DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, 01b5:41,fiL,'ulo,in 09... · 1. Introducao ("r crescimento...

REVISTA DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, N. 9, P. 77-104, JUN. 1998

-01b5:41,fiL,'ulo,in

ERIKSOM TEIXEIRA LIMA MARIO CORDEIRO DE CARVALHO JR. LUCIANO OTAVIO MARQUES DE VELASCO*

RESUMO 0 crescimento acelerado das importacOes ocorrido ap6s o Plano Real recolocou de maneira contundente a necessidade de se revitalizar a capacidade exportadora da economia, de modo a reduzir a vulnerabilidade externa e, com isso, garantir a retomada do crescimento economico nacional.

Os autores analisam os principais problemas enfrentados pelos exportadores brasileiros do setor de manufaturados, que sAo os que apresentam as melhores possibilidades de se integrar ao mercado mundial como fornecedores globais de bens finais e intermediarios para os mercados dos paises industrializados. Analisam-se especialmente os obstaculos que impedem a montagem de eficientes sistemas de logistica, essenciais para essa integracAo, e que compreendem, alem da conclusAo de obras em andamento, o estabelecimento de marcos regulatdrios especificos para o setor de transportes e a revisAo de procedimentos burocraticos e organizacionais dos sistemas de controles aduaneiros.

ABSTRACT The accelerated growth of imports following the introduction of the Real Plan clearly reaffirmed the need to revitalize Brazil's exporting capacity, so as to reduce Brazil's vulnerability to international events and thus assure the resumption of economic growth.

The authors of this paper study the principal problems faced by Brazilian exporters in the manufacturing sector. Exporters in this sector have the highest chance of integrating into the world market of finished and intermediary goods for developed countries. The paper focuses on the obstacles that impede the creation of efficient logistical systems that is essential for this integration and which includes the conclusion of works in progress, the establishment of regulations for the transportation sector and a review of the bureaucratic and organizational procedures of customs systems.

* Respectivumente: economista du Area de Infra-Estrutura do BNDES; economistu, pesquisador du Funcex e professor du Uerj; e engenheiro e gerente de estudos sewriais da Area de Infra-Estrutura do BNDES.

78

REMOVENDO OBSTACULOS As EXPORT/NOES BRASILEIRAS

1. Introducao

("r crescimento acelerado das importacoes ocorrido apps o Plano Real recolocou de maneira contundente a necessidade de se revitalizar a

capacidade exportadora da economia, de modo a reduzir a vulnerabilidade externa e, corn isso, garantir a retomada do crescimento economic° nacional. Conforme ressaltado em Pinheiro, Giambiagi e Najberg (1997, p. 28), "a aceleracao do crescimento no Brasil depende em grande parte do sucesso em elevar significativamente as exportacoes".

0 governo federal, reconhecendo essa necessidade, decidiu implantar urn programa especial de exportacoes cujo objetivo é elevar as vendas externas dos atuais US$ 50 bilhoes para US$ 100 bilhoes anuais em cinco anos. Aparentemente, dobrar as exportacoes brasileiras em cinco anos pode parecer urn esforco heraileo, mas existem nichos de mercado suficientes e inexplorados que possibilitariam, se competentemente explorados pelos exportadores, a superacdo da meta desejada de US$ 100 bilhoes anuais. A titulo de ilustracao, o tamanho do mercado constituido pelas importacoes da Unido Europeia, dos Estados Unidos, do Japao e da Associacao Latino-Americana de Integracao (Aladi) para produtos efetivametzte exportados pelo Brasil correspondeu, em 1995, a US$ 2,95 trilhoes, ao passo que as exportacoes brasileiras para esses mercados totalizaram "simples" US$ 33 bilhoes, ou seja, pouco mais de 1% desse total.

A parcela de mercado brasileira nas importacOes de cada urn desses blocos, entre 1992/95, demonstra que:

• o Brasil ampliou sua participacao nos segmentos de alimentos e animais vivos, bebidas e tabaco, materias-primas nao-comestiveis, oleos e gordu-ras vegetais e animais e produtos quirnicos nos mercados da Unido Europeia, dos Estados Unidos, do Japao e da Aladi; e

• ao mesmo tempo, o Brasil perdeu participacao nos segmentos de produtos manufaturados, de maquinas e equipamentos de transportes e de manufa-turados ndo especificados nos mercados da Unido Europeia e da Aladi; a situacao de perda de participacao nesses segmentos repete-se nos merca-dos dos Estados Unidos e do Japao, corn excecao apenas no grupo 6, dos produtos manufaturados (ver Anexo).

Qual a razdo para os ganhos e perdas nesses mercados? A resposta talvez possa ser encontrada analisando-se os resultados de uma pesquisa recente


79

da Funcex (1997), na qual, a partir de questionarios respondidos por 336 empresas exportadoras, foram apontados, entre 16 possibilidades, os seis principais obstaculos a elevacao das exportacoes brasileiras. Sao eles: a) tarifas portuarias domesticas — 83% das respostas; b) taxa de cambio —apontada na mesma proporcao; c) frete internacional — 74% das respostas; d) ausencia de financiamento as exportacoes — apontada por 73% das empresas; e) tributos domesticos incidentes sobre as exportacoes — 72% das respostas; ef) frete domestic° — lembrado em 69% dos questionarios.

Dois desses problemas sao bastante conhecidos — a taxa de cambio e a incidencia de tributos domesticos sobre as exportacoes — e vem sendo debatidos intensamente. Porem, suas resolucoes envolvem irnimeras e corn-plexas equacOes macroeconomicas e politicas, que demandam longo prazo para resolucao. Ressalve-se, entretanto, que awes nesse sentido ja estao sendo adotadas, como a desoneracao das exportacoes de produtos basicos do ICMS, corn a criacao pelo governo federal de um fundo para a compen-saga° da perda de receitas dos governos estaduais.

Corn relacao ao financiamento das exportacoes, solucaes estao sendo enca-minhadas. Especial destaque deve ser dado as novas linhas do BNDES-exim, que, se nao asseguram a totalidade dos recursos necessarios ao esforco exportador, ja estao garantindo o sucesso a empresas altamente competitivas na conquista de novos mercados, como, por exemplo, a Embraer. Uma das maiores dificuldades dessa empresa, ja superada, era a ausencia de uma agencia brasileira de credit° as exportacoes que the assegurasse as mesmas condicoes competitivas de seus concorrentes, todos amparados por agencias oficiais e nacionais de credit°. Os resultados positivos se expressam nos contratos obtidos para o fornecimento de aeronaves a mercados extrema-mente cobicados, como o da aviacao regional dos Estados Unidos.

Os outros tres itens apontados pelas empresas exportadoras — tarifas portua-rias, frete internacional e frete domestic° — estao correlacionados corn as deficiencias nos servicos de infra-estrutura brasileiros. As alias tarifas portuarias refletem a situacao organizacional dos portos pdblicos brasilei-ros, os quais, por sua vez, corn sua ineficiencia operacional, impactam os fretes maritimos para as rotas que escalam o Brasil, tornando-os mais caros que o padrao internacional. Os fretes domesticos refletem o estado de conservacao das rodovias, a inexistencia de sistemas modernos para fisca-lizacao e controle da circulacao de cargas e veiculos por parte das varias instancias fiscais brasileiras e as dificuldades para realizar as operacoes de carga e descarga nos portos, entre outros, que transformam o tempo de viagem — principal determinante do valor do frete — numa verdadeira incognita para os transportadores.

80

REMOVENDO OBSTACULOS AS EXPORTACOES BRASILEIRAS

Considerando os problemas de infra-estrutura e as dificuldades para orga- nizar ageis e eficientes sistemas de logistica, pode-se, claramente, separar em duas categorias de produtos as exportaceles brasileiras:

• No primeiro grupo, estao os produtos que apresentam menores problemas de logistica, os graneis solidos e liquidos, minerais e alimentares, que sao comercializados em quantidades que variam de milhares a milhoes de toneladas anuais. Parte das explicacaes para o nitido ganho de parcelas do mercado internacional desses produtos pode ser encontrada no fato de serem cargas comercializadas e movimentadas, na sua maioria, direta-mente pelos seus proprietarios atraves de terminais ou portos privativos, e ate mesmo atraves de redes proprias de transporte domestic°, como ferrovias ou frotas rodoviarias. Por isso, como as empresas exportadoras estao obrigadas a investir em infra-estrutura, tem-se conseguido manter a competitividade desses produtos no mercado internacional.

• No outro grupo, estao os produtos corn grandes problemas de logistica — manufaturados de todos os tipos, a chamada carga geral que tem em comum o fato de serem comercializados em volumes menores (de dezenas de quilos a, no maxim°, centenas de toneladas), serem transportados por empresas prestadoras de servicos principalmente atraves da malha rodo- viaria publica e, finalmente, utilizarem os terminais de conteineres ou de carga geral nos portos ptiblicos, que estao bastante desaparelhados [Lima e Velasco (1996)]. E é exatamente esse segmento de produtos que apre-senta as melhores possibilidades comerciais e no qual se observam as maiores perdas de competitividade e de parcelas do mercado interna-cional.

