DW Urban Debate 2014/12/01 - Diagnóstico Institucional: Ocupação Ilegal Terrenos

OcupacaoIlegalTerrenos.v1.pptx 1

Índice

1. Diagnóstico institucional;

2. Quadro legal existente;

3. Propostas de solução.


1. DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL


Da terra, do papel do Estado e do seu uso

Em Angola, a terra... ... é do Estado

O Estado proprietário originário da terra, o seu direito fundiário é pleno e exclusivo, mas:

•  a existência do Estado justifica-se por visar a satisfação de interesses da colectividade

•  A terra é um recurso finito e é do seu acesso por parte dos privados que depende a sobrevivência e o desenvolvimento humano

•  Estado compromete-se a reconhecer direitos fundiários comunitários e conceder terrenos aos particulares que se mostrem capacitados

Para assegurar que as pessoas singulares e colectivas ocupem, usem e

usufruam a terra de modo ordenado e sustentável que foram aprovadas a Lei 9/04, de 9 de Novembro (Lei de Terra), o seu regulamento e demais

instrumentos jurídicos de ordenamento do território


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Causas de impunidade no sector urbanístico

•  O urbanismo como ponto mais sensível da questão da transparência na Administração

•  A complexidade, a desadequação e o desconhecimento da legislação urbanística

•  A particular relação entre urbanismo e corrupção;

•  Falta de “autoridade” das autoridades administrativas;

•  A falta de meios para a fiscalização.


Quadro estatístico referente aos processos criminais na Província de Luanda…

43

1

9

04

1

1215

25

67

0

20

40

60

80

# de processos crimes

Benfica Luanda Barra do Kwanza

Viana Kilamba Samba Cacuaco Quissama Icolo e Bengo

Cazenga

Processos crime por xxxx


Quadro estatístico referente aos processos cíveis (apenas da 4.ª secção do cível e administrativo do Tribunal Provincial de Luanda

15

25

2

0

5

10

15

20

25

1

# de processos civeis

Contra o Estado

5

1 1

Contra Empresas

Contra Particulares

0

26

6

0

10

20

30# de processos cíveis

Acções de reivindicação

Providências cautelares de restituição ou manutenção

Acções de Condenação por

violação de contrato

Viana Belas MINCONS

Dir. Prov. Hab.

Réus Tipo de processo


2. QUADRO LEGAL EXISTENTE


Do enquadramento da ocupação ilegal de terras e da sua punição

A lei não define ocupação de terreno, nem admite a ocupação como modo de

aquisição de direito de propriedade sobre imóveis

A ocupação referida na Lei de Terras

não é mais do que a “posse” de terreno.

Ou seja, a ocupação de terreno é o

poder que se manifesta quando alguém actua como o proprietário de uma porção de terra, o superficiário, ou

como o titular de um direito de ocupação precária de um terreno

Ocupação ou posse? Ocupação ilegal - consequências

Infracção administrativa

Infracção penal

Uma noção simples : A ocupação é ilegal quando não se conforma com os ditames da lei


O quadro legal administrativo relativo à ocupação ilegal de imóveis apresenta algumas lacunas de punibilidade (1/2)

Lei das Transgressões Administrativas (Lei n.º 12/11) •  Apenas prevê uma medida punitiva administrativa; o ocupante ilegal

incorre numa multa al. h) do artigo 9.º

Lei do Fomento habitacional (Lei n.º 3/07) •  Prevê, artigo 31.º, a possibilidade de se demolir – sem direito a

qualquer indemnização – qualquer obra que tenha infringido as normas técnicas e legais.

Regulamento de Licenciamento das Operações de Loteamento, Obras de Urbanização e Obras de Construção (Decreto n.º 80/06) •  Aplica multa para todas as operações urbanísticas desconformes

com a lei. •  As autoridades urbanísticas podem efectuar o embargo

administrativo de obra e a sua demolição (art. 76.º, a) e b). •  A entidade que praticou os actos de utilização indevida de terrenos

do Estado fica obrigada a promover, a expensas próprias, a restituição dos solos na situação em que se encontravam antes da prática da infracção.

