DOCUMENTO PROTEGIDO PELA LEI DE DIREITO AUTORAL · Estudar o elemento corrupção é um amplo...
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UNIVERSIDADE CANDIDO MELO INSTITUTO A VEZ DO MESTRE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU CORRUPÇÃO NO BRASIL: ANATOMIA, IMPASSES E POSSIBILIDADES SHIRLEY XAVIER DE MORAIS ORIENTADOR: PROF. DR. ANTÔNIO FERNANDO VIEIRA NEY RECIFE 2013 DOCUMENTO PROTEGIDO PELA LEI DE DIREITO AUTORAL
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UNIVERSIDADE CANDIDO MELO
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
CORRUPÇÃO NO BRASIL: ANATOMIA, IMPASSES E POSSIBILIDADES
SHIRLEY XAVIER DE MORAIS
ORIENTADOR: PROF. DR. ANTÔNIO FERNANDO VIEIRA NEY
RECIFE 2013
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CORRUPÇÃO NO BRASIL: ANATOMIA, IMPASSES E
POSSIBILIDADES Monografia apresentada ao Instituto A Vez do Mestre como parte dos requisitos para obtenção do título de Lato Sensu em Gestão Pública sob orientação do Prof. Dr. Antônio Fernando Vieira Ney.
RECIFE 2013
À minha família gerada e constituída
AGRADECIMENTOS A todos que de alguma forma me ajudaram e incentivaram nessa jornada.
“Agentes Públicos que se deixam corromper e particulares que corrompem são, corruptos e corruptores, os profanadores da República, os subversivos da ordem institucional, os delinquentes, os marginais da ética do poder”.
Celso de Melo. Ministro do STF.
RESUMO
Estudar o elemento corrupção é um amplo desafio, tendo em vista seu
modo interdisciplinar, inclusive pela a ausência de concordância sobre o que
não é legal, suas causas e as formas de combatê-la. O que é fato é que não
somos um país fora de qualquer convenção, onde podemos encontrar em
nossa transmissão de caracteres hereditários algo que nos predisponha a
lamentável condição de corruptos. Somos sim um país onde a corrupção
impera como uma erva daninha por falta de instrumentos de controle e
fiscalização eficientes. Também não constitui novidade para nenhum brasileiro
o fato de que quantias absurdas de dinheiro público são desperdiçadas e até
desviadas, cotidianamente, nos três níveis da Administração Pública da
Federação e que o País vive uma crise de moralidade. Visando ao bem
comum, o Estado constituído por território, povo e governo próprio está ligado
fortemente à gestão pública. A corrupção, por sua vez, é a principal prática
realizadora de atos indevidos, apropriando-se de todas as formas de recursos
públicos, recursos esses que deveriam ser destinadas aos mais diversos
segmentos de atuação do Estado, como a saúde, educação, esporte,
infraestrutura, cultura, entre outros. E este é o nosso desafio: Identificar como
podemos combater a corrupção dentro da gestão pública. Trata-se de um
estudo bibliográfico, no qual será realizado um levantamento da produção
científica relacionada à gestão pública e corrupção no Brasil na base de dados
LILACS, BIREME, e SCIELO e Google Acadêmico referente ao período de
2005 a 2012. O notável é que nos mais recentes anos a administração pública
foi alvo de transformações salutares. O modelo burocrático, substituído pelo
gerencial, trouxe agregadoras ações, entre elas a eficiência quanto aos
serviços prestados aos cidadãos. Como culminância de investigação deste
trabalho, concluiu-se como alternativa para minimizar e quem sabe, até sanar
esta maléfica ação corruptiva: publicar receitas e despesas na internet, facilitar
o acesso de toda população a essas informações e, por fim, instituir eficientes
e constantes serviços de auditoria em todas as instâncias da administração
pública direta e indireta, pois acreditamos que a vigilância permanente combata
as ações corruptivas no nascedouro.
Palavras Chaves: Gestão Pública, Brasil, Corrupção.
METODOLOGIA
Para Gil (2002, p.41), a pesquisa pode ser classificada quanto aos seus
objetivos em: exploratória, descritiva e explicativa. Já em termos de
procedimentos técnicos temos: bibliográfica, documental, experimental, ex-
post-facto, de estudo de corte, de levantamento, de estudo de campo, de
estudo de caso, pesquisa-ação e pesquisa participantes.
Nossa pesquisa é de caráter exploratório, pois teve como principal
objetivo proporcionar maior intimidade com as questões trazidas, objetivando
torná-las mais claras. Quanto aos procedimentos utilizados foi tipificada como
bibliográfica, pois, foi fundamentada em uma revisão bibliográfica que segundo
Gil (2002):
É aquela elaborada a partir de material já publicado, constituído principalmente de livros, artigos de periódicos e também de material disponibilizado na Internet, culminando na apresentação de sugestões de melhorias para a instituição escolar e como de campo, pois, procurou muito mais que o aprofundamento das questões propostas do que a simples distribuição das características da população segundo determinada variáveis (p. 41, 44 e 52).
Em nosso estudo bibliográfico procuramos realizar um levantamento da
produção científica relacionada a gestão pública e corrupção no Brasil na base
de dados LILACS, BIREME, e SCIELO e Google Acadêmico referente ao
período de 2005 a 2012.
Após esta etapa executamos a leitura dos resumos e, por conseguinte,
analisamos e selecionamos as pesquisas de interesse para este estudo.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................... 9
Capítulo I: Corrupção: Conceituação ............................................................... 12
1.1 Democracia e gestão pública .................................................................... 12
1.2 Breve Histórico .......................................................................................... 14
1.3 Corrupção: seu conceito e outros perfis .................................................... 16
1.4 Corrupção e seus determinantes .............................................................. 18
1.5 Níveis de corrupção .................................................................................. 21
Capítulo II: Formas de combate à corrupção e transparência .......................... 24
2.1 Formas de combate à corrupção .............................................................. 24
2.2 A transparência nos Serviços Prestados .................................................. 24
2.3 Diminuição da impunidade e agilidade nas penalidades. .......................... 27
Capítulo III: Garantias e ações determinantes .................................................. 30
3.1 Garantia do funcionamento efetivo da Lei de Acesso à Informação ......... 30
3.2 Integração entre órgãos e agentes de controle no combate à corrupção . 34
3.3 A importância do compromisso ético dos agentes públicos ...................... 37
CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................. 39
REFERÊNCIAS ................................................................................................. 41
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INTRODUÇÃO
Imaginar a pesquisa em torno de um tema tão polêmico não é tarefa
fácil. No entanto, compreendemos que a audácia deve ser a mola propulsora
de toda investigação de cunho acadêmico. E é com esse desejo que nos
propusemos a missão de compreender as nuances da corrupção, lançando
proposições de reflexões profundas e relevantes.
A corrupção pode ser considerada um grande desafio, já que a mesma é
vista de uma forma muito ampla, além da indecisão sobre a sua legalidade,
além da dificuldade de encontrar maneiras de combatê-la (ROSENN e
DOWNES, 2000, p. 8). Sendo um dos assuntos mais comentados, como a
recente eclosão do mensalão, o meio midiático traz à tona essa problemática
questão, gerando assim uma imensa crise de moralidade. Temos, nos
discursos políticos de vários países, a discussão em torno do tema. No entanto,
não nascemos corruptos, nos tornamos corruptos diante das facilidades e
circunstâncias ofertadas na gestão pública. Infelizmente, a corrupção em
nosso país, seja ela pública ou privada, apenas é alarmada quando se chega
aos milhões de reais. A verdade é que quanto mais instrumentos e menos
lacunas tivermos, mais difícil se tornará para um gestor público o ato corruptivo.