A reestruturacao dos processos produtivos em nivel mundial (por pressOes de custos ou tentativas de maximizar o aproveitamento das vantagens comparativas de diferentes paises) tern obrigado as empresas a constitufrem redes de fornecedores ou de parceiros corn abrangencia global, causando a eliminacao progressiva e acelerada da velha fabrica corn linhas de montagem sob o paradigma fordista, aquela que, segundo Lima e Velasco (1997, p. 170-171):

"... concentrava todas as linhas de processamento e montagem (desenho, projeto, corte e montagem de camisas, de carros, de geladeiras ou de qualquer outro produ-to)... As modernas unidades industrials se transformaram em linhas de montagem especializadas, que recebem panes e componentes para transforms-los em outros conjuntos mail complexos, a serem remetidos para outra unidade da cadeia produti-va, ou em produto final a ser remetido para distribuidores [sendo que consumidores ou distribuidores podem estar]... em outra regiao, pais ou continente."

REVISTA DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, N. 9, P. 77.104, JUN. 1998

81

A resultante mais relevante desse cenario é o aumento da importancia que passam a ter os eficientes sistemas de logistica para a competitividade das empresas. Aiyer e Peters (1997) apontam para o fato de que os custos de logistica se tornaram os mais importantes no processo produtivo, equivalen-do para o setor industrial norte-americano, em media, a 23% do valor adicionado, ou 70% de sua margem operacional. Nos casos mais extremos, a relacao "custo de logistica/valor adicionado" atinge 39% na industria quimica e 43% na de petroleo e, na relacao "custo de logistica/margem operacional", tern-se 95% na indlistria automobilistica e 117% na de alimen-tos. Dessa forma, caso as empresas tido consigam montar eficientes sistemas de logistica, corn custos adequados, elas poderao ter sua capacidade corn-petitiva reduzida (ou ate anulada) frente a concorrentes que disponham de niveis tecnologicos e disponibilidade de fatores produtivos equivalentes (capacidade industrial).

Assim, o aumento das exportacoes brasileiras passa necessariamente pela remocao dos obstaculos existentes no segmento de infra-estrutura, de modo a viabilizar a implantacao de novos e eficientes servicos de logistica para que a produc5o de manufaturados brasileira seja capaz de disputar o cres-cente mercado mundial e contribuir para atingir (e possivelmente superar) as metas desejadas pelo governo federal. Considerando que a regido Sudeste respondeu por mais de 65% das exportacoes brasileiras de manufaturados no perfodo 1990/96, este artigo ira focar especificamente a infra-estrutura disponivel e obrigatoriamente utilizada pelas empresas exportadoras dessa regido.

o artigo esta organizado em mais quatro sec -6es, alem delta introducao: na Seca° 2 sao apresentados os dados basicos das exportacoes da regido Sudeste; na Secao 3 analisam-se os novos servicos de logistica exigidos para o atendimento dos requisitos de competitividade internacional; na Seca° 4 mostram-se os principais obstaculos ao surgimento e desenvolvimento desses servicos de logistica no Brasil; e, finalmente, na Sec -do 5 as conclu-saes contem as linhas mestras para uma reforma de segmentos-chave do setor de infra-estrutura, que auxiliariam na remocao dos obstaculos ao aumento das exportacoes brasileiras, em especial de produtos manufaturados.

2. Exportackies da Regiao Sudeste

A regido Sudeste contabilizou exportacoes de US$ 26 bilhOes em 1996, o que representa um crescimento de 42% em relacao a 1990. Em que pese este expressivo desempenho, pode-se observar que a regido perdeu participacao relativa nas exportacoes totais brasileiras, tendo sua contribuicao cal& de 60% para 56% no mesmo periodo (Tabela 1). Deve-se ressaltar, entretanto,

82 REMOVENDO OBSTACULOS As EXPORTACOES BRASILEIRAS

TABELA 1

Exportacoes Brasileiras da Regiao Sudeste e Grau de Dinamismo do Mercado Internacional — 1990, 1993 e 1996 GRAU DE DINAMISMO

REGIAO SUDESTE TOTAL DO BRASIL

1990 1993 1996 Cresci- mento Anual

1990/96 (%)

1990 1993 1996 Cresci-mento Anual

1990/96 (%)

Muito Dinamico 5.261,3 6.192,4 7.709,1 5,6 6.769,8 8.365,5 11.032,4 7,2 Dinamico 2.730,2 3.965,9 5.126,9 9,4 4.883,0 7.534,3 9.620,6 10,2 Intermediario 2.574,2 3.588,8 3.335,3 3,8 5.037,7 7.372,4 7.147,6 5,1

Em Regressao 4.600,9 4.809,6 6.331,3 4,7 7.505,8 8.354,2 11.415,5 6,2 Em Decadencia 3.514,2 3.574,6 3.812,5 1,1 6.837,1 6.863,4 7.893,0 2,1 Outros 144,2 138,3 389,1 380,3 211,7 637,6 —

Total 18.824,8 22.269,5 26.704,3 5,1 31.413,7 38.701,4 47.746,7 6,2

Fonte: Secex/MICT. Elaboragao: Funcex.

que essa aparente melhora da performance das demais regioes tern ocorrido em um ambiente no qual o Brasil teve reduzida sua participacao como pals exportador nos mercados internacionais.

Conforme se pode verificar, as exportacoes brasileiras tern crescido mais intensamente nos segmentos de mercado "dinamico", "intermediario", "em regressao" e "em decadencia", I especial mente produtos semimanufaturados de baixo valor agregado ou baixo conteddo tecnologico, equipamentos de transporte, partes e componentes automotivos etc., produzidos por grandes corporacoes transnacionais para etas proprias, alum de bens de consumo duraveis de alto valor. Todos esses produtos sao comercializados em gran-des lotes e, portanto, dispoem de redes de logistica proprias, ou sao produtos movimentados/comercializados por empresas corn larga experiencia no

I Segundo Veiga, Machado e Carvalho Jr. (1997), as inercados internacionais podem ser agrupados nos seguintes blows: • "Inuit° dinamico" — aqueles que apresentam texas de crescimento superiores a 8% anuais: produtos e preparados comestiveis, bebidas nao-alcoolicas, formas primarias de ferro e a•t, estntturas de ferro. de aco e de aluminio, equipamentos de refrigeractio e aquecimento, aparelhos de TV, moveis e roupas de malha; • "dinilmico" — crescimento de 6% ate 8% anuais: count e manttlaturas de count, manujiduras de madeira, papel e carton, ferramentas de use manual, automOveis e caminhoes, aeronaves e embarcacoes e vestuario e calcados; • "intennedidrio" — crescimento de 4% ate 6% anuais: carnes, s trums e legumes. fibras artificiais, tecidos de algodao, produtos sidenirgicos. motores de combustao interne, aparelhos de radio e panes e pecas de veiculos; • "em regressao" — crescimento de 2% ate 4% anuais: acticar, manteiga, trigo e arroz, racoes (tortas e farelos) pant animais,.finno nao numuldturado, (mints e peles sem curtir, algodao, lit, mitten() de ferro e concentrados, minerios de metais comuns e ceras e gordurds animais e vegetais; e • "em declinio" — crescimento inferior a 2% anuais: cafe e cacau, milho e outros cereals e madeira em brute.


83

mercado internacional e, por isso mesmo, menos sujeitas as deficiencias e falhas existentes na infra-estrutura brasileira. E importante ressaltar que, para essas empresas, que ja tern cadeias proprias para colocacao de seus produtos no mercado internacional, uma melhora significativa da infra-es-trutura nao resultaria necessariamente em aumentos sensiveis nas exporta-cOes, pois elas ja podem estar operando corn seus limites maximos.

Ja no segmento "muito dinamico" (cerca de 23% do montante global exportado), que compreende produtos alimentares mais elaborados e manu-faturados leves de maior valor agregado, destinados principalmente ao consumo final, produzidos majoritariamente por empresas de menor porte, as exportacoes brasileiras tern crescido a taxas inferiores as observadas no mercado mundial (7,2% contra mais de 8%). Especificamente para essas empresas, poderia haver uma correlacdo direta e significativa entre a me-lhoria dos servicos de infra-estrutura avancada e o aumento de exportacoes, na medida em que essas empresas teriam condicoes tecnologicas (qualidade industrial) para disputar as parcelas do mercado internacional.

Esse quadro repete-se corn tons mais sombrios na regiao Sudeste, pois se percebe claramente que as taxas de crescimento de todos os segmentos sao piores que as observadas no restante do Brasil. No segmento "muito dina-mico", as exportacoes da regido Sudeste cresceram irrisorios 5,6% no period° 1990/96, contra as medias de 7,2% para o Brasil e superior a 8% para o mundo. Considerando-se os resultados da pesquisa realizada corn exportadores pela Funcex (1997), pode-se inferir que os maiores empecilhos A integracao dessas empresas as redes globais de fornecedores sao exata-mente aqueles relacionados a disponibilidade de servicos de logistica.

Os dados da Tabela 2 reforcam a hipotese de que as grandes empresas sao as que menos sofrem corn as defici8ncias de infra-estrutura. Caso se consi-dere como grandes empresas exportadoras aquelas que apresentam volumes exportados superiores a US$ 20 milhOes anuais, verifica-se que apenas 274 empresas da regiao Sudeste se enquadraram nessa condicao em 1996, ou seja, 77% do subtotal da regido ou 43% do total brasileiro. As demais empresas da regiao (7.801), pequenas, medias e medias-grandes, apesar dos obstaculos existentes, obtiveram receitas de exportacoes no valor de quase US$ 7 bilhoes em 1996, corn vendas por empresa concentradas majoritaria-mente na faixa de US$ 1 milhao ate US$ 19,99 milhOes anuais.

