Accountability, transparência e avaliação: um estudo dos orçamentos públicos dos

Estados da Amazônia Brasileira

Documento para su presentación en el IX Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 24 al 27 de septiembre de 2018.

Autor(es):

Mendonça, Rafael Larêdo

Email: rafaellaredo@hotmail.com

Souza Costa, Jessika Caroline

Email: jessikacontufpa@yahoo.com.br

Ferreira Junior, Antônio Carlos Sales

Email: antony_fjr@yahoo.com.br

Resumen/abstract:

O artigo analisa a accountability da execução orçamentária e financeira dos gastos públicos e a transparência das informações com o propósito de avaliar o desempenho da gestão das finanças públicas. O foco empírico está nos dados orçamentários e financeiros de 2014, 2015 e 2016 dos 09 Estados que compõem a Amazônia Brasileira para os quais aplicou-se o Public Expenditure and Financial Accountability Assessments (Pefa) para tratamento dos dados coletados nos portais de transparência e no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro. Ao analisar as informações e avaliar o desempenho orçamentário nota-se que 05 Estados disponibilizam informações de gastos públicos condizentes com a necessidade do Pefa. Os estados do Acre e Mato Grosso obtiveram melhores desempenhos tanto no trato da transparência e accountability quanto na avaliação de gestão das finanças públicas. O Amazonas obteve resultados ínfimos nos pontos analisados. Revelando, assim, um fenômeno proveniente da relação Accountability e transparência versus desempenho de finanças públicas. Entretanto é irrefutável que o orçamento por ser ferramenta técnica e complexa de gestão, ocasiona dificuldade à avaliação cidadã.

Palabras clave: Accountability, transparência, avaliação, orçamento público, Pefa

Nota biográfica:

Rafael Larêdo Mendonça: É Graduado em Ciências Contábeis e possui Mestrado em Administração pela Universidade da Amazônia (UNAMA) onde, atualmente, cursa o

doutorado em Administração. É Auditor de Controle Externo no Tribunal de Contas do Estado do Pará e Pesquisador na temática de avaliação de governo por meio das contas públicas.

Jessika Caroline Souza Costa: É Graduada em Ciências Contábeis e Especialista em Contabilidade e Gestão de Finanças Empresariais pela Universidade Federal do Pará (UFPA). É auditora de Controle Externo no Tribunal de Contas do Estado do Pará.

Antônio Carlos Sales Ferreira Junior: Possui Graduação em Ciências Contábeis e atualmente cursa Mestrado Profissional em Ciências Contábeis pela FUCAPE Business School. É Auditor de Controle Externo no Tribunal de Contas do Estado do Pará.

1 Introdução

O tema accountability tornou-se tópico relevante na agenda de pesquisa em gestão pública nos últimos anos. O notório assunto traz a discussão em torno da responsabilidade objetiva dos agentes públicos de prestar informações à sociedade de suas ações e resultados e de facilitar o controle social. Por meio deste controle a sociedade consegue avaliar o desempenho de seus gestores, colaborando no aprimoramento da aplicação dos recursos públicos e realizando melhores escolhas.

O desempenho dos gestores públicos quanto ao trato das finanças públicas pode ser avaliado por informações orçamentárias e financeiras. A previsão de receita e fixação de despesa e suas execuções durante um determinado período devem ser objetos de análises e controle pela sociedade.

Deste modo é impossível pensar a responsabilidade pública na ótica da accountability sem que as instituições sejam transparentes.

No Brasil, por meio de normativos legais como a Lei da transparência (Lei Complementar nº 131/2009) e da Lei de acesso à informação (Lei federal nº 12.527/2011) as ações de transparência tornaram-se obrigatórias aos gestores públicos.

Pesquisas produzidas têm se ocupado, tradicionalmente, na perspectiva do nível das ações de accountability dos gestores públicos, porém a possibilidade de comungar essa ótica com a da avaliação do desempenho da gestão de um governo por meio dos dados transparentes é de grande valia a sociedade, a comunidade acadêmica e a própria gestão pública como bem observado por Abrucio e Loureiro (2005).

Essa ótica de análise contribui para o aprimoramento das instituições estatais e pode contemplar, ao mesmo tempo, a melhoria do desempenho das políticas e dos programas governamentais e a maior transparência e responsabilização dos burocratas e governantes (Abrucio e Loureiro, 2005).

Assim sendo, este artigo tem como objetivo analisar a accountability da execução orçamentária e financeira dos gastos públicos e a transparência das informações com o propósito de avaliar o desempenho da gestão das finanças públicas.

Trata-se assim de um estudo exploratório e descritivo, no qual a accountability e a transparência foram analisadas tendo o foco empírico os dados orçamentários e financeiros de 2014, 2015 e 2016 dos 09 Estados que compõem a Amazônia Brasileira. Para avaliação de gestão foi utilizada a metodologia Public Expenditure and Financial Accountability Assessments (Pefa).

Os 09 Estados que formam a Amazônia brasileira, foram os cenários da aplicação empírica desta pesquisa por apresentar os piores indicadores sociais nas áreas de educação, saúde, segurança pública e saneamento e, desta forma, necessitar da atuação mais eficiente do Estado como agente de promoção e transformação da realidade local.

O artigo está estruturado em sete seções, sendo esta introdução a primeira. A segunda explora as questões conceituais de accountability e transparência. Em seguida é tratado pontos de orçamento público e a metodologia para o alcance do objetivo da pesquisa. Na quinta parte são apresentados e discutidos os resultados obtidos. Em seguida é exposta a Apresentação e discussão dos resultados. Por fim são apresentadas as considerações finais e Referências Bibliográficas utilizadas no desenvolvimento da pesquisa.

Espera-se que este trabalho impulsione a análise da temática, mais precisamente na questão da avaliação de governo, proporcionando novas possibilidades para uma gestão pública mais eficiente.

2 Accountability e Transparência

Accountability é um termo originário da língua inglesa que não possui palavra correspondente no português. O significado do termo perpassa por um conceito amplo e de difícil definição. Xavier (2011) explica que accountability é definida de diferentes formas pelos autores, com base em diferentes dimensões, conforme o tipo de abordagem que pretendem dar e do contexto do estudo apresentado. Na tentativa de apresentar uma definição do conceito de accountability na língua portuguesa, Pinho e Sacramento (2008) trabalhando com os dicionários Oxford Advanced Learner's Dictionary, Merriam Webster's Collegiate Dictionary, Merriam Webster's Collegiate Dictionary, Learner´s Dictionary of Current English, Vallandro e Vallandro e o Michaelis Dicionário Prático, concluíram:

“Claro está, portanto, que de acordo com as fontes consultadas, não existe um termo único em português para expressar o termo accountability, havendo que trabalhar com uma forma composta. Buscando uma síntese, accountability encerra a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento desta diretiva”.

Mosher (1968) conceitua a accountability como a responsabilidade objetiva ou obrigação de responder a algo ou alguém, e, de forma implícita, a associa à responsabilização pessoal por atos praticados e à necessidade e exigência de prestação de contas. O termo, para Mosher (1968), ainda compreende o entendimento de sujeitar à responsabilização de quem falhar no cumprimento das diretrizes estabelecidas. Xavier (2011) complementa com a noção de accountability do pensamento da ciência política que relaciona o termo à existência de poder. Considerando que todo poder precisa ser controlado, principalmente para evitar a ocorrência de abusos, a accountability se baseia na necessidade da responsabilização permanente dos indivíduos e instituições no que tange aos seus desempenhos como detentores de poder.

Na visão clássica de O’Donnell (1998), a accountability apresenta duas tipologias: a horizontal e a vertical. A accountability horizontal se efetiva mediante a existência de agências estatais com poder, vontade e capacitação para controlar, avaliar

e punir, se for o caso, agentes ou agências governamentais. Ainda segundo Guillhermo O’Donnell (2002) esse controle é exercido através do sistema de pesos e contrapesos entre as competências do Estado (executivo, legislativo e judiciário). Entretanto, os relacionamentos intraestaduais podem sofrer desequilíbrios quando se considera que o outro ultrapassou sua jurisdição.

Ao passo que a accountability vertical pode ser entendida como accountability social, pois é definida em “ações realizadas, individualmente ou por algum tipo de ação organizada e/ou coletiva, com referência àqueles que ocupam utilização da metáfora espacial posições em instituições do Estado, eleitos ou não” (O’Donnell, 1998). A utilização da metáfora espacial tem a finalidade de descrever relações de poder. A verticalidade utilizada nesta tipologia demostra uma relação hierárquica, na qual o detentor de poder está no topo e quem delega está na base (Xavier, 2011).

