Educação Municipal no Brasil Recursos, Incentivos e...

Relatório No. 24413-BR

Educação Municipal no Brasil Recursos, Incentivos e Resultados (Em Dois Volumes) Volume II: Relatório de Pesquisa Versão Original: Dezembro de 2002 Tradução: Janeiro de 2003 Departamento de Desenvolvimento Humano Brasil: Unidade de Gerenciamento do País Região da América Latina e do Caribe

Documento do Banco Mundial

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Equivalência Cambial

Unidade Monetária: Real (R$) R$ 0,90 = US$ 1º Maio 1995 R$ 1,00 = US$ 1º Maio 1996 R$ 1,07 = US$ 1º Maio 1997 R$ 1,15 = US$ 1º Maio 1998 R$ 1,68 = US$ 1º Maio 1999 R$ 1,83 = US$ 1º Maio 2000 R$ 2,30 = US$ 1º Maio 2001 R$ 2,35 = US$ 1º Março 2002

Ano Fiscal

1º de Janeiro – 31 de Dezembro

Vice-Presidente: David de Ferranti Diretor do País: Vinod Thomas

Diretor Setorial: Ana-Maria Arriagada Economista Principal: Joachim von Amsberg

Líder de Equipe: Suhas D. Parandekar

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Agradecimentos

Este relatório foi preparado por uma equipe formada por Suhas D. Parandekar (Líder da Equipe, LCSHE), Emanuela di Gropello (Economista de Desenvolvimento Humano, LCSHE) e William Dillinger (Especialista em Gerenciamento do Setor Público, ECSPE). O relatório foi escrito sob a supervisão geral de Vinod Thomas (Diretor, LCC5C – Unidade de Gerenciamento do Brasil), Joachim von Amsberg (Economista Principal, LCC5C) e Indermit Gill (Economista Principal, LCSHD). Os revisores externos foram Shanta Devarajan (Economista Chefe, HDNVP), Elizabeth King (Economista Principal, DECRG) e Peter Moock (Economista Principal, EASHD). Claud ia Willemsens Kastrup e Maria Paula Savanti ajudaram com as pesquisas, Veronica Yolanda Jarrin foi a assistente administrativa, e Fabiana Rezende Imperatriz deu assistência em Brasília. O time deve seus agradecimentos a muitas pessoas no Governo e na comunidade de pesquisas tanto do Brasil quanto da equipe de Desenvolvimento Humano do Banco Mundial para o Brasil. Dados, diretrizes e conselhos valiosos foram dados pelos seguintes indivíduos: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE): Mônica Messenberg Guimarães, Maurício Antônio do Amaral Carvalho e Vinícius de Lara; Secretaria de Educação Fundamental (SEF): Ulysses Cidade Semeghini e Valentina Pereira Buainain; Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA): Jorge Abrahão de Castro e José Aparecido; União Nacional de Secretários Municipais de Educação (UNDIME): Francisco Potiguara; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP): João Batista Gomes Neto, Carlos Eduardo Moreno Sampaio e Liliane Brant; Fundação do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP): Vera Cabral Costa, Mônica Maia Bonel Maluf, Fernando Ortega e Eduardo Fagnani; Fundação Joaquim Nabuco: Osmil Galindo, Ivone Aquino de Medeiros e Paulo Ferraz Guimarães; Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE): Romualdo Portela de Oliveira; Faculdade de Economia, Universidade de São Paulo: Prof. José Alfonso Mazzon; Faculdade de Economia, Universidade Estadual de Campinas : Rinaldo Fonseca; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD – Escritório de Brasília: Maristela Marques. Nossos agradecimentos também são devidos às diversas pessoas das Secretarias Estaduais e Municipais de Educação que dispuseram de seu tempo para nos ajudar. Além das pessoas do Banco Mundial já citadas acima, conselho e apoio foi nos foram dados por membros da Equipe do Brasil e da Equipe Regional de Desenvolvimento Humano – Alberto Rodriguez, Andréa Guedes, Dorte Verner, Madalena dos Santos (Líder do Setor de Desenvolvimento Humano), Marito Garcia (Gerente Setorial), Robin Horn e Ricardo Silveira. Embora tenhamos recebido enorme assistência e encorajamento para este estudo por parte do Ministério da Educação, das Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, não se trata ainda de um relatório conjunto. Espera-se que futuras versões do relatório se beneficiem de seminários feitos no Brasil com a participação de pesquisadores e de autoridades do governo. As opiniões expressas neste relatório são somente aquelas do Banco Mundial.

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Abreviaturas e Siglas ANPAE Associação Nacional de Política e Administração da Educação BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social FIPE Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, Universidade de São Paulo FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FPE Fundo de Participação dos Estados FPEX Fundo de Exportação FPM Fundo de Participação dos Municípios FUNDAP Fundação do Desenvolvimento Administrativo FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério FUNDESCOLA Fundo de Fortalecimento da Escola IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais IOF Imposto sobre Operações Financeiras IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IPI-Ex Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IR Imposto de Renda IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte ISS Imposto sobre Serviços de qualquer natureza ITBI Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis e de Direitos a eles

Relativos ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural LC 87 Lei Complementar #87/86 - trata dos recursos relativos à desoneração de

exportações de produtos primários LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MDE Manutenção e Desenvolvimento do Ensino MEC Ministério da Educação PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola PMAT Programa de Modernização da Administração Fiscal e da Gestão dos

Setores Sociais Básicos PNAFEM Programa de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios

Brasileiros SE Salário Educação SEADE Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal STN Secretaria do Tesouro Nacional UNDIME União dos Dirigentes Municipais de Educação

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Índice

Parte I – Educação Municipal no Brasil: Recursos, Incentivos e Resultados Agradecimentos…………….…………………………………………………………… iv Abreviaturas e Siglas.............…………………………………………………………… v Prefácio..………………………………………………………………………………… viii Seção 1: Introdução.....……………….………………………………………………... 1 A. Contexto Político...………………………………………………………….… 1 B. Estrutura do Sistema Educacional…………………………………………….. 3 C. Financiamento da Educação………………...………………………………… 4 D. Escopo do Estudo..……………………………………………………………. 10 E. Fontes de Dados, Metodologia e Público Alvo do Estudo..……………….…….. 13 Seção 2: Recursos Adicionais para a Educação nos Municípios.…………………… 15 A. Evolução das Despesas com Educação 1995-2000……………………………… 15 B. Redistribuição de Recursos dos Gov. Estaduais para os Gov. Municipais............. 25 C. Redistribuição de Recursos entre os Governos Municipais…….………………… 27 D. Fungibilidade dos Recursos Municipais e o FUNDEF…………………………… 30 E. O FUNDEF e o impacto sobre a Educação Infantil………..……………………... 34 F. Outras Questões sobre Adicionalidade…………………………………………… 36 Seção 3: Gerenciamento de Recursos: Composição de Gastos...........……………….. 39 A. Panorama Geral………………………………………………………………….. 39 B. Despesas de Capital……………………………………………………………… 40 C. Despesas Recorrentes…………………………………………………………… 48 D. Despesas com Transportes……………………………………………………… 58 Seção 4: Gerenciamento de Recursos: Remuneração de Professores e Progressão Funcional…………………………………………………………………………………

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A. Remuneração de Professores……….…………………..…………...…………… 61 B. Número de Professores..………………………………..…………..……………. 64 C. Despesas com Treinamento de Professores…..…………..………………………. 66 D. Progressão Funcional de Professores…………...………..……………………….. 66 Seção 5: Impacto dos Recursos: Resultados Educacionais..…………………………. 69 A. Introdução e Descrição Variável…………………………………………………. 69 B. Resultados Econométricos: Avaliação e Questões de Especificação……………. 71 C. Principais Resultados: Impacto dos Gastos…...........……………………………. 77 D. Principais Resultados: Composição de Gastos……..……………………………. 81 E. Principais Resultados: Grau de Municipalização..……………………………….. 84

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Parte II – Apêndice Apêndice à Seção 1……………………………………………………………….. 88 Tabela 1.1 Distribuição dos Gastos do Governo Federal com Educação, 2001….. 88 Tabela 1.2: Distribuição dos Gastos Estaduais com Educação, 2000…………….. 88 Apêndice à Seção 2……………………………………………………………….. 89 Tabela 2.1: Evolução dos Gastos com Educação………………………………… 89 Tabela 2.2: Distribuição dos Gastos com Educação por Nível de Governo……… 89 Tabela 2.3: Representatividade da Amostragem da STN………………………… 89 Fonte da Tabela 2.4: (A) Regressão da Mudança de Log nas Receitas Totais........... 90 Fonte da Tabela 2.4: (B) Regressão da Mudança de Log nas Receitas Próprias........ 91 Fonte da Tabela 2.4: (C) Regressão da Mudança de Log nas Rec. de Transferência.. 92 Fonte da Tabela 2.4: (D) Regressão da Mudança de Log nos Gastos Totais……… 93 Fonte da Tabela 4.4: (E) Regressão da Mudança de Log nos Gastos com Educação.. 94 Tabela 2.14: Simulação de Mudança no Piso por Aluno para o FUNDEF (2000) 95 Apêndice à Seção 3……………………………………………………………….. 96 Tabela 3.1: Gastos com o Ensino Fundamental,1999…………………………….. 96 Tabela 3.2.a: Gastos Municipais com o Ensino Fundamental por Região,1999……. 97 Tabela 3.2.b: Gastos Estaduais com o Ensino Fundamental por Região,1999….….. 98 Tabela 3.3: Despesas com o Ensino Fund. por Tamanho do Município, 1999........ 99 Tabela 3.4: Despesas com Educação do FUNDEF, 1999…………………………. 100 Tabela 3.5: Despesas do FUNDEF por Região, 1999……………………………. 101 Apêndice à Seção 5……………………………………………………………….. 102 Tabela 5.1: Descrição de Variável e Fonte de Dados…………………………….. 102 Tabela 5.2: Algumas Estatísticas Resumidas…………….………………………. 106 Tabela 5.3: Estimativas OLS – Variável Dependente: AGEGRADIS14;

DROPOUT14; PASSRATE14………...........................................…….

107 Tabela 5.4: Estimativas OLS – Variável Dependente: AGEGRADIS58;

DROPOUT58; PASSRATE58…………………....................................


DROPOUT14; PASSRATE14………………………………............…


DROPOUT58; PASSRATE58…………………………………………..


DROPOUT14; PASSRATE14 (todos os municípios exceto os do Norte e Nordeste)…..............................................................................


DROPOUT14; PASSRATE14 (Municípios do Nordeste)…………….

112 Tabela 5.9: Estimativas OLS – Variável Dependente: MENROLSH14…………… 112 Tabela 5.10: Estimativas OLS – Variável Dependente: MENROLSH 58………… 112

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Prefácio

Este documento é o segundo volume de um relatório de dois volumes que trata do uso dos recursos públicos para a prestação de serviços de educação nos municípios brasileiros. Este volume é o relatório de pesquisas, e o volume um é um relatório de políticas que apresenta as principais descobertas e as conclusões políticas a elas relacionadas.

Este volume possui cinco seções, além de alguns anexos. A Seção 1 faz uma introdução ao contexto político e delineia os objetivos e a metodologia do estudo. A Seção 2 trata do primeiro tema principal do estudo: até que ponto os municípios brasileiros foram beneficiados com os esforços destinados a fornecer recursos adicionais para a educação. O período de 1996 a 2002 foi palco de um redirecionamento substancial de recursos dos governos estaduais para os governos municipais, e de municípios prósperos para municípios mais carentes. Esta seção descreve e analisa os padrões das mudanças na disponibilidade de recursos. A Seção 3 discute e analisa a composição dos gastos e trata das questões do gerenciamento municipal dos recursos. A Seção 4 trata de questões específicas de professores relacionadas ao gerenciamento municipal de recursos. Finalmente, a Seção 5 apresenta uma análise econométrica detalhada do impacto sobre a educação causado pelos recursos adicionais e pela mudança de gerenciamento de recursos dos estados para os municípios. O impacto educacional é medido em termos de mudanças nos indicadores de eficiência interna dos sistemas educacionais municipais. As recomendações políticas formuladas com base no relatório de pesquisa são apresentadas no Volume I.

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Seção 1: Introdução A. Contexto Político 1.1 O principal fator que caracterizava o ensino fundamental no Brasil no início dos

anos 90 era a desigualdade dos serviços educacionais, refletindo e confirmando o alto nível de desigualdade nos padrões de vida. O Brasil comprometeu-se com a meta de fornecer um ensino de qualidade para todos, mas havia ainda diversas crianças na faixa etária de 7 a 14 anos que estavam fora da escola. Nas regiões Norte e Nordeste do Brasil, mesmo as crianças que freqüentavam a escola recebiam uma educação de qualidade duvidosa, e o sistema sofria com altas taxas de ausência, repetência e evasão. O financiamento da educação no Brasil era uma combinação de tendências históricas e de acordos políticos negociados, com pouquíssima atenção devotada às necessidades educacionais da população. Em diversos estados brasileiros, municípios com um número considerável de matrículas tinham rendas insignificantes, ao mesmo tempo em que estados com uma enorme população de estudantes falhavam nas tentativas de passar a responsabilidade pelo ensino fundamental para o nível municipal. O sistema de financiamento da educação não estava criando responsabilidade e não estava fornecendo incentivos de forma a resolver os problemas de acesso, qualidade e eqüidade.

1.2 Estava claro que meras alusões a alternativas políticas não levariam a uma solução

efetiva e duradoura para os problemas que estavam acontecendo com o ensino fundamental no Brasil. O País necessitava de um programa de reformas sistemático e ambicioso que apenas foi instituído pelo Governo Federal na segunda metade da década de noventa. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), aprovada em 1996, estabeleceu claramente os papéis e responsabilidades dos diversos níveis de governo para a provisão de um ensino de qualidade. O Governo Federal ficou responsável pela formulação de políticas nacionais e pela garantia de eqüidade e qualidade. Em paralelo com a nova LDB, foram estabelecidos padrões para o currículo escolar e para a qualificação de professores. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, INEP, ficou responsável pela criação e produção de estatísticas educacionais e pela avaliação dos alunos. Os governos estaduais e municipais deveriam cooperar entre si na provisão do ensino fundamental (1ª a 8ª série). Os governos municipais receberam ainda a prioridade pela educação infantil e os governos estaduais pelo ensino médio.1

1.3 As reformas foram acompanhadas por um aumento marcante no valor dos gastos

com educação. Nossas estimativas indicam que os gastos com educação no Brasil passaram de 4,2% do PIB em 1995 para 5,6% em 2000, um aumento de R$ 20

1 O ensino médio foi tema de um relatório conjunto do Banco Mundial e do BID entitulado “Educação Secundária no Brasil: Chegou a Hora”, de 30 de março de 2000, Relatório número 19409-BR. A educação superior é discutida em detalhes em um estudo recém produzido do Banco chamado “Brasil: Estudo da Educação Superior”, de 30 de junho de 2000, Relatório número 19392-BR. As reformas educacionais do Brasil também foram tema de outro estudo do Banco chamado: “Brasil: Desenvolvimento de Professores e Incentivos: Uma Estrutura Estratégica”, de fevereiro de 2001, Relatório número 20408-BR.

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bilhões em termos reais. As reformas também estabeleceram uma nova estrutura legal e de gerenciamento para o uso de recursos públicos, que visava melhorar a quantidade e a qualidade dos serviços de educação. Uma parcela substancial dos recursos públicos para os níveis subnacionais começou a ser distribuída com base na matrícula, o que estimulou matrículas no nível municipal, com impactos particularmente fortes na Região Nordeste. A remuneração dos professores aumentou significativamente sob o novo regime de financiamento e foram instituídas medidas para fortalecer a participação municipal no uso dos recursos públicos. A combinação do aumento nos recursos e dos mecanismos de incentivo com relação ao seu uso levou a uma melhoria na qualidade e na quantidade dos serviços de educação. É ainda um pouco cedo para se esperar um impacto da reforma sobre a qualidade do ensino em testes aplicados nos alunos, mas evidências sugerem que a qualidade do ensino melhorou conforme medido por indicadores de eficiência interna, tais como taxas de repetência e percentual de alunos com distorção idade/série.

1.4 Em tempos de um grande ceticismo sobre a efetividade de gastos públicos

adicionais em áreas sociais como a educação, o caso do Brasil fornece um ótimo exemplo de uma política pública que funciona.2 No caso particular da educação municipal no Brasil, há grandes evidências de como um gerenciamento inefetivo pode ser transformado, embora ainda reste muito a ser feito para se estender o bom desempenho a todos os municípios. A mudança que está acontecendo, de uma política baseada em interesses políticos para uma provisão efetiva de serviços públicos de educação municipal é o principal assunto deste relatório. A provisão de recursos, os incentivos para o uso dos recursos e os resultados obtidos com os recursos adicionais e as novas estruturas de incentivos formam a estrutura básica deste relatório. Entretanto, antes de entrarmos em uma explicação profunda destas três questões, é útil delinear a estrutura básica do sistema educacional no Brasil e a natureza do financiamento da educação nos municípios brasileiros.

2 Uma análise profunda do processo de desenho efetivo de política e implementação no Estado do Ceará é feita no livro entitulado “Good Government in the Tropics (Boa Gestão nos Trópicos)” de Judith Tendler, JHU Press, Baltimore, 1997.

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B. Estrutura do Sistema Educacional 1.5 O sistema educacional do Brasil até o ensino médio é melhor explicado na Tabela 1.1

abaixo:

1.6 Pela Constituição brasileira, os municípios são entidades subnacionais soberanas, isto

é, não são hierarquicamente subservientes aos estados aos quais pertencem. A LDB define prioridades para cada nível de governo – a prioridade dos municípios é a pré-escola e o ensino fundamental. Apenas após garantir que disponibiliza um serviço adequado para estes dois níveis é que o município pode fornecer outros níveis de ensino. A LDB também traz uma delineação clara dentro da educação infantil: creches para crianças de 0 a 3 anos e educação pré-escolar para crianças de 4 a 6 anos. As creches tradicionalmente são oferecidas pelo setor privado, com uma pequena oferta pública nos municípios, e geralmente sob a gestão das secretarias de assistência social, e não de educação. A educação infantil está ligada ao ensino fundamental, e é freqüentemente oferecida no mesmo estabelecimento. A LDB deu aos governos estaduais a prioridade pelo ensino fundamental e médio. Como o ensino fundamental é uma responsabilidade partilhada entre o estado e o município, há espaço tanto para cooperação quanto para conflitos, uma questão que é longamente discutida neste relatório. O ensino superior é responsabilidade do Governo Federal, embora alguns governos estaduais também prestem serviços de educação superior.

1.7 A Tabela 1.2 mostra a distribuição da matrícula entre os níveis de governo, incluindo

as escolas particulares, que são particularmente importantes nos níveis de creche e pré-escola. A tabela mostra que, de acordo com a divisão de responsabilidades entre os níveis federativos de governo, as matrículas na pré-escola pública são principalmente feitas em nível municipal, e os governos estaduais são os principais provedores do ensino médio. Com os estados sendo responsáveis por 97% das matrículas no ensino médio público, e os municípios por 93% das matrículas públicas na educação infantil, não há muito espaço para uma variação interestadual. Entretanto, há uma grande variação dentro do ensino fundamental, com os municípios

Idade Série Termo usado no Brasil Termo em Inglês

0-3 Inicial/creche Creche 4-6 Pré-Escolar/infantil Pre-School 7 1 8 2 9 3 10 4 11 5 12 6 13 7 14 8 15 9 16 10 17 11

Tabela 1.1: Estrutura do Sistema Educacional Brasileiro

Ensino Médio

Ensino Fundamental Série 5-8

Ensino Fundamental Série 1-4

Primary or Basic Education

Secondary Education

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predominando na Região Nordeste e no Estado do Rio de Janeiro, e com predomínio dos estados em outras regiões. Os governos municipais também comandam uma grande parte das matrículas de 1ª a 4ª série, em comparação com as séries de 5ª a 8ª.

C. Financiamento da Educação 1.8 A estrutura para o financiamento da educação no Brasil é determinada pela

Constituição Federal de 1988, com importantes emendas feitas em 1996. O Artigo 212 da Constituição do Brasil, promulgada em 1988, especifica que a União deverá aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos (não incluindo contribuições à previdência social) na manutenção e desenvolvimento do ensino. A coleta de impostos é distribuída entre os três níveis de governo no Brasil, com uma fórmula não arbitrária baseada em transferências para determinar a alocação destas transferências para entidades subnacionais.3 As principais receitas do Governo Federal resultantes de impostos são o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O Governo Federal é o requerente residual destas receitas após serem feitas as transferências para os governos estaduais (FPE - Fundo de Participação dos Estados) e para os governos municipais (FPM - Fundo de Participação dos Municípios). As transferências

3 A estrutura do federalismo fiscal no Brasil é tema de uma vasta literatura, incluindo estudos feitos pelo Banco Mundial. Uma visão geral das tendências de divisão de taxas e despesas entre os níveis de governo é encontrada em “Descentralização Fiscal e Autonomia Fiscal Subnacional no Brasil: Alguns fatos dos anos 90”, de Mônica Mora e Ricardo Varsano, IPEA Working Paper, Rio de Janeiro, Dezembro 2001. Este e diversos outros documentos estão disponíveis no Banco de Dados preparado pelo BNDES. Esta fonte de informação foi estabelecida com o fim específico de fornecer dados estatísticos, detalhes sobre a legislação, assim como notícias e pesquisas acadêmicas. O website é http://federativo.bndes.gov.br.

Municipal Estadual Privado Total

Ed. Infantil Creches 0.7 0.0 0.4 1.1 Pré-Escola 3.3 0.3 1.2 4.8 Alfabetização 0.4 0.0 0.2 0.7

Ensino Fundamental 1ª a 4ª 12.5 5.6 1.7 19.8

5ª a 8ª 4.7 9.4 1.5 15.6

Ensino Médio 1º ao 3º ano 0.2 7.0 1.1 8.3

Adultos osEducation Todos os Níveis 1.4 2.0 0.4 3.8

Fonte: INEP /Censo Escolar 2001

Tabela 1.2: Matrícula Entre os Níveis de Governo em 2001 Milhões de alunos

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federais possuem fortes elementos redistributivos, com a maior parte do FPE indo para estados nas regiões menos desenvolvidas do País, e com o FPM favorecendo municípios pequenos localizados longe das capitais dos estados. A principal fonte de receitas estaduais é o ICMS. Os estados, por sua vez, dividem parte do ICMS com os municípios. As receitas municipais próprias vêm principalmente do IPTU e do ISS. Outro importante recurso público para a educação no Brasil é o Salário-Educação (SE). Um terço da coleta do Salário-Educação vai para o FNDE, que financia atividades do Governo Federal como os programas de merenda escolar e de distribuição de livros didáticos. Dois terços do Salário-Educação vão para os governos estaduais, e alguns deles partilham estes recursos com os municípios.

1.9 Este estudo é dedicado a uma análise dos gastos municipais com educação, mas é

importante situar os gastos municipais no contexto dos gastos em outros níveis de governo. As despesas com educação no Brasil são predominantemente subnacionais. O Governo Federal gasta a maior parte (mais de 60%) de seu orçamento para educação no ensino superior, mas seus recursos financiam importantes programas de melhoria da qualidade e eqüidade para outros níveis de educação. A Tabela 1.1 do Apêndice mostra a composição dos gastos do Governo Federal em 2001. O Governo gastou aproximadamente R$ 1,6 bilhões em programas para melhorar a qualidade do ensino fundamental, e mais R$ 1,9 bilhões em programas de eqüidade. A magnitude de aproximadamente R$ 3,5 bilhões de investimentos federais na educação infantil e no ensino fundamental é ofuscada quando comparada aos mais de R$ 30 bilhões gastos por governos estaduais e municipais somente com o ensino fundamental. Entretanto, o papel do Governo Federal vai além do efeito de seus próprios gastos, dada a importância constitucional que lhe cabe de estruturar a política nacional de educação e de garantir eqüidade e qualidade.

1.10 O Governo Federal gasta uma quantia substancial de recursos em programas de

fortalecimento da eqüidade nos municípios, e também em programas que buscam melhorar a qualidade dos resultados do ensino fundamental. Dentre os diversos programas federais, o maior é o programa de merenda escolar, com o qual o Governo gastou mais de um bilhão de reais em 2001.4 Outro programa federal de grande importância é o de distribuição de livros didáticos. As escolas recebem os livros diretamente do Governo Federal – elas escolhem em uma lista de opções os livros que gostariam de usar com seus alunos e o Governo envia os livros para as escolas com base no número de matrículas em cada uma delas.5 O Governo Federal gasta aproximadamente meio bilhão de reais em programas de transferência de renda para fortalecer a demanda por escolas das famílias carentes, e outro meio bilhão de reais com o financiamento complementar ao fundo subnacional para o ensino fundamental. Além destes programas, o Governo tem também gastos com

4 Os recursos são disponibilizados para os governos municipais e estaduais com base no número de alunos, no valor de 13 centavos por aluno para os 200 dias letivos do ano, ou R$ 26,00 por aluno/ano. 5 No ano 2000, cerca de 130 milhões de livros didáticos foram distribuídos para aproximadamente 35 milhões de alunos matriculados no Brasil.

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uma diversidade de outros programas que repassam recursos diretamente para as escolas e pais de alunos ou para governos subnacionais.

1.11 De acordo com seu dever de informar e indicar políticas para todos os níveis de

educação, o Governo Federal gastou um total de R$ 152 milhões com avaliação, estatísticas e atividades relacionadas. Este valor não inclui diversas doações feitas a universidades federais e outras instituições de ensino superior para atividades de pesquisa na área de políticas de educação. As despesas federais com pesquisas educacionais contém uma importante lição sobre o papel do centro em uma estrutura federal. As despesas com estatísticas e pesquisas podem ser pequenas em termos relativos, mas a importância dos resultados mostra o valor crítico destes gastos. O sucesso no uso de métodos objetivos para distribuição de recursos públicos começa com dados estatísticos precisos e confiáveis sobre educação. A possibilidade de acesso a estes dados no Brasil atualmente é resultado de uma escolha política persistente para investir nestas atividades. Ir além da disponibilidade de dados para o uso analítico dos mesmos no sentido de melhorar a eficiência e eficácia dos gastos públicos com educação é um item importante que permanece na agenda.

1.12 As despesas dos governos estaduais são importantes para nossa análise dado que

eles dividem os recursos para o ensino fundamental com os municípios. A receita disponível para os governos estaduais consiste em receitas próprias e em transferências do Governo Federal, menos as transferências feitas por eles para os municípios. Os governos estaduais no Brasil são importantes arrecadadores de impostos, respondendo por 28% do total de impostos arrecadados no Brasil. A principal fonte de receita estadual é o ICMS, que representa 84% da arrecadação de impostos dos governos estaduais. Os governos estaduais também recebem transferências do governo federal (FPE e FPEX), ao mesmo tempo em que transferem um quarto de suas receitas de ICMS para os municípios. Os governos estaduais e municipais são os provedores diretos da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio. Parte dos recursos estaduais e municipais para a educação consiste na realocação de receitas estaduais e municipais para o FUNDEF, com uma alocação adicional para alguns estados feita pelo Governo Federal. O FUNDEF é descrito em maiores detalhes ainda nesta seção introdutória. A Tabela 1.2 do Apêndice mostra o destino das despesas do governo estadual com educação6.

1.13 As receitas municipais consistem em receitas próprias e em transferências dos

governos federal e estadual. Em média, as receitas fiscais próprias representam 35% das receitas totais do município, com as transferências representando 65%, embora esta situação varie de acordo com o tamanho do município. As fontes de receita dos

6Um banco de dados eletrônico detalhando os gastos federais e estaduais com educação, assim como uma amostragem das despesas municipais, foi compilado no processo de coleta de dados para este estudo. Embora este banco de dados seja muito grande para ser apresentado em forma de livro, estamos preparando um CD com os dados, que será disponibilizado para equipes do Banco Mundial e para outros pesquisadores para uso futuro.

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municípios são o ISS, Imposto Sobre Serviços, o IPTU, Imposto Territorial Urbano, e o ITBI, Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis e de Direitos a eles Relativos. A principal transferência de receitas gerais do Governo Federal é baseada em uma fórmula de mecanismo de financiamento que distribui 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI para os municípios (FPM – Fundo de Participação Municipal). A principal transferência do governo estadual vem da arrecadação do ICMS do estado. Municípios menores são favorecidos pela fórmula do FPM, e a distribuição do ICMS está baseada na origem da receita, que favorece municípios de médio e de grande porte. Parte da receita do ICMS dos governos estaduais também é direcionada para os municípios na forma do FUNDEF.

1.14 O cenário dos gastos com educação nos municípios brasileiros é em grande parte

determinado pelas reformas da Constituição de 1988. A LDB, aprovada em 1996, estabeleceu diretrizes claras sobre os itens que poderiam ou não ser considerados como despesas educacionais (vide Quadro). Estas diretrizes têm seu cumprimento verificado em diversos estágios da formulação e do processo de execução orçamentária, tanto para o Governo Federal quanto para os governos subnacionais. Embora a lista tenha sido de fundamental importância para remover as piores formas de desperdício de recursos, um item importante não foi resolvido: a questão do pagamento de pensão para professores aposentados. Embora a LDB não especifique o pagamento de pensão como despesa educacional elegível, ela também não proíbe especificamente tal despesa. O uso de recursos da educação para o pagamento de pensão reduz os recursos para a sala de aula, um problema que é particularmente mais sério nos municípios maiores. Entretanto, os recursos do FUNDEF não podem ser usados para o pagamento de pensão, um exemplo interessante de como restrições impostas pelo Governo Federal sobre os gastos locais podem ser benéficas aos estudantes do sistema municipal.

Item de Despesa/Projeto Despesa (Milhões de reais) Percentual

A. Ed. Infantil 4,042 18.1% Créches

643 2.9% Pré-Escola 3,031 13.6%

Alfabetização 367 1.6%

B. Ensino Fundamental 16,631 74.5% 1ª a 4ª 12,087 54.1% 5ª a 8ª 4,545 20.3%

D. Ensino Médio 307 1.4% E. Adultos 1,354 6.1%

TOTAL 22,334 100.0% Fonte: Cálculos próprios com base em dados do INEP e da STN

Tabela 1.3: Distribuição das Despesas Municipais com Educação, 2000

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Quadro 1.1: Definição de Despesas Educacionais DESPESAS ELEGÍVEIS I. Remuneração de Professores e de outros Profissionais da Educação II. Construção e Manutenção da Infraestrutura Física da Escola III. Bens e Serviços para a Educação IV. Estatísticas e Pesquisa para a melhoria da Educação V. Atividades essenciais para o funcionamento dos Sistemas Educacionais VI. Bolsas para Alunos de Escolas Públicas ou Privadas VII. Amortização de débitos incorridos para a Educação VIII. Material Didático e Transporte Escolar DESPESAS NÃO ELEGÍVEIS I. Pesquisa não diretamente ligada à melhoria da Educação II. Assistência ao Esporte ou a Instituições Culturais III. Treinamento de Profissionais do Setor Público IV. Programas de Assistência Social para Saúde ou Nutrição V. Projetos de Construção que não sejam Escolas VI. Pessoal não empregado diretamente na Educação

Fonte: Artigos 70 e 71 da LDB, como citado por Castro, 2001

1.15 Sem dúvida as reformas mais importantes no financiamento da educação

introduzidas no Brasil foram as leis estabelecidas pelo FUNDEF (Emenda Constitucional 14/96 e Lei 9424/96). O mecanismo de financiamento do FUNDEF leva em conta as divergências entre a necessidade e a disponibilidade de recursos para os governos subnacionais. O FUNDEF destina uma parte dos 25% de recursos disponíveis pra a educação especificamente para o ensino fundamental. O mecanismo do FUNDEF funciona da seguinte forma: o FUNDEF arrecada os recursos dos governos estaduais e municipais em um fundo único dedicado exclusivamente ao ensino fundamental. Cada um dos 26 estados do Brasil tem seu próprio FUNDEF, que consiste em 15% da arrecadação de impostos específicos e de fontes de transferência (FPM e FPE, ICMS, IPI-Ex e LC 87/96). O dinheiro arrecadado pelo FUNDEF para cada estado é então dividido pelo número de alunos matriculados no ensino fundamental naquele estado no ano letivo anterior, seja nos sistemas estaduais ou municipais. Esta coleta única é então multiplicada pelo número de alunos matriculados em cada sistema educacional subnacional, e é distribuída para os governos estaduais e municipais. Cada nível subnacional de governo faz uma contribuição ao FUNDEF, mas os recursos voltam para a entidade dependendo do número de alunos matriculados em seu respectivo sistema de ensino fundamental. O Governo Federal também estabeleceu um piso nacional de gasto educacional por aluno; se o valor do FUNDEF para um estado em particular for mais baixo que o piso, o Governo Federal cobre o Fundo com recursos retirados de suas receitas gerais.

1.16 O FUNDEF não é exclusivamente uma transferência de outros níveis de governo –

o município recupera sua própria receita resultante de impostos com o Fundo contanto que tenha alunos e necessite desta receita. É importante notar que o FUNDEF não inclui a totalidade dos 25% das quatro fontes de receita que vão para

9

o FUNDEF e que os municípios são obrigados a gastar com educação – cada município também precisa gastar 10% dos mesmos recursos com educação. A lei também demanda que o município gaste 25% das fontes de receita que não são absorvidas pelo FUNDEF. A Constituição Federal estabelece que um mínimo de 60% das despesas com educação deve ser direcionado ao ensino fundamental, isto é, 15% do total de impostos e de receitas de transferência. A Figura 1.1 abaixo dá uma explicação em forma de diagrama do fluxo de receitas municipais destinadas às despesas com educação. A figura mostra apenas a contribuição que o município faz ao FUNDEF. É óbvio que o município também recupera recursos do FUNDEF, dependendo do número de alunos matriculados.

Figura 1.1: Explicação de Recursos Municipais Mínimos para a Educação

1.17 Uma característica chave do FUNDEF é a disponibilidade pontual dos recursos para

os municípios. O dinheiro é depositado na conta do FUNDEF do estado/município no Banco do Brasil. A periodicidade do reabastecimento da conta depende da fonte particular de receita, variando de 10 a 30 dias. Não há intermediários envolvidos na distribuição dos recursos do FUNDEF, cujo fluxo parece fluir sem empecilhos. Sessenta por cento dos recursos do FUNDEF devem ser gastos pelo estado/município com o pagamento de professores e de outros profissionais diretamente envolvidos na provisão de serviços de educação. Os outros 40% podem ser gastos em diversas outras coisas dentro da área geral do ensino fundamental. Mesmo tendo a lei que estabeleceu o FUNDEF sido aprovada em 1996, sua implementação somente teve início em 1998. O FUNDEF foi estabelecido por um período de 4 anos, sendo o ano 2002 o quinto ano de implementação. A legislação estipulou que o FUNDEF seria um programa de duração específica (10 anos) terminando, portanto, em 2007. A lei também estabeleceu que nos primeiros anos

Impostos e Taxas de Tranferên-cia

FPM ICMS IPI-Ex LC 87

IPTU ISS ITBI IPVA IRRF ITR IOF

10% para a pré -escola ou para o Ensino Fundamental

15% para o FUNDEF

15% para o Ensino Fundamental

10% para pré -escola ou Ensino Fundamental

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do programa, até dezembro de 2001, os estados e municípios que empregavam professores com níveis muito baixos de qualificação poderiam gastar recursos do FUNDEF no treinamento destes professores como parte dos 60% a serem gastos com o pagamento daqueles que trabalham direto com a educação.

1.18 O arranjo financeiro do FUNDEF foi uma maneira revolucionária de cooperação

entre governos estaduais e municipais na partilha eqüitativa de recursos. Entretanto, esta seção introdutória sobre financiamento estaria incompleta se não fosse mencionado que atualmente não há mecanismo em funcionamento que impulsione a cooperação financeira a uma necessidade mais ampla de as entidades subnacionais trabalharem juntas para fortalecer a qualidade da provisão de serviços. De fato, o que acontece é que os governos estaduais têm a propensão de dizer que como o FUNDEF repassa tantos recursos para os municípios, eles não precisam fazer mais nada. Por exemplo, este argumento é usado com relação à divisão dos recursos do Salário Educação (SE). Os estados recebem dois terços da receita arrecadada com o SE e o Governo Federal recebe um terço, que utiliza para a distribuição de livros didáticos e para a merenda escolar para todos os alunos do país. Entretanto, poucos estados dividem os recursos com os municípios, usando o argumento de que os municípios agora possuem os recursos do FUNDEF. O FUNDEF representa um grande avanço desde a situação inicial, quando os municípios eram totalmente dependentes das transferências arbitrárias dos níveis mais altos de governo, mas ainda há muito na agenda de políticas.