Finalmente, deve-se enfatizar que as micro, pequenas e medias empresas exportadoras, as mais prejudicadas pelos problemas existentes, tambern tem urn importante papel como fontes geradoras de empregos (Tabela 3). Por exemplo, estima-se que a quadruplicacao das exportacoes das empresas corn

IMIROVIESSIS6111P7.2


TABELA 2

Exportagoes da Regiao Sudeste por Faixa de Valor Anual —1990, 1993 e 1996 FAIXA DE VALOR DA EMPRESA EXPORTADORA

1990 1993 1996

Ntimero de

Empresas

Valor das Exportacoes

Numero de

Empresas

Valor das Exportacoes

Ntimero de

Empresas

Valor das Exportacaes

Mais de US$ 50 Milhoes 94 11.220,0 114 13.399,3 140 17.154,2 De US$ 20 MilhOes a US$ 50 Milhoes 107 2.773,7 125 2.772,1 134 3.309,3 De US$ 10 Milhoes a US$ 20 Milhoes 140 1.653,2 159 1.850,1 178 2.096,4

De US$ 5 MilhOes a US$ 10 MilhOes 184 1.213,4 255 1.531 ; 5 241 1.497,4

De US$ 3 Milhoes a US$ 5 Milhoes 161 554,5 245 838,0 225 778,3 De US$ 1 Milhao a US$ 3 MilhOes 516 851,9 690 1.074,1 657 1.017,3

De US$ 50 Mil a US$ 1 Milhao 1.983 524,9 3.011 751,8 3.088 799,2

Ate US$ 50 Mil 2.325 33,2 3.735 52,7 3.412 52,3

Total Geral 5.510 18.824,9 8.334 22.269,5 8.075 26.704,3

Fonte: Secex/MICT. Elaboracao: Funcex.

ate 99 empregados situadas na regido Sudeste poderia gerar cerca de 90 mil empregos diretos, 2 o que exigiria elevar as exportacoes globais do Brasil em apenas US$ 3,6 bilhoes, equivalentes a 8% do montante alcancado em 1996. Face a aparente magnitude desses niimeros, deve-se ponderar que a entrada e a sada de novas empresas no comercio externo brasileiro sao bastante intensas, sendo que no periodo 1994/96 foram contabilizadas 1.248 empre-sas desistentes, que responderam por US$ 2,9 bilhOes em 1993, contra 5.396 empresas iniciantes, que efetuaram exportacoes no valor de US$ 3,4 bilhoes em 1996.

Entretanto, propiciar condicoes para que as empresas conquistem mercados internacionais exige mais do que simples investimentos para a melhoria da malha basica de infra-estrutura do pais. Conforme se buscard demonstrar na proxima sec:do, é imperativo tambem reestruturar o ambiente institucional

2 As empresas da regido Sudeste corn ate 99 empregados responderam por US$ 1,2 bilhao em exportacoes em 1996. Supondo unw media de 15 empregados para o universo das empresas coin ate 30 empregados e uma media de 50 empregados para o universo de empresas de 31 a 99 empregados, e que elan werem corn 35% de sua capacidade voltada para exportacoes, caso as empresas dense segmento (as atuais nuns as novas entrantes) cmsigam quadruplicar suas receitas corn exportaciies. 90 mil novos empregos industriais diretos, sem costar Os postos de trabalho indiretos, poderiam ser gerados.

REVISTA DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, N. 9, P. 77-104, JUN. 1998 85

TABELA 3

Exportacoes Brasileiras da Regiao Sudeste e Ntimero de Empregados - 1993 e 1996

NUMERO DE EMPREGADOS

1993 1996

Regitio Sudeste Brasil Regiao Sudeste Brasil

NUmero de Em- presas

Valor das Expor- hi; oes


Valor das Expor- tacoes

Ntimero de Em- presas

Valor das Expor- tacoes


Valor das Expor- taceies

Empresas Industrials 5.151 16.996,9 9.582 29.567,9 4.847 19.795,3 8.716 34.976,8

De 1 a 30 1.232 294,4 2.203 627,3 1.132 379,0 2.078 1.017,2

De 31 a 99 1.354 534,4 2.384 1.375,3 1.273 810,3 2.168 1.860,2

De 100 a 499 1.829 2.549,8 3.406 6.353,9 1.747 3.351,3 3.079 8.183,6

De 500 a 999 405 1.834,5 840 4.021,9 380 2.032,0 734 4.781,9

De 1.000 a 4.999 304 6.782,8 663 10.912,4 291 8.286,8 589 13.162,2

De 5.000 a 9.999 18 1.477,7 56 2.368,9 16 1.890,7 47 2.601,1

De 10.000 a 19.999 8 2.866,9 26 3.250,4 7 2.490,2 19 2.815,0

Mais de 20.000 1 656,4 4 657,9 1 555,2 2 555,6

Empresas Nao-Industriais 3.183 5.272,7 6.663 9.133,5 3.228 6.908,9 6.827 12.770,0

Total Gera! 8.334 22.269,5 16.245 38.701,4 8.075 26.704,3 15.543 47.746,7

Fontes: Rais/MTb e Secex/MICT. Elaboragdo: Funcex.

do pals para que as metas de crescimento das exportacoes sejam alcancadas e, possivelmente, suplantadas.

3. Infra-Estrutura Avancada e os Novos Servicos de LogIstica

Duas revolucoes ocorreram no setor de transportes desde o inicio dos anos 80:

• a primeira foi a adocao massiva dos conteineres para o transporte da carga geral, o que, por um lado, aumentou a produtividade das operacoes portuarias (a mecanizacao agilizou as operacOes de carga e descarga, que eram feitas quase que manualmente) e, por outro, viabilizou aumentos no tamanho medio e na propulsao dos navios e, ao memo tempo, propiciou a reducao dos fretes; 3 e

3 Os nodernos Aorta-amteineres movimentam ate 80 mil toneladas, coin velocidade media de 25 fuss (aproximadamente 46 km/h). contra cerca de /0 nil! toneladas dos wuigos cargueiros clue atingiam velocidade media de 15 tuis (aproximadamente 27 km/h). 0 aumento na quawidade de bens po.ssiveis de serem transportados por viagem, as v'elocidades de cnizeiro superiores e a major eficiencia operacional dos pork's possibilitam o aumento das viagens muds por navio (major rentabilidade por unidade de capital investido) e, conseqiientemente, resultam em menores frees cobrados aos clientes.

REMOVENDO OBSTACULOS As EXPORTACOES BRASILEIRAS AXSAKM9,411, NAIRRPrk,..

• a outra foi a difusao das tecnologias de informacilo no setor de transportes, o que possibilitou o acompanhamento de todas as fases de movimentacao de uma mercadoria, desde a aquisicao dos insumos, passando por todo o processo de manufatura, ate sua entrega ao consumidor final. Atualmente, as empresas de transportes, alem de administrar eficientemente as cargas de seus clientes, podem maximizar a utilizacao de seus meios de transporte (caminhoes, trens, aviOes e navios) e a alocacdo de seus equipamentos auxiliares (guindastes, conteineres, pallets etc.), programando e reprogra-mando, em tempo real, as cargas a serem transportadas, os espacos disponiveis, as rotas, a contratacao de servicos de terceiros para transporte complementar ou para despachos aduaneiros, entre outros. Ou seja, pas-sou-se do oferecimento de servico de transporte simplesmente de urn porto ate outro porto para o oferecimento de servicos de logistica (transporte mais estocagem mais gerenciamento da movimentacao mais, em alguns casos, fornecimento de servicos de valor adicionado).

Essas transformacoes no setor de transportes ocorrem simultanea e intera-tivamente corn outras no setor produtivo, especialmente nos 'oases indus-trializados. De um lado, observa-se uma mudanca nos habitos dos consumidores, que, face a multiplicacao dos meios e fontes de informacao e comunicacao, passaram a fazer maiores exigencias quanto a preco, quali-dade e especificidade dos produtos. Marcas, mercados e fornecedores tradicionais sao, e estao sendo, trocados; tradicao passa a ser identificada corn o historico de confiabilidade na empresa, na presteza de atendimento ao consumidor e as suas exigencias e necessidades.

De outro lado, as empresas industriais e comerciais dos paises desenvolvidos foram submetidas, especialmente a partir dos anos 70, a uma press -do de custos nos fatores domesticos de producao — trabalho, legislacoes sociais, fiscais, de meio ambiente etc. —, obrigando-as a buscar no exterior parcela maior de insumos e ate mesmo a localizar em outros 'Daises suas unidades industriais, para a realizaca- o de parte (muitas vezes, a totalidade) do proces-samento de seus produtos. Corn isso, maximiza-se o aproveitamento dos baixos custos de mao-de-obra e da disponibilidade de insumos, estejam eles onde estiverem, desde que acessiveis a custos aceitaveis. Este processo, nas palavras de Krugman (1995), consistiu em segmentar (fatiar) a cadeia de producao (slicing up of the value chain) em estagios que podem ser realiza-dos em diferentes paises, de acordo corn suas vantagens comparativas.