É uma maneira vertical de controlar autoridades políticas, com base nas ações de um amplo espectro de associações e movimentos cidadãos (Smulovitz et al., 2002). Através desses mecanismos, grupos de cidadãos estruturados a partir de diferentes organizações supervisionar a gestão da administração pública, denunciar atos de corrupção e/ou apresentar propostas para a adoção de políticas públicas.

Enfim, sob o aspecto geral, Rocha (2010) acredita que a accountability se realiza com o cidadão exercendo o poder de eleger os governantes e representantes no processo eleitoral, mas também se materializa no cotidiano da atuação dos agentes e organizações públicas. Portanto, a relação executar versus fiscalizar ocorre a partir das diferentes instâncias de controle no interior da estrutura do Estado e por meio do controle exercido pelas organizações e associações da sociedade civil, pela imprensa, e pelos próprios cidadãos, cujas ações, de certo modo, produzem algum tipo de constrangimento ou sanção (Rocha, 2010).

Para Ceneviva (2006), a accountability vertical não se esgota com a escolha cidadã em um processo eleitoral, pelo contrário, se inicia. Porém, para o efetivo controle pela sociedade é necessária redução do déficit de informação entre a sociedade e o agente público pela abertura dos “segredos” por via da disponibilização de dados (Przeworski, 2001).

A transparência das informações é o que democratiza a accountability. De acordo com Stiglitz (1999), transparência significa a redução das assimetrias informacionais entre cidadãos e agentes estatais, de maneira a reduzir as falhas de gestão e permitir maior controle sobre os atos ilícitos cometidos no setor público. Stiglitz (1999) aponta ainda que “com mais informação, o público será capaz de discernir melhor o valor adicionado pela ação pública”. O conceito de transparência, nesse sentido, surge como um valor fundamental da gestão pública contemporânea; a sua realização significa ampliar as informações da sociedade acerca das ações realizadas pelos agentes públicos e, por esta via, fomentar a accountability. Nesta acepção, a transparência das informações torna-se ativa quando se dá de forma proativa, considerando a iniciativa própria do setor público em divulgar dados, independente de requerimento, utilizando principalmente a Internet.

Para Roumeem Islam (2003), governos transparentes governam melhor porque a ampliação da informação proporciona a existência de um mercado político com menos corrupção e, por sua vez, mais eficiência. Dessa maneira, o conceito de transparência se relaciona ao problema da economia da informação, em que o cidadão é visto como um investidor e consumidor de bens públicos.

Portanto, é possível pensar a responsabilidade pública com instituições transparentes aos cidadãos e sem déficit de informação entre o homem comum e as instituições democráticas seja reduzido. Para sua consolidação como regime político, a democracia pressupõe uma espécie de livre conhecimento por parte do cidadão comum. Nesse caso, para que esse conhecimento se torne possível, é fundamental que as instituições políticas sejam abertas, informem e prestem contas ao cidadão comum, e tenham a ideia de transparência como um valor instrumental para o exercício da accountability (Heald, 2006).

Os mecanismos de accountability horizontal no Brasil têm se mostrado insuficientes para coibir a prática pelos agentes públicos de condutas que sejam contrárias ao interesse coletivo (Robl Filho, 2013). Ainda segundo Robl Filho um dos resultados dessa afirmação foram às criações dos Conselhos Nacionais para fiscalizar o funcionamento da Justiça, do Ministério Público e futuramente dos Tribunais de Contas. Ou seja, órgãos responsáveis pela fiscalização de agentes públicos agora passam também a ser fiscalizados, tornando assim o poder público em uma grande estrutura funcional voltando seu trabalho para si próprio, perdendo o viés da função principal da existência do estado que é de servir ao público. Assim, a accountability vertical, denominada de vertente social ganha destaque.

A accountability social, definida por Peruzzotti e Smulovitz (2002), refere-se a um mecanismo de controle vertical, não somente eleitoral, da sociedade frente as autoridades políticas baseado em ações de um amplo espectro de associações e movimentos cidadãos assim como em ações midiáticas. As ações dos atores sociais têm por objetivo monitorar o comportamento dos funcionários públicos, expor e denunciar atos ilegais e ativar a operação de agências horizontais de controle. A accountability social pode e deve canalizar-se tanto por vias institucionais como não institucionais.

Ainda segundo Smulovitz (2002) o controle pela sociedade é fazer com que a gestão pública “busque metas, permitindo o controle política seletiva, oficial ou de gestão, utilizando um amplo repertório de ações grupos, o que inclui um alto uso da mídia para que o os cidadãos possam especificar se estão sancionando condutas ilegais ou indicando agendas alternativas". Esse mecanismo de controle é ativado pela própria sociedade civil quando esta se mobiliza em torno de uma demanda social, política, ou com a insatisfação em relação à conduta de políticos e funcionários públicos que fazem política.

Destarte, para que ocorra a accountability social não precisa a sociedade estar extensamente representada, mais importante é a intensidade com que é exercida. Pleitos que não são da maioria, mas que sejam fortemente debatidos, denúncias, exposição pública de baixos resultados por agentes estatais, inércia dos instrumentos horizontais de fiscalização dentre outros podem ser colocados em foco e entrar na agenda pública (Robl Filho, 2013).

Por meio do emprego do accountability social é possível com que a sociedade avalie o desempenho de um governo. As informações, índices, balanços e demonstrações orçamentárias, financeiras, contábeis, enfim, divulgadas pelos governos, podem ser utilizadas pela sociedade para medir a atuação dos gestores e a partir delas tomar decisões.

Além de que, essa ótica de análise contribui para o aprimoramento estatal e pode contemplar, ao mesmo tempo, a melhoria do desempenho das políticas e dos programas governamentais e a maior transparência e responsabilização dos burocratas e governantes (Abrucio e Loureiro, 2005). Isso corrobora com as pesquisas de Julnes e

Holzer (2001) os quais, discutindo modelos de gestão mais eficientes, alinham-se a accountability, à medida que assume o uso de indicadores de desempenho como propulsores da transparência, responsabilização e eficiência de gestão.

Nesse sentido, Fonseca (2016) conclui afirmando que accountability social é um importante instrumento não só de controle e fiscalização dos atos públicos, mas também de fortalecimento da democracia, na medida em que também possibilita que a minoria seja ouvida, e que as demandas sociais tenham outra forma de alcançar os representantes eleitos. Além de que, fortalece os processos democráticos onde a sociedade consegue avaliar o desempenho do agente e assim tomar decisões e medidas possíveis para o melhor desempenho do setor público. Trata-se de exercício de fato da cidadania, não apenas pontual e restrita ao direito ao voto, mas ativa, consciente da sua capacidade de mobilização e como veiculador de demandas sociais. Resta à sociedade brasileira dar-se conta do potencial de tal mecanismo e dele apropriar-se efetivamente.

Na Amazônia brasileira, prevalece a histórica ausência de uma noção clara da divisão entre os âmbitos privado e público. Fato este somado a situação de extrema necessidade da sociedade amazônica em relação ao papel do estado como agente da promoção social e organizador da economia. Essa região possui baixo desenvolvimento econômico local com grande percentual da população com baixa ou nenhuma escolaridade, dependência do sistema público de saúde, piores índices de saneamento básico do Brasil e históricos noticiários de conflitos e violência no campo e atualmente nas cidades. Essa situação ocasiona e é ocasionada pela prevalência de uma gestão pública patrimonialista e burocrática, conforme concebido por Weber (1999).

A gestão patrimonial trata a administração política/pública como assunto de interesse particular, de modo que as funções e interesses de tal gestão são orientadas por direitos pessoais, e não por interesses objetivos, coletivos e públicos. As práticas de compadrio e baixo desempenho, típicas do clientelismo, são comuns. Ratificado, pelo fato de que a confiança pessoal excede a capacidade técnica, eficiência e qualidade de gestão em momentos de escolhas dos candidatos à cargos públicos.

Cabe observar que a visão patrimonialista da coisa pública ocasiona na cooptação de cargos estatais importantes por uma elite social. Esta elite, ao invés de utilizar políticas públicas para diminuir desigualdades e concretizar direitos fundamentais, como direito a transparência das informações públicas, usa o aparato estatal para fazer ali seus escritórios dos assuntos de cunho pessoal (Robl Filho, 2013).

Neste sentido, o funcionamento pautado na pessoalidade se institucionalizou nas entidades públicas ocasionando em dificuldade cultural na operacionalização da accountability e assim na transparência das informações, fato este estudado e comprovado nas demais democracias latinoamericanas por Peruzzotti e Smulovitz (2002).

A dificuldade da oferta de acesso à informação das entidades públicas é um exemplo do enraizado apego a pessoalidade institucional. Pois, a questão de ampliação de controle que deveria ser empregada de forma voluntária pelos gestores públicos considerando que a mesma demonstra responsabilidade, respeito ao cidadão, zelo pela coisa pública, vantagem política e até vantagem competitiva, conforme demonstrado por Gray e Bebbington (2001) é empregada apenas para atender a norma.