Regulamento Geral das Edificações Urbanas (Dec. n.º 13/07) •  Prevê a aplicação de multa a quem executar obras sem licença (art.

161.º)

Mas serão as multas capazes de garantir a

protecção da terra contra os seus

invasores?


O quadro legal administrativo relativo à ocupação ilegal de imóveis apresenta algumas lacunas de punibilidade (2/2)

1.  Proliferação e sobreposição de legislação que causam dúvidas quanto à prevalência de uns em relação a outros.

2.  Falta de previsão legal da aplicação de multa por simples ocupação ilegal (sem construção).

3.  A Lei das Transgressões Administrativas condiciona a sua aplicabilidade aos casos concretos à prévia aprovação do regulamento que vai, exactamente, graduar as multas, atendendo ao critério que define (art. 13.º, n.º 1).

4.  Falta de previsão legal para aplicação de multa por loteamentos ilegais (construções clandestinas – arts. 70.º e 97.º n.º 3 do Dec. n.º 80/06).

5.  Falta de medidas de aplicação de multa destinadas a evitar a acentuada degradação que, por incúria dos proprietários, actualmente se verifica principalmente nos edifícios destinados à habitação.

Falhas na legislação administrativa


Aplicação do direito penal. O âmbito objectivo destes tipos de ilícitos é bastante reduzido. Praticamente só é possível em virtude (1) da ameaça ou da violência que usou para ocupar um terreno que não lhe pertença ou (2) se os terrenos ocupados estiverem vedados e demarcados, ou ainda (3) porque a invasão do terreno produziu danos ambientais...

Usurpação de coisa imóvel

Artigo 445.º do Código Penal. Apenas aplica-se aos casos de violência ou ameaça grave exercida sobre pessoas. Ficam de fora do seu âmbito os casos de simples ocupação de terrenos ou de construção de casas ou outras edificações sobre um terreno, sem concessão necessária para o efeito.

Danos ao ambiente O ocupante ilegal de terreno pode ser punido com pena de prisão ou de multa, quando, com a sua conduta, cause danos ao ambiente (artigos 33.º e 34.º da Lei 3/14 – Lei sobre a Criminalização das Infracções Subjacentes ao Branqueamento de Capitais)

Arrancamento de marcos Nos termos do artigo 446.º do Código Penal, alguém que, por meio de violência ou ameaças,

Dificuldades na aplicação do crime de desobediência: Art. 188.º Cód. Penal – até 3 meses de prisão a todo aquele que faltar à obediência devida às ordens ou mandados legítimos da autoridade pública ou agentes dela. Porém, no que diz respeito à sua aplicação aos casos de ocupação ilegal de terreno surgem problemas porque, como refere o Prof. Maia Gonçalves (Cod. Penal Anotado) o simples não acatamento de embargo extrajudicial, antes de judicialmente ratificado, não integra o crime de desobediência. Tanto é que, na prática, quando a ocupação não foi feito com o uso da força ou não tenha resultado em danos ambientais, tem se seguido aquilo que vem estipulado no artigo 84.º da Lei de Terras (o Estado usa contra o ocupante ilegal os meios facultados ao possuidor no artigo 1276.º do Código Civil).


3. PROPOSTAS DE SOLUÇÃO


A futuro… A ocupação ilegal de terrenos, em função do momento que vivemos, deve ser tipificada como crime autónomo?

O parcelamento fundiário desordenado e a concomitante ocupação de terrenos em larga escala – independentemente de estarem já na esfera jurídica de outras pessoas, ou de estarem devidamente qualificados e afecto a certos fins públicos – é suficiemente motivador da adopção de medidas mais enérgicas visando prevenir ou minimizar os prejuízos causados ao Estado ou a terceiros.