Essas necessidades das empresas industriais e comerciais somente puderam ser atendidas gracas as novas possibilidades oferecidas pelo setor de trans-portes, que aceleraram e baratearam a movimentacao de mercadorias, possibilitando a generalizacdo das praticas de aquisicao de insumos e ate

86


87

mesmo a realizacao parcial ou completa de processos produtivos junto a fornecedores globais (global sourcing). Cabe ressaltar que essa nova confi-guracao (fatiada) das cadeias de producao termina por obrigar as empresas a estabelecer redes globais de fornecedores, sob contratos de longo prazo, desde que estes apresentem precos competitivos e atributos extrapreco, tais como qualidade e confiabilidade na producao (qualidade da inchistria) e capacidade de estabelecer o ritmo — prazos e freqiiencia — para a entrega dos bens (qualidade dos transportes).

Para se inserir como fornecedor global nesse novo ambiente de negocios é preciso dispor de uma infra-estrutura avancada [ver Mody e Reinfeld (1995)], que n'ao deve ser confundida corn uma eficiente malha de trans-portes e muito menos corn sistemas simples de logistica, que utilizem algum grau de informatizacdo em seus processos. Infra-estrutura avancada consiste na combinacao de tres fatores: o primeiro é, evidentemente, a propria malha basica de transportes, composta por rodovias, ferrovias, armazens, portos e aeroportos; o segundo compreende as redes de telecomunicacoes, que devem dispor de interconexoes corn outras redes (nacionais e internacionais, publicas ou privadas), que garantam a integridade e a transmissao em tempo real de dados e informacoes; e, finalmente, o terceiro envolve a implemen-tacao das tecnologias de informacao, questao fundamental para o tratamento de dados, de documentacao, de processos fisicos ou burocraticos etc., fator que vem tendo papel preponderante em todos os processos de reestruturacao produtiva.

Em outras palavras, infra-estrutura avancada compreende a oferta de meios e de servicos que permitam aos operadores de transportes e de logistica movimentar eficientemente as cargas e ofertar servicos de valor adicionado a seus clientes. Preparo, acondicionamento e embalagem de partes, peps e produtos para transporte de longa distancia, montagens simples que mini-mizem os custos de transportes para os clientes e maximizem a capacidade de transportar dos prestadores de servicos, armazenamento, distribuicao e gerenciamento de estoques para terceiros sdo exemplos de servicos de valor adicionado que hoje estao mais proximos da infra-estrutura do que de servicos industriais. Essa transformacao exige, obviamente, alem da ade-quada provisao de infra-estrutura, urn ambiente institucional, fiscal e regu-latorio capaz de potencializar a coordenacao e a sincronia entre os diversos agentes e segmentos (fatias) da cadeia de valor.

Alem das avaliacoes sobre o custo direto dos servicos, dois outros pontos foram incorporados: confiabilidade no tempo de deslocamento e aces-sibilidade dos modais. Os insumos devem ser entregues no lugar onde serao processados sem a necessidade de criacao de grandes estoques intermedia-

88

REMOVENDO OBSTACULOS As EXPORT/NOES BRASILEIRAS

rios (just in time) e, do lado da demanda, tanto o processamento do pedido e a programacao de sua fabricacao quanto a entrega do bem final ao consumidor devem ser realizados rapidamente.

A sincronia na cadencia de movimentacao dos bens de um ponto a outro exige confiabilidade nos modais, corn relacao ao seu desempenho fisico, e nos prestadores de servico, que nao podem estar submetidos a constrangi-mentos ou ineficiencias extrafirma, tais como exigencias e processos buro-craticos, que possam prejudicar o desempenho de suas tarefas.

Somente se houver confiabilidade em que este deslocamento ocorrerci sempre na mesma cadencia, sera vicivel aos fornecedores de urn determina-do pais (ou regitio) se integrar a redes de fornecedores globais.

Por esses motivos, as oportunidades comerciais derivadas das praticas de global sourcing tern sido conquistadas, principalmente nos mercados de bens finais e intermediarios dos paises industrializados, por fornecedores localizados em paises que possuem eficientes redes de infra-estrutura e que facilitem a adocdo dessas novas praticas gerenciais e comerciais, como tem sido o caso dos paises asiaticos. Assim, dispor de uma malha de infra-es-trutura eficiente é condicao necessaria, embora nao suficiente, para que urn pais (ou regido) se transforme em fornecedor global. E necessario que o governo, alem de planejar e implementar direta ou indiretamente as redes de infra-estrutura, possibilite o desenvolvimento de urn ambiente institu-cional adequado a operacao dos agentes econ6micos diretamente envolvidos na atividade produtiva e/ou comercial, para que efetivamente consiga alterar o padrao de exportacao de urn pais.

Isto posto, cabe, obviamente, realizar um levantamento sobre as disponibi-lidades da infra-estrutura na regido Sudeste e, principalmente, sobre os constrangimentos a constituicao de uma infra-estrutura avancada no Brasil. Estas sao as bases sobre as quais se sustentardo a real capacidade da economia brasileira face aos desafios de aumentar as exportacOes, e que sera° analisadas na proxima sec -do.

4. Principals Obstaculos aos Servicos de Logistica no Brasil

Inicialmente, deve-se ressaltar que varios investimentos apresentados nesta secao esti() sendo contemplados atraves de inversOes realizadas pelo gover-no federal e por concessionarios privados. Estes investimentos de moderni-zacao da malha basica de infra-estrutura, somados as reformas institucionais nos aparatos regulatorio e fiscalizatorio, representam as condicoes basicas


89

para a constituicao de urn sistema de infra-estrutura avancada voltado para as atividades de exportaclio.

Investimentos' Fisicos

a) Transportes

A configuracao da malha viaria brasileira é resultante das diversas etapas de exploracdo dos recursos naturais, que se expressaram nos sucessivos pianos viarios elaborados desde o Brasil Colonia. Exatamente por isso, nao apresenta consistencia para uma ocupacao plena e racional dos espacos econornicos e geograficos nacionais. Ern trabalho anterior [Lima, Nassif e Carvalho Jr. (1997)], apos analisar os espacos viarios da America do Sul, do Brasil inclusive, e a predominancia do modal rodoviario, concluiu-se que:

"... o modal rodoviario, base da atual matriz de transporte, nao é mais suficiente para a continuidade do processo de mudanca no padrao de especializacao das exporta-goes... A superacao desses entraves exige o aproveitamento da multiplicidade das vias naturais, representadas pelo cxtenso litoral c bacias interiores, intensificando seu use e integrando-as atraves de modais de major capacidade — navegacao de cabota-gem e fluvial, ferrovias —, de forma a conectar os espacos de trafego sul-americanos para gerar economias de escalas e reduzir os custos de transportes nesta regiao geografica" (p. 101).

Por esses motivos, entende-se que uma nova matriz de transportes deve priorizar nao apenas o estabelecimento de corredores de transportes, caso se queira potencializar a capacidade exportadora do Brasil, mas deve-se buscar a constituicao de:

"... 'corredores de integracao economica' [que sao definidos como] um complexo de facilidades que tern infcio corn a implantacao de um novo cixo de transportes, mas que acrescenta a esse elemento estruturador outros insumos a atividade cconornica, tais como estradas alimentadoras, terminais e patios intermodais, armazenagem em nivel de propriedade, terminais portuarios especializados etc." (p. 102).

Especificamente para a regido Sudeste, objeto deste artigo, sao propostas varias awes visando reestruturar e ampliar os corredores de integracZio existentes, das quail se destacam:

a) regioes Sudeste e Sul do Brasil corn Mercosul: duplicacao das rodovias e reaparelhamento da malha ferroviaria que liga Sao Paulo—Curitiba—Flo-rianopolis—Porto Alegre—Uruguaiana, na fronteira corn a Argentina;

90 REMOVENDO OBSTACULOS AS EXPORTACOES BRASILEIRAS

b) ferrovias na regiao Sudeste: recuperacao e modemizacao das conexoes entre Rio de Janeiro—Vale do Paraiba—Sao Paulo, Rio de Janeiro—Belo Horizonte e Campinas—Triangulo Mineiro—Brasilia;

c) rodovias na regiao Sudeste: duplicacao da ligacao Rio de Janeiro—Sao Paulo (interligacao do Rio de Janeiro corn o trecho jd duplicado Sao Paulo—Queluz), duplicacao da Rio de Janeiro—Belo Horizonte (parcialmente existente) e duplicacao da Sao Paulo—Belo Horizonte (em construcao); e

d) portos na regiao Sudeste: ampliacao e requalificacao operacional dos portos de Santos, Rio de Janeiro e Vitoria, em especial para a operacdo de carga geral e de conteineres (destaque-se que a maior parte desses inves-timentos deverao ser realizados pelos novos concessiondrios privados). 4

0 montante previsto para esses investimentos é de US$ 8,3 bilhOes, sendo que US$ 3,5 bilhoes caberiam ao setor public° (nao estao descontadas as obras atualmente em execuedo, como, por exemplo, a duplicacao da Sao Paulo—Belo Horizonte) e US$ 4,8 bilhOes poderiam ser realizados pelo setor privado, seja pelos atuais concessiondrios, seja atraves de novas concessoes.