Existe na Constituição Federal do Brasil desde 1988 a questão da publicidade dos atos públicos, porém para Avelino et al (2014), Zorza e Rodrigues (2015) e Platt Neto et al. (2005) a transparência de uma gestão vai além da publicidade dos atos. A

publicidade estaria inserida no contexto da transparência, acompanhada das dimensões compreensibilidade e utilidade e relevância, ou seja, a transparência tem como características as três dimensões, conforme quadro a seguir:

Quadro 1 – Resumo das dimensões da transparênciaDimensões DescriçãoPublicidade Divulgação de informações à população com acesso facilitado aos

usuários, de forma tempestiva e oportuna.Compreensibilidade Apresentação visual com formatação confortável, e com uma

linguagem clara de fácil entendimento.Utilidade e relevância Informações relevantes, confiáveis para tomada de decisão dos

interessados, possibilitando comparações.Fonte: Adaptado de Platt Neto et al. (2005)

Pautada na coercibilidade foi percebida ampliação da disponibilização das informações públicas com a característica de transparência após efetiva vigência da Lei Federal nº 12.527/2011, denominada de Lei de Acesso a Informação. O referido normativo determinou que certas informações das entidades públicas, dentre elas, orçamentárias econômicas, financeiras, de pessoal e contábeis estivessem à disposição da sociedade em local de fácil acesso sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet) (UNB, 2014).

Porém, ainda é percebível a falta de interesse e controle por parte da sociedade amazônica em relação a esses tipos de informação. Em pesquisa realizada em 2014 pela Universidade de Brasília revelou que os cidadãos dos estados brasileiros que menos demandaram solicitação de informação e/ou visitaram o portal de transparência do governo federal foram os habitantes dos estados que compõem a Amazônia brasileira. Juntos representavam menos que 8,5% de toda demanda de informação solicitada ao governo federal, sendo que os cidadãos dos estados do Amapá, Acre e Roraima foram os que menos utilizam o Portal de Transparência mencionado (UNB, 2014).

Destarte, é verificada certa dicotomia, pois estados e região com piores índices sociais e econômicos deveriam ser locais onde se melhor houvesse o interesse pelos recursos que ali são geridos para o bem estar de todos. Porém as conjecturas e afirmações dos estudos de Peruzzotti e Smulovitz (2002) lembram que para haver efetivo controle por parte da sociedade se faz necessário que a gestão pública desenvolva convicções, pretensões ou prioridades, que funciona como um estímulo ao controle e ao bom funcionamento das instituições.

3 Orçamento Público

O orçamento é um instrumento de planejamento de entidades públicas e privadas, o qual representa o fluxo dos ingressos previstos e das aplicações de recursos em período determinado (MTO, 2016). Para o setor público, é de vital importância, pois a fixação da despesa pública autorizada para um exercício financeiro é registrada na lei orçamentária (MCASP, 2016).

A ideia de orçamento na forma atual nasceu quase junto com o século XX. Os autores Leer Jr., Robert D. e Johnson, R.W (1973), na obra Public budgeting system, definiram orçamento como sendo algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. É, ou deve ser, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta, sendo assim um documento que evidencia o tesouro público em determinado momento.

Outro clássico do contexto orçamentário foi Allan D. Manvel (1944) o qual definiu orçamento como um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.

O orçamento público, portanto, consiste em um instrumento de planejamento e execução do governo para o período de um ano, no qual constam a previsão das receitas e a fixação das despesas da administração pública. É utilizado para gerenciar e controlar a aplicação dos recursos públicos e monitorar os gastos realizados pelo governo.

No Brasil, este instrumento representa o ato do Poder Legislativo de autorizar os demais poderes (Executivo, Judiciário, Ministério Público e o próprio Legislativo), por um período determinado, a realizarem despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos em geral e outros fins previstos em políticas econômicas, bem como pelo qual se prevê a arrecadação de receitas para cobrir os gastos necessários ao atendimento das demandas de governo e dos administrados (Carvalho, 2014).

Carvalho (2014) entende que o orçamento propriamente dito- Lei Orçamentária Anual- é materializado em uma norma legal e que a autorização legislativa desta lei guarda relação com o caráter meramente autorizativo das despesas públicas do orçamento brasileiro, propiciando, desta forma, que o Executivo possa alterá-lo durante sua execução.

Silva (2013) completa ao afirmar que o orçamento público é uma lei, mas apenas no sentido formal, pois quando o Legislativo o aprova, ele o faz de forma autorizativa, isto é, ele autoriza a execução das receitas e das despesas de acordo com que foram apresentadas ou emendadas, mas o poder público pode arrecadar diferentemente do que foi aprovado ou gastar menos do que consta da lei, portanto, ele não é impositivo.

Carvalho (2014) afirma ainda que o orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, e financeiramente traduz os planos e os programas de trabalho do governo para um ano.

Quanto à característica da flexibilidade, segundo Freire (2016), ao contemplar o ordenamento constitucional, infere-se a preponderância do caráter autorizativo do orçamento, a qual não exclui a excepcionalidade da impositividade de certos gastos públicos, a exemplo da vinculação de receitas a despesas de saúde e de educação, exigida pela Carta Maior, ou das transferências obrigatórias aos entes menores da Federação.

Para Freire (2016) tal impositividade, entretanto, vem superando o grau de exceção para se aproximar da suplantação da regra, já que promulgada a Emenda Constitucional 86/2015, o Poder Executivo se tornou obrigado a cumprir as despesas orçamentárias decorrentes de alteração legislativa à Lei Orçamentária Anual por meio das emendas parlamentares individuais, desde que observados certos requisitos e limitações estabelecidos na Constituição Federal.

O orçamento é um instrumento que sofreu e sofre significativas mudanças ao longo do tempo, em decorrência da evolução das suas funções. Uma classificação bastante simples e útil divide a história da evolução conceitual do orçamento público em duas fases: o orçamento tradicional e o orçamento moderno (Giacomoni, 2012).

O tradicional é a mais antiga técnica. Nele constavam somente a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações governamentais. Era peça meramente contábil-financeira, um documento de previsão de

receita e de autorização de despesas. Nesse tipo de orçamento não havia preocupação com a execução de programas de trabalho de governo, mas somente com as necessidades dos órgãos públicos de realização das suas tarefas, sem se questionar sobre objetivos e metas (Silva, 2013).

Segundo Angélico (2014): “os autores costumavam descrever o orçamento tradicional como um simples ato contendo a aprovação prévia das receitas e das despesas públicas. [...] Preocupa-se o orçamento comum com os meios e não com os fins das funções governamentais”. O orçamento tradicional demonstrava o que pretendia gastar ou comprar e não o que se pretendia realizar (Angélico, 2014).

Quanto ao orçamento moderno, este, segundo Giacomoni (2012), nasceu quase junto com o século XX, quando o Estado buscou intervir como corretor de distorções do sistema econômico, pois o orçamento até então em uso, organizado como mero demonstrativo de autorizações legislativas, não atendia mais as necessidades dos executivos governamentais diante dos encargos crescentes.

Mileski (2011) explica que, ainda que modernamente subsistam as características tradicionais do orçamento público- aprovação prévia de receita e despesa e controle político-, a evolução do Estado e o crescimento da população promoveram um aumento das necessidades sociais, provocando a ampliação das atividades do Estado, cujas funções aprimoradas e alteradas demonstraram que o orçamento tradicional não atendia mais às necessidades existentes.

Assim, o orçamento público se converteu em um instrumento da política econômica e social dos governos, transformando-se em um instrumento essencial à composição do planejamento governamental (Mileski, 2011).

Dentro do contexto moderno, vários tipos de orçamentos foram desenvolvidos, dentre eles o orçamento-programa, que surgiu a partir da experiência dos EUA com o orçamento de desempenho e foi introduzido no Brasil através da Lei nº 4.320/64 e do Decreto Federal – Lei nº 200/67 (Silva, 2013). Giacomoni (2012) explica que a ideia de orçamento moderno no Brasil e nos demais países latino-americanos está representada nesta técnica, sistematizada originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU).

Na teoria orçamentária o orçamento-programa (program budgeting), foi concebido a partir de estudos empreendidos por pesquisadores da RAND Corporation, sendo considerado o marco inicial um estudo de Novick (1954), por meio do qual explica como o conceito de programa pode ser aplicado ao processo orçamentário de defesa norteamericano. Em 1961, orçamento-programa foi implantado no Departamento de Defesa, sob a gestão de Robert McNamara (Held, 1969).

