Elaboração e Planejamento de Projetos...

Projetos SociaisPlanejamento de

Elaboração e

// Samira Kauchakje2008

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K21 Kauchakje, Samira. / Elaboração e Planejamento de Projetos Sociais. / Samira Kauchakje. — Curitiba : IESDE Brasil

S.A. , 2008. 220 p.

ISBN: 978-85-387-0137-8

1. Pesquisa de avaliação (Programas de ação social). 2. Ação social. 3. Projeto social. I. Título.

CDD 330.015195

Pós-Doutora pela Universidade Federal do Rio de Ja-neiro (UFRJ), Mestre em Ciências Sociais aplicadas à Edu-cação e Doutora em Educação pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Especialista em Ecologia Humana pela Unicamp, em Supervisão em Serviço Social e em Me-todologia do Serviço Social pela PUC-Campinas. Graduada em Serviço Social pela PUC-Campinas.

Samira Kauchakje

SumárioPlanejamento: aspectos teóricos e históricos...............................................9

Aspectos teóricos ....................................................................................................................................... 9Aspectos históricos ..................................................................................................................................14

Questão social: expressões históricas e atuais ...........................................25

Questão social ...........................................................................................................................................25Questão social e planejamento no Brasil .........................................................................................31

Direitos humanos, econômicos, sociais e culturais e o desenvolvimento......................................................................39

Direitos humanos, econômicos, sociais e culturais ......................................................................39Desenvolvimento humano ...................................................................................................................43

Atores sociais e o planejamento de políticas e projetos sociais ...........................................................................57

Atores sociais .............................................................................................................................................57Os direitos sociais e a responsabilidade dos atores sociais .......................................................61

Políticas públicas ...................................................................................................71

Políticas públicas: noções gerais .........................................................................................................71Áreas e setores das políticas públicas ...............................................................................................77Ciclo das políticas públicas ...................................................................................................................78

Políticas sociais ......................................................................................................85

Políticas sociais: noções gerais ............................................................................................................85Objetivos e população destinatária e políticas sociais no Brasil .............................................87

Sistema Brasileiro de Proteção Social ............................................................97

Proteção social: uma prática social e política .................................................................................97Sistema Brasileiro de Proteção Social .............................................................................................101Políticas sociais e princípios constitucionais ................................................................................106

Projetos sociais: aspectos teóricos e metodológicos ............................115

Projetos sociais ........................................................................................................................................115Etapas e processos .................................................................................................................................122

Rede de parceiros e o planejamento de projetos sociais ....................129

Identificação dos responsáveis pelo projeto e a articulação de parceiros em rede ..............................................................................................130Rede de parcerias: Estado e organizações da sociedade civil local e internacional ..........................................................................................136

Análise da situação social e objetivos ........................................................145

Análises da situação social: localidade e população-alvo .......................................................145Definição dos objetivos e metas .......................................................................................................150

Recursos e gestão de projetos sociais ........................................................161

Recursos de projetos sociais...............................................................................................................161Modos de gestão de projetos sociais ..............................................................................................165

Avaliação e o processo de planejamento..................................................177

Avaliação de projetos sociais .............................................................................................................177Cronograma de atividades..................................................................................................................183Roteiro de projeto social ......................................................................................................................185

Gabarito .................................................................................................................191

Referências ...........................................................................................................209

Apresentação

Nos acostumamos a ouvir a palavra “projeto” nas mais variadas utilizações: seja no que se refere a um “projeto de vida”, um “projeto empresarial”, um “projeto de pesquisa” ou mesmo um “projeto social”. A ampla utilização da pala-vra “projeto” no nosso cotidiano, muitas vezes equivocada ou leviana, por si só justificaria a importância da presente disciplina se esta se limitasse a tratar da gestão de ações planejadas.

Porém, Elaboração e Planejamento de Projetos So-ciais adota um viés muito mais promissor. Em vez de se constituir em um roteiro de procedimentos para o bom andamento dos projetos sociais, busca trazer à tona uma discussão de princípios e temas fundamentais àquilo que se considerou “questão social”.

Ao tomar como ponto de partida a constatação das desigualdades e injustiças sociais (mesmo nas variadas so-ciedades de democracia representativa), o presente livro parte do princípio de que as leis, regras e acordos não são muitas vezes efetivados por obstáculos históricos, polí-ticos, econômicos, gerenciais ou socioculturais, visando contribuir para a sua superação.

Por isso, a disciplina busca articular toda a dimensão das políticas sociais para construir seus temas, tratando de direitos humanos, da discussão das implicações das políti-cas públicas, e portanto, envolvendo-se em uma discussão acerca da democracia e cidadania, sempre tendo como pano de fundo exemplos derivados de contextos históricos, leis, emendas ou declarações internacionais acerca do tema.

A autora, através da utilização de uma ampla e atual bibliografia, trata do processo de elaboração de um proje-to (englobando as metas, objetivos, planejamento e avalia-ção); das relações entre os diversos atores sociais (Estado, empresas, sociedade civil organizada, movimentos sociais e ONGs); das políticas sociais e suas conexões com os pro-gramas e projetos específicos, sem deixar de dar atenção às implicações dos diferentes modos de gestão das ações específicas.