O tema é uma das grandes preocupações dos gestores brasileiros, mas mesmo sendo exaustivamente comentado e discutido não é visto ações que realmente enfrente o problema de forma segura e efetiva (PEREIRA, 2004, p. 3).
A existência das controladorias e auditorias permitem instrumentalizar a
gestão pública, gerando aferição da transparência e recomendações
gerenciais, pois para que haja um bom governo, é necessário verificar se o
dinheiro público será utilizado de forma condizente pelo qual foi pleiteado. Essa
ação melhora substancialmente o desempenho do Estado como propulsor do
desenvolvimento econômico e social. A conjuntura de um estado democrático
tem possibilitado que estes órgãos sejam provocados, interna e externamente,
a contribuírem de forma permanente e intensa no combate à corrupção, afinal o
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capitalismo remunera quem trabalha e ganha, mas não consegue remunerar o
sujeito que impede o outro de ganhar roubando.
A excelência democrática e a batalha contra a corrupção brasileira têm
sido encaminhadas, sobretudo por alocuções e recomendações que procuram
instituir a descentralização administrativa, objetivando uma maior participação
social no processo de decisão sobre políticas. O destino que os atos
governamentais devem tomar é a sincronia e afinidade entre o Estado e a
sociedade, tendo em vista uma governança mais democrática, com maior
fiscalização dos serviços públicos pela população.
O desejável de toda gestão é sanar o delito antes que ele cause
estragos irreparáveis e de inacessível reversão. Para tal, instalar um ambiente
que garanta à prevenção é mais econômico e inteligente. Se isso for aplicado
nos três níveis da Administração Pública da Federação, podemos sonhar com
a tão desejada lisura e moralidade no serviço público. Desse modo, medidas
simples de controle e transparência devidamente monitoradas podem
identificar incipientes fragilidades de gerenciamento, possibilitando uma
imediata intervenção. E é isso que nos propomos a fazer, identificar
instrumentos que gerem um processo eficaz e eficiente dentro da gestão
pública.
Em nossas leituras, compreendemos que a corrupção pode ser
abrangida como um fator natural em qualquer sociedade, que tem seus índices
que oscilam maiores e menores de acordo com a circunstância econômica da
localidade, o desenvolvimento cultural de seu povo, e a seriedade dada a seu
combate pelos governantes locais.
O objetivo geral em torno do tema é mapear ações de combate à
corrupção no Brasil e, os objetivos específicos tratam em descrever suas
principais causas, consequências e reconhecer as formas de combate à
corrupção.
No Capítulo I abordamos os conceitos e outros perfis da corrupção, seu
histórico e seu mapeamento no Brasil e no mundo. No que tange ao Capítulo II,
relatamos as formas de combate à corrupção de modo que se torne possível
ao governo e a nós, cidadãos, o comprometimento de fortalecer o exercício da
democracia e minimizar as ações corruptivas de desvios de dinheiro público.
No Capítulo III, versamos sobre as garantias que cercam o poder popular
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pertinentes às leis que salvaguardam as finanças públicas e órgãos de controle
que tem por missão incrementar a transparência na gestão pública, inclusive
pautamos a importância do compromisso ético dos agentes públicos.
Contudo, o tema, por si só, demanda discussões e aperfeiçoamento na
prática. Bastante amplo e difícil de ser esgotado, abrange aspectos históricos,
administrativos, jurídicos e sociais. Neste trabalho, procuramos analisar alguns
pressupostos dos principais caminhos no combate à corrupção, dentre eles:
transparência, participação popular, o controle social e o desenvolvimento de
uma governança pública, visando ao objetivo fim de atingir a tão desejada
excelência em gestão pública.
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CAPÍTULO I: CORRUPÇÃO: CONCEITUAÇÃO
1.1 DEMOCRACIA E GESTÃO PÚBLICA
Segundo Meirelles (2003), administração pública é “todo o
aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando
à satisfação das necessidades coletivas”. A reflexão nos permite concluir que
o autor enfatiza a real função do administrador público, que é de alcançar e
satisfazer as necessidades da população, contribuindo para o enriquecimento
econômico, cultural e social da mesma.
A Administração Pública, por sua vez, não apresenta todas as
imprescindíveis soluções, a fim de objetivar seus alvos. Para tal ação, faz-se
necessário conduzir a esfera pública eficientemente, conduzir o Estado de
acordo com a lei e obter o melhor resultado com o mínimo de recurso possível.
A exemplo de tal ação, temos o modelo gerencial situado na maior
economicidade, eficiência e eficácia possíveis.
A Constituição Federal em seu parágrafo único do art.1º traz: “todo
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente”. É de acordo com essa premissa o que os representantes eleitos
democraticamente têm o dever de governar a coisa pública com lisura e
responsabilidade, pois para isso foram postos nessa gerência.
Convém ressaltar o art. 37 da CF que faz referência expressa aos
princípios da Administração Pública, assim dispõe: “A administração direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte(...)”. No que
pertine ao princípio da legalidade, entenda-se como fazer o que a lei permite; a
impessoalidade, é dirigida a todos e tem como finalidade o interesse público; a
moralidade, é brotada pela observância aos conceitos éticos da sociedade; a
publicidade, seria o sinônimo de transparência nos assuntos públicos; e, a
eficiência, busca uma melhor qualidade e eficácia na utilização dos recursos
públicos disponíveis. Este último enseja que a gestão pública exercida pela
atuação de órgãos e servidores atue de acordo com as necessidades da
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sociedade de maneira menos dispendiosa possível, definindo os objetivos e os
resultados.
Em decorrência de uma maior consciência política com a
disponibilização de informações no que tange ao uso do dinheiro público, há
uma maior exigência da sociedade pela aplicação desses princípios na conduta
dos gestores governamentais e agentes de políticas públicas.
É importante ressaltar que diversas e salutares mudanças foram
implementadas nos mais recentes anos, onde a administração que hoje se
conhece baseia-se em princípios básicos da administração, como Organização,
Planejamento, Comando e Controle. A prática do modelo gerencial não é
novidade nas mais diversas áreas da administração privada. Já na
operacionalização da ação estatal, este modelo passou a utilizar uma postura
de adoção de serviços voltados para a otimização das necessidades e anseios
do cidadão com uma maior transparência e ética envolvendo os negócios
públicos, tendo como propósito o aumento da eficácia, eficiência e efetividade
da administração pública (PEREIRA, 2002).
Torna-se imperativo a implementação do controle social como premissa
básica da democracia, bem como uma eficaz transparência na gestão pública.
Platt Neto et al (2007) aponta a notória e imperativa necessidade de
transparência das contas dos entes públicos, sendo este, um relevante tema
social e gerencial. Está se tornando cada vez mais notório que a Administração
não pode mais restringir à divulgação de informações, passando a
compreender que as demandas da Gestão Pública são baseadas no acesso ao
conhecimento e compreensão necessários.
O orçamento participativo adotado por alguns municípios no qual a
população participa diretamente nas diversas fases que compõem a
elaboração do orçamento municipal se destaca por ser um exercício da gestão
pública pela sociedade organizada, contribuindo para o processo de
democratização, crescimento de movimentos populares e o fortalecimento da
esfera pública. Essa participação popular se lança na vontade de romper com a
exclusão de setores populares, desafiando a cultura política tradicional,
ampliando assim a gestão, as expectativas sociais e a promoção da justiça.
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1.2 BREVE HISTÓRICO
Em nosso país é costume que os cargos de confiança dentro da
gerencia do Estado e os de Administração Pública sejam de livre nomeação.
Isso é explicado pelo contexto histórico em que o país foi descoberto e a sua
administração decorrente desse processo.
