância,
de maior ou menor liberdade deliberativa do seu agente.
No caso do licenciamento ambiental, sem negar à Administração a faculdade de
juízos de valor sobre a compatibilidade do empreendimento ou atividade a planos e
programas de governo, sobre suas vantagens e desvantagens para o meio
considerado etc., importa enfatizar que o matiz que sobressai, aquele que lhe dá
colorido especial, é o da subordinação da manifestação administrativa ao
requerimento do interessado, uma vez atendidos, é claro, os pressupostos legais
relacionados à defesa do meio ambiente e ao cumprimento da função social da
propriedade. Vale dizer, fundamentalmente a capacidade decisória da
Administração resume-se ao reconhecimento formal de que os requisitos
ambientais para o exercício da propriedade estão preenchidos.
Não há de se falar, portanto em equívoco do legislador na utilização do vocábulo
licença, já que disse exatamente o que queria (lex tantum dixit quam voluit). O
equívoco está em se pretender identificar na licença ambiental, regida por
princípios informadores do Direito do Ambiente, os mesmos traços que
caracterizam a licença tradicional, modelada segundo o Direito Administrativo,
nem sempre compatíveis. O parentesco próximo não induz, portanto, considerá-las
irmãs gêmeas.”68
68 Direito do Ambiente, São Paulo, RT, p. 316-317.
68
Assim, a licença ambiental deixa de ser um ato vinculado para ser um
ato discricionário sui generis, como ensina Celso Antonio Pacheco Fiorillo,
pois será possível a outorga de licença ambiental ainda que o estudo prévio de
impacto ambiental seja desfavorável.
Impende salientar que “o próprio Texto Constitucional, nos arts.170, V
e 225, ao aludirem à existência do desenvolvimento sustentável, a fim de
permitir um equilíbrio entre a proteção ao meio ambiente e a livre
concorrência, norteadores do desenvolvimento econômico. Sendo o
EIA/RIMA desfavorável, o equilíbrio entre o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e o desenvolvimento econômico será objeto de estudo da
Administração para a concessão ou não da licença ambiental ”.69
Vale dizer que o EIA/RIMA nem sempre é obrigatório, e que mesmo
quando obrigatório sua conclusão pode não ser objetiva quanto à um possível
ou provável prejuízo ao meio ambiente, restando claro que merece
interpretação quanto à conveniência do empreendimento ou atividade buscada
pelo interessado.
Embora não se caracterize um ato discricionário integralmente, em
vista de que o administrador não desfrute de liberdade total, estando sempre
vinculado ao interesse público, coerente entender a licença ambiental como,
69 Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Curso de Direito Ambiental Brasileiro, RT, 2001, p. 63.
69
em regra, consistente de um ato discricionário. No entanto, como nos ensina
Celso Antonio Pacheco Fiorillo:
“Deve-se observar que a existência de um EIA/RIMA favorável condiciona a
autoridade à outorga da licença ambiental, existindo, dessa feita, o direito de o
empreendedor desenvolver sua atividade econômica. Temos nessa hipótese o único
caso de uma licença ambiental vinculada. De fato, se a defesa do meio ambiente é
limitadora da livre iniciativa (art.170, VI), e inexistem danos àquele, não haverá
razão para que o empreendimento não seja desenvolvido.”70
3.1 Sujeitos ao Licenciamento Ambiental
Estão sujeitos ao Licenciamento Ambiental os empreendimentos
e atividades que utilizam recursos ambientais, ou que são efetiva ou
potencialmente poluidores, ou que de alguma forma podem degradar o meio
ambiente.
O legislador constitucional estabeleceu genericamente em quais
situações pretende protegida pela norma: obras ou atividades potencialmente
causadoras de significativa degradação do meio ambiente.71
70 Curso de Direito Ambiental Brasileiro, RT, 2001, p. 64.71 CF, art.225, IV. Cf.: Lei nº 6.938/81, art. 10, caput.
70
Em que pese a impossibilidade do legislador ou o poder
regulador prever um rol exaustivo de obras e atividades que devam se sujeitar
ao licenciamento ambiental, o CONAMA por meio da resolução nº237/97, de
19 de dezembro de 1997, indica uma lista de situações específicas nas quais é
recomendável o licenciamento.72 Impende salientar que esse rol pode ser
complementado pelo órgão ambiental, conforme a dicção do artigo 2º, §2º, da
citada resolução.73
Diante do que se expõe, esse rol é meramente exemplificativo,
podendo ser complementado como se disse alhures, desde que haja impactos
significativos.
I - Extração e tratamento de minerais:
Pesquisa mineral com guia de utilização;
Lavra a céu aberto, inclusive de aluvião, com ou sem
beneficiamento;
Lavra subterrânea, com ou sem beneficiamento;
Lavra garimpeira;
Perfuração de poços e produção de petróleo e gás natural.
72 Anexo I da resolução 237/97. Esse rol deve ser cotejado e contemplado por aquele introduzido pela Resolução CONAMA nº001/86, art.2º.73 O mesmo se diga da Resolução CONAMA nº001/86, notadamente pelo emprego da expressão "tais como", no art.2º.
71
II - Indústria de produtos minerais não metálicos:
Beneficiamento de minerais não metálicos, não associados
à extração;
Fabricação e elaboração de produtos minerais não
metálicos, tais como: produção de material cerâmico, cimento, gesso, amianto
e vidro, entre outros.
III - Indústria metalúrgica:
Fabricação de aço e produtos siderúrgicos;
Produção de fundidos de ferro e
aço/forjados/arames/relaminados com ou sem tratamento de superfície,
inclusive galvanoplastia;
Metalurgia de metais não ferrosos, em formas primárias e
secundárias, inclusive ouro;
Produção de laminados/ligas/artefatos de metais não
ferrosos com ou sem tratamento de superfície, inclusive glavanoplastia;
72
Relaminação de metais não ferrosos, inclusive ligas;
Produção de soldas e ânodos;
Metalurgia de metais preciosos;
Metalurgia do pó, inclusive peças moldadas;
Fabricação de estruturas metálicas com ou sem tratamento
de superfície, inclusive galvanoplastia;
Fabricação de artefatos de ferro/aço e de metais não
ferrosos, com ou sem tratamento de superfície, inclusive galvanoplastia;
Têmpera e cemetação de aço, recozimento de arames,
tratamento de superfície.
IV - Indústria mecânica:
Fabricação de máquinas, aparelhos, peças, utensílios e
acessórios, com ou sem tratamento térmico e/ou de superfície.
V - Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações:
Fabricação de pilhas, baterias e outros acumulados;
73
Fabricação de material elétrico, eletrônico e equipamentos
para telecomunicações e informática;
Fabricação de aparelhos elétricos e eletrodomésticos.
VI - Indústria de material de transporte:
Fabricação e montagem de veículos rodoviários e
ferroviários, peças e acessórios;
Fabricação e montagem de aeronaves;
Fabricação e reparos de embarcações e estruturas
flutuantes.
VII - Indústria de madeira:
Serraria e desdobramento de madeira;
Preservação de madeira;
Fabricação de chapa, placas de madeira aglomerada,
prensada e compensada;
Fabricação de estruturas de madeira e de móveis.
74
VIII - Indústria de papel e celulose:
Fabricação de celulose e pasta mecânica;
Fabricação de papel e papelão;
Fabricação de artefatos de papel, papelão, cartolina, cartão
e fibra prensada.
IX - Indústria de couros e peles:
Beneficiamento de borracha natural;
Fabricação de câmara de ar e fabricação e
recondicionamento de pneumáticos;
Fabricação de laminados e fios de borracha;
Fabricação de espuma de borracha e de artefatos de
espuma de borracha, inclusive látex.
X - Indústria química:
75
Produção de substâncias e fabricação de produtos
químicos;
Fabricação de produtos derivados do processamento de
petróleo, de rochas betuminosas e da madeira;
Fabricação de combustíveis não derivados de petróleo;
Produção de óleos/gorduras/ceras vegetais - animais/óleos
essenciais vegetais e outros produtos da destilação da madeira;
Fabricação de resinas e de fibras e fios artificiais e
sintéticos e de borracha e látex sintéticos;
Fabricação de pólvora/explosivos/detonantes/munição para
caça - desporto, fósforo de segurança e artigos pirotécnicos;
Recuperação e refino de solventes, óleos minerais, vegetais
e animais;
Fabricação de concentrados aromáticos naturais, artificiais
e sintéticos;
Fabricação de preparados para limpeza e polimento,
desinfetantes, inseticidas, germicidas e fungicidas;
76
Fabricação de tintas, esmaltes, lacas, vernizes,
impermeabilizantes, solventes e secantes;
Fabricação de fertilizantes e agroquímicos;
Fabricação de produtos farmacêuticos e veterinários;
Fabricação de sabões, detergentes e velas;
Fabricação de perfumaria e cosméticos;
Produção de álcool etílico, metanol e similares.
XII - Indústria de produtos de matéria plástica:
Fabricação de laminados plásticos;
Fabricação de artefatos de material plástico.
XIII - Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecido:
Beneficiamento de fibras têxteis, vegetais, de origem
animal e sintéticos;
77
Fabricação e acabamento de fios e tecidos;
Tingimento, estamparia e outros acabamentos em peças do
vestuário e artigos diversos de tecidos;
Fabricação de calçados e componentes para calçados.
XIV - Indústria de produtos alimentares e bebidas:
Beneficiamento, moagem, torrefação e fabricação de
produtos alimentares;
Matadouros, abatedouros, frigoríficos, charqueadas e
derivados de origem animal;
Fabricação de conservas;
Preparação de pescados e fabricação de conserva de
pescados;
Preparação, beneficiamento e industrialização de leite e
derivados;
Fabricação e refinação de açúcar;
Refino/preparação de óleos e gorduras vegetais;
78
Produção de manteiga, cacau, gorduras de origem animal
para alimentação;
Fabricação de fermentos e leveduras;
Fabricação de rações balanceadas e de alimentos
preparados para animais;
Fabricação de vinhos e vinagre;
Fabricação de cervejas, chopes e maltes;
Fabricação de bebidas não alcoólicas, bem como
engarrafamento e gaseificação de águas minerais;
Fabricação de bebidas alcoólicas.
XV - Indústria de fumo:
Fabricação de cigarros/charutos/cigarrilhas e outras
atividades de beneficiamento de fumo.
79
XVI - Indústrias diversas:
Usinas de produção de concreto;
Usinas de asfalto;
Serviços de galvanoplastis.
XVII - Obras Civis:
Rodovias, ferrovias, hidrovias, metropolitanos;
Barragens e diques;
Canais para drenagem;
Retificação de curso de água;
Aberturas de barras, embocaduras e canais;
Transposições das bacias hidrográficas;
Outras obras de arte.
XVIII - Serviços de utilidade:
80
Produção de energia termoelétrica;
Transmissão de energia elétrica;
Estações de tratamento de água;
Interceptores, emissários, estação elevatória e tratamento
de esgoto sanitário;
Tratamento e destinação de resíduos industriais (líquido e
sólido);
Tratamento/disposição de resíduos especiais, tais como de
agroquímicos e suas embalagens usadas e de serviço de saúde, entre outros;
Tratamento e destinação de resíduos sólidos urbanos,
inclusive aqueles provenientes de fossas;
Dragagem e derrocamento em corpos d`água;
Depósito de produtos químicos e produtos perigosos.
XIX - Turismo:
Complexos turísticos e de lazer, inclusive parques
temáticos e autódromos;
XX - Atividades diversas:
81
Parcelamento do solo;
Distrito e pólo industrial.
XXI - Atividades Agropecuárias:
Projeto agrícola;
Criação de animais;
Projetos de assentamento e colonização.