D. Escopo do Estudo 1.19 Este estudo surgiu de discussões internas do Banco Mundial sobre o programa de

financiamento para a educação no Brasil, no contexto do diálogo do Banco com o Ministério da Fazenda. O Banco Mundial possui programas de investimento com o Ministério da Educação e com secretarias estaduais de educação. Como uma proporção significativa dos serviços educacionais é oferecida pelos municípios, o Banco gostaria de ver a cooperação entre os governos estaduais e municipais fortalecida, de forma a que as necessidades de investimentos na educação dos municípios fosse atendida, particularmente nos municípios com altas taxas de pobreza.7 A discussão sobre o programa de investimento levou à conclusão por parte dos governos estaduais de que os municípios agora estão abastecidos com recursos do FUNDEF e portanto não necessitam de investimento adicional. A questão de se é verdade que os municípios estão com dinheiro sobrando levanta uma outra questão importante que requer uma resposta objetiva: a questão dos incentivos e da capacidade institucional dos municípios para alocar as despesas de forma inteligente. Na medida em que os municípios agora recebem recursos adicionais e os gastam de acordo com prioridades educacionais, isto seria eventualmente refletido na meta final do fornecimento de um ensino de qualidade

7 Um exemplo de grande sucesso de tais programas é o FUNDESCOLA, atualmente em sua terceira fase de financiamento pelo Banco Mundial, com grande ênfase no des envolvimento institucional para governos lodcdais e com foco na melhoria da escola.

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para todos os brasileiros. Estes fatores motivantes levam o estudo a formular as seguintes questões:

1.20 Questão 1: Até que ponto o FUNDEF realmente leva a recursos adicionais? A

implicação política desta questão é determinar a magnitude da adição de recursos e se esta adição do FUNDEF está relacionada a necessidades e capacidades educacionais. Como recursos são fungíveis, também buscamos examinar se o FUNDEF apenas substituiu outros recursos, deixando desta forma a disponibilidade geral de recursos como antes, ou se há alguma substituição de recursos mas não o suficiente para eliminar todos os ganhos para despesas com educação. A eqüidade é sempre uma grande preocupação política no Brasil, e tentamos medir até que ponto a redistribuição feita pelo FUNDEF melhorou a eqüidade dos recursos municipais para a educação – se a simplicidade da fórmula do FUNDEF leva a distorções indesejadas que podem ser removidas pela introdução de elementos compensatórios ou se a fórmula está funcionando bem da maneira como está.

1.21 Questão 2: Como os municípios empregam os recursos gerais que têm disponíveis

para a educação além do FUNDEF? O FUNDEF representa apenas 15% de fontes específicas de receita para um município – isto ainda deixa um mínimo de 10% destas fontes de receita mais 25% de outras fontes que os municípios são obrigados a gastar com educação. Os municípios também recebem uma quantia significativa de transferências do Governo Federal (programas de merenda escolar, transporte, livros didáticos, entre outros). Ao mesmo tempo, há críticas ao FUNDEF dado o seu foco singular no ensino fundamental, que fez com que os municípios tivessem sacrificado a provisão de outros níveis de ensino, particularmente a educação infantil, que é responsabilidade apenas dos governos municipais. Uma importante questão política é se o mecanismo do FUNDEF deveria ser estendido a outros níveis de ensino ou se é o ensino fundamental que necessita de maior proteção. Outra implicação política está relacionada à extensão do FUNDEF a outras fontes de receita – se os recursos do FUNDEF são bem empregados, mas outros recursos são gastos de maneira errada, esta pode ser uma razão para se estender o mecanismo do FUNDEF a outras fontes de receita municipal.

1.22 Questão 3: Como os municípios gastam o dinheiro que recebem do FUNDEF e de

outras fontes? Esta é a questão central do estudo, dado que ela está ligada a cada um dos três estágios da análise sobre o valor e o gerenciamento dos recursos, e a produção de resultados educacionais. Será que os municípios gastaram o dinheiro principalmente com o aumento de salários dos professores, sem levar em conta o nível inicial dos salários? Os municípios estabeleceram esquemas salariais graduados e investiram no desenvolvimento profissional de professores? E as mudanças nas despesas de capital e de gastos para melhorar a qualidade e a quantidade de material didático ou de programas compensatórios para crianças pobres? A composição das despesas do FUNDEF é diferente da composição das despesas de outras fontes de recursos dos municípios? Que processos e estruturas estão estabelecidos para determinar alocações entre diferentes categorias de gastos? Como são distribuídos os recursos entre as escolas de um município? Existe um

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fluxo de assistência técnica que acompanha os recursos que são redistribuídos dos estados para os municípios? Os incentivos para os governos municipais e estaduais são alinhados para o fortalecimento da qualidade dos serviços de educação?

1.23 Questão 4: A municipalização da educação está associada a uma maior participação

da comunidade e a padrões mais altos de confiabilidade? Uma parcela significativa da matrícula já estava nos sistemas municipais e as reformas levaram a um aumento neste número. O fato de estar mais perto do local de prestação dos serviços realmente beneficia os cidadãos com uma melhoria na prestação dos serviços? A lei que estabeleceu o FUNDEF traz normas com relação ao estabelecimento de conselhos para supervisionar o uso dos recursos do FUNDEF – estes conselhos deveriam ter representação de professores, de pais e da sociedade. Entretanto, há um grande debate no Brasil sobre a eficácia dos mecanismos de controle social. É dito que os mecanismos de controle social existem apenas no papel, que uma vez que um conselho é constituído ele nunca mais se reúne e o prefeito efetivamente tem ‘carta branca’ para fazer o que quiser com o dinheiro. Mesmo o treinamento é de pouca utilidade, porque os membros do conselho têm um mandato de dois anos, e já estão saindo quando realmente começam a entender suas responsabilidades. Por outro lado, há também evidências do papel efetivo dos conselhos na garantia do uso adequado dos recursos. O Governo Federal tentou estimular a descentralização para o nível da escola. Os municípios têm condições de maximizar estes esforços? Existem mecanismos de incentivos para que os municípios sirvam melhor à sua população?

1.24 Questão 5: Qual é a eficiência das despesas com educação feitas pelos municípios?

Diferentes municípios atingem diferentes níveis de resultados educacionais com o mesmo nível de recursos. Estas diferenças na eficiência são causadas por diferenças nos mecanismos institucionais e nos incentivos aos agentes responsáveis pela provisão de serviços, assim como pelas diferenças nos custos e condições socioeconômicas dos alunos. Qual é a definição da fronteira de eficiência para os municípios brasileiros? A que distância desta fronteira estão os municípios? Que conclusões políticas podem ser tiradas para fortalecer o desempenho dos municípios que fazem uso ineficiente dos recursos públicos?

1.25 Questão 6: Qual foi o impacto das reformas recentes sobre a educação? Dois níveis

de impacto foram associados às recentes reformas: o primeiro é o impacto direto em termos de matrícula e de características dos professores; o segundo é o impacto que seria esperado dos recursos adicionais e da mudança na fo rma de gerenciamento dos recursos. O impacto da matrícula foi bem documentado, e sabemos que os salários dos professores aumentaram, mas queremos saber se os aumentos nos salários dos professores, assim como outras melhorias no lado esquerdo da equação, tiveram algum impacto sobre a educação. As crianças matriculadas realmente ficaram matriculadas e progrediram através das séries de maneira pontual? As altíssimas taxas de repetência foram reduzidas e tal redução pode ser associada à provisão de recursos adicionais e de incentivos para aumentar a confiabilidade no sistema? Que conclusão política pode ser tirada de padrões estabelecidos de forma

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empírica com relação aos resultados obtidos em associação com as recentes reformas?

E. Fontes de Dados, Metodologia e Público Alvo do Estudo 1.26 Este estudo utiliza uma combinação de metodologias quantitativas e qualitativas,

partindo de fontes de dados primárias e secundárias. Os dados primários foram coletados de uma amostragem de 40 municípios escolhidos entre cinco estados de diferentes regiões do Brasil, e consistiram em longas e estruturadas entrevistas com secretários municipais e estaduais de educação, funcionários destas secretarias e representantes de associações comunitárias municipais.8 Foram entrevistados também, de maneira mais informal, prefeitos, representantes da UNDIME, representantes de sindicatos de professores e pesquisadores acadêmicos do Brasil que trabalham na área de financiamento municipal da educação. No nível federal, foram entrevistadas pessoas que trabalham com o FUNDEF no Ministério da Educação e no FNDE, que é quem repassa recursos para programa federais diretamente para os municípios. A coleta primária de dados foi feita com a ajuda de pesquisadores brasileiros da FUNDAP (São Paulo) e da Fundação Joaquim Nabuco (Recife).

1.27 As fontes secundárias de dados, disponíveis para todo o Brasil, incluíram: (a) Dados

do Censo Escolar feito para os anos 1996 e 2000, que foram escolhidos porque marcam os períodos de antes e depois do estabelecimento das reformas (INEP); (b) Dados do Censo Populacional do Brasil para o ano 2000 (IBGE); (c) Dados sobre o PIB Municipal, área geográfica e Índice de Desenvolvimento Humano (IBGE e IPEA); (d) Dados sobre composição de gastos e arranjos institucionais de uma pesquisa feita em 300 sistemas estaduais e municipais de educação que representam 80% da matrícula no Brasil (FIPE); (e) Dados sobre a arrecadação de recursos de transferência de fundos do FUNDEF para os municípios (SEADE); e (f) Dados sobre as receitas e despesas do Governo Federal e dos governos estaduais e municipais para vários anos (STN). Foram gastos recursos significativos na aquisição de milhares de gigabytes de dados, visto que o assunto da pesquisa é vasto, estendendo-se por mais de 5.500 municípios e mais de 200.000 escolas, que são nossa unidade final de análise.9

1.28 A metodologia usada neste relatório é essencialmente ditada pela necessidade de se

basear recomendações de políticas em fatos e opiniões empíricas dentro do Brasil.

8 Foram escolhidos os estados da Paraíba e Pernambuco no Nordeste, Rio de Janeiro e São Paulo no Sudeste, e Paraná no Sul. A seleção dos estados foi baseada na necessidade de se ter uma visão regional global e na vontade de analisar os estados onde o Banco Mundial estava atuando. Os municípios do estado foram escolhidos com a intenção de se gerar uma diversidade de informação relevante, como população, grau de municipalização do ensino e se o município era um ganhador ou perdedor do FUNDEF. 9 Seria improdutivo se a exploração destes dados estivesse limitada à produção deste relatório. Os dados também podem ser muito úteis para a preparação de projetos do Banco e para usuários em geral. Será preparado um CD com os dados disponíveis para pesquisadores do Banco. A parte dos dados que é de domínio público será também disponibilizada para pesquisadores em geral.

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Foi usada uma abordagem de geração de questões políticas partindo-se do seguimento qualitativo da coleta de dados. Depois disto tentamos identificar os dados empíricos que ajudariam a fazer uma determinação sobre a recomendação de política. Apesar da quantidade de dados coletados para o estudo, não foi possível colher o dado exato para cada questão política, e ficamos limitados a fazer conjecturas plausíveis. Esta abordagem leva a alguma variação na força da fundação empírica das recomendações feitas neste relatório. Por exemplo, conseguimos dados de alta qualidade sobre diversos indicadores de eficiência interna para comparar o universo das escolas estaduais e municipais, e pudemos usar técnicas rigorosas de econometria para julgar nossas proposições. No caso de tendências gerais com relação às receitas municipais, pudemos usar a base de dados compilada pela STN, que entretanto não é universal e portanto nossa técnica analítica ficou limitada a traçar correlações simples e regressão OLS. Por outro lado, com relação à força da fundação empírica, estamos cientes de que a filiação política do prefeito em comparação com a do governador do estado pode ser um fator importante que influencia os resultados do município, mas não foram colhidos dados sobre filiações políticas e nossas conclusões são baseadas em evidências.

1.29 Este estudo visa atingir os formuladores de políticas (oficiais do governo e

legisladores) e aqueles que influenciam a política (pesquisadores acadêmicos e a mídia). Pretendemos discutir as descobertas e conclusões políticas deste relatório em workshops e seminários no Brasil. A contribuição deste estudo está além de uma mera discussão das descobertas. Esperamos, por exemplo, que algumas das abordagens metodológicas usadas no estudo, como a análise da eficiência dos gastos municipais e o uso de municípios ‘desviadores positivos’ que ajudem a mudar outros municípios, sejam realmente adotadas e colocadas em prática por municípios em todo o Brasil, possivelmente através de assistência técnica do Banco Mundial que esteja associada a empréstimos de investimento no setor educação.

1.30 O Banco Mundial é um público secundário deste relatório, pois ele inclui descrições

do contexto brasileiro que já são familiares para a maioria dos brasileiros, mas não para todo o Banco, e tais info rmações são necessárias para que leitores do Banco possam comentar na propriedade das recomendações de políticas que serão discutidas com os brasileiros. Além disso, o caso do Brasil fornece um exemplo real fascinante do poder que as políticas públicas possuem de influenciar as vidas das pessoas, especialmente dos pobres, que são mais dependentes de serviços sociais como o ensino público. Com medidas tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), para melhorar a gestão local, e a criação de conselhos comunitários para supervisionarem o uso dos recursos públicos para a educação, apenas para mencionar dois exemplos, há muito material para que outros países aprendam com o exemplo do Brasil.

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Seção 2: Recursos Adicionais para a Educação nos Municípios A. Evolução das Despesas com Educação 1995-2000 2.1 As despesas públicas com educação no Brasil têm crescido gradativamente nos

últimos anos, passando de 4,2% do PIB em 1995 para 5,6% no ano 2000, o último ano que possui estimativas confiáveis.10 Ao mesmo tempo, o peso dos diferentes níveis de governo mudou, com os governos municipais agora sendo responsáveis por aproximadamente 38% das despesas, comparado a 27% em 1995. O ganho para os governos municipais no nível agregado para todo o país veio principalmente de uma redução na parte do Governo Federal, enquanto que os governos estaduais como um todo tiveram um leve declínio em sua contribuição geral para as despesas com educação. Em conjunto, os municípios gastaram aproximadamente R$ 24 bilhões com educação no ano 2000, quase o dobro do que eles estavam gastando, em termos reais, em 1995 (Tabela 2.2 do Apêndice). Em outros termos, do aumento de 20 bilhões de reais nos gastos com educação no Brasil entre 1995 e 2000, R$ 12 bilhões vieram dos municípios, R$ 7,5 bilhões dos governos estaduais, e os gastos da União com educação aumentaram em 500 milhões de reais.

2.2 Analisando-se as fontes de ganhos nos recursos municipais para educação, vemos

que os ganhos seriam possíveis a partir de uma combinação de três fontes: (a) um aumento nas receitas gerais para os municípios, mantendo-se o percentual de recursos para a educação; ou (b) um aumento no percentual dos recursos municipais para educação, mantendo-se a receita municipal no mesmo nível; e (c) alguns municípios ganhariam devido à uma redistribuição de recursos que os favorecesse. A análise mostra que mesmo se houvesse um aumento geral nos recursos municipais, como mostrado na Tabela 2.2 do Apêndice, o principal fenômeno que caracteriza a disponibilidade de recursos municipais desde 1996 é o aumento de recursos para aqueles municípios que eram os mais carentes em termos financeiros.

2.3 A análise dos recursos municipais foi baseada em dados compilados pela Secretaria

de Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda. A base de dados possui uma série comum de informação para 2.983 municípios, que juntos representam aproximadamente 60% da população do Brasil. A amostragem representa de forma razoável os 5.500 municípios brasileiros em termos de tamanho, mas ela não representa de forma adequada o número de municípios do Norte e Nordeste, conforme mostrado pela tabela comparativa apresentada no Apêndice.11 Os dados da STN indicam que, em preços constantes, a quantia de recursos municipais para os municípios da amostra cresceu aproximadamente 35%, de R$ 45 bilhões para R$ 60 bilhões (Tabela 2.3). As receitas próprias permaneceram estáveis durante o mesmo período, passando de R$ 10,6 bilhões para R$ 11,5 bilhões. As transferências recorrentes (do Governo Federal e dos governos estaduais), por outro

10 A Tabela 2.1 do Apêndice indica a evolução nas despesas gerais com educação, representando uma consolidação de todos os níveis de ensino e de todas as esferas de governo. 11 A Tabela 2.3 do Apêndice mostra também a distribuição da população entre os 5.500 municípios brasileiros. É importante notar que os 4.011 municípios pequenos, com população menor que 20.000 habitantes, representam 73% do total de municípios, mas contém apenas 20% da população do Brasil.

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lado, passaram de R$ 27 bilhões para R$ 38 bilhões, um aumento de aproximadamente 42%. As despesas com educação para os municípios da amostragem aumentaram de R$ 10,6 bilhões para R$ 15,5 bilhões, com a maior parte do aumento vindo do aumento na receita mais do que de um aumento notável no percentual de gastos com educação.

2.4 De forma a entender que tipo de municípios foram afetados pelas mudanças em

cada um dos parâmetros considerados aqui (total de receitas, receitas próprias, transferências, total de gastos e gastos com educação), fizemos uma análise regressiva utilizando a base de dados da STN. A variável dependente na análise regressiva foi o logaritmo da mudança entre 1996 e 2000 em cada um dos parâmetros de receita ou de despesa sendo considerados. Os elementos de regressão são os níveis respectivos em 1996, variáveis binárias regionais (com o Nordeste como a variável binária excluída, de forma a que os coeficientes possam se interpretados em comparação com aquela Região), a população e o PIB do município em 1996. O objetivo da análise regressiva é determinar (a) a extensão na qual houve uma tendência para convergência nas variáveis, como seria mostrado com um coeficiente negativo na variável de nível (com ganhos maiores associados a menores níveis em 1996); e (b) se os coeficientes nas variáveis binárias regionais mostram benefícios para as regiões mais pobres do Brasil. A população e o PIB são variáveis de controle. Transformações logarítmicas são usadas dada a grande variação na variável de dependência e nos elementos de regressão, e também para ajudar na interpretação dos coeficientes. Coeficientes que são significativamente diferentes de zero em termos estatísticos são marcados com um asterisco. Resultados completos, incluindo erros padrão dos coeficientes e de outros dados estatísticos são apresentados no Apêndice.

2.5 Na primeira coluna da Tabela 2.4, a regressão da mudança em receitas totais (1996

– 2000) no valor base para 1996 mostra um coeficiente estatisticamente significativo de 0,81 – como as variáveis são medidas como logaritmos, o resultado implica que se o valor de 1996 para um município era 1% maior que o de outro município, o valor de 2000 era mais alto em média 0,81%. A segunda coluna mostra que a relação correspondente considerando-se as receitas próprias era similar, com um coeficiente de 1,11. Na terceira coluna, analisando-se as receitas provenientes de

Log ( ∆ Total de receitas)

Log ( ∆ Receitas

Próprias) Log ( ∆ Transf.)

Log ( ∆ Total de despesas

Log ( ∆ Despesascom educação

Limite -1.37* -3.26* -9.07* -0.51 -8.19* Log (Total) Revenues)

0.81* Log (Receitas Próprias) 1.11* Log (Transferências) 0.003 Log (Total de Despesas) 0.95* Log (Despesas com Educação 0.09 Variável NORTE -0.06 0.64 -0.17 0.12 -0.06 Variável SUDESTE -0.06 -0.05 -0.07 -0.28* 0.16 Variável SUL -0.09* 0.01 -0.17 -0.57* -0.24 Variável CENTRO-OESTE 0.04 -0.07 0.01 -0.20* 0.30 Log (População em 1996) 0.16* 0.32* 0.72* 0.33* 0.54* Log (PIB Municipal em 1996) 0.03 -0.04 0.16* -0.20* 0.16* Fonte: Banco de Dados da STN

Tabela 2.4: Regressão de Mudanças em Receitas e Despesas (1996 a 2000) sobre Valores Base de 1996

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transferências, verificamos que a correlação foi diferente de zero de forma insignificante em termos estatísticos. Que história estes três coeficientes nos contam? Eles nos dizem que os municípios ricos ficaram mais ricos e que mesmo com os municípios pobres tendo recebido receitas adicionais neste período de cinco anos, não houve uma convergência entre os ricos e os pobres com relação à receita municipal total. Entretanto, quando consideramos as transferências de receita, esta história não se repete, isto é, níveis mais altos de transferências no ano 2000 não foram associados a um nível mais alto de transferências em 1996. Embora não vejamos uma tendência compensatória, pelo menos podemos dizer que as mudanças nas transferências não foram regressivas. Os resultados sugerem que a desigualdade de receitas municipais continua como antes no Brasil, mas que alguma coisa pode estar acontecendo em parcelas distintas dos orçamentos municipais.12

2.6 Uma história mais interessante mostrada pela Tabela 2.4 pode ser vista analisando-

se (a) os coeficientes negativos nas variáveis binárias regionais na regressão dos gastos totais, e (b) a diferença entre os resultados para os gastos totais em comparação com as despesas com educação. Os coeficientes nas variáveis binárias na regressão de despesas totais indicam que os municípios do Nordeste gastaram proporcionalmente mais em 2000 do que em 1996 em comparação com os municípios das regiões Sul e Sudeste. Na mesma regressão de despesas totais, o coeficiente negativo no PIB municipal de 1996 indica que os municípios mais pobres (em termos de PIB) ganharam mais em termos de aumento de despesas.

2.7 O coeficiente zero das despesas com educação em comparação com o valor positivo

no total de despesas indica que houve uma mudança no padrão de recursos educacionais que eram diferentes de outras áreas de despesas – municípios que gastaram pouco com educação não mantiveram seus gastos baixos, pelo menos em termos relativos. Estes resultados são importantes para se chegar às conclusões políticas apresentadas no final desta seção. Note que estamos analisando todos os gastos com educação, e não apenas os gastos do FUNDEF, e que a fórmula do FUNDEF não inclui critérios compensatórios explícitos.

2.8 A análise anterior levou a alguns padrões com relação a aumentos nas despesas

totais dos municípios com educação. Entretanto, os gastos totais com educação poderiam ter aumentado juntamente com uma taxa desigual de aumento no número de matrículas, levando a um padrão diferente em termos de despesas por aluno. Agora examinaremos a diferença nas despesas municipais por aluno usando os dados para 1996 e 2000. O Gráfico 2.1 apresenta a mudança nos gastos com educação por aluno, tratando alunos dos diferentes níveis como a mesma unidade. O Gráfico indica um aumento nos gastos com educação por aluno de

12 Note que nossa análise inicia-se em 1996, quando os municípios pobres já eram beneficiados por elementos compensatórios das transferências do FPM, estabelecido na Constituição de 1988. As mudanças nas transferências que estamos capturando na regressão pertencem ao período desde 1996, que presenciou o início das políticas que buscavam transferir receitas para os municípios pobres visando a melhoria dos serviços sociais como saúde e educação, trocando acordos discricionários e políticos por transferências baseadas em regras.

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aproximadamente 40% no período de 1996 a 2000. O aumento foi maior no Norte e no Nordeste, e menor no Sul e no Sudeste.

2.9 Mesmo enquanto o padrão regional de recursos educacionais por aluno continua a mostrar uma grande variação, há uma diminuição substancial na distribuição dos gastos municipais por aluno quando se considera o Brasil como um todo. Estendemos a análise da média de gastos por aluno à questão da distribuição destes gastos entre os municípios. A Tabela 2.5 mostra as mudanças na distribuição de 1996 a 2000. A Tabela mostra reduções substanciais acima do valor médio e aumentos positivos abaixo do valor médio. Uma medição aproximada de desigualdade, comparando-se o 95º ao 5º percentil, declina de 22 para 8, e o número correspondente para o 75º e o 25º percentis declina de 4 para 2. Estes números indicam um movimento substancial rumo a uma maior eqüidade nas despesas municipais com educação.

Gráfico 2.1: Aumento nas Despesas Municipais com Educação por Aluno

-

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

Constante Reais em 2001

19962000

1996 452 465 1,345 1,468 1,183 859

2000 779 591 1,651 1,786 1,306 1,205

Norte Nordeste Sul Sudeste Centro-Oeste Brasil

1996 2000 Máximo 19,043 13,569 95º Percentil 7,258 4148 75º Percentil 2628 2093 Média 1325 1400 25º Percentil 714 921 5º Percentil 326 500 Mínimo 122 197 Razão 95 / 05 22 8 Razão 75 / 25 4 2 Fonte: STN

Tabela 2.5 : Mudanças na Distribuição de Despesas com Educação por Aluno

19

2.10 Para se saber como um declínio tão grande na desigualdade aconteceu é necessário fazer uma comparação mais detalhada entre a situação em 1996 e a situação em 2000. As reformas introduzidas em 1996 foram necessárias dada a existência de uma grande divergência entre recursos subnacionais para educação e os requisitos em termos de alunos matriculados. A Tabela 2.6 mostra o número de alunos matriculados nos sistemas municipais em 1996, e o percentual de matrícula no ensino público representado pelos números em cada estado. Os 26 estados do Brasil estão organizados na Tabela de acordo com a região geográfica.

000sMun.

000sMun.

000sMun.

Brasil 2,489 76% 10,921 38% 312 7%Norte 134 49% 926 35% 5 2%Rondônia 12 45% 89 34% 1 3%Acre 4 31% 37 32% 0 3%Amazonas 16 57% 176 35% 1 1%Roraima 2 19% 2 4% 0 0%Pará 83 54% 505 39% 3 2%Amapá 2 14% 15 15% 0 0%Tocantins 15 55.40% 100 32% 1 2%Nordeste 777 75% 4,948 54% 164 18%Maranhão 134 79% 791 65% 24 25.30%Piauí 56 63% 296 55% 2 5%Ceará 141 85% 808 61% 22 20%R. G. do Norte 45 70% 231 46% 7 11%Paraíba 49 77% 290 50% 3 6%Pernambuco 84 82% 751 51% 43 21%Alagoas 39 79% 306 65% 7 26%Sergipe 43 73% 159 45% 7 22%Bahia 187 67% 1,318 50% 48 18%Sudeste 1,240 89% 2,803 24% 127 6%Minas Gerais 256 75% 845 25% 61 13%Espírito Santo 44 61% 135 25% 9 9%Rio de Janeiro 110 73% 1,097 64% 23 8%São Paulo 829 100% 727 13% 34 2%Sul 267 70% 1,627 40% 8 1%Paraná 104 93% 762 46% 0 0%Santa Catarina 101 71% 255 29% 3 2%R. G. do Sul 62 49% 609 39% 6 2%Centro-Oeste 71 38% 617 34% 8 3%M. G. do Sul 21 64% 153 40% 3 6%Mato Grosso 19 53% 157 34% 0 1%Goiás 30 49% 307 32% 4 3%Fonte: INEP / Censo Escolar 1996

Pré-Escola Fund. MédioTabela 2.6: Matrícula nos Municípios e Parcela do Total em 1996

20

2.11 Todas as entidades subnacionais foram obrigadas a gastar um mínimo de 25% de suas receitas oriundas de impostos e de transferências com educação, e mesmo tendo alguns estados e municípios excedido o mínimo constitucional, havia grandes disparidades na disponibilidade de recursos. Ao mesmo tempo, houve uma grande variação no número de alunos matriculados nos diferentes sistemas educacionais, estaduais e municipais. As duas disparidades não combinavam, especialmente para os governos municipais do Nordeste, dado que os municípios que tinham um maior número de alunos matriculados eram aqueles com menores níveis de recursos, apesar das transferências compensatórias.

2.12A Tabela 2.6 mostra que a parcela municipal para a matrícula na pré-escola foi

consistentemente alta em todas as regiões, exceto na Região Norte. A matrícula no ensino fundamental foi principalmente municipal no Nordeste e no Estado do Rio de Janeiro, no Sudeste, mas foi muito baixa nos outros três estados da Região Sudeste. As matrículas municipais no ensino médio foram baixas em todas as regiões, exceto em alguns estados do Nordeste, onde ela foi relativamente mais alta, representando 18% das matrículas do ensino médio público. Os diferentes graus de matrícula municipal refletiram os efeitos de tentativas históricas de municipalizar o ensino fundamental nas décadas de 70 e 80, esforços que foram maiores no Nordeste que em outras regiões. A Tabela não mostra de forma explícita as matrículas estaduais em cada nível, mas elas podem ser inferidas como o complemento das matrículas municipais.

2.13 Os dados sobre matrículas nos sistemas municipais e estaduais fornecem uma visão

dos recursos necessários para a educação em 1996. Se a disponibilidade de recursos tivesse se igualado à variação na matrícula, não teria havido necessidade de se fazer uma reforma geral no financiamento da educação. Em realidade, o padrão de disponibilidade de recursos não se igualou às necessidades orçamentárias, como mostrado pelos padrões observados na Tabela 2.7. A primeira coluna de dados na tabela mostra o valor mínimo de recursos disponíveis para a educação para cada governo estadual – 25% de recursos oriundos de impostos e transferências. A segunda coluna mostra os gastos reais incorridos pelos governos estaduais com educação. A terceira coluna apresenta a disponibilidade de recursos mínimos para os estados em valores por aluno. A primeira entrada na coluna mostra que a disponibilidade média de recursos para todos os estudantes do Brasil matriculados em sistemas estaduais era de R$ 650,00 por aluno (1996). Este valor é usado para a criação de um “Índice de Renda Mínima” para se comparar a disponibilidade de recursos entre os estados e regiões. O mesmo valor base de R$ 650,00 é usado para se calcular um índice de gastos declarados com educação, mostrado na última coluna da Tabela 2.7. O índice de 111 para despesas reais com educação por aluno para todo o Brasil indica que os gastos excederam o mínimo de 11% estabelecido pela Constituição. Os estados do Norte e Nordeste apresentam valores mais baixos para os índices. O Estado do Rio de Janeiro está notavelmente fora do limite, com um valor de 202 para o índice de receitas mínimas, e 264 para o índice de gastos. O Estado do Rio de Janeiro será discutido novamente quando tratarmos das alocações após as reformas no financiamento.

21

2.14 A análise da disponibilidade de recursos para os municípios em 1996 é mostrada na

Tabela 2.8. De forma a facilitar a comparação com a disponibilidade de recursos para os governos estaduais, continuamos usando o mesmo valor de R$ 650,00 como base para a construção dos índices. Este método nos permite ver que, para o Brasil como um todo, os municípios tinham recursos que chegavam a aproximadamente 93% dos recursos para os governos estaduais. Entretanto, os números que chamam a atenção na Tabela 2.8 são os dos municípios das regiões Norte e Nordeste. O Estado do Pará, no Norte, teve um valor mínimo de índice de apenas 33, e o Estado do Maranhão teve um valor de 20. No outro extremo, os municípios do estado de São Paulo foram obrigados constitucionalmente a gastar recursos que correspondiam a um índice com valor de 279. Estas grandes disparidades indicam como o gasto público com educação em 1996 estava trabalhando para aumentar e não para melhorar a desigualdade que definiu muito do desenvolvimento econômico do Brasil.

25% ReceitasDe Impostose Transf.

GastosReais em

1996

ReceitaMínima porAluno

Índice deReceitaMínima

GastosTotaisPor Aluno

Índice deGastosReais

(000 Reais) (000 Reais)Brasil 14,904,396 16,489,596 650 100 719 111Norte 1,261,081 1,278,134 577 89 584 90Rondônia 125,146 123,126 578 89 569 88Acre 96,371 97,715 969 149 983 151Amazonas 427,570 300,546 1,030 158 724 111Roraima 66,253 68,702 884 136 916 141Pará 301,223 425,650 303 47 428 66Amapá 110,843 122,698 936 144 1,036 159Tocantins 133,676 139,697 498 77 520 80Nordeste 2,905,842 2,684,127 568 87 525 81Maranhão 266,984 323,154 504 78 610 94Piauí 184,783 192,850 591 91 617 95Ceará 426,508 292,589 667 103 457 70R. G. do Norte 192,449 190,076 563 87 556 85Paraíba 252,097 237,397 700 108 659 101Pernambuco 467,406 335,700 523 80 376 58Alagoas 163,420 154,868 853 131 808 124Sergipe 156,652 162,263 670 103 694 107Bahia 795,543 795,231 494 76 493 76Sudeste 7,760,089 8,809,611 715 110 812 125Minas Gerais 1,384,784 1,860,223 457 70 614 94Espírito Santo 369,848 240,649 720 111 469 72Rio de Janeiro 1,197,147 1,559,871 1,316 202 1,715 264São Paulo 4,808,310 5,148,868 752 116 805 124Sul 2,204,590 2,871,065 671 103 874 134Paraná 726,086 1,104,520 594 91 904 139Santa Catarina 503,058 495,611 636 98 626 96R. G. do Sul 975,446 1,270,934 766 118 998 153Centro-Oeste 772,793 846,659 515 79 565 87M. G. do Sul 177,050 230,186 585 90 761 117Mato Grosso 237,719 231,242 631 97 614 94Goiás 358,024 385,232 436 67 469 72Fonte: INEP/STN

Tabela 2.7: Disponibilidade de Recursos para os Estados em 1996

22

2.15 O Gráfico 2.2a representa os financiamentos municipais e estaduais em 1996. Além

das observações sobre o Nordeste e os estados do Rio de Janeiro e São Paulo, dois outros elementos interessantes podem ser observados no Gráfico 2.2a. Primeiramente, comparado-se as barras sólidas (valores de índice estadual) com as barras pontilhadas (valores de índice municipal), observa-se que a variação é muito maior para os valores dos índices municipais. Numericamente, o desvio padrão para o índice municipal (72) é mais que o dobro do desvio padrão para o índice estadual (34). Em segundo lugar, o valor do índice para o governo estadual é maior que o valor para os municípios daquele estado na grande maioria dos casos.

25% Receitas de Impostos e Transf.

Gastos Reais em 1996

Receita Mínima por Aluno

Índice de Receita Mínima

Gasto Real por aluno

Índice de gasto real

(000 Reais) (000 Reais) Brasil 7,804,967 8,165,407 606 93 634 98 Norte 341,074 349,833 320 49 328 51 Rondônia 29,319 19,269 288 44 189 29 Acre 20,113 30,605 487 75 741 114 Amazonas 89,725 89,059 464 71 460 71 Roraima 11,552 7,060 2,957 455 1,807 278 Pará 128,662 131,793 218 33 223 34 Amapá 13,771 5,092 776 119 287 44 Tocantins 47,932 66,955 413 64 577 89 Nordeste 1,575,051 1,986,474 267 41 337 52 Maranhão 120,577 159,680 127 20 168 26 Piauí 67,213 83,181 190 29 235 36 Ceará 274,037 348,965 282 43 359 55 R. G. do Norte 109,032 103,162 386 59 365 56 Paraíba 116,983 146,002 342 53 427 66 Pernambuco 270,043 317,798 308 47 362 56 Alagoas 94,989 121,545 270 42 346 53 Sergipe 68,007 89,227 326 50 427 66 Bahia 454,168 616,914 293 45 397 61 Sudeste 4,249,149 3,745,749 1,108 170 977 150 Minas Gerais 986,166 882,678 850 131 760 117 Espírito Santo 122,889 235,267 657 101 1,258 194 Rio de Janeiro 859,208 424,140 698 107 345 53 São Paulo 2,280,887 2,203,665 1,815 279 1,754 270 Sul 1,156,293 1,486,105 830 128 1,066 164 Paraná 560,193 742,552 647 100 858 132 Santa Catarina - - - - - - R. G. do Sul 596,100 743,552 1,129 174 1,408 217 Centro-Oeste 483,399 597,247 695 107 859 132 M. G. do Sul 118,317 154,885 666 103 872 134 Mato Grosso 128,646 174,913 728 112 990 152 Goiás 236,437 267,449 693 107 784 121 Fonte: INEP / STN

Tabela 2.8: Disponibilidade Municipal de Recursos em 1996

23

2.16 A solução política para a divergência entre necessidade e disponibilidade de recursos foi a criação do FUNDEF, um mecanismo de financiamento que garantiu que os recursos fossem vinculados à matrícula dos alunos. Como os municípios e estados foram obrigados por Constituição a cooperar entre si na provisão do ensino fundamental, foi viável criar um fundo comum de recursos entre o governo do estado e os municípios, e depois redistribuir estes recursos de acordo com o número de matrículas no ensino fundamental. Diversas preocupações com a fórmula do mecanismo de financiamento do FUNDEF surgiram quando foi introduzida a legislação em 1997. Estas preocupações incluíam: (a) o possível efeito prejudicial sobre outros níveis de ensino que não se beneficiavam da fórmula de financiamento; (b) a fungibilidade de recursos municipais, de forma a que os municípios que recebessem recursos adicionais do FUNDEF reduzissem seus gastos com educação feitos com recursos não oriundos do Fundo; (c) o Governo Federal tentou estabelecer um piso baixo de forma a não ter que incluir muitos estados na lista dos que recebem complementação Federal para o FUNDEF; e (d) a obrigatoriedade de se gastar um mínimo de 60% dos recursos do FUNDEF com salários de professores estabelecia uma rigidez que pode ter sido contrária às preferências locais, levando a uma perda de eficiência. Esta seção do relatório apresenta uma breve discussão das primeiras três questões mencionadas acima. A questão da composição dos gastos é considerada em detalhes em uma seção posterior. Entretanto, antes de examinarmos as questões relacionadas ao FUNDEF, é útil analisar a situação de todos os recursos dedicados à educação municipal no ano 2000, e depois examinar os dados empíricos sobre a redistribuição de recursos do FUNDEF dos estados para os municípios e dos municípios mais ricos para os mais pobres.