No serviço público há alguns anos não havia maiores anseios com a
eficiência, profissionalização e a produtividade, pois o ingresso de sujeitos era,
em sua maioria, realizado através de intervenções de apadrinhados ou de
arrumações políticas ou administrativas que depois eram demudados em
cargos definitivos. No contemporâneo essa forma de ingresso entrou em
decadência, pelo menos para ser “partícipe” do serviço público. Para tal, existe
a relevante necessidade da prestação de concurso público. O lamentável é que
o mesmo não prevalece para os cargos de confiança no Brasil, onde se utiliza
de interesses próprios como forma de acomodação de privilégios. Pacheco
(2002) aponta que as várias tentativas de implantação de um setor público
profissionalizado, baseado no mérito são consideradas “tardias e inconclusas”.
Pacheco (2002), ainda, num breve relato cronológico dos principais
momentos do processo de profissionalização do serviço público no Brasil,
apresenta-nos relevantes históricos. Durante o Estado Novo em meados de
1938, Getúlio Vargas criou o Departamento de Administração do Serviço
Público (DASP), órgão que previa a Constituição de 1937, subordinado à
Presidência da República, com o objetivo de “aprofundar a reforma
administrativa destinada a organizar e a racionalizar o serviço público no país”.
Com os esforços do DASP, aprofundou-se a implantação de uma burocracia
caracterizada “weberianas”, mas que, culminando como resultado do
enfrentamento com os interesses clientelistas e patrimonialistas originou-se um
“duplo padrão” de competências e remunerações, que perdura até o
contemporâneo, principalmente entre os altos escalões.
Durante os anos 1950 entre do segundo governo Vargas e do governo
Juscelino Kubitschek, originou-se o projeto desenvolvimentista e o surgimento
das grandes empresas estatais, onde o duplo padrão foi mantido, mas houve
uma elevação no desempenho e da profissionalização do serviço público.
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Nos anos 1960 onde imperava a ditadura militar, tendo como
componente internacional a tecnoburocracia e no fortalecimento das áreas
financeira e econômica, o Estado procurou ampliar a administração indireta e a
profissionalização no âmbito público, estabelecendo uma Reforma
Administrativa em 1967, com o intuito de conter a hipertrofia do aparelho do
Estado, porém sem grandes sucessos.
Diante da Constituição de 1988, há um retorno do clientelismo
ocasionado pela transformação das inúmeras formas de emprego público em
serviço público estatutário. O art. 19 do ADCT (Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias) somado ao art. 39 da CF determinaram o regime
jurídico único, planos de carreira e concedeu estabilidade àqueles que
contavam com mais de cinco anos de exercício em cargos efetivos ou
empregos permanentes da administração direta, autárquica e fundacional.
Contudo, a tentativa de organizar as carreiras fora tímida, pois houve a
proliferação dos cargos em comissão de livre nomeação e exoneração.
Já no início dos anos 1990, tendo Fernando Collor a frente da
presidência, houve um processo explícito de “desorganização” do serviço
público e de “institucionalização” da corrupção, fundados em um falso discurso
de “modernização e de combate aos marajás, referindo-se aos servidores
públicos dotados de altos salários.
Em meados de 1995, no primeiro mandato presidencial de Fernando
Henrique Cardoso, Bresser Pereira apresenta o “Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado”, dando-se início a agenda nacional de discussões sobre o
papel do Estado, as políticas de gestão pública, a modernização e a
profissionalização da Administração Pública. Nos deparamos, desde então,
com a verificação de um processo em busca do incremento gradual do nível de
profissionalização do serviço público. Isso é traduzido através da geração de
novas carreiras, realização de concursos públicos periodicamente,
fortalecimento da gerência das escolas públicas, aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal, entre outras ações que traduzam a seriedade da
gestão pública.
Contudo, a muito para ser feito. A proibição legal para banir o nepotismo
é um passo importante para a moralização da política, inclusive é imperioso
que essas práticas nepóticas sejam amplamente divulgadas. A falta de
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proibições é terreno fértil para que o nepotismo prospere. Torna-se
indispensável a implementação de quadros efetivos no serviço público com
devidos aprimoramentos (capacitação e treinamento), visando tornar cada vez
dispensável atos discricionários de nomeações com intuito de buscar pessoas
com outras qualificações para gerir a máquina pública.
1.3 CORRUPÇÃO: SEU CONCEITO E OUTROS PERFIS
Sob o prisma léxico, múltiplos são os significados do termo corrupção,
expressão que se origina do latim corruptione, que dá a ideia de corromper,
que por sua vez significa decomposição, putrefação, depravação,
desmoralização, devassidão, suborno ou peita, chegando-se até a afirmar que
suas raízes se insinuam no cerne da alma humana, eis que os atos que a
caracterizam se encontram ligados a uma fraqueza moral (FERREIRA, 2004).
Ramina (2002) em seus estudos aponta vários conceitos de corrupção e
suas dimensões de entendimento:
pode ser vista sob várias perspectivas, tais como a social (sistêmica), a da ciência política, a da teoria econômica e organizacional, ou sob a perspectiva da lei criminal, civil ou administrativa.(p. 23)
A autora ainda aponta em seus trabalhos que a corrupção disponibiliza
sete conceitos definidos em Oxford Dictionary of Law; Grupo multidisciplinar
sobre a Corrupção (GMC) do Conselho da Europa; Source Book da
Transparência Internacional; The Oxford English Dicionary; FMI, Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Banco Mundial; Grupo
multidisciplinar sobre a Corrupção (GMC) do Conselho da Europa; e pelo
Banco de Desenvolvimento Asiático. Para tal, apontamos algumas
conceptualizações. Corrupção como sendo “dar ou oferecer para um membro,
agente ou servidor de uma entidade pública qualquer recompensa ou
vantagem para fazer qualquer coisa em relação a qualquer questão com a qual
tenha ligação com essa entidade” faz parte do conceito exarado pelo Oxford
Dictionary of Law. A definição para o FMI, PNUD e Banco Mundial é “corrupção
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é o abuso da função pública para ganho privado ou o uso indevido do poder
público em benefício privado”.
Para o Dicionário Online, corrupção é conceituada como “Ato ou efeito
de corromper, de fazer degenerar; depravação. Ação de seduzir por dinheiro,
presentes etc., levando alguém a afastar-se da retidão; suborno. Ato ou efeito
de corromper. Devassidão. Desmoralização.
A corrupção conforme visto nos significados acima é, por, si só, um
conceito impregnado de crenças, valores e pré-concepções. Assim, podemos
ratificar que é bastante difícil ou mesmo impraticável, conceituar um sentido
uniforme, inclusive por acreditarmos o fato dela ser orquestrada e executada
por agentes no ataque de bens privados ou públicos com objetivos pessoais.
Convém trazer à baila exemplos de práticas corruptas descrito
pormenorizadamente pela enciclopédia online Wikipédia que é construída por
pessoas de todo o mundo, passamos a expor:
I. Abuso de poder: O ato ou efeito de impor a vontade de um sobre a de
outro, tendo por base o exercício do poder, sem considerar as leis
vigentes. O abuso de poder político seria o uso da autoridade legítima
ou da influência para sobrepujar o mais fraco de modo ilegítimo.
II. Suborno: é a prática de prometer, oferecer ou pagar a uma autoridade,
governante, funcionário público ou profissional da iniciativa privada
qualquer quantidade de dinheiro ou quaisquer outros favores (desde
uma garrafa de bebidas, joias, propriedades ou até hotel e avião em
viagem de férias) para que a pessoa em questão deixe de se portar
eticamente com seus deveres profissionais. É um crime na maior parte
dos quadros jurídico-legais de todo o mundo.
III. Fraude: Num sentido amplo, uma fraude é um esquema criado para
obter ganhos pessoais, apesar de ter, juridicamente, outros significados
legais mais específicos (os detalhes exatos divergem entre as
jurisprudências).