Capron (1969), na avaliação do program budgeting, definiu como um meio para a racionalização da estrutura e dos processos, uma vez que evidenciaria e excluiria as atividades executadas em duplicidade, além de permitir descentralização do processo decisório em relação à execução das atividades inseridas no processo de macroplanejamento.

O orçamento-programa destaca as metas, os objetivos e as intenções do Governo. Nele há a consolidação de um grupo de programas que o Governo se propõe a realizar num período. Os planos são expressos em unidades mensuráveis e seus custos definidos. É um programa de trabalho e constitui, portanto, um instrumento de planejamento (Angélico, 2014).

As metas governamentais são classificadas em funções de governo e estas divididas em programas, sub-programas, projetos e atividades. O anexo nº 5, da Lei nº 4.320/64, padroniza a estrutura e a codificação da classificação funcional-programática. (Angélico, 2014).

Carvalho (2014) conceitua a técnica como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. Ela representa um elo entre o planejamento e as ações executivas do governo, com ênfase na consecução de objetivos e metas, sendo considerados os custos dos programas de ação classificados a partir do ponto de vista funcional programático.

No modelo brasileiro, o orçamento-programa compreende a elaboração e execução de três leis: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a Lei de orçamento anual (LOA), as quais materializam conjuntamente o planejamento e a execução das políticas públicas de um ente. O orçamento no Brasil é tratado como um sistema, o Sistema de Planejamento-Orçamento (Silva, 2013).

Resumidamente, Giacomoni (2012) traz as principais diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa, demonstrando a evolução da técnica que atualmente, no Brasil, é desenvolvida por meio do Orçamento-programa: O Estado deve planejar suas ações com a finalidade de atingir metas e resultados satisfatórios, tornando-se necessário envolver todo um ciclo integrado de gestão pública bem-planejada, responsável, transparente e compreensível aos administrados (Carvalho, 2014).

Quadro 2 - Diferenças entre o Orçamento Tradicional e o Orçamento-ProgramaOrçamento Tradicional Orçamento-programa

- O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação.- A alocação de recursos visa à aquisição de meios.- As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais.- Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais.- A estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão.- Principais critérios classificatórios: unidades administrativas e elementos.- Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados.- O controle visa avaliar a honestidade e a lealdade dos agentes governamentais.

- O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.- A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.- As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações.- Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas.- A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento.- Principal critério de classificação: funcional-programático.- Utilização sistemática de indicadores e de medição do trabalho e dos resultados.- O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

Fonte: Giacomoni (2012).

O Estado deve planejar suas ações com a finalidade de atingir metas e resultados satisfatórios, tornando-se necessário envolver todo um ciclo integrado de gestão pública bem-planejada, responsável, transparente e compreensível aos administrados (Carvalho, 2014).

Carvalho (2014) entende que “para alocar com eficiência e eficácia os limitados recursos da sociedade faz-se necessário um processo orçamentário adequado, que poderá oferecer respostas a alguns questionamentos básicos”. Silva (2011), então, acredita que um planejamento adequado de receitas e despesas pode diferenciar o governo ou o país que gasta bem ou mal o dinheiro público.

Com o objetivo de cumprir as ações das políticas públicas e promover o bem social e o desenvolvimento, o Estado realiza várias atividades, a exemplo da prestação de serviços à população, ações que demandam recursos financeiros, culminando na despesa pública (Carvalho, 2014).

A despesa pública é, em tese, todo desembolso efetuado pelo Estado no atendimento dos serviços e encargos assumidos no interesse geral da população, nos moldes da Constituição, das leis, ou mesmo em decorrência de contratos ou outros instrumentos (Silva, 2011).

Resumidamente, despesa pública é o conjunto de dispêndios efetuados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços prestados à sociedade (Silva, 2013) e se classifica em dois grandes grupos: despesa orçamentária e despesa extraorçamentária (Kohama, 2013).

A despesa pública orçamentária apresenta as seguintes classificações, conforme o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (MCASP): institucional, funcional, por estrutura programática e por natureza. As classificações funcional e por natureza merecem destaque diante dos dados coletados neste trabalho.

Instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), a classificação funcional atual apresenta um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de Governo (MTO, 2016).

A classificação funcional separa as dotações orçamentárias em funções e subfunções, com o objetivo de responder fundamentalmente à indagação “em que área” de ação governamental a despesa será realizada (MCASP, 2016).

A principal finalidade dessa classificação da despesa orçamentária é fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos nos quais atuam as organizações do Estado (Giacomoni, 2012).

A aplicação dessa classificação é comum e obrigatória aos Municípios, aos Estados, ao Distrito Federal e à União, permitindo a consolidação nacional dos gastos do setor público (MTO, 2016). Além disso, esta classificação é representada por cinco dígitos, sendo que os dois primeiros se referem à função e os três últimos dígitos representam a subfunção, que podem ser traduzidos como agregadores das diversas áreas de atuação do setor público, nas esferas legislativa, executiva e judiciária (MCASP, 2016).

A função quase sempre se relaciona com a missão institucional do órgão, como por exemplo, educação, saúde, segurança pública e saneamento. A subfunção pode ser combinada com função diferente daquela à qual está vinculada na Portaria MOG nº 42/1999. Lembrando que a subfunção busca evidenciar cada área de atuação governamental por meio da agregação de determinado subconjunto de despesas e da identificação da natureza das ações que se formam em torno das funções (MCASP, 2016).

4 Metodologia

Por meio de uma pesquisa exploratória na qual se utilizou de análise documental e levantamento de dados secundários, analisou-se a transparência ativa das informações

disponíveis nos sites governamentais relacionados a essa função e a efetividade da ação de accountability da execução orçamentária e financeira. Foram analisados os conteúdos disponibilizados nos sites oficias de governo – portais de transparência1 do Poder Executivo – dos 09 estados brasileiros que compõem a região Amazônica: Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins. Os conteúdos foram verificados por duas óticas: a) verificação da disponibilidade ou não das informações orçamentárias e execução de gastos por função de governo (despesas por função); b) exame da publicação dos dados em documento único, de uma só vez, o que facilita a percepção do cidadão que acompanha e controla.

Também, foram pesquisadas informações contidas no site da Secretaria da Fazenda Nacional, mais precisamente no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi)2. Tais informações também são de cunho orçamentário e financeiro. O objetivo é certificar se foram informadas por completo ao “banco de dados único” brasileiro.

Após a coleta das informações orçamentárias e financeiras dos 09 estados da Amazônia legal, partiu-se à análise das respectivas informações cujo objetivo é de avaliar a gestão de cada estado nos exercícios de 2014, 2015 e 2016 para perceber, segundo a metodologia Public Expenditure and Financial Accountability Assessments (Pefa), a performance de compatibilização dos gastos com os valores planejados e assim avaliar o desempenho do nível de gestão das finanças públicas. De posse dos dados, se avultou das informações os dados orçamentários e financeiros das 04 principais e volumosas funções de governo: educação, saúde, segurança pública e saneamento, bem como seus efetivos gastos, para posterior análise comparativa conforme os preceitos metodológicos da (Pefa)3. Por meio dela é possível ter um padrão de referência para avaliações de diagnóstico da Gestão das Finanças Públicas (GFP) que perpassa pela avaliação do orçamento público. O documento foi amplamente discutido e testado entre 2001 e 2005. O objetivo da metodologia foi de padronizar as avaliações de governo e desenvolver uma ferramenta analítica comum.

A Pefa sintetiza-se em sete pilares que se inter-relacionam e são fundamentais para o gerenciamento das finanças públicas, quais sejam: I. Credibilidade do orçamento; II. Transparência das finanças públicas; III. Gerenciamento dos ativos e passivos; IV. Estratégia orçamentária e de política fiscal; V. Previsibilidade e controle na execução orçamentária; VI. Contabilidade e prestação de contas; VII. Auditoria e controle externo.

Os sete (7) pilares da metodologia de avaliação Pefa incorrem em 31 indicadores contendo os respectivos subitens para avaliação geral do parâmetro em questão, os procedimentos para compilação das dimensões múltiplas e o respectivo método de pontuação utilizado. Os métodos de pontuação oferecidos são:

Método 1 (M1): Tal método é utilizado para indicadores multidimensionais, em que o fraco desempenho em uma dimensão influencia o bom

1 É um dos mecanismos de transparência trazido pela Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). Segundo a Lei é obrigatória, e dever dos órgãos e entidades públicas, a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores de registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros, registros das despesas, dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades, além de respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.2 O Siconfi é ferramenta destinada ao efetivo processo de accountability, pois recebe informações contábeis, financeiras e de estatísticas fiscais de todos os estados, municípios e governo federal no Brasil.3 Pefa é uma metodologia de avaliação de governo criada e desenvolvida pela Comissão Europeia, Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial e os governos da França, Noruega, Suíça e Reino Unido.

desempenho das demais no mesmo indicador, ou seja, tal método é aplicado quando a existência de um “elo fraco” nas dimensões do indicador em questão impacta as demais.