Chart 2.2a: Resource Availability 1996:States and Municipalities Compared

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Municipal

Gráfico 2.2 a: Disponibilidade de Recursos em 1996: Comparação entre Estados e Municípios

24

2.17 A Tabela 2.9 apresenta a situação orçamentária dos municípios no ano 2000 e mostra uma melhoria significativa na disponibilidade de recursos para os municípios. Usando-se o valor de R$ 873,00 por aluno do estado como base, vemos que existia uma paridade entre estados e municípios, com o índice geral de receita mínima movendo-se de 93 em 1996 para 104 em 2000. O índice para gastos reais era de 129. Estes dois valores são comparáveis aos valores respectivos de 93 e 98 para 1996, indicando a mudança na disponibilidade orçamentária de1996 a 2000.

2.18 A Tabela 2.9 mostra também uma melhoria nos índices para os municípios do Norte

e Nordeste. Os recursos para os municípios ainda são baixos se comparados à média nacional, mas a diferença com os municípios mais ricos diminuiu consideravelmente. Passamos agora a uma análise de como o FUNDEF colaborou para estas mudanças.

25% de Rec. De Impostos e Transf.

Gasto Real em 1996

Receita Mínima por Aluno

Índice De Receita Mínima

Gasto Real Por Aluno

Índice de gasto Real

(000 Reais) (000 Reais) Brasil 16,129,870 19,935,032 908 104 1,122 129 Norte 633,393 741,303 620 71 725 83 Rondônia 99,461 114,645 696 80 803 92 Acre 35,488 49,321 730 84 1,015 116 Amazonas 164,031 203,179 613 70 759 87 Roraima 27,248 29,731 2,494 286 2,722 312 Pará 205,907 234,730 481 55 548 63 Amapá 21,728 22,004 903 103 915 105 Tocantins 79,529 87,693 795 91 877 100 Nordeste 2,993,093 3,967,845 415 48 551 63 Maranhão 252,766 385,731 283 32 432 50 Piauí 139,765 186,280 428 49 570 65 Ceará 464,097 596,234 362 42 465 53 R. G. do Norte 199,060 242,501 624 71 760 87 Paraíba 236,423 355,672 485 56 729 83 Pernambuco 455,476 508,519 489 56 545 62 Alagoas 214,416 272,852 403 46 513 59 Sergipe 122,275 169,677 505 58 701 80 Bahia 908,814 1,250,380 415 48 571 65 Sudeste 8,935,140 10,796,461 1,377 158 1,663 191 Minas Gerais 1,802,596 2,440,059 993 114 1,345 154 Espírito Santo 339,203 473,351 1,050 120 1,465 168 Rio de Janeiro 1,790,397 1,834,544 1,163 133 1,191 136 São Paulo 5,002,945 6,048,507 1,778 204 2,150 246 Sul 2,806,948 3,490,635 1,236 142 1,537 176 Paraná 1,057,583 1,242,238 1,120 128 1,316 151 Santa Catarina 600,012 795,103 1,166 134 1,545 177 R. G. do Sul 1,149,352 1,453,294 1,415 162 1,789 205 Centro-Oeste 761,297 938,788 986 113 1,216 139 M. G. do Sul 207,424 261,971 881 101 1,112 127 Mato Grosso 264,473 378,740 960 110 1,375 157 Goiás 289,401 298,077 1,108 127 1,141 131 Fonte: INEP / STN

Tabela 2.9: Disponibilidade de Recursos Municipais em 2000

25

B. Redistribuição de Recursos dos Governos Estaduais para os Governos Municipais 2.19O FUNDEF implica em uma redistribuição de recursos dos governos estaduais para

os governos municipais. No ano 2001, 24 dos 26 governos estaduais do Brasil fizeram juntos uma contribuição líquida de R$ 2,3 bilhões para o FUNDEF, recursos que foram redirecionados para os governos municipais. A distribuição das “perdas” incorridas pelos governos estaduais é assimétrica, com poucos estados sendo responsáveis pela maior parte da redistribuição. O Governo do Estado do Rio de Janeiro responde sozinho por quase um quarto das transferências de estado para municípios. Os nove estados do Nordeste juntos são responsáveis por quase a metade da redistribuição do FUNDEF, como mostrado no gráfico abaixo (os estados do Nordeste estão marcados com barras riscadas):

2.20 Uma análise dos valores absolutos redistribuídos dos governos estaduais para os

municipais é importante para se entender o contexto e também para se examinar o peso das transferências do FUNDEF com relação aos pisos de gastos dos governos estaduais com o ensino fundamental. Para o Brasil como um todo, a soma de R$ 2,3 bilhões redirecionada dos estados para os municípios é responsável por no máximo um quarto dos gastos dos governos estaduais com o ensino fundamental. Entretanto, a incidência deste efeito redistributivo é ainda mais concentrada para alguns governos estaduais, como mostrado na Figura 2.1 a seguir:

Chart 2.2b: Net Gain of State Governments from FUNDEF in 2001

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Source: MEC-FUNDEF, July 2001

Gráfico 2.2b: Ganho Líquido dos Governos Estaduais com o FUNDEF em 2001

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)

Fonte: MEC-FUNDEF, Julho/01

26

Source: MEC-FUNDEF, July 2001

GL_SPEND Upto 10% 10 to 30 %30 to 50 % More than 50 %

2.21 A principal razão para que os recursos sejam alocados dos municípios para os

estados é porque os recursos do FUNDEF seguem o aluno. Como o FUNDEF junta recursos estaduais e municipais, a redistribuição destes recursos ocorre de acordo com a matrícula no ensino fundamental. Uma questão chave a ser formulada é se a simples fórmula de mecanismo de financiamento do FUNDEF é adequada quando se considera a eqüidade de gastos. A magnitude das transferências dos governos estaduais está relacionada à desigualdade entre estados e municípios antes das transferências? Respondemos esta questão ao examinar a correlação entre a magnitude das transferências e o tamanho da brecha entre estados e municípios antes das transferências. Em outras palavras, os estados que transferiram relativamente mais recursos para seus municípios foram também aqueles cujos gastos era mais desiguais sem comparação o de seus municípios antes das reformas? As variáveis usadas para medir a magnitude da brecha entre estados e municípios são: (a) a diferença nos gasto por aluno entre as despesas de estados e municípios antes das transferências (a variável é chamada de DIFFSMF); e (b) o salário médio dos professores em 1997 em seus respectivos sistemas, como relatado no Censo do Professor do INEP (a variável é chamada de DIFFSAL).

2.22A Tabela 2.6 representa os resultados de uma equação regressiva com dados dos 26

estados brasileiros. A variável dependente é o ganho líquido (receitas do FUNDEF menos contribuição para o FUNDEF) por aluno. Duas especificações alternativas com relação às brechas orçamentárias entre município e estado são usadas como regressores – a Especificação I usa a DIFFSMF e a Especificação II usa a DIFFSAL. As variáveis de controle incluem: (a) população em 2000, (b) renda Per Capita do estado, (c) Índice de Desenvolvimento Humano e (d) Percentual de matrículas no sistema estadual. A Tabela mostra que realmente houve uma relação direta entre as transferências líquidas de recursos dos estados (expressas em termos por aluno) e a brecha orçamentária entre estado e município, especialmente quando substituído pela diferença na média dos salários de professores. O estado do Rio de Janeiro, além de

Figura 2.1: Perdas dos Estados para o FUNDEF como percentual dos Gastos do Estado com o FUNDEF

27

ter transferências muito altas, foi uma das exceções onde a média municipal de salários de professores foi mais alta em 1997 em comparação com o salário médio dos professores no estado. Uma regressão feita com o rio de Janeiro propositadamente excluído acentua a relação, como mostrado nas últimas duas colunas da Tabela 2.6.

2.23O Gráfico 2.3 representa uma marca diluída entre ganho líquido por aluno

matriculado em um sistema estadual de ensino e a diferença salarial entre professores municipais e estaduais. O Gráfico mostra um grau de inclinação bivariável de –0,5, quase o dobro do coeficiente de regressão mostrado na última linha da Tabela 2.10, indicando que parte da correlação é explicada pelas outras variáveis incluídas na equação de regressão.

Variável Coef. S.E Coef. S.E % Matrícula por Estado 7.236 0.637 9.856 1.597 PIB per Capita -0.118 0.032 -0.141 0.035 População (em milhões) 11.581 3.752 13.134 3.907 IDH 16.222 5.28 18.145 5.711 DIFFSMF -0.109 0.056 DIFFSAL -0.123 0.146 DIFFSMF* -0.083 0.041 DIFFSAL* -0.253 0.096

Tabela 2.10: Regressão do Ganho Líquido por Aluno na Brecha Orçamentária entre Estado e Município

Especificação I Especificação II

Fonte: MEC/FUNDEF/IBGE/INEP

Gráfico 2.3: Correlação entre Ganho Líquido por Aluno e Diferença nos Salários de Professores de Estadose Municípios em 1997

-600.00

-500.00

-400.00

-300.00

-200.00

-100.00

0.00

100.00

200.00

-200 -100 0 100 200 300 400 500 600

Diferença Salarial em Reais/Mês

GANHO

LÍQUIDO

POR

ALUNO

28

C. Redistribuição de Recursos entre os Governos Municipais 2.24Além dos R$ 2,3 bilhões que foram redirecionados de 24 dos 26 estados para os

municípios em cada um dos estados, o FUNDEF também causa uma redistribuição de recursos entre os próprios municípios. Dos 5.560 municípios brasileiros, dispomos de dados de 5.386 municípios. Dados de 2001 indicam que dos 5.386 municípios, 2.033 foram ‘perdedores’ líquidos do FUNDEF, ou seja, contribuíram mais do que receberam. A contribuição líquida total dos ‘perdedores’ foi de aproximadamente R$ 0,8 bilhões. Três mil, trezentos e quarenta e dois municípios foram ‘ganhadores’ líquidos, e a soma total do ganho líquido foi de aproximadamente R$ 3,6 bilhões.13 A distribuição de ganhos e perdas é bastante inclinada, ainda mais do que a distribuição de perdas líquidas dos governos estaduais.

2.25O Gráfico 2.4 mostra a função de distribuição cumulativa (FDC) de ganhos líquidos

dos municípios. A figura também inclui a FDC de uma distribuição uniforme hipotética com uma variação idêntica para fins de comparação. A inclinação da distribuição é aparente olhando-se na marca dos 20%. A distribuição empírica mostra que 346 municípios eram responsáveis por 20% da contribuição feita para a redistribuição geral de recursos municipais. Se a contribuição líquida estivesse declinando de maneira uniforme do mais alto perdedor líquido (o município de Guarulhos no Estado de São Paulo; contribuição líquida de R$ 42 milhões) até o

13 Os R$ 0,8 bilhões que os municípios perdedores contribuíram para o FUNDEF, mais os R$ 2,3 bilhões de contribuição dos governos estaduais e o balanço de R$ 0,5 bilhões de contribuição do Governo Federal.

Chart 2.4: Net Gain of Municipal Governments from FUNDEF in 2001

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

1.60

1.80

1

150

299

448

597

746

895

1044

1193

1342

1491

1640

1789

1938

2087

2236

2385

2534

2683

2832

2981

3130

3279

3428

3577

3726

3875

4024

4173

4322

4471

4620

4769

4918

5067

5216

5365

Ordering of Municipalities

Cu

mu

lati

ve P

erce

nta

ge

con

trib

uti

on

to T

ota

l Net

Gai

n

CDF of Net Gain

CDF of Uniform Distribution

Gráfico 2.4: Ganho Líquido dos Governos Municipais com o FUNDEF em 2001

CDF ou Distribuição Uniforme

CDF ou ganho líquido

Ordem dos Municípios

Con

tribu

ição

ped

rcen

tual

cum

ulat

iva

par

a o

ganh

o to

tal l

íqui

do

29

zero e continuando para o lado positivo dos ganhos líquidos até o final da variação (o município do Rio de Janeiro, no Estado do Rio de Janeiro; ganho líquido de R$ 292 milhões), a marca dos 20% teria sido atingida no município número 2610 e não no número 346. Os dados do Gráfico 2.4 também mostram que os primeiros 8 municípios perdedores foram responsáveis por R$ 152 milhões das perdas (aproximadamente 5% da redistribuição total) e os últimos 8 municípios ganhadores foram responsáveis por R$ 618 milhões (mais de 20% do mesmo total).

2.26O exame da distribuição dos ganhos líquidos do FUNDEF que vai para os

municípios indica, como indicou a análise dos ganhos líquidos dos estados, que o FUNDEF vincula uma redistribuição massiva de recursos. Agora buscamos caracterizar os ‘perdedores’ e os ‘ganhadores’ dentre os municípios. O primeiro passo consiste em olhar separadamente cada um deles na lista de 5.386 municípios.

Total Ganhador Perded.or

Total Ganho Perda Acre 0.4% 0.7% 0.0% 0.8% 0.6% 0.0% Amazonas 1.2% 1.6% 0.4% 2.2% 1.8% 0.2% Amapa 0.3% 0.4% 0.2% 0.3% 0.2% 0.0% Para 2.7% 4.1% 0.2% 8.6% 7.2% 2.1% Rondônia 1.0% 1.4% 0.2% 1.1% 0.8% 0.0% Roraima 0.3% 0.2% 0.4% -0.2% 0.0% 1.1% Tocantins 2.6% 2.6% 2.5% 0.8% 0.7% 0.5% NORTE 8.3% 11.0% 3.9% 13.5% 11.4% 4.0% Alagoas 1.9% 2.9% 0.1% 3.5% 2.9% 0.7% Bahia 7.7% 11.9% 0.7% 15.3% 12.6% 3.0% Ceará 3.4% 5.5% 0.0% 9.0% 7.1% 0.0% Maranhão 4.0% 6.4% 0.1% 9.5% 7.6% 0.7% Paraiba 4.1% 5.1% 2.6% 2.7% 2.2% 0.6% Pernambuco 3.4% 5.2% 0.4% 6.1% 4.9% 0.3% Piaui 4.1% 6.2% 0.6% 3.2% 2.5% 0.1% Rio Grande do Norte 3.1% 4.1% 1.5% 1.9% 1.6% 0.4% Sergipe 1.4% 1.9% 0.6% 2.0% 1.7% 0.5% NORDESTE 33.1% 49.2% 6.7% 53.2% 43.0% 6.2% Goias 2.3% 0.8% 4.8% 0.0% 0.6% 2.5% Mato Grosso do Sul 1.4% 1.0% 2.2% 1.0% 1.1% 1.4% Mato Grosso 2.3% 1.9% 3.0% 1.4% 1.3% 1.2% CENTRO-OESTE 6.1% 3.7% 10.0% 2.4% 3.0% 5.1% Espirito Santo 1.4% 1.6% 1.2% 1.7% 1.4% 0.4% Minas Gerais 15.8% 10.7% 24.3% 3.2% 4.5% 9.0% Rio de Janeiro 1.7% 1.8% 1.5% 19.0% 15.2% 1.7% São Paulo 12.0% 7.1% 19.7% -1.5% 11.3% 57.6% SUDESTE 30.9% 21.2% 46.7% 22.4% 32.4% 68.7% Paraná 7.4% 6.5% 9.0% 3.5% 3.5% 3.5% Rio Grande do Sul 8.7% 5.5% 13.8% 4.0% 4.8% 7.7% Santa Catarina 5.4% 2.8% 9.8% 1.0% 1.9% 4.8% SUL 21.5% 14.8% 32.6% 8.6% 10.2% 15.9% BRASIL 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Fonte: MEC-FUNDEF

Distribuição entre Estados Distribuição entre os Estados

TABELA 2.11: Distribuição de Ganhos do FUNDEF entre os Municípios em 2001

ESTADO

Número de Municípios Valor de Ganho Líq. (R$)

30

A Tabela 2.11 fornece uma visão geral dos ganhadores e perdedores por estado ou por região.

2.27Como mostrado na Tabela 2.11, os ganhadores predominavam nos municípios do

Nordeste (tanto em termos de números como de municípios e no valor do ganho líquido) e os perdedores nos municípios do Sul e do Sudeste. Os municípios nos estados do Sul e do Sudeste respondem juntos por 85% das perdas sofridas por governos municipais. Os municípios do Nordeste respondem por 53% dos ganhos dos municípios, embora eles representem apenas 33% do número de municípios. Muito disto deve-se ao fato de que o FUNDEF como um instrumento político está restrito às forças redistributivas dentre as fronteiras estaduais, enquanto que as maiores desigualdades do Brasil estão entre os estados. Embora seja válido o raciocínio por trás de tal argumento, é a natureza das correntes de receitas subnacionais no Brasil e a incidência de matrícula em sistemas municipais de ensino fundamental que fazem com que os municípios relativamente pobres do Nordeste terminem sendo os principais ganhadores. É interessante notar os dois fatores juntos: (a) governos estaduais são perdedores líquidos, contribuindo com R$ 2,3 bilhões para os municípios através do FUNDEF; e (b) os municípios perdedores são em número muito menor e o total das perdas municipais (R$ 0,8 bilhões) é apenas uma fração do total dos ganhos municipais de R$ 3,6 bilhões.

D. Fungibilidade de Recursos Municipais e o FUNDEF 2.28É fato notório que o recebimento de uma doação de uma esfera mais alta de governo

para um fim específico como o ensino fundamental não leva necessariamente a um aumento nos recursos para aquela finalidade devido à fungibilidade dos recursos. O governo subnacional que recebe os recursos para o ensino fundamental pode reduzir seus gastos com este nível de ensino, levando possivelmente a um efeito líquido muito mais baixo sobre a disponibilidade de recursos para aquele fim específico. Se o financiamento compensatório for uma das finalidades da doação, tal objetivo pode ser prejudicado se as preferências locais não coincidirem com aquelas impostas em nível nacional, levando a um impacto reduzido da intervenção federal. No caso particular dos recursos do FUNDEF para os municípios brasileiros, existem vários fatores que influenciariam tal eventualidade. Em primeiro lugar, o FUNDEF não tem a natureza de uma doação recebida de uma esfera mais alta de governo - o município recebe seus próprios recursos de volta, além de recursos adicionais, caso tenha alunos suficientes matriculados. Em realidade, apenas a parte dos recursos do FUNDEF que ultrapassar a contribuição daquele município pode ser considerada como recursos adicionais. Em segundo lugar, o piso constitucional de 25% de receitas e transferências coloca uma limitação na extensão em que as despesas podem ser reduzidas. Portanto, a questão de substitubilidade surge apenas para aqueles municípios que estavam gastando além do piso de 25%. Para estes municípios, é possível que houvesse necessidade de se manter ou até aumentar as despesas além dos recursos extra do FUNDEF. Finalmente, os municípios são também responsáveis pela prestação de serviços de educação pré-escolar, os quais

31

não se beneficiam do FUNDEF. Dado o aumento da responsabilidade pela educação pré-escolar por parte dos municípios depois que a LDB passou a eles esta responsabilidade específica, o município passou a ter uma menor flexibilidade para a redução de despesas. Não seria viável para os municípios reduzirem os salários para um grupo de professores (pré-escola) ao mesmo tempo em que aumentavam os salários para outro grupo de professores (ensino fundamental). A diminuição nas despesas apenas aconteceria se fossem diminuídos o número de professores adicionais contratados ou o valor de outras despesas não relacionadas a salários. A composição dos gastos será explorada em uma seção posterior deste relatório. Por agora, faremos uma determinação empírica dos efeitos dos recursos do FUNDEF sobre os municípios que eram ganhadores líquidos.

2.29Limitações na disponibilidade de dados restringem uma possível análise da

fungibilidade dos recursos. Isto se dá porque temos que juntar dados de uma combinação de fontes de municípios que não seguem o mesmo padrão de práticas de contabilidade. Usamos um extrato da base de dados da STN com 1.500 municípios que tem uma maneira uniforme de relatar a composição das fontes de recursos. A base de dados é suficientemente grande para reduzir a possibilidade de inclinação, mas a análise pode não representar precisamente a situação de todos os municípios brasileiros, um problema que apenas pode ser superado com uma versão maior da base da dados da STN. Escolhemos os anos de 1996 e 1999 para fazer a análise, comparando as receitas e despesas no decorrer dos dois anos. Primeiro calculamos o percentual de receitas gastas com educação em 1996, antes da criação do FUNDEF. Depois calculamos o ganho líquido para o FUNDEF como um percentual de receitas, e então examinamos se as despesas declaradas após o FUNDEF eram maiores ou menores que a diferença criada pelos recursos adicionais do FUNDEF. Alguns exemplos numéricos ilustrariam o cálculo. O pequeno município de Quatis, no Estado do Rio de Janeiro, com população de 10.000 habitantes, gastou 29,42% de sua receita (de impostos e transferências) com educação em 1996. Com o FUNDEF, o município teve ganhos equivalentes a 5,33% de suas receitas. Se houvesse um aumento de um-por-um nas despesas com educação devido ao FUNDEF, o município teria gasto 29,42 + 5,33 = 34,75% em 1999. Os gastos declarados para o município de Quatis em 1999 foram 35,88%, isto é, 1,13% mais que os ganhos líquidos do FUNDEF. Um exemplo oposto vem do município de Granito, no nordeste pernambucano, com população de 6.000 habitantes, que gastou 31,51% de suas receitas com educação em 1996. Os ganhos do FUNDEF foram de 15,11% das receitas, mas os gastos com educação subiram apenas 11,96%, portanto o efeito foi de aproximadamente três pontos percentuais mais baixo que um aumento de um-por-um. Os dados da amostragem de 1.500 municípios da STN usados para esta análise indicam uma variação substancial na extensão em que os efeitos do FUNDEF variaram além de um efeito unitário. A média para a amostragem foi de ganhos de 15% das receitas em 1996, mas o aumento nas despesas com educação foi 2,7% mais baixo que este número. Entretanto, há uma grande variação nesta estatística, que chamamos de desvio de efeito unitário.

32

2.30A Tabela 2.12 apresenta a média dos 1.500 municípios da amostragem da STN usada para analisar os padrões de co-variação que explicam a variação no desvio de efeito unitário.

2.31A tabela mostra o aumento geral no percentual de gastos com educação de 34,75%

para 47,07%. A parcela municipal das matrículas no ensino fundamental passou de 39% para 52%, e a parcela de outros níveis de ensino caiu de 22% para 18%, principalmente devido à redução nas matrículas do ensino médio nos sistemas municipais. As variáveis binárias foram construídas com o Nordeste como o grupo excluído. A média para as variáveis binárias indica uma representação muito baixa para os municípios no Norte, mas uma representação suficiente em outras regiões.

2.32A Tabela 2.13 mostra os resultados de uma regressão com o desvio de efeito unitário

como a variável dependente. Valores positivos nos coeficientes de regressão na Tabela 2.13 podem ser interpretados tanto como levando a um desvio positivo mais alto ou a um desvio negativo mais baixo.

Tabela 2.12: Variáveis que Explicam o Desvio de Efeito Unitário para o FUNDEF

Variável Descrição Média Desvio Padrão

SPEND96 Gastos com Educação como % de Receita 1996 34.75 6.58 SPEND99 Gastos com Educação como % de Receita 1999 47.07 7.57 NETGAINS Ganhos Líquidos do FUNDEF como % de Rec. 1999 15.04 7.54 DEVIATION Desvio do Efeito Um-por-Um de NETGAINS -2.72 9.92 STUMIL6 Milhares de Alunos do Ens. Fund. Municipal 1996 2.22 4.94 MUNSH96 Parcela Munic. Da Matrícula no Ens. Fund. 1996 38.68 20.65 MUNSH00 Parcela Munic. Da Matrícula no Ens. Fund. 2000 52.36 18.72 OTHSH96 Parcela de Outros Níveis de Ensino no Sist. Municipal '96 22.36 18.23 OTHSH00 Parcela de Outros Níveis de Ensino no Sist. Municipal '00 18.29 10.20 REVPCAP Receita Total do Município per Capita 279.05 145.72 OWNREV Receitas Próprias de Imp. como % de Rec. Mun. Total 4.31 5.93 DUM_N Dummy para a Região Norte 0.031 0.17 DUM_CW Dummy para a Região Centro-Oeste 0.089 0.29 DUM_S Dummy para a Região Sul 0.279 0.45 DUM_SE Dummy para a Região Sudeste 0.356 0.48 Fonte: INEP / STN

33

2.33A Tabela mostra três grupos de variáveis explanatórias. O primeiro grupo constitui-

se de variáveis relacionadas à matrícula. O sinal negativo na variável STUMIL96 indica um efeito escalonado – quanto maior o sistema municipal, maior a probabilidade de o sistema estar se aproximando das fronteiras da disponibilidade orçamentária e das despesas mais altas e mais difíceis de sustentar após o FUNDEF. Os sinais do coeficiente sobre as cotas de matrícula tendem a confirmar esta hipótese. O sinal negativo nas variáveis de 1996 mostra a dificuldade de se aumentar os gastos com matrículas já altas; os coeficientes positivos sobre as variáveis de 2000 indicam a dinâmica introduzida pelo FUNDEF. Após o controle para as matrículas de 1996, os municípios com mais capacidade de aumentar o número de matrículas depois do FUNDEF estavam mais habilitados a garantir recursos para a educação também de outras fontes. Dentre as variáveis financeiras, o nível de ganhos líquidos possui um sinal negativo previsto - quanto mais altos os ganhos líquidos, menores as chances de ocorrer um efeito um-por-um sobre a disponibilidade de recursos. O coeficiente negativo sobre a variável SPEND96 espelha a descoberta sobre matrículas em 1996. A receita per capita do município e o percentual de receitas próprias têm um impacto negativo. Esta é uma descoberta interessante da perspectiva política – as reformas do FUNDEF foram feitas para ajudar os municípios mais pobres, como os do Nordeste, que são extremamente dependentes das transferências de recursos. Os resultados da Tabela 2.13 indicam que tais municípios tinham mais probabilidades de se beneficiar de recursos adicionais além do valor dos ganhos líquidos que eles recebem do FUNDEF. Finalmente, os coeficientes sobre as

Tabela 2.13: Resultados da Regressão que explicam o desvio do efeito unitário para o FUNDEF

Variável Coeficiente Erro Padrão P – valor para Zero Nulo

Limite 31.57 1.26 <0.001 Matrícula STUMIL96 -0.18 0.04 <0.001 MUNSH96 -2.86 1.39 0.04 MUNSH00 8.12 1.41 <0.001 OTSH96 -1.47 1.32 0.26 OTHSH00 1.55 2.18 0.48 Financeiro REVPCAP -0.002 0.001 0.09 OWNREV -9.63 3.13 0.002 NETGAINS -0.56 0.03 <0.001 SPEND96 -0.85 0.03 <0.001 Geografia DUM_N -3.07 0.97 0.002 DUM_CW -0.21 0.77 0.79 DUM_S 2.93 0.56 <0.001 DUM_SE 3.74 0.57 <0.001

Fonte: Base de Dados da STN; INEP para Matrículas

Variável Dependente: DESVIO do impacto um-por-um dos recursos do FUNDEF Tamanho da Amostragem: 1508, R-quadrado 0.62; F-valor de regressão: 184.48

34

variáveis regionais são estatisticamente insignificantes para o Centro-Oeste, e têm uma relevância estatística positiva para o Sul e o Sudeste.

E. O FUNDEF e o impacto sobre a Educação Infantil 2.34Como os recursos do FUNDEF são voltados apenas para o ensino fundamental,

existe uma preocupação de que outros níveis de ensino tenham sofrido por causa da ausência de um mecanismo similar de financiamento. A questão do financiamento para o ensino médio não entra no escopo deste relatório, dado que este nível de ensino é responsabilidade dos governos estaduais e não dos municípios. O estudo feito em conjunto pelo Banco Mundial e BID sobre o ensino médio (Educação Secundária no Brasil: Chegou a Hora; Relatório No. 19409-BR) faz uma análise detalhada do financiamento deste nível de ensino e das opções de políticas. O caso da educação infantil é diferente, dado que ela é responsabilidade dos municípios. Examinamos a hipótese de que os ganhos para o ensino fundamental oriundos do FUNDEF aconteceram às custas da educação infantil. A primeira preocupação foi que como os estados reduziram progressivamente seu envolvimento na educação infantil, os municípios não estavam em condições de assumir a responsabilidade de provisão dos serviços de educação infantil. Existem duas perspectivas a serem examinadas na questão da educação infantil: a perspectiva da disponibilidade orçamentária e do número real de matrículas.

2.35O FUNDEF fica com 15% de quatro correntes específicas de receitas: FPM ou FPE,

ICMS, IPI-exp, e LC 87/96. Destas quatro, o FPM/FPE e o ICMS respondem por mais de 90% da disponibilidade orçamentária. Isto deixa um mínimo de 10% destas fontes para os municípios investirem na educação pré-escolar. Os municípios são também obrigados a gastar 15% de outros componentes de receita com a educação fundamental, embora estes recursos não façam parte daqueles recolhidos pelo FUNDEF para todo o estado. Os 10% restantes destes outros componentes também estão disponíveis para serem gastos com a educação pré-escolar. A pesquisa da FIPE 2001 usada para esta análise determina se os municípios reduziram ou aumentaram seus gastos com a educação pré-escolar desde 1997, o último ano antes da introdução do FUNDEF. Dos 5.319 municípios para os quais a amostragem do FIPE pode ser extrapolada para esta questão, 7% reduziram seus gastos com a educação pré-escolar no período de 1997 a 2000, 55% aumentaram seus gastos, e 36% não sofreram mudanças em seus gastos com a educação pré-escolar. A diminuição média dentre os 7% de municípios que tiveram suas despesas diminuídas foi de 66%, e o aumento médio dentre os 55% que tiveram seus gastos aumentados foi de 83%. O percentual de aumento foi equilibrado dentre o grupo de municípios que foram ganhadores líquidos ou contribuintes líquidos do FUNDEF.

35

2.36Um dos maiores efeitos do FUNDEF foi o aumento nos salários dos professores do ensino fundamental nos municípios onde eles estavam comparativamente baixos. Parte do efeito sobre os aumentos nos salários poderia ser explicada pela obrigação que os municípios têm de gastar um mínimo de 60% das receitas do FUNDEF com salários. Juntamente com padrões mais rigorosos sobre qualificação de professores, a motivação política para aumentar salários tinha sido fazer do ensino uma profissão mais atrativa aumentando assim o número de professores qualificados. Mesmo tendo havido um aumento geral nas despesas com a educação pré-escolar, tal aumento pode ter sido associado apenas a um aumento na cobertura. Se os salários dos professores de pré-escola não fossem equivalentes aos salários do ensino fundamental, poderia haver uma seleção adversa de professores menos produtivos para a pré-escola. Os dados disponíveis indicam que os salários dos professores da pré-escola não sofreram tal impacto adverso, conforme mostrado na Tabela 2.14.

2.37A pesquisa do FIPE não fornece dados equivalentes sobre aumentos de salários para

professores do ensino fundamental, mas isto não determina a relação entre aumentos de salários para os dois níveis de ensino. Sessenta e oito por cento dos municípios que relataram aumentos de salários para professores da educação infantil também declararam que os aumentos salariais foram os mesmos que os dados aos professores do ensino fundamental. Vinte e três por cento declararam aumentos salariais de menor magnitude, e 9% relataram aumentos salariais maiores. É importante notar que os aumentos salariais para os professores da pré-escola não aconteceram às custas de um aumento na cobertura. As estimativas do INEP mostram que a cobertura para crianças de 0 a 3 anos (creche) passou de 247.000 em 1998 para 665.000 em 2001, e para crianças de 4 a 6 anos (pré-escola) passou de 3,5 milhões para 4,2 milhões de alunos no mesmo período.

Tabela 2.14: Aumentos Relatados nos Salários dos Professores da Educação Infantil, 1997-2000

Nível de Aumento

Todos os Municípios

Ganhadores Líquidos

Perdedores Líquidos

Até 10% 14% 7% 29% 10% a 20% 17% 17% 18% 20% a 30% 12% 7% 23% 30% a 50% 23% 24% 20% 50% a 70% 8% 9% 7% 70% a 90% 6% 8% 0% 90% a 120% 6% 9% 0% 120% a 150% 6% 8% 0% 150% a 200% 4% 5% 0% Mais de 200% 4% 5% 2% Aumento Médio Estimado 55% 68% 28% Número de Municípios 4656 3199 1457 Fonte: Banco de Dados da FIPE, 2001

36

F. Outras Questões sobre Adicionalidade 2.38Pesquisadores no Brasil têm debatido a questão do nível do piso para as despesas por

aluno, atualmente com valor de R$ 418,00 por aluno de 1ª a 4ª série e de R$ 429,00 para alunos de 5ª a 8ª série. O argumento é baseado principalmente em artigos da lei que estabeleceu o FUNDEF, e apóia-se no fato de que a legislação fez o cálculo de um valor unitário de recursos por aluno usando a cestas do FUNDEF de todos os estados do Brasil combinadas, dividido pelo número total de alunos do ensino fundamental no País. O valor unitário resultante deveria ser usado como o piso nacional para o FUNDEF, e os estados para os quais a cesta do FUNDEF resultava em um valor mais baixo que esta norma nacional receberiam transferências complementares do Governo Federal. Nossa análise do Censo Escolar de 2000 e das receitas do FUNDEF indica que isto teria causado um impacto de quase cinco vezes sobre as despesas do Governo Federal, passando de aproximadamente R$ 630 milhões para mais de R$ 3.000 milhões (Tabela 2.14 do Apêndice). Atualmente, o Governo Federal precisa cobrir apenas 6 dos 9 estados do Nordeste e o estado do Pará, na Região Norte. Aumentando-se o piso, todos os estados do Nordeste necessitariam de transferências complementares do Governo Federal, três outros estados do Norte tornariam-se elegíveis para transferências, e três estados de outras regiões também se tornariam elegíveis. Setenta e cinco por cento dos aumentos iria para os estados do Norte que atualmente recebem uma complementação Federal, e os estados de Pernambuco e Minas Gerais receberiam aproximadamente 20% das transferências federais adicionais.