XXII - Uso de recursos naturais:
Silvicultura;
Exploração econômica de madeira ou lenha e subprodutos
florestais;
82
Atividade de manejo de fauna exótica e criadouro de fauna
silvestre;
Utilização do patrimônio genético natural;
Manejo de recursos aquáticos vivos;
Introdução de espécies exóticas e/ou geneticamente
modificadas;
Uso da diversidade biológica pela biotecnologia.
3.2 Espécies de Licenças
Conforme se dessume da Resolução nº237/97 do CONAMA, o
licenciamento ambiental é um procedimento administrativo vinculado às
disposições legais e regulamentares, bem assim às normas técnicas aplicáveis
ao caso.
Ressalta-se que como procedimento, compreende vários atos
encadeados visando a um fim, e não somente um ato administrativo.
83
Tal procedimento é conduzido pelo Poder Executivo, através de
seu poder de controlar o exercício de determinadas atividades permitidas aos
particulares.
A Constituição Federal de 1988, define dentre outras funções do
Estado, a de conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nesta
senda, o licenciamento ambiental, como um dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente, faz parte da tutela administrativa preventiva,
visando a preservação do meio ambiente, prevenindo a ocorrência de
impactos negativos ou minorando-os ao máximo.
De conseguinte, o licenciamento ambiental tem o escopo de
conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação do meio ambiente,
ambos de vital importância para a população, limitando e condicionando a
liberdade empresarial e a propriedade privada, evitando assim, que haja
exercício de um direito que atinja outros direitos também muito importantes.
Em suma, o licenciamento é uma série de atos encadeados,
conduzidos no âmbito do Poder Executivo, dentro de seu poder de polícia,
regulando o exercício de alguns direitos, realizado pelo órgão ambiental
normativamente designado.
A localização do empreendimento é o item primeiro das normas
de controle ambiental. Há locais que não comportam quaisquer atividades
84
industriais, ou que oneram os empreendimentos impondo condições mais
restritivas.
De conseguinte, no contexto das informações básicas sobre o
referido licenciamento, existem algumas áreas que certamente requerem
maior proteção ambiental ou, até mesmo restrição construtiva, como parques,
reservas, áreas de mananciais, margens de rodovias, entre outros que
representam os mais óbvios itens de uma lista extensa e variada de espaços
físicos delimitados e condições abstratas que inviabilizam ou oneram demais
qualquer empreendimento industrial.
Na esfera dos municípios, é necessária a consonância com suas
leis de zoneamento e de posturas construtivas, que restringem e condicionam
a localização de indústrias em seus territórios e estabelecem requisitos às
edificações.
A licença ambiental compreende várias fases da atividade, pois
cada etapa do empreendimento requer uma licença específica. Portanto, temos
três delas que veremos a seguir.
3.2.1 Licença Prévia - LP
85
A licença prévia está inserida no processo de Avaliação de
Impacto Ambiental - AIA do empreendimento, e é concedida na fase
preliminar de planejamento da atividade, servindo para aprovar sua
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental do
empreendimento e estabelecendo os requisitos e as condicionantes básicas
que estarão sendo exigidas nas fases subseqüentes do licenciamento.
Esta licença é expedida após o Estudo do Impacto
Ambiental e Relatório do Impacto Ambiental EIA/RIMA e aplicam-se apenas
para os empreendimentos com significativo potencial de impacto ao meio
ambiente.
3.2.2 Licença de Instalação – LI
Através desta licença o Órgão ambiental competente
analisa a adequação ambiental do projeto do empreendimento ao local
escolhido pelo empreendedor.
Usualmente, da Licença de Instalação que venha a ser
concedida pelo órgão competente, constarão as exigências técnicas a serem
cumpridas antes do início das operações do empreendimento.
86
3.2.3 Licença de Operação - LO
Após a obtenção da Licença de Instalação autorizando a
implantação do empreendimento, para que a atividade industrial possa ter
início, será preciso ainda solicitar ao órgão competente a Licença de
Funcionamento ou Operação, e só após a expedição o estabelecimento
industrial já poderá efetivamente iniciar as suas atividades.
Através da licença buscada através do licenciamento
ambiental, o órgão competente estabelece as condições, restrições, exigências
e medidas de controle ambiental que deverão ser seguidas pelo empreendedor.
3.2.4 Licença de Funcionamento a Título Precário
87
Em alguns casos, a comprovação do atendimento às
exigências técnicas só é possível mediante inspeção com as máquinas e
equipamentos em pleno funcionamento. Nesses casos, com a necessidade de
aferir o desempenho de sistemas de controle de poluição antes de se emitir a
Licença de Funcionamento, o órgão competente pode expedir uma Licença de
Funcionamento a Título Precário.
3.2.5 Licenciamento Expedito
Esta licença é simplificada e destina-se às atividades
havidas como de baixo potencial poluidor, independente do porte da indústria,
atingindo grande parte dos micro e pequenos empreendimentos.
Impende consignar que o Relatório de Controle Ambiental
- RCA, foi criado para a hipótese de dispensa do EIA/RIMA em casos em que
o empreendimento seja de menor porte. Bem assim, o Plano de Controle
Ambiental - PCA, destinado a propor diretrizes para o monitoramento
ambiental do empreendimento, bem como o projeto executivo de implantação
das medidas mitigadoras ou corretivas.74
74 Resoluções Conama nºs09/90 e 010/90, art.3º, parágrafo único. No Estado de São Paulo, vide Resolução SMA-26/93.
88
Existem ainda licenças ambientais específicas, definidas
pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, observadas a
natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento,
como por exemplo, nas Resoluções do CONAMA:
264, 26 de agosto de 1999, DOU, de 20 de março de
2000, para atividades de co-processamento de resíduos;
284, de 30 de agosto de 2001, DOU, de 1º de
outubro de 2001, que dispõe sobre o licenciamento de empreendimentos de
irrigação;
289, de 25 de outubro de 2001, DOU, de 21 de
dezembro de 2001, que estabelece diretrizes para o Licenciamento Ambiental
de Projetos de Assentamentos de Reforma Agrária.
3.3 Competência para o Licenciamento Ambiental
O licenciamento em meio ambiente é de competência
concorrente, conforme se verifica no artigo 23 da Constituição Federal, ao
89
estabelecer competência comum, estabelecendo responsabilidades
administrativas de cada uma das pessoas políticas de direito público.
O artigo 24 da Constituição Federal é taxativo ao conceder
competência legislativa concorrente à União, Estados e Distrito Federal em
matéria que tem reflexos sobre o meio ambiente, reservando à União editar
norma geral e aos estados a de complementar tais normas segundo suas
necessidades, bem como aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse
local, suplementando a legislação federal e a estadual, no que couber, ou seja,
tendo em vista a norma geral e a complementar, se nela verifica omissões
quanto ao regulamento de situações de interesse local, a suplementar para
reger tais situações, conforme disposto no artigo 30 do mesmo diploma legal.
Tendo em vista que a manutenção do equilíbrio ambiental é
poder-dever constitucional das três pessoas políticas de direito público,
quando tratar-se de manutenção do equilíbrio ambiental e correta utilização
dos recursos ambientais, em nível de interesse nacional, é da competência da
União. Quando a questão repercute em nível de interesse estadual, cabe a eles
suplementar as normas federais ou criar regras não específicas na legislação
nacional. E quando a questão refere-se à interesse local, compete ao
Município suplementar a legislação federal ou estadual, dispondo em defesa
dos interesses locais.
90
Assim, temos que os três níveis de governo estão habilitados a
licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo a cada um dos
entes promover a adequação de sua estrutura administrativa com o objetivo de
cumprir essa função, ressaltando-se que, nada impede que venha o
licenciamento a ser disciplinado pelos três níveis de governo, de acordo com a
natureza da atividade a ser licenciada.
Convém trazer à baila a anotação do professor Paulo de Bessa
Antunes:
“no uso da competência administrativa residual de cada um dos integrantes
do SISNAMA, é plenamente possível que sejam necessárias licenças
diversas e que a concessão de uma delas, por si só, não seja suficiente para
autorizar determinado empreendimento.”75
Nesta senda, o professor Édis Milaré cita Francisco Thomaz Van
Acker:
75 Direito Ambiental, p. 133.
91
“se o Estado ou o Município, no exercício de sua competência
constitucional, instituíram, por lei, um licenciamento ambiental, não pode a
União reduzir ou limitar a competência administrativa que esses entes
federados têm para dar cumprimento a suas próprias leis, nem definir um
único nível de competência, com exclusão dos demais. A competência
concorrente por sua própria natureza, não é excludente. Não admite
exclusão de qualquer um dos entes políticos competentes. É certo que as
competências concorrentes podem e devem ser exercidas de forma
harmônica e cooperativa entre os diferentes níveis de governo e por isso o
parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal diz que ‘lei
complementar fixará normas para a cooperação entre união e os estados, o
Distrito Federal e os Municípios (...)’. Porém, para tanto se faz necessária
essa ainda inexistente lei complementar. Trata-se de matéria que envolve
diretamente o exercício das competências constitucionais, razão pela qual
não pode ser regulada por lei ordinária e muito menos por mera resolução
de órgão da administração, como o CONAMA.”76
Em corolário, se configurar-se impacto ambiental no âmbito
nacional ou regional (afetando o território de dois ou mais Estados), a
competência para licenciar é do órgão federal da Administração, ou seja, do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA.
76 Breves comentários sobre a resolução 237/97, do CONAMA, que estabelece critérios para o licenciamento ambiental, Revista de Direito Ambiental, RT, 1997, n.8, p. 166 apud Direito do Ambiente, p. 489.
92
No decurso do licenciamento, o IBAMA deverá considerar
exames técnicos dos órgãos ambientais dos Estados e dos Municípios, bem
como de quaisquer órgãos públicos administrativos, quando pertinente,
porém, não tem caráter vinculativo, podendo por decisão motivada serem
desconsiderados.
Aos órgãos Estaduais ou do Distrito Federal, compete o
licenciamento dos empreendimentos e atividades de impacto que ultrapassa os
limites territoriais de um ou mais Municípios. Da mesma maneira, o órgão
Estadual deverá considerar os exames técnicos dos órgãos municipais, bem
como de outros órgãos administrativos envolvidos no procedimento, sem
caráter vinculativo.
Compete aos Municípios o licenciamento de empreendimentos e
atividades de impacto local e daqueles que lhe forem delegados pelo Estado,
por instrumento legal.
Contudo, para tanto o Município deve ter implementado o
Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social, e
ainda possuir profissionais habilitados.
Lembra o professor Édis Milaré:
93
“é próprio enfatizar que cada Município, pela ação legítima do Poder
Público local, deve preocupar-se em instituir o Sistema Municipal do Meio
Ambiente, considerado como um conjunto de estrutura organizacional,
diretrizes normativas e operacionais, implementação de ações gerenciais,
relações institucionais e interação com a comunidade. Tudo o que interessa
ao desenvolvimento com qualidade ambiental deverá necessariamente ser
levado em conta.”77
Assim, temos que o princípio que norteia a repartição de
competências entre as entidades competentes do Estado Federal é o da
predominância do interesse.
3.4 Prazo para Análise e Validade das Licenças
É imprescindível que as licenças concedidas tenham prazo de
validade, pois as condições ambientais de um determinado local se modificam
com relativa rapidez.
O licenciamento ambiental foi concebido e deve ser entendido
como se fosse um compromisso entre o empreendedor e o Poder Público. De
77 Direito do Ambiente, Revista dos Tribunais, 2004, p. 492.
94
um lado o empresário se compromete a implantar e operar a atividade
segundo as condicionantes constantes dos alvarás de licença recebidos e, de
outro lado, o Poder Público lhe garante que durante o prazo de vigência da
licença, obedecidas suas condicionantes, nada mais lhe será exigido à título de
proteção ambiental.