B. Método 2 (M2): A pontuação agregada do indicador é obtida por média aproximada das notas das dimensões individuais de cada indicador. A utilização de tal método é aplicada aos indicadores multidimensionais, em que uma pontuação baixa de uma dimensão não compromete o impacto de uma nota maior em outra, do mesmo indicador.

Quanto aos indicadores, por sua vez, incluem uma ou mais dimensões de desempenho os quais são medidos em uma escala ordinal de quatro pontos de A a D, ou seja, de acordo com os parâmetros avaliados, são consideradas notas de A (para resultados satisfatórios) até D (resultados aquém do estabelecido). Nessa calibração de dimensões é que foram medidos os estados da Amazônia legal na presente pesquisa, considerando os dados disponíveis coletados na primeira etapa. A pontuação mais alta é garantida para uma dimensão individual a qual origina em pontuações globais usando método baseado no grau de ligação entre as dimensões individuais (PEFA, 2016). Considerando avaliações das despesas orçamentárias, a metodologia Pefa propõem os seguintes indicadores, os quais foram utilizados neste artigo:

PI-1 Resultado das despesas agregadas comparadas com o orçamento original aprovado. A função deste é efetuar a avaliação do aumento do orçamento total na execução em relação ao orçamento previsto. O PI1 é encontrado na seguinte expressão: PI1ano = Módulo (totemp ano /totorc ano). Em que: totemp ano = valor total executado por exercício e totorc ano = valor total orçado por exercício, diminuído o valor alocado para despesas de reserva de contingência.

Os resultados obtidos com este indicador e sua classificação são:

Quadro 3 - Classificação PI-1 segundo a metodologia PefaClassificação Requisitos Mínimos

A Resultado da despesa real foi entre 95% e 105% do valor do orçamento aprovado em pelo menos dois dos últimos três anos.

B Resultado da despesa real foi entre 90% e 110% do valor do orçamento aprovado em pelo menos dois dos últimos três anos

C Resultado da despesa real foi entre 85% e 115% do valor do orçamento aprovado em pelo menos dois dos últimos três anos.

D O desempenho é menor que o necessário para uma pontuação C.Fonte: Traduzido e adaptado de Pefa framework (2016).

PI2 – indicador este que mede a extensão da despesa orçada e a execução tendo por base as principais categorias de composição da despesa (classificação). Ele contém três dimensões e utiliza o método M1. A fórmula deste indicador é: PI1ano = Módulo (totemp ano /totorc ano - 1). Em que: totemp ano = valor total executado por exercício e totorc ano = valor total orçado por exercício, diminuído o valor alocado para despesas de reserva de contingência.

Conforme Pefa, avaliação das despesas por função deve acompanhar o quadro a seguir:

Quadro 4 - Resultado da execução composição despesas por função Classificação Requisitos Mínimos

A A variação na composição das despesas por função foi inferior a 5% em, ao menos, dois dos últimos três anos.

B A variação na composição das despesas por função foi inferior a 10% em, ao menos, dois dos últimos três anos.

C A variação na composição das despesas por função foi inferior a 15% em, ao menos, dois dos últimos três anos.

D O desempenho é inferior ao requerido para obter a pontuação C.Fonte: Traduzido e adaptado de Pefa framework (2016).

Desta forma, seguindo a metodologia fornecida pelo Pefa o quadro a seguir resume pilar, indicadores e dimensões necessárias para obtenção do objetivo da 2ª etapa desta pesquisa:

Quadro 5 – Relação pilar, indicadores e dimensõesPilar Indicador DimensõesI.

Confiabilidade orçamentária.

1. Resultado da despesa agregada.

2. Resultados da composição das despesas.

Análise do total das despesas orçadas com o total das despesas executadas.

Análise da despesa orçada por função suas respectivas execuções.

Fonte: Traduzido e adaptado de Pefa framework (2016).

O pilar de avaliação do nível da gestão das finanças públicas (GFP) desenvolvido pelo Pefa utilizado nesta pesquisa foi o que analisa a confiabilidade orçamentária ao utilizar os indicadores PI1 – Resultado das despesas agregadas e PI2 - Resultados da composição das despesas.

O tratamento dos dados do mesmo modo foi realizado seguindo o programa Pefa com o auxílio do software Microsoft Excel 2013, por meio do qual foram elaboradas planilhas que permitiram tratar dados quantitativos e obtenção dos objetivos almejados. Os resultados obtidos são apresentados na forma de quadros e gráficos, naqueles é observado o grau de compatibilização dos gastos planejados com os efetivamente realizados e nestes é demonstrado o nível de imprecisão e/ou precisão dos orçamentos.

Utilizou-se os valores a preços correntes com propósito de revelar a realidade dos valores à época de sua ocorrência, ademais esta pesquisa não se propôs a realizar comparações de valores entre os anos de corte. Os resultados alcançados foram analisados segundo a metodologia Pefa considerando a escala ordinal anteriormente citada.

Neste sentido, fica evidente que dados orçamentários e estatísticos das análises comparativas, seguindo a periodicidade no corte horizontal/estudo transversal fazem parte da pesquisa e não apenas suporte para os resultados.

5 Apresentação e discussão dos resultados

O quadro a seguir evidencia e sintetiza os resultados de transparência e ações de accountability no aspecto orçamentário e financeiro dos 09 Estados da Amazônia legal:

Quadro 6 – Resultados da transparência e accountability dos estados amazônicos

ESTADOSINFORMAÇÕES

ORÇAMENTÁRIAS EFINANCEIRAS 2014

INFORMAÇÕESORÇAMENTÁRIAS EFINANCEIRAS 2015

INFORMAÇÕESORÇAMENTÁRIAS EFINANCEIRAS 2016

Portal da Transparência Estadual

Dados completos

informados e publicados

pelo Tesouro Federal

Portal da Transparência Estadual

Dados completos

informados e publicados

pelo Tesouro Federal

Portal da Transparência Estadual

completos informados e publicados

pelo Tesouro

Dados estão disponíveis

Dados publicados

em documento

único

Dados estão disponíveis

Dados publicados

em documento

único

Dados estão disponíveis

Dados publicados

em documento

únicoACRE Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

AMAPÁ Não Não Incompletos Não Não Sim Não NãoAMAZONAS Incompletos Sim Sim Incompletos Sim Sim Incompletos Sim

MARANHÃO Incompletos Não Incompletos Sim Não Sim Sim Não Incompletos

MATO GROSSO

Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

PARÁ Sim Não Sim Sim Não Sim Sim NãoRONDÔNIA Incompletos Sim Sim Incompletos Sim Sim Incompletos Sim

RORAIMA Incompletos Não Incompletos Sim Não IncompletosSim

Não Incompletos

TOCANTINS Incompletos Não Incompletos Incompletos Não Sim Incompletos Não

Fonte: Elaborado pelos autores. Base: Portais de transparência e Siconfi.

No quadro a seguir, descrição das situações encontradas, por Estado:

Quadro 7 – Resultados da transparência e accountability

Acc

ount

abili

ty e

tran

spar

ênci

a to

tal

Estado Situação encontrada

Acre

- As informações no portal de transparência do poder executivo estadual acreano estavam disponíveis e de fácil acesso com link específico para os dados orçamentários (leis orçamentárias) e ícones exclusivos para informações de despesa por função de governo.- Cabe informar que há possibilidade de gravar e fazer download em documento único dos dados informados, os quais foram possíveis extrair e analisar conforme metodologia Pefa.- Quanto as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional evidenciam-se todos os dados necessários quanto aos assuntos orçamentários e financeiros.

Mato Grosso

- O Estado do Mato Grosso evidencia em seu portal as informações orçamentárias e financeiras dos anos em estudo de forma detalhada e completa. Facilitando o controle social com ícones em cores diversas, além de dados estatísticos e gráficos, os quais foram possíveis extrair e analisar conforme metodologia proposta.- Cabe destaque que o site possui ícone específico denominado de controle social no qual consta, além de outras informações, os dados do Conselho de políticas públicas estadual.- Da mesma forma, foram localizadas as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional no sistema Siconfi.

Pará

- O portal de acesso as informações governamentais do Poder executivo paraense continha informações orçamentárias (leis orçamentárias) em link denominado de planejamento estadual. Entretanto, quanto a execução dos gastos, pelo site em questão, não foi possível a consulta das informações de despesas por função de governo em documento único. Essas informações estavam divididas por entidades e secretarias e não de forma geral do Estado.- Quanto as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional evidenciam-se todos os dados necessários quanto aos assuntos orçamentários e financeiros, os quais foram possíveis extrair e analisar conforme metodologia proposta.