2.39Foram levantadas duas questões relacionadas sobre o papel do Governo Federal face

ao FUNDEF. A Constituição também obriga o Governo Federal a proceder a uma análise detalhada dos custos da provisão do ensino fundamental de qualidade mínima e relacioná-los às receitas atualmente disponíveis do FUNDEF. A lógica seria que o valor do FUNDEF por aluno seja baseado apenas no aspecto da coleta de recursos. Entretanto, a provisão de um ensino fundamental de qualidade mínima pode custar mais ou menos que os recursos disponíveis. O Governo Federal não tentou fazer um estudo de custos, portanto as questões técnicas provaram ser difíceis de serem superadas, e os resultados do estudo nunca foram revelados publicamente. Em algumas comunidades políticas alega-se que os resultados não foram divulgados porque o estudo mostrou que os custos por aluno são em realidade mais altos que o valor do FUNDEF por aluno em diversos estados. O Governo Federal tem também a responsabilidade de fazer periodicamente uma avaliação detalhada do impacto das reformas do FUNDEF e de fato as fez, publicando dois relatórios sobre o FUNDEF14. Os dados usados nas avaliações e os detalhes sobre a metodologia utilizada nunca foram divulgados publicamente. Os técnicos do Banco Mundial que trabalharam neste relatório foram as primeiras pessoas de fora do Governo que

14 Balanço do Primeiro Ano do FUNDEF, MEC, Brasília, 1999; e Balanço do FUNDEF 1998-2000, MEC, Brasília, 2001.

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tiveram acesso consentido à rica e detalhada base de dados usada nestas avaliações, sobre estritas condições de manutenção da confidencialidade.15

2.40Sem contestar as questões legais sobre o piso das despesas, e partindo de um ponto

de vista analítico, constatamos que a redistribuição causada pelo FUNDEF levou a aumentos significativos na disponibilidade de recursos para os municípios, particularmente para os municípios mais pobres do Nordeste. Por exemplo, uma comparação entre a Tabela 2.8 e a Tabela 2.9 mostrou padrões como o dobro do mínimo de recursos por aluno do sistema municipal no estado do Maranhão, passando de R$ 127,00 para R$ 283,00 (incluindo todos os recursos e todos os níveis de ensino). A paridade entre receitas e necessidades foi tão grande entre os estados do Brasil, especialmente entre governos estaduais e municipais, que houve uma mudança significativa rumo à eqüidade, apenas com base nas transferências entre os estados. Como veremos mais adiante neste relatório, as evidências são mistas com relação à efetividade das despesas adicionais e à capacidade de absorção dos municípios para gastar os recursos de forma prudente. A análise da Tabela 2.14 do Apêndice mostra que os maiores beneficiários do aumento do piso seriam os mesmos municípios que já recebem uma injeção de recursos. Os aumentos na matrícula levaram a uma situação de matrícula quase universal, o que mostra que o efeito do incentivo do FUNDEF para aumentar as matrículas claramente desempenhou seu papel. É difícil justificar a demanda por ainda mais recursos adicionais sem ligá- los a novos mecanismos de políticas de eficiência e qualidade.

2.41Outra razão para se ter cuidado ao subir o piso do FUNDEF é levantada em uma

análise profunda relatada no documento “Descentralização da Educação Fundamental: avaliação de resultados do FUNDEF”, por Marcos Mendes, consultor econômico do Senado, Brasília, 2001. Mendes faz uma análise comparando casos de fraude e de possível mau uso de recursos do FUNDEF. Usando-se a “experiência natural” oferecida pela existência dos Estados do Nordeste que receberam ou não transferências federais complementares, Mendes chega a uma conclusão extremamente interessante. Quando a cesta do FUNDEF está restrita a recursos partilhados do estado e dos municípios, há uma maior vigilância sobre a distribuição e aplicação de recursos do FUNDEF. Isto se dá porque o FUNDEF é um jogo de soma zero, e uma maior apropriação de recursos por um município corresponde a menos recursos para os outros contribuintes do estado. Por outro lado, com relação às transferências federais, o ganho de um município não acontece às custas dos outros, e Mendes encontra evidências de uma maior tendência ao mau uso dos recursos. Esta linha de pesquisa precisa ser investigada mais profundamente.

2.42A questão da mobilização de receitas locais é onde há evidências concretas em favor

do aumento dos recursos adicionais. Associado à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o Ministério da Fazenda e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

15 O acordo legal estabeleceu que o Banco não divulgará os dados para outros pesquisadores. Embora fatores legais que cercam o esforço de coleta de dados possam justificar a impossibilidade de o governo divulgar os dados antigos, recomendamos que futuras coletas de dados e disseminação sobre contas públicas e outros assuntos de interesse público sejam desenvolvidos em colaboração com pesquisadores acadêmicos brasileiros.

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e Social (BNDES) criaram programas para ajudar a fortalecer a administração de impostos e de despesas nos municípios.16 Embora seja difícil quantificar a brecha nas receitas, foi sugerido que condições administrativas desfavoráveis e a falta de capacidade institucional são os maiores problemas dos impostos municipais (ver “Brasil: Uma Federação em Desenvolvimento”, por José Roberto R. Afonso e Luiz de Mello, documento apresentado no Seminário sobre Descentralização do FMI/FAD, Washington, D.C., Novembro de 2000). Os autores citam estudos que mostram que a brecha entre a coleta potencial e a efetiva de receita nos municípios brasileiros fica na casa dos 20%. Nossa revisão dos mecanismos de financiamento da educação municipal mostrou que os municípios recebem uma quantia significativa de receitas oriundas de transferências, e que não existe um mecanismo tal como a necessidade de cobrir suas próprias contribuições por parte dos municípios. A introdução de tais medidas complementaria os esforços para melhorar a coleta de impostos nos municípios, com conseqüentes implicações sobre as despesas com educação.

16 Eles incluem o Programa de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFEM) do Ministério da Fazenda e o Programa de Modernização da Administração Fiscal e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) do BNDES. Estudos mostraram efetividade em tais intervenções para aumentar as receitas municipais. Um exemplo de grande sucesso é o caso de um programa para o município do Rio de Janeiro, com o oitavo maior orçamento subnacional no Brasil.

39

Seção 3: Gerenciamento de Recursos: Composição de Gastos A. Panorama Geral 3.1 A Seção 2 deste Relatório forneceu evidências amplas e conclusivas sobre o fato de

que os municípios no Brasil realmente receberam recursos adicionais substanciais para a educação. Uma preocupação chave que motivou este estudo é examinar se os municípios aplicaram estes recursos para fins produtivos. Antes de responder a esta questão, é bom mostrar alguns dados. A diversidade de municípios no Brasil apenas é composta quando se trata da diversidade das práticas de contabilidade e da declaração pública destas contas. Foi apenas com a Lei de Responsabilidade Fiscal que os municípios receberam diretrizes claras sobre a prestação de contas, mas a pronta disponibilidade de contas públicas consolidadas no nível de despesas dentro de um setor como o de educação ainda está um pouco distante. Confiamos na base de dados da FIPE para o ano 2000 que colheu dados detalhados sobre as despesas com o ensino fundamental e as despesas do FUNDEF para 1999, em uma amostragem de 267 municípios escolhida cuidadosamente que é representativa para todo o Brasil. Embora não haja disponibilidade de dados mais recentes, o ano de 1999 representa dois anos desde a implementação do FUNDEF, e seria suficiente para levantar lições políticas relevantes. Uma delas já surge da dificuldade de acesso a dados – a obrigatoriedade de os municípios seguirem práticas uniformes de contabilidade e de o Ministério da Educação colaborar de forma ativa com o Ministério da Fazenda e o BNDES em seus esforços para modernizar as práticas municipais de controle orçamentário.17

3.2 As tabelas do Apêndice para esta seção fornecem um panorama detalhado da

composição dos gastos. A Tabela 3.1 traz uma ampla comparação em nível de Brasil entre gastos estaduais e municipais com a educação fundamental. As Tabelas 3.2a e 3.2b mostram um detalhamento por região e a Tabela 3.3 traz uma comparação por tamanho do município. Finalmente, dado que uma das questões sendo investigada é a natureza das restrições colocadas sobre o FUNDEF com relação à composição das despesas, a Tabela 3.4 traz detalhes sobre a composição dos recursos municipais apenas do FUNDEF, e a Tabela 3.5 traz um detalhamento por região. Evitamos um comentário potencialmente entediante no texto sobre os dados apresentados no Apêndice, visto que as tabelas servem como instrumentos úteis de referência. Preferimos trazer no texto principal questões políticas chave em torno da questão da qualidade dos gastos municipais ao examinar diversos itens de despesa, começando com as despesas de capital.

17 Vale reiterar que os dados descritos e analisados nesta seção representam a primeira vez no Brasil que as despesas municipais com educação foram apresentadas neste nível de detalhes. A ausência de trabalho anterior sobre este tema deve-se às complicações enfrentadas pela maioria dos pesquisadores em ter acesso a dados. As políticas públicas brasileiras muito modernas e progressivas sobre a transparência dos dados de despesas públicas no nível do Governo Federal e de diversos governos estaduais necessita ser estendida aos níveis municipais de governo.

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B. Despesas de Capital 3.3 As despesas de capital, que eram de 6,87% do total de despesas com o ensino

fundamental em 1997, o ano anterior à implementação do FUNDEF, corresponderam a 8,84% de todas as despesas municipais com o ensino fundamental em 1999. As despesas de capital para todos os níveis de ensino combinados foi de 7,39% em 1997, mas o número correspondente para 1999 não está disponível. A limitação de nossa análise para o ensino fundamental não é uma questão tão importante para a educação infantil ou a educação de adultos, dado que as escolas e geralmente os professores estão em sua maioria distribuídos entre estes níveis. Entretanto, este é um problema na educação em creches para crianças de 0 a 4 anos. Com base em nossas visitas de campo, sabemos que houve uma quantidade significativa de construção de creches em diversos municípios, especialmente nos mais prósperos, mas infelizmente não dispomos de dados quantitativos para investigar mais profundamente esta questão.

3.4 A questão das despesas de capital é importante do ponto de vista político por

diversos motivos. Antes do FUNDEF, existia uma tendência de os municípios gastarem demais com projetos de construção, dado que este tipo de despesas tinha um peso favorável para os prefeitos (Mendes, 2001). No nível agregado, entre 1996 e 2000, o número de escolas no Brasil permaneceu mais ou menos constante, representando o impacto das reformas desde aquele tempo. Independentemente do FUNDEF, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também pode ter colocado um freio nas despesas de capital desnecessárias. A LRF impõe restrições severas sobre as despesas no período final da administração dos prefeitos, que foram trocados nas eleições municipais no ano 2000, e são eleitos por um período de 4 anos.18 A LRF também estabelece a necessidade de um planejamento de médio prazo para as despesas de capital municipais, ao mesmo tempo em que restringe as despesas municipais com pessoal. A LRF criou ainda recompensas e penalidades para melhor gerenciamento de orçamento e de gastos, com ênfase na transparência e no envolvimento municipal e no investimento federal em projetos de treinamento para melhorar o gerenciamento municipal de recursos. No atual ambiente político, há uma maior ênfase na boa administração e na provisão de serviços que leva a um gerenciamento prudente em áreas como o orçamento capital, o que ocorria de maneira um pouco diversa antes das reformas.

3.5 Como as despesas de capital são investimentos grandes, é difícil tirar lições

conclusivas a partir de dados de um ou dois anos. Entretanto, a presença de variação entre setores nas despesas permite que sejam feitas algumas inferências. Buscamos determinar se os incentivos introduzidos pelas reformas políticas tiveram um

18 Uma exposição detalhada da LRF e suas implicações para os municípios é encontrada na obra “Lei de Responsibilidade Fiscal: Principais Aspectos Concernentes aos Municípios”, de Wéder de Oliveira (Câmara dos Deputados, Brasília, 2000). As penalidades da LRF não estão limitadas à indenização dos municípios com relação ao acesso a crédito ou a transferências federais. Os limites se estendem à responsabilização criminal de indivíduos ocupando postos públicos. Em nossas entrevistas com prefeitos e secretários municipais, vários mencionaram a LRF como um fator motivante para a instituição de orçamentos multi-anuais.

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impacto nas decisões de alocações por parte dos municípios. Um indicador da disponibilidade de recursos físicos é o tamanho da sala de aula, medido em termos de número de alunos. Não há informação disponível sobre a área real das salas de aula, mas uma sala maior pode ser interpretada como uma tendência de ter salas de aula mais cheias. Embora o tamanho físico das salas de aula possa variar de uma escola para outra, ou mesmo dentro de uma mesma escola, parece razoável fazer uma distribuição aleatória de tais salas entre a população de alunos, de forma a que um maior número de matrículas se traduza em salas de aula mais cheias. Se as reformas políticas criaram incentivos para uma melhor provisão de serviços, deveríamos esperar ver maiores despesas com construção de salas de aula em municípios que possuíam salas maiores, dada a disponibilidade determinada de maneira histórica de espaço em sala de aula. De maneira inversa, os municípios que tinham salas relativamente menores investiriam valores menores no aumento do espaço das salas de aula se fossem responsáveis por tomar decisões de despesas de acordo com as necessidades da educação.

3.6 Outra medida do tamanho da sala de aula está também relacionada às necessidades

de despesas de capital do município. A distribuição da população de alunos é tipicamente desigual em um município, e um bom planejamento e gerenciamento de recursos no município podem ser determinados examinando-se a variação no tamanho das salas de aula em diferentes escolas do mesmo município. A suposição aqui é que gerenciadores eficientes de recursos poderiam reduzir os desequilíbrios no tamanho das salas de aula. Esta não é uma medida perfeita de boa administração, mas um maior desvio padrão indicaria um planejamento e um gerenciamento de recursos pior por parte da secretaria municipal. Em verdade, longe das considerações de eficiência, a presença de grandes disparidades no tamanho da sala de aula é também um mau sinal da preocupação do município com a eqüidade, dado que o tamanho da sala de aula tende a estar associado à qualidade da escola. É claro que a qualidade da escola está muito além do tamanho da sala de aula, mas a presença de escolas lotadas em vizinhanças pobres e de escolas relativamente mais espaçosas para os filhos de famílias com melhor situação definitivamente não melhora a qualidade da experiência de escolaridade dos pobres.

3.7 Dado que a mesma população de alunos está dividida entre os sistemas municipal e

estadual no mesmo município, é também útil comparar os tamanhos das salas de aula entre os dois sistemas em um determinado município. Uma questão de interesse político é a da cooperação entre estado e município na provisão de serviços de educação. O FUNDEF cria incentivos para cada um dos sistemas para disputarem a matrícula dos alunos, mas se os estados estiverem relutantes em ceder escolas para os municípios, e se há uma falta de cooperação entre os dois provedores de serviços, isto se manifestaria em maiores desequilíbrios no tamanho das salas de aula entre os dois sistemas. Os municípios com recursos disponíveis construiriam mais salas de aula e possivelmente mais escolas ao mesmo tempo em que escolas estaduais estariam funcionando com salas de aula quase vazias, dado que os municípios não estariam dispostos a ceder alunos para os sistemas estaduais. Na ausência de tempo para desenvolver uma análise local, nos restringimos a comparar tamanhos médios de salas de aula entre os dois sistemas dentro do município.

42

3.8 Um simples exercício de correlação foi desenvolvido entre medidas de despesas de

capital e medidas do desvio médio e do desvio padrão do tamanho das salas de aula. Uma correlação positiva indicaria que os municípios estão fazendo suas alocações das necessidades do sistema educacional com base em critérios técnicos, e não motivados por preocupações políticas. O painel abaixo representa as descobertas para todos os municípios como um grupo, e separadamente para ganhadores e perdedores para o FUNDEF.

3.9 O painel das Tabelas 3.1 a 3.3 mostra evidências mistas, mas geralmente favorece a

noção de que as despesas de capital municipais estão relacionadas às necessidades do sistema. As células vazias são aquelas onde o coeficiente de correlação não é mostrado, dado que não era estatisticamente significativo no nível de 5%. Nenhum

5 Média

Ed. Fundamental FUNDEF Ed. Fundamental FUNDEF Tam. da Sala em 96 Média 1ª a 4ªsérie 26.69 0.18 * * * Média 5ª a 8ª série 31.05 0.16 * * * Desvio Padrão 1ª a 4ª 5.79 * * 0.13 0.17 Desvio Padrão 5ª a 8ª 6.17 * * * * Tamanho da Sala ‘00 Média 1ª a 4ª 27.10 * * 0.12 * Média 5ª a 8ª

31.97 * * * *

Média

Ed. Fundamental FUNDEF Ed. Fundamental FUNDEF Tam. da Sala em 96 Média 1ª a 4ªsérie 27.56 0.18 * * * Média 5ª a 8ªsérie 31.70 * * * * Desvio Padrão 1ª a 4ª

5.96 * * * * Desvio Padrão 5ª a 8ª

6.36 * * * * Tamanho da Sala ‘00 Média 1ª a 4ª 27.66 * * * * Média 5ª a 8ª 32.36 * * * *

Mean

Ed. Fundamental FUNDEF Ed. Fundamental FUNDEF Tam. da Sala em 96 Média 1ª a 4ªsérie 23.57 0.45 0.46 * * Média 5ª a 8ªsérie 28.51 0.38 0.42 * * Desvio Padrão 1ª a 4ª

5.13 * * 0.30 0.46 Desvio Padrão5ª a 8ª

5.18 * * * * Tamanho da Sala ‘00 Média 1ª a 4ª 25.38 0.48 0.55 0.30 0.28 Média 5ª a 8ª 30.34 0.46 0.60 0.27 0.33 Nota: Apenas Coeficientes Estatisticamente Significativos (no minimo 5%) são mostrados

* denota que a correlação foi estatistica e insignificativamente diferente de zero Fonte: Base de Dados FIPE 2000

Tabela 3.1: Correlação entre Despesas de Capital e Tamanho das Salas Municipais (todos os Mun.) Coeficiente de Correlação

Nível absoluto de Gasto K Gasto K como % do Gasto Total

Tabela 3.2: Correlação entre Despesas de Capital e Tamanho das Salas Municipais (Ganhadores) Coeficiente de Correlação

Nível Absoluto de Gasto K Gasto K como % do Gasto Total

Coeficiente de Correlação Nível Absoluto de Gasto K Gasto K como % do Gasto Total

Tabela 3.3: Correlação entre Despesas de Capital e Tamanho das Salas Municipais (Perdedores)

43

dos diversos pares de coeficientes de correlação teve um valor negativo, dando credibilidade à hipótese de que os municípios tomaram decisões responsáveis em suas alocações. As tabelas mostram que a correlação era mais forte entre os municípios que eram ‘perdedores’ do FUNDEF, ou aqueles que contribuíram mais para o FUNDEF em comparação com o que receberam. Este efeito mostra o poder incentivador do FUNDEF. Os municípios perdedores presumivelmente gostariam de tornar-se ganhadores através da matrícula de mais alunos. Entretanto, matricular alunos requer que haja vagas disponíveis para eles, e quanto mais lotadas estiverem as escolas existentes, maior a necessidade de se adicionar espaço em salas de aula. É também útil notar na Tabela 3.3 que os efeitos são similares tanto se forem considerados todos os recursos disponíveis para o ensino fundamental ou apenas os recursos obtidos do FUNDEF. Pareceria que a restrição do FUNDEF de se gastar um mínimo de 60% dos recursos com salários de professores não cria grandes distorções na alocação de gastos.

3.10 Comparando-se o desvio no tamanho médio das salas de aula entre os sistemas

estadual e municipal por município, encontramos evidências de convergência entre ambos. O tamanho médio das salas de aula para os municípios tem sido geralmente menor que o dos estados, mas a diferença diminuiu entre 1996 e 2000, como mostrado na Tabela 3.4 abaixo. A Tabela mostra que a velocidade da convergência varia entre as regiões e o ciclo do ensino fundamental (de 1ª a 4ª série de 5ª a 8ª). A tendência de os municípios terem salas de aula maiores está relacionada ao aumento na velocidade da municipalização, visto que a responsabilidade dos municípios vai além das pequenas escolas rurais para maiores escolas em áreas urbanas. A Tabela não mostra o número de escolas, mas o período entre 1996 e 2000 presenciou um pequeno decréscimo no número de escolas municipais de 131.400 para 129.600, ao mesmo tempo em que as escolas estaduais caíram de 42.000 para 33.000, apontando para um processo de consolidação das escolas. Como cada escola representa custos variáveis além do pagamento de pessoal, estas mudanças apontam para um gerenciamento mais favorável de recursos públicos.

Tabela 3.4: Convergência no Tamanho da Sala entre Sistemas Estaduais e Municipais

Diferença Municipal sobre o Tamanho das Salas Estaduais 1ª a 4ª 5ª a 8ª 1996 2000 1996 2000Brasil -4.10 -1.93 -4.35 -3.35Norte -1.55 -1.86 -2.74 -4.48Nordeste -5.41 -1.90 -5.02 -3.88Centro-Oeste -4.31 -0.48 -3.94 -2.73Sul -3.21 -2.45 -4.41 -2.14Sudeste -4.28 -2.28 -4.20 -3.06Fonte: Censo Escolar do INEP, 1996 e 2000

3.11 As despesas de capital são incorridas para outros fins além da construção de escolas

ou de salas de aula. Em particular, a qualidade dos serviços de educação está relacionada à provisão de equipamento adequado. Se os municípios realmente estão

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tendo uma maior responsabilidade pela provisão de serviços, devem haver evidências de pressões sobre eles no sentido de fornecerem equipamento adequado para as escolas. O Censo Escolar do INEP para o ano 2000 registrou informação sobre a disponibilidade de certos tipos de equipamento para apoio pedagógico. Existe informação disponível sobre cinco elementos: bibliotecas escolares, laboratórios, computadores, televisão e vídeo. Aproximadamente 8% das escolas municipais e 48% das escolas estaduais possuem um computador. As escolas municipais do Sul e do Sudeste são melhor equipadas em termos de computadores. Algumas secretarias municipais no estado de São Paulo falam com orgulho sobre os computadores a que seus alunos têm acesso. Uma delas nos contou inclusive dos equipamentos de realidade virtual que seu município estava comprando para os alunos: “estão comprando uns equipamentos para a escola de última geração (é um tipo de computador, mas o aluno manipula um objeto concreto que aparece na tela...)”.

3.12 Os dados do INEP não nos dão detalhes sobre o tipo do computador ou o uso que é

feito dele, mas está claro que existem disparidades regionais extremas. As reformas da LDB e do FUNDEF provavelmente eliminaram gastos inúteis nos municípios mais ricos de São Paulo, portanto não chegamos a ouvir exemplos como o da banda escolar que foi enviada para a Europa para cumprir com a obrigação constitucional de gastos com educação. Entretanto, longe do FUNDEF, os municípios mais prósperos possuem recursos próprios suficientes para investir em despesas classificadas como despesas com educação. Como os municípios do Nordeste são mais dependentes do FUNDEF, e os valores do Fundo por aluno são duas ou três vezes menores que os pagos no Sudeste, os municípios do Nordeste permanecem muito distantes na provisão de equipamentos. Dada a estrutura federal do Brasil e o desenvolvimento regional desigual, parece improvável que um dia chegará o tempo em que todas as escolas públicas do Brasil irão oferecer um ensino de mesma qualidade. Entretanto, computadores não fazem uma escola, e veremos mais adiante neste relatório que tem havido um certo grau de convergência entre as regiões com relação a outros elementos, tais como professores e pessoal de apoio pedagógico para as escolas.

3.13 Próximo aos computadores está o fornecimento de televisores e vídeos, que está em

um nível mais alto que para os computadores. A disponibilidade de TVs deve-se ao programa TV Escola, com financiamento federal, que fornece um kit audiovisual para todas as escolas públicas do Brasil com mais de 100 alunos, embora os municípios também tenham feito seus próprios investimentos. Infelizmente, a situação dos laboratórios e bibliotecas não é tão boa. Apenas 1,5% das escolas municipais de ensino fundamental possui laboratórios, número que aumenta dada a média de 5% do Sudeste (apenas 0,09% das escolas do Nordeste possuem um laboratório). É difícil imaginar como os alunos podem aprender ciências sem pelo menos um laboratório básico com um estoque de materiais para ajudar as crianças a construírem experiências simples. Não parecem existir razões pedagógicas pelas quais as escolas não necessitariam ter laboratórios. Se este fosse o caso, não teríamos visto 37% de escolas estaduais no Sul (um percentual ainda maior em alguns estados) equipadas com um laboratório. A visão é apenas um pouco melhor

45

no caso das bibliotecas, com apenas 11% das escolas municipais possuindo bibliotecas (4% no Nordeste, 28% no Sudeste). A Tabela 3.5 mostra o percentual de escolas com os diferentes tipos de equipamento, fazendo uma comparação entre regiões e os sistemas estaduais e municipais.

Percentual de Todas as Escolas que Possuem Equipamentos

Municipal Computador TV Vídeo Biblioteca Laboratório

Norte 1.92% 10.70% 9.76% 4.46% 0.09%

Nordeste 1.46% 16.28% 14.91% 3.89% 0.16%

Centro-Oeste 14.65% 37.11% 35.89% 13.59% 1.29%

Sudeste 26.46% 50.78% 49.33% 28.36% 5.57%

Sul 25.17% 47.51% 45.80% 29.62% 4.92%

Brasil 8.20% 24.55% 23.21% 10.65% 1.49%

Estado Computador TV Video BIblioteca Laboratório

Norte 17.06% 55.49% 52.78% 32.94% 2.39%

Nordeste 22.52% 77.24% 73.90% 33.56% 3.66%

Centro-Oeste 54.24% 96.12% 94.41% 52.91% 8.70%

Sudeste 62.53% 84.60% 83.28% 61.61% 23.98%

Sul 69.60% 91.09% 89.83% 76.63% 36.77%

Brasil 47.63% 81.25% 79.24% 53.11% 17.37%

Fonte: INEP Censo Escolar 2000

Tabela 3.5: Equipamento para Escolas de Ensino Fundamental

3.14 A análise de despesas de capital usando médias quantitativas poderia surgir

simplesmente de um padrão estabelecido por apenas uma parte dos municípios com bom desempenho. De fato, mesmo as evidências quantitativas são mistas, geralmente positivas em se tratando de infraestrutura, e relativamente negativas em se tratando de equipamento. Nossas entrevistas qualitativas em cinco estados selecionados indicaram problemas com despesas de capital em parte das secretarias municipais nos estados nordestinos da Paraíba e Pernambuco, e também no Estado do Rio de Janeiro, embora isto não tenha sido mencionado em nossas discussões no Paraná e em São Paulo. Ainda existem muitas escolas, principalmente em áreas rurais, que estão em condições terríveis. Elas são caracterizadas por uma péssima iluminação, falta de saneamento e ausência de proteção contra chuva e inundações.19 A disponibilidade de financiamento criou condições que tornam possível para os municípios tomarem ações para corrigir tais problemas de infraestrutura, mas os recursos precisam ser cobertos pela adoção de uma série de padrões operacionais mínimos para garantir que todos os alunos possam ter pelo menos uma infraestrutura física básica mínima. A variação no desempenho dos municípios é ilustrada abaixo com uma interessante história colhida no trabalho de campo feito por pessoas que trabalharam na elaboração deste estudo.

19 O estudo “Brasil: Chamada à Ação: Combatendo o Fracasso Escolar no Nordeste do Brasil” descreveu condições similares em 1996. Embora muito tenha mudado desde aquela época, está claro que tais condições persistem ainda hoje em algumas escolas, apesar de todas as reformas que foram feitas.

46

3.15 Um dos municípios em nossa amostragem foi a pequena cidade de São José dos

Cordeiros, (população de 4.136 habitantes) no interior da Paraíba. O município tinha 921 alunos matriculados no ensino fundamental: 496 no sistema estadual e 425 no sistema municipal. Não existem diretores de escola no sistema municipal, pois as escolas são gerenciadas diretamente pela secretaria municipal de educação, um fato que pareceu intrigante até que descobrimos que existiam 30 escolas municipais (todas rurais) no sistema municipal, com uma média de 15 alunos por escola, e algumas das “escolas” matriculavam apenas 5 ou 6 alunos.20 Os 496 alunos do sistema estadual estão todos em uma grande escola urbana que atende todo o ensino fundamental e o ensino médio, localizada na sede do município. A Secretaria Municipal de Educação não sabia quanto dos recursos o município recebia do FUNDEF e nem quanto estava alocado para despesas de capital, e não tinha condições de discutir opções políticas sobre possível consolidação ou construção de escola. Todos os recursos para a educação eram gerenciados pelo gabinete do prefeito. Embora existisse um conselho do FUNDEF conforme exige a lei, com representante dos pais e outros representantes, eles tampouco tinham uma resposta, pois o conselho nunca havia se reunido desde a sua constituição.

3.16 Mudando para o município de São Gonçalo (891.119 habitantes) na periferia da

cidade do Rio de Janeiro, encontramos uma história diferente. O município tinha 41.930 alunos matriculados no sistema municipal e 66.670 alunos no sistema estadual. O município não tinha o problema de escolas muito pequenas, mas ainda tinha o problema da construção de escolas. A falta de vagas no sistema municipal fez com que 8.000 alunos que tentaram matricular-se em escolas municipais tivessem que passar para escolas estaduais, onde foram matriculados, levando com eles aproximadamente seis milhões de reais em recursos do FUNDEF. As escolas estaduais do município de São Gonçalo possuem uma capacidade extra substancial tanto em termos de professores quanto em termos de escolas, de forma que o Estado provavelmente não necessitou fazer investimentos adicionais para atender a estes 8.000 alunos. Não há dados disponíveis para determinar quanto dos R$ 6 milhões foi alocado pela Secretaria Estadual para o município de São Gonçalo.

3.17 Quando conversamos com o Secretário Municipal de Educação de São Gonçalo, ele

mencionou diversas opções de políticas sobre construção de escolas: o município poderia buscar um acordo para tomar conta das escolas estaduais, muitas das quais estavam literalmente vazias; o município poderia tentar um acordo inovador com as escolas particulares; o munic ípio poderia construir escolas próprias a um custo total de aproximadamente R$ 46 milhões em 4 anos. Politicamente, estas opções provavelmente poderiam ser arranjadas em uma ordem decrescente de dificuldade. A pesar das excelentes relações entre o município e o governo estadual, a opção mais difícil provavelmente seria a primeira, a transferência de escolas do estado tais como as 30 escolas no município com capacidade para 2.000 alunos cada, construídas alguns anos antes em um programa estadual de escolas modelo

20 A ausência de diretores de escolas também foi relatada no “Chamada à Ação”, o que mostra que a ausência de diretores ou de coordenadores está ligada à falta de profesores e a resultados acadêmicos ruins.

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projetadas pelo arquiteto brasileiro de renome internacional, Oscar Niemeyer. Qualquer que seja a opção ou combinação de opções a serem eventualmente escolhidas, o município de São Gonçalo tem sorte em poder contar com uma forte liderança e capacidade técnica para gerenciar suas responsabilidades fiscais sem comprometer a oferta de vagas para seus alunos.

3.18 É perigoso tirar conclusões a partir de casos como o apresentado acima. Existem

algumas escolas no Estado do Rio de Janeiro que se aproximam da descrição da Paraíba. Na realidade, existem escolas extremamente pequenas, sem serviços, mesmo em áreas urbanas em alguns municípios. Visitamos também municípios similares a São José dos Cordeiros, como o município de Mataraca (5.500 habitantes) na Paraíba, onde foram encontradas soluções efetivas, incluindo o estabelecimento de um sistema de transporte para levar as crianças a escolas consolidadas com uma infraestrutura básica de qualidade. Estas variações são uma lição política sobre os ‘desviadores positivos’ que voltaremos a discutir neste relatório.

3.19 Estas histórias e a análise quantitativa do tamanho das salas de aula nos dão uma

visão do papel desempenhado pelos incentivos e da capacidade institucional necessária para tirar vantagem destes incentivos. O incentivo criado pelo FUNDEF para matricular alunos leva municípios como São Gonçalo a buscar formas de matricular cada vez mais alunos. Este é um resultado desejado, pois existem motivos para se acreditar que a municipalização em geral leva a uma melhor provisão dos serviços públicos. Na ausência de tal incentivo, com claros riscos econômicos, parece difícil acreditar que São Gonçalo teria buscado aumentar as matrículas de forma pró-ativa. Entretanto, este incentivo não é suficiente para garantir resultados. No caso de São Gonçalo, uma liderança política dinâmica pode encontrar maneiras criativas para matricular novos alunos, embora institucionalmente um município em geral ache difícil chegar a um acordo com o governo estadual correspondente. O atual regime político não inclui incentivos políticos para os governos estaduais cooperarem com os governos municipais. No caso das desertas escolas de São José dos Cordeiros, encontramos mais evidências de incentivos. Claramente, havia um incentivo para o município matricular mais alunos, que é a razão pela qual o município não fechou algumas das escolas com 5 ou 7 alunos, embora o fato de se os alunos se beneficiariam desta matrícula seja um ponto discutível. Os incentivos podem ser críticos, mas em geral vemos que eles não são completos.

3.20 Mesmo se admitirmos que os incentivos poderiam ser corrigidos encontrando-se

mecanismos políticos para criar uma colaboração entre as diferentes esferas de governo, ainda fica pendente a questão da capacidade institucional. É necessária uma certa especialidade técnica para se fazer um plano plurianual de investimentos em infraestrutura física, o que é apenas uma das responsabilidades de um sistema municipal de educação. Entretanto, seria difícil para muitos municípios, exceto talvez para os maiores como as capitais de estado, formar uma equipe de profissionais qualificados para desempenhar as atividades necessárias para gerir de forma efetiva um sistema escolar. Nossa pesquisa nos leva a crer que seria ingênuo

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imaginar que algum tipo de programa de treinamento para secretários municipais de educação seria suficiente para superar as limitações da capacidade institucional. Os problemas aqui são similares àqueles pelos que passa o setor saúde em seu esforço de descentralização. Por exemplo, existem economias de escala consideráveis na provisão de cuidados complexos nos hospitais: todos os municípios possuem pacientes, mas não é possível existir um hospital em cada município. Este simples fato leva a acordos institucionais para que os municípios se agrupem em microrregiões para fornecer serviços de saúde. Uma colaboração deste tipo como tema de política geral não é encontrada no setor educação, embora existam exemplos de programas de sucesso em alguns estados, e também no programa federal FUNDESCOLA.

3.21 A presença de um sistema que funciona bem em Mataraca, Paraíba, também pode

ser relacionada a características institucionais. Uma diferença marcante entre os dois municípios com indicadores opostos de provisão de serviços é a independência da Secretaria Municipal de Educação e o forte papel representado por toda a comunidade. O estabelecimento de uma Secretaria Municipal que funciona e que conta com a participação da comunidade requer que a Secretaria tenha autonomia para controlar seus próprios recursos. O FUNDEF mudou o cenário do relativo poder das secretarias de educação, mas o fenômeno de secretarias eficientes, responsáveis pela comunidade educacional a que servem, não foi universal. Também descobrimos que obrigações legais não são suficientes para levar à criação de acordos institucionais adequados. O FUNDEF inclui a obrigação da criação de conselhos comunitários para supervisionar o uso dos recursos, mas existem diversos casos onde o objetivo final é facilmente destruído pela criação de conselhos que praticamente existem apenas no papel, pois nunca se reúnem. A política imperativa no Brasil é: (a) com base nos passos iniciais das reformas do FUNDEF, ampliar os incentivos de matrícula para incluir qualidade e eficiência do ensino; e (b) reconhecer que os incentivos podem ser necessários, mas que não são suficientes para levar a uma geração automática de capacidade institucional para tirar vantagem destes incentivos.

C. Despesas Recorrentes 3.22 Três importantes questões de relevância política podem ser levantadas com relação

a despesas municipais recorrentes com educação: (a) a questão dos gastos com pessoal administrativo em comparação com despesas com professores na sala de aula; (b) despesas com treinamento de professores; e (c) outras despesas recorrentes. Além destas três questões gerais, duas outras são de importância no contexto brasileiro: (d) a questão de despesas com transporte, importante quando algumas escolas terminam seus serviços na 5a série e as crianças precisam buscar outra escola para terminar o ensino fundamental e também para o ensino médio, uma questão que é complicada pelo fato de que a maioria destas séries é dada em escolas estaduais ao invés de municipais; e (e) a questão do pagamento de pensão para professores aposentados, chamados de inativos, com o orçamento geral, permitido para receitas gerais mas não para os recursos do FUNDEF.

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3.23 Despesas administrativas excessivas são um sinal claro de gestão fraca – é

politicamente rentável contratar diversos funcionários administrativos, especialmente aqueles que podem ser empregados pela vontade do prefeito, seja na secretaria municipal ou na escola, mas cada real gasto em despesas administrativas implica em menos um real pago para a contratação de mais professores ou de professores mais qualificados. Ao mesmo tempo, pesquisas em políticas educacionais sugerem a necessidade de mecanismos de apoio para encorajar uma administração escolar efetiva e práticas adequadas de ensino e aprendizagem – uma proporção muito alta alocada para os salários dos professores indicaria uma negligência destas necessidades sistêmicas importantes. Claramente, existe um nível ótimo de despesas administrativas, embora ele varie consideravelmente de um sistema para o outro. Em face do tamanho de alguns dos sistemas educacionais, é possível que o foco aumentado sobre os municípios, associado às reformas recentes, possa ter levado à redução em alguns dos gastos mais imprevidentes em um complexo aparato burocrático. A questão de um orçamento para treinamento é importante porque mesmo se salários mais altos de professores pudessem atrair os melhores professores, sua efetividade seria limitada por falta de treinamento. Finalmente, a questão de despesas recorrentes além da folha de pagamentos é importante por questões similares de gestão. Diferentemente do caso das despesas de capital ou das despesas com pagamento de professores, as outras despesas recorrentes tenderiam a ter um impacto mais direto sobre a qualidade do ensino na sala de aula, mais do que sobre a influência política dos administradores do sistema. É claro que se os incentivos políticos perante estes administradores estivessem alinhados com as necessidades do sistema educacional, esta troca não necessitaria ser feita. Assim como com outras questões tratadas neste relatório, a determinação dos incentivos enfrentados pelos agentes do sistema é um problema empírico, baseado na experiência e na observação.