A responsabilização criminal do ocupante ilegal de terreno, como providência isolada, naturalmente não regulariza o acesso disciplinado a parcelas de terra por parte dos interessados. Porém, é uma medida de prevenção geral e especial capaz de frear a apetência oportunista daqueles que pretendam enriquecer-se injustificadamente ou que desejam satisfazer outras necessidades egoístas, postergando direitos adquiridos alheios ou dificultando a elaboração e execução presente ou futura de quaisquer planos urbanísticos para a área invadida.


Algumas dificuldades...

O costume

No meio rural, em que as relações interpessoais são reguladas pelo costume, ocupar uma parcela de terra que não tenha dono conhecido não constitui, em regra, nenhuma subversão ao poder instituído. Antes, trata-se de uma prática reiterada, generalizada e legitimada pelo direito costumeiro

A necessidade

Durante muito tempo, por falta de legislação adequada e do êxodo massivo das populações do meio rural para as grandes cidades, em bosca da sobrevivência, o Estado sentiu-se na obrigação de adoptar uma política de tolerância, pois não podia agir com indiferença face a angústia e ao desespero das famílias ávidas de abrigo

Estes e outros factores impulsionaram o surgimento de aproveitadores da condescendência do Estado


Ao nível do direito comparado, o Brasil, Cabo-Verde, Macau e Timor-Leste prevêm a ocupação ilegal de imóveis…

Em países com tradição jurídica próxima da angolana é usualmente criminalizada a ocupação ilegal de terrenos, distinguindo-se os bens do domínio público, dos do domínio privado

Regime Jurídico dos Imóveis, Lei n.º 1/03 (3.º a 6.º) •  Prevê os crimes de usurpação de imóveis e de

ocupação ilegal de imóveis. •  Comete o crime de usurpação de imóvel quem tenha

beneficiado ou ocupado imóvel do Estado, reivindicando-o como propriedade sua, e tenha conseguido o respectivo título, como pagamento de favor ou através de meios fraudulentos.

•  A ocupação ilegal de imóvel consiste no acto de quem utilize bem imóvel alheio ou aja como sendo seu possuidor contra a vontade do proprietário.

Lei nº 6.766, Parcelamento do Solo para Fins Urbanos •  O parcelamento irregular do solo ou ocupação ilegal

de terrenos é punido com pena de prisão de 1 a 5 anos.

•  O funcionário público que registar loteamento ou desmembramento não aprovado pelos órgãos competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cessão ou promessa de cessão de direitos, ou efectuar registro de contrato de venda de loteamento ou desmembramento não registrado é punido com pena de prisão de 1 a 2 anos e multa de 5 a 50 vezes o maior salário mínimo

Macau

Lei dos Solos •  Distingue entre bens do domínio público e do

domínio privado do Estado. •  As sanções administrativas e criminais

previstas pela utilização indevida de bens do Estado limitam-se aos que integram ao seu domínio público.

•  A entidade que autorizou praticou os actos de utilização indevida de terrenos do Estado fica obrigada a promover, a expensas próprias, a restituição dos solos integrados no domínio público na situação em que se encontravam antes da prática da infracção, sob pena de crime de desobediência.

Lei das Terras – Lei 10/13 (arts 193.º a 196.º) •  Não considera a ocupação ilegal de terrenos

como crime mas apenas como uma infracção administrativa, sendo o ocupante punido com multa cujo valor varia em função da extensão do espaço ocupado.

•  No entanto, considera como crime de desobediência o não acatamento da ordem de desocupação do terreno ilegalmente ocupado.

Cabo Verde Timor Leste

Brasil


Soluções a consagrar no âmbito da responsabilidade transgressional (1/2)

4 Escrituração mercantil

Aplicação de Multa e indeminização por loteamento ilegal

•  ´A aplicar aos titulares de direitos fundiários ou possuidores de terrenos que, directamente ou através de outras pessoas, tenham procedido ao respectivo loteamento sem a competente licença e, embora por negócio juridicamente inválido, hajam cedido lotes ou permitido a sua utilização para construção.

