EFETIVIDADE DAS COMISSÕES DE PROCESSO...

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ NÚCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZÔNICOS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO E

GESTÃO PÚBLICA

SUSAN DENISE ALVES FEITOSA

EFETIVIDADE DAS COMISSÕES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR DA UFPA: uma análise do

período 2006-2007

Belém 2008



período 2006-2007

Monografia apresentada para obtenção do grau de Especialista em Políticas de Desenvolvimento e Gestão Pública, Núcleo de Altos Estudos Amazônicos, Universidade Federal do Pará. Orientadora: Profª MsC. Evanilde Gomes Franco

Belém 2008

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Biblioteca do NAEA/UFPa)

Feitosa, Susan Denise Alves

Efetividade das Comissões de Processo Administrativo Disciplinar da UFPA: uma análise do período 2006-2007/Susan Denise Alves Feitosa; Orientadora Evanilde Gomes Franco. - 2008.

66f.: il.; 29 cm

Inclui bibliografias Monografia (Especialização) - Universidade Federal do Pará, Núcleo de Altos Estudos Amazônicos, Curso de Especialização em Políticas de Desenvolvimento e Gestão Pública, Belém, 2008. 1. Direito administrativo – Pará. 2. Processo administrativo. 3. Universidade

Federal do Pará. I. Franco, Evanilde Gomes, orientadora. II. Título. CDD 21. ed. 341.3215098115



período 2006-2007

Monografia apresentada para obtenção do grau de Especialista em Políticas de Desenvolvimento e Gestão Pública, Núcleo de Altos Estudos Amazônicos, Universidade Federal do Pará. Orientadora: Profª MsC Evanilde Gomes Franco

Aprovado em _____________________ Banca Examinadora: ________________________________________ Profª MsC Evanilde Gomes Franco (Orientadora) Universidade Federal do Pará ________________________________________ Profº Drº Antônio Morais da Silveira (Examinador) Universidade Federal do Pará ________________________________________ Prof. Dr. Durbens Martins Nascimento Universidade Federal do Pará – NAEA Resultado: Aprovada

À minha amada mãe, Deusimar Andrade Alves

Por me dar a certeza em momento de dúvida;

Por me fazer acreditar na vitória, quando em

pensamento de derrota;

Por todo seu amor e dedicação.

AGRADECIMENTOS

A DEUS, por me permitir reconhecer que está atento e supri cada uma das

minhas necessidades.

À UFPA, pela oportunidade de qualificação.

À minha orientadora, Profª MsC Evanilde Gomes Franco pela valiosa

contribuição.

Ao amigo, Aluízio Barros Filho, por sua incomensurável compreensão.

À amiga Izabel Colares, por seu companheirismo e generosa colaboração.

Ao meu tio Darcel, por toda contribuição.

Às amigas Karyme Anaissi, Karyssa Anaissi e Ivone Bastos pelo carinho e

pela força.

Aos colegas da CPPAD, especialmente Hailton Nascimento e Roger

Formigosa, por toda colaboração para a construção deste trabalho.

À Iolanda Miranda, por toda contribuição.

Aos colegas do CIAC e da PROGEP pelo estímulo e carinho.

RESUMO

Estudo da efetividade das comissões de processo administrativo disciplinar da UFPA

que analisa criticamente as competências dessas comissões no desempenho de

funções, sendo que para isso reveste-se de argumentos teóricos baseados em

concepções que buscam conceituar, definir e refletir a respeito do processo

administrativo disciplinar e toda a sua fundamentação jurídica para sustentação das

discussões. Tem como objetivos avaliar os fatores que interferem na efetividade das

comissões e de que forma eles interferem. Entre esses fatores aponta as

substituições ocorridas nas Comissões e o descumprimento de prazo pelas próprias

Comissões como responsáveis pela inefetividade desse serviço na instituição.

Apresenta um estudo de caso realizado por meio de uma pesquisa qualitativa de

caráter teórico-documental, e na pesquisa prática demonstra um exemplo através

um processo tratado pela Comissão, cujos resultados expõem a necessidade de

investimentos nas comissões, tais como um programa de capacitação, políticas de

retribuição para participação dos servidores nas comissões, melhor infra-estrutura

para as atividades, entre outras medidas. Conclui afirmando que, diante dessas

necessidades, a UFPA precisa tomar medidas mais concretas no sentido de levar as

Comissões a procederem satisfatoriamente de modo a imprimir uma cultura de

eficiência na condução dos processos administrativos disciplinares, com a obtenção

de resultados eficazes.

Palavras-chave: Processo administrativo disciplinar. Comissões. Efetividade.

ABSTRACT

Study of the effectiveness of the commissions of administrative proceeding to

discipline of the UFPA that critically analyze the abilities of these commissions in the

performance of functions, being that for this it is armed with established theoretical

arguments in conceptions that they search to appraise, to define and to reflect

regarding the administrative proceeding to discipline and all its legal recital for

sustentation of the quarrels. It has as objective to evaluate the factors that intervene

with the effectiveness of the commissions and of that it forms they intervene.

Between these factors it points the occured substitutions in the Commissions and the

descumprimento of stated period for the proper Commissions as responsible for the

inefetividade of this service in the institution. It presents a study of case carried

through by means of a qualitative research of theoretician-documentary character,

and in the practical research it demonstrates an example through a process treated

for the Commission, whose resulted they display the necessity of investments in the

commissions, such as a qualification program, politics of repayment for participation

of the servers in the commissions, more good infrastructure for the activities, among

others measured. It concludes affirming that, ahead from these necessities, the

necessary UFPA to take measured more concrete in the direction to take the

Commissions to proceed satisfactorily in order to print a culture of efficiency in the

conduction of the administrative proceedings to discipline, with the attainment of

efficient results.

Word-key: Administrative proceeding to discipline. Commissions. Effectiveness.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados

em 2006 e 2007............................................................................................................ 40

Tabela 2 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados

em 2006, Concluídos e Não Concluídos.......................................................................40

Tabela 3 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados em 2007. Concluídos e Não Concluídos.......................................................................41 Tabela 4 – Quantidade de Processos Administrativos Disciplinares com ocorrência ou não de substituições, nos Anos de 2006 e 2007..................................................................44 Tabela 5 – Quantidade e Percentual de processos Administrativos Disciplinares com

excesso ou não de prazo para sua conclusão............................................................. 47

LISTA DE ABREVIATURAS

UFPA Universidade Federal do Pará

TCU Tribunal de Contas da União

CGU Controladoria Geral da União

CONIN Controle Interno

AUDIN Coordenadoria de Auditoria Interna

CPPAD Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar

PAD Processo Administrativo Disciplinar

CRH Coordenadoria de Recursos Humanos

PROGEP Pró-Reitoria de Desenvolvimento e Gestão de Pessoal

CAPCIT Centro de Capacitação

PTA Sistema de protocolo, tramitação e arquivamento de processos da

UFPA.

ESAF Escola de Administração Fazendária

SIAPE Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos

SUMÁRIO

1

2

2.1

2.2

2.3

2.4

3

3.1

3.1.1

3.1.2

3.2

3.3

4

4.1

4.2

4.2.1

4.2.2

4.2.3

4.2.4

4.3

5

INTRODUÇÃO ..........................................................................................

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............

CONCEPÇÕES SOBRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................

REGIME JURÍDICO ...................................................................................

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

BRASILEIRA - CF / 1988 ...........................................................................

CONTROLE ADMINISTRATIVO ...............................................................

O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...................................

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR .............................................................................................

Lei 8.112/1990 ............................................................................................

Lei 9.784/1999 ............................................................................................

PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...........

COMISSÕES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAS E

SUAS COMPETÊNCIAS ...........................................................................

O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA UFPA: 2006-

2007.............................................................................................................

ASPECTOS HISTÓRICOS .........................................................................

ANÁLISE DA EFETIVIDADE DAS COMISSÕES PROCESSANTES .......

Processos Administrativos Disciplinares constituídos no biênio 2006-

2007............................................................................................................

Processos com ocorrência de substituição ................................................

Processos conclusos dentro do prazo legal ...............................................

Penalidades aplicadas em 2006 e 2007 ....................................................

CONSIDERAÇÕES ....................................................................................

CONCLUSÃO ............................................................................................

9

11

11

13

13

17

20

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22

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24

25

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29

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54

58

REFERÊNCIAS ..........................................................................................

ANEXOS ....................................................................................................

ANEXO A - PORTARIA Nº 2675/2003

ANEXO B – MEMO. GR Nº 193/2008

59

62

9

1 INTRODUÇÃO

O Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, em seu corpo,

reúne um conjunto de princípios e normas referentes a direitos, deveres e proibições

a serem observados pelos seus destinatários. Esse mesmo corpo contém as normas

para o regime disciplinar a ser aplicado aos servidores sob a sua égide, que no

exercício da função pública cometam faltas funcionais ou violação de deveres

funcionais.

Tais normas revelam o poder disciplinar da Administração Pública sobre

seus agentes no que diz respeito ao exercício de uma função administrativa e visa à

punição de condutas qualificadas em estatutos ou demais leis como infrações

funcionais e que têm a finalidade de preservar, de modo imediato, a ordem interna

do serviço para que as atividades do órgão possam ser realizadas sem a

perturbação e sem desvirtuamentos, dentro da legalidade e da lisura (MEDAUAR,

2008).

A aplicação de penalidades a servidores que cometam faltas funcionais ou

violação de deveres funcionais só pode ocorrer mediante a instauração de Processo

Administrativo Disciplinar que, conforme disposto no Art. 148 da Lei 8.112/90, “é o

instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada

no exercício de suas atribuições” (BRASIL, 1990), conduzido por uma Comissão

constituída para esse fim.

A efetividade de uma comissão processante depende de uma condução do

processo administrativo disciplinar de forma eficiente e eficaz, com a

responsabilização do servidor faltoso e com aplicação de penalidade de acordo com

a gravidade da ação faltosa, tendo como conseqüência inibição de novas práticas

infracionais, garantindo à coletividade a prestação de um serviço que atenda as suas

necessidades, por meio do exercício das funções administrativas de modo eficiente,

com responsabilidade técnica e legal.

Entretanto, a efetividade desejada às comissões processantes pode ficar

comprometida pela da interferência de alguns fatores, tendo como conseqüência a

prática reiterada de faltas funcionais pelos servidores da Instituição e o total

descrédito desses quanto à responsabilização pelas faltas cometidas.

A Universidade Federal do Pará (UFPA), como em qualquer grande

instituição pública, possui, também, uma situação problemática no que se refere à

10

prática de infrações funcionais por seus servidores, assim como fatores que

interferem na efetividade das comissões processantes, na condução dos processos

administrativos disciplinares para a apuração da responsabilização e punição da

falta cometida pelo servidor. Sendo ela um órgão da Administração Pública

descentralizada, goza do poder disciplinar, devendo exercer o controle dos atos

praticados por seus servidores no exercício da função pública atribuída pela lei, para

uma atuação em conformidade com a lei e com o interesse da coletividade. Neste

sentido, buscou-se neste estudo identificar os possíveis fatores que interferem na

efetividade das Comissões de Processo Administrativo Disciplinar na UFPA e

apontar alternativas que possam contribuir para a melhoria do nível de eficiência no

trabalho dessas comissões, com a obtenção de resultados eficazes decorrentes

desse trabalho.

A partir da temática proposta, estabeleceu-se como objetivo geral: Identificar

os fatores que contribuem para a inefetividade das Comissões de Processo

Administrativo Disciplinar na UFPA, e como objetivos específicos: analisar de que

forma as substituições ocorridas nas Comissões de Processo Administrativo

Disciplinar interferem na efetividade dessas Comissões e verificar como o

descumprimento de prazo pelas Comissões de Processo Administrativo Disciplinar

contribuem para a inefetividade dessas Comissões.

Como procedimento metodológico, adotou-se a pesquisa documental que

teve como fonte dados primários, uma vez que necessitou utilizar material original

ainda não tratado da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar e

da Universidade Federal do Pará, tais como documentos originais, relatório de

gestão e processos administrativos e administrativos disciplinares. Trata-se de uma

pesquisa explicativa, uma vez que visa identificar os fatores que determinam ou

contribuem para a ocorrência do fenômeno, tendo um caráter interdisciplinar, haja

vista que é baseada na relação entre duas disciplinas: Direito e Gestão. A

abordagem utilizada foi a qualitativa, uma vez que foram utilizadas concepções

teóricas para a construção de uma reflexão sobre os problemas abordados, bem

como constituírem-se em suporte para a análise dos dados utilizados.

11

2 FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 CONCEPÇÕES SOBRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Fazer uma análise dos fundamentos jurídicos da Administração Pública no

contexto nacional brasileiro pressupõe traçar algumas considerações sobre a própria

Administração Pública Federal no Brasil e, nesse cenário, introduzir uma discussão

a respeito da eficiência, controle e efetividade da gestão pública.

A história da Administração Pública Federal no Brasil tem um longo caminho,

em que as várias medidas adotadas para tornar esse processo uma via correta do

bem administrar têm sido tentativas de eliminar problemas e vícios para instituir uma

cultura de eficiência e que realmente atenda as necessidades do público e dê

garantias ao Estado de práticas e serviços satisfatórios.

Para bem administrar, o Estado precisa organizar-se em sua estrutura

administrativa composta por entidades e órgãos que irão desempenhar funções

através de agentes públicos. A organização do Estado e de seus órgãos é

constitucional, de modo que ação administrativa deve ser desempenhada, também,

com base na lei.