3.24 A questão do treinamento é parte do pacote de intervenções políticas sobre

professores, um tema que merece uma maior atenção e é desenvolvido em outra seção deste relatório. Esta subseção trata da questão das despesas administrativas, das despesas recorrentes que não incluem salários, e do pagamento de inativos. A questão das despesas com transportes é mais elaborada em outra subseção.

3.25 As despesas com pessoal constituem 55% de todos os gastos municipais com o

ensino fundamental, e eles contribuíram com 75% de todas as despesas do FUNDEF. O FUNDEF impõe que 60% dos recursos sejam gastos com pessoal engajado ativamente na provisão do ensino, o que exclui os inativos mas permite o uso dos recursos para o pagamento de pessoal administrativo e de apoio. O fato de que um percentual muito maior de recursos do FUNDEF seja gasto com despesas de pessoal sugere que o limite de 60% não compromete os municípios. Este é um fato importante considerando-se a preocupação em tirar a flexibilidade da tomada de decisões local na época em que a lei foi introduzida (para exemplo, ver Draibe, 1998). Considerando que a legislação introduziu a provisão de 60% das despesas com salários para garantir que os recursos adicionais do FUNDEF seriam de fato usados pelos municípios para contratar mais professores e pessoal de apoio ou para

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pagar a eles salários mais altos, houve o perigo de que alguns municípios pudessem ser forçados a fazer escolhas na hora da alocação em desacordo com suas preferências. Entretanto, os dados mostram que os municípios puderam usar outros recursos disponíveis para outras despesas. A Tabela 3.6 traz as proporções de despesas com pessoal por região, separadamente para todos os recursos do ensino fundamental considerados juntos, e considerando apenas os recursos do FUNDEF. A Tabela também fornece um detalhamento por municípios que foram ganhadores ou perdedores líquidos do FUNDEF.

3.26 A Tabela 3.6 mostra que os estados gastaram 63% com despesas de pessoal em

comparação com os municípios que gastaram em média 48% de todos os recursos para o ensino fundamental. A Tabela não mostra os números correspondentes para 1997, mas eles não indicam mudanças significativas na alocação de recursos. É interessante notar que os municípios que eram perdedores líquidos do FUNDEF alocaram percentuais mais baixos para despesas com pessoal de seus recursos gerais, mas alocaram percentua is mais altos nos recursos do FUNDEF. Com algumas exceções, não existem grandes variações por região. Em particular, os ganhadores dentre os municípios do Nordeste gastaram 65% de seus recursos do FUNDEF, bem mais perto do piso de 60% em comparação com os ganhadores do Sul, que gastaram aproximadamente 87% como despesas de pessoal. Esta descoberta confirma o resultado anterior de que as escolas no Sudeste são relativamente bem equipadas e podem dedicar mais recursos a despesas que não o pagamento de pessoal.

3.27 Passando para as despesas com pessoal administrativo como percentual das

despesas totais com pessoal, encontramos padrões que espelham as descobertas feitas. Há um percentual um pouco mais alto de despesas administrativas tiradas dos recursos gerais em comparação com os recursos do FUNDEF, e não há padrões regionais. Em média, os municípios gastaram 30% dos recursos gerais para o ensino fundamental com pessoal que não inclui os professores em sala de aula, e 17% dos

Tabela 3.6: Despesas com Pessoal como % de Gastos Totais (1999) Recursos totais do Ens. Fund. Recursos do FUNDEF Ganhadores Perdedores Ganhadores Perdedores

Municipal Norte 59.40% 45.11% 75.56% 66.27% Nordeste 49.60% 39.67% 64.82% 79.94% Centro-Oeste 37.41% 36.49% 69.98% 92.18% Sudeste 48.25% 36.20% 71.84% 81.77% Sul 57.20% 52.16% 86.79% 81.81% Brasil 51.30% 40.87% 72.09% 81.99% Estado Norte 68.44% 81.47% Nordeste 57.81% 82.93% Centro-Oeste 66.63% 76.49% Sudeste 57.71% 77.79% Sul 67.15% 80.84% Brasil 62.57% 80.84% Fonte: FIPE 2000

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recursos do FUNDEF para a mesma finalidade. A Tabela 3.7 mostra os números desagregados. Os municípios que ganharam do FUNDEF tenderam a gastar menos em recursos administrativos em comparação com os municípios perdedores. O padrão é similar para recursos gerais e também para recursos do FUNDEF, embora a diferença entre ganhadores e perdedores seja menor para os recursos do FUNDEF. As Tabelas 3.6 e 3.7 indicam que as restrições do FUNDEF não parecem ter causado grandes distorções nas decisões sobre alocação de despesas.

3.28 A questão de se as despesas administrativas são muito altas ou muito baixas é difícil

de ser respondida em termos absolutos porque a necessidade de gastos administrativos depende do contexto de cada município. Uma forma de calibrar o percentual de gastos administrativos é usando-se comparações entre os municípios, e relacionando-se as despesas com os resultados desejados do sistema educacional. Um dos indicadores chave da efetividade e da eficiência interna do sistema educacional é o índice de aprovação dos alunos. Embora esta seja uma medida imperfeita da qualidade do ensino, visto que os índices de aprovação podem ser resultado de padrões baixos de aprendizado mais do que de uma boa gestão pedagógica e administrativa, esta é uma medida útil devido à sua pronta disponibilidade em todos os níveis do sistema. Os dados para os municípios brasileiros mostram um alto nível de correlação entre o nível de despesas administrativas por aluno e o índice de aprovação, embora esta relação não seja linear, como mostrado no Gráfico 3.1.

Tabela 3.7: Despesas Administrativas como % de Despesas com Pessoal (1999) Todos os Recursos do Ens. Fund. Recursos FUNDEF Ganhadores Perdedores Ganhadores Perdedores

Municipal Norte 32.06% 40.23% 26.54% 39.30% Nordeste 25.63% 39.25% 22.20% 29.85% Centro-Oeste 37.23% 25.37% 28.00% 8.56% Sudeste 33.04% 31.74% 15.07% 13.74% Sul 24.02% 44.48% 7.68% 11.93% Brasil 27.88% 35.22% 18.38% 14.66% Estadual Norte 24.91% 24.91% Nordeste 25.22% 20.02% Centro-Oeste 19.39% 12.55% Sudeste 18.17% 8.10% Sul 25.20% 18.39% Brasil 23.45% 18.51% Fonte: FIPE 2000

52

3.29 O Gráfico 3.1 mostra que despesas administrativas mais altas estão associadas a

melhores índices de aprovação, com o lado côncavo mostrando que a associação esgota-se nos níveis mais altos de gasto por aluno. O Gráfico mostra que os municípios devem estar fazendo alguma coisa certa com os recursos alocados para

despesas administrativas, embora isto não mostre necessariamente uma relação causal. Municípios mais prósperos podem ter um nível mais alto de gastos administrativos e, ao mesmo tempo, beneficiar-se de alunos com uma formação familiar mais favorável tendo, assim, índices mais altos de aprovação. As despesas em outros itens de alocação seriam relacionadas a despesas administrativas, portanto as despesas administrativas municipais podem ser apenas uma parte do motivo para um melhor desempenho. De fato, o Gráfico 3.1 não fornece uma visão profunda da qualidade dos gastos administrativos municipais, dado que a simples relação bivariável não fornece informação sobre o processo usado pelo município para traduzir despesas administrativas em resultados. Antes de explorar padrões de causa, seria útil neste estágio fazer uma comparação entre as despesas administrativas municipais e estaduais.

3.30 As matrículas no nível municipal para o ensino fundamental passaram de 33% em

1996 para 49% em 2001, mas os estados ainda estão muito envolvidos na provisão do ensino neste nível. Os 15 milhões de alunos nos sistemas estaduais estão distribuídos entre 26 estados (excluindo-se o Distrito Federal), enquanto que os 12 milhões de alunos municipais estão matriculados em mais de 5.000 sistemas

Chart 3.1: Municipal Administrative Expenses per Student and Student Pass Rate

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Admin. Exp. per Student (R$ per year)

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Gráfico 3.1: Despesas Administrativas Municipais por Aluno e Taxa de Aprovação

Despesas Adm. Por Aluno – R$ por ano

Tax

a de

Apr

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ão

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educacionais municipais. Os sistemas estaduais são enormes em comparação aos municipais. Embora existam alguns sistemas municipais grandes, como os das cidades do Rio de Janeiro e São Paulo, os sistemas estaduais são enorme e dispersos em regiões geográficas muito maiores que o maior dos sistemas municipais. É de interesse empírico determinar se o tamanho dos sistemas estaduais é um fator positivo ou um obstáculo a uma melhor provisão de serviços. Os formuladores de política brasileiros parecem ter tomado como certa a última opção, haja vista as inúmeras tentativas de municipalização, dentre as quais o FUNDEF é o exemplo mais recente e de maior sucesso.

3.31 Os governos estaduais não mantém registros sobre o nível de despesas no sistema

estadual entre os municípios do estado. Embora diversos estados possuam escritórios regionais intermediários para ajudar no gerenciamento dos sistemas que matriculam milhões de alunos, e as estatísticas regionais de gastos possam estar disponíveis para alguns estados, a situação geral é que esta informação não é compilada no nível local. Fazemos a suposição de que as despesas estaduais estão distribuídas de maneira uniforme no estado. Com base nesta suposição, o Gráfico 3.2 mostra a relação entre despesas administrativas e índices de aprovação de alunos no nível municipal mas em sistemas estaduais de educação. No caso dos municípios, a correlação entre as duas variáveis é zero.

Gráfico 3.2: Gastos Administrativos do Estado por Aluno e Taxa de Aprovação

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Gastos Admin. por Aluno (R$ por ano)

Tax

a d

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pro

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3.32 Como dito anteriormente, a correlação entre as despesas administrativas municipais

por aluno e os índices mais altos de aprovação não é um indicador de causalidade, e seria necessária uma análise mais profunda para se descobrir padrões de causalidade. A abordagem consiste em usar dados empíricos dos municípios para determinar a eficiência no uso dos recursos. Os índices de aprovação passaram de 40% para 98%. Ao mesmo tempo, houve uma ampla variação nos gastos administrativos por aluno – 25% dos municípios gastaram menos de R$ 68,00 em

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despesas administrativas; do outro lado da distribuição, 25% dos municípios gastaram mais de R$ 215,00 por aluno. Dentre o grupo de municípios, houve alguns que claramente puderam obter índices mais altos de aprovação para seus alunos com alocações mais baixas de despesas – estes municípios definem a fronteira da eficiência. Usamos a técnica de Análise de Envolvimento de Dados (DEA – Data Envelopment Analysis) para estimar a fronteira de eficiência e então determinar os marcos de eficiência para os municípios que estavam abaixo da fronteira, com os municípios na fronteira indexados em uma marca de eficiência de 100.21

3.33 Usamos a taxa de aprovação de escolas municipais como uma medida de resultados

do sistema educacional. Consideramos três pontos para a produção deste resultado: o valor das despesas administrativas, os gastos com professores, e as despesas de capital por aluno. Como fatores externos que influenciariam a necessidade destes gastos, consideramos a renda per capita do município e sua área geográfica. É importante notar que a técnica DEA é completamente diferente da abordagem de regressão – um modelo de regressão aplicado a este caso buscaria encontrar a relação condicional média entre os elementos e os resultados. Municíp ios remotos, como os altamente eficientes que podem extrair resultados bem melhores com o mesmo nível de elementos, ou municípios altamente ineficientes tenderiam a diluir os resultados da regressão, levando a correlações estatisticamente insignificantes. A DEA, por sua vez, confia precisamente nos municípios com ótimo desempenho para definir a forma possível do nível de eficiência. A confiança da técnica DEA nestes ‘super desempenhadores’ é tanto um ponto forte quanto um ponto fraco. Por um lado, o método faz a suposição de senso comum que se um município em particular pode ter resultados superiores, o erro do município com baixo desempenho está em seus próprios processos de tomada de decisão e implementação de políticas. Esta é realmente uma suposição poderosa, porque não confia em nenhum critério de eficiência imposto externamente. Uma desvantagem do método é que ele impõe condições rigorosas a todos os municípios do grupo, como a presença de um pequeno número de municípios altamente eficientes formando o padrão para todo o grupo – isto resulta em alguns municípios recebendo marcas de eficiência muito baixas. Uma forma de aumentar o poder de discriminação da técnica DEA é identificar grupos de municípios dentre aqueles que sejam tão homogêneos quanto possível de se identificar com os dados disponíveis. No uso atual, identificamos tais grupos pelo tamanho da população do município, sob o pressuposto que os municípios de tamanho similar enfrentam as mesmas dificuldades não medidas

21 A DEA é uma técnica com uma longa história de uso no mundo dos negócios, onde os gerentes precisam identificar a eficiência de diferentes unidades. A técnica tem também sido usada intensivamente para determinar a eficiência de hospitais e escolas, assim como a eficiência dos gastos públicos. Está fora do escopo deste relatório fornecer uma descrição detalhada da técnica. Um excelente desenvolvimento teórico com exemplos empíricos está disponível em “The Measurement of Productive Efficiency: Techniques and Applications” por Harold O. Fried, C.A. Knox Lovell e Shelton Schmidt (Eds.), Oxford, New York, 1993. Uma aplicação no contexto dos municípios do Brasil é um documento que comparou a DEA com técnicas alternativas de estimativa de fronteira como a FDH (Free Disposable Hull). A diferença entre a DEA e a FDH está nas suposições sobre a forma da fronteira das Possibilidades de Produção – a FDH supõe que se dois municípios estão na fronteira de produção, municípios hipotéticos usando uma combinação convexa de elementos usados por ambos também constituem um vetor de elementos tecnicamente viável. A técnica DEA usada neste documento considera apenas municípios reais como constituindo a fronteira de produção.

55

pelas variáveis consideradas como elementos na produção dos índices de aprovação para os alunos.

3.34 Os municípios da base de dados da FIPE 2000 usados para a análise foram

agrupados em cinco categorias de população: municípios muito pequenos (pop. < 20.000); pequenos (pop. 20.000 a 50.000); médios (pop. 50.000 a 100.000); grandes (pop. 100.000 a 500.000), e muito grandes (pop. > 500.000). Consideramos um grupo por vez, iniciando com o grupo de municípios muito pequenos.

3.35 O Gráfico mostra um desempenho misto quanto a marcas de eficiência e despesas

administrativas por aluno. Dos 59 municípios muito pequenos que foram usados na análise (eles correspondem a aproximadamente 25% dos 250 municípios que formam a amostragem da FIPE com dados disponíveis sobre todos os parâmetros), um número relativamente grande encontra-se no quadrante superior esquerdo do Gráfico 3.3, e poucos estão no quadrante inferior direito. A marca média de eficiência para o grupo foi de 61%, e a despesa administrativa média por aluno foi de R$ 150,00. No grupo de municípios que estavam abaixo da média nas despesas e acima da média na marca de eficiência havia 14 municípios, dos quais 10 eram ganhadores e 4 perdedores do FUNDEF. No grupo abaixo da média em marcas de eficiência e acima da média em gastos, havia 5 ganhadores e 10 perdedores. Esta é uma descoberta interessante dado que ela indica a habilidade dos municípios que ganharam mais recursos do FUNDEF em fazer bom uso deles. A Tabela 3.8 abaixo mostra todas as variáveis usadas na Análise DEA para o grupo de municípios muito

Chart 3.3: DEA Efficiency Scores and Administrative Expenses per Student

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Admin. Exp. per Student (R$ per year)

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High Score, Low Expenditure

Gráfico 3.3: Notas de Eficiência DEA e Despesas Administrativas por Aluno

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Nota alta, despesa baixa

Despesa Adm. Por Aluno (R$ por ano)

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grandes. Note que muitos dos municípios com marca de eficiência de 100% encontram-se no Nordeste.

3.36 A análise das marcas de eficiência é uma técnica muito útil quando usada de forma

apropriada e criteriosa. Os padrões de variação na eficiência têm implicações políticas que são discutidas mais profundamente na conclusão desta seção. Para o fim imediato de se entender a questão das despesas recorrentes, a análise mostra que os municípios não usaram os recursos adicionais que receberam nos últimos anos somente para aumentar os salários dos professores sacrificando todo o resto. Os municípios investiram no pagamento de pessoal administrativo e de apoio e também de professores. Além disso, há evidências de que os municípios usaram os recursos de maneira eficiente, embora ainda haja espaço para melhorias. Passamos agora aos outros itens na lista de despesas recorrentes: a questão de outras despesas recorrentes excluindo-se os salários e o pagamento dos inativos.

3.37 As despesas recorrentes excluindo-se a folha de pagamentos correspondiam a 28%

das despesas municipais com o ensino fundamental em 1999. A maior contribuição para estas despesas foram as despesas com transportes (9%), seguidas pelas despesas com material didático e bens de consumo diversos (8%) e o programa de merenda escolar (6%). A manutenção e reparo das escolas foi responsável por 4% das despesas, com uma média de R$ 8.300,00 para todo o Brasil, mas houve grandes disparidades regionais, com as despesas por escola sendo de R$ 2.200,00 no Nordeste e de até R$ 19.000 por escola no Sudeste. Estes números não incluem as transferências de livros didáticos em espécie feitas diretamente para as escolas pelo Governo Federal, que foram equivalentes a 2% dos gastos totais dos municípios com o ensino fundamental. Os números para todos os níveis de ensino combinados e

Município Estado Area (Km2) Renda per capita

Despesas Com Prof. por aluno

DespesasDe Capital por aluno

Despesas Administrat. por aluno

Taxa de Aprovação

Taxa de Eficiência

CONTAGEM Minas Gerais 195 3,946 341 82 147 80.1 100 FORTALEZA Ceará 312 3,726 292 68 63 75.7 100 SAO GONCALO Rio de Janeiro 251 2,901 377 61 83 74.1 100 TERESINA Piauí 1,673 3,285 285 15 122 70.4 100 NATAL R. G. do Norte 169 5,239 358 12 108 69.1 100 JABOATÃO Pernambuco 256 2,124 184 18 131 68.5 100 JOAO PESSOA Paraíba 210 4,219 353 3 124 62.4 100 SALVADOR Bahia 325 5,681 183 32 135 67.5 99.3 MANAUS Amazonas 11,410 5,866 244 180 136 75.2 91.43 CURITIBA Paraná 430 9,071 387 21 766 92.4 88.08 BELEM Pará 1,065 6,306 615 39 132 78.9 79.57 CAMPO GRANDE M. G. do Sul 8,096 6,504 357 44 160 79.2 76.74 UBERLANDIA Minas Gerais 4,103 4,907 389 29 176 79.2 76.26 MACEIO Alagoas 511 3,494 367 28 148 65.7 71.35 GOIANIA Goiás 741 5,932 407 40 186 77.7 68.1 CAMPINAS São Paulo 796 7,432 495 20 593 81.8 68.01 RIO DE JANEIRO Rio de Janeiro 1,261 8,688 488 100 154 90.3 65.63 SAO PAULO São Paulo 1,525 10,341 813 59 259 91.5 51.6 BELO HORIZONTE Minas Gerais 331 10,449 732 45 314 93 50.34 PORTO ALEGRE R. G. do Sul 496 10,800 718 84 381 79.5 35.07

Tabela 3.8: Cálculo das Notas de Eficiência DEA (Municípios muito Grandes)

57

para o ensino fundamental em 1997 são um pouco mais altos, sugerindo que as reformas não levaram a grandes mudanças na alocação de recursos para despesas além da folha de pagamento de funcionários. As reduções entre 1997 e 1999 devem-se principalmente às reduções em gastos com material didático e outros bens de consumo, que foram respostas ao programa federal de distribuição de livros didáticos iniciado em 1998.

3.38 Na definição de despesas autorizadas para a educação na LDB, a lei não trata da

questão do pagamento de pensão aos professores inativos com dinheiro do orçamento da educação. Como tais pagamentos não beneficiam os alunos na sala de aula, pagamentos altos neste item de gastos causariam um grave risco à qualidade do ensino. Os recursos do FUNDEF não podem ser usados para o pagamento de inativos, mas não existe tal restrição para os recursos gerais da educação. Felizmente, os dados sobre despesas municipais indicam que o pagamento de inativos não é um problema tão sério quanto é para os governos estaduais, com exceção dos grandes municípios, para os quais esta é uma área de preocupação política. Como foram criados cerca de 1.000 municípios desde o início da década de 90, e como municípios antigos não tinham seus próprios sistemas educacionais, aproximadamente 15% dos municípios brasileiros ainda não possuem professores aposentados.

3.39 No restante dos municípios, há aproximadamente 21% que pagam pensão com o

orçamento da educação, com dois terços destes municípios pertencendo às regiões Sul e Sudeste. A maioria dos professores aposentados faz parte de um esquema de aposentadoria para trabalhadores públicos aposentados, embora os dados não forneçam detalhes sobre o tipo deste esquema. Aproximadamente um quinto das pensões sai do orçamento geral do município que não entra no piso de 25% de despesas com educação. Dentre os municípios que pagam os inativos com seu orçamento geral, estas despesas correspondem a aproximadamente 5%, comparável ao valor gasto com reparo e manutenção das escolas. Novamente, a magnitude é maior no Sul e Sudeste, com os municípios do Nordeste pagando apenas 3% das despesas com inativos.

3.40 Os inativos são um grande problema para os municípios muito grandes (com mais

de 500.000 habitantes). Em comparação com a alocação geral de 5% do orçamento da educação para o pagamento de inativos, os municípios muito grandes gastaram 12% de seu orçamento para a educação com estes pagamentos. Os dados coletados como parte da preparação de um empréstimo do Banco para reforma do sistema municipal de previdência mostram que as 26 capitais de estado tiveram um déficit combinado de previdência de R$ 2,1 bilhões que correspondeu a 80% de um déficit agregado de previdência municipal de R$ 2,6 bilhões em 1999. Juntamente com 23 outros municípios com população maior que 400.000 habitantes, o grupo foi responsável por aproximadamente 96% dos déficits totais com pagamento de aposentadoria. Alguns dos déficits com aposentadoria são muito grandes, tal como o déficit de R$ 565 milhões da cidade do Rio de Janeiro e de R$ 1,1 bilhões para a cidade de São Paulo.

58

D. Despesas com Transportes 3.41 A questão das despesas com transporte merece atenção especial porque o transporte

de alunos pode ser uma maneira efetiva de prover uma cobertura mais alta para os alunos, especialmente nos municípios com população dispersa ou com um alto percentual de população rural. No caso de escolas municipais que só oferecem até a quarta série e para a provisão de acesso ao ensino médio, os municípios necessitam ter uma política efetiva de transporte. A questão do transporte torna-se acirrada porque geralmente envolve a divisão de recursos entre os municípios e o governo estadual. Uma preocupação política é que os alunos perderiam oportunidades de estudo porque os municípios teriam cuidado em fornecer transporte para alunos do estado dado que o custo econômico do transporte também inclui a perda de um aluno e de recursos do FUNDEF com o aluno para outro sistema educacional.

3.42 O Governo Federal introduziu um esquema para ajudar os municípios com os custos

de transporte fornecendo recursos para a compra de veículos, mas os custos de manutenção são responsabilidade do município. O esquema beneficia principalmente municípios pequenos, pois há um limite de R$ 50.000,00 para cada município para a compra de veículos. Aproximadamente 860 municípios se beneficiaram desta oferta no ano 2000. Uma maneira interessante para o setor privado contribuir com o ensino público é o fato de que as companhias de transporte privado oferecem subsídios para estudantes (não temos dados sobre quanto destes subsídios por operadores privados são por sua vez financiados pelo governo municipal ou estadual). Em geral o transporte escolar fornecido pelo sistema educaciona l está ligado à população rural. Houve uma correlação positiva de 0,3 entre o percentual de população rural e o percentual de gastos municipais com transporte.

3.43 Parece que os alunos que necessitam fazer uso do transporte não perderam por causa

de nenhum impacto adverso da falta de cooperação entre as diferentes esferas de governo. Houve um aumento de aproximadamente 80% no número de alunos beneficiados pelo transporte fornecido oficialmente. O número inclui alunos de todos os níveis de ensino, dado que o detalhamento por nível não está disponível. Entretanto, há um detalhamento disponível por alunos estaduais e municipais transportados por sistemas de transporte municipal, e os números mostram aumentos equivalentes para ambos os tipos de alunos, como mostrado na Tabela 3.9 abaixo.

1997 2001 % Ganho 1997 2001 % Ganho 1997 2001 %GanhoNorte 64,816 260,582 302% 21,653 110,015 408% 86,469 370,597 329% Nordeste 852,278 2,131,097 150% 394,716 810,137 105% 1,246,994 2,941,234 136% Centro-Oeste 106,517 250,312 135% 50,250 142,426 183% 156,767 392,738 151% Sudeste 1,243,845 1,761,040 42% 449,300 795,307 77% 1,693,145 2,556,347 51% Sul 536,093 759,143 42% 607,609 853,700 41% 1,143,702 1,612,843 41% Brasil 2,803,549 5,162,174 84% 1,523,528 2,711,585 78% 4,327,077 7,873,759 82% Fonte: FIPE 2001

Tabela 3.9: Tendência de 1997 a 2001 sobre o Transporte de Alunos por Município Municipal State Total

59

3.44 As razões pelas quais os temores pela falta de cooperação entre as esferas de

governo não se materializaram têm a ver com o poder dos incentivos econômicos em influenciar a tomada de decisão dos provedores de serviços educaciona is. O FUNDEF dá um grande incentivo para que os municípios matriculem alunos – nos municípios mais pobres, onde em 1997 ainda havia uma grande proporção de crianças não matriculadas em escolas por causa de problemas de acesso, a razão entre custos e benefícios para a administração municipal para o fornecimento de transporte funciona muito bem em favor do fornecimento de transporte. Se as escolas já tinham vagas e não havia necessidade de se construir mais salas de aula ou de contratar mais professores, cada aluno adicional traria consigo mais de R$ 300,00 para o sistema, enquanto que a provisão de transportes seria apenas uma fração desta despesa.

3.45 É verdade que haveria um problema potencial devido ao transporte gratuito de

alunos matriculados no sistema estadual, mas o aumento empírico na provisão de serviços de transporte aponta para uma explicação razoável. Os alunos do estado transportados pelo município teriam sido no balanço alunos para os quais o município não estava em uma competição direta, como alunos do ensino médio. Em verdade, havia uma externalidade potencial devido à qual haveria uma tendência para a sub-provisão, dado que os alunos do estado transportados pelo município não trariam receita adicional aos municípios.

3.46 Os governos estaduais parecem ter tomado consciência da necessidade de

compensar os municípios, o que é o motivo de ter havido um aumento na disponibilidade dos recursos estaduais para o transporte municipal – tais pagamentos correspondiam a 6% das receitas municipais para transporte em 1997, e aumentaram para 11% em 2001. Os governos estaduais economizariam no custo fixo de prover transporte próprio com pouca capacidade de utilização, e os municípios poderiam cobrir a brecha com benefícios marginais, desta forma reduzindo ou removendo a sub-provisão. É interessante notar que os alunos estaduais correspondiam a 34% dos alunos transportados pelos municípios, mas os pagamentos do estado correspondiam apenas a 11% das receitas.

3.47 Os transportes parecem ser outra área onde os incentivos simples introduzidos pelo

FUNDEF tiveram um impacto significativo. Esta área merece ser pesquisada mais a fundo, visto que as lições da cooperação entre estado e municípios podem ser estendidas a outras áreas onde elas são necessárias. Por exemplo, uma das exceções na provisão de serviços de transporte é que aproximadamente dois terços (mais no caso do Nordeste) dos serviços de transporte eram prestados por provedores privados contratados e não por sistemas geridos por um órgão municipal. Há uma grande área para flexibilidade com relação à provisão destes serviços, e administrações municipais de educação, especialmente as pequenas situadas em áreas rurais que mais necessitam de transporte, não são as mais equipadas para prestar tais serviços diretamente. Além disso, provedores privados podem ainda ter benefícios pois podem prestar serviços de transporte para outros usuários externos

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ao sistema educacional quando os ônibus não estiverem ocupados com o transporte de alunos. Ao mesmo tempo, provedores privados podem desfrutar de economias de escala assinando acordos com mais de um município ou com o governo de estado que iriam abaixar o custo da provisão.22 Poucos secretários de educação do Nordeste poderiam possuir um diploma de doutor em economia pela Unive rsidade de São Paulo, mas parece que eles não precisam de um certificado destes para pensar claramente em termos econômicos!

22 O uso de provedores privados não está restrito a serviços de transporte, mas se estende também a serviços como a provisão de merenda escolar.

61

Seção 4: Gerenciamento de Recursos: Remuneração de Professores e Progressão Funcional A. Remuneração de Professores 4.1 Antes das reformas, os professores do Nordeste recebiam salários correspondentes a

um terço dos salários pagos a professores no Sudeste. Embora parte disto pudesse ser explicado pelas diferenças no custo de vida, os professores no Nordeste eram mal remunerados em comparação com outras profissões e o ensino não era uma profissão atraente para os poucos professores motivados por preocupações não pecuniárias. A desigualdade entre os salários dos professores estaduais e municipais também refletia uma diferença na disponibilidade de recursos. A Tabela 4.1 mostra os padrões de diferenças nos salários de professores do ensino fundamental nas regiões do Brasil.

Tabela 4.1: Comparação entre Salários de Professores Municipais e Estaduais: 1997

Qualificação Primário Incompleto

Primário Completo

Ensino Médio

Ensino Superior Geral

Brasil Municipal 213 247 486 1,079 620Estadual 333 345 679 965 834% Diferença 56% 40% 40% -11% 35%Norte Municipal 302 314 410 821 447Estadual 330 306 447 780 519% Diferença 9% -3% 9% -5% 16%

Nordeste Municipal 178 166 289 626 309Estadual 350 255 442 522 473% Diferença 97% 54% 53% -17% 53%

Centro-Oeste Municipal 367 378 493 750 548Estadual 490 364 593 924 763% Diferença 34% -4% 20% 23% 39%

Sudeste Municipal 803 1268 1052Estadual 899 1125 1074% Diferença 12% -11% 2%

Sul Municipal 669 955 756Estadual 558 811 741% Diferença -17% -15% -2%Fonte: Balanco FUNDEF 1998-2000; MEC

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4.2 A Tabela 4.1 mostra que os sistemas estaduais pagavam em média 35% mais para seus professores que os municípios, embora haja grandes variações regionais. Estados do Nordeste pagavam um salário 53% mais alto que os municípios. Os estados do Sul e Sudeste mostram um padrão diferente. A última coluna na tabela mostra médias com peso, sendo o peso o número de professores nos diferentes níveis de qualificação. O caso do Sudeste é dominado pelo Estado de São Paulo, que em geral pagava salários mais altos a seus professores. Entretanto, municípios que eram prósperos o suficiente para contratar professores com nível superior e com salários mais altos resultam em uma relação média para a região que mostra paridade nos salários. Os municípios fizeram uso dos recursos adicionais para subir os salários dos professores, embora como vimos na seção deste relatório sobre composição de gastos, outras despesas municipais também tenham subido no mesmo período. A Tabela 4.2 mostra a situação dos salários dos professores depois das reformas.

4.3 A Tabela mostra um estreitamento nas diferenças salariais entre estados e

municípios depois que as reformas aumentaram a disponibilidade de recursos para os municípios. Os salários dos municípios ainda estão mais baixos do que os dos estados, mas a diferença diminuiu consideravelmente para algumas regiões e para

Qualificação Fundam. Incompleto

Fundam. Completo Médio Superior Geral

Municipal 319 391 662 1,299 826 Estad. 501 583 788 1,266 1044 Diferença % 57% 49% 19% -3% 26% Norte Municipal 351 518 561 985 593 Estad. 484 463 640 968 716 Diferença % 38% -11% 14% -2% 21%

Municipal 295 324 504 824 526 Estad. 669 451 598 722 649 Diferença % 127% 39% 19% -12% 23%

Municipal 457 527 606 1002 711 Estad. 548 564 593 1186 951 Deferença % 20% 7% -2% 18% 34%

Municipal 1005 1531 1291 Estad. 996 1554 1335 Diferença % -1% 2% 3%

Municipal 858 1168 955 Estad. 644 954 867 Diferença % -25% -18% -9% Fonte: Balanco FUNDEF 1998-2000; MEC

Sudeste

Sul

Tabela 4.2: Comparação do Salário de Professores Municipais/Estaduais ‘00

Brasil

Nordeste

Centro-Oeste

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certas categorias de professores. A categoria dos professores com diploma de conclusão do ensino médio no Nordeste é um caso importante a ser apontado. Tais professores formam a grande maioria dos professores municipais, e a brecha salarial para este grupo passou de uma diferença de 53% para 19%. Esta é uma parte interessante da história sobre como as reformas recentes alteraram os incentivos. Os municípios não podiam esperar atrair professores melhor qualificados se os candidatos tivessem a opção de escolher um emprego com salário muito melhor. Melhores salários poderiam ser um incentivo poderoso para melhorar o nível de candidatos em potencial para novas posições de ensino, ajudando também a segurar aqueles que já estavam empregados. É interessante notar que as brechas salariais entre os dois sistemas no Nordeste não diminuiu tanto para o grupo de professores que possuíam apenas o ensino fundamental (para o Brasil como um todo a brecha mostra um aumento). Este último fato mostra a tentativa dos municípios de aumentar o nível de qualificação dos professores, visto que fez mais sentido aplicar os recursos no aumento dos salários de professores com melhor formação se melhorar o nível geral de qualificação era o principal motivo por trás do aumento de salários.

4.4 Os secretários municipais acreditam no poder dos salários mais altos, como indicado

em uma questão interessante feita na pesquisa da FIPE 2001 que pediu sua opinião sobre os principais incentivos para alguém que buscava um emprego de professor. A Tabela 4.3 sumariza as respostas:

4.5 Salário e estabilidade são o principal motivo mencionado pelos secretários

municipais como motivações para entrar na carreira de docente. A classificação está em ordem de prioridade para cada uma das razões, que é o motivo pelo qual as fileiras totalizam 100%. A última coluna mostra o número secretários que pensavam que o motivo não tinha importância, dentro de uma amostragem de 220 secretários que foram entrevistadas (como o N difere, não é significativo fazer comparações quantitativas diretas em uma única coluna de percentuais). Dentre as razões não pecuniárias, a mais importante é a crença de que algumas pessoas entram na carreira docente por vocação. O número que assusta é o alto valor atribuído ao fato de que as pessoas não possuem outras opções de carreira que não a de professor. Os dados da Tabela 4.3 tendem a defender o pensamento de que os incentivos econômicos são muito importantes tanto na área da educação como em qualquer outra área do mercado de trabalho. A Tabela mostra que motivos econômicos como estabilidade e

1 2 3 4 5 6 Total N Salário 43% 27% 18% 8% 1% 3% 100% 169 Estabilidade 37% 34% 18% 8% 3% 1% 100% 195 Idealismo 5% 18% 24% 28% 17% 8% 100% 128 Vocação 12% 19% 29% 26% 11% 3% 100% 152 Tradição Familiar 2% 10% 18% 20% 31% 20% 100% 91 Falta de Opção 25% 22% 23% 14% 10% 6% 100% 187 Fonte: Pesquisa FIPE 2001

Ordem de Prioridade dos Motivos Tabela 4.3: Opinião sobre o Motivo de Entrar na Carreira Docente

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salário e a presença de alternativas de carreiras são considerados como as principais motivações para os professores. Ao mesmo tempo, razões como vocação ou idealismo não devem ser descartadas, pois podem ser importantes motivadores secundários para a maioria dos professores, e o principal motivador para um grupo de professores dedicados. Estes padrões de certa forma sutis nas opiniões são importantes pois refletem um pensamento de respeito por parte dos secretários municipais de educação, que presumivelmente tomam decisões com base em tais opiniões.