Ainda, adaptado de Geddes e Ribeiro Neto (2000), procuramos destacar as
formas mais conhecidas de corrupção:
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Forma Descrição Agilização de Pagamentos
Apressar pagamentos aos empreiteiros por serviços prestados em troca de propinas.
Superfaturamento
Aumentar artificialmente os preços de bens ou serviços vendidos ao governo para propiciar lucros adicionais às empresas em troca de propinas.
Facilitação de Contratos
Pagar uma comissão para obter contratos de governo.
Venda de Informação Obter de empresários contribuições ilegais de campanha.
Manipulação de Regras
Mudar as regras para fornecer isenções e incentivos fiscais ou outros subsídios a indivíduos ou empresas particulares em troca de propina ou apoio.
Fraudação de Licitação Pública
Ignorar critérios técnicos e de custos na seleção de empreiteiras para executar projetos públicos ou de firmas para fornecer bens e serviços ao governo.
Fonte: Adaptado de Geddes e Ribeiro Neto (2000).
Popularmente discorrendo, o termo corrupção é sempre atrelado a
política, políticos corruptos, notícias televisivas de escândalos sobre a
aplicabilidade do dinheiro público, caixa dois, desvio de dinheiro etc.
Significados que corrompem o sistema democrático impedindo o destino de
recursos às áreas de educação, segurança e saúde.
1.4 CORRUPÇÃO E SEUS DETERMINANTES
Podemos dizer que é não é possível mensurar a corrupção em sua
totalidade, tendo em vista que se encontra alastrada em todos os países; o que
irá motivar a sua extensão e grandiosidade é a forma de condução política dos
gestores públicos em elaborar aparelhos que previnam a atmosfera favorável à
prática de delitos. A corrupção em maior e menor grau representa uma afronta
às instituições democráticas, aos direitos fundamentais, ao meio ambiente,
inclusive sabota o desenvolvimento do país e aumenta a pobreza. Acreditamos
que os que nela se incluem, passam a trabalhar em se ocultarem. Nunca se
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sabe quando um corrupto/corruptor será pego com aplicação de punição
severamente aplicada.
Segundo Gilman (2007), ter um passado ditatorial possibilita a instalação
do ato corruptivo em uma nação, ocasionado por não adotarem, ou pelo menos
em menor grau, a transparência, como foi o caso no Brasil. Outros fatores que
também criaram um fértil campo à predisposição corruptiva foi o grau de
controle que o estado exercia sobre a economia, traduzida pela burocracia,
alocando funcionários públicos apenas para minimizar o desemprego,
ofertando-lhes salários baixos e gerando nestes tentadores desejos de
surrupiar.
A ineficiência estatal no âmbito administrativo, legislativo ou judicial, é
um determinante para o alastre de práticas corruptas. Nesse sentido,
consideráveis são as observações de Emerson Garcia (2004) que traz à baila
em síntese:
“como manifestações inequívocas das falhas do aparato estatal, podem ser mencionadas: a) as decisões arbitrárias que resultam de uma excessiva discricionariedade dos agentes públicos e desvirtuam o uso do poder, estimulando as práticas corruptas e o seu uso em benefício de terceiros; b) as conhecidas mazelas no recrutamento dos ocupantes dos cargos comissionados, que relegam a plano secundário a valoração da competência e prestam-se ao favorecimento pessoal, o que termina por estimular a corrupção em razão dos desvios comportamentais de tais agentes; c) o corporativismo presente em alguns setores do poder, em especial no Judiciário e no Legislativo, isto sem olvidar o Ministério Público – que, no Brasil, em que pese não ostentar esse designativo, tem prerrogativas próprias de um Poder – o que em muito dificulta a investigação de ilícitos praticados pelos setores de maior primazia nesses órgãos; d) a quase que total ineficiência dos mecanismos de repressão aos ilícitos praticados pelos altos escalões do poder; e) a concentração, em determinados funcionários, do poder de gerenciar ou arrecadar elevadas receitas; e f) a tolerância, em especial na estrutura policial, das práticas corruptas”.
Já Ramina (2002) traz-nos que a corrupção é um gerador de disfunção
institucional, prosperando onde as medidas econômicas são inadequadas,
onde os níveis de educação estão aquém do desejado, onde a sociedade civil
não apresenta desenvolvimento e a responsabilidade pública de instituições é
praticamente inexistente.
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É fato que a corrupção está estabelecida através da existência e
extensão de instrumentos de ações corruptas. Existe uma premissa entre os
sujeitos que se engajam em corrupção, creditando que vantagens advindas da
corrupção é mais relevante do que os inconvenientes ocasionados pelas
possíveis penalidades associadas a estes atos. A corrupção, por sua vez, gera
infindáveis prejuízos à sociedade e a nação, impossibilidade de remuneração
justa aos servidores públicos; atendimento a serviços essenciais a sociedade
civil; descréditos quanto aos valores morais da sociedade; entre outros.
Imperioso destacar que apreciando a história do Brasil que foi marcado
pelo passado ditatorial, clientelismo (sistema de troca), estatismo (criação de
estatais), necessidade do executivo recorrer a troca de favores para aprovar
suas demandas no congresso, entraves burocráticos, tudo isso desafia o
desenvolvimento político e econômico com melhoras de vida para a população.
É óbvio que as consequências ocasionadas pelas práticas corruptivas
abrem irreparáveis ações, reduzindo investimentos nas mais distintas e
necessárias áreas, gera uma democracia impotente, diminuição na qualidade
de vida da população, enfim, compromete consideravelmente o
desenvolvimento econômico e político do Brasil.
Constatamos que é bastante difícil assegurar condições dignas de
sobrevivência a um povo que vive sobre manto de um governo sem virtudes.
Gilman (2007) através de uma estimativa do Banco Mundial, salienta
que esta nociva ação, empobrece ainda mais países que precisariam sair da
linha da miserabilidade. É notório que práticas ilícitas afugentam investidores
em potencial. O que é lamentável para qualquer país. Para além da
problemática econômica, Gilman aponta que a corrupção extermina a
confiança na nação na gerência do governo e em intuições, muitas vezes
sérias. Aponta ainda que alguns valores são fundamentais para creditar a
população que outros caminhos serão possíveis para o ajustamento de um
governo sério e democrático. Enquanto isso não acontece, infelizmente abre-se
espaço para ações autoritárias, além de fomentar males cancerígenos como
ações envolvendo tráficos de seres humanos, drogas, crime organizado e
terrorismo.
A corrupção traz consigo o venoso efeito de incitar a instabilidade
política, porque não haverá mais alicerces das instituições, mas sim, os dígitos
21
que as sustentam e as custeam, ocasionando efeitos devastadores para o
povo, fazendo que seja aumentado mais o abismo social com danoso
comprometimento do regime democrático.
Para Fazzio Júnior (2002), “os atos de corrupção colocam as atividades
públicas em risco de se desfazer pela dissociação finalística, à medida que
células do organismo administrativo passam a atuar com outra finalidade,
precisamente, uma finalidade oposta a sua razão de ser”, em um total
desrespeito aos princípios básicos da administração pública (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
O constatável é que a estruturação e gerenciamento das instituições
governamentais são determinantes quando o assunto é corrupção. Ausências
de controles permanentes e eficientes em termos de burocracia e ações
gerenciais podem ser variáveis facilitadores e consequentemente
incentivadoras para ações corruptas, pois sabemos que a corrupção e a
improbidade andam juntas com o sigilo e a discrição. É fato que a eficiência
governamental, que tem como função primordial agir em conformidade com as
necessidades do país, é afetada negativamente por comportamentos corruptos
daqueles que deveriam zelar por ela. Podemos concluir que a qualidade das
instituições públicas e privadas está atrelada a sua condição ou não de ser
passível à ação corrupta.