Conforme ensinamento de Antonio Inagê de Assis Oliveira,
“enquanto uma licença for vigente, a eventual modificação de padrões não
pode ser obrigatória para aquele que esteja regularmente licenciado segundo
os padrões vigentes à época da concessão da licença”78, no entanto, vale
salientar que o Poder Público pode negociar a adoção de novos parâmetros de
proteção, passando a exigi-los apenas quando encerrado o prazo de validade
de uma licença.
Resta claro que é inadmissível licença ambiental sem prazo
determinado, devendo serem expedidas a termo fixado, como o fez a
resolução 237/97 do CONAMA.
Com a edição da Resolução 237/97 do CONAMA, foi suprida a
omissão federal, estabelecendo prazo máximo para a análise das solicitações
de licenças, como regra geral, podendo ser alterada por regras restritivas dos
Estados e Municípios, utilizando-se de autonomia assegurada
constitucionalmente.79
78 O licenciamento ambiental, São Paulo, Iglu, 1999, p. 52. 79 Artigo 18, da Constituição Federal
95
O requerimento da licença, será apreciado, em princípio, segundo
o estabelecido no art.14, caput, da Resolução 237/97, verbis:
“Art.14. O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de
análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI, e LO), em
função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para
a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo
máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até
seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver
EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze)
meses.”
Impende trazer à baila, que caso haja necessidade de estudos
complementares, a contagem dos prazos será suspensa até a superação do
incidente procedimental, o que deverá ocorrer dentro do prazo máximo de
quatro meses a contar da notificação do empreendedor.
Vale ressaltar que os prazos poderão ser alterados, desde que haja
concordância entre o empreendedor e o órgão ambiental, após justificada a
conveniência.
Após o deferimento do requerimento de licenciamento ambiental,
é preciso observar a validade das licenças, sendo esta observação válida para
as três licenças previstas no processo de licenciamento ambiental.
96
A Lei nº 6.938/81 ao prever a revisão do licenciamento80, indicou
que as licenças não são por prazo indeterminado.
O CONAMA através da Resolução 237/97, fixou os prazos de
validade das licenças ambientais, no artigo 18 a seguir transcrito:
“Art.18. O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade
de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando
em consideração os seguintes aspectos:
I – O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o
estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e
projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser
superior a 5 (cinco) anos;
II – O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no
mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento
ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos;
III – O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar
os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no
máximo, 10 (dez) anos.
§1º. A Licença Prévia (LP) e a Licença de Instalação (LI) poderão Ter os
prazos de validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos
máximos estabelecidos nos incisos I e II.
80 Artigo 9º, IV, Lei 6.938/81.
97
§2º. O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de validade
específicos para a Licença de Operação (LO) de empreendimentos ou
atividades que, por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitos a
encerramento ou modificação em prazos inferiores.
§3º. Na renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou
empreendimento, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão
motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após avaliação do
desempenho ambiental da atividade ou empreendimento no período de
vigência anterior, respeitados os limites estabelecidos no inciso III.
§4º. A renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou
empreendimento deverá ser requerida com antecedência mínima de 120
(cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na
respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a
manifestação definitiva do órgão ambiental competente.”
Convém trazer à baila o ensinamento de Édis Milaré:
“respeitado o balizamento estabelecido por essas diretrizes federais
básicas, podem e devem os legisladores estaduais e municipais, atendidas
as peculiaridades locais, prever prazos diferenciados de vigência das
licenças e, consequentemente, a necessidade de sua renovação.”81
81 Direito do Ambiente, Revista dos Tribunais, p. 495.
98
3.5 Modificação, Suspensão e Cancelamento da Licença
O licenciamento ambiental pode ser entendido como um
compromisso entre o empreendedor e o Poder Público, visto que o empresário
se compromete a implantar e operar de acordo com as condições constantes
da licença recebida e, o Poder Público lhe garante que nada mais será exigido
durante a vigência da licença.
Impende trazer á baila que, diante do dinamismo da natureza, da
ordem política e econômica, havendo modificação das condições fixadas pela
licença quanto ao atendimento do fim maior que é a preservação do meio
ambiente, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada poderá
modificar, suspender ou cancelar uma licença expedida.
Modificar significa alterar. Assim, a licença pode ser alterada
para garantir sua finalidade maior, a preservação do meio ambiente.
“Nesta linha, modificação tem o sentido de ‘ação de dar nova
configuração ou nova ordem’ ao que existia anteriormente. Não implica, a
bem ver, a nulidade do ato, mas um acertamento das condicionantes e das
medidas de controle e adequação, de modo a conjurar ou minimizar os riscos
de danos ambientais.”82
82 Ibid., p. 496.
99
Vale dizer que a modificação está prevista no artigo 19, caput e
inciso I, da resolução 237/97 do CONAMA.
Vale dizer que a licença também pode ser suspensa, ou seja,
interrompida ou sobrestada. Assim, a licença ambiental pode ser sobrestada
até o cumprimento dos requerimentos exigidos para adequação de
determinada obra ou atividade.
“Terá ensejo nas hipóteses de omissão de informações relevantes
durante o processo licenciatório, passível de sanação, e, superveniência de
graves riscos para o ambiente e a saúde, superáveis mediante a adoção de
medidas de controle e adequação”. 83
Ressalta-se que, a suspensão é uma da formas de penalidade
administrativa, com caráter definidamente temporário, aplicada ao exercício
de funções, ao gozo de benefícios e outros procedimentos.
Outra medida possível é o cancelamento da licença ambiental.
Cancelar significa o ato pelo qual se desfaz, se anula ou se torna ineficaz ato
anteriormente praticado, ou porque tenha ele cumprido já sua finalidade, ou
porque se tenha motivo para essa anulação.
O cancelamento da licença pode ocorrer devido à três
circunstâncias motivadoras, (i) quando é expedida em flagrante dissonância
com a ordem jurídica, (ii) quando subsidiada por falsa descrição de
83 Ibid., p. 497.
100
informações relevantes, ou (iii) pela superveniência de graves riscos para o
ambiente e a saúde, insusceptíveis de superação mediante a adoção de
medidas de controle e adequação.
3.6 A Publicidade no Licenciamento Ambiental
O ordenamento brasileiro, para garantir a participação
democrática nas questões ambientais, exige que todo o procedimento
licenciatório se desenvolva com pleno conhecimento do público interessado.
Preceitua o artigo 10, §1º, da Lei 6.938/81: “Os pedidos de
licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no
jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local de
grande circulação”.
E, mais, o Decreto 99.274/90, ao regulamentar esse dispositivo,
dispôs, no §4º do artigo 17, que:
101
“§4º. Resguardado o sigilo industrial, os pedidos de licenciamento, em
qualquer da suas modalidades, sua renovação e a respectiva concessão da
licença serão objeto de publicação resumida, paga pelo interessado, no
jornal oficial do Estado e em um periódico de grande circulação, regional
ou local, conforme modelo aprovado pelo CONAMA.”
A Lei 10.650, de 10.04.2003, ao dispor sobre o acesso público
aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do
SISNAMA, estabeleceu que listagens e relações contendo os dados de
pedidos de licenciamento, suas renovações e a respectiva expedição deverão
ser publicadas em Diário Oficial e ficar disponíveis, no respectivo órgão, em
local de fácil acesso ao público.
Observa-se que, todos os passos do procedimento, do
requerimento á outorga, rejeição ou renovação, devem, às expensas do
interessado, ser objeto de publicação no jornal oficial do Estado ou Estados,
abrangido pelo impacto do empreendimento.
Há então necessidade de informação formal, através do Diário
Oficial à qual poucos tem acesso e, necessidade de informação real, através de
periódico de grande circulação, regional ou local.
Assim, é imprescindível a publicidade durante o
desenvolvimento do licenciamento ambiental, como requisito legal e moral.
102
3.7 Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto
Ambiental - EIA/RIMA
Impende consignar algumas observações sobre este importante
instrumento que geralmente integra o procedimento de licenciamento
ambiental.
O Estudo do impacto ambiental é um dos mais importantes
instrumentos de proteção do meio ambiente, é preventivo e pode compor uma
das etapas do licenciamento ambiental.
O primeiro diploma legal federal a mencionar a necessidade de
serem desenvolvidos estudos de avaliação de impacto ambiental previamente
à uma decisão governamental, tornando-os obrigatórios para a hipótese, foi a
Lei nº6.803/80, que “dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento
industrial nas áreas críticas de poluição”.
No ano seguinte, com a Lei nº 6.938/81 (Lei de Política Nacional
do Meio Ambiente) que o EIA passou a integrar a legislação protetiva do
meio ambiente de forma ampla. O art. 9º, III, da referida lei, incluiu a
avaliação de impactos ambientais entre os instrumentos da política ambiental,
103
enquanto o art.8º, I e II, atribuiu ao CONAMA (Conselho Nacional do Meio
Ambiente) competência para estabelecer normas e critérios sobre o
licenciamento de atividades potencialmente degradadoras e para determinar
estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos
públicos e privados.
A Lei n.6.938/81 foi regulamentada pelo Decreto n. 88.351/83,
posteriormente revogado e substituído pelo Decreto n. 99.274/90, que repetiu
vários dispositivos do diploma revogado, salientando-se que em seu art.17,
repetiu a mesma redação que regulamenta a matéria, portanto, sem
interrupção, essas disposições estão em vigor desde 1983.
Através da resolução nº 001/86, o CONAMA estabeleceu os
critérios básicos e as diretrizes gerais e específicas para a elaboração do
estudo de impacto ambiental.
A definição de “impacto ambiental”, está expressa no art.1º da
resolução n.001/86, do CONAMA:
“(...) considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades
físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer
forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta
ou indiretamente afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
104
II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V – a qualidade dos recursos ambientais.”
Com o advento da Constituição Federal de 1988, o EIA adquiriu
status de matéria constitucional, sendo incluído como um dos instrumentos
necessários a tornar efetivo o direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, no entanto, necessário enfatizar que diante do
Texto Constitucional, impacto ambiental não é qualquer alteração do meio
ambiente, mas uma degradação significativa do ambiente.
O que parece nem sempre fácil é definir o que seja “significativa
degradação ambiental”, posto que a palavra significativa é muito subjetiva,
dependendo do critério do intérprete. Paulo Afonso Leme Machado esclarece
que significativo “(...) é o contrário de insignificante, podendo se entender
como a agressão ambiental provável que possa causar adno sensível, ainda
que não seja excepcional ou excessivo”.84
Como bem observa Antonio Inagê de Assis Oliveira, “O que é
significativo, importante, relevante, em um grande centro, poderá não ter a
mesma significação na zona rural”.85
84 Direito Ambiental Brasileiro, p. 137.85 O licenciamento ambiental, Iglu, São Paulo/1999, p. 172.
105
Vale ressaltar que havendo utilização de recursos ambientais,
presume-se sempre que haverá um certo grau de degradação, no entanto, o
que se espera é diminuí-lo ao máximo, garantindo a preservação do meio
ambiente, porém, sem constituir um entrave ao desenvolvimento econômico.