Desse modo, Meirelles (2007, p. 64) dá a seguinte definição para a

Administração Pública:

Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelho do Estado preordenado à realização de serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas.

Neste sentido, entende-se a Administração Pública como produto do aparelho

estatal para transformar as organizações públicas em instâncias capazes de

tornarem eficientes e eficazes e, portanto, satisfatórios os serviços prestados à

coletividade. Esses serviços prestados, denominados de atos administrativos, são

atos de execução do governo, exercidos com autonomia funcional e de acordo com

a competência do órgão que os executa e de seus agentes. Diferente do governo

que comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem

12

responsabilidade profissional pela execução, a Administração Pública, que é

conduta hierarquizada, executa suas funções com responsabilidade técnica e legal.

Dessa forma, diz Meirelles (2007, p. 65): “A Administração é o instrumental de que

dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo”. Ainda sobre

esse aspecto, o autor expõe:

Isso não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e de oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria (MEIRELLES, 2007, p. 65).

Assim sendo, a Administração Pública está relacionada ao sentido de

efetividade que diz respeito a uma alta performance das instituições organizacionais

que formam o sistema administrativo e esta performance só acontece em nível de

qualidade quando as práticas para atender às demandas da população também

forem repensadas continuamente no mesmo nível de qualidade com vistas à

alcançar os objetivos comuns a que se propõe.

Segundo Meirelles (2008), a Administração Pública acontece sob duas

vertentes: a primeira diz respeito a servir e executar serviços e a segunda significa

dirigir ou gerenciar os serviços, sendo que nas duas vertentes há uma relação entre

subordinação e hierarquia. Desse modo, administrar publicamente significa prestar

serviços e também governar ou dirigir a fim de obter um resultado útil à coletividade.

Na Administração Pública, as atividades dependem da vontade externa, individual

ou coletiva, e estão sempre voltadas ao princípio da finalidade. Assim, para o autor,

administração pública é toda atividade do Estado. Partindo dessa concepção,

evidencia-se o entendimento sobre administração pública a partir do conceito de

Estado, como o exposto a seguir:

O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados. (CASELLA, apud MEIRELLES, 2008, p. 2)

Continuando nessa discussão, o autor enfatiza que a administração pública

para ser posta em prática, de modo eficiente, necessita da divisão do território e da

forma de organização do Estado, além de outros elementos da organização da

13

própria administração. Entre esses elementos estão os órgãos públicos que

integram a estrutura do Estado e a estrutura das demais pessoas jurídicas dotadas

de vontade e capacidade de exercer direito e contrair obrigações para a execução

dos fins institucionais.

2.2 REGIME JURÍDICO

Segundo Di Pietro (2001), a Administração Pública pode submeter-se a dois

regimes jurídicos: o de direito privado ou de direito público. Segundo a submissão a

um dos regimes é orientada pela Carta Magna, haja vista que as regras contidas em

seus artigos determinam o regime jurídico de acordo com a finalidade do serviço

prestado pela Administração Pública.

A título de exemplo, o Art. 173, § 1º, da Constituição Federal, determina que

a empresa pública, a sociedade de Economia Mista e as suas subsidiárias que

explorem a atividades econômicas se sujeitam ao regime de direito privado.

Entretanto, no exercício da função administrativa, que se trata da gestão dos

interesses coletivos na mais variada dimensão, com finalidade de garantir o bem

estar da coletividade administrada, a Administração Pública está submetida ao

regime de direito público ou regime jurídico administrativo.

O regime jurídico administrativo ou direito administrativo é o ramo do direito,

autônomo, que se constitui em um conjunto de normas e princípios, que tem por

objetivo reger as relações jurídicas entre dos órgãos do Estado e agentes ou entre o

Estado e a coletividade para o qual presta serviço, visando sempre o bem da

coletividade.

2.3 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

BRASILEIRA – CF/1988

O Art. 37 da Carta Magna tem como destinatários a Administração Pública

Direta, Indireta e Fundacional, estabelecendo, expressamente, os princípios

aplicáveis a todos os órgãos ou entidades e que deverão nortear todo modo de agir

da Administração Pública, no exercício da função administrativa. São eles:

14

a) Princípio da Legalidade: Diz respeito à postura do administrador público

que está sujeito, em todas as funções do cargo, ao que determina a lei e às

exigências do bem comum, o que significa que ele não pode, então, desviar-se dos

preceitos legais. Se o administrador público incorrer em algo que fira os

mandamentos da lei estará pautável à aplicação da pena por responsabilidade

disciplinar, criminal e civil, dependendo do caso.

No sentido de enfatizar a importância deste princípio, Di Pietro (2001, p. 67)

diz o seguinte:

Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito dos interesses individuais [...] em benefício da coletividade.

Gasparini (2006) afirma que no contexto da administração pública “o

princípio da legalidade não incide só sobre a atividade administrativa”, pois ele é

extensivo às demais atividades do Estado, aplicando-se, portanto, às demais

funções, como à função legislativa e à atividade jurisdicional. É responsabilidade do

gestor público atender dentro da moralidade e da impessoalidade/finalidade

administrativas para dar plena legitimação a sua ação nas funções que exerce. O

gestor público, ao assumir responsabilidades precisa ter sempre em mente que a

administração legítima deve ser orientada pelos preceitos da moral e do Direito para

formar o tripé legalidade-honestidade-conveniência dos interesses sociais.

b) Princípio da Moralidade: De acordo com a Constituição Federal, art. 37,

caput, este artigo está classificado como princípio básico que norteia os atos do

administrador público, que agrupado ao princípio da legalidade e ao da finalidade,

juntos constituem ações públicas de caráter legítimo. Di Pietro (2001), no entanto,

faz uma crítica afirmando que esse princípio é vago e impreciso, tendo em vista que

seu conceito pode ser absorvido e explicado conjuntamente com o da legalidade.

No caso da Administração Pública, a Moral analisada é a jurídica a qual

valida todos os atos da Administração Pública. Magalhães (2008, p. 28),

considerando os pressupostos do Direito e da Moral, enfatiza que “o ato

administrativo, além de ser guiado pelas normas jurídicas, deve atentar-se à lei ética

15

da própria instituição, pois como já proclamavam os romanos non omne quod licet

honestum est – nem tudo que é legal é honesto”.

Sobre a questão da ética neste princípio a autora, assim se reporta:

De acordo com o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil e Federal, o servidor jamais poderá menosprezar o elemento ético de sua conduta devendo decidir entre o legal e o ilegal, o oportuno e o inoportuno e, principalmente, entre o honesto e o desonesto, de acordo com as regras constitucionais. (MAGALHÃES, 2008, p. 34)

c) Princípio da Impessoalidade ou Finalidade: Tem por finalidade impor

ao gestor público praticar atos baseados na legalidade. Isto significa que a

Administração Pública não pode agir prevendo o benefício ou o prejuízo de alguém,

seja por favoritismo ou perseguição de agentes governamentais, já que, de acordo

com os postulados da lei, o comportamento do gestor público é norteado sempre

pelo princípio da impessoalidade, devendo observar o interesse da coletividade. De

acordo com este princípio, toda ação que se desvincular desse objetivo, ou seja, do

interesse comum, deverá ser invalidado por desvio de finalidade. Neste sentido,

Magalhães (2008, p. 34-35), diz que “quando os agentes públicos fazem as

condutas legais por conveniência acabam por constituir umas das mais insidiosas

modalidades de abuso de poder”. Este princípio, no entanto, deixa antever um

segundo sentido fundamentado na lição de Gordillo:

[...] os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrada pela Administração Pública [...] Ele é apenas o órgão que manifesta a vontade estatal. (SILVA apud DI PIETRO, 2001, p. 71).

d) Princípio da Publicidade: Está fundamentado no direito do

conhecimento que o público deve ter sobre os atos praticados pela Administração

Pública, isto é, exige ampla divulgação desses atos, sendo, porém ressalvadas as

hipóteses de sigilo previstas em lei. Esta divulgação do ato administrativo deve ser

feita de modo oficial para, assim, serem validados seus efeitos externos perante as

partes e terceiros. Ao propiciar o conhecimento e o controle aos interessados diretos

e pelo povo em geral, permite, por exemplo: ação popular, direito de representação,

mandado de segurança e injunção, suspensão de direitos políticos por corrupção

administrativa. Isso implica dizer que todo ato administrativo deve ser publicado,

pela administração que o realiza, e apenas os casos de segurança nacional,

16

investigações policiais ou de interesse superior da administração podem admitir

sigilo, nos termos da Lei nº 8159/91, de 08.01.1991.

Com a Emenda Constitucional nº 19 de 04.06.1998, chamada de Reforma

Administrativa, foi incluído o princípio da eficiência, no caput do art. 37 da

Constituição Federal, como a seguir se expõe:

a) Princípio da Eficiência: Baseando-se na concepção de que eficiência

não é um conceito jurídico, mas econômico, ele não qualifica normas, mas qualifica

atividades. Segundo Seresuela (2008, p. 10), numa idéia muito geral, “eficiência

significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a

satisfação das necessidades públicas importa em relação ao grau de utilidade

alcançado”. Assim, o princípio da eficiência orienta a atividade administrativa, no

sentido de conseguir os melhores resultados com menos gastos ou menor custo.

No sentido de demonstrar a relevância da eficiência no ato administrativo,

observa-se, a seguir, algumas concepções sobre esse princípio:

Seresuela (apud MEIRELLES, 2008, p. 10), faz a seguinte afirmação sobre

o princípio da eficiência:

Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Di Pietro (2001, p. 38 ) enfatiza que esse princípio constitucional deve ser

compreendido sob dois aspectos fundamentais: o modo de ação do agente público,

do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os

melhores resultados; e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração

Pública, também com o objetivo da alcançar os melhores resultados na prestação

dos serviços públicos.

Segundo Gasparini (2006, p. 51), “esse princípio impõe à Administração

Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez,

perfeição e rendimento”.

Para Carvalho Filho (apud MARINELA, 2007), o núcleo deste princípio é a

procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência

17

de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços

públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional. Neste sentido, este

princípio faz com que a administração pública venha a se profissionalizar, evitando

efeitos negativos para o Estado.

2.4 CONTROLE ADMINISTRATIVO

Todo modo de agir da Administração Pública deve estár adstrita

rigorosamente a observância dos aspectos objetivos do princípio constitucional da

legalidade. Isso significa dizer que toda a ação da administração pública deve estar

em consonância com o ordenamento jurídico, cabendo a ela fazer somente aquilo

que a lei permite ou prevê.

Para acompanhar esse modo de agir, é necessário que a administração

disponha de funções específicas: a fiscalização, que tem por objetivo acompanhar

todos os atos por ela praticados, e a correção, que tem por objetivo a apuração da

responsabilidade de agentes e a aplicação de instrumentos sancionatórios, quando

do cometimento de ilícitos administrativos.

Essas funções são exercidas por meio do controle administrativo, que é por

definição aquele exercido pelos órgãos da Administração Pública sobre seus

próprios atos, com vistas à legitimidade e à legalidade da ação administrativa pública

(MOREIRA NETO, 2006).

Para França (apud, DROMI 2008), o controle da administração tem o

seguinte objetivo:

[...] verificar a legitimidade (razão jurídica) e oportunidade (razão política) da forma (procedimento) e o fim (causa final) da atuação pública. Como modo de constatar a correspondência entre “antecedente e conseqüente”, entre “forma prevista e fim proposto” com “forma executada e finalidade realizada”.

Segundo França (2008), o poder de controle é ao mesmo tempo um dever,

considerando a obrigatoriedade que implica o seu exercício e sua natureza

integradora de uma função estatal, de conteúdo jurídico. É um poder-dever

estruturado sobre a idéia de tutela, cuidado e salvaguarda da ordem jurídica, que

adquire uma importância fundamental dentro do Estado delineado pelo

constitucionalismo.

18

Segundo o autor, “aquele que administra tem o dever jurídico de dar conta

de sua administração e de responder por seus atos”, procedendo de conformidade

com a idéia de controle (FRANÇA, 2008, p. 2). Então, isto significa que, ao mesmo

tempo em que controla, por uma parte, permite ser controlado, por outra. Sobre

estes princípios, o autor afirma que eles são “fundadores de todo o ordenamento

jurídico, são aplicáveis ao administrar ‘a coisa pública’ e constituem o princípio da

juridicidade da atuação da administração”.

De acordo com o entendimento de Di Pietro (2001, p. 586), a finalidade de

controle da administração pública é:

[...] assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da administração pública.

Para a autora, “o controle constitui o poder-dever dos órgãos a que a lei

atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser

renunciado e nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu” (DI

PIETRO, 2001, p. 586).

É com essa concepção que França (2008), baseando-se nos postulados da

lei, afirma que é dever da administração exercer a supervisão de seus atos, para

impedir e/ou corrigir possíveis despropósitos ou absurdos que possam acontecer, e

fazendo isto rapidamente para evitar reflexos negativos àqueles envolvidos cuja

atuação está diretamente ligada com a sociedade. Mas a administração tem o poder

de intervir para corrigir um ato negativo, caso ele seja inevitável, exercendo o poder

de autocontrole de sua ação.