Assim, não restam dúvidas que a corrupção causa implicações nefastas
a todo um sistema, com inegáveis reflexos para a tutela dos direitos
fundamentais da pessoa e crise no próprio estado de direito.
1.5 NÍVEIS DE CORRUPÇÃO
Procurando mapear e classificar os países de acordo com seu grau
corruptiva, a ONG Transparência Internacional publica desde 1995 um ranking
denominado Índice de Percepções de Corrupção. Classificados com notas
entre 0 a 10, onde esta nota denomina menor grau de corrupção, os países são
classificados. O Brasil, por sua vez, ocupa a 69ª posição (visível até 1º de
novembro de 2011) atrás de Gana, Namíbia, Costa Rica e Chile em termos de
22
América de Sul, Estão em termos de excelência e combate perceptível, países
como: Dinamarca, Nova Zelândia, Singapura, Finlândia, Suécia e Canadá.
Essas classificações nos geram relevantes reflexões. Segundo
publicação sobre o Índice de Percepção da Corrupção – 2010, promovido pela
FIESP¹, temos:
- Melhorou no ranking: 2009 era o 75º agora, em 2010 é o 69º país mais
corrupto;
- Manteve a mesma nota entre 2009 e 2010;
- Ainda não conseguiu recuperar o melhor resultado que alcançou em 1999,
quando sua nota foi4,10;
- Em 2010, ocupando a 69ª posição, o Brasil está atrás de Porto Rico (33º),
Coreia do Sul (39º), Kuwait (54º) e Malásia (56º).
Este mesmo documento (¹) traz-nos, em termos de comparação com
outros países:
- Antes de 1995 e depois de 2005, o nível de percepção da corrupção do Brasil
é pior do que a média dos países selecionados do IC;
- O nível de percepção da corrupção brasileira é sempre pior do que os países
selecionados do relatório de corrupção em todo o período;
- Países selecionados do IC-FIESP: Coreia do Sul, República Checa, Malásia,
Hungria, China, Rússia, Polônia, Tailândia, Filipinas, Turquia e Índia;
- Os países selecionados do relatório de corrupção: Coreia do Sul, Costa Rica,
Japão, Chile, Espanha, Irlanda, Estados Unidos, Alemanha, Austrália, Canadá,
Cingapura e Finlândia;
- Os principais países que tiveram suas notas reduzidas entre 2009 e 2010
(aumentaram o nível de percepção da corrupção): Estados Unidos, Itália,
Hungria, República Checa e Grécia;
- Os principais países que tiveram suas notas aumentadas entre 2009 e 2010
(reduziram o nível de percepção da corrupção): Chile, Polônia, Equador,
Finlândia e Canadá.
¹ Disponível no site: http://www.fiesp.com.br/wp-content/uploads/2012/05/indice-de-percep%C3%A7%C3%A3o-da-corrup%C3%A7%C3%A3o-2011.pdf Acesso em 20 de agosto de 2012.
23
Esta análise conjuntural publicado revela que a corrupção no Brasil tem
se mantido estável, porém com oscilações de alta nos mais recentes. É factível
a equivocada impressão de que as recentes manifestações de escândalos seja
um sinal que a corrupção aumentou. Os escândalos só estão sendo mais
evidenciados porque há uma predisposição maior do combate a mesma,
inclusive em decorrência da liberdade de imprensa e do avanço dos meios
tecnológicos. Outra questão é que o Brasil alcançou um estável grau de
regulação financeira que o torna menos vulnerável aos sobressaltos no
contexto político.
24
CAPÍTULO II: FORMAS DE COMBATE À CORRUPÇÃO E
TRANSPARÊNCIA
2.1 FORMAS DE COMBATE À CORRUPÇÃO
Empregar uma visão holística sobre um país acerca do fenômeno da
corrupção e seu diagnóstico, inclusive envolvendo os agentes públicos e
agentes políticos, pode aprimorar sua aptidão de mantê-la sob controle,
entretanto essa postura só poderá ser executada com líderes esclarecidos e
dispostos a desempenhar uma reforma anticorrupção com integração da
sociedade civil organizada. Esse comportamento ético se fortalece com
educação, medidas preventivas, reformas institucionais, transparência e
informação.
Autores como Loyola, Ramos e Buscato (2007) apresentam alternativas
de combate à corrupção brasileira:
- reduzir as nomeações políticas;
- obrigar a cumprir o orçamento;
- adotar a transparência de contas;
- melhorar o controle;
- acabar com a impunidade.
Para que isso se torne possível, faz-se necessário uma adesão e
comprometimento político em torno de ações direcionadas. Cabe a nós,
cidadãos de direito, cobrar dos governantes eleitos ações direcionadas a sua
prática efetiva.
Passaremos a expor algumas formas de combate à corrupção, vejamos:
2.2 A TRANSPARÊNCIA NOS SERVIÇOS PRESTADOS
A efetiva ação cidadã passou a se consolidar em nosso país com o
advento do Estado Democrático. Como já apontamos a migração de um perfil
burocrático para o gerencial contribui consideravelmente para o nosso recente
25
panorama nacional, pois prevê uma efetiva participação popular na gestão
pública. Inúmeros instrumentos foram criados e disponibilizados com o intuito
da análise e apreciação pública. A fim de promover uma maior transparência à
Administração Pública Federativa e, por que não, facilitar o acesso às
informações dos gastos públicos, foi instituída em meados de novembro de
2004 o Portal da Transparência promovido pela Controladoria Geral da União –
CGU. Neste portal, qualquer cidadão pode acompanha os programas e as
ações promovidos pelo governo, inclusive as transferências do governo federal
para os entes federativos. Ação desse tipo traz efetivos ganhos para toda a
população, pois promove o aumento da transparência das ações, incentiva o
controle dos cidadãos, fortalecer o exercício da democracia e, claro, previne e
minimiza ações de desvios financeiros.
Pensado e gerido pela CGU – órgão central do sistema de controle
interno do Poder Executivo Federal – este portal traz informações sobre os
recursos públicos federais transferidos pelo governo federal a estados,
municípios e Distrito Federal, como também, dados sobre os gastos realizados
pelo próprio governo federal em compras ou contratações de obras e serviços.
Platt Neto et al (2011) argumenta que “no Brasil, a transparência é
considerada um princípio da gestão fiscal responsável que deriva do princípio
constitucional da publicidade”. Para Corbari (2004) “a transparência pressupõe
comunicação eficaz que, por sua vez, pressupõe linguagem adequada e
viabilidade de acesso à informação”.
A transparência é uma arma capaz de impedir os arranjos corruptos
sempre mascarados pela desinformação sobre uma realidade distante.
Corrobando com essas reflexões, não basta que a administração torne
seus atos públicos, faz necessário que as informações estejam disponibilizadas
e compreensíveis aos cidadãos. Outro desdobramento decorre do fato de que
nem todos os sujeitos de direito estão aptos a interpretar essas informações,
quiçá possuem acesso aos meios eletrônicos que contemplem a divulgação
das contas públicas.
Entretanto, é perceptível também que outros meios, também sejam
utilizados para a ampla divulgação das contas e propostas governamentais.
Além da internet (links governamentais), jornais, revistas, televisão e rádio
também são utilizados.
26
A Lei nº 9.755 que dispôs a criação de “homepage” intitulada “Contas
Públicas” (www.contaspublicas.gov.br) na Internet, pelo Tribunal de Contas da
União, publicado em Dezembro de 1998 propiciou a divulgação dos dados e
informações governamentais, estabelecendo a divulgação das contas públicas
do país na rede mundial de computadores - internet. Passados quase dez anos
foi instituída em Junho de 2005, a homepage Transparência Pública, com o
advento do Decreto nº 5.482 que dispõe sobre a divulgação de dados e
informações pelos órgãos e entidades da administração pública federal, por
meio da internet e pela Portaria Interministerial CGU/MPOG nº 140 de 16 de
março de 2006. Este, por sua vez, disciplina a divulgação de dados e
informações pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, por
meio da internet, e dá outras providências. O desdobramento disso é que
desde então inúmeros órgãos e entidades da administração pública federal
ficaram obrigados a repassar informações minuciosas sobre sua execução
orçamentária e financeira, a fim de alimentar a base de dados do proposto
portal.