b) Telecomunicacoes

A difusao das tecnologias de informacao nos processos produtivos e nos negocios internacionais vem transformando radicalmente os metodos orga-nizacionais das empresas e de suas relacties comerciais. A digitalizaedo crescente das redes de telecomunicacoes tern possibilitado a montagem de redes de abrangencia mundial, corn o oferecimento de servicos que integram voz, texto, imagem interativa e dados, transformando-se em mecanismo indutor e viabilizador dos novos processos produtivos gracas aos seguintes fatores:

• reduz os custos de transacao entre empresas e entre espacos geogrdficos;

• aumenta a escala de atuacao das empresas na medida em que permite a interacao entre empresas separadas por grandes distancias geograficas, viabilizando inclusive a adocao de modernas tecnicas de gerenciamento empresarial;

• permite o trabalho a distancia para as atividades de criacao e desenho de produtos, compras, transporte, estocagem etc.;

4 Ulna descricao stumirio dos inverseies prioritarias pode ser encontrada em Lima e Velasco (1996).

REVISTA DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, N. 9, P. 77-104, JUN. 1998 91

• permite a melhor difusao de informacoes sobre as empresas junto a clientes e consumidores; e

• viabiliza a eliminacao da burocracia e dos complexos controles gerenciais baseados em documentos impressos, substituindo-os pelo Intercambio Eletronico de Dados (EDI) [ver Lima, Nassif e Carvalho Jr. (1997, p. 114)].

Para atender a demanda representada por esses novos servicos, o setor de telecomunicacoes brasileiro necessita de investimentos da ordem de US$ 23,5 bilhoes (Paste/Ministerio das Comunicacoes), que seriam direcio-nados a ampliacdo e modernizacao das redes de acesso e interligacao, implantacao e ampliacao das redes basicas de dados e a implantacdo de urn sistema integrado de gerenciamento e controle (esse valor inclui os inves-timentos em curso do Sistema Telebras).

Ambiente Institucional: A Reforma Necessaria

Conforme ressaltado, a disponibilidade de uma eficiente malha de infra-es-trutura é condicao necessaria, mas raosuficiente, para que urn pais ou regiao se transforme em fornecedor global. E necessario tambern que as empresas convivam em urn ambiente institucional adequado ao desenvolvimento de todas as suas potencialidades. Para que isto seja alcancado, sao duas as grandes linhas de acdo a serem seguidas: a) implantacao de urn sistema regulatorio adequado para o setor de transportes, corn revisdo das funcOes das empresas estatais remanescentes; e b) modernizacdo da estrutura de fiscalizacao e controle aduaneiro.

a) Transportes

0 governo federal tern realizado a privatizacao da malha de transportes, buscando superar o estado de deterioracao em que ela se encontra. Para as rodovias, fixou como objetivos especificos alcancar uma melhoria do seu padrao de manutencao e remocao de pontos de estrangulamento e, para as ferrovias e portos, aumentar sua eficacia funcional e sua capacidade opera-cional.5

Entretanto, alguns problemas tern aparecido e podem dificultar o cumpri-mento das metas propostas, especialmente para ferrovias e portos, corn graves reflexos sobre a capacidade competitiva das exportacoes brasileiras no mercado internacional.

5 Sobre a privatizacao du RFFSA, ver Sousa e Prates (1997).

92 REMOVENDO OBSTACULOS AS EXPORTACOES BRASILEIRAS .111111110111111111111•111W

A0111% Oissemawataraeoaramsw

A malha ferrovidria da RFFSA na regiao Sudeste foi dividida em duas concessoes, as atuais Ferrovia Centro-Atlantica (FCA), que abrange a rede metrica nos Estados de Minas Gerais, Goias e Distrito Federal, e a MRS Logistica, com a rede de bitola larga nos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Sao Paulo.

O sistema de transportes composto pela FCA, pela Estrada de Ferro Vito-ria—Minas (EFVM) (pertencente a Cia. Vale do Rio Doce) e pelos portos do Espirito Santo atende a todos os requisitos para se transformar no mais importante corredor de exportacoes de graos e minerios da regiao Sudeste e do Brasil.

A MRS, cujos acionistas sao majoritariamente empresas de mineracao e sidertirgicas, apresenta na ligacao Minas Gerais—Rio de Janeiro elevados indices de utilizacao, corn grande especializacao no transporte de minerios (exportacao) e de carvao (importacao). Ja a ligacao Rio de Janeiro—Sao Paulo, que cruza a regiao que concentra a maior parte do setor industrial do pais, apresenta baixos indices de utilizacao, embora mostre elevado poten-cial para o transporte de carga geral, especialmente conteineres. A maior restricao fisica que essa malha apresenta a na conexao entre a Grande Sao Paulo e o porto de Santos, cuja descida é feita usando urn sistema de cremalheira, mas que, apesar disso, nao se configura como o maior empecilho a intensificacao de seu uso. Os problemas mais graves sao de natureza regulator -la e decorrem do conflito entre o transporte suburbano de passageiros (na zona Leste de Sao Paulo e na conexao corn o Grande ABC/Santo Andre, Sao Bernardo, Sao Caetano, Maud) e a circulacao de trens de carga, privilegiando os primeiros, o que dificulta uma operacao confidvel ate o porto de Santos (problema similar ocorre no acesso da MRS ao porto do Rio de Janeiro).

A malha da Fepasa, estatal paulista recentemente federalizada para privati-zacao, cobre todo o Estado de Sao Paulo e possui ramais que alcancam ate a regiao do Triangulo Mineiro. Sua malha é bastante complexa, possuindo trechos em bitola metrica, outros em bitola larga e alguns em bitola mista. Os acessos a regiao da Baixada Santista sao de boa qualidade, em linha dupla, havendo restricoes maiores na passagem atraves da zona urbana de Santos, por onde se alcancam os terminais portudrios, devido a conflitos com o sistema de transporte suburbano de passageiros. 6 Estimativas apon-tam que a Fepasa conseguiria operar cerca de 400 mil conteineres anuais sob essas restricaes, podendo superar urn milhao de movimentos caso elas

6 Ressalte-se que este tipo de problemu tambem ocorre dentro da cidade de Sao Paulo, que, apesar de dispor de um excelente ramal em linha dupla com baixissinw demanda para transporte de passageiros, usado pela Companhia Paulista de Transportes Metropolitanos (CPTM), Lorna obri-gatorio que as operacoes sejamfeitas atraves de um outro ramal, mats longo e em linha simples, o que diminui a capacidade operacional no ligacao com o porto de Santos.


93

sejam superadas, o que somente sera viavel corn intervene -6es de natureza regulator-la.

b) Portos

Corn relacao aos portos, avancos tern sido observados, apesar da dificuldade da implementacao plena da Lei de Modernizacao dos Portos, datada de fevereiro de 1993. Os principais terminais de conteineres da regiao Sudeste (Santos e Rio de Janeiro) foram privatizados, tendo os novos conces-sionarios se comprometido a realizar os investirn-ntos necessarios a supe-racao dos pontos de estrangulamento e a aumentar a eficiencia operacional. A principal restricao fisica existente relaciona-se ao tamanho desses termi-nais, que é bastante inferior ao padrao medio internacional, comprometendo o aproveitamento das economias de escala e, consequentemente, a realiza-ea° das operacoes em '11N/els de produtividade semelhantes aos dos maiores portos do mundo. 7

Alern dos problemas acima, os portos apresentam outran graves restricoes que poderao comprometer a implantacao de servicos de logistica corn adequados paddies de eficiencia para viabilizar o aumento das exportaceies brasileiras. Urn deles refere-se a definicao sobre qual sera o papel das companhias docas e de como se dard a relacao entre elas, os Conselhos de Administracao Portuaria (CAP) e os novos concessionarios privados de terminais portuarios.

A Lei de Modernizacao dos Portos nao é bastante precisa quanto aos papeis e responsabilidades que deverao ser da incumbencia de cada um desses agentes, na medida em que atribui as companhias docas o papel de Autori-dade Portuaria, sem, entretanto, lhes imporlimites nas suas relaeOes corn os concessionarios privados. Algumas administracoes das companhias docas entendem que devem reter para si a definicao das filas de atracaed'o, 8

7 Os terminais brasileiros leiloados apresentam, em media, 35% do tanwnho-tipo internacional (linha de cais e area de estocagent)e clever& atingir produtividade media anual equitydente a, no maxima 30% do terminal tfpicy, dos principais portos mundiais. 0 terminal de conteineres de Santos apresenta possibilidade tecnica de ampliarao fittura, podendo inclusive ser revista sua divisao: o terminal de conteineres T-37, localiwdo na margem oposta, possui melhores condicoes de superar esses entraves, unw vez que seu concessimuirio ganhou a concorrencia para as areas contiguas, recentemente licitadas. Ja Os dais terminais do Rio de Janeiro necessitariam de revisao das restricoes existentes no ediwl de privatizacao, de fin-ma a ',undid itar tuna away& coordenada entre' eles, caso haja estrangulamentos opemcionais durante o periodo da concessao, 0 que certamente owrrera se Os concessionarios cumprirem as metas de qualidade e produtividade.