Desta forma, o presente livro se constitui como uma importante referência não apenas para os estudantes de-dicados às questões sociais, mas também para os cidadãos comprometidos em reivindicar seus direitos e tomar parte ativa na direção da sociedade em que vivem, contribuindo para consolidação e ampliação da democracia.

Boa leitura!

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Planejamento: aspectos teóricos e históricos

Samira Kauchakje

Aspectos teóricosPlanejamento é um processo político e técnico que envolve ética, uma vez que

significa realizar um empreendimento que antecipa um cenário desejável e traça obje-tivos diante de situações consideradas como negativas em termos sociais, econômicos, culturais e políticos. Quer dizer, situações que são vistas por atores sociais significati-vos (gestores públicos, movimentos sociais, mídia, entre outros) como necessitando e sendo passíveis de intervenção para a obtenção de mudanças. O escopo da interven-ção, a direção e o alcance da mudança dependem tanto de capacidade técnica, recur-sos humanos, materiais e financeiros disponíveis, como de aspectos legais, culturais e, sobretudo, da correlação de forças políticas que estão em jogo.

Portanto, o planejamento específico de políticas e projetos sociais supõe, por um lado, domínio teórico sobre o tema das políticas, legislação e projetos concernentes, e, também, dos processos de tomada de decisão e implementação de políticas num contexto social; por outro lado, supõe domínio de métodos e técnicas de elaboração e gestão de planos, bem como, de implementação, execução e avaliação dos mesmos.

Quando se trata de sociedades partícipes e herdeiras dos movimentos e das lutas históricas pelos direitos humanos e pela estruturação de Estados que tenham como princípio constitucional as garantias de cidadania, o planejamento aborda: a) situações sociais que envolvem grupos sociais e coletividades cujo atributo político é serem su-jeitos de direitos e, b) utiliza, em algum grau, recursos públicos. Desta forma, o proces-so de planejamento está inserido no campo da ética – uma ética cívica “com o apego difundido aos mecanismos e valores democráticos” (REIS, 2001, p. 6), vinculada à noção de res pública1.

A referência aqui é o Estado de Direito e, também, sua reformulação como Estado Social nas sociedades advindas do período moderno. A autora Di Pietro (1998, p. 1-2) esclarece:

1 “A essência do regime republicano, como a etimologia indica, é o fato de que o poder político não pertence, como um ativo patrimonial, aos governantes ou agentes estatais, mas é um bem comum do povo. [...] É só neste preciso sentido que se pode falar em poder público.” (COMPARATO, 2004, p. 8)

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No primeiro período do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-se o chamado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princípios da legalidade, igualdade e separação de poderes, todos objetivando assegurar a proteção dos direitos individuais, nas relações entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades individuais, já que se proclamava, com base no direito natural, serem os cidadãos dotados de direitos fundamentais, universais, inalienáveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando reações em busca da defesa dos direitos sociais do cidadão. [...] No segundo período do Estado de Direito, iniciado em meados do século XIX, atribui-se ao Estado a missão de buscar a igualdade entre os cidadãos; para atingir essa finalidade, o Estado deve intervir na ordem econômica e social para ajudar os menos favorecidos; a preocupação maior desloca-se da liberdade para a igualdade. O individualismo, imperante no período do Estado Liberal, foi substituído pela ideia de socialização, no sentido de preocupação com o bem comum, com o interesse público. Isto não significa que os direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrário, estenderam o seu campo, de modo a abranger direitos sociais e econômicos.

A partir de meados dos anos 1970, a crise fiscal e reestruturação produtiva nas sociedades imprimiram uma reformatação dos diferentes tipos de Estado social co-nhecidos. Esta conjuntura trouxe o ressurgimento de inseguridades sociais, riscos de privatização dos recursos públicos e de destituição do caráter político da questão social que poderia passar a ser objeto privilegiado da filantropia ou de solidariedades particulares e não de sólidas políticas sociais (KAUCHAKJE, 2005). Porém, acarretou, também, “a ideia de participação popular no processo político, nas decisões de Gover-no, no controle da Administração Pública. Com isto, é possível falar-se em Estado de Direito Social e Democrático” (DI PIETRO, 1998, p. 2).