4.6 Os dados sobre remuneração de professores certamente vão contra a hipótese de que

uma baixa capacidade institucional levou os municípios com recursos adicionais meramente a aumentar os salários dos professores visto que eles não tinham nenhuma outra forma de usar os recursos adicionais. Os salários dos professores aumentaram substancialmente, mas não o fizeram às custas de outros itens de gastos, visto que eles não mudaram drasticamente, como os dados indicam apenas uma convergência rumo a salários pagos por sistemas estaduais nos mesmos estados. Ao mesmo tempo em que os salários dos professores aumentaram, houve aumentos substanciais no número de professores, refletindo em parte no aumento de matrículas que se sucederam às reformas, assim como uma tentativa de melhorar a qualidade das escolas.

B. Número de Professores 4.7 O número de professores municipais para o ensino fundamental passou de

aproximadamente 600.000 em 1997 para 750.000 no ano 2000, um aumento de aproximadamente 24%.23 O aumento no número de professores aconteceu por causa dos esforços em aumentar a matrícula para o ensino fundamental desde 1997 – a matrícula municipal passou de 12,4 milhões de alunos para 16,3 milhões no mesmo período – este aumento de 34% no número de alunos implica em um aumento na razão alunos/professores municipais de 20,5 para 22,2 alunos por professor. O número de professores estaduais diminuiu durante o mesmo período de 709.000 para 690.000, com os alunos do estado diminuindo de 18,1 milhões para 15,8 milhões. Mesmo com o aumento na razão de alunos municipais/professores para 22,2, esta razão é menor que a razão estadual de 22,9.

4.8 A mudança no número de professores foi acompanhada por uma mudança na

distribuição de professores por nível de qualificação educacional, como mostrado na Tabela 4.4 abaixo (o Apêndice traz detalhes por região). A Tabela mostra o aumento progressivo no nível de qualificação dos professores. As mudanças foram ainda mais evidentes no Nordeste, onde um em cada cinco professores do ensino fundamental tinha apenas formação neste mesmo nível. Mesmo no ano 2000, dos 39.500 professores que concluíram apenas o ensino fundamental, 29.200 eram do

23 Combinado com o aumento nos salários, o resultado para todos os municípios no Brasil foi um aumento na folha salarial dos professores de 42% (a folha salarial para todos os funcionários do ensino fundamental subiu apenas 29%, sugerindo que os salários de outros funcionários não subiu tanto quanto os salários dos professores).

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Nordeste. Como os municípios fizeram constantes tentativas para reduzir o número de professores leigos, estes números teriam sido reduzidos ainda mais.

Tabela 4.4: Mudança no Nº de Prof. Municipais: 1997 - 2000

Qualificação Fundamental Médio Graduados Pós-Graduados Total

Brasil 1997 74,422 346,313 166,390 20,468 607,593 2000 39,530 456,082 208,689 49,121 753,422

% em '97 12% 57% 27% 3% 100%% em '00 5% 61% 28% 7% 100%% mudança 97-00 -47% 32% 25% 140% 24%Fonte: Balanco FUNDEF 1998-2000; MEC

4.9 Uma das principais intervenções da LDB no que diz respeito aos professores foi a

grande ênfase dada à substituição de professores leigos por professores qualificados (professores leigos são aqueles que ensinam na pré-escola ou nas primeiras quatro séries do ensino fundamental sem ter um diploma do ensino médio, ou aqueles que ensinam de 5ª a 8ª série sem ter um diploma universitário). Como um incentivo à redução no número de professores leigos, a lei do FUNDEF também permitiu que os 60% de recursos para salários de educadores fossem usados para programas de treinamento para converter professores leigos em professores regulares até o final de 2001. De acordo com um estudo recente do Banco Mundial sobre professores (Brasil: Desenvolvimento de Professores e Incentivos: Uma Estrutura Estratégica; Relatório No. 20408-BR, Fevereiro de 2001), a legislação ainda estabelece que todos os novos professores do ensino fundamental necessitam ter um diploma de nível superior até o ano 2007. O mesmo estudo relata uma simulação da sustentabilidade fiscal de tal medida, e sugere dificuldades no financiamento a menos que os governos subnacionais pudessem tomar algumas medidas para corte de custos. Estas medidas poderiam incluir uma redução no número de professores. O estudo também indicou a possibilidade de economia a partir de medidas para melhorar a eficiência interna, o estabelecimento da idade mínima para aposentadoria de professores e medidas paralelas para desvincular as pensões dos salários atuais.

4.10 Como no caso dos salários, os municípios parecem ter respondido de forma

prudente aos incentivos para aumentar o número de professores na folha de pagamento. O número de professores aumentou, mas este aumento foi proporcional às necessidades do aumento nas matrículas. Existe agora um maior nível de paridade entre a razão aluno/professor para os sistemas estaduais e municipais, um desenvolvimento que reflete o maior peso dos alunos de 5a a 8 a série nos sistemas municipais em comparação com o período anterior às reformas. Os municípios também reduziram o número de professores leigos no sistema, como estabelecido por lei, ao mesmo tempo em que os recursos adicionais tornaram possível o cumprimento da lei.

66

C. Despesas com Treinamento de Professores 4.11 Os municípios gastaram aproximadamente 1,29% do total de recursos para o ensino

fundamental com o treinamento de professores, gasto feito de forma equilibrada entre o treinamento de professores leigos e o treinamento dado a todos os professores. A Tabela 4.5 mostra a distribuição regional da alocação para treinamento de professores.

4.12 É difícil comentar sobre a adequação destes gastos com treinamento ou sobre a

qualidade do treinamento dado devido à falta de dados sobre estes aspectos. O que ouvimos é que há uma variação substancial na eficácia dos gastos com treinamento, com alguns municípios sendo extremamente inovadores e com outros fornecendo treinamento de valor limitado. As inovações incluem um programa federal de educação à distância para professores, assim como acordos institucionais voltados para a demanda tais como a provisão de bolsas de estudo para permitir aos professores freqüentarem cursos universitários. O estudo do Banco sobre professores fornece uma descrição detalhada e cla ra das medidas políticas introduzidas para o treinamento de professores, assim como uma série de recomendações políticas baseadas em práticas exitosas internacionais e em experiências de sucesso dentro do Brasil.

D. Progressão Funcional de Professores 4.13 As reformas associadas à LDB e ao FUNDEF vão além do fornecimento de

incentivos para o pagamento adequado e para o treinamento de professores. A Lei 9424/96 que estabeleceu o FUNDEF também incluiu uma ordem para que os governos municipais e estaduais promulgassem novos planos de carreira para o professor (Plano de Carreira e Remuneração do Magistério Público Municipal). Convencionalmente, os professores progrediam de acordo com uma escala de pagamento mal definida, dependendo dos anos de experiência e das qualificações educacionais. Entretanto, o plano de carreira não dava incentivos ligados ao desenvolvimento profissional, e geralmente não incluía sistemas de avaliação de desempenho e de reconhecimento. A diferença nos níveis de pagamento entre os

Professores Leigos Não Leigos Total de Treinamento

Brasil 0.66% 0.62% 1.29% Norte 0.93% 0.17% 1.11% Nordeste 1.49% 1.19% 2.68% Centro-Oeste 0.35% 0.86% 1.21% Sudeste 0.00% 0.39% 0.39% Sul 0.16% 0.25% 0.42% Fonte: FIPE 2000

Tabela 4.5: Gastos com Treinamento de Professores (como % de gastos no ensino fundamental)

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níveis de ensino e os anos de experiência era tipicamente o resultado de uma soma de decisões isoladas ao longo dos anos, sem nenhuma consideração técnica. Em realidade, diversos municípios simplesmente não tinham um plano de carreira para professores, confiando simplesmente nas normas aplicáveis a todos os trabalhadores municipais. Como uma evidência da falta de previsão sobre as carreiras dos professores, até 1997 não existia sequer uma idade mínima para a aposentadoria. Os professores podiam aposentar-se com 20 anos de serviço recebendo 70% do salário, e seus benefícios estavam diretamente ligados a quaisquer aumentos recebidos por professores da ativa. Diversos professores possuíam empregos de meio expediente em diferentes escolas e até mesmo diferentes sistemas de ensino, aumentando a falta de controle. Existia claramente uma necessidade de se fazer uma limpeza na forma como o principal bem do sistema educacional estava sendo gerido.

4.14 A LDB e outras reformas associadas introduziram uma idade mínima para a

aposentadoria de professores (48 para mulheres e 53 para homens) e eliminaram a possibilidade de aposentadoria precoce. Medidas paralelas estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) introduziram regras mais rígidas sobre novas contratações no setor público, tornaram possível o término de contratos e racionalizaram o fluxo dos recursos para o pagamento de pensão. Os recursos do FUNDEF foram acompanhados pela determinação de que os municípios preparariam novos Planos de Carreira para professores em um período de seis meses. Estes novos planos deveriam incluir elementos para incorporar o que foi aprendido com boas experiências de outros lugares. O Ministério da Educação preparou pacotes abrangentes de treinamento incluindo software adaptado de última geração para ajudar os municípios na preparação dos planos. Dentre os elementos que devem fazer parte dos Planos de Carreira estão: (a) devem estar incluídos todos os profissionais da educação, não apenas professores em sala de aula; (b) o recrutamento de professores seria baseado em competição pública; (c) o plano incluiria um sistema de pontuação de diferenciação vertical e horizontal para a remuneração; (d) o plano incorporaria as regras sobre aumento na qualificação de professores; (e) o plano traria incentivos para qualificação apenas em instituições acreditadas e incluiria uma avaliação periódica das competências do professor; (f) o plano seria definido de forma a incluir práticas de ensino e aprendizado usadas em sala de aula, assim como uma maior cooperação dos pais e da comunidade; (g) o pagamento de bônus e de outros benefícios estaria explicitamente definido com base nos objetivos educacionais.24

4.15 Infelizmente, se a descrição acima pareceu “muito boa para ser verdadeira”, ela

realmente o foi. O artigo da LDB sobre Plano de Carreira nunca foi implementado. O Supremo Tribunal Federal julgou o artigo da lei como inconstitucional, e diversas alternativas legislativas feitas em anos subseqüentes nunca foram aprovadas no Legislativo. O Ministério da Educação reteve a parte sobre Plano de Carreira em

24 Material de treinamento preparado para secretários municipais de educação pelo programa FUNDESCOLA, do Ministério da Educação, inclui “Progressão na Carreira do Magistério e Avaliação de Desempenho” por Mariza Abreu e Sonia Balzano (em “PRASEM III: Guia de Consulta” por Maristela Marques e Mônica Giágio (organizadoras); FUNDESCOLA/MEC, Brasilia, 2001. O documento faz uma excelente descrição dos requerimentos da lei sobre os planos de carreira dos professores.

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suas iniciativas para ajudar na implementação das medidas de reforma, mas tais esforços não tinham o poderoso incentivo dado pela lei. Mais de um terço dos municípios não possui planos de carreira até hoje, e a qualidade dos planos que existem é desconhecida. Dentre aqueles que possuem novos planos de carreira, é dito que eles incluem medidas de desempenho e incentivos para o desenvolvimento profissional de professores, mas os pesos atribuídos a tais medidas são desconhecidos.

4.16 Considerações de economia política explicam a falta de progresso dos planos de

carreira, pois professores antigos que geralmente têm mais poder nos sindicatos de professores investiram interesses na manutenção do status quo.25 O estágio de recrutamento oferece uma maior probabilidade de intervenção de sucesso, como demonstrado pela experiência do Ceará que instituiu competições em todo o estado para recrutar professores de forma conjunta. Uma experiência de sucesso, porém curta, de incentivos de desempenho foi um programa introduzido pelo estado do Rio de Janeiro, que poderia servir como modelo para municípios em todo o Brasil. Os professores resistem a esquemas de pagamento por mérito que liguem salários à avaliação de alunos, porque fatores fora de seu controle, como a origem socioeconômica dos alunos poderiam influenciar suas notas nos testes. Esquemas de pagamento por mérito envolvem também problemas como incentivos adversos sobre cooperação entre os professores e questões de risco moral que rondam a preparação e aplicação de testes. Ao invés de abandonar totalmente a idéia de recompensar os melhores desempenhos, o Estado do Rio de Janeiro introduziu um programa chamado Nova Escola, que dá incentivos para todos os professores da escola para fortalecer de forma coletiva seu desempenho. Os incentivos eram ligados a uma combinação de desempenho em três dimensões: administração da escola, indicadores de eficiência interna e avaliação dos alunos. O grupo de medidas da administração da escola inclui fatores como o estado da infraestrutura física e a integração da comunidade escolar. Medidas de eficiência interna incluem o índice de aprovação de alunos e a taxa de distorção idade/série, um problema antigo do sistema público de ensino no Brasil. A avaliação dos alunos, além de testes de português e matemática, incluía áreas como conhecimento econômico e cultural e responsabilidades municipais. Infelizmente o programa foi abandonado após dois anos de implementação quando a administração estadual, sob pressão, tentou resolver uma greve de professores que durou muitos meses.

25 O Banco financiou recentemente uma consultoria para fazer uma avaliação institucional sobre os sindicatos de professores no Estado do Rio de Janeiro como parte das atividades de preparação de um projeto. Este estudo identificará os obstáculos aos planos de carreira de professores. Sem tal análise institucional, não parece haver muito valor em uma recomendação de política para melhorar os planos de carreira.

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Seção 5: Impacto dos Recursos: Resultados Educacionais A. Introdução e Descrição Variável 5.1 Foi feita uma análise econométrica para medir o impacto das recentes reformas do

financiamento sobre os resultados educacionais, decomposta em três efeitos principais: recursos adicionais, composição de gastos e municipalização induzida. Foram examinados três tipos de resultados: taxa de evasão, distorção idade/série e taxa de aprovação26, subdivididas por ciclos do ensino fundamental (1ª a 4ª série e 5ª a 8ª série). Elas foram todas revertidas a um mesmo grupo de determinantes, que inclui uma série de variáveis relacionadas aos gastos municipais, e a uma série de variáveis socioeconômicas como controles.

5.2 Como tínhamos dados de painel, ou seja, informação para 1996 (antes da reforma

do FUNDEF) e para o ano 2000 (depois da reforma do FUNDEF), pudemos estimar tanto um modelo intersetorial (cross-section - CS) quanto um modelo de primeira diferença (first-difference - FD), agregados no nível municipal, explorando a mudança dos indicadores no tempo e no espaço. A conhecida vantagem dos dados de painel é que eles tornam possível discriminar entre interpretações alternativas e tirar conclusões mais confiáveis da natureza causal da relação entre as variáveis. Os modelos FD27, por construção, removem da margem de erro elementos invariáveis no tempo, ficando livres de possíveis tendências heterogêneas. Uma limitação da análise é que como a reforma do FUNDEF é uma reforma nacional, implementada em todos os municípios e entre os subsetores estaduais e municipais ao mesmo tempo, não foi possível estabelecer um “grupo de controle” que nos permitiria controlar também os elementos variáveis no tempo através de uma análise diferença-por-diferença. A mesma natureza da reforma também sugere, entretanto, que nenhuma tendência de seleção na participação na reforma deve ser temida, o que diminui o problema da falta de um grupo de controle.

5.3 Como destacado no relatório, um primeiro efeito claro do FUNDEF está na

quantidade de recursos disponíveis para os estados e municípios. Para capturar este efeito, usamos um indicador de gastos municipais e estaduais por aluno do ensino fundamental (chamado respectivamente de MUNEXPEN e STATEXPEND). Durante o período em análise, as despesas municipais capturariam a redistribuição de recursos dos estados trazida pelo FUNDEF, mas também estariam relacionadas à evolução de outras possíveis fontes de receitas e/ou de escolhas municipais sobre a alocação de recursos para a educação, incluindo uma possível substituição de efeitos induzidos pelos novos recursos do FUNDEF e, finalmente, a movimentos na matrícula. As despesas estaduais também capturariam quaisquer transferências possíveis de recursos entre os subsistemas municipais e estaduais trazidas pelo FUNDEF, a evolução de outras fontes estaduais de receita e/ou escolhas na alocação

26 Todos estes indicadores são calculados anualmente com base no Censo Escolar Nacional feito pelo INEP (Ministério da Educação). 27 Uma alternativa equivalente ao FD teria sido aplicar desvios OLS de médias individuais. Entretanto, tendo dados apenas para dois períodos, a FD parece ser a metodologia mais indicada.

70

de recursos para a educação e, em uma maior extensão, os movimentos de matrícula, em particular a decrescente matrícula no subsistema estadual.

5.4 Uma avaliação do impacto do gasto adicional por aluno nos sistemas municipal e

estadual não é suficiente para estimar inteiramente o impacto da reforma do FUNDEF. Esta reforma não apenas teve um impacto, direto ou indireto, no valor dos gastos com a educação como também, através da regra de alocação de recursos que ela traz (60% dos recursos devem ser gastos com professores da ativa), nos mecanismos de contabilidade que a acompanham (como a criação de conselhos de controle social em cada esfera de governo 28) e na forma como os recursos são canalizados (eles são passados diretamente para contas bancárias específicas, sem passar pelos governos municipais), e também na composição de gastos entre usos alternativos29.

5.5 Isto implica que o impacto marginal dos recursos do FUNDEF sobre os resultados

pode ser um pouco diferente do que é para os outros recursos, o que tentamos capturar medindo a parcela de recursos do FUNDEF nos gastos municipais e estaduais (chamados respectivamente de MFUNDSHARE e SFUNSHARE). O tamanho desta parcela não está necessariamente relacionado aos recursos adicionais (em um caso extremo poderíamos ter, por exemplo, a inexistência de recursos adicionais porque os recursos do FUNDEF impediram a entrada de recursos municipais próprios destinados à educação, com uma alta parcela de recursos do FUNDEF)30.

5.6 Finalmente, um terceiro efeito da reforma do FUNDEF discutida extensivamente

neste relatório é seu impacto sobre a municipalização do ensino fundamental induzida pela ligação entre recursos e alunos. Medimos a extensão da municipalização pela parcela relativa de matrícula no subsetor municipal nos ciclos de 1 a a 4 a e de 5 a a 8 a séries em cada município (respectivamente chamados de MENROLSH14 e MENROLSH58). Uma grande parcela implicaria em um alto nível de municipalização no subciclo, e vice-versa.

5.7 A Tabela A.5.1 (Apêndice) faz uma síntese destas e de outras variáveis incluídas

nas estimativas econométricas, indicando como estas variáveis foram medidas, as unidades de medida e as fontes de dados. Sobre a medição, devemos destacar que enquanto todos os resultados e a variável da matrícula municipal são medidos separadamente para os subciclos de 1a a 4a e de 5a a 8a séries do ensino fundamental, as variáveis de gastos estavam disponíveis apenas para o ciclo total do ensino

28 Com o fim explícito de monitorar a decisão, transferência e utilização dos recursos do FUNDEF. 29 Para ilustrar este ponto, de acordo com o “Balanço do primeiro ano do FUNDEF” (MEC/FUNDEF, 1999), 75% dos mu nicípios aumentou a aquisição de material didático e 58% adotou medidas para aumentar o treinamento de professores no primeiro ano de atividade do Fundo. Uma consequência importante da reforma foi também a impressionante redução no número de professores que não tinham as qualificações mínimas para lecionar, seja através de demissões ou de treinamento adequado (FIPE, 2000). Adicionalmente, também é mostrado que de dezembro de 1997 a junho de 2000, o salário médio dos professores de escolas públicas aumentou em 30% (aumento particularmente notável nas escolas municipais) (FIPE, 2000). 30 Como mostrado na Seção 2, Parte (D) deste relatório, o efeito substitutivo foi positivo. O coeficiente de correlação entre a parcela de gastos municipais do FUNDEF e a mudança nos gastos municipais é zero.

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fundamental. Também é necessário dizer que os gastos do estado por município foram construídos supondo-se a mesma unidade entre os municípios de um mesmo estado e que o cálculo da parcela estadual do FUNDEF por município foi baseado na mesma simplificação. Isto leva a peculiaridades estatísticas que deveriam ser levadas em conta na análise dos resultados. A Tabela A.5.2 mostra algumas estatísticas resumidas sobre todas as variáveis incluídas nas regressões.

B. Resultados Econométricos: Avaliação e Questões de Especificação

5.8 Como mencionado acima, foram feitas estimativas intersetoriais (CS) e de primeira

diferença (FD). Para discriminar entre interpretações alternativas e tirar conclusões mais confiáveis sobre a natureza causal da relação entre variáveis, dados de painel são essenciais. Um possível modelo de desempenho educacional usando-se dados de painel é o de primeira diferença (FD), que tenta explicar a mudança no desempenho da educação em um período de tempo através da mudança nos elementos durante este mesmo período, livrando-se de elementos invariáveis no tempo que podem levar a coeficientes inclinados das variáveis (isto aconteceria quando os mesmos elementos afetam tanto o resultado quanto um ou mais regressores produzindo correlação com o erro e a inclinação de simultaneidade)31. O Quadro 5.1 abaixo resume este argumento através do uso de equações.

Quadro 5 1: Equação intersetorial e de primeira diferença

As estimativas intersetoriais (CS) são do seguinte tipo:

EOi = αo + βfXfi + λcXci + ui (1) onde: EOi = resultado educacional do município i

Xfi = matriz de variáveis relacionadas ao FUNDEF do município i Xci = matriz de variáveis de controle socioeconômico do município i ui = termo de desordem aleatória distribuído normalmente

Reescrevendo-se a equação (1) em dois momentos no tempo e adicionando-se um elemento fixo no termo de erro, temos:

EOit = αo + βfXfit + λcXfit + ?Gi + uit (2)

EOit-1 = αo* + βfXfit-1 + λcXcit-1 + ?Gi + uit-1 (3)

E subtraindo-se (3) de (2) chegamos a:

EOit-EOit-1 = (αo-αo*) + βf(Xfit – Xfit-1) + λc(Xcit –Xcit -1) + uit – uit-1 (4)

Que é a equação FD estimada (sem elemento fixo).

31 Vide Deaton (1995) para uma discussão útil de inclinação genuína de simultaneidade e heterogeneidade omitida com possíveis soluções.

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5.9 Se esta é uma melhoria deveria, entretanto, se ter em mente que esta metodologia confia em algumas suposições fortes e introduz algumas questões novas (em comparação com a CS) que deveriam ser destacadas. O modelo confia em duas suposições principais. Primeiro, temos que supor que a heterogeneidade toma a forma de efeitos fixos adicionais. Em segundo lugar, a primeira diferença requer que se suponha a estagnação no tempo de todos os coeficientes entre os dois períodos de tempo considerados32. Adicionalmente, duas questões principais são geralmente levantadas pelas equações de primeira diferença. Primeiramente, quando os regressores incluídos têm uma correlação positiva ao longo do tempo, diferenciá-los irá reduzir a variação, produzindo uma falta de precisão nas estimativas. Em outras palavras, em casos onde a variável muda pouco, será geralmente muito difícil conseguir estimativas precisas e poder discriminar entre hipóteses alternativas. Segundo, na presença de erro de medida de ruído branco nas variáveis explanatórias, a diferenciação irá não apenas reduzir a variabilidade do sinal (variabilidade nos eixos verdadeiros), como irá também aumentar a razão de ruído ao sinal nos regressores. Esta combinação de perda de precisão e maior inclinação de atenuação pode induzir alguns coeficientes que eram significativos nos outros modelos a tornarem-se pequenos e insignificantes na ausência de inclinação de heterogeneidade. Em nosso caso, e apesar do espaço de tempo relativamente curto de nossa análise, a falta de precisão deveria ser atenuada pelo fato de que o período de tempo analisado foi uma época de muitas mudanças com conseqüentes alterações registradas na maioria das variáveis. Dadas as limitações acima, necessita-se em qualquer caso tomar cuidado ao se interpretar os coeficientes FD e os resultados necessitarão sempre ser comparados com os do método CS.

5.10 As equações CS e FD são estimadas colocando-se os resultados dos subsistemas

estaduais e municipais juntos. Inicialmente estimamos modelos irrestritos onde os coeficientes de todas as variáveis independentes puderam ser diferentes entre resultados estaduais e municipais (o que é equivalente a se estimar duas equações separadas para resultados estaduais e municipais)33, com exceção do coeficiente sobre a parcela municipal de matrícula que queremos que seja comum entre estes dois tipos de resultados para medir o impacto do gerenciamento sobre os resultados gerais. Após a testagem para a igualdade dos coeficientes na mesma variável entre os resultados estaduais e municipais, terminamos com as especificações mostradas nas Tabelas 5.1 e 5.2 abaixo, onde os coeficientes de gastos, composição de gastos e capacidade fiscal foram mantidos separados entre os dois tipos de resultados34. Para depois corrigir possíveis inclinações descendentes dos desvios padrão e conseqüente superestimativa de razões T produzidas pela regressão de variáveis com um nível mais baixo de agregação sobre variáveis com um maior nível de agregação35, como o que é produzido pela regressão das categorias separadas, resultados estaduais e municipais, por município, sobre variáveis amplas estaduais e municipais como a

32 Mais modelos gerais são apresentados em Boardman e Murname (1979) e em Newey, Holtz-Eakin e Rosen (1988). 33 Vide Greene (1993), Capítulo 7 (“ Testes de Mudança Estrutural”). 34 De acordo com testes F desenvolvidos, os coeficientes sobre estas variáveis parecem ser significativamente diferentes entre resultados estaduais e municipais. 35 Ver a crítica de Moulton (1990).

73

parcela municipal de matrícula e o PIB per capita municipal ou estadual, usamos erros padrão corrigidos36.

5.11 Além do modelo de “forma reduzida” descrito pelas equações (1) e (4) do Quadro 5.1 e mostrado nas Tabelas 5.1 e 5.2, também estimamos (nas Tabelas A.5.3 e A.5.4) uma série similar de equações substituindo as variáveis relativas ao FUNDEF por outros elementos mais diretamente relacionados a resultados (tamanho da sala de aula, proporção de professores graduados e horas aula 37) o que, através de regressões auxiliares, relacionamos às variáveis de gasto e municipalização. Uma relação significativa entre estas variáveis e os elementos selecionados em um contexto onde estes elementos são por sua vez relacionados à distorção idade/série, índices de aprovação e de evasão lançaria luz sobre possíveis caminhos onde as variáveis relacionadas ao FUNDEF funcionam. Uma especificação adicional, que apresentamos nas Tabelas A.5.5 e A.5.6, estima o impacto das variáveis relacionadas ao FUNDEF junto com os três elementos selecionados sobre resultados. Uma comparação entre esta especificação e o modelo “forma reduzida” pode oferecer mais compreensão sobre os caminhos onde as variáveis do FUNDEF funcionam. Se estas variáveis funcionam através de tamanho da sala de aula, da proporção de professores graduados e de horas aula, a magnitude e nível de significado de seu impacto mudarão consideravelmente quanto introduzirmos os três elementos na regressão, ou seu impacto permanecerá geralmente insensível à inclusão dos elementos. A força de nossos resultados nas especificações de “forma reduzida” e “elemento aumentado” nos permitirão concluir que as variáveis ligadas ao FUNDEF funcionam através de canais diferentes dos três elementos identificados.

5.12 Finalmente, decidimos nos fixar nas estimativas feitas separadamente nos dois

subciclos do ensino fundamental (de 1a a 4a e de 5a a 8a série), tendo em vista a difícil interpretação dos resultados obtidos no ciclo como um todo. Em particular, queremos evitar variações “falsas” em resultados educacionais médios associados ao peso relativo da matrícula entre os dois subciclos38. Este problema é solucionado fazendo-se as regressões separadamente nos dois subciclos. Como indicado pela R2, as regressões são geralmente mais fortes de 1a a 4a que de 5a a 8a série.

36 Especificamente os erros padrão consistentes com a heterocedasticidade de White. 37 Infelizmente só dispomos de informação sobre tamanho da sala de aula, proporção de professores graduados e horas aula por subciclo do ensino fundamental nos subsistemas municipais e estaduais, limitando de certa forma a utilidade de nossa análise. 38 Considere-se, por exemplo, que dada uma parcela homogênea alta de matrícula municipal de 1ª a 4ª série, a principal causa de variação da parcela média de matrícula municipal incluida nas regressões está na parcela municipal diferente de 5ª a 8ª série (que flutua mais que a matrícula de 1ª a 4ª nos municípios, como pode ser visto na Tabela 2). Como esta variação está normalmente associada a índices relativamente mais altos de evasão e distorção idade série e índices mais baixos de aprovação do que de 1ª a 4ª série, podemos terminar descobrindo que o nível de municipalização está negativamente ligado aos resultados dos subsistemas municipais e não está relacionado de forma significativa aos resultados gerais (se assumirmos que uma maior municipalização de 5ª a 8ª terá um impacto positivo nos resultados do estado) por motivos “falsos” (refletindo uma mera questão “estrutural”, i.e. a diferença nos resultados entre os níveis de 1ª a 4ª e de 5ª a 8ª série).

74

5.13 Concluindo com uma palavra sobre as variáveis de controle, decidiu-se controlar os elementos estaduais intersetoria lmente incluindo-se uma variável binária por estado. Também tentamos fazer o controle de possíveis intervenções fora do FUNDEF, tanto na regressão intersetorial como na de primeira diferença, incluindo uma variável capturando (de maneira aproximada dado que não dispomos de dados da população por idade em 1996) a taxa de matrícula no primeiro subciclo do ensino fundamental. Finalmente, nas primeiras diferenças, na ausência de informação sobre a renda municipal em dois períodos, tentamos fazer o controle para a renda em mutação, incluindo a mudança na renda do estado no período de 1996 a 2000.

75

Tabela 5.1: Estimativas OLS – Variáveis Dependentes: AGEGRADIS14; DROPOUT14; PASSRATE14 (modelo reduzido)

Variável Dependente: AGEGRADIS14 (a)

Variável Dependente: DROPOUT14 (a)

Variável Dependente: PASSRATE14

Variáveis

CS (OLS Estimativas Robustas com efeitos fixos estaduais) Coeficientes (razão t)

FD (OLS- Estimativas Robustas) Coeficientes (razão t)

CS (OLS Estimativas Robustas com efeitos fixos estaduais) Coeficiente (razão t)

FD (OLS- Estimativas Robustas) Coeficiente (razão t)



Gastos STATEXPEND MUNEXPEN

-0.0008 (-0.95) -0.0002 (-3.07)***

-0.001 (-2.16)** 0.00 (0.20)

-0.004 (-5.09)*** -0.0001 (-2.53)**

-0.004 (-7.07)*** -0.0002 (-3.04)***

0.004 (4.75)*** 0.0003 (2.58)**

-0.00 (-0.91) 0.0003 (2.52)**

Composição de gastos SFUNDSHARE MFUNDSHARE

0.029 (1.90)* 0.095 (10.29)***

-0.063 (-8.35)*** -0.098 (-11.97)***

-0.043 (-3.69)*** 0.005 (0.78)

-0.015 (-2.47)** -0.079 (-10.20)***

0.044 (2.80)*** -0.032 (-3.20)***

0.035 (4.40)*** 0.088 (9.34)***

Municipalização MENROLSH14

-0.010 (-1.72)*

-0.030 (-4.43)***

-0.010 (-2.21)**

-0.0037 (-0.70)

0.011 (1.72)*

0.017 (2.37)**

Variáveis de Controle SFISCAP MFISCAP POPULAÇÃO URBPOP PIBPC PREBASENR R2 No de observações

-0.021 (-1.11) -0.093 (-4.74)*** 0.00 (0.20) -0.068 (-11.20)*** -0.0001 (-2.84)*** -0.035 (-2.65)*** 0.77 7663

0.038 (1.93)* -0.05 (-1.20) -0.00 (-2.41)** 0.003 (8.73)*** 0.016 (0.67) 0.043 6944

0.076 (4.97)*** -0.034 (-1.93)* -0.00 (-0.21) 0.012 (2.65)*** -0.00 (-3.11)*** -0.013 (-1.00) 0.43 7838

0.048 (2.24)** -0.05 (-1.50) -0.00 (-0.19) 0.002 (5.88)*** -0.0080 (-0.58) 0.030 6936

-0.046 (-2.40)** 0.069 (2.93)*** 0.00 (0.81) 0.0065 (1.03) 0.00 (2.78)*** 0.022 (1.47) 0.48 7838

0.035 (1.55) 0.07 (1.53) 0.00 (0.88) -0.001 (-3.55)*** 0.018 (1.00) 0.031 6913

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Tabela 5.2: Estimativas OLS – Variável Dependente: AGEGRADIS58; DROPOUT58; PASSRATE58 (modelo reduzido) Variável Dependente:

AGEGRADIS58 (a) Variável Dependente: DROPOUT58 (a)


Variáveis








-0.001 (-1.02) -0.002 (-4.74)***

0.002 (2.96)*** 0.0007 (2.37)**

-0.003 (-3.41)*** 0.00 (0.14)

0.001 (1.53) -0.0005 (-1.48)

0.002 (2.40)** 0.001 (2.89)***

-0.00 (-0.89) 0.001 (2.01)**


-0.027 (-1.33) 0.067 (4.44)***

-0.12 (-12.85)*** -0.023 (-2.03)**

-0.016 (-0.95) 0.036 (3.26)***

-0.073 (-7.83)*** -0.059 (-5.35)***

0.023 (1.19) -0.028 (-2.25)**

0.062 (5.51)*** 0.026 (1.94)*


-0.023 (-3.48)***

0.0021 (0.19)

0.009 (1.55)

0.0067 (0.56)

-0.024 (-3.67)***

-0.031 (-2.25)**


-0.030 (-1.41) -0.083 (-2.67)*** 0.00 (1.38) -0.054 (-8.20)*** -0.00 (-0.84) -0.048 (-2.52)** 0.76 6875

-0.084 (-3.91)*** -0.02 (-0.26) -0.00 (-1.88)* -0.004 (-11.32)*** -0.023 (-0.50) 0.088 5888

0.10 (5.67)*** 0.035 (1.19) -0.00 (-1.24) 0.032 (6.20)*** 0.00 (-1.24) -0.032 (-3.03)*** 0.33 7038

0.013 (0.66) -0.07 (-1.12) -0.00 (-1.86)* -0.0009 (-2.51)** -0.035 (-2.15)** 0.020 5870

-0.079 (3.61)*** -0.065 (-1.92)* 0.00 (0.44) -0.067 (-10.66)*** -0.00 (-0.03) 0.037 (2.39)** 0.32 7038

-0.042 (-1.65)* -0.07 (-0.97) 0.00 (2.01)** 0.0004 (1.08) 0.051 (2.46)** 0.016 5854

*Significativo a 10%; ** Significativo a 5%; *** Significativo a 1%; (a) Um sinal negativo indica uma contribuição positiva das variáveis independentes para o resultado.

77

C. Principais Resultados: Impacto dos Gastos 5.14 Espera-se que os gastos tenham um impacto positivo sobre os resultados através de

sua relação com a disponibilidade e a qualidade do material (infraestrutura, material didático) e dos recursos humanos. O impacto dos gastos foi analisado em profundidade na literatura mostrando, em geral, um impacto surpreendentemente pequeno sobre os resultados39. Isto poderia se dar porque a alocação da despesa é no final das contas mais importante que a despesa em si, que pode ser facilmente feita de forma ineficiente. É particularmente útil analisar este impacto no contexto da reforma do FUNDEF que, como mencionado acima, levou a um aumento líquido de recursos para os governos municipais.

5.15 Nossos resultados sobre gastos municipais 40 mostram que esta variável tem um

impacto positivo sobre os resultados educacionais em 9 dos 12 modelos de CS e FD reduzida estimados. Ela é também positivamente significativa em 8 das 12 regressões. Entretanto, seu coeficiente é também muito pequeno, praticamente insignificante do ponto de vista econômico, na maioria das equações CS e FD (com exceção das equações de taxa de aprovação de 5a a 8a séries, onde parece que um aumento de R$ 100,00 por aluno levaria a um aumento de 0,1 pontos percentuais na taxa de aprovação). Os resultados são particularmente consistentes de 1a a 4a série, onde os gastos são positiva e significativamente relacionados a resultados em 5 dos 6 modelos reduzidos, e na regressão de índice de aprovação onde o gasto é positiva e significativamente relacionado ao resultado em todas as 4 equações.

5.16 Isto indica que, embora geralmente fracos, os gastos incorridos pelos governos

municipais têm um impacto positivo sobre os resultados. Isto é também geralmente verdadeiro durante o período de tempo sendo analisado, como indicado pelos resultados FD41, implicando que os recursos interessam independentemente de sua correlação com a situação municipal ou outros efeitos fixos que podem ter uma influência no CS e no fato de que os recursos adicionais estão sendo gastos de forma produtiva pelos municípios, particularmente no subciclo de 1a a 4a série.

