ECONOMIA DO SETOR PÚBLICOFINANÇAS PÚBLICAS

1) CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO DO GASTO E DA RECEITA PÚBLICA

2) SISTEMA TRIBUTÁRIO E CARGA TRIBUTÁRIA NO BRASIL

3) FEDERALISMO FISCAL

4) NOVA FORMA DE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO: A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (PPP)

1.1 GASTO PÚBLICO

• Bem público, semipúblico, meritório

• Funções alocativa, distributiva e estabilizadora

1.2 RECEITA PÚBLICA

Sistema tributário ideal:

•Eqüidade•progressividade•neutralidade•simplicidade.

Eqüidade• Conforme o grau de utilização dos

serviços públicos (Exemplo: tributo sobre veículos e combustíveis financiando a construção e manutenção da malha rodoviária)

 

• Capacidade de pagamento: contribuintes com mesma capacidade de pagamento devem pagar a mesma quantia e quem pode mais paga mais (Exemplo: imposto sobre a renda)

Progressividade

A progressividade é a aplicação intensificada da capacidade de pagamento. Com uma dada alíquota de imposto sobre a renda (10% por exemplo), quem ganha mais paga mais. A progressividade consiste em aplicar alíquotas maiores sobre quem ganha mais.

Neutralidade

Não provocar distorção na alocação de recursos na economia. Exemplos: tributação sobre bens de capital desestimula o investimento, tributação “em cascata” desestimula exportações.

Conflitos de Objetivos

• Simplicidade x Neutralidade (Exemplos: imposto único, IRPJ)

• Progressividade x Simplicidade (Exemplo: IR com muitas alíquotas e isenções)

• Neutralidade x Eqüidade (Exemplo: tributação sobre consumo via IVA é neutra mas não eqüitativa).

Receita Pública: definições e classificações

Tributos

–Impostos

–Taxas

–Contribuições

Tributos

Receita de entidades públicas, compreendendo impostos, taxas e contribuições, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades.Exemplos: taxa do lixo financia a atividade específica de coleta de lixo; imposto de renda financia atividades gerais do governo; contribuição à previdência social financia especificamente o pagamento de aposentadorias.

Impostos

Tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica.Exemplo: o pagamento do IPVA não é uma contrapartida à prestação de qualquer serviço governamental ao proprietário de automóvel.

TaxaPagamento que pressupõe uma atividade governamental, seja em função do exercício regular do poder de polícia, seja pela prestação de serviço público específico e divisível, efetivamente prestado ao usuário ou posto à sua disposição Exemplos: taxas de fiscalização de empresas, taxa para emplacamento de veículos, taxa de iluminação pública.

Contribuição

Pagamento cujo recurso fica vinculado a uma despesa específica do governo, não necessariamente associada a um benefício direto ao contribuinte.Exemplos: contribuição de melhoria gera benefício patrimonial direto ao contribuinte; CPMF financia as despesas de saúde pública não necessariamente desfrutadas pelo contribuinte.

Bases Clássicas de Incidência de Impostos

• Renda: IR Pessoa Física, IR Pessoa Jurídica.

•  Patrimônio: IPTU, IPVA, ITBI.

•  Consumo: ISS, ICMS, IPI.

Características do Imposto sobre Consumo

• Amplitude da base de incidência: geral (ICMS) ou específica (IPI).

• Tipo de alíquota: única ou seletiva.

• Estágio do processo de produção: atacado, varejo, ao longo da cadeia de comércio.

• Forma de cobrança: cumulativo ou valor agregado.

Cumulativo ou “Em Cascata”  A B C Tot

al

Valor de Compra   100 150  

Valor de Venda 100 150 300  

Imposto sobre transações

18 27 54 99

Carga tributária total sobre o produto

      33%

Cumulativo II  A B C D Tot

al

Valor de Compra   100 150 200  

Valor de Venda 100 150 200 300  

Imposto sobre transações 18 27 36 54 135

Carga tributária total sobre o produto

        45%

Cumulativo III

• Maior tributação dos produtos que têm cadeia produtiva longa: verticalização, discriminação das decisões de investimento por setores.

• Não desonera exportações: prejudica política macroeconômica.