O grau de degradação admissível será maior ou menor segundo
os usos benéficos ou preponderantes, que em certo conjunto de recursos
houver sido destinado (afetação social). Nesta senda é o exemplo trazido por
Antonio Inagê de Assis Oliveira:
“se um determinado corpo d’água for reservado ao abastecimento público,
ele poderá receber muito menos efluentes, e de qualidade diferente, que
outro destinado à diluição de esgoto. Como conseqüência, se pode afirmar
com segurança que a destinação social dos recursos ambientais, combinada
com a verificação dos possíveis impactos positivos e negativos que sobre
eles recairão com a instalação e operação de um determinado
empreendimento, é que devem condicionar o seu licenciamento ambiental e
as restrições que deverão constar do respectivo alvará.”86
Observa Álvaro Luiz Valery Mirra, que:
“EIAs bem preparados propiciam efetiva economia de recursos aos
responsáveis pelo projeto. Mesmo em situações em que há necessidade de
86 Ibid., p. 173.
106
estudarem-se aspectos ambientais pouco conhecidos, para uma correta
avaliação dos efeitos de um empreendimento, tem-se verificado que os
custos são menores do que os que seriam necessários para reparar danos
ambientais e modificar ou introduzir tecnologias capazes de contrabalançar
as conseqüências prejudiciais, se estas não tivessem sido identificadas no
projeto inicial por falta de informações adequadas.”87
Como se disse alhures, o licenciamento ambiental, como o EIA, é
um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, previsto nos
arts. 9º, IV e 10 da Lei n.6.938/81, nos arts. 17 e 19 do Decreto n.99.274/90 e
na Resolução n.237/97 do CONAMA.
O estudo de impacto está inserido na primeira etapa do processo
de licenciamento e deve ser exigido, elaborado e aprovado antes da expedição
da Licença Prévia (LP), como condição desta, posto que é nesta etapa que se
realizam os estudos de viabilidade do projeto e nenhum outro estudo é mais
adequado para tal finalidade do que o EIA.
Vale salientar o caráter exemplificativo do elenco previsto no art.
2º da resolução 001/86, do CONAMA, o que significa que outras obras e
atividades podem ser submetidas ao EIA, além das previstas no referido
artigo, desde que sejam capazes de degradar significativamente o meio
87 Impacto Ambiental: aspectos da legislação brasileira, 2ª ed., Juarez de Oliveira, 2002, p. 05.
107
ambiente, no entanto, vale dizer que o rol de atividades ali descritas,
obrigatoriamente devem se submeter ao EIA.
A Constituição Federal de 1988, efetivamente, atribuiu
competência legislativa concorrente, em tema de meio ambiente, à União e
aos Estados (art.24, VI, VII, VIII e §§ 1º a 4º), entendo-se que também os
Municípios podem legislar sobre o assunto, em caráter suplementar à
legislação federal e à estadual, com base no interesse local (art.30, I e II, da
CF). As regras para o exercício da competência concorrente vieram expressas
no §1º do art.24 da CF, segundo o qual, no âmbito legislativo, a União tem
competência para estabelecer normas gerais, ficando a cargo dos Estados a
tarefa de especificar essas normas, com possibilidade de suplementação
normativa, ainda, pelos Municípios, naquilo que for de interesse local.
Paulo Afonso Leme Machado e Vladimir Passos de Freitas88,
demonstram o entendimento de que, “norma geral” é aquela que atende ao
interesse geral, pouco importando o grau de minúcia a que possa descer. Na
visão destes autores, o próprio legislador federal, em atenção ao interesse
geral, é quem determina o grau de especificidade da norma federal. Vale
dizer, no âmbito da competência concorrente, o legislador federal é quem, por
intermédio de norma geral federal, regula uma matéria mais ou menos
pormenorizadamente e, com isso, delimita o espaço de atuação dos
88 Direito Administrativo e Meio Ambiente, Juruá, 1993, pp. 33-35.
108
legisladores estaduais e municipais; maior ou menor na conformidade com a
menor ou maior minúcia da lei federal.89
Na mesma senda caminha Leonardo Greco, para quem “normas
gerais são normas uniformes, isonômicas, aplicáveis à todos os cidadãos e a
todos os Estados. Na matéria de competência concorrente, os Estados
também podem legislar, desde que respeitem as normas gerais da União,
prevalecendo o direito federal sobre o direito local”.90
Não se pode esquecer que a degradação ambiental tem dimensão
transfronteiriça, assim, compete à União, ao estabelecer as “normas gerais”
correspondentes, delimitar o campo de atuação complementar e suplementar
de Estados e Municípios, disciplinando mais ou menos minuciosamente a
matéria.
Diante do exposto, o que se conclui é que as normas federais que
disciplinam o estudo de impacto ambiental – Lei n. 6.938/81, Decreto
n.99.274/90 e Resolução n.001/86 do CONAMA – são, efetivamente, em sua
integralidade e em todos os seus aspectos, normas gerais e, por se mostrarem
compatíveis com a previsão constitucional do art. 24, § 1º, da Constituição
Federal de 1988, não podem ser contrariadas pelas normas dos Estados e
Municípios para o fim de reduzir o grau de proteção do meio ambiente. Por
via de conseqüência, a dispensa pela legislação estadual ou municipal de
89 Impacto Ambiental: aspectos da legislação brasileira, 2ª ed., Juarez de Oliveira, 2002, p. 61.90 Competência Constitucionais em matéria ambiental, RT, vol. 687, p. 23 apud Impacto Ambiental: aspectos da legislação brasileira, 2ª ed., Juarez de Oliveira, 2002, p. 61.
109
determinadas atividades da realização do EIA, que pela regulamentação
federal é de exigência obrigatória nessas hipóteses, é providência vedada
igualmente pelo sistema constitucional em vigor.
Outro ponto a se ressaltar é o conteúdo do EIA. Como previsto
nos arts. 5º e 6º da resolução n.001/86 do CONAMA, o estudo deve conter
análises e avaliações, como as seguintes:
- O diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, que
tem como objetivo descrever a situação ambiental da área atingida antes da
implantação do empreendimento, devendo levar em consideração: 1) os
aspectos ecológicos – meio físico (solo, subsolo, água, ar, clima, etc), meio
biológico e ecossistemas naturais (fauna, flora, áreas de preservação, etc.);
2)os aspectos sócio-econômicos – uso e ocupação do solo; relação de
dependência entre a sociedade local e os recursos ambientais; atividades
econômicas exercidas na área (agrícolas, industriais e de serviços).
- A análise dos impactos ambientais do projeto e de eventuais
alternativas para o empreendimento – inclusive a alternativa de não execução
do projeto (chamada alternativa zero), sempre obrigatória, considerando: 1) a
magnitude dos impactos; 2) os impactos positivos (benéficos) e negativos
(adversos) do empreendimento, sempre sob a ótica ecológica e sócio-
econômica; 3) os impactos diretos e indiretos; 4) os impactos imediatos e a
110
médio e longo prazo; 5) os impactos temporários e permanentes; 6) o grau de
reversibilidade dos impactos.
- Na constatação de impactos ambientais negativos, a definição
de medidas mitigadoras, que são aquelas destinadas a impedir, suprimir ou
diminuir as conseqüências desfavoráveis da atividade, com avaliação, ainda,
da eficiência dessas medidas.
- A elaboração de programa de acompanhamento e
monitoramento dos impactos positivos e negativos, a ser efetivado depois da
implantação do empreendimento. É o monitoramento programado no EIA que
permitirá constatar a inadequação das prescrições técnicas que no início, por
ocasião do licenciamento, pareceram suficientes.91
A elaboração do EIA deve ser feita por equipe multidisciplinar,
no entanto, desde a edição da resolução n.237/97 do CONAMA, deixou de ser
obrigatório que o referido estudo seja elaborado por equipe técnica
independente ou desvinculada do empreendedor. Vale dizer que poderá
integrar tal equipe, inclusive, profissionais do quadro da própria empresa,
com o ônus de arcar com os custos e despesas do trabalho técnico (art. 8º da
resolução n. 001/86 e art.11, caput, da Resolução n. 237/97), ressalta-se
ainda, a necessidade de habilitação legal dos profissionais encarregados do
EIA e a responsabilidade das informações técnicas apresentadas, sujeitando-
91 Impacto Ambiental: aspectos da legislação brasileira, 2ª ed., Juarez de Oliveira, 2002, p. 68.
111
se à sanções administrativas, civis e penais (art.11, caput, e § único, da
Resolução n.237/97).
O relatório de impacto ambiental – RIMA está previsto no art. 9º,
da Resolução n. 001/86. É um documento que traduz a síntese do EIA, com as
conclusões da equipe multidisciplinar supra referida. O RIMA deve ter como
conteúdo mínimo:
- os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e
compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas
governamentais;
- a descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e
locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e
operação, a área de influência, as matérias-primas e mão-de-obra, as fontes de
energia, os processos e técnicas operacionais, os prováveis efluentes,
emissões, resíduos e energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados;
- a síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambientais
da área de influência do projeto;
- a descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação
e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os
horizontes de tempo e incidência dos impactos e indicando os métodos,
112
técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e
interpretação;
- a caracterização da qualidade ambiental futura da área de
influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas
alternativas, bem como a hipótese de sua não realização;
- a descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras
previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não
puderem ser evitados, o grau de alteração esperado;
- o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos
e, finalmente, a recomendação quanto à alternativa mais favorável (art.9º, I à
VIII).
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, § 1º, IV, impôs
seja dada publicidade ao estudo de impacto ambiental, ampliando os termos
da norma anterior do art.11 da resolução n.001/86 do CONAMA, que já
estabelecia que, uma vez elaborado o EIA, seu respectivo relatório (RIMA)
seria sempre acessível ao público, respeitado o sigilo industrial, devidamente
respeitado pelo interessado.
Isto evidencia o reconhecimento ao direito de todos terem acesso
às informações a respeito do licenciamento ambiental e do estudo de impacto
ambiental, e, o dever do Poder Público informar periodicamente a população
a respeito do licenciamento ambiental e o estudo de impacto ambiental.
113
A esse respeito, merece destaque a doutrina de Hely Lopes
Meirelles:
“Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e
início de seus efeitos externos. Daí porque as leis, atos e contratos
administrativos, que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que
os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é,
perante as partes e terceiros. A publicidade não é elemento formativo do
ato; é requisito de eficácia e moralidade (...). Os atos e contratos
administrativos que omitem ou desatendem à publicidade necessária, não
só deixam de produzir seus regulares efeitos, como se expõem à invalidação
por falta de requisito de eficácia e moralidade(...).”92
Vale ressaltar também outro instrumento de informação e
consulta da população a respeito de uma atividade sujeita ao estudo de
impacto ambiental – a audiência pública.
O art. 2º, §1º, da Resolução n. 009/87, do CONAMA, estabelece
que recebido o RIMA, o órgão público ambiental publicará edital e anunciará
pela imprensa local a abertura de prazo de 45 dias para a solicitação de
audiência pública para a discussão do empreendimento.
92 Direito Administrativo Brasileiro, 16ª ed., RT, pp. 81-83.
114
As audiências públicas tem por finalidade informar o público,
debater o projeto e conhecer as opiniões da população sobre a implantação de
obras e atividades potencialmente causadoras de significativa degradação
ambiental, momento em que se discutem os RIMAs.
A audiência pública é dos maiores instrumentos de participação
popular na proteção do meio ambiente, garantida constitucionalmente. Vale
dizer que é imprescindível a presença da equipe multidisciplinar responsável
pela elaboração do EIA/RIMA para prestar as informações que forem
necessárias.
A convocação de uma audiência pública para discussão do
EIA/RIMA fez-se quando: 1) o órgão público ambiental “julgar necessário”;
2) houver solicitação de entidade civil; 3) houver solicitação do Ministério
Público; 4) houver solicitação por parte de 50 ou mais cidadãos (art. 2º, caput,
da Resolução n. 009/87).