•  Obrigação de pagamento de multa em montante a determinar, tendo em conta: •  A proporção entre a superfície total da área de construção clandestina e a dos terrenos por ele

loteados clandestinamente; •  Os lucros obtidos.

•  Dever de indemnização à Administração pelas despesas que esta tenha de suportar com a instalação ou o melhoramento das infra-estruturas que sejam necessárias para suprimir as carências ou insuficiências resultantes dos loteamentos clandestinos e das construções a que estes deram causa ou tornaram possíveis.

Medida destinada a evitar construções clandestinas. Entretanto, deve ser equacionada a possibilidade de a legislação passar a admitir loteamentos realizados por particulares (sobretudo imobiliárias, construtores civis)

Multa por ocupação ilegal de bem imóvel

•  A ocupação ilegal de imóvel alheio deve ser punida com multa.

•  A multa administrativa não deve ser convertível em prisão, mas a sua falta de pagamento deverá determinar a apreensão e execução dos bens do condenado que forem necessários à liquidação da multa em dívida, em sede de execução fiscal.

•  Não devem ser considerados ocupantes ilegais os 3.ºs que comprovadamente, sem culpa, tenham agido de boa-fé.


Medida destinada a evitar a acentuada degradação que, por incúria dos proprietários, actualmente se verifica principalmente nos edifícios destinados à habitação.

Soluções a consagrar no âmbito da responsabilidade transgressional (2/2)

Proibição de deterioração de edifícios 1 – O proprietário não pode, dolosamente, provocar ou agravar uma situação de falta de segurança ou de salubridade, provocar a deterioração do edifício ou prejudicar o seu arranjo estético. 2 – Presume-se, salvo prova em contrário, existir violação pelo proprietário do disposto no número anterior nas seguintes situações: a) Quando o edifício, encontrando-se total ou parcialmente devoluto, tenha apenas os vãos do piso superior ou dos pisos superiores desguarnecidos; b) Quando estejam em falta elementos decorativos, nomeadamente cantarias ou revestimento azulejar relevante, em áreas da edificação que não sejam acessíveis pelos transeuntes, sendo patente que tal falta resulta de actuação humana. 3 – A violação do disposto no n.º 1 é punível com multa graduada de Kz. até ao máximo de Kz.

Sanções acessórias

1 – Apreensão dos objectos pertencentes ao agente que tenham sido utilizados como instrumento na prática da infracção. 2 – A privação do direito a subsídios outorgados por entidades ou serviços públicos. 3 – Cancelamento de licenças administrativas. 4 – Restituição do imóvel devoluto – sem quaisquer pessoas e bens.


Soluções a consagrar no âmbito da responsabilidade criminal (1/2)

Ocupação ilegal de imóvel

1 – Quem ocupar imóvel do domínio público do Estado, bem que incida sobre via pública, terreno classificado como reserva ou terreno especialmente protegido por lei ou regulamento, consciente da desconformidade da sua conduta, reivindicando-o como propriedade ou posse sua, e tenha ou não conseguido o respectivo título como pagamento de favor ou através de meios fraudulentos ou ilícitos, incorre na pena de… a… anos de prisão ou multa. 2 – Quem ocupar imóvel do domínio privado do Estado ou de pessoa singular ou colectiva pública ou privada, reivindicando-o como propriedade ou posse sua, e tenha ou não conseguido o respectivo título como pagamento de favor ou através de meios fraudulentos ou ilícitos, incorre na pena de prisão de… a ou multa. 3 – Quem, por intermédio de funções públicas, permitir ou facilitar que outrem, através de meios fraudulentos ou ilícitos, se beneficie ou ocupe imóvel do Estado ou pessoa singular ou colectiva pública ou privada, incorre na pena de… a… ou multa. 4 – Quem, no âmbito de qualquer programa da Administração de assentamento, reassentamento, realojamento de populações ou expropriação pública, recorrendo a artifícios fraudulento ou ilícitos, se beneficie ou ocupe imóvel do Estado, reivindicando-o como propriedade ou posse sua, incorre na pena de prisão de… a… anos ou multa.