Valor Adicionado I

  A B C Total

Valor de Compra   100 150  

Valor de Venda 100 150 300 300

Valor Adicionado 100 50 150  

IVA = 18% do Valor Adicionado

18%*100=18

(18%*150)-18=9

(18%*300)-18-9 = 27

54

Carga tributária total sobre o produto

      18%

Valor Adicionado II  A B C D Tota

l

Valor de Compra   100 150 200  

Valor de Venda 100 150 200 300 300

Valor Adicionado 100 50 50 100  

IVA = 18% do Valor Adicionado

18%*100=18

(18%*150)-18 = 9

(18%*200)-18-9 =

9

(18%*300)-18-9-

9= 18

54

Carga tributária total sobre o produto

        18%

Valor Adicionado III

• Tamanho da cadeia de comercialização não altera carga tributária.

• Permite desoneração total das exportações (isenta o exportador e lhe paga o crédito das fases anteriores).

• Autofiscalização dentro da cadeia de comercialização.

Déficit, Dívida e Resultado Primário

O DÉFICIT é a diferença entre a despesa e a receita. Em economia, é importante medir o déficit do governo para saber se ele está “pressionando” a demanda por bens e serviços. Se o governo coloca mais dinheiro na economia (compra de bens e serviços vendidos pelo setor privado) do que retira (impostos cobrados do setor privado), ele estará estimulando o crescimento econômico e/ou o aumento dos preços.

DEF = (C + J + I) – T Onde: DEF = déficit do governo

C = consumo do governoJ = juros pagos pelo governoI = investimento do governoT = arrecadação tributária

A DÍVIDA do governo ao final de um ano equivale à dívida existente no ano anterior mais o déficit do ano atual:  DIVt = DIVt-1+DEFt = DIVt-1 + (Ct + Jt + It) – Tt

  Onde: DIVt= Dívida ao final do ano t.

DIVt-1= Dívida ao final do ano t-1.

DEFt = déficit acumulado ao longo do ano

t.

Déficit Primário

Em uma economia onde o governo está fortemente endividado e gasta muito com juros, como é o caso brasileiro, torna-se importante medir se o governo está sendo capaz de fazer um esforço para reduzir o déficit e, com isso, reduzir a dívida (ou fazê-la crescer mais devagar).

Déficit Primário II

• Despesa de juros é rígida, determinada no passado.

• Governo não controla a taxa de juros que incide sobre sua dívida.

Déficit Primário III

DEF = (C+J+I) - T

DP = (C + I ) – T Onde: DP = déficit primário do governo

  CASO 1 CASO 2 CASO 3

DIV t-1 1000 1000 1000

Ct 80 80 30

It 40 40 30

Jt 40 90 90

Tt 110 110 110

DEFt = Ct+It+Jt-Tt 50 100 40

DIVt = DIVt-1+ DEFt 1050 1100 1040

DPt= Ct+It-Tt 10 10 -50

2) SISTEMA TRIBUTÁRIO E CARGA TRIBUTÁRIA NO

BRASIL

• O SISTEMA TRIBUTÁRIO ANTES DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

• O SISTEMA TRIBUTÁRIO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Reforma tributária década de 1960

        Centralização tributária na União, refletindo a centralização política.

        Racionalização do sistema, viabilizado pela centralização (redução do número de impostos, melhor definição das bases de incidência)

        Substituição de impostos “em cascata” pelo ICM (estadual) e pelo IPI (federal) não cumulativos e com características de um IVA.

O Sistema Tributário da Década de 1960

        Impostos sobre comércio exterior: importação e exportação.

        Impostos sobre patrimônio e renda: IR, IPTU, ITBI, ITR.

        Impostos sobre produção e consumo: ICMS, IPI, ISS.

        Impostos únicos: IUCL, IUEE, IUM.

        Partilha das receitas: FPM e FPE

• ICM: alíquota uniforme para todos os estados, facilitando a desoneração das exportações e impedindo a guerra fiscal.

• IPI: funcionava como um imposto especial (incidindo sobre alguns bens não essenciais) e com alíquotas seletivas.

• FPM e FPE: 10% da arrecadação federal de IR e IPI

A deterioração do sistema I

        Ênfase no desenvolvimentismo levou à proliferação de incentivos fiscais. Ao mesmo tempo em que se davam incentivos no IPI, ampliava-se a sua base de incidência, para compensar as isenções. Resultado: fim da seletividade.