Rondônia - O Poder executivo do Estado de Rondônia possui site de transparência com bastantes ícones de grandes tamanhos e de cores diversas o que facilita a visualização e a pesquisa pelo cidadão. Estavam disponíveis as leis orçamentárias, porém, os dados de despesas por função não foram encontrados.- Quanto as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional evidenciam-se todos os dados necessários quanto aos assuntos orçamentários e financeiros, os quais foram possíveis extrair e analisar conforme metodologia proposta.

Acc

ount

abili

ty e

Amazonas

- Observou-se que o site governamental de transparência do poder executivo não fornece as leis orçamentárias dos anos analisados (2014, 2015 e 2016).- Quanto aos dados da execução dos gastos foi verificado que estão sendo informados e de forma completa com dados gerais do Estado em único documento, com possibilidade de gravar e fazer download, o que facilita a observação e controle social.- As informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional estão de forma completa em todos os exercícios analisados os quais foram possíveis extrair e analisar conforme metodologia proposta.

Acc

ount

abili

ty e

tran

spar

ênci

a re

stri

ta

Amapá

- As informações contidas no site de transparência governamental do Estado do Amapá, quanto as despesas orçadas por função (planejadas), não se encontravam disponíveis para todos os exercícios de 2014, 2015 e 2016.- As informações constantes eram apenas dos gastos realizados. Impossibilitando assim o confronto dos dados e de possíveis avaliações pelo método Pefa proposto.- Quanto as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional foram percebidas que os dados orçamentários de 2014 não estavam completos, fato que impossibilitou de realizar avaliações por no mínimo três exercícios conforme metodologia utilizada nesta pesquisa.

Maranhão

- No portal de transparência do governo do Estado do Maranhão foi observado que os dados orçamentários e financeiros do exercício de 2014 não estão completos, faltando as informações dos valores orçados (planejados) por função de governo.- Impossibilidade de confronto dos dados e possíveis avaliações pelo Pefa.- Da mesma forma, foram localizadas as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, as quais os anos de 2014 e 2016 não expressavam, em sua totalidade, os dados de gastos nas funções de governo.

Roraima

- No portal de transparência de Roraima as informações orçamentárias do exercício de 2014 não estavam disponíveis. As demais informações dos demais exercícios não estavam divulgadas de forma única, e sim de forma mensal e não anual, necessitando entrar e sair dos links várias vezes, fato que dificulta o controle social.- Da mesma forma, foram localizadas as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, as quais em todos os três anos pesquisados não expressavam, em sua totalidade, os dados de gastos nas funções de governo.

Tocantins

- As informações no site de transparência do governo do Estado do Tocantins são similares às encontradas no site de Roraima. Os dados do planejamento (orçamento) não estão completos. As informações de despesa por função, objeto de análise para evidenciar o desempenho das gestões, conforme metodologia Pefa, estão disponíveis apenas os gastos efetuados de janeiro a agosto de cada ano.- Porém, quanto as informações encaminhadas e publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional foram percebidas que os dados orçamentários de 2014 não estavam completos, fato que impossibilitou de realizar avaliações por no mínimo três exercícios conforme metodologia Pefa, em contrapartida os demais anos (2015 e 2016) estavam acessíveis.

Fonte: Elaborado pelos autores.

Nesta toada, fica evidente que por meio dos portais de transparência apenas pôde ser coletado os dados dos estados do Acre, Mato Grosso e Rondônia. Ou seja, informações de fácil acesso ao controle social estão disponíveis em apenas 33,3% dos Estados pesquisados. Dados esses de accountability necessários também para a segunda etapa de análise proposto por este artigo. Porém, considerando ainda que foram analisados os dados no sistema Siconfi, foi possível obter as informações dos estados do Amazonas e Pará, os que vieram a aumentar o universo amostral de dados desta pesquisa para 56% dos estados pesquisados.

Cabe frisar que, para fins de controle social é compreendido que as informações do Siconfi não são de fáceis acesso a população pelo grau de complexidade na pesquisa.

Os dados de accountability pesquisados neste artigo dos Estados do Amapá, Maranhão e Tocantins não estavam disponíveis em sua totalidade nos portais de transparência e nem no sistema Siconfi.

Cabe enfatizar que, apenas os estados do Acre, Amazonas, Mato Grosso, Pará e Rondônia, disponibilizaram dados orçamentários e financeiros capaz de serem aplicados e avaliados pela metodologia Pefa, conforme demonstrados anteriormente.

Inicialmente, foi levantado o grau de compatibilização orçamentária de forma agregada. O quadro 07, que evidencia a variação das despesas e classificação Pefa entre os estados, extraído conforme metodologia para o indicador PI-1, aplicado na despesa total dos estados da Amazônia Legal, demonstra que o Mato Grosso e o Pará são os que refletem maior confiabilidade orçamentária ao executar as despesas em percentual próximo aos valores planejados e desta forma alcançaram a classificação A, evidenciando compatibilização satisfatória entre o planejamento e a execução.

Quadro 07 – Variação das despesas e classificação Pefa entre os estados

Estados% de Variação

entre a execução e a fixação – 2014

% de Variação entre a execução e

a fixação - 2015

% de Variação entre a execução e a fixação – 2016

Classificação –

PEFAACRE 108% 89% 86% CAMAZONAS 106% 96% 93% BMATO GROSSO 96% 97% 91% APARÁ 101% 103% 95% ARONDÔNIA 93% 80% 94% B

Fonte: Elaborado pelos autores. Base: Siconfi.

Essa classificação expressa a precisão orçamentária e o respeito ao planejamento durante a execução da despesa agregada. Assim e de acordo com o quadro 07, subentende-se que os estados do Mato Grosso e do Pará, que alcançaram a classificação A de compatibilização orçamentária, obtiveram os objetivos das políticas públicas alcançados, vez que esses objetivos foram traçados no momento da elaboração do orçamento, isto é, durante o planejamento governamental, e nos exercícios financeiros estes estados executaram o orçamento, em termos percentuais e gerais, bem próximo ao planejado, sem considerar, para efeito de análise, as possíveis variáveis socioeconômicas de intervenção.

Destaca-se que o estado do Mato Grosso, em todos os anos analisados, obteve economia de despesa, ou seja, os percentuais de execução da despesa estiveram abaixo da base dos valores planejados. Diferente do estado do Pará que apresentou valores executados próximos ao planejados, porém superiores, em dois dos três anos estudados. Entretanto, nota-se que em relação à precisão da execução das despesas com o planejado, o Pará obteve percentuais mais próximos da exatidão, com destaque ao ano de 2014 no qual variou em apenas 1%.

Neste cenário, os estados do Amazonas e de Rondônia alcançaram a classificação B de compatibilização, em virtude de seus resultados da despesa real se encontrarem entre 90% e 110% do valor do orçamento aprovado em pelo menos dois dos últimos três anos. Nesta classificação B destaca-se o estado de Rondônia que, em 2015, alcançou percentual de execução da despesa em apenas 80% do planejado. Para o estado do Amazonas o pior ano foi de 2016 no qual suas despesas reais se distanciaram das fixadas em 7 pontos percentuais.

O estado que apresentou cenário intermediário de desempenho foi o Acre, o qual em 2015 e 2016 executou as despesas abaixo do planejado, alcançando os percentuais de 89% e 86%, respectivamente. Levando a entender que essa atitude foi ocasionada em virtude do início da crise econômica constatada para o período. Em 2014 seus gastos foram maiores em 8 pontos percentuais.

Dos estados analisados nesta pesquisa para o indicador PI-1, nenhum obteve a classificação D do Pefa, a mais baixa da metodologia.

Na análise do indicador PI-2 que mede a extensão da despesa orçada e a execução tendo por base as principais categorias de composição da despesa (classificação) foram estratificados os valores percentuais da variação das despesas classificadas quanto à função.

Em relação às despesas por função, dentre as 28 listadas conforme Portaria nº 42/1999 do Ministério de Estado do Orçamento e Gestão, foram destacadas 04 de maior volume financeiro e de impacto social, as quais necessitam de intensa intervenção estatal. As funções destacadas para análise foram: educação, saúde, segurança pública e saneamento.

Pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Ibge, 2011) evidencia que cerca de 9,2% da população amazônica não sabe ler nem escrever. Taxa essa acima da média brasileira que foi de 7%. Essa região do país destaca-se ainda pelo alto índice de abandono escolar chegando a 14,7% dos alunos matriculados. Ou seja, crianças e jovens com idade escolar não estão nas escolas em virtude de vários fatores, dentre eles, a precariedade das estruturas escolares.

Quanto à saúde, há o contraste da grande demanda com a eficiência do atendimento. Nessa região apenas há 1,84 leitos para cada mil habitantes quando o ideal, segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS) é de 3 a 5 leitos para cada mil habitantes (OMS, 2010).