Após a elaboração e discussão, inclusive em audiência pública,
se o caso, o EIA/RIMA deve ser analisado e aprovado. A competência para
tanto acompanha a competência para o licenciamento ambiental, em regra,
cabe ao órgão ambiental estadual analisar e aprovar o estudo de impacto
ambiental e seu relatório (art.10, caput, da Lei n.6.938/81), mas pode também
incumbência do IBAMA quando a atividade for causadora de significativa
115
degradação ambiental de âmbito nacional ou regional (art. 10, § 4º, da Lei n.
6.938/81).
Há ainda outro ponto que merece destaque, o que diz respeito às
atividades e empreendimentos anteriores à resolução n.001/86, do CONAMA.
Para estas atividades foi criado um sistema de regularização, ficando assim
sujeitas à elaboração do EIA, denominado EIA a posteriori93.
Exemplo dessa hipótese é trazido pela Resolução n.006/87, do
CONAMA prevê EIA para obras de grande porte, sobretudo para fins
hidrelétricos. De acordo com essa norma, todo empreendimento instalado
anteriormente à 1º de fevereiro de 1986 - data da edição da resolução – mas
que entrou em operação após essa data, ficou sujeito à avaliação de impactos
ambientais por intermédio da elaboração do EIA/RIMA a ser apresentado
posteriormente ao início da operação da atividade (art.12, §§ 3º e 4º).
Cumpre lembrar ainda que, de acordo com os dispositivos do art.
8º, II, da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente e do art. 7º, IV, do
Decreto n. 99.274/90, o CONAMA poderá determinar a realização de
EIA/RIMA sempre que julgar necessário, ou seja, mesmo depois do início de
uma atividade ou obra, sempre levando-se em conta o interesse público e o
direito de todos a um ambiente ecologicamente equilibrado.
93 Édis Milaré, Direito do Ambiente, Revista dos Tribunais, 2000, p. 34.
116
4. GÁS NATURAL
O gás natural é definido como uma mistura de hidrocarbonetos94
(contém apenas hidrogênio e carbono) parafínicos leves, contendo
predominantemente metano, etano, propano e outros componentes de maior
peso molecular, que à temperatura ambiente e pressão atmosférica permanece
no estado gasoso. Apresenta normalmente baixos teores de contaminantes,
tais como nitrogênio, dióxido de carbono, água e compostos sulfurados, com
raras ocorrências de gases nobres (hélio e argônio).
94 De acordo com a tese da origem orgânica dos hidrocarbonetos, organismos aquáticos das bacias marinhas ou lacustres, vegetais carregados pelas correntes fluviais, microorganismos que se encontram nos sedimentos depositados, todo esse material acumulado ao longo dos milênios em certa situações geológicas, acabou por rearrumar-se numa espécie de hidrocarboneto primordial, o querogênio, o qual foi transformado progressivamente, devido às condições de pressão e temperatura crescentes, até dar origem ao metano seco; este processo retrata a origem do petróleo. Quando ao gás natural, não é possível uma determinação precisa de sua origem, uma vez que nele encontram-se também gases naturais de origem bioquímica.
117
O gás natural encontra-se acumulado em rochas porosas no subsolo,
frequentemente acompanhado por petróleo, quando então é chamado de gás
associado, constituindo reservatórios naturais. Como combustível possui
qualidades excepcionais por ser pouco poluente e por apresentar boas
condições de controlabilidade.
Embora o gás natural seja altamente competitivo em relação a quase
todos os combustíveis, é na Indústria Petroquímica que ele encontra sua mais
nobre aplicação, pelo fato de ser um insumo altamente qualificado para uso
como matéria prima tendo em vista a sua pureza e as suas características
químicas, sendo utilizado na produção de uma série de compostos que
propiciam a fabricação de bens duráveis de larga utilização na via moderna.
Por seu estado gasoso e suas características físico-químicas naturais,
qualquer processamento desta substância, ou seja, compressão, expansão,
evaporação, variação de temperatura, liquefação ou transporte exigirá um
tratamento termodinâmico como qualquer outro gás.
4.1 História do Gás Natural no Mundo
118
Registros antigos mostram que a descoberta do gás natural
ocorreu no Irã entre 6000 e 2000 AC e que, na Pérsia, utilizavam o
combustível para manter aceso o "fogo eterno", símbolo de adoração de uma
das seitas locais. O GN já era conhecido na China desde 900 a.C., mas foi em
211 a.C. que o país começou a extrair a matéria-prima com o objetivo de
secar pedras de sal. Utilizavam varas de bambu para retirar o GN de poços
com profundidade aproximada de 1000 metros.
Na Europa, o gás natural só foi descoberto em 1659, não
despertando interesse por causa da grande aceitação do gás resultante do
carvão carbonizado (town gas), que foi o primeiro combustível responsável
pela iluminação de casas e ruas desde 1790. Já nos Estados Unidos, o
primeiro gasoduto com fins comerciais entrou em operação na cidade de
Fredonia, no Estado de Nova York, em 1821, fornecendo energia aos
consumidores para iluminação e preparação de alimentos.
O gás natural passou a ser utilizado em maior escala na Europa
no final do século XIX, devido a invenção do queimador Bunsen, em 1885
(por Robert Bunsen) - que misturava ar com gás natural, e a criação de um
gasoduto à prova de vazamentos, em 1890. Mesmo assim, as técnicas de
construção eram modestas e os gasodutos tinham no máximo 160 km de
extensão, impedindo o transporte de grandes volumes a longas distâncias, e,
119
consequentemente, reduzindo a participação do GN no desenvolvimento
industrial, marcado pela presença de óleo e carvão.
A diversificação das fontes de origem é uma característica
especial do gás natural quando comparado a outros energéticos. Enquanto as
reservas mundiais de petróleo estão concentradas no Oriente Médio (64%), o
que permite o controle de preços, as reservas mundiais de gás natural são
mais distribuídas ao redor do mundo.
Qualquer país como o Brasil pode ter acesso a mais de 10 fontes
diferentes, garantindo um mercado competitivo, reservas diversificadas e
pouco dependentes de crises internacionais e políticas. Estas características
conferem ao mercado mundial de gás natural estabilidade de preços e garantia
de fornecimento mesmo durante conflitos políticos.
Impende trazer à baila:
RESERVAS DE GÁS NATURAL95
(% do total mundial estimado, em 1 de Janeiro de 2004)
DUAS REGIÕES-CHAVE
Oriente médio 36
Rússia e Mar Cáspio (*) 35
DEZ PAÍSES LÍDERES
95 Agência de Informação sobre Energia do Departamento de Energia do Governo Americano, disponível em: <www.eia.doe.gov/emeu/international.reserves.html>, acesso em: 25-05-05.
120
Rússia 30
Irã 14,7
Qatar 9,2
Arábia Saudita 4
Emirados 3,8
EUA 3,3
Argélia 2,9
Venezuela 2,7
Nigéria 2,3
Iraque 2
Notas: (*) cinco países: Turquemenistão, Uzbequistão, Kazaquistão, Ucrânia e Azerbeijão.
Vale ressaltar que são crescentes as descobertas de reservas
mundiais de gás natural, logo, indubitável o crescimento acelerado da
disponibilidade de gás natural no mundo.
4.2 História do Gás Natural no Brasil
A utilização do Gás Natural no Brasil começou modestamente
por volta de 1940, com as descobertas de óleo e gás na Bahia, atendendo a
indústrias localizadas no Recôncavo Baiano. Depois de alguns anos, as bacias
121
do Recôncavo, Sergipe e Alagoas eram destinadas quase em sua totalidade
para a fabricação de insumos industriais e combustíveis para a refinaria
Landulfo Alves e o pólo Petroquímico de Camaçari.
O grande marco do GN ocorreu com a exploração da Bacia de
Campos, no Estado do Rio de Janeiro, na década de 80. O desenvolvimento
da bacia proporcionou um aumento no uso da matéria-prima, elevando em
2,7% a participação do gás natural na matriz energética nacional.
O Governo Federal tem como meta elevar a participação do GN
dos atuais 3% para 12% até 2010. Para isso, diversos esforços estão sendo
feitos, como a privatização do setor elétrico e a promulgação da lei 9.478,
que, entre outras determinações, redefiniu a política energética nacional e
instituiu o Conselho Nacional de Política Energética - CNPE e a Agência
Nacional do Petróleo - ANP.
O término do gasoduto Bolívia-Brasil representa um grande
avanço no fornecimento de gás natural no país, com capacidade máxima de
transportar até 30 milhões m³ diariamente. A implantação de 56 usinas do
Programa Prioritário de Termeletricidade 2000-2003, do Ministério de Minas
e Energia, também contribuirá para o crescimento da oferta de energia,
assegurando o fornecimento aproximado de 20 mil MW a várias regiões do
território nacional. Além disso, alguns projetos já estão em estudo para a
exploração da Bacia do Solimões, na região Norte do país.
122
As reservas provadas nacionais são de ordem de 219,8 bilhões de
metros cúbicos, nas quais se destacam os Estados do Rio de Janeiro, Rio
Grande do Norte e Amazonas. A maior parte do gás existente no país (80%)
está associado a jazidas de petróleo, limitando a extração do produto. Além
disso, as reservas da Amazônia só poderão ser utilizadas após a construção
dos gasodutos Urucu-Porto Velho e Coari-Manaus, ambos em estudo pela
Petrobrás.
Para complementar a produção nacional, viabilizou-se a
importação da Bolívia e Argentina. Os gasodutos, Bolívia-Brasil e
Uruguaiana - Porto Alegre irão abastecer mais de 150 municípios brasileiros,
atravessando os estados do Mato Grosso do Sul, São Paulo, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul, além de também beneficiar indiretamente Rio de Janeiro e
Minas Gerais.
Na realidade, tem-se um grande desafio à frente: chegar em 2010
com uma participação de 12% do gás natural na matriz energética brasileira.
Neste caso, ultrapassar a marca de 80 milhões de metros cúbicos significa
mais do que triplicar o consumo diário registrado nos últimos anos da década
de 90. A tendência é que o aumento da demanda interna pelo combustível,
nos próximos anos, estimule a criação de novas parcerias internacionais, em
particular com os países da América do Sul, garantindo o suprimento nas
próximas décadas.
123
Assim, o aumento do gás natural na matriz energética estará
contribuindo para o desenvolvimento do Brasil, propiciando a geração de
empregos e abrindo novas perspectivas. Tudo isso para que tenhamos um país
mais competitivo e com melhores condições de vida.
4.3 Composição do Gás Natural
A composição do gás natural bruto é função de uma série de
fatores que determinam o seu processo de formação e as condições de
acumulação do seu reservatório de origem. O gás natural é encontrado em
reservatórios subterrâneos em muitos lugares do planeta, tanto em terra
quanto em mar, tal qual o petróleo, sendo considerável o número de
reservatórios que contém gás natural associado ao petróleo. Nestes casos, o
gás recebe a designação de gás natural associado. Quando o reservatório
contém pouca ou nenhuma quantidade de petróleo o gás natural é dito não
associado.
124
Quanto à composição gás natural bruto, os processos naturais de
formação do gás natural são a degradação da matéria orgânica por bactérias
anaeróbicas, a degradação da matéria orgânica e do carvão por temperatura e
pressão elevadas ou da alteração térmica dos hidrocarbonetos líquidos.
A matéria orgânica fóssil é também chamada de querogênio e
pode ser de dois tipos: querogênio seco, quando proveniente de matéria
vegetal e querogênio gorduroso, quando proveniente de algas e matéria
animal.
No processo natural de formação do planeta ao longo dos
milhões de anos a transformação da matéria orgânica vegetal, celulose e
lignina, produziu o querogênio seco que ao alcançar maiores profundidades
na crosta terrestre sofreu um processo gradual de cozimento, transformando-
se em linhito, carvão negro, antracito, xisto carbonífero e metano e dano
origem às gingantescas reservas de carvão do planeta.