        Governo federal dava isenções de ICM, um imposto estadual, interferindo na política fiscal estadual.

        Criação de poupança compulsória para financiar o desenvolvimento (PIS/PASEP) incidente sobre o faturamento das empresas: a volta da tributação em cascata.

        Redução paulatina da participação dos estados e municípios na receita federal.

O Sistema Tributário da Constituição de 1988

 Fragilidade do governo central e grande descentralização de receitas, principalmente por ampliação das transferências: FPE e FPM passaram a consumir mais de 50% da arrecadação federal de IR e IPI.

 ICM passou a ser ICMS: ampliação da base de cálculo com a inclusão das atividades antes tributadas por impostos únicos, maior autonomia dos estados na fixação de alíquotas, proibição à União para conceder incentivos.

A Deterioração do Sistema

Governo Federal cria e aumenta contribuições: incidência em cascata, que reduzem a competitividade da economia, onerando as exportações, desestimulando o investimento e encarecendo o emprego formal (CPMF, CSLL, COFINS).

Estados passaram a usar sua autonomia na legislação do ICMS para atrair investimentos: guerra fiscal, oportunidades de sonegação, complexidade da legislação.

A Disparada da Carga TributáriaCarga tributária bruta 1980-2002 em % do PIB e linha de tendência a

partir de 1988

222426283032343638

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

 Necessidade de ajuste fiscal para sair do quadro hiperinflacionário.

 Esforço da União para recompor receita que foi descentralizada.

Redemocratização levou ao aumento da despesa, por pressão de diversos grupos sociais, o que exigiu aumento da receita para manter equilíbrio.

A Reforma Tributária Necessária

 Globalização e aumento da competição internacional exige que o sistema tributário do país tenha impostos não-cumulativos. Desonerar investimentos e geração de emprego. Não é possível reduzir, no curto-prazo, a carga tributária, dada a necessidade de conter o crescimento da dívida pública. Reduzir fortemente a carga tributária somente com a garantia de que as despesas serão reduzidas.

• Conter a guerra fiscal predatória.

• Simplificar a legislação (em especial, do ICMS).

• Garantir receita suficiente para cada esfera de governo, o que nem sempre é compatível com a simplificação do sistema tributário (por exemplo: federalização do ICMS deixaria os estados sem sua principal fonte de receita)

Dificuldades para Fazer a Reforma

• Seguidos anos de estagnação do PIB e de crescimento da carga tributária fazem com que não se tenha espaço para acomodar perdas. Em um contexto de crescimento econômico é mais fácil fazer reforma.

• Inconsistência temporal: embora uma reforma tributária bem feita aumente as perspectivas de crescimento, beneficiando toda a sociedade no longo prazo, há custos de curto prazo que nenhum setor quer pagar.

Uma ampla reforma tem efeitos pouco conhecidos sobre a distribuição da renda:• Ricos x pobres: o novo sistema será mais progressivo?•Patrões x Empregados: quem arcará com o ônus final do novo sistema os empregadores (redução do lucro ou dos salários)?•Governo x Setor Privado: o governo não quer perder arrecadação e o setor privado quer menos impostos.•Estados x União x Municípios: quem perde e quem ganha receitas e flexibilidade para administrar a política tributária?

3. Federalismo Fiscal

Por que existem vários níveis de governo?Por que é necessário repassar dinheiro da

União para estados e municípios?Por que não existem universidades

municipais?

Federalismo

• Conceitos histórico e constitucional: modelo intermediário entre a confederação e o sistema unitário

As Bases da Teoria Econômica do Federalismo (I)

• Samuelson (1954 e 1955): conceito de bem público. Consumidores não revelam preferências (free rider)

• Tiebout (1956): descentralização fiscal como forma de induzir revelação de preferências (voting with the feet). Competição horizontal

As Bases da Teoria Econômica do Federalismo (II)

• Oates (1972): federalismo como instrumento de cooperação entre níveis de governo – divisão de tarefas de acordo com a abrangência territorial do bem-público (cooperação vertical).

• Governo local conhece melhor as preferências dos eleitores.