Impende mencionar sobre o principal instrumento utilizado para registro,
controle, acompanhamento e execução orçamentária, financeira e patrimonial
do Governo Federal, o SIAFI, que tem sido uma eficiente ferramenta de
controle social. Segundo o endereço www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/siafi
podemos vislumbrar sobre todas as nuances desse sistema, inclusive suas
principais atribuições (execução orçamentária e financeira, programação
financeira, balanço geral da União), no qual passamos a expor. É um sistema
informatizado que processa e controla, por meio de terminais instalados em
todo o território nacional, a execução orçamentária, financeira, patrimonial e
contábil dos órgãos da Administração Pública Direta federal, das autarquias,
fundações e empresas públicas federais e das sociedades de economia mista
que estiverem contempladas no Orçamento Fiscal e/ou no Orçamento da
Seguridade Social da União. O sistema pode ser utilizado pelas Entidades
Públicas Federais, Estaduais e Municipais apenas para receberem, pela Conta
Única do Governo Federal, suas receitas (taxas de água, energia elétrica,
telefone, etc) dos Órgãos que utilizam o sistema. Entidades de caráter privado
também podem utilizar o SIAFI, desde que autorizadas pela STN (Secretaria do
Tesouro Nacional).
27
Destacamos que a existência de sistemas não torna o governo
imediatamente transparente, pois não se aprisiona todo o conteúdo legal/moral
da gestão pública. Muito embora os sistemas de transparência tenham um
papel a desempenhar extremamente importante, não se podem desprezar as
ações preventivas pautadas na ética.
2.3 DIMINUIÇÃO DA IMPUNIDADE E AGILIDADE NAS
PENALIDADES
Infelizmente podemos constatar que episódios envolvendo
políticos/agentes públicos em esquemas corruptos, mesmo diante de fatos
televisionados, comprovados em documentação, amarguem alguma punição.
Além do mais, com exceção de poucos países, parece haver uma grande
discrepância entre as penas especificadas nas leis e regulamentos, e as
sanções efetivamente aplicadas.
Em fevereiro de 2012, tivemos uma notória decisão do Supremo Tribunal
Federal que declarou a constitucionalidade da Lei Complementar nº 135/2012,
Lei da Ficha Limpa, fruto da iniciativa do povo brasileiro, que entre outros
critérios, determina que candidatos que tiveram contas reprovadas ficam
submetidos à inelegibilidade, tal decisão foi válida já para aquele ano. A
inelegibilidade alcança, ainda, os que forem condenados pelos crimes contra a
economia popular, a fé pública, a administração pública, o patrimônio público, o
patrimônio privado, o sistema financeiro, o meio ambiente, a saúde pública,
entre outros. Destaque-se que o envolvimento do cidadão brasileiro em
acreditar em um melhora do perfil dos candidatos ensejou no projeto de lei de
iniciativa popular com a coleta de 1,3 milhões de assinaturas que foram
trazidas ao Congresso Nacional em setembro de 2009, pugnando pela sanção
da Lei Complementar 135/2010, já citada.
O que se propõe é o desencorajamento para a prática de atos ilícitos. O
entendimento de Rose-Ackerman (2002) é que se a probabilidade de
descoberta do ato corrupto for elevada, assim como a punição decorrente, a
oferta e a demanda de suborno podem diminuir até ficarem próximas a zero.
28
Deve-se levar em conta que a denúncia de práticas corruptas viabiliza a
punição, pois oportuniza a visibilidade às irregularidades, insurgindo ao
conhecimento da sociedade que almeja a responsabilização dos responsáveis
pelos desvios de verbas públicas.
Um marco para a história brasileira foi iniciado em 02/08/2012 pelo
Supremo Tribunal Federal (STF) o julgamento do mensalão no qual foram
julgados 38 réus, sendo 12 absolvidos e 25 condenados aos seguintes crimes:
formação de quadrilha, corrupção ativa e passiva, peculato, lavagem de
dinheiro, evasão de divisas e gestão fraudulenta. O julgamento terminou em 53
sessões após 4 meses e meio. O STF pugnou pela existência de um esquema
nos primeiros anos (2003 e 2004) do mantado presidencial de Luiz Inácio Lula
da Silva para corromper parlamentares com compra de votos com dinheiro
público. O STF entendeu que o esquema era chefiado pelo então ministro da
Casa Civil, José Dirceu, assessorado por outros dirigentes, José Genoino,
Delúbio Soares e Sílvio Pereira. O desvio dos recursos era realizado por meio
de agências de publicidade contratadas pelo governo federal e era chefiado por
Marcos Valério e seus sócios. A viabilidade para a realização do repasse de
dinheiro (transferências, saques e empréstimos fraudulentos) era realizada pelo
Banco Rural.
Esse julgamento único e histórico em que tivemos a oportunidade de
presenciá-lo afagou com uma resposta aos reclamos da população brasileira
ao combate da corrupção e a crescente marginalização dos agentes públicos.
Constatamos que quaisquer ações que impeçam, dificultem, fomentem o
risco de detecção de malversação de recursos públicos são tão importantes
para sofrear o corrupto, quanto o corruptor, sujeitando-os às penas severas,
inclusive, claro, com agilidade nessa aplicação de sanções.
Nas palavras de Camanho (2012) acerca desse acontecimento “disso
tudo repontou um marco divisor: o Supremo reconciliou-se com o conceito
seminal de República e fez por merecer o reconhecimento de ser o mais alto
Tribunal do país, porque a ele cabe, mais do que a ninguém, defender as
garantias e princípios da Constituição. Neste julgamento, é certo que o fez
magistralmente. Fez, a um só tempo, Justiça e História”.
Resta-nos acompanhar a execução das penas pelos condenados e lutar
para que esse precedente julgamento sirva de exemplo ao enfrentamento de
29
atos corruptivos que deve sempre decorrer em consequências no plano
jurídico.
30
CAPÍTULO III: GARANTIAS E AÇÕES DETERMINANTES
3.1 GARANTIA DE FUNCIONAMENTO À LEI DE ACESSO À
INFORMAÇÃO
Somado ao controle e ao planejamento, encontramos a gestão fiscal
responsável. O que se pretende com isso é a gestão transparente, sensata,
planejada e eficaz, munida de instrumentos técnicos capazes de apontar e
corrigir as disfunções nas contas públicas em suas receitas e despesas. A
transparência aparece na Lei de Responsabilidade Fiscal de forma mais ampla
que o da publicidade, já que as informações além de divulgadas devem ser
compreensíveis para a sociedade (CASTRO, 2011).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências, inclusive instituiu a obrigatoriedade da Administração
Pública publicar em meio eletrônico de acesso público relatórios visando à
transparência, controle e fiscalização. Essa gestão tem como premissa a
responsabilidade na ação planejada e transparente, em que se previnem riscos
e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições (Art. 1º, § 1º).
Sobre a transparência propriamente dita, sabe-se que consideráveis
avanços são visíveis, fruto da referida lei. O desdobramento dessa ação auxilia,
consequentemente no fortalecimento do controle social, consolidando o
exercício da cidadania. O planejamento dar-se pelas metas e prioridades,
limites, idealização de programas e ações. O controle é pleiteado pela
qualidade/quantidade das informações trazidas à baila ao cidadão, inclusive
com auxílio dos Tribunais de Contas. Lembrando que caso haja
descumprimento de normas, falhas na execução das diretrizes, todos os
envolvidos deverão ser devidamente responsabilizados, pois assim fortalece o
ideal democrático do governo pelo povo.