Porém, o importante papel do exercício do autocontrole da administração só

é realmente percebível a partir da situação de constante busca de agir correta e

prontamente em relação aos despropósitos, no sentido de dar à população pelo

menos uma informação de que a máquina administrativa criada para atuar para o

seu bem-estar será operada com eficiência e critérios de excelência, sem que, desta

forma, seus operadores a usem em proveito próprio ou para beneficiar ou prejudicar

determinadas pessoas.

19

Nesse sentido, observa-se que a viabilização do autocontrole pela

administração pública está sustentada em dois pilares: 1) na idéia de uma

estruturação hierárquica da administração com a finalidade de que todos os atos

praticados por aquela estrutura possam ser verificados e corrigidos pelo superior

hierárquico, quando eivados de vícios; 2) na idéia de responsabilização dos agentes

faltosos, por meio do exercício do poder disciplinar da administração, objetivando

“promover uma resposta jurídica corretiva proporcional ao erro cometido, gerando,

assim, uma pena administrativa”. (DI PIETRO, 2001, p. 507)

Essas medidas têm a finalidade de inibir práticas de novos atos indevidos.

Cabe, também, à administração selecionar seus agentes, elegendo os excelentes e

expurgando os faltosos e viciados em realizar atos absurdos e impróprios contra a

boa administração. Neste sentido cabe, ainda, à administração fazer a atualização e

manutenção do maquinário público, investir nos recursos humanos, de modo a

possibilitar uma interação com o público, com vistas à prestação de um atendimento

eficiente, tendo como eixo valores que conformem a idéia de existência do cidadão

com dignidade. Assim, a administração estará realizando seu autocontrole. Eis a

grande característica da eficiência da administração pública e da sua ação

administrativa, baseada nos princípios legais e de excelência, o que dará suporte e

nível de qualidade ao serviço público.

20

3 O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

O processo administrativo disciplinar é um instrumento pelo qual a

administração pública exerce seu poder-dever para apurar as infrações funcionais e

aplicar penalidades aos seus agentes públicos e àqueles que possuem uma relação

jurídica com a administração.

Neste sentido, Meirelles (2007) concebe o processo administrativo

disciplinar como sendo o meio de apuração e punição de faltas graves dos

servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados

estabelecimentos da Administração. Por falta grave, o autor determina como um

ilícito administrativo que nada mais é que a quebra a um dos interesses públicos da

Administração e que são denominadas de “infrações funcionais”.

Para Cretella Jr. (2008), o processo administrativo disciplinar consiste num

conjunto ordenado de formalidades a que a administração submete o servidor

público que cometeu falta grave atentatória à hierarquia administrativa. Para o autor,

o objetivo do processo administrativo disciplinar é a tutela da hierarquia através da

apuração imediata da falta cometida e, em seguida, da aplicação justa da pena

determinada no estatuto do servidor. Não é objetivo deste processo a apuração de

ilícito penal, mas tão somente do ilícito administrativo, como afirma: “[...] tanto que,

encerrados os trabalhos e proferida a decisão esta não transpõe a órbita

administrativa para repercutir no âmbito da jurisdição penal” (CRETELLA JR, 2008,

p. 76-77)

No entanto, Carvalho Filho (2007, p. 847) entende o processo administrativo

disciplinar como aquele que tem por objetivo a averiguação da existência de alguma

infração funcional por parte dos servidores públicos, qualquer que seja o nível de

gravidade. Dessa forma, o autor, citando Meirelles, assim se expressa:

Não nos parece correta a afirmação segundo a qual o processo administrativo [‘é o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores públicos]’. O processo serve tanto para as faltas graves como para as leves, pois é preciso considerar que a apuração é que vai levar à conclusão sobre a maior ou menor gravidade da falta.

Na observância da concepção desses autores sobre o processo

administrativo disciplinar, este processo constitui-se em um instrumento de controle

da administração pública, com o objetivo de manter a eficiência da ação

21

administrativa, por meio da apuração dos ilícitos cometidos pelos seus agentes no

exercício da função pública e por terceiros, bem como da aplicação de penalidade

de acordo com a gravidade da ação faltosa.

O processo administrativo disciplinar se desenvolve sob quatro fases bem

distintas, conforme disposto no Art. 151 da Lei 8.112/1990:

Art. 151. [...] I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão; II - inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório; III - julgamento. (BRASIL, 1990)

Segundo Carvalho Filho (2007grifo nosso) a instauração é a fase que diz

respeito à deflagração do processo, que se dá por meio da publicação da portaria

que constitui a comissão processante responsável pela condução do processo

administrativo disciplinar.

Cretella Jr. (2008) define as demais fases, da seguinte forma:

a) instrução que é a fase em que a comissão processante busca reunir

todos os elementos probatórios da existência da falta e de quem seja por ela

responsável. É nessa fase que a comissão procederá as diligências que achar

conveniente, recorrendo quando necessário à técnicos ou peritos. É o momento

também em que será ouvido o indiciado, fará as juntadas de documentos e inquirirá

testemunhas.

b) defesa é o momento em que o indiciado reúne a seu favor os argumentos

complementados com documentos e testemunhas.

c) relatório é a peça elaborada pela comissão processante e que juntamente

com o processo administrativo é remetida à autoridade competente, onde constará a

exposição pormenorizada dos fatos desde o início até a conclusão, pela inocência

ou não do indiciado. Em caso de culpabilidade deverá constar a disposição legal

transgredida, indicando também a penalidade a ser aplicada ao caso. Esta fase é a

que orienta a decisão da autoridade competente.

c) julgamento é o pronunciamento final, em que a autoridade administrativa

competente exerce o poder-dever de proferir a decisão, com base na análise do

relatório. Tal decisão deverá acolher ou não a indicação da comissão quanto à

existência ou não da irregularidade, bem como, da sanção a ser aplicada.

22

No âmbito da administração pública federal podemos entender como

modalidade de processo administrativo disciplinar a sindicância, haja vista sua

natureza disciplinar, atribuída pelo inciso II do art. 145 da Lei 8.112/1990, que dispõe

que dela poderá resultar a aplicação de penalidade de advertência ou de suspensão

de até 30 (trinta) dias.

Além do caráter inquisitório e preparatório ao processo administrativo

disciplinar, atribuído pela maioria dos doutrinadores, a sindicância também é

revestida do caráter disciplinar, atribuída pelo ordenamento jurídico.

Assim, o que definirá a aplicação deste ou daquele instrumento

sancionatório é o tipo de falta cometida pelo servidor e a penalidade a ser aplicada.

O art. 127 da Lei 8.112/1990 prevê as penalidades disciplinares que podem

ser aplicadas aos servidores públicos federais, quais sejam: advertência; suspensão;

demissão; cassação de aposentadoria ou disponibilidade; destituição de cargo em

comissão e destituição de função comissionada.

Em caso de a apuração das infrações funcionais dos servidores estatutários

resultar em aplicação de penalidades iguais a advertência ou suspensão de até 30

(trinta) dias, deverá a administração utilizar-se do instrumento da sindicância, a fim

de atender os ditames da lei.

3.1 FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR

3.1.1 Lei 8.112/1990

A Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o Regime

Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das

Fundações Públicas Federais, constitui um conjunto de regras que estabelecem

direitos, bem como deveres e proibições a serem observados pelos servidores da

administração pública federal, “as penalidades aplicáveis, além de traçar o rito para

apuração das faltas administrativa” (RONZANI, 2000, p. 76). A não observância dos

deveres e proibições acarretará em apuração da responsabilidade e conseqüente

aplicação de penalidade, se for o caso.

O título V desta lei versa especificamente sobre o processo administrativo

disciplinar, que no seu Cap. I (disposições gerais), art. 143, dispõe que “A autoridade

23

que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua

apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar,

assegurada ao acusado ampla defesa.” (BRASIL, 1990)

Nesse contexto fica evidenciado a figura da administração pública como

sujeito ativo do processo administrativo disciplinar e figuram como sujeitos passivos

os agentes públicos, sejam eles servidores, empregados ou prestadores de serviços

da administração pública direta ou indireta.

Carvalho Filho (2007, p. 15) define como agentes públicos “todos aqueles

que, a qualquer título, executam uma função pública como prepostos do Estado.

São integrantes dos órgãos públicos, cuja vontade é imputada à pessoa jurídica.

Portanto, a trilogia fundamental que dá o perfil da Administração: órgãos, agentes e

funções.”.

Nesta mesma linha de raciocínio, Gasparini (2005, p. 134) define como

agentes públicos “todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e

algumas vezes sem ele presta serviços à Administração Pública ou realizam

atividade que estão sob sua responsabilidade”.

Num sentido mais específico de quem seja um agente público, Mello (2007,

p. 239) assim o define:

Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público. Todos eles estão sobre um denominador comum que os radicaliza: são, ainda que alguns deles, episodicamente, agentes que exprimem manifestação estatal, munidos de uma qualidade que só podem possuir porque o Estado lhe emprestou sua força jurídica e os habilitou a assim agirem ou, quando menos, tem que reconhecer como estatal o uso que hajam feito de certos poderes.

Assim, qualquer pessoa que tenha vínculo jurídico com a administração ou

que exerça uma atividade em nome do Estado está sujeito às normas disciplinares

estabelecidas em lei e qualquer ação ou omissão que venha de encontro às normas

ali estabelecidas constituem-se em ilícito administrativo, passível de punição.

Um ilícito administrativo é toda ação negativa ou omissão passível de

punição, haja vista que esta conduta faltosa do agente público contraria a norma

administrativa, prejudicando o bom funcionamento da máquina administrativa e a

eficiência nos serviços prestados.

24

3.1.2 LEI Nº 9.784/1999

Esta lei tem por objetivo regular o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal, com o fim de estabelecer normas básicas sobre o

processo administrativo a serem adotadas no âmbito da administração federal,

visando, em especial, a proteção dos direitos dos administrados e ao melhor

cumprimento dos fins da administração (Art. 1º).

A referida lei é aplicada, conforme disposto em seu artigo 69,

subsidiariamente ao Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União (Lei

8.112/1990), quando da apuração dos ilícitos administrativos cometidos pelos

servidores da administração no exercício da função administrativa. Essa lei indica os

princípios e procedimentos a serem observados pelas comissões e que devem

nortear os feitos disciplinares, garantindo proteção legal ao administrado.

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (BRASIL, 1990)

3.2 PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

Além dos princípios expressamente estabelecidos no Art. 37 da Constituição

Federal e já anteriormente comentados, e os princípios indicados pela Lei geral do

Processo Administrativo, a Carta Magna em seu artigo 5º, que trata dos direitos e

garantias fundamentais, contém normas que impõe limites a atuação do Estado e

que garantem a proteção dos direitos individuais, sociais e coletivos.

Tal afirmação fica evidenciada, quando no inciso LIV, do mesmo artigo,

dispõe que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido

processo legal” (BRASIL, 1988).

A regra acima transcrita imprime o princípio do devido processo legal, que

segundo Gasparini (2008), é o princípio que impõe condutas formais e obrigatórias

para a garantia do acusado contra arbítrios da Administração Pública, bem como da

observância das formalidades pela autoridade competente, no que diz respeito ao

25

cumprimento do rito legalmente estabelecido para o processo, assegurando ao

acusado a ampla defesa e o contraditório.

Esse princípio é basilar e norteador do exercício do poder-dever da

administração pública na ação corretiva, haja vista que ele veda a aplicação de

penalidades aos seus agentes, sem a instauração do processo para apuração da

responsabilidade, com a garantia do direito de defesa ao acusado, para após, se for

o caso, aplicar sanção disciplinar administrativa.

O inciso LV, do mesmo artigo, imprime ainda, dois outros princípios

fundamentais: o do contraditório e o da ampla, quando dispõe que “aos litigantes,

em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o

contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. “ (BRASIL,

1988)

O mandamento constitucional deixa evidenciada que a garantia do direito do

contraditório e da ampla defesa é dever do estado, quando os dispõe

expressamente em seu corpo.

Entende Gasparini (2008) que a ampla defesa consiste em reconhecer ao

acusado o direito de saber que está e por que está sendo processado; de ter vista

ao processo disciplinar; de produzir provas e indicar testemunhas que entender

necessárias à sua defesa; de constituir advogado; de conhecer com antecedência as

diligências e atos instrutórios para acompanhá-los; de perguntar e reperguntar; de

oferecer defesa final, de recorrer da decisão.

Nesse sentido, deve-se entender como cerceamento do direito de defesa

qualquer mecanismo que impossibilite ao acusado o exercício de quaisquer dos

direitos acima mencionados, o que acarretaria na nulidade do processo.

Carvalho Filho (2007) entende que o princípio do contraditório é corolário do

princípio da ampla defesa, haja vista que o define como o direito de contestação, de

redargüição à acusação, de impugnação dos atos e atividades.

3.3 COMISSÕES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E SUAS

COMPETÊNCIAS

Segundo Silva (2008), a Administração Pública, ao observar a possibilidade

de haver um fato eventualmente causador de dano à coisa pública ou a terceiro,

devido à efetiva violação de certos preceitos legais por qualquer servidor, deve de

26

ofício tomar as providências cabíveis quanto à apuração dos fatos, com a finalidade

de resguardar os interesses da coletividade.

A Constituição Federal (Art. 5º, inciso LIV) ao dispor que “ninguém será

privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (BRASIL, 1988),

assegura aos agentes públicos que a aplicação de sanção disciplinar deverá ocorrer

mediante a instauração de um processo administrativo disciplinar para apurar os

fatos, imputar o ato ilegal a alguém, se houver, bem como oferecer-lhe meios para

que possa se defender e só após isso aplicar a penalidade administrativa.