5.17 Quais são os caminhos através dos quais os gastos municipais influenciam os

resultados? As Tabelas 5.3 e 5.4 abaixo ilustram regressões auxiliares entre despesas municipais e três elementos (tamanho da sala de aula, proporção de professores graduados e horas aula), com o fim de mostrar a associação entre estas variáveis. São mostrados os níveis e as alterações.

39 Ao fazer uma análise do impacto dos gastos por aluno sobre os resultados educacionais, Hanushek (1986), por exemplo, constata que a variável de gastos por aluno é significativamente relacionada de forma positiva aos resultados em apenas 13 dos 65 casos pesquisados, e Fuller e Clarke (1994) encontraram um impacto positivo significativo do gasto sobre os resultados em 5 dos 11 casos pesquisados. 40 Muito próximo ao que conseguiríamos fazendo uma regressão apenas dos resultados das escolas municipais sobre os gastos e as outras variáveis incluídas (como foi feito em uma versão anterior desta seção) visto que os coeficientes sobre gastos municipais e estaduais foram mantidos separados, assim como os coeficientes sobre composição de gastos e capacidade fiscal. 41 Com exceção do resultado para distorção idade/série onde, nas séries de 5a a 8a, tanto as despesas municipais quanto estaduais parecem estar relacionadas negativa e significativamente ao resultado.

78

5.18 A relação positiva e significativa do gasto municipal com a proporção de

professores graduados, horas aula e uma classe de menor tamanho tanto nos subciclos de 1a a 4a quanto de 5a a 8a, todos relacionados de forma positiva aos resultados (vide Tabelas A.5.3 e A.5.4), indicam que os gastos municipais funcionam pelo menos parcialmente através destas variáveis no CD. Sua pequena sensibilidade à inclusão dos três elementos nas regressões CS das Tabelas A.5.5 e A.5.6 também indica, entretanto, que os gastos trabalham principalmente através de outros caminhos. Em termos de alteração, os gastos municipais estão fortemente correlacionados a um tamanho menor da sala de aula. Isto, combinado com sua associação positiva com horas aula de 5a a 8a série, pode explicar parte do impacto positivo dos gastos municipais sobre a taxa de aprovação neste nível visto que tanto uma sala de aula menor como as horas aula estão relacionadas de forma positiva e significativa ao resultado na regressão FD. Entretanto, isto deixa sem explicação o impacto negativo do gasto na distorção idade/série de 5a a 8a série (também associado de forma positiva a uma sala de aula menor e a horas aula), sugerindo que os gastos também trabalham através de outros caminhos e que uma análise mais profunda de como os recursos adicionais líquidos foram gastos poderia ser necessária para se entender completamente o impacto destes recursos sobre os diferentes resultados no período de 1996 a 2000. Isto é também confirmado pelos resultados da FD para o subciclo de 1a a 4a série: os gastos municipais são feitos de maneira mais consistente neste nível através de um caminho que não é o mesmo refletido pelos três elementos analisados (não está relacionado de forma significativa aos resultados mostrados nas Tabelas A.5.3 e A.5.4). A experiência e a capacidade adquiridas pelos municípios no gerenciamento das escolas de 1a a 4a série no correr dos anos (por tradição elas estiveram muito mais presentes neste subciclo) podem fornecer uma explicação para a maior consistência neste nível.

Tabela 5.3: Estimativas OLS – Variável Dependente: MUNEXPEN (1a a 4a série) Variáveis

CS coeficientes (razões t)

FD coeficientes (razões t)

CLASSIZE14 GRADTEAC14 CLASSHOUR14 R2:

-78 (-20)*** 15.6 (14)*** 767 (12)*** 0.16

-24.7 (-9)*** -1.9 (-1.7)* -62.5 (-1.5) 0.03

*Significativo a 10%; ** Significativo a 5%; *** Significativo a 1%

79

Tabela 5.4: Estimativas OLS – Variável Dependente: MUNEXPEN (5ª a 8ª série) Variáveis




-47 (-28)*** 6.9 (18)*** 117 (6)*** 0.36

-9.8 (-4.5)*** -0.9 (-1.5) 53 (3)*** 0.03

*Significativo a 10%; ** Significativo a 5%; *** Significativo a 1% 5.19 Em comparação com os gastos municipais, os estaduais parecem estar contribuindo

de forma menos consistente e positiva para os resultados (a variável tem um impacto positivo e significativo sobre os resultados educacionais em apenas metade das 12 regressões42). Entretanto, nos casos em que ela está relacionada positiva e significativamente aos resultados, seu impacto parece ser mais forte, como indicado por um coeficiente mais alto: isto fica particularmente claro de 1a a 4a série onde um aumento de R$ 100,00 nos gastos por aluno levaria a uma diminuição de 0,39 pontos percentuais (CS) e de 0,47 pontos percentuais (FD) na taxa de evasão e a um aumento de 0,44 pontos percentuais (CS) na taxa de aprovação.

5.20 Podem ser feitas as seguintes observações na interpretação deste cenário misto. Em

primeiro lugar, de 1996 a 2000, aumentos nos gastos por aluno no sistema estadual ocorreram em grande extensão através da diminuição na matrícula, produzida pelo processo de municipalização43, em um contexto onde alguns dos custos fixos não poderiam ser reduzidos facilmente. Diversas escolas estaduais, em particular de 5ª a 8ª série, que já estavam subutilizadas, ficaram ainda mais vazias seguindo o processo de municipalização neste subciclo, levando a um aumento nos custos unitários sem nenhum impacto significativo (e possivelmente negativo) sobre os resultados. Isto explicaria porque o impacto dos gastos estaduais é particularmente pequeno de 5ª a 8ª série e durante o período de tempo coberto pela reforma do FUNDEF. Isto também tende a ser confirmado pelos resultados da Tabela A.5.5 que mostra os cálculos FD de 1ª a 4ª série feitos principalmente sobre os municípios do Sul e do Sudeste. Foi nos municípios do Sudeste que os gastos estaduais por aluno aumentaram mais e isto ocorreu paralelamente com o processo de municipalização

42 Como para o caso municipal, estes resultados estão muito próximos daqueles que obteríamos fazendo regressões apenas dos resultados das escolas estaduais sobre os gastos e as outras variáveis incluídas visto que os coeficientes sobre os gastos municipais e estaduais foram mantidos separados, como o foram os de composição de gastos e de capacidade fiscal. 43 No caso de aluguns estados, como São Paulo, também através de uma redistribuição de recursos dos municípios promovida pelo FUNDEF.

80

particularmente forte de 1ª a 4ª série que ocorreu nesta região44, significando que a maior parte do aumento estava associada a escolas subutilizadas. O impacto não significativo ou negativo dos gastos estaduais nas regressões da Tabela A.5.5 apóia a teoria do “custo fixo”.

5.21 Em segundo lugar, há evidências que, quando tiveram escolha, os estados

transferiram as escolas mais fracas de 1a a 4a série para os municípios. Isto poderia ser uma boa explicação, juntamente com algumas peculiaridades estatísticas devidas à medição dos gastos estaduais (como explicado na parte A), de porque o coeficiente de gastos do estado é geralmente mais alto que o municipal quando se analisa o subciclo de 1a a 4a série em ambos os métodos, CS e FD.

5.22 Como no caso dos gastos municipais, regressões auxiliares dos gastos estaduais por

aluno sobre o tamanho da sala de aula, a proporção de professores graduados e as horas aula mostram que os gastos estaduais funcionam pelo menos parcialmente através destas variáveis no CS. Novamente, entretanto, a pequena sensibilidade dos gastos estaduais para a inclusão dos três elementos no CS mostra que eles funcionam através de outros caminhos. Os resultados em condições de alteração mostram que, de 1a a 4a série, os gastos estaduais estavam significativamente associados a uma maior proporção de professores graduados e a horas aula durante o período em análise. Isto também apontaria para uma inclinação de seleção positiva destacada acima: o número de professores graduados pode ter aumentado após a transferência das escolas mais fracas (com os professores mais fracos) para os municípios. De 5a a 8a série, a fraca relação entre os três elementos, todos significativos para explicar resultados neste nível, e os gastos estaduais confirmam que a evolução dos gastos de 1996 a 2000 foi ditada por outros fatores, como os custos fixos.

Tabela 5.5: Estimativas OLS – Variáveis Dependentes: STATEXPEND (1a a 4a série) Variáveis




-19 (-18)*** 2.8 (12)*** 323 (19)*** 0.19

3.7 (4)*** 1.7 (7)*** 41 (3.5)*** 0.02


44 A parcela de matrícula municipal na matrícula pública aumentou em 41% no Sudeste de 1996 a 2000, contra um aumento médio de 14% no mesmo período de tempo.

81

Tabela 5.6: Estimativas OLS – Variável Dependente: STATEXPEND (1a a 4a série) Variáveis




-15 (-17)*** 2.8 (17)*** 464 (26)*** 0.28

-1.4 (-1.6) 0.2 (1) 20 (1.8)* 0.002


D. Principais Resultados: Composição de Gastos 5.23 Nossa hipótese de que os recursos do FUNDEF podem ter um impacto marginal

sobre os resultados diferentes dos recursos não oriundos do FUNDEF, devido à alocação de regras ligadas a estes recursos, à forma como eles são canalizados e aos mecanismos de contabilidade que os acompanham, nos levam a supor que o impacto sobre os resultados da parcela de recursos do FUNDEF, que usamos como uma alternativa para a composição de gastos, deve ser significativo. Espera-se que o impacto seja positivo se a descentralização de recursos feita diretamente aos departamentos de educação, aos mecanismos fortalecidos de contabilidade e à alocação de recursos sobre os professores ativos faça mais que o balanço do leve declínio na autonomia local que segue as regras de alocação compulsória e que pode levar a resultados menos eficientes.

5.24 Nossos resultados mostram que a parcela do FUNDEF nos recursos municipais é

relacionada de forma negativa significativa em relação aos três resultados educacionais em todos os CS, exceto um, mas positiva e significativamente relacionada a todos os três resultados nas equações FD. Por que? É provável que o sinal negativo no CS deva-se ao fato de que os gastos do FUNDEF representam uma maior parcela do gasto total nos municípios mais pobres (como indicado por uma parcela do FUNDEF maior que a média no Norte e Nordeste do País) com níveis tradicionalmente mais baixos nos gastos por aluno. O impacto negativo iria portanto ser explicado pela associação com uma pobreza municipal não observada ou com outras características associadas a altas proporções do FUNDEF e a baixos resultados educacionais. No FD, o controle para a pobreza municipal e outros efeitos municipais fixos resulta que os municípios onde os gastos do FUNDEF representam uma parcela maior do gasto total (ou seja, de uma parcela nula em 1996, a parcela do FUNDEF foi a que mais cresceu) tiveram um desempenho melhor em todos os três resultados de 1996 a 2000. No que diz respeito ao

82

significado quantitativo desta relação, de 1a a 4a série, um aumento de dez pontos percentuais na parcela do FUNDEF iria, de maneira quase uniforme, levar a um aumento entre 0,8 e 1 ponto percentual em todos os três resultados. De 5a a 8a série, um aumento de 10 pontos percentuais nesta parcela levaria a uma melhoria entre 0,2 e 0,6 pontos percentuais nos resultados. Portanto, o impacto é significativo e mais forte de 1a a 4a série do que de 5a a 8a.

5.25 Este resultado precisa ser visto com alguma cautela devido à limitação das análises

FD, entre as quais está o fato de que os elementos que variam no tempo não são controlados. Poderia acontecer que outros programas, incluindo intervenções especiais que aconteceram no setor educação ao mesmo tempo que o FUNDEF, contribuiriam para explicar os feitos do setor durante o mesmo período. Tentamos fazer um controle disto introduzindo a variável de matrícula na educação infantil que, tendo as características de não ser diretamente influenciada pela reforma do FUNDEF (que tem foco no ensino fundamental) e de não ser sensível a outras intervenções que aconteceram no Brasil durante o período de três anos sendo analisado, pode capturar o impacto destas outras intervenções. Como forma de fazer um controle de possíveis intervenções voltadas para o ensino fundamental feitas nas regiões Norte e Nordeste do País (que são as mais pobres) durante o período em análise e que poderiam explicar porque os municípios mais pobres (que também possuem as maiores parcelas do FUNDEF) tiveram um melhor desempenho, fizemos novamente as regressões FD de 1ª a 4ª, onde o impacto da parcela do FUNDEF é mais forte em todos os municípios, excluindo os do Norte e Nordeste. Os resultados, apresentados na Tabela A.5.7, são consistentes com os obtidos em todos os municípios do País, mesmo se os coeficientes são mais baixos, indicando que o impacto positivo e significativo da parcela do FUNDEF se confirma quando se faz um controle para o efeito de intervenções voltadas para o ensino fundamental no Norte e no Nordeste.

5.26 Os resultados sobre a parcela do FUNDEF para gastos estaduais mostram uma

variável positivamente relacionada aos resultados na CS (mesmo que seja insignificativamente relacionada para as séries de 5a a 8a) e muito similares àqueles dos gastos municipais na FD (i.e., a parcela do FUNDEF parece ser positiva e significativa de forma consistente na explicação dos resultados). Em comparação com os gastos municipais, os coeficientes são, entretanto, mais baixos de 1a a 4a série (um aumento de dez pontos percentuais na parcela do FUNDEF levaria a uma melhoria entre 0,15 e 0,6 pontos percentuais nos resultados) e mais altos de 5a a 8a série (o mesmo aumento levaria a uma melhoria entre 0,6 e 1,2 pontos percentuais nos resultados). Uma explicação para a maior consistência dos resultados entre CS e FD está no fato de que não há uma correlação clara entre a parcela do FUNDEF e a pobreza neste caso. A diferença no tamanho do coeficiente entre os subciclos mostra que a composição de gastos promovida pelo FUNDEF beneficia mais o subciclo de 5a a 8a série, onde os gastos, como visto acima, são mais ineficientes.

5.27 Finalmente, analisamos possíveis relações entre a parcela do FUNDEF e os três

elementos selecionados para ver se isto lançaria alguma luz nos caminhos através dos quais esta composição de gastos afetou os resultados. Mostramos abaixo os

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resultados para a parcela do FUNDEF nos gastos municipais. Em termos de níveis, os resultados confirmam que os municípios com as maiores parcelas do FUNDEF são os menos dotados para explicar a relação negativa com os resultados no CS (os resultados para a parcela do FUNDEF nos gastos estaduais não mostraram uma relação próxima similar). A análise em termos de alteração sugere que a parcela do FUNDEF funciona principalmente através de variáveis que não foram identificadas aqui (treinamento de professor, proporção de professores com formação no ensino médio, salário dos professores, proporção dos gastos administrativos como percentual das despesas com pessoal, etc). Resultados similares aparecem no caso dos estados. A pequena sensibilidade dos resultados FD para a incorporação do tamanho da sala, proporção de professores graduados e de horas aula também indica que a parcela do FUNDEF (tanto nos gastos municipais quanto estaduais) funciona através de outros canais.

Tabela 5.7: Estimativas OLS – Variável Dependente: MFUNDSHARE (1a a 4a série) Variáveis




1.6 (29)*** -0.4 (-24)*** -12 (-13)*** 0.3

-0.04 (-0.6) -0.4 (-11)*** 2 (1.7)* 0.04


Tabela 5.8: Estimativas OLS – Variável Dependente: MFUNDSHARE (5a a 8a série) CS

coeficientes (razões t)



1.3 (16)*** -0.2 (-23)*** -4 (-6)*** 0.29

0.2 (2.4)*** 0.04 (1.3) 0.2 (0.3) 0.006


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5.28 Concluindo, da maneira como as coisas estão, encontramos que o padrão de alocação dos recursos, como medido pela parcela de gastos do FUNDEF, tem um impacto significativamente mais alto sobre os resultados que os próprios recursos adicionais os quais, de maneira geral, têm um efeito positivo porém fraco sobre os resultados. Passemos agora à avaliação do processo de municipalização promovido pelo FUNDEF.

E: Principais Resultados: Grau de Municipalização 5.29 Medimos a extensão da municipalização pela parcela relativa de matrícula no

subsetor municipal em cada município. Uma quantidade crescente de literatura trata da questão do efeito da descentralização sobre a eficiência social, a eficiência técnica e a qualidade da provisão e argumenta que este efeito deveria ser positivo. A suposição básica de toda esta literatura é que as unidades subnacionais têm um melhor acesso que o governo central à informação sobre as preferências, necessidades e condições locais que as farão tomar decisões mais adequadas a estes aspectos locais. Isto aumentará tanto a eficiência social da provisão através de uma melhor adequação às preferências locais, e à eficiência técnica, quanto à qualidade do serviços, através de abordagens inovadoras e criativas adotadas para suprir as necessidades e as características e o maior nível de responsabilidade externa produzida pela ligação mais estreita entre provedores e usuários. Se isto acontecer, poder-se-ia esperar que a transferência de responsabilidade na provisão do ensino fundamental dos estados (mais próximos ao governo central) para os municípios torna possível a prestação de um serviço de maior qualidade através de uma melhor adequação às necessidades e características locais e a uma maior responsabilidade dos prestadores de serviços para a comunidade local. Em ambos os casos, o impacto positivo sobre a qualidade do ensino seria reforçado por maiores níveis de participação no processo de tomada de decisão dos usuários (professores, pais, alunos), dado que isto reforçaria a responsabilidade externa (através de monitoramento e controle locais) e o ajus te às necessidades e características locais (através da expressão direta das necessidades dos usuários)45.

5.30 Isto posto, ao se fazer uma avaliação do impacto da municipalização no caso do

Brasil, deve-se ter em mente que, sob a reforma do FUNDEF, a municipalização ocorreu basicamente de três formas diferentes. Em alguns casos, o subsetor municipal ficou com escolas do subsetor estadual, em outros, foram criadas escolas municipais onde elas não existiam (o que também ocorreu liberando-se alunos do subsetor estadual) e, finalmente, em outros, a matrícula municipal aumentou devido

45Uma vasta literatura específica sobre educação argumenta que um processo descentralizado e participatório de tomada de decisão no nível subnacional e, acima de tudo, no nível da escola, tem um bom potencial para melhorar o desempenho dos alunos (tomado como um substituto da qualidade do ensino) através de mecanismos que são basicamente os mencionados acima. Estudos recentes sobre o impacto do gerenciamento descentralizado sobre a qualidade do ensino incluem os estudos de King e Ozler (1998) sobre reforma da autonomia escolar na Nicarágua; Jimenez e Sawada (1999) sobre o Programa EDUCO de El Salvador; Filmer e Eskeland (2002) sobre autonomia e participação nas escolas da Argentina; Paes de Barros e Mendonca (1998) sobre os determinantes do resultado educacional no Brasil, e Jimenez e Paqueo (1996) sobre o impacto da descentralização financeira local das escolas públicas nas Filipinas.

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à extensão da cobertura do ensino fundamental (i.e. pegando alunos que não estavam matriculados anteriormente, nem mesmo no sistema estadual). Isto, juntamente com possíveis inclinações de seleção na transferência de escolas e alunos, pode influenciar o resultado do recente processo de municipalização. O modelo FD tornará possível desvincular o impacto da recente mudança na municipalização do nível da municipalização sobre os resultados, relacionando as mudanças recentes nas parcelas municipais de matrícula induzidas pelo FUNDEF às mudanças nos resultados.

5.31 A regressão feita de 1a a 4a série mostra que o grau de municipalização nestas séries

está positivamente relacionado aos resultados em todas as equações CS e FD e significativamente relacionado em todas as regressões com exceção de uma. Dois entre três resultados (distorção idade/série e taxa de aprovação) também mostram que a mudança na municipalização está relacionada mais significativamente aos resultados do que ao nível. Isto indica que, uma vez removidos os efeitos fixos através do procedimento de primeira diferença, o grau de municipalização torna-se mais significativo, mas também que o processo de municipalização induzido pelo FUNDEF de 1a a 4a série foi particularmente efetivo.

5.32 Em termos quantitativos, os coeficientes de MENROLSH14 nas taxas de aprovação

e idade/série FD indicam que um aumento de dez pontos percentuais na taxa de municipalização levaria a uma diminuição de 0,30 pontos percentuais na distorção idade/série e a um aumento de 0,17 pontos percentuais na taxa de aprovação. Este é um impacto pequeno mas que mostra que, após se controlar para um maior gasto nos subsistemas estadual e municipal e para a composição de gastos induzida pelo FUNDEF, quanto maior o aumento na municipalização de 1a a 4a série de 1996 a 2000, melhor o desempenho geral dos municípios.

5.33 O que isto significa? Significa que, além de qualquer impacto de gastos, quanto

maior a responsabilidade local e mais informadas as escolhas dos governos municipais relativas as governos estaduais, isto está sendo traduzido em melhores escolas e resultados. Este impacto também pode ser relacionado ao alto nível de experiência adquirido pelos municípios ao longo dos anos de 1a a 4a série (onde estiveram tradicionalmente muito mais presentes que de 5a a 8a série) e seu papel ativo na formulação de políticas para estas mesmas séries, que os coloca em posição favorável para lidar com sucesso com a transferência de alunos e de escolas dos estados. Isto, juntamente com o fortalecimento dos mecanismos locais de responsabilidade e dos departamentos municipais de educação, reforçado pela transferência direta de recursos do FUNDEF, pode provavelmente explicar porque o recente processo de municipalização de 1a a 4a série foi particularmente efetivo.

5.34 É necessário se tomar algum cuidado na interpretação destes resultados visto que,

embora a parcela municipal relativa de matrícula busque medir um impacto de gerenciamento, ela poderia também capturar um mero efeito de transferência em um contexto onde as escolas estaduais transferidas tinham desempenho melhor que as escolas municipais. Não dispomos de informação suficiente para quantificar exatamente a extensão e o padrão de transferências das escolas entre os subsetores

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estaduais e municipais para podermos fazer uma avaliação do impacto que isto teria sobre nossos resultados. Em todo caso, o fato de que a variável de municipalização tem um impacto ainda mais forte no Nordeste46, região onde a municipalização ocorreu principalmente através do aumento das escolas existentes e não através de transferências de escolas, indica que o impacto de gerenciamento prevalece.

5.35 Uma breve análise da relação entre a variável MENROLSH14 e os três elementos

selecionados (Tabela A.5.9) mostra que enquanto o nível de municipalização está negativamente associado à proporção de professores graduados e horas aula, que estão por sua vez positiva e significativamente relacionados aos resultados de 1a a 4a série CS (Tabelas A.5.3 e A.5.4), a mudança na municipalização é, em contraste, positivamente associada a estas duas variáveis que, entretanto, não são significativas para explicar os resultados de 1a a 4a série FD. Em ambos os casos, isto sugere que a municipalização funciona através de outras variáveis nos resultados (e isto é confirmado pela pequena sensibilidade deste resultado para a inclusão dos três elementos nas regressões). Isto não é surpresa pois seria esperado que o gerenciamento municipal estivesse trabalhando principalmente através de elementos do tipo “não quantitativo”, tal como as práticas pedagógicas aplicadas e outras características do processo de ensino e aprendizagem que deveriam estar fortemente relacionadas aos resultados.

5.36 As regressões de 5a a 8a mostram uma situação de corte bem menos clara sobre o

impacto da municipalização nestas séries sobre os resultados selecionados. Uma primeira consideração é que o impacto da variável MENROLSH58 é muito heterogênea entre os três resultados na CS (positivamente significativo na distorção idade/série, negativamente insignificativo nas taxas de evasão, e negativamente significativo na taxa de aprovação). Uma segunda consideração é que o impacto é sempre negativo, mesmo se apenas de forma significativa na regressão da taxa de aprovação, no FD.

5.37 Em conclusão, ao contrário do que acontece de 1a a 4a série, não há evidências

claras, e talvez existam até mesmo algumas leves provas do oposto, de que a municipalização de 5a a 8a série, tanto em termos de níveis atuais e de mudança durante o período de tempo em análise, esteja tendo um impacto positivo sobre os resultados. Um primeiro motivo para isto é que os governos municipais sempre estiveram menos envolvidos nestas séries do que de 1a a 4a, possuem menor experiência no gerenciamento destas séries e estiveram e ainda estão menos envolvidos na formulação de políticas. Conseqüentemente, eles tiveram menos poder de influenciar os resultados nestas séries47. Outra razão é que diversas turmas de 5a a 8a série em escolas estaduais são oferecidas em grandes escolas que possuem inclusive o ensino médio e que são muito bem equipadas e propensas a conseguir bons resultados.

46 Como mostrado na Tabela A.5.8 que relata o tamanho e o nível de importância do coeficiente de municipalização dentro da mesma especificação FD usada nas Tabelas 1 e 2 mas feita apenas para os municípios do Nordeste. 47 Esta capacidade também diminui pelo alto nível de heterogeneidade na provisão municipal de 5a a 8a série em todos os municípios do País, o que torna difícil aos municípios organizarem-se como um grupo.

87

5.38 Como as variáveis MENROLSH14, MENROLSH58 estão negativamente

relacionadas à proporção de professores e a horas aulas em termos de nível (ver Tabela A.5.10), ambas se relacionam positivamente aos resultados de 5a a 8a série CS. Isto quase não pode explicar o impacto em mutação da variável MENROLSH58 no CS. Em termos de mudança, esta relação quase não se aplica mais e outros parecem ser os fatores que explicam o impacto da variável sobre os resultados FD de 5a a 8a série (como confirmado novamente pelas regressões incluindo os três elementos). O maior tamanho da sala de aula que acompanha o processo de municipalização48 pode, entretanto, oferecer alguma explicação para os pobres resultados da municipalização destas séries na FD.

48 Esta poderia ser uma consequência direta das escolas municipais cada vez mais cheias, o que mais que compensa a redução no tamanho das escolas estaduais.

88

Apêndice à Seção 1

Tabela 1.1: Distribuição dos Gastos do Governo Federal com Educação, 2001

Item de Gasto/Projeto

Gasto (Milhões de Reais)

Percentuais A. Ensino Superior 7,132.7 61.3%B. Prog. de Fortalecimento da Eqüidade 1,862.3 16.0%

Merenda Escolar 1,036 8.9%Transf. de Renda para Crianças Pobres 501 4.3%

Educação Especial e de Adultos 310 2.7%Saúde Escolar 15 0.1%

C. Ensino Fundamental 1,635.9 14.1%Contribuição para o FUNDEF 476 4.1%

Distribuição de Livros Didáticos 470 4.0%Dinheiro para as Escolas 302 2.6%

Outros Programas 388 3.3%D. Ensino Médio 510.9 4.4%

E. Política: Avaliação, Pesquisa e Comunicação 151.8 1.3%F. Programas Diversos 180.5 1.6%G. Administração Geral 163.2 1.4%TOTAL 11,637.3 100.0%Fonte: SIAFI/STN

Item de Gastos/Projeto Gastos (Milhões de Reais Percentuais

A. Educação Infantil 237 0.9% Creches 12 0.0%

Pre-Escola 215 0.8% Alfabetização 9 0.0%

B. Ensino Fundamental 15,436 58.2% 1a a 4a 5,767 21.8% 5a a 8a 9,669 36.5%

D. Ensino Médio 8,726 32.9% E. Educação de Adultos 2,101 7.9% TOTAL 26,500 100.0% Fonte: Cálculos próprios feitos com dados do INEP e da STN

Tabela 1.2: Distribuição dos Gastos Estaduais com Educação, 2000

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Apêndice à Seção 2

Número Percentual % População Número Percentual % População Tamanho do Mun. < 20,000 4011 73% 20% 2153 72% 17% 20-50,000 967 18% 17% 494 17% 15% 50-100,000 302 5% 13% 179 6% 12% 100-500,000 190 3% 23% 138 5% 22% > 500,000 30 1% 27% 19 1% 29% Região Norte 448 8% 8% 49 2% 2% Nordeste 1787 32% 29% 584 20% 21% Centro-Oeste 445 8% 6% 221 7% 4% Sul 1159 21% 15% 939 31% 21% Sudeste 1661 30% 43% 1190 40% 53% Total 5500 100% 100% 2983 100% 100%

Universo Amostragem da STN Tabela 2.3: Representatividade da Amostragem da STN

1995 1997 1998 1999 2000

(a) Gastos com Educação (Nominal) 27.19 40.06 48.88 52.56 59.45 (b) Gastos com Educação (Real) 43.97 50.97 59.31 60.98 63.85 (c) PIB Nominal 646.2 870.7 914.2 963.9 1,086.7 (d) PIB Real (2001 como ano base) 1,045.0 1,107.9 1,109.3 1,118.3 1,167.1 Gasto com Educação como % do PIB 4.2% 4.6% 5.3% 5.5% 5.5% Fonte: 1995 (IPEA); 1997-2000 (FIPE)

Tabela 2.1: Evolução dos Gastos com Educação (em bilhões de Reais)

Valor R$ % Valor R$ % Valor R$ % Valor R$ % Valor R$ %Federal 10.96 24.9% 10.85 21.3% 11.98 20.2% 12.74 20.9% 11.41 17.9%Estadual 20.99 47.7% 24.65 48.4% 27.48 46.3% 26.61 43.6% 28.46 44.6%Municipal 12.02 27.3% 15.47 30.4% 19.85 33.5% 21.63 35.5% 23.98 37.6%Total 43.97 100% 50.97 100% 59.31 100% 60.98 100% 63.85 100%Fonte: (1995) IPEA; 1997-2000 para Gastos Subnacionais (FIPE); 1997-2000 para Gastos Federais (PRODASEN)

Tabela 2.2: Distribuição dos Gastos com Educação por Nível de Governo (Bilhões de Reais, 2001)1995 1997 1998 1999 2000

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Fonte da Tabela 2.4: (A) Regressão da Mudança de Log nas Receitas Totais The REG Procedure Model: MODEL1 Dependent Variable: LY1 Analysis of Variance Sum of Mean Source DF Squares Square F Value Pr > F Model 7 572.54009 81.79144 1980.31 <.0001 Error 517 21.35333 0.04130 Corrected Total 524 593.89342 Root MSE 0.20323 R-Square 0.9640 Dependent Mean 3.41154 Adj R-Sq 0.9636 Coeff Var 5.95714 Parameter Estimates Parameter Standard Variable Label DF Estimate Error t Value Pr > |t| Intercept Intercept 1 -1.36811 0.28713 -4.76 <.0001 LX1 1 0.81291 0.02450 33.18 <.0001 POPTOTAL Pop Total 2000 1 0.16245 0.02205 7.37 <.0001 PIB96 1 0.02982 0.01655 1.80 0.0722 DUM_N 1 -0.06134 0.10733 -0.57 0.5679 DUM_SE 1 -0.05799 0.03898 -1.49 0.1374 DUM_S 1 -0.09134 0.03987 -2.29 0.0224 DUM_CW 1 0.04176 0.05493 0.76 0.4475

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Fonte da Tabela 2.4: (B) Regressão da Mudança de Log nas Receitas Próprias The REG Procedure Model: MODEL2 Dependent Variable: LY2 Analysis of Variance Sum of Mean Source DF Squares Square F Value Pr > F Model 7 1526.85634 218.12233 291.20 <.0001 Error 517 387.26190 0.74906 Corrected Total 524 1914.11824 Root MSE 0.86548 R-Square 0.7977 Dependent Mean 0.77515 Adj R-Sq 0.7949 Coeff Var 111.65270 Parameter Estimates Parameter Standard Variable Label DF Estimate Error t Value Pr > |t| Intercept Intercept 1 -3.26865 1.01060 -3.23 0.0013 LX2 1 1.11838 0.05573 20.07 <.0001 POPTOTAL Pop Total 2000 1 0.32054 0.08255 3.88 0.0001 PIB96 1 -0.04387 0.06388 -0.69 0.4925 DUM_N 1 0.63989 0.45707 1.40 0.1621 DUM_SE 1 -0.05264 0.17219 -0.31 0.7600 DUM_S 1 0.01344 0.17580 0.08 0.9391 DUM_CW 1 -0.07288 0.23572 -0.31 0.7573

92

Fonte da Tabela 2.4: (C) Regressão da Mudança de Log nas Receitas de Transferência The REG Procedure Model: MODEL3 Dependent Variable: LY3 Analysis of Variance Sum of Mean Source DF Squares Square F Value Pr > F Model 7 471.55365 67.36481 192.84 <.0001 Error 517 180.60244 0.34933 Corrected Total 524 652.15609 Root MSE 0.59104 R-Square 0.7231 Dependent Mean 1.89404 Adj R-Sq 0.7193 Coeff Var 31.20525 Parameter Estimates Parameter Standard Variable Label DF Estimate Error t Value Pr > |t| Intercept Intercept 1 -9.06710 0.84263 -10.76 <.0001 LX3 1 0.00327 0.07382 0.04 0.9647 POPTOTAL Pop Total 2000 1 0.71715 0.06305 11.37 <.0001 PIB96 1 0.16368 0.04863 3.37 0.0008 DUM_N 1 -0.16870 0.31216 -0.54 0.5891 DUM_SE 1 -0.06739 0.11215 -0.60 0.5482 DUM_S 1 -0.16863 0.11463 -1.47 0.1419 DUM_CW 1 0.01118 0.15922 0.07 0.9440

93

Fonte da Tabela 2.4: (D) Regressão da Mudança de Log nos Gastos Totais The REG Procedure Model: MODEL1 Dependent Variable: LY5 Analysis of Variance Sum of Mean Source DF Squares Square F Value Pr > F Model 7 4173.52293 596.21756 719.19 <.0001 Error 2539 2104.85331 0.82901 Corrected Total 2546 6278.37624 Root MSE 0.91050 R-Square 0.6647 Dependent Mean 0.27728 Adj R-Sq 0.6638 Coeff Var 328.36361 Parameter Estimates Parameter Standard Variable Label DF Estimate Error t Value Pr > |t| Intercept Intercept 1 -0.51379 0.31293 -1.64 0.1007 LX5 1 0.95003 0.02204 43.10 <.0001 POPTOTAL Pop Total 2000 1 0.33368 0.03719 8.97 <.0001 PIB96 1 -0.20421 0.03077 -6.64 <.0001 DUM_N 1 0.12080 0.14339 0.84 0.3996 DUM_SE 1 -0.27663 0.06030 -4.59 <.0001 DUM_S 1 -0.56983 0.06430 -8.86 <.0001 DUM_CW 1 -0.19556 0.09020 -2.17 0.0302

94

Fonte da Tabela 2.4: (E) Regressão da Mudança de Log nos Gastos com Educação The REG Procedure Model: MODEL4 Dependent Variable: LY4 Analysis of Variance Sum of Mean Source DF Squares Square F Value Pr > F Model 7 397.40344 56.77192 93.20 <.0001 Error 517 314.92445 0.60914 Corrected Total 524 712.32789 Root MSE 0.78047 R-Square 0.5579 Dependent Mean 1.04570 Adj R-Sq 0.5519 Coeff Var 74.63624 Parameter Estimates Parameter Standard Variable Label DF Estimate Error t Value Pr > |t| Intercept Intercept 1 -8.19908 1.09121 -7.51 <.0001 LX4 1 0.09329 0.08751 1.07 0.2869 POPTOTAL Pop Total 2000 1 0.54232 0.08160 6.65 <.0001 PIB96 1 0.15998 0.06143 2.60 0.0095 DUM_N 1 -0.06725 0.41250 -0.16 0.8706 DUM_SE 1 0.16009 0.14871 1.08 0.2822 DUM_S 1 -0.24032 0.15228 -1.58 0.1151 DUM_CW 1 0.29742 0.21012 1.42 0.1575