Soluções a consagrar no âmbito da responsabilidade criminal (2/2)

Violação de regras urbanísticas

1 – Quem proceder a obra de construção, reconstrução ou ampliação de imóvel que incida sobre via pública, terreno classificado como reserva, bem do domínio público do Estado ou terreno especialmente protegido por lei ou regulamento, consciente da desconformidade da sua conduta com as normas urbanísticas aplicáveis, é punido com pena de prisão de… até… anos e/ou multa de valor nunca inferior ao do benefício económico obtido pelo agente. 2 – Pode o tribunal ordenar, na decisão de condenação, a demolição da obra ou a restituição do solo ao estado anterior, à custa do autor do facto. 3 – O funcionário que informe ou decida favoravelmente processo de licenciamento de autorização, planeamento urbanístico ou preste neste informação falsa sobre as leis ou regulamentos aplicáveis, consciente da desconformidade da sua conduta com as normas urbanísticas, é punido com pena de prisão de... ou multa. 4 – Se o objecto da licença ou autorização incidir sobre via pública, terreno classificado como reserva, bem do domínio público do Estado ou terreno especialmente protegido por lei ou regulamento, o agente é punido com pena de prisão de… ou multa.

Desobediência: considerar como crime de desobediência o desrespeito dos actos administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas na legislação urbanística . Medidas processuais a consagrar: permitir a dispensa da pena se o agente, antes da instauração do procedimento criminal, demolir a obra ou restituir o solo ou imóvel ao estado anterior à obra ou ocupação, bem como a atenuação especial se o fizer até antes do encerramento da audiência de julgamento em primeira instância.


Necessidade de reforço dos mecanismos de cooperação técnica entre em matéria de crime urbanístico

•  Transversal a toda a actuação do Ministério Público em matéria de urbanismo por causa das matérias muito técnicas que se discutem envolvendo diversas especialidades:

•  Arquitectura; •  Engenharia; •  Geologia; •  Cartografia.

•  Para uma resposta rápida e eficaz em termos de investigação criminal

•  Para evitar que o decurso do tempo sobre a data dos factos dificulte a investigação e a recolha de provas.

•  Âmbito da cooperação: •  A notícia do crime e a averiguação administrativa •  A informação posterior à notícia do crime •  A colaboração na fase de investigação •  O apoio técnico na fase de investigação e na fase de julgamento


Recomendações •  A alteração da legislação, de modo a consagrar a punição criminal da ocupação

ilegal de imóveis (terrenos ou edificações), e a violação de regras urbanísticas abrangendo tanto os particulares, mas também os funcionários públicos envolvidos na sua prática;

•  Quando a ocupação ilegal de imóveis se traduzir em edificações de obras sem licença, os agentes da autoridade urbanística devem autuar e graduar a multa nos termos do art. 161.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas;

•  Alteração da Lei das Transgressões Administrativas, de modo a consagrar a punição por crime de desobediência face às determinações da autoridade administrativa.

•  Planos de formação de duração média dos agentes da administração local do Estado em matéria de urbanismo e ordenamento do território (evitar simples seminários) .

•  Reforço dos meios operativos destinados aos agentes de fiscalização.

•  Promover maior articulação institucional na investigação de delitos urbanísticos, garantindo assistência técnica aos magistrados do MP nos processos em tribunal, dada a complexidade dessas investigações.


Fim

É tão vasto o mar à tão pequena barca… (Dante)

OBRIGADO

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