Quando o processo administrativo disciplinar é instaurado, significa dizer

que já foi reconhecido que há responsabilidade administrativa por um dos agentes, o

que deve ser apurado, conforme diz a Lei nº 8.112/1990, em seu Art. 148:

Art. 148. O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido. (BRASIL, 1990)

Nesse sentido deve-se entender que o processo administrativo disciplinar não

poderá ser instaurado para apurar fatos que não estejam ligados ao exercício

irregular das atividades funcionais, que desencadeie em descumprimento de

deveres das atribuições ou inobservância a proibições pelo servidor investigado,

devidamente comprovados ou que existam fortes indícios dessas infrações.

De acordo com o que preceitua o Art. 149 da lei acima referida, o processo

disciplinar é conduzido por uma comissão processante que será o órgão competente

para apurar os fatos delituosos praticados pelo denunciado. A comissão será

designada pela autoridade competente, sendo composta por três servidores

estáveis, dentre os quais será designado também pela autoridade competente o seu

presidente. Este deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível,

ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

A convocação por parte da autoridade competente, para servidor integrar

comissões disciplinares é encargo obrigatório e a princípio irrecusável, teoricamente

independente de prévia autorização de superior hierárquico do servidor convocado

(TEIXEIRA, 2008).

Para Silva (2008), cabe ao presidente da comissão processante alguns atos

privativos de sua competência, entretanto, não significa dizer que há uma relação de

27

hierarquia entre ele e os demais membros da comissão, pois a decisão é colegiada,

devendo toda e qualquer deliberação sobre as questões relativas ao processo ser

proferidas em conjunto, com autonomia e independência.

No que se refere ao perfil dos membros da comissão processante, Gasparini

(2008, p. 1016) enfatiza que eles “devem ser de ilibada reputação pessoal e

profissional e, sempre que possível, de comprovada experiência na conduta de

processo disciplinar”. Nesse sentido é necessário que os membros da comissão

processante possuam, além da capacidade intelectual, uma idoneidade moral, que

seja íntegro nas suas ações e que sua reputação profissional esteja, acima de tudo,

revestida de ética, compromisso e responsabilidade no exercício de suas

competências.

Também devem ser observados, quando da escolha dos membros da

comissão processante, os impedimentos naturais e legais, tais como: a existência de

grau de parentesco consangüíneo dos membros com o denunciado ou testemunhas,

e a existência de estreita de relação de afinidade ou de animosidade dos membros

com o acusado ou testemunhas.

No que se refere às competências das comissões processantes, tanto a Lei

n° 8.112/1990 como a Lei geral do processo administrativo, Lei n° 9.784/1.999, são

omissas na definição das competências dessas comissões.

De forma expressa, a Lei 8.112/1990, reserva ao presidente da comissão

designar o secretário (art. 149, § 1°), denegar os pedidos impertinentes da defesa

(art. 156 § 1°), intimar as testemunhas (art. 157) e citar o indiciado para apresentar

defesa (art. 161, § 1°).

Segundo Silva (2008), além das competências estabelecidas pelo diploma

legal, a doutrina entende ainda como atos privativos do presidente, assumindo uma

posição de regente ao administrar os procedimentos a serem desenvolvidos pela

comissão:

- receber o ato de designação da comissão, tomando conhecimento do teor

da denuncia e ciência de sua designação por escrito;

- administrar os trabalhos da comissão, providenciando o local dos trabalhos e

a instalação da comissão;

- verificar se ocorre algum impedimento ou suspeição quanto aos membros da

comissão, se positivo, indicar à autoridade competente o motivo impeditivo (§ 2° do

art. 149, da Lei n° 8.112/1990);

28

- determinar a lavratura de termo de instalação e início dos trabalhos, bem

como registrar detalhamento em ata as demais liberações adotadas. (§ 2° do Art.

152 da Lei 8.112/1990);

- Notificar o acusado para tomar conhecimento da acusação e das diligências

programadas;

- Providenciar para que o acusado ou seu advogado esteja presente em

todas as oitivas;

- Solicitar a nomeação de defensor dativo, após a lavratura do termo de

revelia. (§ 2º do art.164 da Lei nº. 8.112/90);

- Reunir-se com os demais membros da comissão para a elaboração

conjunta do Relatório Final;

- Requisitar técnicos ou peritos, quando necessário.

Para a designação do secretário, o presidente da comissão poderá escolher

dentre os vogais ou ainda, optar por um servidor estatutário, estranho ao trio,

preferencialmente lotado no órgão ou unidade, onde transcorre o processo e com

prática em digitação elaboração de expediente em geral. (TEIXEIRA, 2008).

Na primeira hipótese, sem qualquer prejuízo para a defesa, a designação

pode ser considerada formalizada nos autos, por meio de ata de instalação e

deliberação. Neste caso, além de atuar com voz e voto nas deliberações e na

condução do apuratório, a priori este servidor encarrega-se do trabalho burocrático

da comissão.

Na segunda hipótese, cabe, especificamente, ao presidente da comissão a

designação do secretário, por meio de emissão de portaria, devendo esta ser

publicada no boletim de serviços ou de pessoal, e após, feito juntada da copia deste

aos autos. Nesta hipótese, o secretário não participa com direito a voto nas

deliberações. (TEIXEIRA, 2008).

29

4 O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA UFPA: 2006 - 2007

4.1 ASPECTOS HISTÓRICOS

Antes do ano de 2004, a escolha dos membros e a elaboração de portarias

de designação das comissões processantes eram de competência da

Coordenadoria de Recursos Humanos (CRH), hoje Pró-Reitoria de Desenvolvimento

e Gestão de Pessoal (ROGEP) e a designação da comissão de competência da

Vice-Reitoria, sendo o controle e acompanhamento dos processos instaurados de

competência do Controle Interno (CONIN), hoje Auditoria Interna (AUDIN) da UFPA.

No ano de 1999, a administração superior da UFPA expediu a Portaria nº

625, de 1º de março de 1999, que orienta quanto aos procedimentos para

composição das comissões e quanto aos critérios a serem observados para escolha

dos membros; determina a obrigatoriedade da participação dos servidores

designados, excetuando-se nas hipóteses de relação de parentesco até o 3º grau ou

amizade pessoal com o indiciado, ambos, devidamente comprovados; prevê a

instauração de Processo Administrativo Disciplinar (PAD) para apuração de

responsabilidade de servidores que deixarem de dar andamento em apuratórios

disciplinares, no prazo legal; e determina ao CONIN o assessoramento aos

membros das Comissões, quanto às formalidades e ao cumprimento de prazos.

Assim, o monitoramento pela CONIN se dava por meio de um programa de

acompanhamento permanente das comissões processantes, objetivando controlar o

andamento dos processos, para cumprimento das formalidades e cumprimento de

prazos, a fim de evitar a nulidade ou prescrição dos processos. 1

No ano de 2000, a administração Superior da UFPA, tendo em vista evitar

ou reduzir a ocorrência de improbidades nos procedimentos operacionais da

instrução, determinou ao CONIN a identificação dos processos formalizados a partir

de 1995, para a intensificação do monitoramento dos trabalhos desenvolvidos e

orientações às Comissões Processantes. 2

1 Expresso no processo nº 23234/1.999, de 28.10.1999. 2 Expresso no Processo nº 002170/2000, de 07.02.2000.

30

Diante da determinação, o CONIN realizou o levantamento dos processos

instaurados a partir de 1995, chegando ao seguinte número, conforme se demonstra

no Quadro 1.

Ano Nº de Processos

1995 21

1996 24

1997 21

1998 52

1999 54

2000 09

TOTAL 181

Quadro 1 – Levantamento número de Processos Administrativos Disciplinares constituídos no período de 1995 a 2000. Fonte: CONIN (2000)

Após, identificados e levantados o número de processos instaurados, e

analisada a situação de cada um deles, o CONIN constatou3:

[...] ficou evidenciado que determinadas comissões não concluíram os trabalhos que lhe foram atribuídos, [...] causando preclusão de prazo, sem conclusão dos trabalhos, fato que impõe apuração de responsabilidade dos agentes que, imotivadamente, tenham dado causa.

Desse modo, o CONIN solicitou ao Reitor da UFPA a instauração de PAD’s,

a fim de apurar a responsabilidade de servidores que deram causa à preclusão de

sete (7) apuratórios, conforme se demonstra no quadro 2.

Ano do conhecimento

do fato pela Autoridade

Instauradora

Ano de instauração

do PAD

Nº Processos

Constituídos

1997 1999 01

1998 1999 03

1999 1999 03

TOTAL GERAL 07

Quadro 2 – Demonstrativo de Portarias de Processos Disciplinares e de Sindicâncias Vencidas. Fonte: CONIN (2000)

3 Extraído do Processo nº 006759/2000, de 12.04.2000.

31

Em maio de 2.000, o CONIN, em ação de monitoramento das comissões,

constatou um quadro predominante de cultura de baixa responsabilidade dos

membros da comissão.

Entretanto, segundo o CONIN, por meio dessas ações e diligências

permanentes, houve provocação de reações e melhoria no nível de responsabilidade

desses membros.

O CONIN, também apontou fatores que considerava contribuir para

obstacularização da efetividade do trabalho de monitoramento das comissões,

sendo eles:

- Falta de identificação do objeto do apuratório nas portarias de designação;

- Procrastinação de informações por parte dos presidentes das comissões,

quando solicitadas pelo CONIN;

- Inexistência de manual de orientação às comissões;

- Desconhecimento do Regime Jurídico Único, por parte dos membros das

comissões, especialmente no que diz respeito ao regime disciplinar;

- Insuficiência de pessoal;

- Carência de equipamentos tecnológicos.

Contudo, com o intuito de sanear as dificuldades constatadas durante o

processo de monitoramente das comissões, o Controle Interno pôs em prática

algumas atividades:

- Expediu Memorando aos presidentes das Comissões com prazos

prescritos, solicitando informações no prazo de 48h da situação em que se encontra

o processo;

- Requisitou novas designações de Comissões para apurar o objeto dos

processos;

- Promoveu a capacitação da equipe da CONIN em Cursos de Processos

Administrativo Disciplinar;

- Construiu um cronograma de reuniões com membros das Comissões para

avaliar o andamento e a qualidade dos trabalhos produzidos.

Em setembro de 2002, a Coordenadoria de Auditoria Interna (AUDIN) da

UFPA, anteriormente CONIN, por meio do Parecer nº 096/2002-VM-AUDIN, sugere

à Administração Superior da UFPA a criação de Comissões Permanentes

(Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar), com a finalidade de

supervisionar as atividades desenvolvidas pelas comissões processantes,

32

objetivando melhorar o nível de eficiência das atividades desenvolvidas por elas e a

obtenção de resultados mais eficazes, na apuração dos atos e fatos ensejadores

dos processos, haja vista que tais atribuições não fazem parte da competência da

AUDIN e considerando que os membros daquela auditoria são impedidos

legalmente de participar de comissões de qualquer natureza.

A Controladoria Geral da União4 (CGU), em seu relatório de auditoria de

avaliação de gestão da UFPA, de 23 de maio de 2003, referente ao exercício de

2002, constatou:

9.3.1.1 CONSTATAÇÃO: Falta de eficácia na condução de sindicâncias e processos administrativos disciplinares. A Universidade Federal do Pará no ano de 2002, segundo informações da Auditoria interna, concluiu 10 (dez) processos de sindicância/ administrativos disciplinares. Examinamos 05 (cinco) desses processos e verificamos que não há, por parte das comissões, cuidado em instruí-los adequadamente, ocasionando perda de prazo, falta de obediência aos ritos e outros vícios que além de levar à ineficácia do processo, podem conduzir à argüição de invalidade ou nulidade dos atos5.

No mesmo relatório, a CGU relata que a AUDIN informou que, com vistas a

solucionar os problemas constatados, está sendo implementada a instalação de uma

Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar (CPPAD), que será

treinada por meio de cursos realizados no Centro de Capacitação (CAPACIT) da

UFPA.

No relatório de auditoria de avaliação de gestão da UFPA, de 25 de maio de

2004, referente ao exercício de 2003, a CGU conclui:

Exames realizados durante os trabalhos da auditoria de gestão do exercício de 2002 evidenciaram a ineficácia da UFPA na condução de sindicâncias e processos administrativos disciplinares. Foi enfatizada a intempestividade na apuração, a extrapolação de prazos, a prática de arquivamentos de processos, especialmente com relação ao desaparecimento de bens objeto de furtos dentro das instalações da Entidade e que estão sob a responsabilidade de um servidor, sem que haja o efetivo ressarcimento ao erário, enfim, foram relatadas uma série de situações que estavam

4 Órgão do Governo Federal responsável por assistir direta e imediatamente ao Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria. (BRASIL. Controladoria geral da união. Relatório

33

comprometendo a governabilidade da Universidade em virtude da falta de punição.