8 A definicao das filas de atracacao dos navios, par ser um fator que tent importancia fundamental para assegurar cot fiabilidade ao tempo de deslocamenw das cargas, deveria determinar todo o processo de privatizacao da operaciio porworia, con: as licitacoes compreendendo patios e armazins de estocagem e !Whets de cais exclusivos (ou pelo menus (Inn prioridade de utilizacao pelo concessions rio privado das areas unediatas). Esse esquema de privatizaciio facilitaria o desenvol-vimento de modernos sistemas de logistica, nuts nao é 0 que tem ocorrido.

94

REMOVENDO OBSTACULOS As EXPORTACOES BRASILEIRAS

concedendo apenas o "direito" da realizacao dos servicos portuarios aos concessionarios privados, o que, em parte, permite compreender o porque da pratica de fracionar os terminais em pequenas areas para privatizacao. Conforme ressaltado, isso retira dos concessionarios a possibilidade de gerar e aproveitar as economias de escala no sentido de reduzir as tarifas portuarias para padrOes internacionais e dificulta a melhoria do padrao operacional (rapidez, eficiencia e confiabilidade no tempo de execucao).

Com relacao aos CAPS, deve-se ressaltar que sua constituicao assemelha-se ao de um colegio eleitoral de condominio, no qual os varios "tipos" de condominos (representantes dos governos, empresarios, trabalhadores e usuarios) discutem e decidem a posicao de cada bloco para depois delibe-rarem sobre a posicao final do Conselho. Caso houvesse efetivas funcoes de coordenacho executiva ou de planejamento sob a responsabilidade do CAP, essa pratica de assembleismo poderia transformar-se em urn entrave para o desenvolvimento dos portos.

Entretanto, as funcoes mais importantes nos portos — zelar pela harmonia operacional entre os diversos tipos de prestadores de servicos portuarios e coordenar a Ka() e a estrategia comercial do porto, a exemplo do que ocorre nos maiores portos mundiais — nao estao claramente atribuidas pela

Muito menos é possivel a "comunidade portuaria" decidir sobre as-pectos comezinhos de seu dia-a-dia, como a definicao das exigencias de servicos de praticagem ou de rebocagem e o controle do acesso as areas do porto — canais de acesso, bacias de evolucao, fundeio de embarcacoes que sho determinados e controlados pela capitania dos portos, entidade ligada ao Ministerio da Marinha. Note-se que essas definicoes sho vitais para assegurar a eficiencia operacional dos portos e, por isso mesmo, refletem-se totalmente na definicao dos (elevados) fretes maritimos cobrados pelos armadores que operam nos portos Lrasileiros [ver Velasco e Lima (1998)].

Uma revisho dos papeis dos agentes responsaveis pela realizacao das tarefas portuarias deveria compreender:

• transformacao das companhias docas cm autoridade portuaria (Unica), com funcoes exclusivas de fiscalizacho;

• desregulamentacho das normas gerais que determinam a obrigatoriedade de servicos auxiliares a navegacao (praticagem, rebocagem, controle de radares e de comunicacao), possibilitando que essas normas sejam defi-nidas em conjunto pela autoridade portuaria e pelos operadores privados, dadas as especificidades operacionais de cada porto;


95

• revogacao de todas as normas regulamentadoras, de responsabilidade do poder executivo federal, que constrangem a plena implementacao da Lei de Modemizacao dos Portos, em especial aquelas que definem tarefas especializadas ou o tamanho dos ternos (equipes de trabalho), de forma a permitir que os concessionarios privados implementem a multifunciona-lidade na organizacao do trabalho portuario e realizem todas as tarefas de movimentacao de cargas, inclusive estivagem a bordo, se houver interesse por parte do armador;

• revogacao da legislacao e das normas que definem tarefas especificas de representacao do poder pdblico, mas que, por terem se tornado arcaicas face a modernizacao tecnologica (fiel de armazem para patio de contei-neres) ou duplicadas (conferente versus responsabilidades do conces-sionario privado de operacao portuaria e da autoridade aduaneira), terminam por representar onus desnecessarios aos exportadores, pois integram o conjunto de tarifas a serem pagas quando da utilizacao dos portos; e

• concentracao das atividades monopolistas (auxilio a navegacao, draga-gem de canais de acesso e bercos de atracacao, movimentacao de cargas no interior da area portuaria — especificamente, movimentacao ferroviaria

gerenciamento de areas comuns etc.) sob a responsabilidade de urn agente privado, sob regulacao, que receberia como remuneracao parcela das taxas de utilizacilo da infra-estrutura portuaria cobradas atualmente pelas companhias docas. Esse "pedagio" poderia ser utilizado por esse concessionario para alavancar recursos, sob a modalidadeprojectfinance, para a realizacao acelerada dos investimentos nessas areas comuns dos portos, desonerando o poder pdblico, que atualmente responde por esses gastos.

c) Controle Aduaneiro

Os investimentos projetados pelo governo federal para o setor de telecomu-nicacoes — Programa de Recuperacao e Ampliacao do Sistema de Teleco-municacoes e do Sistema Postal (Paste) — possibilitardo as empresas incorporar as tecnologias de informacao ao seu cotidiano, sincronizando as Noes de planejamento e de execucao dos processos produtivos. Entretanto, a sincronizacao entre os diferentes segmentos (fatias) da cadeia de producao depende nao so da disponibilidade de sistemas de telecomunicacOes, mas, principalmente, de urn sistema de fiscalizacao aduaneira, que nao oponha obstaculos desnecessarios a constituicao de eficientes sistemas globais de logistica para a circulacao das mercadorias de exportacao.

96

REMOVENDO OBSTACULOS As EXPORTACOES BRASILEIRAS

Nesse sentido, a primeira medida positiva do governo federal comecou a ser implantada nesta segunda metade dos anos 90 e consistiu na introducao de tecnologias de informacao na area de rotinas e procedimentos burocraticos, corn a implantacao do Siscomex e do Mantra. Corn esses sistemas, as empresas exportadoras de todo o Brasil podem obter as licencas de expor-tacao de forma quase automatica, enquanto as empresas de servicos de transportes podem reduzir sobremaneira os custos dos controles aduaneiros, na medida em que o sistema Mantra permite a rapida comunicacao entre a empresa transportadora e a autoridade aduaneira.

A introducao das tecnologias de informacao num sistema arcaico de controle de comercio exterior, entretanto, ao inves de melhorar a sincronia das atividades de transporte, acaba por elevar os custos diretos da cadeia de distribuicao fisica internacional. 0 primeiro fator de elevacao de custos refere-se a armazenagem em terminais em zona secundaria (que nao dispoe de recintos alfandegados) vis-a-vis a utilizacao de recintos alfandegados — zonas primarias sob controle da autoridade aduaneira, tais como armazens e terminais retroportuarios, Estacao Aduaneira do Interior (EADI) etc. Para o exportador, os custos de armazenagem na zona secundaria sao inferiores aos da primaria, porem sua desvantagem decorre do fato de que, a princIpio, suas cargas tern de estar disponfveis para fiscalizacao 48 horas antes do inicio das operacoes de despacho aduaneiro anterior ao embarque. Isso significa que o transit° das mercadorias despende mais dois dias, no minim°, para atender as exigencias burocraticos da Receita Federal, enquanto que nos paises concorrentes do Brasil essa mesma fiscalizacao é feita aleatoria-mente por procedimentos eletronicos, sem gerar onus financeiros ou de tempo de deslocamento para os exportadores.

Deve-se ressaltar que, de acordo corn os procedimentos burocraticos usual-mente praticados pela Receita Federal, mesmo que o exportador decida utilizar armazens nas zonal primarias afastadas dos portos (EADIs, por exemplo) e despache a mercadoria para a exportacao, obtendo a devida autorizacao do servico aduaneiro nessa unidade, nao ha garantias de que a fiscalizacao no porto ou no aeroporto de embarque aceite o despacho aduaneiro de outra delegacia de fiscalizacao. Os motivos dessa duplicacao fiscalizatoria estao na estrutura organizacional da Receita Federal e nos metodos arcaicos de controle aduaneiro.

Quanto ao primeiro motivo, as atividades alfandegarias estao subordinadas as delegacias regionais da Receita Federal (que podem compreender urn estado ou uma regiao), mas como nao ha uma efetiva coordenacao nacional, apesar da existencia de uma Coordenadoria de Aduanas (Coana), sediada em Brasilia, verifica-se a ocorrencia de intimeros casos de dupla fiscaliza-


97

cdo, gerando custos desnecessarios aos exportadores e, obviamente, dispen-dios intheis de esforco fiscalizatorio. Medidas recentes adotadas em Sao Paulo, direcionadas apenas ao modal aereo, estao sendo implementadas, de forma a viabilizar a introducao das tecnologias de informacao nos controles aduaneiros, o que podera permitir a constituicao de uma infra-estrutura avancada para aquelas cargas de alto valor agregado que utilizam o trans-porte aereo, mas que, infelizmente, nao representam parte expressiva das exportacoes brasileiras de manufaturados.

Nos paises que conferem grande importancia ao comercio internacional, o estado atual da tecnologia de comunicacoes permite que se mon itore, atraves de rastreamento por satelites ou por estacOes terrestres, onde esta um determinado container e qual a sua carga, o que agiliza a fiscalizacao aduaneira eletronica, quando da passagem por postos de controle, reduz o tempo de deslocamento das cargas e confere confiabilidade aos sistemas de logIstica voltados para a exportacao.