A alteração na Lei de Responsabilidade Fiscal pela Lei Capiberibe, a Lei
Complementar nº 131/2009 gerou respaldo à transparência na administração
31
pública, corrigindo essa lacuna na Constituição Federal, vejamos seu art. 48 e
48-A:
Da Transparência da Gestão Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Convém destacar a previsão da matéria em epígrafe pela Constituição
Federal em seu art. 5º, inc. XXXIII; art. 37, § 3º, inc. II; e, art. 216, § 2º,
vejamos:
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
32
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII. Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: § 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) regula tais artigos
supracitados e permite à sociedade uma maior vigilância dos recursos públicos
diante dessa obrigatoriedade de fazer uso da divulgação às ações de governo.
A questão da transparência toma força nos normativos legais, associada
ao aspecto processual, envolvendo, inclusive o fomento a uma permanente
cultura de transparência e a oferta de dados em uma linguagem acessível,
desprovida de barreiras técnicas.
Esse princípio amplo de acesso do público às informações veiculadas
em documentos orçamentários, contábeis e financeiros, bem como a
publicidade dos atos praticados pelos administradores públicos na gestão das
finanças, permeia a efetiva prática da lisura e seriedade. Tendo o intuito de
introduzir alguns conceitos novos como responsabilidade e transparência, a Lei
de Responsabilidade Fiscal veio para, vem consolidar normas e regras de
austeridade nas finanças públicas e com objetivo de “moralizar
substancialmente” a administração pública (TORRES, 2012).
Genro (2007) nos traz pertinentes e relevantes ações em torno da
efetivação da transparência. O primeiro deles é que foi grande avanço
democrático a participação popular nas decisões políticas, denominado
também de princípio democrático ou participativo. Como exemplo temos as
33
audiências públicas, que muito mais do que meras reuniões para divulgação de
informações, devem ser o centro de decisões das políticas públicas. Outro
facultado ponto é a participação popular, onde temos o orçamento participativo,
exercício público onde as comunidades participam diretamente na destinação
dos recursos públicos. O objetivo primordial é incentivar a mobilização das
comunidades, no sentido de ter voz ativa, através da organização de
assembleias populares, debatendo com a administração pública suas
necessidades, carências e prioridades.
Pensamos que seja, além de um requisito legal, uma necessidade, a
oferta aos cidadãos pelo Estado democrático de direito a legitimidade de
julgarem suas opções técnicas e políticas de planejamento fiscal, pois isso
traduz a efetivação dos seus direitos sociais.
Valemos das palavras de Bobbio (1997) onde:
um dos lugares-comuns de todos os velhos e novos discursos sobre a democracia consiste em afirmar que ela é o governo do "poder visível". Que pertença à "natureza da democracia" o fato de que "nada pode permanecer confinado no espaço do mistério" é uma frase que nos ocorre ler, com poucas variantes, todos os dias. Com um aparente jogo de palavras pode-se definir o governo da democracia como o governo do poder público em público. (...) que todas as decisões e mais em geral os atos dos governantes devam ser conhecidas pelo povo soberano sempre foi considerado um dos eixos do regime democrático, definido como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e como poderia ser controlado se se mantivesse escondido?). Mesmo quando o ideal da democracia direta foi abandonado como anacrônico, com o nascimento do grande estado territorial moderno (...), e foi substituído pelo ideal da democracia representativa — já perfeitamente delineado, exatamente em polêmica com a democracia dos antigos, (...), o caráter público do poder, entendido como não secreto, como aberto ao "público", permaneceu como um dos critérios fundamentais para distinguir o estado constitucional do estado absoluto e, assim, para assinalar o nascimento ou o renascimento do poder público em público (p. 96).
Contudo, apesar de alguns avanços, ainda existe um longo
caminho a ser percorrido, especialmente no que diz respeito ao repensar o
conceito de transparência. Assim, um dos grandes desafios é o de acompanhar
as inovações propostas visando a elevar os níveis de transparência e torná-lo
mais acessível às pleitos da sociedade.
34
3.2 INTEGRAÇÃO ENTRE ÓRGÃOS E AGENTES DE
CONTROLE NO COMBATE À CORRUPÇÃO
A existência do controle é essencial para promover a otimização dos
recursos públicos, instrumentalizando através de ações públicas a promoção
da defesa do patrimônio público. Agregado a isso, oferecer alternativas de
melhoria na atuação de cada segmento da administração pública, visando a
transparência, qualidade e probidade administrativa.
É notório observar que o legislador constitucional originário atribuiu
competências ao Tribunal de Contas da União que vão além das delineadas
nos textos constitucionais anteriores. Recebeu a Corte poderes para, no auxílio
ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade, à
economicidade e à fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de
receitas. Portanto, qualquer sujeito de natureza física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigações de natureza pecuniária, tem o dever de prestar contas ao
TCU (art. 70, da CF/88). As suas competências estão estabelecidas nos artigos
71 a 73 da CF/88 e as suas atribuições de controle externo estão
regulamentadas na Lei Orgânica (Lei nº 8.443/92) e no Regimento Interno
(Resolução nº 155, de 04/12/2002). Além das atribuições previstas
constitucionalmente, outras lhe têm sido conferidas por leis específicas, como a
Lei de Responsabilidade Fiscal 198 (Lei Complementar nº 101/2000, arts. 56 e
59, §3º, dentre outros), a Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/93, art.
113, §§ 1º e 3º), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (a cada ano especifica as
atribuições do TCU com relação à fiscalização de obras públicas: Ex: Lei nº
11.514/2007, art. 22, art. 101, §§ 3º, 5º, 9º, 10º, 13º; art. 102, §§ 1º, 5º, 6º; art.
103; art. 104; art. 125), dentre outras.
No julgamento das contas, constatando irregularidades graves, age o
TCU: ora imputando débito ao responsável, condenando-o à devolução dos
35
recursos não aplicados ou mal aplicados (art. 12, inciso II, §1º, da Lei nº
8.443/92); ora lhe aplicando multa, que pode ser cumulada com o débito (art.
57); ora inabilitando-o, por período que varia de cinco a oito anos, para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da
Administração Pública (art. 60), dentre outras cominações legais. Aqueles que
têm suas contas julgadas irregulares são inscritos no Cadastro de
Responsáveis com Contas Julgadas Irregulares – CADIRREG – elaborado pelo
TCU e que contempla todas as pessoas físicas ou jurídicas, cujas contas não
foram aprovadas no exercício.
Pertinente também é a disponibilidade no site do TCU de canais que
propiciam a apresentação de denúncias contra corrupção, aplicação irregular e
malversação dos recursos públicos. Lá, o cidadão pode apresentar denúncia
ou enviar reclamações à Ouvidoria.
A eficiência do exercício da atividade de controle e combate à corrupção
resulta da integração entre os órgãos de controle interno e externo. Nesse
contexto, destaque-se a importante função da Controladoria-Geral da União,
que de acordo com a Lei n. 10.683/2003, funciona como órgão responsável
pelo assessoramento direto ao Presidente da República no que se refere à
defesa do patrimônio público, controle interno, auditoria pública, correição,
prevenção e combate à corrupção, incrementando a transparência da gestão
no âmbito da administração pública (art. 17). Destaque-se que é de salutar
importância de integração com os órgãos de controle externo, tais como o
Tribunal de Contas da União – TCU, Ministério Público Federal - MPF e
tribunais do Poder Judiciário.