Na ocasião a Auditoria Interna da UFPA informou que estava sendo criada uma Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar, para acompanhar todos os processos e solucionar os problemas. (CGU, 2003, p. 20)

Diante de tal situação e em face das exigências da CGU, no que diz respeito

ao acompanhamento e supervisionamento das atividades desenvolvidas pelas

comissões processantes, a Administração Superior da UFPA, por meio da Portaria

nº 1.461, de 09.06.2003, cria a Comissão Permanente de Processo Administrativo

Disciplinar (CPPAD), com vistas a ter um melhor acompanhamento dos apuratórios

e um maior controle dos prazos, objetivando obter um desempenho eficiente e

resultados eficazes

A CPPAD designada constituía-se de sete (7) servidores do quadro

permanente de pessoal da UFPA, sendo quatro (4) titulares, dentre os quais um (1)

servidor ocupante de cargo de professor de 3º grau, com formação na área jurídica e

três (3) servidores ocupantes de cargos técnico-administrativos de nível médio, com

formação em nível superior; e três (3) suplentes, todos ocupantes de cargos técnico-

administrativos de nível médio, dentro os quais, um (1) com formação em nível

superior e dois (2) em nível médio.

Além da criação da CPPAD, a Administração Superior, a fim de atender as

determinações do Acórdão nº 1.348, de 17.09.2003, do Tribunal de Contas da União

(TCU), expede a Portaria nº 2.675, de 24.10.2003, com os seguintes termos:

Art. 1º - Determinar à Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar, bem como às Comissões de Sindicâncias instauradas no âmbito da Universidade Federal do Pará, que tomem as necessárias providências para que seja observado o cumprimento dos prazos e formalidades previstos nas Leis nºs. 8.112/1990 e 9.784/1999; Art. 2º - Compete à Coordenadoria de Auditoria Interna – AUDIN/UFPA, o controle e acompanhamento dos Processos Administrativos Disciplinares e Sindicâncias, observando o cumprimento da determinação de que trata o Art. 1º, desta Portaria.

Entretanto, apesar da criação da CPPAD e da expedição de ato normativo

determinando o cumprimento dos prazos e formalidades pelas comissões

processantes, com vistas a atender às exigências da CGU, não foi dada as

condições físicas e materiais para a instalação efetiva da CPPAD.

Tal afirmação se comprova pela constatação da CGU:

34

Na presente auditoria constatamos que de fato a Comissão foi instituída por meio da Portaria Nº 1461/2003, de 09/06/2003, contudo até maio de 2004, quase um ano depois de sua constituição a Comissão ainda não estava instalada, evidenciando que o controle dos processos disciplinares não é prioridade na Instituição. (CGU, 2003, p. 20)

Somente no ano de 2004, a CPPAD se instalou efetivamente, quando,

então, lhe é destinada uma sala, localizada dentro da CRH, hoje PROGEP, no 1º

andar do prédio da Reitoria, com infra-estrutura mínima, constituída de mobiliários,

equipamentos e material de consumo para o seu funcionamento.

A portaria de designação dos membros da CPPAD, em sue art. 2º,

determinava que os servidores que compunham a comissão deveriam alocar, no

mínimo, dez (10) horas de suas cargas horárias semanais para desenvolverem

atividades junto a CPPAD.

Atualmente, somente o seu presidente não é o mesmo da composição

original, designado no ano de 2.006, por meio da Portaria nº 1852/2006.

Entretanto, ainda que constituída de quatro (4) membros titulares e três (3)

suplentes, conta tão somente com a figura do seu presidente desenvolvendo

atividades junto àquela comissão, que até 16.10.2008 tinha sua lotação no Instituto

de Ciências Jurídicas (ICJ) e apenas o seu exercício na CPPAD.

A CPPAD não tem mandato, e é considerada uma subunidade

administrativa, subordinada hierarquicamente ao gabinete do Reitor e tem a

colaboração de dois (2) servidores técnico-administrativos, ocupantes de cargos de

nível médio: um com formação em nível superior na área jurídica e outro, graduando

em Direito e de uma (1) estagiária do curso de Direito, para auxiliarem nas

atividades administrativas desenvolvidas naquela comissão.

Após quatro (4) anos de instalação, a estrutura física da CPPAD ainda é a

mesma, e as mudanças ocorridas dizem respeito à aquisição de novos mobiliários e

equipamentos mais avançados.

A estrutura física existente é insuficiente para atender as demandas, haja

vista que se trata de uma única sala para funcionamento tanto para as atividades

administrativas da CPPAD, como para o atendimento e assessoramento das

comissões processantes durante as atividades a serem desenvolvidas por elas na

realização dos apuratórios.

35

A mesma funciona ainda como local de realização de apuratórios e

quando da ocorrência desses, os servidores ali lotados ficam desalojados, haja vista

que a participação em atividades desenvolvidas pelas comissões processantes

durante os apuratórios se restringe aos membros da respectiva comissão

processante, às partes envolvidas, advogado e testemunhas, se houver, conforme

disposto no parágrafo único do Art. 150 da Lei 8.112/1990, comprometendo, assim,

a organização e o funcionamento da CPPAD.

A CCPAD não tem competência definida em qualquer instrumento legal,

conforme informação de seu Presidente, entretanto, ainda que a Portaria nº 2.675,

de 24.10.2003, em seu art. 2º determine que seja de Competência da AUDIN o

controle e acompanhamento dos Processos Administrativos Disciplinares, quanto ao

cumprimento das formalidades e dos prazos previstos nas Leis Federais nºs.

8.112/1990 e 9.784/1999, a CPPAD é que vem desempenhando tal função, desde

sua efetiva instalação.

É também atividade desenvolvida pela CPPAD a escolha dos membros

que compõem as comissões processantes; a confecção das portarias de

designação; e o envio dessas à publicação no boletim de pessoal da PROGEP,

momento que se instaura efetivamente o PAD e que enseja a orientação aos

servidores que atuaram na condução desses processos, o acompanhamento das

atividades desenvolvidas e o controle do cumprimento dos prazos pelas comissões

processantes.

Além de todas essas atividades desenvolvidas, o presidente da CPPAD e

os servidores lotados naquela subunidade administrativa participam, muitas das

vezes, das comissões processantes, seja na condição de membro seja na condição

de presidente, acumulando tal função com as demais funções da CPPAD.

4.2 APRESENTAÇÃO DOS DADOS DA ANÁLISE DA EFETIVIDADE DAS

COMISSÕES PROCESSANTES NA UFPA NO BIÊNIO 2006-2007

A infração aos deveres e proibições inerentes à função pública acarreta

inúmeros efeitos jurídicos, dentre eles a responsabilização do agente faltoso no

exercício da função pública.

36

A busca pela responsabilização desses agentes faltosos diz respeito ao

exercício do poder disciplinar, um dos pilares para viabilização do controle da

administração pública.

A apuração dessas infrações é de competência das Comissões

Processantes, que deverão ser constituídas para essa finalidade, objetivando a

responsabilização do servidor que praticou o ilícito administrativo no exercício da

função pública, culminando com aplicação da sanção administrativa, com finalidades

inibitórias de novas práticas infracionais.

Quando a administração constitui uma comissão processante, ela está

exercendo o seu poder-dever de controle da atividade administrativa, função

atribuída pela lei, que tem por objetivo corrigir os defeitos de funcionamento e

reparação de dano causado a direitos individuais ou coletivos.

Na UFPA, as Comissões Processantes que conduzem os processos

administrativos disciplinares para responsabilização dos servidores faltosos, são

constituídas, a partir da autorização do Magnífico Reitor da UFPA, autoridade

máxima dessa Instituição, que, em caso de PAD, é a autoridade instauradora.

Entretanto, por delegação de competência, cabe à Vice-Reitoria desta IFES a

assinatura de portarias referente ao assunto.

Em regra, na UFPA, a constituição de uma comissão processante, tem o

seguinte trâmite:

1. A notícia da ação faltosa é comunicada ao Magnífico Reitor da UFPA,

autoridade máxima, que após tomar conhecimento e ouvida a Procuradoria Geral da

UFPA, órgão de assessoria jurídica, decidirá pela instauração ou não do Processo

Administrativo Disciplinar (PAD);

2. Decidido pela instauração do PAD, o Reitor determina à CPPAD a

constituição da comissão processante;

3. A CPPAD faz a escolha dos membros que irão compor a Comissão de

apuração e elabora a Portaria de Instauração. Após, envia-a à Vice-Reitoria para

assinatura;

4. A Vice-Reitoria, que, por meio de portaria nº 0912, de 21.03.2006, do

gabinete do Reitor, é a autoridade instauradora competente, assina a portaria de

instauração com a designação dos membros e devolve-a à CPPAD;

5. Após a assinatura, é feita sua publicação no boletim de pessoal, a partir

da qual, começa a contar os prazos legais para conclusão dos trabalhos;

37

6. A CPPAD encaminha a portaria de instauração e o processo constituído

ao respectivo presidente, por meio de memorando6, para conhecimento e adoção

dos procedimentos necessários à instalação da comissão e a instauração do PAD.

7. A CPPAD contata com o presidente da comissão, para orientações

quanto aos procedimentos que deverão ser adotados durante o desenvolvimento do

apuratório, a fim de evitar o descumprimento das formalidades e dos prazos legais,

para não dar causa a nulidade do feito ou prescrição da punibilidade.

8. A CPPAD faz o monitoramento do andamento das atividades

desenvolvidas pelas comissões, para conclusão dos PAD’s dentro prazo legal,

concluindo, seja por uma possível responsabilização ao final e conseqüente

apenação, seja pelo arquivamento do feito, decorrente da inocência do indiciado ou

de vícios de ilegalidade ou prescrição da punibilidade.

9. Após a fase instrução do apuratório, e em caso de conclusão pela

culpabilidade do servidor, é feto a indiciação do servidor, devidamente

fundamentada e com a indicação da penalidade a ser aplicada, por meio de um

Termo de Indiciamento. A partir do qual, o indicado terá dez (10) dias para

apresentar sua defesa.

10. Juntada a defesa, a Comissão Processante elabora o relatório final e,

após, encaminha os autos ao Reitor, autoridade julgadora, que depois de ouvida à

Procuradoria Geral, profere seu julgamento com fundamento na análise e

manifestação da Procuradoria Geral.

11. Proferido o julgamento, e em caso de conclusão pela culpabilidade do

servidor, os autos são encaminhados à PROGEP, para as providências quanto a

notificação do servidor para conhecimento da penalidade a ser aplicada e o registro

da mesma em seus assentamentos funcionais. Após, os autos são devolvidos à

CPPAD para registro e arquivamento. E, em caso de conclusão pelo arquivamento

dos autos, o mesmo é remetido a CCPAD para o registro e arquivamento.

Da análise do trâmite para constituição das Comissões Processantes, faz-se

necessário algumas considerações sobre alguns itens.

No que diz respeito ao item 3, constata-se que para a escolha dos membros

que comporão as referidas comissões, a fonte de consulta é o Sistema Integrado de

Administração de Recursos Humanos (SIAPE). O SIAPE foi instituído pelo Decreto

6 Modalidade de comunicação entre unidades administrativas de um mesmo órgão, que podem estar hierarquicamente em mesmo nível ou em níveis diferentes.

38

99.328 de 19.06.1990, e implantado na UFPA somente no ano de 1.997. Trata-se de

um sistema informatizado de recursos humanos do poder executivo federal que

controla informações cadastrais dos servidores da administração pública federal. Na

escolha desses membros, são observadas as informações que dizem respeito a

estabilidade, nível do cargo ocupado, grau de escolaridade do servidor, a fim de

atender o disposto no Art. 149, da Lei 8.112/1990, além de serem observadas as

ocorrências de licenças ou afastamentos.

Gasparini (2008, p. 1016) enfatiza que esses membros também “devem ser

de ilibada reputação pessoal e profissional e, sempre que possível, de comprovada

experiência na conduta de processo disciplinar”.

No que diz respeito à reputação do servidor, constata-se que a observância

é quanto à existência de processo de sindicância ou administrativo disciplinar em

que o servidor figure como indiciado. Confirmada a hipótese, o servidor é excluído.

Em caso de ocorrência de penalidade, na UFPA, tem sido uma prática evitar a

participação de servidores com registro de ocorrência de penalidade em seus

assentamentos funcionais, ainda que não seja causa de impedimento legal para

participar de apuratório. Quanto à comprovada experiência na conduta de

processos, a CPPAD faz o controle, por meio de registro de todos os servidores que

participaram de apuratórios. Entretanto, a designação reiterada é sempre recebida

como ônus por esses servidores e “uma parte significativa solicitam dispensa da

atribuição, sob alegação de motivos diversos”, a fim de justificar a solicitação e

exonerar-se de obrigação, haja vista que, além do dever das atribuições inerentes

aos seus cargos, deverão desempenhar tal função, considerando que “a convocação

é encargo obrigatório e a princípio irrecusável” (TEIXEIRA, 2008, p. 104) e sem

retribuição de qualquer natureza.

Constatou-se também, que a CPPAD tem tido a preocupação de evitar que

servidores da mesma unidade/subunidade administrativa ou acadêmica de lotação

do indiciado participem dos apuratórios, a fim de evitar constrangimentos e garantir

total imparcialidade na condução e conclusão dos processos.

No que diz respeito ao item 5, a publicação do boletim de pessoal da

PROGEP é mensal e não tem data certa para sua publicação, o que causa atraso no

início dos trabalhos da comissão processante, posto que o processo se instaura a

partir da referida publicação.

39

Nesse sentido “a portaria funciona como um instrumento de mandato,

autrorizador para o trabalho da comissão, mas somente adquire tal valor jurídico

pontualmente, nem antes e nem depois, com a sua publicação (TEIXEIRA, 2008. p.

91).”.

Assim, a comissão não pode praticar qualquer ato antes da publicação, sob

pena da argüição de nulidade, comprometendo a celeridade nos apuratórios e

constituindo-se em um dos fatores que interferem na efetividade das comissões.