A transformação da matéria orgânica animal ou querogênio
gorduroso não sofreu o processo de cozimento e deu origem ao petróleo. Nos
últimos estágios de degradação do querogênio gorduroso, o petróleo
apresenta-se como condensado volátil associado a hidrocarbonetos gasos com
predominância do metano. Por esta razão é muito comum encontrar-se
reservas de petróleo e gás natural associados.96
96 Assim, o gás natural como encontrado na natureza é uma mistura variada de hidrocarbonetos gasosos cujo componente predominante é sempre o Metano. O gás natural associado apresenta maiores teores de Metano, enquanto o gás natural associado apresenta proporções mais significativas de Etano, propano, Butano e
125
Além dos hidrocarbonetos fazem parte da composição do gás
natural bruto outros componentes, tais como o Dióxido de Carbono (CO2), o
Nitrogênio (N2), Hidrogênio Sulfurado (H2S), Água (H2O), Ácido Clorídrico
(HC1), Metanol e impurezas mecânicas.97
Quanto à composição do gás natural comercial, é variada e
depende da composição do gás natural bruto, do mercado atendido, do uso
final e do produto gás que se deseja. Apesar desta variabilidade da
composição, são parâmetros fundamentais que determinam a especificação
comercial do gás natural o seu teor de enxofre total, o teor de gás sulfídrico, o
teor do gás carbônico, o teor de gases inertes, o ponto de orvalho da água, o
ponto de orvalho dos hidrocarbonetos e o poder calorífico.98
Para adquirir as características comerciais desejadas o gás natural
bruto passa por tratamento em uma Unidade de Processamento de Gás
Natural - UPGN, que efetua a retirada de impurezas e a separação dos
hidrocarbonetos pesados.
4.4 Gás Natural a Matéria Prima
hidrocarbonetos mais pesados.97 A presença e proporção destes elementos depende fundamentalmente da localização do reservatório, se em terra ou no mar, sua condição de associado ou não, do tipo de matéria orgânica ou mistura do qual se originou, da geologia do solo e do tipo de rocha onde se encontra o reservatório.98 As normas para especificação do gás natural a ser comercializado no Brasil, de origem interna e externa, igualmente aplicáveis às fases de produção, de transporte e de distribuição desse produto pela ANP nº 41.
126
O gás natural como matéria prima ou insumo é utilizado em
quatro conjuntos principais de processos: a alimentação direta (combustão e
potência), a siderurgia, a produção de combustíveis sintéticos e a produção de
gasoquímicos. O enfoque de valorização do insumo gás natural é diferenciado
em cada uma destas vias principais.
A primeira via caracteriza o gás natural como um combustível
para atendimento térmico direto residencial, comercial ou industrial, para
geração de potência de acionamento em termelétricas ou processos industriais
e como carburante para o transporte, proporcionando a menos valorização
possível.
A segunda via, que exige menor investimento inicial, quando
comparada às seguintes, e resulta em menor valorização do insumo é, por
exemplo. A aplicação siderúrgica, onde o gás natural é usado como redutor
siderúrgico no processamento de minérios.
A terceira via necessita de investimento maiores e agrega mais
valor ao insumo, utilizando o gás natural como matéria prima básica de
processos de produção de combustíveis sintéticos como gasolina, nafta,
querosene, gasóleo, óleos lubrificantes, óleo diesel, parafina e outros.
A quarta via, que requer investimentos de magnitude bastante
elevada e valoriza o insumo gás natural de forma específica é a produção de
127
gasoquímicos, que são a base da indústria moderna. Gasoquímica é a
produção de petroquímicos à partir do gás natural que se diferencia da
produção tradicional a partir de derivados do petróleo pelo insumo básico e
por inúmeras vantagens, em particular a redução expressiva de impactos
ambientais. Os produtos são os mesmos, eteno, propeno, buteno, polímeros
(polietileno e polipropileno), matéria prima na fabricação de fibras sintéticas,
borrachas sintéticas, plásticos, revestimentos, química automotiva, produtos
nitrogenados, detergentes e outros.
4.5 Características do GN
São importantes características do gás natural sua densidade
inferior à do ar, seu baixo ponto de vaporização e o limite de inflamabilidade
em mistura com o ar superior a outros gases combustíveis.
O gás natural é o único gás cuja densidade relativa é inferior à
1,0, sendo portanto mais leve que o ar. À pressão atmosférica a vaporização
do gás natural ocorre à temperatura de (-162)C, e os limites de
inflamabilidade podem ser definidos como as percentagens mínima e máxima
de gás combustível em composição com o ar, a partir das quais a mistura não
irá inflamar-se e permanecer em combustão, em proporções menores ao limite
inferior a combustão cessa quando interrompida a aplicação de calor. Assim,
128
para o gás natural os limites de inflamabilidade inferior e superior são 5% e
15%, respectivamente.
4.6 Gás Natural o Produto
O gás natural, sob todas as formas, é a energia mais segura, e os
índices de mortes e acidentes são mais baixos que quaisquer outras energias.
A indústria de gás é também a menos perigosa pois não opera sistemas de
altas temperaturas, como refinarias, os processos de limpeza do gás são
simples e sem complexidade e não aplica altas tensões ou correntes elétricas.
As principais características físico-químicas que conferem
segurança ao gás natural são:
Densidade Relativa ao Ar Atmosférico Inferior à 1; isto
significa que o gás natural é mais leve que o ar. Assim, sempre que alguma
quantidade de gás natural for colocada livre no meio ambiente esta subirá e
ocupará as camadas superiores da atmosfera. Em ambientes internos o gás
natural não provoca acúmulos nas regiões inferiores, sendo suficiente para
garantir sua dissipação a existência de orifícios superiores de ventilação e
129
evacuação; Ainda por sua densidade, o gás natural não provoca asfixia. A
asfixia ocorre quando um gás qualquer ocupa o espaço do ar atmosférico ao
nível do ser humano, impedindo que este respire. A asfixia é a privação de
oxigênio e independe da toxidade do gás em questão. Como o gás natural não
se acumula nas camadas inferiores e se dissipa rapidamente, não oferece risco
de asfixia;
Não toxidade, pois o gás natural não é quimicamente
tóxico. Sua ingestão ou inalação acidental não provoca danos à saúde.
Substâncias como o monóxido de carbono (CO), presente nos gases
manufaturados e escapamentos de automóveis, e o cloro (Cl), utilizado
largamente na industria, possuem a propriedade de se combinar com a
hemoglobina do sangue animal e ocupar o lugar do oxigênio. É a
hemoglobina que transporta o oxigênio do pulmão para o resto do corpo. Se
esta é ocupada por outras substâncias, o oxigênio não alcança o corpo e
provoca falência dos sistemas. As substâncias componentes do gás natural são
inertes no corpo humano, não causando intoxicação;
Limite de inflamabilidade inferior é alto, o que significa
que para atingir as condições de auto-sustentação da combustão se faz
necessária uma quantidade significativa de gás natural em relação à
quantidade total de ar em um ambiente. Assim, na ocorrência de um
130
escapamento de gás natural em um ambiente interior, as probabilidades de
manutenção da combustão após a iniciação por uma fonte externa (interruptor
de luz, brasa de cigarro) são muito reduzidas. Isto porque o gás é leve e se
dissipa, dificultando o atingimento do limite de inflamabilidade inferior, e
como também o limite inferior é elevado, afastam-se ainda mais as chances de
ser atingido;
Faixa entre os limites de inflamabilidade inferior e superior
é estreita, o que significa dizer que, embora seja difícil alcançar o limite
inferior de inflamabilidade em um escapamento de gás natural em ambiente
interior, caso isso ocorra, a condição de diluição da mistura ar-gás natural que
permite a auto-sustentação da combustão após um incitação inicial é
rapidamente perdida, pois logo se atinge o limite superior de inflamabilidade
e o gás natural torna-se diluente do ar.5
Não explosividade6, ou seja, a explosão é um processo de
combustão de intensidade tal que a pressão gerada pela expansão dos gases é
superior à resistência da estrutura que o comporta. Assim, considerando que o
gás natural não se acumula em ambientes internos, que as condições de
5 Assim, verifica-se que a promoção de uma mistura ar-gás natural nas condições adequadas à combustão auto-sustentada é difícil de ocorrer aleatoriamente e depende da intervenção humana para se realizar;6 A diferenciação técnica entre combustão e explosão não é bastante clara porém, podemos admitir que a diferença entre os dois processos está na velocidade com que a mistura combustível é queimada, consequentemente no tempo que dura, e na intensidade com que a energia é liberada.
131
inflamabilidade não são facilmente atingidas e que nestas condições a
velocidade de propagação da combustão do gás natural é a menor entre os
gases combustíveis, a ocorrência de explosões por escapamento de gás é
praticamente nula.
Não se pode desconsiderar os processos de detonação, que
ocorrem em ambientes fechados, a altas pressões e a partir de uma onda de
choque provocada. Estes processos podem ocorrer em vasos de armazenagem
ou tubulações de transporte. Como se trata de uma combustão, apenas em
condições especiais, só pode ocorrer se a quantidade adequada de comburente
estiver presente (motores de combustão interna alternativos a gás). Porém,
tratando-se de gás natural que é sempre transportado e armazenado puro, sem
contato com o ar, a ocorrência de processos explosivos só é possível nas
manobras de partida e parada do sistemas quando ar está presente nas
tubulações e vasos. A aplicação de um gás inerte, como o nitrogênio, para
realizar a purga do ar é suficiente para eliminar os riscos;
Pelas diversas características apresentadas anteriormente constatamos que não
ocorrerão catástrofes ecológicas com a destruição de um gasoduto ou de um
navio metaneiro.
A contribuição do metano para o aquecimento global como gás
de efeito estufa deve ser sempre considerada e os lançamento deste gás na
132
atmosfera devem ser evitados, entretanto, os volumes em questão não
provocam impactos ambientais.
4.7 Benefícios e Vantagens do Gás Natural
O gás natural vem sendo utilizado como combustível na
substituição de uma variedade de outros combustíveis alternativos, como: a
madeira, carvão, óleo combustível, diesel, GLP, nafta e energia elétrica, tanto
em indústrias, como em comércios. Proporciona uma combustão limpa, isenta
de agentes poluidores, ideal para processos que exigem a queima em contato
direto com o produto final, como, por exemplo, a indústria de cerâmica e a
fabricação de vidro e cimento.
Dentre as vantagens macroeconômicas estão:
Diversificação da matriz energética;
Fontes de importação regional;
Disponibilidade ampla, crescente e dispersa;
133
Redução do uso do transporte rodo-ferro-hidroviário;
Atração de capitais de riscos externos;
Melhoria do rendimento energético;
Maior competitividade das indústrias;
Geração de energia elétrica junto aos centros de consumo.
Dentre as vantagens ambientais de segurança estão:
Baixíssima presença de contaminantes;
Combustão mais limpa;
Não-emissão de particulares (cinzas);
Não exige tratamento dos gases de combustão;
Rápida dispersão de vazamentos;
Emprego em veículos automotivos diminuindo a poluição
urbana.
Dentre as vantagens diretas para o usuário estão:
134
Fácil adaptação das instalações existentes;
Menor investimento em armazenamento/uso de espaço;
Menor corrosão dos equipamentos e menor custo de
manutenção;
Menor custo de manuseio de combustível;
Menor custo das instalações;
Combustão facilmente regulável;
Elevado rendimento energético;
Admite grande variação do fluxo;
Pagamento após o consumo;
Menores prêmios de seguro;
Custo bastante competitivo com outras alternativas;
São muitas as vantagens da utilização do GNV (Gás Natural
Veicular), tanto ecológicas quanto financeiras. Enquanto as grandes cidades
sofrem com altos índices de poluição atmosférica, emitida por veículos
movidos a gasolina e diesel, a emissão de poluentes na combustão do GNV é
135
praticamente nula. A economia para o proprietário do veículo convertido fica
entre 30% e 40% a cada abastecimento.