Caso este tipo de controle venha a ser adotado no Brasil e sejam superados os entraves burocraticos da autoridade aduaneira, 9 mesmo assim esta "ino-vacao" provavelmente nao beneficiary os exportadores. Isto porque, devido ao diferencial entre os custos de armazenagem em zonas alfandegadas (concedidas atraves de licitacoes) e nao-alfandegadas, os exportadores continuarao a preferir os servicos tradicionais que nao utilizam infra-es-trutura avanyada (e os potenciais candidatos a exportadores preferirdo desistir da empreitada), o que lhes trard dificuldades para assegurar confia-bilidade no cumprimento de contratos de exportacao de longo prazo.

A questdo basica apontada por exportadores é que a concepcdo das EADIs privilegia os usuarios importadores, que podem diferir o recolhimento de impostos ate o momento da efetiva internacdo da mercadoria. Para que os exportadores tivessem o despacho de suas mercadorias facilitado, a autori-dade aduaneira poderia credenciar areas para entrepostagem na confluencia de rodovias e/ou ferrovias, que seriam utilizadas para o preparo de cargas (inclusive corn a prestacao de servicos de valor adicionado) para despacho aduaneiro de exportacao. Estas areas deveriam ser preferencialmente admi-nistradas pelos concessionarios de servicos ptiblicos de transportes ou por entidades comerciais que representassem os portos, aeroportos ou seus

9 A modernizacao dos metodos de fiscalizaciio aduaneira, con, a incorpomcao dos disponibilidades teozologicas existentes, permitiria que a Receita Federal monitorasse e rastreasse a movinzentacao de conteineres de importac•io, por exemplo, entre o porto de Paranagua e os palms vizinhos, coibindo o redirecimamento ilegal de mercadorias estrangeiras em transit() para 0 Inercado domestic() e reduzindo Os esforcos de sea corpo tecnico na esfera parapolicial, visando redirecio-no-los pan: as atividades classicas de alfandega, dentre as pais se destaca a valoracao aduaneira.

98 REMOVENDO OBSTACULOS AS EXPORTACOES BRASILEIRAS MiffieffMAYASMOMSOMMGMA.0/4...,...IMIXOPM...552.5f*M.X.S.WAX424,,,,,,,,,,

operadores privados, a semelhanca do que ocorre na Europa e nos Estados Unidos, e disporiam de fiscal izacdo perrnanente da autoridade aduaneira. 1() Obviamente, uma desregulamentacao corn esse sentido terminaria por obri-gar os concessionarios de EADIs a reverem suas altas tarifas cobradas aos exportadores, face a emergencia de uma saudavel concorrencia, o que beneficiaria a capacidade exportadora do pais.

Essas novas areas alfandegadas, que seriam geridas por concessionarios de servicos ptiblicos de transportes, na realidade nada mais seriam do que urn novo tipo de "Entreposto Virtual", semelhante aos que a Receita Federal tern credenciado para as grandes empresas exportadoras. A diferenca esta em que a clientela para essas novas areas seria constituida de pequenos, medios e medios-grandes exportadores, os quais, por já responderem por mais de 40% das exportacoes da regido Sudeste, ou 30% das exportacoes brasileiras, poderiam contribuir, a semelhanca do que ocorre nos principais paises exportadores, para aumentar as exportacOes brasileiras ao integrar as empresas aqui instaladas as redes globais de fornecedores.

5. Conclusoes

Apesar dos intensos esforcos govemamentais feitos nos tiltimos anos visan-do a modernizacao do setor de infra-estrutura, constata-se que as dificulda-des para a implantacdo de servicos de logistica corn padroes internacionais de qualidade e de confiabilidade — condicao essencial para que os exporta-dores brasileiros possam integrar redes de fornecedores globais — nrio dependem apenas da realizacdo de mais investimentos fisicos na recupera-cao e na ampliacdo da malha de infra-estrutura nacional. Intervencoes profundas no sistema legal e regulatorio sera° necessarias para que o Brasil disponha de uma infra-estrutura avancada capaz de atender as exigencias colocadas as empresas industriais (exportadores) e as prestadoras de servi-cos (transportadores e operadoras de logistica) para que se obtenham au-mentos expressivos na quantidade e na qualidade das exportacoes brasileiras.

Os obstaculos existentes impedem que os exportadores brasileiros, principalmente do setor manufatureiro da regiao Sudeste, consigam sincronizar o ciclo de movimentacdo de suas cargas corn os demais segmentos (fatias) da

10 Esta fiscalizacao pennanente deveria ser realizada atraves de sistemas eletronicos, privilegiando a escolha aleatoria dos cargas a serem fiscalizadas. This procedinzentos permitiriam superar defini-tivamente os entraves existentes na jiscalizactio, que se eApressam no irracionalidade e theficiencia a que silo submetidas as e.kportacnes brasileiras, que so podem ser despachadas e fiscalizadas durante as cerca de 40 horas de trabalho semanais, em dial i ieis, que correspondem is jornada de trabalho normal do fiscal da Receita Federal.

REVISTA DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, N. 9, P. 77-104, JUN. 1998 MAIREMS6K6.94.14....6.09r

cadeia de producao internacional. Caso tentem faze-1o, eles podem perder competitividade em decorrencia dos aumentos de custos, em especial de estocagem, exigidos para superar as falhas originadas da inexistencia de uma infra-estrutura avancada no pais, o que impede principalmente obter confia-bilidade no tempo de deslocamento das mercadorias. A superacdo desses obstaculos exige a correcao de marcos regulator - jos para o setor de trans-portes e a reestruturacao dos procedimentos burocraticos da autoridade aduaneira, ultrapassados face as transformacoes tecnologicas e a dissemi-nacao do uso das tecnologias de informacao nos processos produtivos e na prestacao de servicos.

Evidentemente, neste artigo cabe apenas formular as linhas gerais de Ka° que deveriam ser colocadas em pratica para a remocao dos obstaculos as exportacoes brasileiras de manufaturados. 0 detalhamento das normas e alteracoes legais deve ser tarefa para especialistas em questoes juridicas e de comercio exterior, dentro de urn processo de interacdo permanente entre todos os agentes envolvidos, publicos e privados, de modo a se alcancar resultados palpaveis em curto prazo que viabilizem a maior participacdo das empresas brasileiras no comercio internacional.

Corn relacao ao setor de transportes (subentendendo-se aqui a definicao mais abrangente proposta neste artigo, qual seja, para a constituicao de urn sistema de infra-estrutura avancada), a elaboraca - o de marcos regulator-los mais adequados poderia se dar durante o processo de criacdo da Agenda Nacional de Transportes (ANT), a qual, a semelhanca de suas congeneres, ficaria encarregada da implementacao de urn novo ambiente institucional e da fiscalizacao dos novos concessionarios de servicos ptiblicos de trans-portes. Assim, dadas as exigencias dos usuarios — exportadores, em especial —, a ANT poderia realizar todas as correcoes que se fizerem necessarias para adequar as atividades de transporte de carga e de operacao portuaria, em especial nas concesseies ja definidas da regido Sudeste, aos requerimentos exigidos para que o Brasil aumente a participacao de seus produtos no comercio mundial (inclusive revisando as restricoes definidas nas licitacties que impecam — ou diminuam — o alcance das reestruturacOes operacionais e societarias dos concessionarios).

Da mesma maneira, realizadas as eventuais alteraceies legais, a autoridade aduaneira deveria rever seus procedimentos fiscalizatorios, racionalizando-os corn o uso das tecnologias de informacao. Corn isso, os exportadores poderiam ser isentados dos custos derivados da obrigatoriedade de colocar as cargas disponiveis 48 horas antes do despacho aduaneiro, ou em funcao da necessidade de se submeterem a dupla fiscalizacdo, tanto da delegacia aduaneira da area de origem da mercadoria como da delegacia aduaneira da

99


area de embarque, pois, alem do tempo perdido, ha os custos de abertura, remocao, reembalagem e re-ovacao dos conteineres. A concessao de en-trepostos aduaneiros exclusivamente para mercadorias de exportacao em areas localizadas na confluencia de sistemas rodoviarios e/ou ferroviarios (portos secos), administradas pelos concessionarios de servicos ptiblicos de transportes, permitiria que estes implantassem servicos de consolidacao de cargas e de despacho expresso (block trains), diminuindo a necessidade de grandes areas de armazenagem nas imediacoes das zonas portuarias, deslo-cando-as para regioes mais proximas da origem das cargas. Complementar-mente, estes entrepostos aduaneiros de exportacao exerceriam uma saudavel pressao concorrencial sobre as EADIs, de tal sorte que elas ficariam obri-gadas a rever suas elevadas tarifas para cargas de exportacao, que nao podem ser compensadas por diferimento no recolhimento de impostos, tal qual ocorre corn as mercadorias importadas.