Quanto ao item 6, o encaminhamento da Portaria de Instauração e do PAD

é feito através do Protocolo Geral da UFPA, subunidade administrativa, responsável

pelo recebimento, encaminhamento e entrega de documentos oficiais no âmbito

interno e externo. O referido procedimento demanda algum tempo, haja vista a

extensão física da UFPA, com unidades administrativas e acadêmicas localizadas

fora das dimensões da cidade universitária do Campus Belém, além dos campi

localizados em diversos e diferentes municípios do interior do Pará. Esse tempo

demandado, também é um fator que contribui para o atraso do inicio dos trabalhos

das comissões processantes, vindo também a comprometer a celeridade dos

apuratórios, interferindo na eficiência das comissões.

Quanto ao item 7 o contato da CPPAD com o presidente da comissão

processante, para orientações quanto aos procedimentos que deverão ser adotados

durante os trabalhos da comissão, nem sempre é respondido pelos presidentes, e,

em alguns casos a falta dessa orientação acarreta no descumprimento de

formalidades e de prazos legais, dando causa à nulidade do feito ou prescrição da

punibilidade.

40

4.2.1 Processos Administrativos Disciplinares constituídos no biênio 2006 –

2007

A partir da Tabela 1, pode-se observar que nos anos de 2006 e 2007 foram

instaurados 53 (cinqüenta e três) processos administrativos disciplinares, sendo 23

(vinte e três) instaurados em 2006 e 30 (trinta) instaurados em 2007.

Dos 23 processos instaurados em 2006, observa-se que 11 (47,83%) têm

sua origem nos anos de 2003 a 2005 e dos 30 processos instaurados em 2007, 11

(36,66%) têm sua origem nos anos de 2004 a 2006.

Tabela 1. Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados em 2006 e 2007

Fonte: Relatório da CPPAD (2007)

De acordo com a Tabela 2, observa-se que dos 23 processos instaurados

em 2006, 15 (65,22%) foram concluídos e 8 (34,78%) ainda se encontram em

tramitação.

Tabela 2. Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados em 2006, Concluídos e Não Concluídos.

Ano do conhecimento do

fato pela Autoridade

Instauradora

Concluídos Não Concluídos Total

Qtd % Qtd % Qtd %

2003 0 0,00 2 100,00 2 8,70

2004 3 75,00 1 25,00 4 17,39

2005 3 60,00 2 40,00 5 21,74

2006 9 75,00 3 25,00 12 52,17

Total 15 65,22 8 34,78 23 100,00

Fonte: Relatório da CPPAD ( 2007)

Ano do conhecimento do fato pela Autoridade Instauradora

2006 2007

Qtd % Qtd %

2003 2 8,70 - -

2004 4 17,39 1 3,33

2005 5 21,74 1 3,33

2006 12 52,17 9 30,00

2007 - - 19 63,34

Total 23 100,00 30 100,00

41

A partir da Tabela 3, observa-se que dentre os 30 processos instaurados em

2007, 18 (60,00%) foram concluídos e 12 (40,00%) ainda se encontram em

tramitação.

Tabela 3. Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados em 2007, Concluídos e Não Concluídos.

Ano do conhecimento do

fato pela Autoridade

Instauradora

Concluídos Não Concluídos Total

Qtd % Qtd % Qtd %

2004 0 0,00 1 100,00 1 3,33

2005 1 100,00 0 0,00 1 3,33

2006 6 66,67 3 33,33 9 30,00

2007 11 57,89 8 42,11 19 63,34

Total 18 60,00 12 40,00 30 100,00


Na análise dos processos instaurados, concluídos e não concluídos no

biênio 2006-2007, os elementos levados em consideração foram quantitativo,

temporal, espacial e institucional.

Durante a pesquisa constatou-se um aumento de 30,45% no número de

processos instaurados no ano de 2007 em relação ao ano de 2006, demonstrando

um maior empenho da administração superior da UFPA em apurar a

responsabilidade de servidores faltosos, com vistas a inibir novas práticas

infracionais no exercício de suas funções administrativas, objetivando eliminar

problemas e vícios, e dar garantias a Coletividade de práticas e serviços satisfatórios

e que realmente atenda as suas necessidades.

Entretanto, analisando os processos instaurados nos anos de 2006 e de

2007, observou-se que o fato supostamente delituoso foi conhecido até 3 (três) anos

antes da data de instauração do apuratório. Assim, cogita-se a possibilidade de

alguns desses apuratórios incorrerem em prescrição, haja vista que o prazo de

prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido, conforme

disposto no § 1º do Art. 142 da Lei 8.112/1990. (BRASIL, 1990)

Conforme dispositivo legal acima transcrito, o cômputo da prescrição se

inicia a partir da data em que o suposto ilícito administrativo cometido pelo servidor

no exercício de suas funções, tornou-se conhecido. Todavia, a lei não é clara

quanto a quem se deve dar o conhecimento do fato para dar início à prescrição.

42

O Art. 143 da Lei 8.112/1990 preconiza que é obrigação da autoridade que

tiver ciência de irregularidades nos serviços promover sua imediata apuração,

mediante processo sindicância ou administrativo disciplinar e assegur ampla defesa

ao acusado.

A idéia de uma estruturação hierárquica da administração com a finalidade

de que todos os atos praticados por aquela estrutura possam ser verificados e

corrigidos pelo superior hierárquico, quando eivados de vícios é um dos pilares do

auto-controle, conforme entendimento de Di Pietro (2001).

Nesse sentido, entende-se que a autoridade referida no Art. 143, acima

mencionado, diz respeito a qualquer autoridade inserida na via hierárquica do órgão,

desde o chefe imediato do representado até a autoridade máxima. Entendimento

este compartilhado com a CPPAD e a Procuradoria Geral da UFPA e constatado

nos apuratórios analisados.

Segundo Cretella Jr. (2008, p.103), prescrição é “a extinção da iniciativa de

punir, resultado da inércia, durante certo lapso de tempo, do poder público, na

perseguição da infração ou na execução da sanção”

Computam-se os prazos da prescrição da punibilidade, a partir da data em

que o fato se torna conhecido pelo superior hierárquico, até a instauração do

apuratório, conforme estabelecidos no Art. 142, da Lei 8112/1990, a seguir:

Art. 142. A ação disciplinar prescreverá: I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão; III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto á advertência. § 1o O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido. § 2o Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime. § 3o A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente. § 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.

O Fundamento da prescrição administrativa é o “princípio da segurança e

estabilidade das relações jurídicas”, sobretudo entre a Administração e o

administrado, pois o “direito não pode ficar a mercê de eternas pendências,

43

provocando uma situação de instabilidade social” conforme assevera Carvalho Filho

(2007, p. 830).

A prescrição visa punir a inércia da administração que, sabendo de suposto

ilícito, não diligencia na exigida apuração, embora já tivesse elementos para fazê-lo,

uma vez que ela é o ente legalmente detentor do poder-dever de apurar e, se for o

caso, de punir, no objetivo impessoal de restabelecer a sua própria ordem interna.

(TEIXEIRA, 2008)

O prazo prescricional é interrompido com a instauração do processo

administrativo disciplinar, conforme disposto no § 3º do Art. 142 de Lei 8.112/1990,

desprezando-se todo o tempo que já havia corrido. Tal interrupção ocorre uma única

vez e, em caso de designação de nova comissão, a prescrição se mantém

interrompida, até o limite máximo do julgamento final, dentro do prazo legal de 140

(cento e quarenta) dias, a partir do qual volta a correr, sem ocorrência de nova

interrupção. (TEIXEIRA, 2008).

Na hipótese do julgamento ocorrer tempestivamente, a administração terá o

todo o prazo prescricional da pena aplicada para as providências quanto a sua

aplicabilidade e, na hipótese do julgamento ser intempestivo, a administração

disporá do prazo prescricional para conclusão do apuratório e aplicação da pena.

O instituto da prescrição exige da administração o dever de celeridade e

eficiência nos apuratórios, sob pena da perda do direito exercer seu poder

disciplinar, um dos pilares para viabilização do controle da administração pública.

O §2º do art. 169 da Lei 8.112/1990 dispõe que a autoridade julgadora que

der causa à prescrição de que trata o art. 142, § 2º, será responsabilizada civil, penal

e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições.

Entretanto, a partir do disposto no art. 169 e do entendimento de que um

dos pilares do autocontrole é a idéia de uma estruturação hierárquica da

administração com a finalidade de que todos os atos praticados por aquela estrutura

possam ser verificados e corrigidos pelo superior hierárquico (DI PIETRO, 2001),

entende-se que não só a autoridade julgadora, mas também a o superior

hierárquico, que conheceu, por primeiro, o fato supostamente irregular, e que não

tomou as providências necessárias quanto a sua apuração ou que constatou a ação

faltosa e não tomou as providências quanto a sua responsabilização, deverá ser

responsabilizado pela ação ou omissão que deu causa à prescrição.

44

Cogita-se que um dos fatores que contribuem para a ocorrência da

prescrição é a extensão física da UFPA, com unidades administrativas e acadêmicas

localizadas fora das dimensões da cidade universitária do Campus Belém, localizada

em diversos bairros do município de Belém, além dos campi localizados em diversos

e diferentes municípios do interior do Pará, além da falta de celeridade na tramitação

desses processos entre essas unidades e/ou subunidades acadêmicas e/ou

administrativas.

Cogita-se, ainda, que a falta de comprometimento de alguns servidores na

condução dos apuratórios também é um fator que contribui para a ocorrência da

prescrição. Tal afirmação é constatada pelo volume de substituição existente nos

apuratórios e o excesso de prazo na condução dos mesmos.

A ocorrência da prescrição é causa de extinção da punibilidade e decorre da

inércia da administração, que tem o dever de apurar a ação faltosa do servidor de

forma célere e eficiente, com cumprimento de prazo e formalidades e, de

responsabilizá-lo, a fim de evitar novas práticas faltosas, e não o faz, e contribui para

a inefetividade das comissões processantes.

4.2.2 Processos com ocorrência de substituição

Em relação à ocorrência de substituições, pode-se observar a partir da

Tabela 4, que dos 53 processos instaurados nos anos de 2006 e 2007, em 39

(73,58%) ocorreram substituições, sendo que 15 (65,22%) ocorrem em 2006 e 24

(80,00%) em 2007.

Tabela 4. Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares com ocorrência ou não de substituições, nos Anos de 2006 e 2007.

Ocorrência de 2006 2007 Total

Substituição Qtd % Qtd % Qtd %

Não 8 34,78 6 20,00 14 26,42

Sim 15 65,22 24 80,00 39 73,58

Total 23 100,00 30 100,00 53 100,00


Para a análise de ocorrência de substituição nas comissões processantes

foram observados os elementos quantitativo, temporal e institucional.

45

Durante a pesquisa documental e com a análise das portarias de

instauração, emitidas no biênio 2006 e 2007, constatou-se um grande volume de

substituições dos membros das comissões processantes, com uma média de 4

(quatro) substituição por processo.

A ocorrência de substituição provoca a procrastinação do início dos

trabalhos da comissão e conseqüente delonga para a conclusão desses trabalhos,

uma vez que a apreciação da solicitação pela autoridade instauradora, a escolha de

um novo membro e confecção de nova portaria e sua publicação demanda algum

tempo, ocorrendo o prolongamento do apuratário por até anos, o que compromete a

eficiência desejável das comissões processantes. Tal afirmação é corroborada pelo

teor do Memo. Gr. 193/2008, de 1º de setembro de 2008, assinado pela Vice-

Reitora, no exercício da Reitoria da UFPA, conforme a seguir:

A CPPA – Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar vem recebendo inúmero pedidos de substituição de servidores como presidente e membros que foram nomeados para participarem de processos administrativos disciplinares com os mais variados motivos e com isso vem atrasando a tramitação dos respectivos processos, contrariando o dispositivo em lei.

Diversas são as alegações dos servidores para que sejam substituídos das

comissões, quando designados, dentre as quais, a alegação de doença, de amizade

ou de inimizade com o acusado, de acumulo de serviço, de participação em projetos

de pesquisa ou extensão.

A doença alegada, quando devidamente comprovada por atestado médico,

homologado pela perícia médica oficial da UFPA, é motivo para que ocorra a

substituição, posto que o servidor ficará afastado de suas atividades funcionais, em

virtude de licença para tratamento de saúde, nos termos do art. 202, da Lei

8.112/1990.

Quanto às alegações de amizade e inimizade, estas vêm de encontro ao

princípio da impessoalidade, pois, uma vez investido da função pública, a condução

dos trabalhos deve ser com imparcialidade e objetividade, e o “interesse público é

que deve nortear seu comportamento”, como afirma Di Pietro (2001, p. 71).

A simples relação de coleguismo, ou sua ausência, decorrente do contato

profissional cotidiano, não configura a vinculação qualificada prevista como suspeita,

conforme disposto no Art. 20 da Lei. 9.784/1999.

46

Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo. (BRASIL, 1999)

Entretanto, configurada a vinculação qualificada prevista como suspeita no

mencionado art. 20, entendida a amizade íntima como “[...] aquela que é

notoriamente conhecida por todos ou por grande número de pessoas, em virtude de

permanente contato, de freqüência conjunta aos lugares e, enfim de aproximação

recíproca entre duas pessoas com ostensividade social” e a inimizade notória “[...]

aquela que estampa uma divergência por todos conhecida, podendo ser notada de

forma clara e por todas as pessoas que conhecem os inimigos.” (CARVALHO

FILHO, 2007, p. 138) poderá ser argüida a suspeição.