A queima do gás natural é muito mais completa do que a queima
da gasolina, do álcool e do diesel. Por isso, os veículos movidos a gás natural
emitem menos poluentes.
Usando o gás natural, além de economizar em combustível, há
economia na manutenção do veículo, e:
mais barato que os outros combustíveis;
Proporciona maior rendimento;
Com um metro cúbico é possível rodar mais quilômetros
do que com um litro de gasolina ou álcool (1m3 de gás equivale a 1 litro de
gasolina ou álcool, aproximadamente);
É um combustível seco e por isso não dilui o óleo
lubrificante no motor do veículo;
Sua queima não provoca depósito de carbono nas partes
internas do motor, aumentando sua vida útil e o intervalo entre trocas de óleo;
Economia total de mais de 70% nos gastos com o veículo;
136
Menor freqüência na troca do escapamento do veículo,
pois a queima do gás natural não provoca a formação de compostos de
enxofre, diminuindo a corrosão.
O gás natural é muito mais seguro do que os demais
combustíveis. Sendo mais leve que o ar, em caso de vazamentos, o gás se
dissipa rapidamente na atmosfera, diminuindo o risco de explosões e
incêndios. Além disso, para que o gás natural se inflame, é preciso que seja
submetido a uma temperatura superior a 620 graus centígrados. O álcool se
inflama a 200° C.
O abastecimento do veículo é feito sem que o produto entre em
contato com o ar, evitando-se assim qualquer possibilidade de combustão. Os
cilindros e demais componentes do kit de conversão carregados no veículo
são projetados para suportar a alta pressão em que o gás é armazenado.
Diante do que se expôs são imensas as vantagens econômicas do
uso do gás natural, mas sua maior contribuição está ligada diretamente na
melhoria dos padrões ambientais. Devido à sua pureza, produz uma queima
limpa e uniforme, sem a presença de fuligem e de outras substâncias que
possam prejudicar o meio ambiente.
Nos grandes centros pode diminuir consideravelmente a emissão
de compostos de enxofre e particulados, sem gerar cinzas ou detritos
poluentes oriundos da utilização de outros combustíveis, seja no uso industrial
137
ou automotivo. O uso do Gás Natural assegura a melhoria da qualidade do ar
que se respira, baixando os índices de poluição e, consequentemente, de
doenças respiratórias.
Numa época em que as atenções estão cada vez mais voltadas
para o meio ambiente, o gás natural se apresenta como uma boa alternativa
energética, um combustível versátil, econômico e limpo.
4.8 Cadeia Produtiva do Gás Natural
A cadeia produtiva do gás natural pode ser vizualizada em dois
grandes blocos: um que congrega atividades relacionadas à obtenção do
produto, chamada de up-stream, e um outro bloco com atividade relacionadas
à aplicação direta do produto, focalizando seus usos, chamado de down-
stream.
Bloco de atividade de obtenção ou "up-stream":
• Exploração
138
Este grupo de atividades focaliza a probabilidade de ocorrência
ou não do produto numa determinada formação geológica ou campo.
Congrega as atividades de aplicação de ferramentas de avaliação do potencial
gasífero de uma região geográfica, estudos geológicos desta região e a
determinação da viabilidade comercial de se explorar o campo.
• Explotação
Neste grupo temos as atividades de projeto das instalações que
serão desenvolvidas para permitir a operação comercial do poço, e as
atividades de perfuração, completação e recompletação de poços (colocação
das cabeças de vedação, válvulas, comandos remotos e demais acessórios que
permitirão a produção dentro dos mais rígidos padrões de segurança).
• Produção
Neste grupo temos as atividades de produção, processamento em
campo (processamento primário, visando separar o gás natural do óleo no
139
caso de um campo de gás associado) e o transporte até a base de
armazenamento ou estação de recompressão mais próxima para o caso de
campos “off-store”.99
• Processamento
Este grupo de atividades congrega todas as etapas de
processamento que são realizadas com o gás natural após sua produção. O
processamento de campo é um processamento preliminar, realizado no campo
de produção ou na plataforma de modo a retirar frações pesadas do gás
natural (caso dos campos de gás associado) e permitir sua compressão para
terra ou até a estação de tratamento mais próxima. O processamento em
planta diz respeito às Unidades de Processamento de Gás Natural – UPGNs –
que objetivam recuperar hidrocarbonetos líquidos (chamados de líquido de
gás natural) e o chamado gás residual que é então comprimido para as
estações.
99 Nas UPGN's, o gás natural passa por algumas etapas até estar pronto para comercialização. Inicialmente, é desidratado para retirar o vapor d'água existente, e em seguida, sofre um processo de absorção com refrigeração ou de turbo expansão, com a finalidade de separar as frações pesadas, atendendo às exigências do mercado e do meio ambiente. O resultado final é a produção de gás natural residual (metano e etano), gás natural liquefeito (propano e butano - também conhecido como gás de cozinha) e C5+ (gasolina natural - transportada para as refinarias para futuro processamento).
140
• Transporte e Armazenamento
Neste grupo temos as atividades relacionadas ao transporte por
gasoduto, envolvendo a etapa de compressão, ou na forma criogênica (gás
natural liquefeito); e atividades relacionadas ao armazenamento do gás natural
que não existe no Brasil, mas que é comum em países de clima muito frio
quando o armazenamento é feito durante o verão em cavernas, de modo a
formar um estoque regulador para o inverno.
• Distribuição
As atividades deste grupo dizem respeito à distribuição do gás
natural pelas empresas distribuidoras até chegar nos clientes consumidores. A
diferença entre transporte e distribuição é feita pelo volume de gás envolvido.
Quando se trata de deslocar grandes volumes de gás através de gasodutos de
grande diâmetro ‘desde os campos de produção até os chamados “city-gates”
temos o caso de transporte ou transmissão de gás natural. Quando a atividade
de deslocamento do gás é feita no interior das metrópoles até chegar aos
consumidores finais ou para atendimento a clientes industriais na periferia das
cidades, temos o caso de distribuição.
141
• Exportação
O primeiro passo para explorar o gás natural é verificar a
existência de bacias sedimentares portadoras de rochas reservatórias ricas na
acumulação de hidrocarbonetos, através de testes sísmicos. Caso o resultado
das pesquisas seja positivo, dará início a perfuração de um poço pioneiro para
comprovar o nível da acumulação. Em seguida, através de testes de formação
e perfuração de poços de delimitação, será possível constatar a viabilidade da
jazida para fins comerciais. A última etapa é mapeamento do reservatório, que
será encaminhado para o setor de produção.
4.9 Aplicações do Gás Natural
Bloco de atividade de obtenção ou "down-stream":
• Aplicações industriais
142
Este bloco congrega todas as aplicações do gás natural nos ramos
da indústria, Utilizado como combustível, o gás natural proporciona uma
combustão limpa, isenta de agentes poluidores, ideal para processos que
exigem a queima em contato direto com o produto final, como, por exemplo,
a indústria de cerâmica e a fabricação de vidro e cimento. O gás natural
também pode ser utilizado como redutor siderúrgico na fabricação de aço e,
de formas variadas, como matéria-prima: na indústria petroquímica,
principalmente para a produção de metanol, e na indústria de fertilizantes,
para a produção de amônia e uréia.
• Aplicações comerciais
Neste grupo destacamos as atividades que focalizam as
aplicações comerciais do gás natural que se concentram basicamente em
aquecimento de água, condicionamento de ar e aquecimento de ambientes,
como combustível para cocção em restaurantes e hotéis, como combustível
em pequenos fornos de panificadoras, lavanderias em instalações comerciais
ou hospitalares.
• Aplicações residenciais
143
Neste grupo, estão concentradas as atividades que dizem respeito
às aplicações residenciais do gás natural, destacando-se a cocção de
alimentos, o aquecimento ambiental (que representa um significativo mercado
de gás em países de clima frio), a refrigeração e iluminação em locais onde
não há disponibilidade de energia elétrica.
• Uso automotivo
Diz respeito ao uso do gás natural como combustível veicular
carros de passeio, vans, caminhões e ônibus, oferecendo vantagem no custo
por quilômetro rodado. Como é seco, o gás natural não provoca resíduos de
carbono nas partes internas do motor, aumentando a vida útil do motor e o
intervalo de troca de óleo e, reduz significativamente os custos de
manutenção. Envolve também as atividades de instalações de reabastecimento
nos postos de serviço ou estações de compressão.
144
• Termelétricas
A utilização de turbinas a gás para geração de eletricidade,
combinada com a recuperação de calor para a produção de calor, é conhecida
como cogeração. Esse processo vem sendo utilizado por indústrias do mundo
inteiro, devido à garantia de economia e segurança operacional. O Ministério
de Minas e Energia criou o Programa Prioritário de Termeletricidade 2000-
2003 com a finalidade de aumentar e assegurar o abastecimento de energia no
país.
• Co-geração
Uma das mais nobres aplicações do gás natural, sem dúvida, é a
co-geração. Consiste, a partir da energia química do gás, gerar
simultaneamente energia mecânica/elétrica e térmica. Os produtos da co-
geração são vários, podendo, ser produzidos e utilizados simultaneamente,
além da eletricidade, do vapor, água quente, CO2, ar quente, água destilada,
etc. As configurações mais comuns de plantas de co-geração, consistem em
uma turbina movida a gás natural acoplada a um gerador que produz
eletricidade. Os gases quentes de escape da turbina são aproveitados
145
diretamente no processo ou, mais comumente, passam por uma caldeira de
recuperação que gera vapor. Esse vapor pode, por sua vez, ainda ir para um
chiller de elaboração que produzirá água gelada para o sistema de ar
condicionado. Uma variação da configuração descrita acima é a utilização de
motores alternativos movido à gás, no lugar das turbinas. Neste caso também
se aproveita o calor do sistema de arrefecimento do motor, produzindo-se
água quente. A utilização de motores ou turbinas depende essencialmente do
tipo de aplicação que se pretende dar, variando em função do perfil de
demanda de energia térmica e elétrica. O grande atrativo da co-geração à gás
é a sua alta eficiência energética. Enquanto que uma usina termelétrica de
ciclo combinado tem um rendimento da ordem de 55%, uma planta de co-
geração pode atingir rendimentos próximos a 90%. Entretanto, co-geração
não se aplica a todos consumidores de energia. É necessário um perfil de
demanda de energia térmica e elétrica com um certo equilíbrio e
simultaneidade. O Rio Grande do Sul possui um parque fabril e características
climáticas que se adequam muito bem à co-geração. Atualmente a Sulgás
fornece gás para duas plantas de co-geração no Estado: um com uma turbina
de 38 MW de capacidade, pertencente à Copesul, localizada no Pólo
Petroquímico de Triunfo; e outra de 2,2 MW com 2 motores, que supre de
utilidades o campus da Ulbra localizado em Canoas.
146
5. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E O GÁS NATURAL
No capítulo II observamos as regras gerais que disciplinam o
procedimento licenciatório, estabelecidas basicamente, na Lei 6.938/81, no
Dec. 99.274/90 e nas Resoluções do CONAMA 001/86 e 237/97. No entanto,
determinados empreendimentos, dotados de características específicas, em
razão da natureza, do porte, da dinâmica de exploração, entre outras,
requerem adoção de resoluções também específicas para assegurar a
eficiência do licenciamento ambiental.