• Descentralização permite diversificação e maior fiscalização pelo eleitorado.

As Bases da Teoria Econômica do Federalismo (III)

• Gordon (1983): externalidades Exportação de tributosExternalidades PositivasComportamento Free-riderNo meu quintal não!Desconsideração de efeitos redistributivos e custosRegressividade tributária e dos gastosGuerra fiscal

Teoria Normativa

• Quem tributa o que?

• Quem oferta cada um dos bens públicos?

• Transferências intergovernamentais

Quem tributa o que?

• Mobilidade da base tributária

• Facilidade para exportação do tributo

• Economia de escala na administração do tributo e viabilidade da cobrança

• Não induzir alocação ineficiente de recursos

• Associar tributos pagos aos benefícios recebidos

Alocação principais tipos de tributos

• IVA: federal (exportação de tributos, viabilidade adm da cobrança no destino)

• Vendas a varejo(alíq. baixa): estadual (viabilidade adm.)

• Renda: central (mobilidade, viabilidade adm., economia de escala)

• Patrimônio imóvel: municipal

• Patrimônio móvel: estadual ou federal (mobilidade)

• Taxas: municipal.

Quem oferta cada um dos bens públicos?

• Economias de escala

• Heterogeneidade das preferências locais

• Externalidades e sua amplitude geográfica

• Capacidade financeira de cada nível de governo

(exemplo com os casos de saúde e educação no Brasil)

Transferências Intergovernamentais

• Tipos: condicionais ou incondicionais, com ou sem contrapartida, limitadas ou ilimitadas.

• Para que servem: equalizar capacidades fiscais, internalizar externalidades, provisão mínima de um bem público

Não condicional e sem contrapartida desequilíbrio vertical

redistribuição regional da renda

Condicional e sem contrapartidaNível mínimo de serviço

Condicional com ContrapartidaExternalidades

FF brasileiro à luz da teoria normativa

Receita Tributária Total: participação dos três níveis de governo (2002)

Estados28%

Municípios5%União

67%

Gráfico 1 - Principais Impostos sobre Patrimônio: distribuição da receita por nível de governo (2002)

1%

52%

47%

UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS

Gráfico 2 - Principais Impostos Sobre Consumo: divisão da receita por nível de governo (2002)

14%

80%

6%

UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS

Gráfico 3 - Despesa não Financeira dos Três Níveis de Governo por Função (2002) R$ milhões

-

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS

PREVID SAÚDE EDUC DEFESA

ADMINIST. SEG. PÚBL. URBANISMO OUTRAS

Gráfico 4 - Principais Transferências Constitucionais e Legais da União a Estados e Municípios em 2002 (R$ Milhões)

20,47117,743

7,254

3,3611,596 422 121 3

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

Freqüência Relativa Freqüência Acumulada

Maior ou igual a 95% 35% 35% 90% a 95% 23% 58% 85% a 90% 14% 73%

Menor ou igual a 85% 27% 100%

Dependência dos Municípios em Relação a Transferências

Distribuição dos Municípios por População

Freqüência Relativa Freqüência Acumulada

Até 3 9% 9% 3 a 5 15% 24%

5 a 10 23% 48% 10 a 20 24% 72% 20 a 50 17% 89% 50 a 100 6% 95% 100 a 300 3% 99%

Mais de 300 1% 100%

Crítica à teoria positiva

• Hipótese de governante benevolente

• Tecnologia de produção

• Suficiência de recursos

• Corrupção e captura

• Flypaper effect

Novas abordagens (I)

• Federalismo Fiscal e o tamanho do setor público

Race to the bottomPublic ChoiceCompetição verticalLegislativo regionalista

Novas abordagens (II)

• Federalismo Fiscal com seguro regional

• Market Preserving Federalism

O FF brasileiro e as novas abordagens

• Importância do poder local nas decisões federais

• Guerra fiscal

• Restrição orçamentária fraca

• Desequilíbrio fiscal do governo central

• Flypaper effect , captura e ineficiência

• Competição vertical

4) NOVA FORMA DE FINANCIAMENTO DO SETOR

PÚBLICO: A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (PPP)

DefiniçãoA PPP é uma associação entre o setor público e o setor privado com o objetivo de realizar projetos que requerem a construção de infra-estrutura e a posterior prestação de um serviço.  Exemplos:        Construção de uma estrada e posterior operação da manutenção da via financiada por pedágio.        Construção e posterior operação de um presídio.