No que diz respeito às alegações de acumulo de serviço, de participação

em projetos de pesquisa ou extensão, com vista a exclusão do encargo obrigatório

de participar da comissão processante a assim, obter a substituição, afronta o

princípio da impessoalidade que impõe ao agente público o dever de servir à

administração, observando o interesse da coletividade.

Nesse sentido, a administração tem no § 1° do Art. 152 da Lei 8.112/90,

que dispõe que “sempre que necessário, a comissão dedicará tempo integral aos

seus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, até a entrega do

relatório final” (BRASIL, 1990) o fundamento legal para decidir quanto à relevância e

até a precedência dos trabalhos apuratórios sobre as demais atividades, haja vista

que a simples alegação de acumulo de serviço, de participação em projetos de

pesquisa ou extensão não é motivo para ocorrência de substituição.

A substituição exige emissão de nova portaria e de sua publicação, a partir

do qual “adquire o valor jurídico” (TEIXEIRA, 2008, p. 91) e começa contar o prazo

legal de 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual prazo, para conclusão dos

trabalhos (Parágrafo Único do art. 152 da Lei 8.112/1990).

O volume de substituição e a procrastinação do início dos trabalhos

contribuem para a ineficiência dessas comissões e afrontam o princípio da

eficiência, haja vista que “esse princípio impõe à Administração Pública direta e

indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e

rendimento”, conforme enfatiza Gasparini (2006, p. 51).

47

4.2.3 Processos conclusos dentro do prazo legal

Quanto ao cumprimento dos prazos para conclusão dos apuratórios pelas

comissões, observa-se que dos 33 processos concluídos, 15 foram concluídos em

2006 e 18 em 2007. Dos concluídos em 2006, apenas 3 (20,00%) cumpriram o

prazo legal e 12 (80,00%) extrapolaram o referido prazo. Dos concluídos em 2007,

somente 6 (33,33%) cumpriram o prazo legal e 12 (66,67%) o extrapolaram,

conforme apresentado na Tabela 5.

Tabela 5 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares com excesso ou não de prazo para sua conclusão.

Ano de instauração

(PAD)

Ano de Conclusão dos Processos Total de

Processos

concluídos

2006 2007 2008

Qtd % Qtd % Qtd %

2006 3 20,00 5 33,33 7 46,67 15

2007 - 0,00 6 33,33 12 66,67 18

Total 3 9,09 11 33,33 19 57,58 33

Fonte: Relatório da CPPAD ( 2007)

Os elementos para a análise do excesso de prazo para a conclusão dos

trabalhos e o descumprimento do prazo legal pelas comissões, dizem respeito aos

elementos temporal, econômico e institucional.

Da análise dos processos concluídos, contatou-se que em (72,73%) dos

processos concluídos houve um excesso de prazo para conclusão dos trabalhos da

comissão.

O prazo para conclusão do PAD é contado em dias corridos, excluindo-se o

dia do começo e incluindo-se o do vencimento, ficando prorrogado, para o primeiro

dia útil seguinte, o prazo vencido em dia em que não haja expediente. (Lei. 8112/90,

art. 138).

A contagem do prazo para conclusão dos trabalhos das comissões inicia-se

a partir da publicação da portaria de instauração e encerra-se com a apresentação

do relatório. Esse prazo é de 60 (sessenta) dias, admitida a sua prorrogação em

igual prazo, quando as circunstâncias assim exigir. (Lei. 8112/90, art. 152).

Constatou-se que, em alguns processos, ainda que a comissão processante

tenha empreendido todos os esforços, a prorrogação do prazo legal não foi

48

suficiente para a conclusão dos apuratórios, haja vista a complexidade dos casos.

Nesta situação, em que a prorrogação do prazo não foi suficiente para encerrar os

trabalhos de apuração, há a necessidade de designação de nova comissão, que

“pode ou não recair nas pessoas dos mesmos integrantes” (TEIXEIRA, 2008. p.

107), com vistas a ultimar os trabalhos para a conclusão do apurtório. Em caso da

designação recair nas pessoas dos membros integrantes, dá-se a recondução da

comissão.

Na portaria de recondução, a autoridade deve fazer constar os mesmos

dados da portaria instauradora e a indicação de sessenta (60) dias, podendo ser

prorrogável, pelo mesmo prazo da sua nova designação. (TEIXEIRA, 2008. p. 108)

Constatou-se, ainda, que a ocorrência de vício de legalidade, que é causa a

nulidade do apuratório, também é uma das razões que contribuem para o excesso

de prazo, haja vista que, verificada a ocorrência de vício insanável, deverá ser

declarada a nulidade do processo e constituída nova comissão para instauração de

novo processo, de acordo com o art. 169 da Lei 8.112/1990.

Art. 169. Verificada a ocorrência de vício insanável, a autoridade que determinou a instauração do processo ou outra de hierarquia superior declarará a sua nulidade, total ou parcial, e ordenará, no mesmo ato, a constituição de outra comissão para instauração de novo processo. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10) (BRASII, 1990) [...]

A constituição de nova comissão tem um trâmite que vai desde a escolha de

novos membros, elaboração de portaria, sua assinatura e publicação, a partir do

qual, a nova comissão poderá praticar todos os atos necessários para a condução

do apuratório. Esse trâmite não tem tempo definido, assim, pode ocorrer em breve

espaço de tempo ou delongar-se, provocando a demora na conclusão do apuratório

e contribuindo para o excesso de prazo.

Além da ocorrência de vício de legalidade, constatou-se que a inércia de

algumas comissões processantes é mais uma razão para o excesso de prazo, haja

vista que é causa para destituição daquela e de designação de nova comissão, seja

para refazer o processo, devendo ser repetida toda a fase instrutória, seja para

ultimá-lo, dando continuidade ao processo a partir do estado em que ele se

encontra.

49

A inércia dessas comissões afronta o principio da eficiência, uma vez que o

“dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas

atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. [...], conforme afirma

Seresuela (apud MEIRELLES, 2008. p. 10).

Esse dever de eficiência torna obrigatória a celeridade ao procedimento

para se chegar a uma conclusão, em tempo razoável, seja absolvendo, seja

responsabilizando o servidor. (TEIXEIRA, 2008, p.70).

Nesse sentido, o regime jurídico único dos servidores públicos civis da

união, em seu Art. 116, imprime deveres ao servidor, dentre eles, o de exercer com

zelo e dedicação as atribuições do cargo e o de cumprir as ordens superiores,

exceto quando manifestamente ilegais.

Assim, em se tratando de dever funcional, o seu descumprimento implica

em apuração da responsabilidade e conseqüente punibilidade.

O excesso de prazo na condução dos apuratórios traz enormes prejuízos à

UFPA, pois os servidores designados para nova comissão deixaram de exercer as

funções inerentes aos seus cargos para atuarem nas comissões processantes, além

do consumo de material de expediente e tempo para reconstituir o processo. A

instauração de novo processo demanda tempo tanto para os trâmites e formalidades

necessários à emissão da portaria de instauração quanto à instrução do novo

apuratório, o que provocam a delonga, comprometendo a eficiência das comissões

processantes.

50

4.2.4 Penalidades aplicadas em 2006 e 2007

Quanto às penalidades aplicadas, constatou-se a exitência de 11 (onze)

penalidades, sendo que 1 (uma) foi aplicada em 2006 e 10 (dez) foram aplicadas em

2007.

Dentre as penalidades previstas na Lei 8.112/90, foram aplicadas, no ano de

2006, 1(uma) advertência, e no ano de 2007, 2 (três) Advertências, 6 (seis)

Suspensões e 2 (duas) Demissões a 11 (onze) servidores integrantes do quadro

permanente desta Universidade, conforme se demonstra no quadro 7.

Quadro 6 – Quadro de Penalidades Aplicadas de 2006 a 2007.

Penalidades 2006 2007 Total

Suspensão - 6 6

Advertência 1 2 3

Demissão - 2 2

Destituição de cargo em

comissão - - 0

Cassação de aposentadoria - - 0

Total 1 10 11

Fonte: CPPAD, 2007

Os elementos para a análise da aplicação de penalidade são os elementos

quantitativos, temporal e institucional.

Da análise das penalidades aplicas, no biênio 2006 – 2007, constatou-se

um aumento de 900% (novecentos por cento) em aplicação de penalidades no ano

de 2007 em relação ao ano de 2006.

Durante a pesquisa documental, e com a análise do relatório de atividades

da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar - 2007 e do mapa

de controle de processos concluídos nos ano de 2006 e 2007, constatou-se que a

única penalidade aplicada no ano de 2006, foi em processo conhecido, instaurado e

concluso no ano de 2006 e que as penalidades aplicadas no ano de 2007, 50 %

(cinqüenta) foram em processos conhecidos, instaurados e conclusos no ano de

2007.

A averiguação da existência de falta funcional cometida pelo servidor é

objeto do Processo Administrativo Disciplinar, conforme entendimento de Carvalho

51

Filho (2007, p. 847) e, quando esse é instaurado, significa dizer que já foi

reconhecida que há responsabilidade administrativa por parte do agente.

Assim, a persecução pela responsabilização do servidor faltoso é um dever

da Administração, pois cabe a ela zelar pela correção e legitimidade da atuação de

seus agentes, objetivando manter a eficiência da ação administrativa.

Nesse sentido, é por meio da responsabilização do servidor, com aplicação

de penalidade de acordo com a gravidade da ação faltosa, que a administração

exerce seu poder disciplinar, um dos pilares para viabilização do controle da

administração pública, poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função,

precisamente pela sua finalidade corretiva, conforme assevera Di Pietro (2001,

p.586), com finalidades inibitórias ao cometimento de novos ilícitos administrativos

por seus agentes, a fim de garantir à coletividade a prestação de um serviço efetivo

que atenda as suas necessidades, por meio do exercício das funções

administrativas de modo eficiente, com responsabilidade técnica e legal.

Para exemplificar a ocorrência de todos os fatores, anteriormente citados e

analisados, que interferem na efetividade das Comissões Processantes,

apresentamos o Processo nº 013870/ 2006, que trata de uma Comissão de

Processo Administrativo Disciplinar, para apurar responsabilidade de servidor, e que

teve sua origem no ano de 2000.

a) Em 31.03.2000 a Vigilância da Portaria do HUJBB registra a ocorrência da

tentativa de saída de “vários reatores” daquele hospital, portados por dois

funcionários terceirizados do serviço de limpeza.

b) Em 10.04.2000 a Direção do H.U.J.B.B, por meio da portaria nº 022/2000 –

GD/UJBBB/UFPA, determinou a instauração de sindicância para apurar os fatos

registrado pelo funcionário terceirizado do serviço de vigilância e designou dois

servidores para conduzirem os trabalhos da referida comissão.

c) Em 12.04.2000 foi instalada a comissão e instaurado o processo de sindicância.

d) Em 22.05.2000 foi encaminhado ao Diretor do HUJBB o Relatório final dos

trabalhos da Comissão que concluiu pela culpabilidade do servidor responsável pelo

almoxarifado daquele hospital, haja vista que ele confessou o ilícito administrativo,

com a conivência dos funcionários terceirizados do serviço de limpeza.

e) Em 25.05.2000 o processo concluso foi encaminhado à Procuradoria Geral da

UFPA, que após análise do apuratório e considerando a natureza da infração

52

funcional cometida pelo servidor sugeriu a instauração de processo administrativo

disciplinar.

f) Em 19.07.2000 a Procuradoria Geral encaminha o referido processo ao magnífico

Reitor para homologação do parecer exarada por aquela procuradoria.

g) Em 28.09.2000 o Magnífico Reitor homologa o parecer e determina a instauração

de PAD para a responsabilização ao final e conseqüente apenação.

h) Em 13.12.2001 foi designada a Comissão Processante para conduzir o PAD.

I) Em. 26.12.2001 foram encaminhados a portaria e os autos à Presidente da

Comissão para conhecimento e providências quanto à instalação da comissão e

instauração do PAD.

j) Em 07.01.2002 a presidente da Comissão requer substituição, em razão de férais

marcadas para o período de 04.02 a 05.03.2001 e por ter assumido compromissos

particulares no referido período.∗

k) Em 26.04.2002 foi designada nova Comissão Processante.∗∗

l) Em 20.05.2002 o Diretor do Departamento Financeiro (DEFIN) solicita ao

Magnífico Reitor a dispensa da presidente da comissão da referida função, com

vistas à preservar os trabalhos do DEFIN, uma vez que a servidora é diretora da

Divisão de Contratos e Convênios.∗

m) Em 27.08.2002 foi designada nova Comissão Processante.∗∗

n) Em 11.09.2002 foram encaminhados a portaria e os autos ao Presidente da

Comissão para conhecimento e providências quanto à instalação da comissão e

instauração do PAD.

o) Em 18.09.2002 a Direção H.U.B.F.S encaminha documento à Coordenação de

Recursos Humanos (CRH) solicitando a substituição do servidor designado

presidente da Comissão, sob a alegação de que ele era membro da Comissão de

levantamento dos bens patrimoniais imóveis da UFPA e membro Comissão

Temporária de Licitação do H.U.B.F.S, além de desenvolver as atividades de

acompanhamento e supervisionamento das mudanças estruturais necessárias à

implantação do Hospital-Dia e do Serviço de Oftalmologia daquele hospital.∗

q) Em 18.02.2003 foi designada nova Comissão Processante.∗∗

∗ Solicitações de substituição. ∗∗ Designação de novas comissões.