147
As peculiaridades inerentes à gestão ambiental das atividades
relacionadas à exploração e lavra de jazida de combustíveis líquidos e gás
natural levaram o CONAMA a expedir a |Resolução 023, de 07.12.1994, que
estabeleceu critérios específicos para o licenciamento ambiental dessas
atividades, reconhecendo as peculiaridades das ações denominadas
EXPROPER – Exploração, perfuração e produção de petróleo e gás natural.
Os recursos minerais, inclusive os do subsolo, ou seja, os depósitos de
petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos existentes em território
nacional, abrangendo a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma
continental e a zona econômica exclusiva, pertencem à União.
Mediante contratos de concessão, precedidos de procedimento
licitatório, as atividades de pesquisa e lavra de jazidas, envolvendo as etapas
de exploração, desenvolvimento e produção, poderão ser exercidas por
empresas estatais ou privadas.
O contrato de concessão deverá estabelecer que o concessionário estará
obrigado a “adotar, em todas as suas operações, as medidas necessárias para
conservação dos reservatórios e de outros recursos naturais, para a segurança
das pessoas e dos equipamentos e para a proteção do meio ambiente” (art. 44,
a Lei 9.478/97- Lei do petróleo).
Sendo a ANP Agência Nacional do Petróleo, uma autarquia em regime
especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, criada para implantar
148
políticas pertinentes ao setor, cabe à Agência Reguladora do setor de petróleo,
assegurar a concretização dos objetivos traçados e o cumprimento da
legislação aplicável. Assim, deve a ANP atuar, em cooperação e de forma
coordenada, com os órgãos ambientais competentes para o licenciamento das
atividades do setor, em coerência com o procedimento licenciatório instituído
pela Resolução CONAMA 023/94.
Em suma, as atividades de perfuração de poços e produção de gás
natural são consideradas potencialmente poluidoras e estão sujeitas ao
licenciamento. No entanto, sujeitam-se a um licenciamento próprio, definido
na Resolução CONAMA 023/94, aplicando-se subsidiariamente a Resolução
237/97, bem como as regras gerais da Lei 6.938/81 e do Dec.99.274/90 e, no
que couber, as portarias expedidas pela ANP.
Quanto à competência para o licenciamento, as atividades de
exploração e produção de petróleo ou gás natural em terra (onshore) devem
ser, em regra, do órgão ambiental estadual do lugar onde se planeje seu
desenvolvimento. No entanto, tendo em vista que cabe ao órgão federal
licenciar as atividades desenvolvidas no mar territorial, na plataforma
continental e na zona econômica exclusiva, as atividades realizadas no mar
(offshore), será de competência originária do IBAMA, na forma do §4º, do
artigo 10, da Lei 6.938/81, regulamentada pelo artigo 19, §5º, do
Dec.99.274/90 e artigo 4º da Resolução CONAMA 237/97.
149
5.1 Licenças para Exploração e Produção
A Resolução do CONAMA 023/94 instituiu licenças específicas
para o licenciamento das atividades a que denomina EXPROPER, na forma
prevista no art.14 da Resolução CONAMA 237/97.100
A Resolução CONAMA 023/94, em seu artigo 2º, qualificou
como atividades de exploração e lavra de jazidas de combustíveis líquidos e
gás natural as seguintes: a) a perfuração de poços para identificação de jazida
e suas extenções; b) a produção inicial para pesquisa para viabilidade
econômica; e c) a produção efetiva para fins comerciais.
Cumpre esclarecer que a Lei 9.478/97, a Lei do Petróleo,
estabeleceu definições técnicas, entre as quais: pesquisa ou exploração é “o
conjunto de operações ou atividades destinadas a avaliar áreas, objetivando
a descoberta e a identificação de jazidas de petróleo ou de gás natural”;
100 Segundo este artigo, “o órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de seis meses a contar do ato de protocolar o requerimento, até seu deferimento ou indeferimento ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA /ou audiência pública, quando o prazo será de até doze meses”.
150
desenvolvimento e o “conjunto de operações e investimentos destinados a
viabilizar as atividades de produção de um campo de petróleo ou gás”; e
lavra ou produção é “o conjunto de operações coordenadas de extração de
petróleo ou gás natural de uma jazida e de preparo para sua movimentação”.
Conforme arts. 5º, 6º e 7º, da Resolução CONAMA 023/94, as
exigências, em linhas gerais, são:
Licenças exigidas e Atividade autorizada:
• Licença Prévia de Perfuração – LPPER = autoriza Perfuração.
• Licença Prévia de Produção para Pesquisa – LPPRO = autoriza
Produção para pesquisa da viabilidade econômica da jazida.
• Licença de instalação = autoriza Instalação das unidades e
sistemas necessários à produção e ao escoamento, após a provação do
EIA/RIMA ou RAA e contemplando outros estudos ambientais existentes
com relação à área de interesse.
• Licença de Operação – LO = autoriza o Início da operação do
empreendimento ou das unidades, instalações e sistemas integrantes da
atividade, na área de interesses, após a aprovação do PCA.
151
Licenças e Documentos a serem apresentados:
• LPPER = apresentar Requerimento de LPPER; relatório de
controle ambiental RCA, devidamente aprovado; delimitação da área de
atuação pretendida; autorização de supressão de vegetação, expedida pelo
IBAMA, se couber; cópia de publicação do requerimento.
• LPPRO = apresentar Requerimento de LPPRO; estudo de
viabilidade ambiental EVA, devidamente aprovado; autorização de supressão
de vegetação, expedida pelo IBAMA, se couber; cópia de publicação do
requerimento.
• LI = apresentar Requerimento de LI; estudo de impacto
ambiental EIA e respectivo relatório, para empreendimento em área onde a
atividade não esteja implantada, ou relatório de avaliação ambiental RAA,
para área onde a atividade já esteja implantada, devidamente aprovados pelo
órgão ambiental competente no caso concreto; consideração de outros estudos
ambientais existentes na área de interesse, das instalações e dos sistemas de
produção e escoamento; autorização de supressão de vegetação, expedida pelo
IBAMA, se couber; cópia da publicação do requerimento.
152
• LO = apresentar Requerimento de LO; projeto de controle
ambiental PCA, devidamente aprovado; cópia de publicação do requerimento.
Estudos e conteúdos sobre a perfuração:
• RCA – Relatório de Controle Ambiental = Descrição e
especificação da atividade de perfuração, delimitação da área de atuação,
indicação dos riscos ambientais e identificação dos impactos e medidas
mitigadoras;
• EVA – Estudo de Viabilidade Ambiental = Plano de
desenvolvimento de produção para pesquisa, avaliação ambiental e indicação
das medidas de controle, abordando-se a implementação da fase de
exploração;
• EIA/RIMA – Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de
Impacto ao Meio Ambiente = Diretrizes gerais fixadas pela resolução
CONAMA 001/86;
• RAA – Relatório de Avaliação Ambiental = Diagnóstico
ambiental da área onde já se encontra implantada a atividade, descrição de
novos empreendimentos ou ampliações, identificação e avaliação dos
impactos ambientais e medidas mitigadoras, considerando a introdução de
153
novos empreendimentos. Caso a atividade implantada esteja sujeita a
regularização, deverá contemplar: empreendimentos localizados na área;
impacto ambiental existente; e medidas de controle adotadas até então. Neste
caso, a aprovação do RAA é suficiente para a expedição do LO, que será
aplicável a cada um dos empreendimentos que a compõem;
• PCA – Projeto de Controle Ambiental = projetos executivos de
minimização dos impactos ambientais avaliados nas fases de LPPER, LPPRO
e LI, com seus respectivos documentos.
Como se viu alhures, as licenças LPPER e LPPRO integram a
etapa inicial da atividade – a exploração, e, as licenças LI e LO são expedidas
já na fase de produção.
Vale destacar que o EIA/RIMA e o RAA não são exigíveis de
forma cumulativa e sim alternativa. O primeiro deve ser desenvolvido para
implantação de novas atividades e o segundo contém diagnóstico da área onde
já se encontra implantada a atividade.
Outro ponto que merece destaque na resolução CONAMA
023/94 é o Termo de Referência, ato através do qual o Poder Público
formaliza a exigência do EIA/RIMA, RCA ou RAA. Este termo deve ser
desenvolvido pelo órgão ambiental competente, em conjunto com o
empreendedor, de acordo com o art.8º da resolução em comento, com vistas à
definição: (a) dos requisitos a serem observados na elaboração dos estudos e
154
relatórios exigidos no âmbito do licenciamento; (b) da metodologia a ser
empregada; (c) dos dados mínimos que deles deverão constar; (d) e daqueles
que deverão receber tratamento mais destacado.
Em suma, o órgão ambiental competente poderá ajustar em
conjunto com o empreendedor, o Termo de Referência, que deve prever a
inclusão de tópicos no estudo ambiental pertinente, contendo por exemplo: (a)
a caracterização do projeto, inclusive quanto a objetivos, localização,
delimitação e histórico do(s) bloco(s), informações sobre os poços e unidades
de perfuração; (b) critérios para identificação e avaliação dos impactos
ambientais e socioeconômicos, positivos e negativos, considerando a
abrangência temporal de incidência das atividades, compreendendo cada uma
das fases que compõem a EXPROPER; (c) planos de contingência e de
gerenciamento de riscos.
155
CONCLUSÃO
O presente estudo objetivou trazer à baila alguns conceitos
fundamentais acerca do meio ambiente e do direito ambiental, bem como seus
princípios, evidenciando a relevância do tema.
A Constituição Federal de 1988 dispõe em seu artigo 225:
“Art.225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.”
156
Por ser um bem de uso comum do povo, o meio ambiente deve ser
usufruído por todos, de maneira racional e sem desperdícios.
Para que isto seja possível é que existem instrumentos de controle
prévios, que permitem ao Poder Público a verificação da possibilidade e da
regularidade de toda e qualquer intervenção sobre o meio ambiente.
O licenciamento ambiental é um dos mais importantes instrumentos de
controle prévio, através do qual o Poder Público avalia as conseqüências que
determinado empreendimento ou atividade poderá acarretar para o meio
ambiente.
Como se disse alhures, alguns empreendimentos ou atividades
requerem a adoção de resoluções específicas, de acordo com suas diferentes
características, seja em razão do porte, da natureza, da localização, da
dinâmica de exploração, etc.
Nesta senda, a exploração e produção do gás natural requer a
observância das regras gerais e ainda de resolução específica, do CONAMA,
que versa sobre a matéria.
Assim, as atividades de exploração e produção de gás natural são
consideradas potencialmente poluidoras ou capazes de causar degradação no
157
meio ambiente, conforme se extrai do Anexo I da Resolução CONAMA
237/97; por isso, estão sujeitas ao licenciamento.
Como supra mencionado, tais atividades sujeitam-se a um
procedimento de licenciamento próprio, conforme resolução CONAMA
023/94, aplicando-se subsidiariamente a Resolução 237/97, bem como as
regras gerais da Lei 6.938/81 e do Dec.99.274/90 e, no que couber, as
portarias expedidas pela ANP Agência Nacional do Petróleo.
A economia brasileira sofreu modificação forte no setor de petróleo e
Gás, a partir da flexibilização do monopólio advinda da Emenda
Constitucional 9/95 e da Lei do Petróleo em agosto de 1997.
Em conseqüência, surgiram inúmeras questões, com novos desafios e
oportunidades para o setor.
Estima-se que o setor de petróleo e gás natural receberá investimentos
da ordem de R$ 60 bilhões durante os próximos dez anos, gerando centenas
de milhares de novos postos de trabalho. Os crescentes patamares de
produção indicam que o país atingirá a autosuficiência já no ano de 2006.
A utilização do Gás Natural pode ser um bom passo em direção ao
desenvolvimento sustentável e à sadia qualidade de vida.
158
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