A efetiva integração entre órgãos e agentes de controle e combate à
corrupção consiste em um fator extremamente importante no contexto do
fortalecimento das instituições do Estado Democrático de Direito, sendo de
relevante importância para a maior eficiência da máquina estatal no
desempenho dessa atividade (MAIA, 2007).
Diante da estrutura operacional e institucional é fato que o Brasil possui
condições para prevenir e combater a corrupção, pois temos o Ministério
Público e a Polícia Federal que também dispõem de poderes para investigar
crimes contra o patrimônio público. Impende destacar que falta ampliar o
controle para os Estados e Municípios, tendo em vista que nesses são muito
36
mais frouxos. Os Tribunais de Contas dos Estados são controlados
politicamente; nas esferas estaduais e municipais não há órgãos como o CGU,
com isso os Ministérios Públicos estaduais acabam sendo os únicos
encarregados do trabalho. Outra importante ferramenta de prevenção é a
auditoria. Esta, por sua vez, é um mecanismo que visa avaliar a gestão pública,
emitindo uma opinião e apresentando sugestões de medidas corretivas e
preventivas. Segundo Castro (2009), a auditoria é:
O conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada e determinado critério técnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante técnica de controle em busca de melhor alocação de recursos, não só atuando para corrigir desperdícios, como inibir a impropriedade, a negligência e a omissão e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos e contribuir para agregar valor ao corpo gerencial (p. 164).
A auditoria é um instrumento do campo público e privado. No aspecto do
setor público, recebe de alguns autores a denominação de Auditoria
Governamental que se volta à comprovação de resultados no que pertine à
eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial, inclusive em avaliar a aplicação dos recursos públicos pelos entes
governamentais com observação dos princípios exarados no art. 37, da CF
(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
Enfim, é importante ressaltar que todos esses processos de abrangência
nacional, precisam ser bem articulados entre si, pois podem culminar na
pulverização dos agentes envolvidos, tornando a efetivação morosa e
competitiva, prejudicando inclusive o cumprimento dos trabalhos (BALTAZAR
JUNIOR, 2007). Assim, diante da nossa imensa máquina pública faz-se
necessário aperfeiçoar os sistemas de controle de gastos públicos para que as
informações inseridas se complementem permitindo promover a análise, a
identificação dos impactos e melhoramentos possíveis dos resultados
pretendidos.
37
3.3 A IMPORTÂNCIA DO COMPROMISSO ÉTICO DOS
AGENTES PÚBLICOS
A Ética, segundo Vázquez (2002), é a teoria ou a ciência do
comportamento moral dos homens em sociedade. Ou seja, é a ciência de uma
forma específica de comportamento humano. Esta definição nos remete a
relevantes questões. Um deles é o papel desempenhado socialmente, pois
possibilita um equilíbrio entre os anseios individuais e os interesses da
sociedade; portanto, não existe uma moral individual . Ela é sempre social, pois
abrange relações entre sujeitos. No outro viés, é sabido que os valores morais
traduzem historicamente uma cultura.
Diante dessa reflexão, podemos concluir que as sociedades constroem
suas leis a partir de seu modelo social e econômico e suas crenças. É neste
sentido que nos remetemos a ideia que a ética dirige-se à cultura e é entendida
como residência do sujeito, transformando-o em abrigo protetor, ou seja, como
condição de convívio social e sobrevivência.
Contudo, a ética nem sempre culmina com a legalidade. O fato é que
comportamentos éticos devem ter como nascedouro o sujeito emanando
através das suas convicções internas. Dentro das instituições, a cultura
organizacional eticamente implementada gera elevação do clima de confiança
e respeito entre todos os membros da instituição, refletindo na relação com o
público. Outro pertinente beneficio é a redução de custos e aumento de
produtividade unida ao crescente nível de satisfação geral advindos do clima
ético e transparente no espaço laboral.
Impende destacar o princípio da supremacia do interesse público o qual
se direciona para as condutas dos agentes (principalmente do administrador
público) que devem ser guiadas por ações justas, conscientes e adequadas
visando ao atendimento dos interesses da sociedade. Tal princípio se volta
para a busca de conscientização ética de todos os agentes envolvidos no
serviço público com intuito de promover uma política justa e um efetivo
cumprimento dos preceitos legais. Em outras palavras, o interesse público deve
ser defendido em detrimento que questões e interesses pessoais.
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É notório pensar que a junção ética e transparência só são possíveis na
administração pública se inseridas numa política global e integradas.
Implementação de ações organizacionais, palestras e atividades que
envolvam o “pensar ético” poderá determinar, junto aos sujeitos, qual o seu
grau de adesão e sensibilização ético, dado o seu papel referencial em termos
da condução das organizações. As repercussões éticas das decisões,
traduzidas em comportamentos serão os norteadores desta nova prática.
Sabemos que todo o esforço para a efetivação de uma conduta ética e
transparente na Administração Pública será infrutífero se não houver uma
estrutura dirigente e de liderança que possa colocar em prática, ou seja,
operacionalizar esses conceitos.
Para se tornar efetivo, salienta-se a veemente necessidade da existência
de empenho e de compromisso político, pois são eles que deveriam zelar pela
lisura das ações públicas, implementando, neste caso, a política pautada na
ética, revitalizando assim a Administração Pública.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nas últimas décadas, a administração pública passou por inúmeras
transformações. Nossa prevalente Constituição Federal previu a participação
popular na eleição do chefe maior da República Federativa do Brasil,
entretanto, outras conquistas se fazem necessário para nos consolidar ainda
mais, como por exemplo, o envolvimento da população no acompanhamento
de execução de políticas e programas públicos. A gerência e implementação
de soluções pragmáticas e eficazes nos garantem uma certa “blindagem”
contra a corrupção. Entre as ações estão a transparência, a responsabilidade e
os controles sistemáticos e eficazes.
Como foi visto, com base no referencial teórico abordado, o principal
combatente da corrupção é a transparência na gestão pública. Por
conseguinte, é fato que a corrupção é algo que deve ser combatido não apenas
por alguns responsáveis e comprometidos gestores públicos, mas também por
toda a sociedade que deve ficar atenta ao destino dos recursos através da
participação ativa e da prestação de contas. Estudos apontam que esse
“câncer social” e/ou “erva daninha” não é pontual em nosso País, transpassa
fronteiras e alcança os mais lendários lugares, muitas vezes inimagináveis. O
palpável é que uma grande maioria vêm buscando medidas para exterminar
essa maléfica ação. Exigir uma maior transparência e prestação de contas
daqueles que estão na gestão é algo primordial.
Procuramos pontuar primordiais ações visando ao combate à corrupção
na gestão pública. Assim, observamos que a ocupação de cargos públicos por
indicação política é uma tradição histórica no Brasil favorecendo drasticamente
às ações corruptas. Não é preciso ser competente ou ter um currículo
impecável, mas sim, ter apadrinhamento político. Essa conjuntura apenas
deverá mudar quando houver uma seleção de candidatos aptos a exercer tais
funções ou lei que limite a nomeação de cargos de confiança.
A maior proposta para inibir a corrupção é tornar as ações do governo
mais transparentes. Ausência de informações e dados manipulados são
verdadeiros aliados da corrupção. Apesar de melhoras significativas nos
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últimos anos, o Brasil não mostra com claridade ao cidadão o que o governo
sustentado por ele está fazendo, fala-se apenas por propaganda.
Recentemente o Congresso Nacional aprovou a Lei de Acesso à
Informação (Lei n°12.527, de 18 de novembro de 2011) que marca um
verdadeiro avanço, permitindo a abertura da máquina pública a qualquer
cidadão. A lei, ainda obriga os gestores a publicar dados da administração na
internet. É apostar que isso seja efetivado, não esquecendo que a pressão
social deve ser algo permanente e intenso, pois só assim novas conquistas
podem ser alcançadas.
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