Diferentes Relacionamentos Público-Privado

• PPP

• Concessão

• Licitação

• Privatização

Concessão

o       Setor público já possui a infra-estrutura física e contrata o setor privado para administrar serviços. Exemplos: restaurantes em órgãos públicos, autódromos, estradas federais e estaduais.

o       Não há infra-estrutura física associada ao serviço e o setor público contrata o setor privado para a simples prestação de serviços. Exemplos: linhas de ônibus, freqüências de rádio.

Licitação

•o Construção de infra-estrutura sem a necessidade de serviço posterior.•Exemplos: construção de um viaduto ou ponte, construção de uma hidrelétrica a ser operada por empresa estatal.•o Construção de infra-estrutura que requer serviço posterior, mas que vai ser operado por outra empresa privada que não aquela que construiu a infra-estrutura. Exemplo: construção de uma hidrovia que posteriormente terá a sua administração repassada ao setor privado por meio de uma concessão.

Privatização

o       Venda da infra-estrutura pública para o setor privado para que este passe a prestar um serviço antes prestado pelo setor público. Exemplo: empresas de telefonia e distribuidoras de energia elétrica.

PPP

o       LICITAÇÃO para construção da infra-estrutura associada à CONCESSÃO para operação de serviços prestados por essa infra-estrutura por uma mesma empresa.

Execução da PPP

o       Ao longo do contrato o setor público faz pagamentos à empresa privada para amortizar o investimento em infra-estrutura (que ao final do contrato tende a se tornar uma propriedade pública) e para subsidiar os custos de operação. Exemplo: construção de uma linha de metro que terá um limite máximo para o preço do bilhete e um subsídio público para garantir uma rentabilidade mínima à empresa operadora.

PONTOS POSITIVOS DA PPP

Compartilhamento de risco entre setor público e privado: o primeiro quer oferecer um serviço útil à sociedade e o segundo quer ter lucro. Uma sociedade entre os dois compartilha os riscos do investimento. Exemplo: uma nova estrada pode não ter tanto movimento quanto projetado, gerando baixa receita de pedágio e prejuízo para o setor privado. O setor público, no contrato de PPP, se compromete a aportar recursos para garantir uma receita mínima à empresa operadora. Pode ser que o setor público nem tenha que completar a rentabilidade, caso as receitas operacionais sejam suficientes para garantir a rentabilidade mínima.

Viabiliza oferta de um serviço público de alto retorno social e baixo retorno financeiro. Exemplo: linha de metrô reduz engarrafamentos e poluição, facilitando o deslocamento da população. Essas vantagens não estão no cálculo do operador privado. Financiar o investimento e o retorno financeiro desejado pela empresa privada via tarifas resultaria em tarifa alta e baixa demanda pelo serviço.

Qualidade da infra-estrutura: se uma empresa vai operar durante quarenta anos uma infra-estrutura construída por ela mesma, provavelmente ela fará uma construção de boa qualidade.

Redução do custo e ampliação do prazo de amortização de implantação da infra-estrutura. Se o governo vai construir, por exemplo, uma estrada, por meio de licitação, ele terá que quitar o valor total da obra durante o período da construção (ou um pouco depois), pagará o risco de crédito imputado ao governo (que no Brasil é alto) e enfrentará sobre-preço das empreiteiras associado ao risco do não recebimento. Fazendo por PPP, amortizará a obra durante os 30 ou 40 anos da concessão e enfrentará custos menores (os parceiros privados aportarão capital próprio ou conseguirão capital a custo mais barato que o governo).

Condições para PPP

• Estabilidade Macroeconômica

• Credibilidade do governo

• Regras claras

• Mercados financeiro, de capitais e seguros bem desenvolvidos

• Fundos de pensão de grande porte

Riscos e Dificuldades no Brasil

• Crédito de longo prazo está concentrado no governo (BNDES e fundos de pensão estatais)

• Baixa credibilidade internacional

• Contabilização dos compromissos pode gerar esqueletos