53

r) Em 22.02.2006 a Srª presidente da Comissão encaminha processo à CRH

informando que o processo sob sua responsabilidade ficou “extraviado” durante

dois anos, em decorrência de sua remoção para outra unidade administrativa e,

segundo a mesma, o referido processo ficou guardado em um armário na unidade

anterior e, quando foi à procura do mesmo, não o encontrou, tendo sido somente

agora localizado, encontrando-se em seu poder. A servidora informa que, ao se

avaliar, não se encontra capacitada para presidir a referida comissão, alegando que

lhe falta conhecimentos de legislação e procedimentos a serem seguidos nesses

casos, razão pela qual solicita dispensa da função de presidente da comissão.

s) Em 22.02.2006 encaminhado à Comissão Permanente de Processo

Administrativo Disciplinar (CPPAD) para conhecimento e manifestação acerca da

solicitação da Presidente da Comissão.

t) Em 23.05.2006 a Presidente da CPPAD solicita autorização ao magnífico Reitor

para instauração de uma Sindicância para apurar a responsabilidade da servidora,

designada Presidente, e para constituição de nova Comissão de PAD para

conclusão dos trabalhos.

u) Em 13.07.2006 foi instalada a Comissão e instaurada a Sindicância para a

apuração quanto responsabilidade da servidora, em relação ao não atendimento de

ordem funcional.

v) Em 05.09.2006 foi solicitada prorrogação para conclusão dos trabalhos da

comissão.

w) Em 16.10.2006 encaminhado os autos, com relatório final ao Magnífico Reitor,

concluindo pela responsabilização da servidora.

x) Em 20.10.2006 a Procuradoria Geral da UFPA, em parecer exarado em

03.11.2006, conclui pela instauração de Processo Administrativo Disciplinar

para apurar responsabilidade da servidora.

y) Em 11.01.2007 foi designada comissão para conduzir o PAD para

responsabilização e apenação da servidora.

z) Em 14.02.2007 foi instalada a Comissão e instaurado o PAD.

aa) Em 08.03.2007 a Comissão indicia a servidora, pela transgressão dos incisos I e

IV do art. 116 e do inciso IV do art. 117 da Lei 8.112/1990, para a apuração da

responsabilidade da servidora, em relação ao não atendimento de ordem funcional e

indica a pena de Advertência por escrito.

54

bb) Em 09.03.2007 a servidora foi citada para apresentar defesa, no prazo legal de

10 (dez) dias.

cc )Em 19.03.2007 a servidora apresentou defesa

dd) 24.05.2007 prorrogado o prazo, por mais 60 (sessenta) dias a conclusão dos

trabalhos da comissão de PAD.

ee) Em 06.06.2007 a comissão, após a análise da defesa escrita, apresentada pela

servidora em relatório final, decide pela aplicação da penalidade de advertência por

escrito.

ff) Em 13.12.2007 após ouvir a Procuradoria Geral, o Reitor da UFPA aplica a pena

de ADVERTÊNCIA à servidora, por infringir os dispostos nos incisos I e IV do art.

116 e inciso IV do art. 117.

4.3 CONSIDERAÇÕES

A partir do diagnóstico apresentado pela presente pesquisa, faz-se

necessário algumas considerações e propostas:

A escolha reiterada de membros com prática em apuratório é sempre

recebida como ônus por tais servidores, gerando grande volume de pedidos de

substituições, sob as mais diversas alegações, uma vez que se trata de encargo

obrigatório, sem qualquer retribuição por tal atividade, causando a procrastinação do

início dos trabalhos da comissão. Tal convocação é decorrente da falta de

servidores capacitados e com um mínimo de conhecimento sobre PAD.

A CPPAD, em parceria com a Procuradoria Geral da UFPA, realizou nos

dias 18 e 19 de abril de 2007, no Centro de Capacitação (CAPACIT) um Seminário

sobre Processo Administrativo Disciplinar, com carga horária de 12 (doze) horas,

tendo a participação de 12 (doze) servidores da UFPA, além da participação dos

membros desta CPPAD7, o que se considera insuficiente para capacitar os

servidores para atuarem em apuratórios.

Com isso, constata-se a necessidade de ser implementado um programa de

capacitação permanente com a realização de cursos sobre condução de Processos

Administrativos Disciplinares, com um número de horas suficientes, para aulas de

conteúdos teóricos e de atividades práticas, como a simulação da instauração de

7 Relatório de Atividades da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar, 2007.

55

processos e sua condução em todas as fases: instrução, defesa, relatório e

julgamento, assim como da realização de seminários, com vistas à sensibilização e

conscientização da importância dos trabalhos das comissões processantes para

instituir uma cultura de eficiência nas organizações públicas, objetivando a eliminar

problemas e vícios, e dar garantias ao Estado para práticas e serviços satisfatórios e

que realmente atenda as necessidades do público.

Constata-se, ainda, a necessidade de instituir uma política de retribuição

pela participação em PAD, a fim de estimular a participação dos servidores nos

apuratórios. Nesse sentido, propõe-se as seguinte medidas: 1) que as participações

em apuratórios sejam pontuadas para efeito de avaliação de desempenho funcional;

e 2) que a participação em PAD, após o encerramento do apuratório, seja convertida

em dias de folga concedidos aos membros da Comissão, devendo o número de dias

ser estabelecido pela Administração da UFPA, sem qualquer prejuízo a

remuneração do servidor.

Quanto à publicação do Boletim de Pessoal, faz-se necessário normalizar a

sua publicação, estabelecendo data ou prazo para sua publicação, haja vista que o

mesmo é mensal e não tem dia e nem prazo para ser publicado, o que tem trazido

enorme prejuízo às comissões processantes, posto que só a partir da publicação da

portaria de instauração é que a comissão processante pode praticar qualquer ato, o

que vem a comprometer a celeridade do apuratório.

No que diz respeito à ocorrência de prescrição nos apuratórios, constata-se

que a UFPA não tem qualquer instrumento legal que defina prazo para a tramitação

e permanência de processos administrativos nas unidades e/ou subunidades

administrativas e/ou acadêmicas, promovendo, dessa forma, a morosidade na

tramitação dos processos.

Nesse sentido, percebeu-se que há necessidade de se estabelecer, por

meio de instrumento legal, prazos para tramitação e/ou permanência de processos

naquelas unidades e/ou subunidades no âmbito da UFPA, a fim de se dar celeridade

aos processos e, em caso de apuratório, evitar sua prescrição.

Observou-se, também, a necessidade da adoção de medidas efetivas em

desfavor de presidentes de Comissões de Processo Administrativo Disciplinar por

descumprimento, sem motivos justificáveis, dos prazos legais. Registre-se que, em

2007, foi aplicada pela primeira vez, punição contra presidente de comissão que não

56

cumpriu o prazo legal. (Processo nº 13870/2006)8. Entretanto, tal medida deve ser

amplamente divulgada, para fins de exemplo, com vistas a inibir novas ocorrências

de prescrição.

No que diz respeito à constituição da CPPAD, constata-se que a designação

dos membros da Comissão Permanente decorreu das exigências da CGU, haja vista

as auditorias, recorrentemente, constatarem a ineficácia na condução de

sindicâncias e processos administrativos disciplinares no âmbito da instituição, a

intempestividade na apuração, a extrapolação de prazos, a prática de arquivamentos

de processos, especialmente com relação ao desaparecimento de bens objeto de

furtos dentro das instalações da Entidade e que estão sob a responsabilidade de um

servidor, sem que haja o efetivo ressarcimento ao erário, que estavam

comprometendo a governabilidade da Universidade em virtude da falta de punição

(CGU, 2003, p. 20).

A partir da sua constituição, constatou-se um melhora no nível de eficiência

das comissões processantes, com obtenção de resultados eficazes. Tal afirmação é

corroborada pelos números diagnosticados durante a pesquisa.

Entretanto, não se configura a eficiência desejável, considerando o número

de processos constituídos e ainda não conclusos e haja vista a falta de celeridade

nos trabalhos de algumas comissões, com extrapolação de prazo para se chegar a

uma conclusão, além da procrastinação do início dos trabalhos em outras, em

decorrência das substituições ocorridas.

Confirmou-se que a efetividade das comissões processantes depende do

trabalho de orientação e monitoramento, quanto ao cumprimento das formalidades e

dos prazos legais, pela CPPAD e, assim sendo, esta deve estar estruturada e

capacitada, a fim de desempenhar tal função.

Dessa forma, considera-se a necessidade de: substituição dos membros da

CPPAD, para auxiliar o seu presidente nas atividades de orientação e

monitoramente das comissões processantes, haja vista que, hoje, ela se resume na

figura de seu presidente, tendo a colaboração de dois servidores técnico-

administrativos para apoio nas atividades administrativas; estabelecer carga horária

semanal de trabalho dos membros da CPPAD, para o desenvolvimento de

atividades junto aquela comissão; capacitar os membros da CPPAD para uma

8 Relatório de Atividades da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar, 2007.

57

atuação eficiente junto às comissões processantes; definir a competência da CPPAD

em instrumento legal, a fim de dar garantia ao exercício pleno de suas funções e

fornecimento de um espaço adequado e suficiente, para atender a demanda das

comissões processantes e que não comprometa o desenvolvimento de suas

atividades administrativas, de orientação e de monitoramento.

Diante dos fatos analisados, considera-se, ainda, que há necessidade de

algumas medidas que se acredita contribuir para a efetividade das comissões

processantes, tais como: emissão de instrumento legal por parte da Administração

Superior da UFPA, regulamentando a participação de servidores em apuratórios,

estabelecendo que o número de participação não ultrapasse a 2 (duas) por ano, a

fim de possibilitar o rodízio entre os demais servidores da UFPA e determinar a

primazia das atividades das comissões sobre outras atividades, com exceção

daquelas definidas pela Administração, havendo a obrigatoriedade da liberação do

servidor para participar dos apuratórios.

Finalmente, concebe-se a necessidade da existência de um site, contendo

as informações acerca da legislação que subsidia o PAD, modelos de peças, manual

de procedimentos para condução de apuratório e informação sobre os prazos legais,

os quais podem auxiliar as comissões processantes e contribuir para efetividade das

comissões, com um desempenho eficiente e resultados eficazes.

As propostas acima expostas não têm a pretensão de ser entendidas como

as únicas medidas que irão solucionar os problemas enfrentados pelas comissões

processantes, mas de se apresentarem como medidas que poderão contribuir para a

melhoria do nível de eficiência das comissões na condução dos processos, bem

como para produção de resultados eficazes, em consonância com o princípio da

eficiência, disposto no Art. 37 da Constituição Federal, que segundo Di Prieto (2001)

esse princípio deve ser compreendido sob dois aspectos: o modo de ação do agente

público do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para

alcançar melhores resultados; e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a

Administração Pública, também, com o objetivo de alcançar os melhores resultados

na prestação dos serviços públicos.

58

5 CONCLUSÃO

O estudo realizado sobre a efetividade das comissões de processo

administrativo disciplinar levou a uma análise geral das competências dessas

comissões e as dificuldades que estas têm no desenvolvimento do seu trabalho,

quando da instauração de um PAD para responsabilização do servidor faltoso.

Todo o trabalho da comissão processante deve estar em consonância com

os princípios constitucionais da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,

Publicidade e Eficiência, a fim de dar legitimação às suas ações, além dos princípios

da Ampla Defesa e do Contraditório que garantem a proteção dos direitos

individuais, sociais e coletivos, uma vez que impõe limites à atuação do Estado. No

entanto, a não observância de alguns desses princípios tem sido uma prática nociva

e que tem comprometido a efetividade das comissões processantes.

A partir da pesquisa realizada, foi possível constatar que as Comissões de

Processo Administrativo Disciplinar na UFPA tiveram uma melhora no nível de

eficiência na condução dos processos, assim como na obtenção resultados eficazes,

a que se deve a atuação da CPPAD com seu trabalho de orientação, controle e

acompanhamento dos Processos Administrativos Disciplinares, quanto ao

cumprimento das formalidades e dos prazos legais. Entretanto, há necessidade de

corrigir algumas deficiências para que haja a eficiência desejada nestas comissões,

das quais se espera o melhor desempenho possível na atuação de apuratórios, para

alcançar melhores resultados e que esta prática venha a se constituir uma realidade

em todos os processos instaurados, com o cumprimento das formalidades e prazos

legais.

Diante disso, conclui-se que é necessário que a UFPA desperte para o

problema e empreenda ações concretas, com vistas a solucionar os problemas

diagnosticados e que venham a dar suporte para uma atuação mais efetiva da

CAPPAD junto às comissões processantes, para imprimir uma cultura de eficiência

na condução dos processos, a fim de se evitar a grande incidência de substituições

ocorridas nos apuratórios, que provocam a procrastinação no início dos trabalhos

das comissões; o descumprimento dos prazos legais por um número significativo de

comissões, ocasionando a delonga para a conclusão dos processos de conclusão

dos apuratórios, e a ocorrência da prescrição em decorrência da morosidade na

tramitação dos processos e apuratórios.

59

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62

ANEXOS

63

ANEXO A

64

ANEXO B

EFETIVIDADE DAS COMISSÕES DE PROCESSO...

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