Na segurança pública, segundo o Fórum Brasileiro de Segurança Pública (2015) os estados da Amazônia Legal brasileira são marcados por conflitos, tanto urbanos quanto rurais. O grande contingente populacional das capitais amazônicas dos últimos anos desencadeou surgimento de narcotraficantes e conflitos pelo controle da venda de entorpecentes nas grandes cidades e ocasionou a existência de grupos de extermínios, milícias organizadas e rebeliões e massacres em presídios. No campo, os conflitos existem há décadas em virtudes da presença de grileiros e posseiros e ausência do estado na solução da problemática.

No saneamento, a região amazônica é a que apresenta os piores índices do Brasil. Segundo dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (Snis 2015) apenas 16,42% do esgoto nesta região do país é tratado, e o índice de atendimento de esgoto é de 8,66% da população. Quanto ao abastecimento de água, apenas 57% das casas são atendidas.

Essas funções, nos estados da Amazônia Legal, representam áreas estratégicas e de grande demanda, considerando a situação socioeconômica dos estados objetos deste estudo. Desta forma, a eficiência no planejamento dos gastos e na execução das despesas vinculadas as áreas destacadas representa meios de melhorias de vida da população amazônica, e o único agente capaz de garantir essa melhoria é o Estado.

Pelo quadro 08, é possível perceber a heterogeneidade das classificações de cada estado quanto ao grau de compatibilização entre o planejamento e a execução nas despesas por função, alcançando os níveis extremos, isto é, A e D. Portanto, observa-se que a maioria dos estados garantiu a classificação A em uma função. Enquanto o Acre obteve na Educação, o Pará e Rondônia garantiram na Saúde. O estado do Amazonas figura-se como estado de maior incompabilidade dos gastos executados em relação ao planejado, pois foi o único a perfazer, na análise das despesas por função, duas notas

(classificação) D ocorridas nos gastos da saúde e no saneamento e nenhuma classificação A.

Segue o quadro 08 com a performance dos estados nas funções destacadas nos anos de 2014 a 2016, segundo a metodologia adotada nesta pesquisa:

Quadro 08 – Classificação dos estados nas despesas por função

ACREAMAZONAS

MATO GROSSO PARÁ RONDÔNIA

Despesa por função

Classificação - Metodologia PEFA

Classificação - Metodologia PEFA

Classificação-Metodologia PEFA

Classificação - Metodologia PEFA

Classificação - Metodologia PEFA

EDUCAÇÃO A C C B BSAÚDE B D C A ASEGURANÇA PÚBLICA B B B C BSANEAMENTO D D D D DFonte: Elaborado pelos autores. Base: Siconfi.

Quanto à função educação, observa-se no gráfico 1 que o estado do Acre alcançou o melhor desempenho na variação da execução da despesa com o planejado, em virtude de manter a média de desvio de 4% tanto a maior quanto a menor na execução.Gráfico 1 – Despesa na função educação

Fonte: Elaborado pelos autores. Base: Siconfi.

A classificação intermediária nesta função ficou com Amazonas e Mato Grosso, sendo que aquele variou em -24% no ano de 2016 e este variou em 26% em 2014. Destaca-se que as variações do Amazonas representadas no gráfico 1 demonstram que o estado executou menos despesa do que havia planejado na educação nos três anos analisados.

Considerando a área da educação como um dos pilares para o desenvolvimento social, essa variação é, sem dúvida, preocupante ao estado do Amazonas. Cabe salientar que o último índice de avaliação da educação (Ideb) daquele estado foi de 3,5 pontos, em uma escala de 0 a 10 pontos, para as escolas de nível médio de responsabilidade estadual. Este índice mede e avalia a educação nos estados e municípios brasileiros no intervalo de dois anos.

-30%-20%-10%

0%10%20%30%

4%

-2%

26%

9%

-9%-4%

-11%

10%2%

-6%-4%

-24%

-5%-15%

-5%

Função Educação

2014 2015 2016

ACRE AMAZONAS MATO GROSSO PARÁ RONDÔNIA

Os demais estados obtiveram classificação B de compatibilização orçamentária, em virtude de manter seus percentuais de precisão inferiores a 10% em pelo menos dois dos últimos três anos, com destaque ao estado do Pará que obteve, em 2015, 2% de variação. Rondônia demonstra por meio de suas variações negativas que executou despesas a menor do que havia planejado nos três exercícios estudados.

Cabe destaque que, possivelmente em virtude da recessão econômica vivenciada pelo Brasil no ano de 2015 e intensificada em 2016, todos os estados neste ano de 2016 tiveram suas execuções de despesas a menor do que haviam planejado, demonstrando assim, que durante a elaboração do orçamento, não foram elaboradas as devidas projeção e análise das proporções econômicas a vivenciar na crise pelos referidos estados.

Quanto à despesa na função saúde, observa-se que:Gráfico 2 – Despesa na função saúde

-10%

0%

10%

20%

30% 25% 23%

4%

-2% -5%

0%

17% 12%5%

1%8%

19%14%

1% 2%

Função Saúde

2014 2015 2016

ACRE AMAZONAS MATO GROSSO PARÁ RONDÔNIA

Fonte: Elaborado pelos autores. Base: Siconfi.

Os melhores desempenhos quanto à precisão orçamentária nos gastos com saúde ficaram por conta dos estados do Pará e Rondônia, os quais obtiveram média de variação de apenas 2,6% nos exercícios analisados. Desta forma, presume-se que, considerando que os gastos obtiveram elevada precisão orçamentária, teoricamente, os mesmos alcançaram os objetivos propostos pelas políticas públicas nessa área.

Acre ficou com avaliação B em virtude de conseguir manter em pelo menos dois exercícios variação percentual inferior a 10%. Contudo, é possível observar que, no ano de 2014, obteve variação de 25% nessa função. Essa variação a maior, ou seja, execução acima do planejado, reflete a ocorrência ou de situações emergenciais e imprevistas na função saúde ou falta de metodologia adequada na elaboração do planejamento.

Compatibilização intermediária foi obtida pelo Mato Grosso, com classificação C, o qual apresentou percentual inferior a 15% nos três anos analisados. Foi observado ainda que, nos três exercícios, o estado gastou acima do planejado e que esse gasto esteve em uma escala crescente com destaque para variação de 2014 a 2015 em oito pontos percentuais no período.

A pior classificação pairou sobre o estado do Amazonas com percentuais de variação em média de 19,6% nos anos pesquisados, com destaque ao exercício de 2014 quando alcançou o montante de 23% de imprecisão orçamentária.

Segundo dados do sistema do Ministério da Saúde do Brasil (DataSus, 2017), o Amazonas gastou em saúde em média 21,7% das receitas líquidas de impostos e transferências constitucionais e legais. Valor este bem acima do piso de gastos constitucionais dos estados que é de 12%.

Cabe destacar que, geralmente, o que se observa nos estados, são gastos próximos do piso constitucional nesta função, fato este não percebido no Amazonas. Esse descompasso nos gastos permite entender que o estado não se planeja a contento nesta área social ou resolveu fomentar políticas públicas que antes não haviam sido planejadas ou foram consideradas de urgência para solucionar problemas emergenciais.

Em relação à segurança pública, os dados orçamentários tanto de planejamento quanto de execução da função segurança pública estão ilustrados no gráfico 3:Gráfico 3 – Despesa na função segurança pública

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

15%7% 6%

21%

-9%-5%

4%

20%14%

-9%-3% -5%

5%14%

0%

Função Segurança Pública

2014 2015 2016

Fonte: Elaborado pelos autores. Base: Siconfi.

Considerando as ações planejadas e geridas, foi verificado no quadro 8 que nenhum estado obteve a classificação A nem D de compatibilização orçamentária na função segurança pública. A maioria dos estados ficou com o nível B de classificação Pefa em virtude dos gastos acompanharem os dados do planejamento com variação inferior a 10% em pelo menos dois dos últimos três anos, com destaque ao Amazonas que, possivelmente considerando as crises penitenciárias naquele estado, executou as despesas nos últimos três anos mais próximo aos valores orçados, proporcionando inferir que a situação e realidade daquele estado, nessa função de governo, foram levadas em consideração no momento da confecção do planejamento do gasto.

A classificação menor coube ao Pará. Nesta função este estado alcançou classificação C, pois sua execução orçamentária distanciou da fixação da despesa em percentual inferior a 15% em pelo menos dois anos. Cabe destacar que nos três exercícios em análise o Pará não obteve economia de despesa na função segurança pública gastando acima dos valores planejados, chegando a 21% no ano de 2014.