A necessidade de elevar expressivamente as exportacOes brasileiras, a taxes em torno de 10% ao ano [Giambiagi (1997)], de modo a nao permitir que os deficits comerciais se perpetuem, aumentando a vulnerabilidade externa, exige que se facam intervencoes nao somente Micas, mas tambern ins-titucionais (ou, como preferem alguns analistas, alteraceies de hardware e de software). Dessa forma, a implementacao das medidas propostas neste artigo, somadas as intervencoes que ja estao sendo feitas pelos governos federal e estaduais na modernizacao e na ampliacao da malha fisica basica de infra-estrutura, é imprescindivel para viabilizar a participacao de mais empresas brasileiras na disputa dos mercados internacionais, corn ampliacao da escala e do escopo de suas atividades, melhorando sua propria capacidade de competir.

A meta de exportacao de US$ 100 bilhoes anuais em cinco anos é perfeita-mente viavel, e ate mesmo superavel, dada a existencia de intimeros nichos no mercado internacional para produtos efetivamente exportados pelo Bra-sil, desafio que o parque produtivo brasileiro tern condicoes de assumir. Mas para tanto é preciso aprofundar as reformas e viabilizar a implantacao de uma infra-estrutura avancada que assegure qualidade e confiabilidade circulacao de mercadorias, para que se possa it removendo os obstaculos internos as exportacoes de manufaturados ainda existentes no Brasil.


101

Anexo - Evolucao das Exportacoes Brasileiras e das Importacoes Totais para Paises e Blocos Selecionados - 1992 e 1995

(Em US$ MilhOes)

CLASSIFICA00 STIC VER. 3 (1 Dfgito) UNIAO EUROPEIA

CODIGO PRODUTOS

1992 1995

Importacoes ImportacOes Importacoes Importagoes do Brasil Totais do Brasil Totals

O Alimentos e Animals Vivos 3.274 143.833 4.175 153.737 1 Bebidas e Tabaco 525 18.840 588 20.265 2 Materias-Primas Nao-Comestiveis 2.352 68.632 2.817 82.228 3 Oleos, Lubrificantes etc. 53 117.915 47 107.070 4 Oleos, Gorduras e Graxas Vegetais ou Animais 58 5.677 153 8.385 5 Produtos Quimicos e Similares 540 154.926 501 197.324 6 Produtos Manufaturados 2.119 254.286 2.248 296.379 7 Maquinas e Equipamentos de Transporte 1.170 517.322 1.375 586.974 8 Manufaturados Nao Especificados 546 213.844 559 216.034 9 Outros Produtos 15 31.925 91 43.198

Total 10.651 1.527.200 12.553 1.711.594

CLASSIFICA00 STIC VER. 3 (1 Dfgito) ESTADOS UNIDOS

CODIGO PRODUTOS

1992 1995

Importacoes Importacoes Importacoes Importacoes do Brasil Totals do Brasil Totais

O Alimentos e Animais Vivos 1.159 24.659 987 29.373 1 Bebidas e Tabaco 232 5.713 149 5.674 2 Materias-Primas Nao-Comestiveis 380 15.245 747 22.343 3 Oleos, Lubrificantes etc. 288 58.662 101 62.984 4 Oleos, Gorduras e Graxas Vegetais ou Animais 19 1.146 29 1.452 5 Produtos Quimicos e Similares 345 28.887 398 42.165 6 Produtos Manufaturados 1.442 63.391 2.384 93.840 7 Maquinas e Equipamentos de Transporte 1.829 237.068 2.423 357.882 8 Manufaturados Nao Especificados 1.382 99.530 1.381 129.458 9 Outros Produtos 5 19.195 200 25.652

Total 7.081 553.497 8.788 770.822

CLASSIFICA00 STIC VER. 3 (1 Dfgito) JAPAO

CODIGO PRODUTOS

1992 1995

Importacoes Importacoes Importaciies Importagoes do Brasil Totais do Brasil Totals

O Alimentos e Animais Vivos 363 33.321 627 45.855 1 Bebidas e Tabaco 28 3.930 56 5.028 2 Materias-Primas Nao-Comestiveis 763 27.163 816 34.461 3 Oleos, Lubrificantes etc. 0 53.028 0 53.916 4 Oleos, Gorduras e Graxas Vegetais ou Animais 11 498 24 762 5 Produtos Quimicos e Similares 118 16.939 238 24.087 6 Produtos Manufaturados 831 25.238 1.222 38.832 7 Maquinas e Equipamentos de Transporte 180 37.679 70 75.837 8 Manufaturados Nao Especificados 17 30.092 38 50.163 9 Outros Produtos 0 5.134 10 7.153

Total 2.311 233.022 3.102 336.094

do Brasil Totais do Brasil Totais

386 8.586 609 7.353

116 702 292 409

247 5.199 385 5.252

98 9.811 128 5.083 14 759 36 987

691 14.690 1.384 17.219

2.105 17.962 2.680 22.142

3.521 53.813 3.756 57.489 414 11.829 654 14.308

1 527 49 5.815 7.593 123.879 9.974 136.056

0 Alimentos e Animals Vivos

1 Bebidas e Tabaco

2 Materias-Primas Nao-Comestiveis

3 Oleos, Lubrificantes etc. 4 Oleos, Gorduras e Graxas Vegetais ou Animals 5 Produtos Quimicos e Similares

6 Produtos Manufaturados 7 Maquinas e Equipamentos de Transporte

8 Manufaturados Nao Especificados

9 Outros Produtos Total


CLASSIFICA00 STIC VER. 3 (1 Digito) ALADI

CODIGO PRODUTOS

1992

1995

Importacoes Importagees Importacoes Importacoes

CLASSIFICACAO STIC VER. 3 (1 Digito) SOMA DOS PAISES/BLOCOS SELECIONADOS

CODIGO PRODUTOS 1992 1995

ImportacOes Importacoes Importacoes Importacoes do Brasil Totais do Brasil Totais

5.182 210.399 6.398 236.318

901 29.185 1.085 31.376

3.742 116.239 4.765 144.284

439 239.416 276 229.053

102 8.080 242 11.586

1.694 215.442 2.521 280.795

6.497 360.877 8.534 451.193

6.700 845.882 7.624 1.078.182

2.359 355.295 2.632 409.963

21 56.781 350 81.818

27.637 2.437.596 34.427 2.954.568

0 Alimentos e Animais Vivos

1 Bebidas e Tabaco 2 Materias-Primas Nao-Comestiveis

3 Oleos, Lubrificantes etc.

4 Oleos, Gorduras e Graxas Vegetais ou Animais

5 Produtos Quimicos e Similares

6 Produtos Manufaturados

7 Maquinas e Equipamentos de Transporte

8 Manufaturados Nao Especificados

9 Outros Produtos

Total

Referencias Bibliograficas

AIYER, Sri-Ram, PETERS, Hans J. Promoting Latin America's trade - the role of infrastructure. The World Bank, Technical Department, Latin Ameri-ca & The Caribbean Regional Office, 1997, mimeo.

FUNCEX. Barreiras tecnicas ao comercio internacional: a experiencia das exportacOes hrasileiras. Rio de Janeiro, fev. 1997, mimeo (Texto para Discussiio, 124).

GIAMBIAGI, Fabio. A condicao de estabilidade da relacilo passivo extern() liquid° ampliado/PIB: calculo do requisito de aumento das exportacoes no Brasil. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, p. 101-118, dez. 1997.


103

KRUGMAN, Paul. Growing world trade: causes and consequences. Washing-ton, D. C., 1995 (Brooking Papers on Economic Activity, v. 1).

LIMA, Eriksom Teixeira, NASSIF, Andre Luiz, CARVALHO JR., Mario Cordeiro de. Infra-estrutura, diversificacao das exportacoes e reducao do "Custo-Brasil": limites e possibilidades. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, p. 83-122, jun. 1997.

LIMA, Eriksom Teixeira, VELASCO, Luciano Otavio Marques de. 0 sistema portuario brasileiro. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 3, n. 6, p. 115-156, dez. 1996.

. Marinha mercante do Brasil: perspectivas no novo cenario mundial. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, p. 167-194, dez. 1997.

MODY, Ashoka, REINFELD, William. Advanced infrastructure for time ma- nagement — the competitive edge in East Asia. The World Bank, 1995.

PETERS, Hans J. The new focus in international manufacturing and trade. The World Bank, Technical Department, Latin America & The Carib-bean Regional Office, 1992, mimeo.

PINHEIRO, Armando Castelar, GIAMBIAGI, Fabio, NAJBERG, Sheila. Cenarios macroeconomicos e setoriais para a economia brasileira — 1997/2002. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 4, n. 7, p. 3-36, jun. 1997.

SOUSA, Raimunda Alves de, PRATES, Haroldo Fialho. 0 processo de deses-tatizacao da RFFSA: principais aspectos e primeiros resultados. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, p. 119-142, dez. 1997.

VEIGA, Pedro da Mota, MACHADO, Joao Bosco M., CARVALHO JR., Mario C. Estudo sobre o universo dos exportadores brasileiros. Rio de Janeiro, 1997, mimeo.

VELASCO, Luciano Otavio Marques de, LIMA, Eriksom Teixeira. Privatiza-cdo dos portos brasileiros. BNDES Setorial, Rio de Janeiro, n. 7, p. 79-92, mar. 1998.

DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, 01b5:41,fiL,'ulo,in 09... · 1. Introducao ("r crescimento...

Documents

Transcript of DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 5, 01b5:41,fiL,'ulo,in 09... · 1. Introducao ("r crescimento...