95

Cont. Estadual Para o FUNDEF

Cont. Municipal Para o FUNDEF

No. de alunos

FUNDEF disponível Por aluno

Trans. Federais Piso de 500 (R$ milhões

Trans. Federais Piso de 335 (R$ milhões

ACRE (AC) 81.5 15.3 137,393 704.5 AMAZONAS (AM) 207.5 78.7 629,298 454.8 30.5 AMAPÁ (AP) 80.0 11.2 115,928 786.7 PARÁ (PA) 269.0 126.6 1,540,872 256.7 379.9 120.6 RONDÔNIA (RO) 107.2 35.8 301,511 474.3 8.8 RORAIMA (RR) 59.5 12.8 78,258 923.9 TOCANTINS (TO) 117.6 42.1 322,630 495.0 2.7 ALAGOAS (AL) 140.4 69.3 666,213 314.8 125.6 13.5 BAHIA (BA) 606.3 333.3 3,524,162 266.6 834.1 241.0 CEARÁ (CA) 348.2 177.9 1,697,470 309.9 328.2 42.6 MARANHÃO (MA) 219.5 111.3 1,541,984 214.5 445.3 185.8 PARAÍBA (PB) 175.8 95.4 812,768 333.7 137.9 1.1 PERNAMBUCO (PE) 375.0 188.3 1,575,484 357.5 229.6 PIAUÍ (PI) 135.0 68.8 723,214 281.8 160.2 38.5 R.G. DO NORTE (RN) 166.5 80.2 593,698 415.5 52.1 SERGIPE (SE) 138.1 48.6 394,958 472.7 12.1 GOIÁS (GO) 289.5 157.6 1,042,882 428.7 77.8 MATO GROSSO DO SUL (MS) 144.2 71.8 419,627 514.7 MATO GROSSO 196.0 91.2 575,475 499.1 2.4 ESPÍRITO SANTO (ES) 268.4 118.2 541,817 713.5 MINAS GERAIS (MG) 968.6 575.4 3,423,729 451.0 179.2 RIO DE JANEIRO (RJ) 969.1 377.9 2,000,490 673.3 SÃO PAULO (SP) 3,351.4 1,396.1 5,461,201 869.3 PARANÁ (PA) 556.2 313.3 1,562,491 556.5 RIO GRANDE DO SUL (RS) 715.9 369.5 1,590,434 682.5 SANTA CATARINA (SC) 350.0 192.9 907,552 598.2 BRASIL 11,036.3 5,159.6 32,181,539 503.3 3,006.4 642.9

Tabela 2.14: Simulação de Mudança no Piso por Aluno para o FUNDEF (Ano 2000)

96

APÊNDICE À SEÇÃO 3 Tabela 3.1: Gastos com o Ensino Fundamental, 1999

Brasil Municipal

% Estadual

% 1. Recorrentes = (2)+(11)+(17) 86.67 80.87 2. Pessoal = (3)+(6)+(7) 54.99 62.57 3. Professores = (4)+(5) 39.50 50.62 4. Professores em Sala de Aula 37.28 47.58 5. Professores fora da sala de aula 2.22 3.04 6. Pessoal Administrativo 9.14 5.88 7. Pessoal de apoio pedagógico 6.33 6.06 8. Treinamento = (9)+(10) 1.29 1.25 9. Treinamento de professores leigos 0.66 0.58 10. Treinamento de professores não leigos 0.62 0.67 11. Recorrentes extra pessoal = (12)+(13)+(14)+(15)+(16) 23.80 14.50 12. Transporte 6.57 1.23 13. Reparo e manutenção 3.68 3.17 14. Material didático 2.66 1.14 15. Outros bens de consumo 5.24 5.33 16. Merenda escolar 5.63 3.62 17. Outros gastos recorrentes 7.88 3.78 18. Capital = (19)+(20)+(21)+(22)+(23) 8.95 7.01 19. Obras civis 4.96 3.97 20. Compra de veículos 0.68 0.21 21. Compra de equipamento 1.68 1.47 22. Amortização de débito 0.01 0.00 23. Capital diversos 1.61 1.34 24. Fora do orçamento 0.51 0.17 25. Inativos 1.37 6.60 26. Outros capital ou recorrente 2.48 5.33 27. Total Ensino Fundamental = (1)+(18)+(24)+(25)+(26) 100 100

Fonte: FIPE 2000

97

Tabela 3.2.a: Gastos Municipais com o Ensino Fundamental por Região, 1999

Centro-Oeste

% Norte

% Nordeste

% Sul

% Sudeste

%

1. Recorrente = (2)+(11)+(17) 84.67 87.53 88.40 87.51 84.30 2. Pessoal = (3)+(6)+(7) 49.75 58.60 56.67 59.05 50.11 3. Professores = (4)+(5) 33.96 41.64 41.31 43.76 35.23 4. Professores em sala de aula 32.35 39.41 40.05 38.48 33.72 5. Professoes fora da sala de aula 1.60 2.23 1.25 5.28 1.51 6. Pessoal administrativo 10.33 10.39 9.71 7.93 8.26 7. Pessoal de apoio pedagógico 5.44 6.56 5.64 7.35 6.61 8. Treinamento = (9)+(10) 1.21 1.11 2.68 0.42 0.39 9. Treinamento de professores leigos 0.35 0.93 1.49 0.16 0.00 10. Treinamento de prof. não leigos 0.86 0.17 1.19 0.25 0.39 11. Recorrentes extra pessoal =

(12)+(13)+(14)+(15)+(16) 26.66 25.33 23.14 19.99 25.33

12. Transporte 8.51 6.44 4.13 7.08 8.49 13. Reparo e manutenção 3.75 3.50 4.59 2.20 3.68 14. Material didático 3.15 4.89 2.79 1.63 1.86 15. Outros bens de consumo 6.31 4.21 5.64 4.09 5.75 16. Merenda escolar 4.92 6.27 5.97 4.96 5.54 17. Outros recorrente 8.25 3.59 8.58 8.46 8.85 18. Capital = (19)+(20)+(21)+(22)+(23) 7.93 11.39 8.85 7.52 9.02 19. Obras civis 4.05 6.69 4.72 4.76 4.72 20. Compra de veículos 1.50 0.59 0.37 0.45 0.96 21. Compra de equipamento 1.38 2.14 1.92 1.11 1.61 22. Amortização de débito 0.00 0.00 0.00 0.06 0.00 23. Outros Capital 0.99 1.96 1.83 1.12 1.71 24. Fora do orçamento 0.56 0.14 1.05 0.46 0.09 25. Inativos 0.31 0.32 0.41 2.11 2.87 26. Outros capital ou recorrente 6.51 0.60 1.26 2.37 3.70 27. Total Ensino Fundamental =

(1)+(18)+(24)+(25)+(26) 100 100 100 100 100

98

Tabela 3.2.b: Gastos Estaduais com o Ensino Fundamental por Região, 1999

Centro-

Oeste %

Norte %

Nordeste %

Sul %

Sudeste %

1. Recorrentes = (2)+(11)+(17) 94.26 85.47 72.06 81.32 82.28 2. Pessoal = (3)+(6)+(7) 70.10 68.77 55.55 67.42 58.25 3. Professores = (4)+(5) 58.19 55.18 44.79 51.25 49.65 4. Professores em sala de aula 57.33 50.89 40.35 50.72 48.39 5. Professores for a da Sala de Aula 0.86 4.28 4.43 0.52 1.25 6. Pessoal Administrativo 4.88 7.79 4.27 7.64 5.60 7. Pessoal de Apoio Pedagógico 7.01 5.80 6.49 8.52 2.99 8. Treinamento = (9)+(10) 5.00 0.55 0.99 0.51 0.81 9. Treinamento de Professores Leigos 1.50 0.48 0.32 0.42 0.76 10. Treinamento de prof. não leigos 3.50 0.07 0.66 0.08 0.05 11. Recorrentes extra pessoal =

(12)+(13)+(14)+(15)+(16) 20.52 13.95 13.49 7.22 18.70

12. Transporte 1.58 0.61 0.79 1.48 2.84 13. Reparo e Manutenção 3.89 3.97 3.70 1.14 1.57 14. Material Didático 0.55 1.48 1.18 1.52 0.63 15. Outros bens de Consumo 9.10 2.46 4.52 1.56 12.18 16. Merenda Escolar 5.38 5.41 3.30 1.51 1.45 17. Outras despesas recorrentes 3.63 2.74 3.01 6.67 5.32 18. Capital = (19)+(20)+(21)+(22)+(23) 5.73 12.62 5.98 3.00 3.46 19. Obras Civis 2.31 7.63 3.62 1.91 1.14 20. Compra de Veículos 0.00 0.73 0.01 0.00 0.05 21. Compra de Equipamento 0.93 1.79 1.67 0.97 1.27 22. Amortização de Débito 0.00 0.01 0.00 0.00 0.00 23. Outras despesas de Capital 2.48 2.44 0.66 0.12 0.99 24. Fora do Orçamento 0.00 0.64 0.00 0.00 0.00 25. Inativos 0.00 1.25 9.50 8.66 12.83 26. Outros Capital ou Recorrente 0.00 0.00 12.44 7.00 1.41 27. Total = (1)+(18)+(24)+(25)+(26) 100 100 100 100 100

99

Tabela 3.3: Despesas com o Ensino Fundamental por Tamanho do Município, 1999

Muito Pequeno (POP<20,000)

Pequeno (20-50,000)

Médio (50-100,000)

Grande (100-500,000)

Muito Grande > 100,000

% % % % % 1. Recorrente = (2)+(11)+(17) 89.35 84.13 87.74 85.96 86.38 2. Pessoal = (3)+(6)+(7) 48.89 49.90 58.73 61.10 64.22 3. Professores = (4)+(5) 34.04 35.73 42.20 44.68 47.54 4. Professores em Sala de Aula 32.52 33.93 39.38 42.17 43.82 5. Prof. Fora da Sala de Aula 1.52 1.79 2.81 2.50 3.71 6. Pessoal Administrativo 8.60 8.57 10.42 9.27 9.66 7. Pessoal de Apoio Pedagógico 6.24 5.59 6.11 7.14 7.01 8. Treinamento = (9)+(10) 1.21 1.50 2.30 0.75 0.36 9. Treinamento de Professores Leigos 0.42 0.78 1.69 0.27 0.08 10. Trein. De Professores não Leigos 0.79 0.72 0.61 0.48 0.28 11. Recorrentes extra pessoal =

(12)+(13)+(14)+(15)+(16) 33.14 24.37 21.55 17.55 16.23

12. Transporte 11.72 7.15 6.18 2.55 1.45 13. Reparo e Manutenção 5.15 3.65 2.55 3.03 3.57 14. Material Didático 3.99 3.15 2.11 1.79 0.76 15. Outros bens de consumo 6.19 4.71 4.71 5.19 5.21 16. Merenda Escolar 6.07 5.70 5.98 4.98 5.23 17. Outras despesas Recorrentes 7.30 9.85 7.44 7.31 5.91 18. Capital = (19)+(20)+(21)+(22)+(23) 7.89 10.89 9.34 8.80 5.60 19. Obras Civis 4.19 6.21 4.61 5.43 2.59 20. Compra de Veículos 1.46 0.95 0.21 0.10 0.02 21. Compra de Equipamento 1.51 1.80 2.13 1.45 1.51 22. Amortização de Débito 0.00 0.04 0.00 0.00 0.00 23. Outras despesas de Capital 0.71 1.87 2.38 1.79 1.47 24. Fora do Orçamento 0.81 0.59 0.36 0.33 0.13 25. Inativos 0.29 1.13 0.70 2.00 5.04 26. Outros Capital ou Recorrente 1.63 3.24 1.84 2.89 2.83 27. Total Ensino Fundamental =

(1)+(18)+(24)+(25)+(26) 100 100 100 100 100

100

Tabela 3.4: Despesas com Educação do FUNDEF, 1999 Brasil % 1. Recorrente = (2)+(11)+(17) 93.05 2. Pessoal = (3)+(6)+(7) 78.99 3. Professores = (4)+(5) 66.03 4. Professores em Sala de Aula 64.36 5. Professores fora de Sala de Aula 1.66 6. Pessoal Administrativo 7.38 7. Pessoal de Apoio Pedagógico 5.57 8. Treinamento = (9)+(10) 1.54 9. Treinamento de Professores Leigos 0.85 10. Treinamento de Professores não Leigos 0.68 11. Recorrentes extra pessoal = (12)+(13)+(14)+(15)+(16) 11.19 12. Transporte 4.31 13. Reparo e Manutenção 2.43 14. Material Didático 1.93 15. Outros bens de Consumo 2.24 16. Merenda Escolar 0.25 17. Outras despesas Recorrentes 2.86 18. Capital = (19)+(20)+(21)+(22)+(23) 6.30 19. Obras Civis 3.06 20. Compra de Veículos 0.37 21. Compra de Equipamento 1.40 22. Amortização de Débito 0.00 23. Outros Capital 1.45 24. Fora do Orçamento 0.00 25. Inativos 0.00 26. Outras despesas Recorrentes ou de Capital 0.64 27. Total = (1)+(18)+(24)+(25)+(26) 100

101

Tabela 3.5: Despesas do FUNDEF por Região, 1999

Centro-

Oeste %

Norte %

Nordeste %

Sul %

Sudeste %

1. Recorrente = (2)+(11)+(17) 94.56 93.25 91.19 95.37 93.07 2. Pessoal = (3)+(6)+(7) 84.47 77.50 72.00 87.83 80.30 3. Professores = (4)+(5) 68.26 59.45 56.34 80.97 70.21 4. Professores em Sala de Aula 67.96 57.22 55.47 78.55 67.98 5. Professores Fora de Sala de Aula 0.29 2.22 0.87 2.42 2.22 6. Pessoal Administrativo 9.96 11.51 9.52 2.76 4.92 7. Pessoal de Apoio Pedagógico 6.24 6.53 6.12 4.09 5.17 8. Treinamento = (9)+(10) 1.08 1.20 3.14 0.82 0.47 9. Treinamento de Professores Leigos 0.42 0.96 1.90 0.43 0.00 10. Treinamento de Professores Não Leigos 0.66 0.24 1.24 0.38 0.46 11. Recorrentes Extra Pessoal = (12)+(13)+(14)+(15)+(16) 8.30 14.14 14.30 6.54 9.96 12. Transporte 3.53 5.00 4.46 3.21 4.74 13. Reparo e Manutenção 2.05 2.90 3.59 0.80 2.04 14. Material Didático 1.57 4.26 2.25 0.76 1.20 15. Outros Bens de Consumo 1.12 1.67 3.32 1.75 1.96 16. Merenda Escolar 0.01 0.29 0.67 0.00 0.00 17. Outras Despesas Recorrentes 1.78 1.60 4.88 0.98 2.80 18. Capital = (19)+(20)+(21)+(22)+(23) 5.03 6.57 8.18 3.74 6.06 19. Obras Civis 2.00 3.89 4.20 2.27 2.14 20. Compra de Veículos 1.34 0.33 0.16 0.07 0.54 21. Compra de Equipamento 0.78 1.57 1.85 0.63 1.48 22. Amortização de Débito 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 23. Outros Capital 0.90 0.76 1.95 0.76 1.89 24. Fora de Orçamento 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 25. Inativos 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 26. Outros Capital ou Recorrente 0.39 0.16 0.61 0.88 0.85 27. Total = (1)+(18)+(24)+(25)+(26) 100 100 100 100 100

102

APÊNDICE À SEÇÃO 5

Tabela 5.1: Descrição de variável e fonte de dados

Variável

Definição da variável

Construção (e unidade de medida) Período Fonte

Resultados AGEGRADIS14 AGEGRADIS58 PASSRATE14 PASSRATE58 DROPOUT14 DROPOUT58

Distorção idade/série de 1a a 4a série (subsistemas estaduais e municipais). Distorção idade/série de 5a a 8a série (subsistemas estaduais e municipais) Índice de aprovação de 1a a 4a série (subsistemas estaduais e municipais) Índice de aprovação de 5a a 8a série (subsistemas estaduais e municipais) Índice de evasão de 1a a 4a série (subsistemas estaduais e municipais) Índice de evasão de 5a a 8a série (subsistemas estaduais e municipais)

Medida como média ponderada acima da variação de 1a a 4a série da proporção de alunos com idade maior que a oficial em cada série (%) O mesmo acima da variação de 5a a 8a série (%) Medida como média ponderada acima da variação de 1a a 4a série da proporção de alunos que concluiram com sucesso cada série (%) O mesmo acima da variação de 5a a 8a série (%) Medida como média ponderada acima da variação de 1a a 4a série da proporção de alunos que evadiram em cada série (%) O mesmo acima da variação de 5a a 8a série (%)

2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996

INEP INEP INEP INEP INEP INEP

103

Tabela 5.1-continuação: Descrição de variável e fonte de dados

Variável Definição da variável Construção (e unidade de medida) Período Fonte

Gasto

STATEXPEND MUNEXPEN

Despesa estadual por aluno no ensino fundamental Despesa municipal por aluno no ensino fundamental

O gasto no ensino fundamental por estado foi obtido aplicando-se a parcela da matrícula no ensino fundamental no sistema estadual por estado para o total dos gastos com educação. Este valor foi então dividido pelo número de alunos no ensino fundamental no sistema estadual. (Reais) O gasto no ensino fundamental por município foi obtido aplicando-se a parcela da matrícula no ensino fundamental no sistema municipal por município para o total dos gastos com educação. Este valor foi então dividido pelo número de alunos no ensino fundamental no sistema municipal. (Reais)

2000,1996 2000, 1996

Min. da Fazenda, INEP Min. da Fazenda, INEP

Composição de gasto

SFUNDSHARE MFUNDSHARE

Parcela do FUNDEF no gasto estadual Parcela do FUNDEF no gasto municipal

Gasto do FUNDEF como proporção do gasto total com o ensino fundamental no sistema estadual (%) Gasto do FUNDEF como proporção do gasto total com o ensino fundamental por município no sistema municipal (%)

2000, 1996 2000, 1996

Min. da Educação (FUNDEF), Min. da Fazenda, INEP Min. da Educação (FUNDEF), Min. da Fazenda, INEP

104


Variável Definição da variável Construção (e unidade de medida) Período Fonte Municipalização MENROLSH14 MENROLSH58

Parcela municipal de matrícula de 1a a 4a Parcela municipal de matrícula de 5a a 8a

Enrollment in the municipal system as a proportion of public sector enrollment (municipal + state) per municipality in grades 1 to 4 of basic education (%) Same as above for grades 5 to 8 (%)

2000, 1996 2000, 1996

INEP INEP

Variáveis de Controle

SFISCAP MFISCAP POPULAÇÃO URBPOP PIBPC PREBASENR

Capacidade fiscal do estado Capacidade fiscal do município População total Grau de urbanização PIB per-capita (município e estado) Matrícula na educação infantil

Receitas próprias do estado como proporção das receitas totais (%) Receitas próprias do município como proporção das receitas totais (%) População total por município População urbana como proporção da população total por município (%) PIB total dividido pela população total por município e estado (Reais) Total de matrícula na pré-escola entre os sistemas muncipal e estadual por município dividido pela população total (%)

2000, 1996 2000, 1996 2000, 1997 2000 1996 (município); 2000, 1996 (Estado) 2000, 1996

Ministério da Fazenda Ministério da Fazenda IBGE IBGE IBGE INEP

105


Variável Definição da variável Construção (e unidade de medida) Período Fonte Outros Elementos

CLASSIZE14 CLASSIZE58 GRADTEAC14 GRADTEAC58 CLASSHOUR14 CLASSHOUR58

Tamanho da sala de aula de 1a a 4a série (sistema estadual e municipal) Tamanho da sala de aula de 5a a 8a série (sistema estadual e municipal) Professores formados de 1a a 4a série (sistema estadual e municipal) Professores formados de 5a a 8a série (sistema estadual e municipal) Horas aula por dia de 1a a 4a série (sistema estadual e municipal) Horas aula por dia de 5a a 8a série (sistema estadual e municipal)

Média ponderada de séries unitárias (No de alunos) Média ponderada de séries unitárias (No de alunos) Média ponderada de séries unitárias (%) Média ponderada de séries unitárias (%) Média ponderada de séries unitárias (No de horas) Média ponderada de séries unitárias (No de horas)

2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996 2000, 1996

INEP INEP INEP INEP INEP INEP

106

Tabela 5.2: Algumas estatísticas resumidas Variáveis

Média (SD)

Variáveis

Média (SD)

Variáveis

Média (SD)

2000

1996

2000-1996 diferença

Subsistema Municipal

AGEGRADIS14 AGEGRADIS58 PASSRATE14 PASSRATE58 DROPOUT14 DROPOUT58 CLASSIZE14 CLASSIZE58 GRADTEAC14 GRADTEAC58 CLASSHOUR14 CLASSHOUR58 MUNEXPEN MFUNDSHARE MFISCAP

38.2 (22.1) 64 (22.2) 75.2 (15.5) 74.5 (13.5) 10.9 (10.5) 15.9 (11.6) 24.7 (5.7) 29.7 (7.8) 15 (20.3) 37.2 (34.3) 4.2 (0.35) 4.2 (0.6) 1551(2189) 50.3 (23) 7.4 (8.3)

AGEGRADIS14 AGEGRADIS58 PASSRATE14 PASSRATE58 DROPOUT14 DROPOUT58 CLASSIZE14 CLASSIZE58 GRADTEAC14 GRADTEAC58 CLASSHOUR14 CLASSHOUR58 MUNEXPEN FUNDSHARE MFISCAP

49.8 (24.7) 63.9 (24.3) 65.4 (16.2) 69.4 (14.6) 15.6 (11.7) 18 (12.8) 23 (7) 27.1 (9) 7.7 (14.5) 33.5 (33.5) 4 (0.33) 4.1 (0.8) 1205(1916) 0 (0) 5.6 (7.9)

AGEGRADIS14 AGEGRADIS58 PASSRATE14 PASSRATE58 DROPOUT14 DROPOUT58 CLASSIZE14 CLASSIZE58 GRADTEAC14 GRADTEAC58 CLASSHOUR14 CLASSHOUR58 MUNEXPEN FUNDSHARE MFISCAP

-10.1 (11.54) -1.31 (13.6) 8.8 (13.2) 4.9 (15) -4.1 (10.8) -2.4 (12.7) 1.7 (5.5) 2.6 (6.9) 5.7 (12.4) 8.3 (22.4) 0.15 (0.34) 0.13 (0.83) 144 (1947) 50.3 (23) -0.9 (3.96)

Subsistema Estadual

AGEGRADIS14 AGEGRADIS58 PASSRATE14 PASSRATE58 DROPOUT14 DROPOUT58 CLASSIZE14 CLASSIZE58 GRADTEAC14 GRADTEAC58 CLASSHOUR14 CLASSHOUR58 STATEXPEND SFUNDSHARE SFISCAP

34.3 (21.8) 52 (20.4) 79 (14.8) 76.5 (11.9) 10.3 (10.8) 15 (9.9) 26.7 (5.4) 32.8 (6) 24.7 (26.6) 54.6 (33.1) 4.3 (0.36) 4.3 (0.33) 1055 (577) 60 (21) 69 (17.8)


41.8 (21.6) 58.5 (19.3) 74.8 (13.9) 70.3 (11.9) 12.3 (9.5) 17.6 (9.5) 29 (5.3) 33.3 (5.7) 23 (25.6) 52 (34.2) 4.2 (0.45) 4.2 (0.51) 708 (277) 0 (0) 72 (16.8)


-9.1 (11) -6.9 (11.5) 5.2 (11.7) 6.1 (11.9) -2.2 (9.7) -2.6 (9.8) -1.76 (4.2) -0.3 (4.8) 4.4 (16.3) 4.5 (18.6) 0.11 (0.35) 0.13 (0.41) 347 (397) 60 (21) -1.7 (8.3)

Variáveis partilhadas

MENROLSH14 MENROLSH58 POPULAÇÃO URBPOP PIBPC(96) PIBPC(State) PREBASENR

73 (24) 30 (34) 31064 (187256) 58.3 (23.3) 2962(2842) 4391(2447) 3.6 (10.4)

MENROLS14 MENROLS58 POPULAÇÃO PIBPC PIBPC(State) PREBASENR

52 (26.5) 17 (27) 29222 (177157) 2962(2842) 3684(2042) 2.3 (2.2)

MENROLS14 MENROLS58 POPULAÇÃO PIBPC(State) PREBASENR

20 (24) 12.6 (25) 1820 (10703) 706 (501) 1.4 (10.6)

107

Tabela 5.3: Estimativas OLS – Variável Dependente: AGEGRADIS14; DROPOUT14; PASSRATE14 Variável Dependente:

AGEGRADIS14 Variável Dependente: DROPOUT14


Variáveis







Elementos CLASSIZE14 GRADTEAC14 CLASSHOUR14

0.20 (6.30)*** -0.07 (-11.30)*** -4.63 (-6.52)***

-0.03 (-1.00) 0.00 (-0.01) -0.02 (-0.05)

0.05 (1.94)* -0.03 (-6.79)*** -1.77 (1.56)

0.02 (0.55) -0.01 (-0.99) -0.44 (-0.69)

-0.13 (-3.76)*** 0.05 (7.34)*** 3.19 (2.35)**

-0.01 (-0.41) 0.01 (1.28) 0.21 (0.28)


-0.06 (-13.03)*** -0.12 (-6.50)*** 0.00 (0.58) -0.059 (-9.12)*** -0.0001 (-3.15)*** -0.029 (-2.03)** 0.78 7284

0.033 (1.99)** -0.03 (-0.66) -0.00 (-2.59)** 0.004 (10.84)*** 0.012 (0.51) 0.022 6199

-0.005 (-1.28) -0.016 (-0.92) -0.00 (-0.36) 0.016 (3.12)*** -0.00 (-2.58)** -0.011 (-0.81) 0.44 7283

-0.018 (-1.05) -0.0002 (-0.60) -0.00 (-0.40) 0.002 (5.47)*** -0.007 (-0.47) 0.006 6194

0.056 (10.56)*** 0.068 (2.82)*** 0.00 (0.84) 0.00 (0.14) 0.0001 (2.63)*** 0.021 (1.39) 0.50 7283

0.032 (1.75)* -0.04 (-1.01) 0.00 (0.97) -0.002 (-4.64)*** 0.024 (1.22) 0.004 6181

* Significativo a 10%; ** Significativo a 5%; *** Significativo a 1%

108

Tabela 5.4: Estimativas OLS – Variável Dependente: AGEGRADIS58; DROPOUT58; PASSRATE58 Variável Dependente:

AGEGRADIS58 Variável Dependente: DROPOUT58

Variável Dependente: Tap_f58

Variáveis

CS (OLS Estimativas Robustas com efeitos fixos estaduais) Coeficientes (razões t)

FD (OLS- Estimativas Robustas) Coeficientes (razões t)

CS (OLS Estimativas Robustas com efeitos fixos estaduais) Coeficiente (razões t)



FD (OLS- Estimativas Robustas) Coeficiente (razões t)

Elementos

CLASSIZE58 GRADTEAC58 CLASSHOUR58

0.18 (5.83)*** -0.05 (-7.95)*** -2.82 (-2.58)**

0.19 (5.26)*** -0.03 (-3.20)*** -1.34 (-3.31)***

0.07 (2.58)** -0.02 (-3.79)*** -2.33 (-4.08)***

0.10 (2.84)*** -0.02 (-2.49)** -0.46 (-1.12)

-0.15 (-5.02)*** 0.01 (1.03) 2.18 (3.79)***

-0.14 (-3.35)*** -0.01 (-0.65) 1.02 (2.09)**


-0.067 (-10.44)*** -0.078 (-2.46)** 0.00 (0.76) -0.041 (-5.43)*** -0.0002 (-2.51)** -0.047 (-2.11)** 0.75 5490

-0.007 (-0.36) -0.002 (-2.49)** -0.00 (-3.99)*** -0.00 (-0.69) 0.008 (0.17) 0.017 4393

0.028 (4.89)*** 0.031 (0.94) -0.00 (-1.81)* 0.038 (6.27)*** -0.00 (-0.87) -0.028 (-2.64)*** 0.31 5500

0.048 (3.05)*** -0.05 (-0.76) -0.00 (-2.77)*** 0.001 (2.25)** -0039 (-2.71)*** 0.009 4381

-0.019 (-2.78)*** -0.038 (-1.01) 0.00 (1.08) -0.064 (-8.84)*** 0.00 (1.19) 0.040 (2.35)** 0.29 5500

-0073 (-3.15)*** -0.00 (-0.37) 0.00 (2.94)*** -0.00 (-1.75)* 0.073 (4.36)*** 0.012 4378

* Significativo a 10%; ** Significativo a 5%; *** Significativo a 1%

109

Tabela 5.5: Estimativas OLS – Variável Dependente: AGEGRADIS14; DROPOUT14; PASSRATE14 Variável dependente:

AGEGRADIS14 (a) Variável dependente: DROPOUT14 (a)

Variável dependente: PASSRATE14

Variáveis



CS (OLS Estimativas Robustas com efeitos fixos estaduais) Coeficiente (razões t)


Estimativas Robustas com efeitos fixos estaduais) Coeficiente (razões t)


Gasto STATEXPEND MUNEXPEN

-0.0002 (-0.21) -0.0002 (-4.31)***

-0.0009 (-1.06) -0.00 (-0.14)

-0.004 (-4.74)*** -0.0001 (-1.82)*

-0.005 (-7.34)*** -0.0013 (-3.05)***

0.004 (4.20)*** 0.0004 (2.64)***

0.0002 (0.25) 0.001 (3.09)***


0.020 (1.32) 0.088 (9.58)***

-0.047 (-5.60)*** -0.085 (-9.85)***

-0.047 (-3.88)*** 0.004 (0.50)

-0.024 (-3.19)** -0.092 (-10.37)***

0.054 (3.41)*** -0.023 (-2.27)**

0.049 (5.54)*** 0.10 (10.34)***


-0.007 (-1.22)

-0.047 (-6.42)***

-0.010 (-2.16)**

-0.010 (-1.70)*

0.011 (1.76)*

0.018 (2.30)**

Outros elementos CLASSIZE14 GRADTEAC14 CLASSHOUR14

0.15 (4.56)*** -0.071 (-11.08)*** -4.07 (-5.84)***

0.025 (0.72) -0.002 (-0.26) 0.13 (0.28)

0.050 (1.95)* -0.030 (-6.73)*** -1.32 (-1.17)

0.063 (2.02)** -0.011 (-1.42) -0.28 (-0.44)

-0.11 (-3.17)*** 0.049 (7.27)*** 2.57 (1.91)*

-0.10 (-2.73)*** 0.020 (1.88)* 0.21 (0.28)

Variáveis de controle SFISCAP MFISCAP POPULAÇÃO URBPOP PIBPC PREBASENR R2 No de observações

-0.013 (-0.70) -0.083 (-4.36)*** 0.00 (0.09) -0.061 (-9.53)*** -0.0001 (-2.55)** -0.028 (-2.09)** 0.79 7284

0.034 (1.74)* -0.067 (-1.68)* -0.00 (-2.33)** 0.003 (9.48)*** 0.011 (0.42) 0.049 6127

0.083 (5.22)*** -0.021 (-1.13) -0.00 (-0.45) 0.014 (2.73)*** -0.00 (-2.23)** -0.010 (-0.79) 0.45 7283

0.051 (2.33)** -0.065 (-1.98)** -0.00 (-0.12) 0.002 (5.52)*** -0.0055 (-0.38) 0.039 6122

-0.050 (-2.52)** 0.060 (2.44)** 0.00 (0.94) 0.0038 (0.54) 0.00 (2.11)** 0.021 (1.35) 0.51 7283

0.032 (1.43) 0.061 (1.31) 0.00 (0.75) -0.001 (-3.35)*** 0.024 (1.21) 0.038 6110

110

Tabela 5.6: Estimativas OLS – Variável Dependente: AGEGRADIS58; DROPOUT58; PASSRATE58 Variável dependente:

AGEGRADIS58 (a) Variável dependente: DROPOUT58 (a)


Variáveis








-0.002 (-1.77)* -0.002 (-2.92)***

-0.0009 (-0.96) 0.000 (0.02)

-0.003 (-2.88)*** -0.0003 (-0.81)

-0.0009 (-1.11) -0.002 (-2.65)***

0.002 (2.41)** 0.001 (2.86)***

0.002 (2.37)** 0.003 (3.95)***


-0.070 (-3.04)*** 0.044 (2.40)**

-0.10 (-8.45)*** -0.034 (-2.69)***

-0.040 (-2.00)** 0.022 (1.65)*

-0.067 (-5.57)*** -0.064 (-5.12)***

0.051 (2.26)** -0.010 (-0.65)

0.010 (7.26)*** 0.065 (4.3)****


-0.033 (-4.87)***

-0.014 (-1.28)

0.0039 (0.62)

0.0084 (0.63)

-0.011 (-1.49)

-0.028 (-1.85)**

Outros elementos CLASSIZE14 GRADTEAC14 CLASSHOUR14

0.15 (5.11)*** -0.057 (-8.30)*** -2.65 (-2.46)**

0.12 (3.33)*** -0.036 (-3.86)*** -1.35 (-3.32)***

0.060 (2.24)** -0.021 (-3.95)*** -2.17 (-3.92)***

0.097 (2.72)*** -0.020 (-2.47)** -0.40 (-0.97)

-0.13 (-4.41)*** 0.008 (1.22) 1.97 (3.48)***

-0.11 (-2.61)*** -0.001 (-0.11) 0.87 (1.81)*


-0.099 (-0.44) -0.023 (-0.69) 0.00 (0.38) -0.043 (-5.84)*** -0.00 (-1.94)* -0.046 (-2.19)** 0.76 5490

-0.075 (-3.48)*** 0.031 (0.41) -0.00 (-3.69)*** -0.003 (-0.65) 0.072 (0.17) 0.046 4370

0.11 (5.25)*** 0.048 (1.30) -0.00 (-1.85)* 0.039 (6.46)*** 0.00 (-0.71) -0.030 (-2.76)*** 0.32 5500

0.018 (0.96) -0.046 (-0.68) -0.00 (-2.46)** 0.001 (2.16)** -0.037 (-2.63)*** 0.020 4358

-0.084 (-3.46)*** -0.065 (-1.62)* 0.00 (1.19) -0.064 (-8.95)*** 0.00 (0.95) 0.042 (2.49)** 0.30 5500

-0.030 (-1.26) -0.001 (-1.51) 0.00 (2.61)*** -0.001 (-2.49)** 0.070 (4.15)*** 0.028 4355

* Significativo a 10%; ** Significativo a 5%; *** Significativo a 1%; (a) Um sinal negativo indica uma contribuição positiva das variáveis independentes para o resultado.

111

Tabela 5.7: Estimativas OLS estimates- Variáveis dependentes: AGEGRADIS14; DROPOUT14; PASSRATE14 (todos os municípios exceto os do Norte e Nordeste) Variável

dependente: AGEGRADIS14

Variável dependente: DROPOUT14


Variáveis

FD (estimativas robustas OLS) Coeficientes (razões t)




0.005 (4.96)*** 0.00002 (0.18)

-0.003 (-3.03)*** -0.0001 (-2.40)**

-0.045 (-3.75)*** 0.0002 (2.25)***


-0.09 (-10.57)*** 0.044 (-2.95)***

-0.023 (-0.29) -0.038 (-3.05)***

0.026 (2.41)** 0.044 (2.58)***


-0.048 (-6.47)***

-0.013 (-2.40)***

0.041 (5.19)***

Variáveis de Controle SFISCAP MFISCAP POPULAÇÃO PIBPC PREBASENR R2 No de observações

-0.37 (-3.80)*** 0.027 (0.57) -0.00 (-1.04) -0.002 (-5.06)*** 0.059 (2.63)*** 0.06 4110

0.25 (2.84)*** -0.046 (-1.50) 0.00 (1.85)* -0.0005 (-1.17) 0.054 (1.14) 0.01 4104

-0.85 (-6.74)*** 0.039 (0.84) 0.00 (-0.72) 0.002 (2.90)*** -0.043 (-0.73) 0.04 4082


112

Tabela 5.8: Estimativas OLS (a)- Variáveis Dependentes: AGEGRADIS14; DROPOUT14; PASSRATE14 (municípios do Nordeste)

Variável dependente: AGEGRADIS14

Variável dependente : DROPOUT14


Variáveis

FD (estimativas OLS robustas) Coeficientes (razões t)




-0.11 (-4.93)***

-0.063 (-2.87)***

0.065 (2.62)***

R2 No de observações

0.15 2394

0.11 2392

0.14 2393

*Significativo a 10%; ** Significativo a 5%; *** Significativo a 1% ; (a) Apenas o coeficiente de municipalização foi declarado.

Tabela 5.9: Estimativas OLS – Variável Dependente: MENROLSH14 Variáveis




0.65 (14.6)*** -0.17 (-16.2)*** -13.2 (-17.8)*** 0.1

0.99 (17.8)*** 0.29 (10.8)*** 3.5 (3.9)*** 0.1


Tabela 5.10: Estimativas OLS – Variável Dependente: MENROLSH58 Variáveis CS

FD


0.24 (4.8)*** -0.21 (-20.3)*** -9.9 (-12.6)*** 0.09

0.76 (10.5)*** 0.015 (0.7) -0.73 (-1.2) 0.06


113

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