Na função saneamento, todos os estados analisados foram mal avaliados. Conforme quadro 8 a classificação D foi comum a todos. Cabe destacar que as execuções de despesas nos estados ocorreram bem abaixo do planejado.

Gráfico 4 – Despesa na função saneamento

ACRE AMAZONAS MATO GROSSO PARÁ RONDÔNIA

-150%

-100%

-50%

0%

50%

-37% -31%-67%

-40%

-83%-55% -57% -70%

-44%

-100%

-46% -55%-70%

21%

-86%

Função Saneamento

2014 2015 2016

Fonte: Elaborado pelos autores. Base: Siconfi.

No gráfico 4, que evidencia os percentuais dos estados quanto à execução orçamentária e imprecisão ao orçamento na função saneamento, é observado que a imprecisão chegou a 100% no estado de Rondônia no ano de 2015. Não obstante este estado foi o que obteve os piores percentuais nesta função nos anos avaliados. O estado do Pará foi o único a executar despesa acima do planejado. Fato ocorrido no exercício de 2016 chegando à variação de 21%.

Pesquisa do Snis (2015), as cinco piores cidades brasileiras na questão saneamento estão na região da Amazônia legal. A falta de planejamento, eficácia e eficiência nos gastos nesta área de governo ocasiona gastos emergenciais em saúde, pois doenças como leptospirose e amebíases são frequentes nessa região.

6 Considerações Finais

O presente artigo objetivou analisar a transparência das informações e a accountability da execução orçamentária e financeira dos gastos públicos com propósito de avaliar o desempenho do nível de gestão das finanças públicas na região amazônica brasileira.

Para tanto duas etapas de análise dos fenômenos foram necessárias. A primeira foi de analisar a transparência ativa das informações disponíveis nos sites governamentais relacionados a essa função e a efetividade da ação de accountability da execução orçamentária e financeira. A segunda etapa consistiu em avaliar o desempenho dos governos por meio dos dados fornecidos e coletados nas ações de accountability e transparência, determinando o momento quantitativo da investigação.

Quanto à primeira etapa se concluiu que, dos 09 estados brasileiros que compõem a Amazônia legal, apenas 05 disponibilizaram de forma satisfatória as informações de accountability na seara orçamentária e financeira.

Ficou evidente ainda que, se a coleta de dados se detivesse apenas nos portais (sites) de transparência dos estados seria possível somente ter avaliado o desempenho do nível de gestão das finanças públicas dos estados do Acre, Mato Grosso e Rondônia.

Cabe destaque negativo no item transparência ao estado do Amapá, que em seu site de informações do Poder executivo estadual não haviam as informações orçamentárias e financeiras das despesas públicas de nenhum exercício (2014, 2015 e 2016) objeto temporal desta pesquisa.

ACRE AMAZONAS MATO GROSSO PARÁ RONDÔNIA

Ao Amazonas, Maranhão, Roraima e Tocantins, os dados de accountability estavam incompletos ou indisponíveis ou não estavam divulgadas de forma única, o que dificulta o acompanhamento e controle social.

Ao Pará a única adversidade encontrada foi a não possibilidade de realização de consulta das informações de despesas por função de governo em documento único.

Porém, realce de transparência e accountability das informações coube ao estado do Acre e Mato Grosso, os quais evidenciam em seus portais informações orçamentárias e financeiras dos anos em estudo de forma detalhada e completa. Facilitando o controle social com ícones em cores diversas, link específico do assunto, além de dados estatísticos e gráficos, os quais foram possíveis extrair e analisar conforme metodologia proposta.

Também foi possível perceber que Amapá, Maranhão, Roraima e Tocantins, em algum exercício do recorte da pesquisa, não informaram de forma completa suas informações de planejamento (orçamento) e gastos à Secretaria do Tesouro Nacional para efetiva ação de accountability considerando que os dados ficam armazenados no sistema Siconfi disponível a sociedade de forma on line.

A falta, ou incompletude ou dificuldade na extração de informações são componentes da insuficiência de transparência e ação de accountability por parte da gestão pública em 44% dos estados da Amazônia brasileira. Este fato acarretou diminuição da amostra de estados na segunda fase desta pesquisa na qual foi possível avaliar o desempenho do nível de gestão das finanças públicas de apenas 05 estados amazônicos (Acre, Amazonas, Mato Grosso, Pará e Rondônia) conforme metodologia Pefa.

Segundo a metodologia Pefa, em relação ao indicador PI-1 aplicado na despesa total dos estados foi verificado que o grau de compatibilização dos valores planejados com os executados foi alto nos estados do Mato Grosso e do Pará, os quais alcançaram classificação A. Porém cada estado alcançou esse resultado de forma diferente, ou seja, Mato Grosso o obteve por meio de economia de despesa nos três exercícios analisados e o Pará com a apresentação de gastos maiores que o planejado em dois dos três anos estudados.

Dos estados analisados nesta pesquisa para o indicador PI-1, nenhum obteve a classificação D do Pefa, a mais baixa da metodologia.

Quanto ao indicador PI-2 que mede a gestão de finanças públicas por meio da composição da despesa foi possível perceber que:

Na área da educação a melhor classificação pertenceu ao estado do Acre (nível A) e as intermediárias aos estados do Amazonas e do Mato Grosso (nível C). Nenhum dos estados foram classificados no nível D.

Na saúde a melhor classificação coube ao Pará e Rondônia. Esses estados atingiram o nível A de compatibilização, pois obtiveram precisão inferior a 5% dos gastos executados com relação ao planejado nos três exercícios pesquisados, acompanhados do Acre que alcançou nível B. Assim como a educação, a pior classificação em relação à compatibilização dos gastos da saúde foi do estado do Amazonas. Esse estado obteve a classificação D em virtude de realização de gastos bem maiores do que o planejado nos três exercícios pesquisados.

Nos gastos por área de atuação governamental (função), a melhor classificação atingida pelo estado do Amazonas foi na área da segurança pública que, junto com

Acre, Mato Grosso e Rondônia, alcançou nível B na pontuação Pefa em virtude de manter precisão orçamentária inferior a 10% durante a execução das despesas em dois dos três exercícios estudados.

No saneamento todos os estados analisados foram mal avaliados, apresentando baixo grau de compatibilização entre o planejamento e a execução. A classificação D foi comum a todos. Cabe destacar que a execução das despesas chegou a 100 pontos negativos no estado de Rondônia no ano de 2015 em relação ao planejado. Este estado foi o que obteve os piores percentuais nesta função nos anos avaliados.

Portanto, com os dados desta pesquisa, percebeu-se que, quanto a transparência das informações e a accountability da execução orçamentária e financeira dos gastos públicos os estados do Acre, Mato Grosso foram os que melhor revelaram práticas de transparência de forma ativa em seus sites governamentais divulgando as informações necessárias e de forma fácil a boa ação de accountability social.

Quanto a avaliação do desempenho da gestão das finanças públicas na região amazônica brasileira utilizando a metodologia Pefa, percebe-se que, de forma agregada de compatibilização do orçamento com os gastos, o Mato Grosso e Pará foram os melhores avaliados. Quanto à análise da composição das despesas, os estados do Acre, Pará e Rondônia foram os mais bem avaliados, cabendo ao Acre a melhor pontuação em educação e ao Pará e Rondônia em saúde. O Amazonas figurou-se como de maior incompatibilidade dos gastos executados em relação ao planejado, alcançando duas notas nível D (saúde e saneamento) e nenhuma nível A. Os demais estados mantiveram performances simulares de compatibilização com momentos de alta e baixa classificação dentro do proposto pela metodologia Pefa.

Assim sendo, de forma geral, considerando os resultados desta pesquisa, os melhores resultados em Accountability e transparência couberam aos estados do Acre e Mato Grosso (quadro 7) os quais, simultaneamente também foram os que se destacaram no desempenho do trato das finanças públicas acompanhados estados do Pará e Rondônia.

Foi percebido ainda que o estado do Amazonas o qual apresenta Accountability e transparência de forma parcial (quadro 7), também revela-se como o de pior resultado em gestão de finanças públicas entre os estado estudos.

Desta forma, esta pesquisa acabou por revelar um fenômeno, o da relação Accountability e transparência versus desempenho de finanças públicas, conforme evidenciados nos resultados encontrados, de forma positiva para os estados do Acre e Mato Grosso e de forma negativa para o Amazonas.

A transparência das informações deve avança no caminho da accountability social na Amazônia na medida em que o cidadão, além de obter a informação pública, também empoderar-se no seu papel fiscalizador. Contudo, é irrefutável que o orçamento por ser ferramenta técnica e complexa de gestão, ocasiona dificuldade à avaliação cidadã.

Para futuras pesquisas recomenda-se analisar o fenômeno da relação resultados de accountability e transparência versus resultados de desempenho em gestão de finanças públicas.

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