Existem variadas abordagens teóricas sobre planejamento de políticas públicas, programas e projetos sociais que podem ser agrupadas em: a) discussões teóricas sobre as etapas do planejamento; b) estudos que se referem aos atores envolvidos no proces-so de planejamento; e c) correntes teóricas diferenciadas pelos valores e propostas de sociedade que explicitam. Estas abordagens podem ser apresentadas como se segue:

discussões teóricas que priorizam as etapas do processo do planejamento, ou seja, elaboração de plano, processos decisórios e de análise, implementa-ção, execução, monitoramento e avaliação. Segundo Oliveira (2006), existem três diferenças internas neste tipo de abordagem teórica, de acordo com qual etapa os autores considerariam primordial: 1. no processo de planejamento o principal seria o processo de elaboração de planos, composto pelas etapas de decisão política, análise de situações e de indicadores socioeconômicos, legis-lação, formação de equipe e avaliação dos resultados; 2. a maior importância está, de fato, nas etapas do processo de elaboração de planos, porém seria necessário prestar especial atenção aos momentos de implementação e exe-cução, pois são eles que, a despeito do que foi planejado, podem determinar o seu sucesso ou não; 3. a centralidade estaria na etapa de monitoramento da implementação e execução de tudo que foi planejado anteriormente;

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estudos que se referem aos atores envolvidos no processo de planejamento (OLIVEIRA, 2006). Estes estudos podem ser separados em três grupos: 1. estu-dos que consideram que as decisões na elaboração e implementação de políti-cas e projetos são de cima para baixo, isto é, são de maior responsabilidade dos planejadores e gestores públicos (autoridades); 2. estudos que salientam que as decisões na elaboração e implementação de políticas e projetos são de baixo para cima, sendo que a população destinatária das políticas (público-alvo) e os implementadores/executores (educadores, assistentes sociais, professores, agentes de saúde, entre outros) são atores fundamentais; 3. estudos que con-sideram um duplo fluxo de decisões no planejamento das políticas e projetos, isto é, as decisões partem dos planejadores/gestores públicos e, também, dos implementadores/executores juntamente com a população/público-alvo;

correntes teóricas diferenciadas pelos valores e propostas de sociedade que explicitam (BAUMGARTEN, 2002; OLIVEIRA, 2006), podendo ser organizadas em duas perspectivas: 1. correntes que entendem o planejamento como fun-damentado no mercado – instrumento para maximizar resultados com recur-sos escassos e como forma de controle sobre as iniciativas e demandas sociais; e 2. correntes alinhadas ao planejamento participativo, embora possuam com-preensões diversas sobre participação, sejam estas entendidas como: parceria da sociedade civil (movimentos sociais, Terceiro Setor e setor empresarial); no âmbito da abertura e fortalecimento de canais e instrumentos institucionais (como Conselhos Gestores e Conselhos Populares); no envolvimento efetivo do público-alvo, isto é, das próprias pessoas e grupos sociais a quem se des-tinam as políticas (partícipes da elaboração, controle e inclusive, por vezes da execução de projetos)2; e por fim, na democratização de recursos e decisões que favorece o protagonismo e a autonomia de setores e grupos sociais envol-vidos no sentido do planejamento emancipatório.

Como exemplo, observa-se que, entre estas abordagens teóricas mencionadas, os planos e as legislações das políticas sociais de saúde, educação e assistência social no Bra-sil3 apontam para as características do planejamento participativo (com Conselhos Ges-tores paritários com representantes da sociedade civil), nos moldes do chamado duplo fluxo e no sentido do planejamento emancipatório. Entretanto, a inscrição destes ele-mentos em planos e legislação nem sempre se traduzem nas ações de implementação.

De toda forma, nas diferentes correntes interpretativas e em diferentes socieda-des, o planejamento de políticas e projetos sociais faz parte de uma tradição de plane-jamento social, isto é, da intenção de direcionar a vida social de acordo com determi-nados objetivos (por exemplo, objetivo de desenvolvimento econômico ou social, de

2 Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001) e Tatagiba (2002). Sobre exemplos de políticas e programas sociais participativos ver Pochmann (2003).3 Ver Lei Orgânica da Saúde (LOS), Lei de Diretrizes e Bases para a política de educação (LDB); e Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).

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diminuição de empobrecimento populacional etc.). A experiência histórica do plane-jamento social ocorreu tanto em sociedades democráticas como em autoritárias (de direita ou de esquerda em termos das ideologias políticas).

A tradição do planejamento social (entendido também como planificação social) fundamenta-se na racionalidade própria da ciência moderna aliada à tecnologia que coloca como objetivo da produção de conhecimento o domínio sobre o objeto pesqui-sado e o direcionamento de resultados segundo utilidade socioeconômica.4

O século XX é, também, o marco histórico da planificação que, tal como a ciência, origina-se em necessidades e interesses humanos, articulando-se a determinadas práticas, atitudes e concepções de mundo. Em sua forma moderna, o planejamento é, de modo geral, orientado pela noção de recursos escassos, pela busca de racionalização desses recursos e pela vontade de alcançar maior eficiência nos campos da produção e da distribuição de bens. (BAUMGARTEN, 2002)

Um dos pensadores clássicos que analisa e propõe o planejamento social é Man-nheim, autor do início do século XX representante da corrente historicista5. Para ele a “essência da planificação democrática deve tomar como tema a vida social em sua to-talidade: novas instituições, homens novos, valores novos” (MANNHEIM, 1972, p. 18).

“Para que a sociedade seja controlada, devemos indagar-nos como poderemos melhorar nossa técnica de intervenção nos assuntos humanos, e onde deve começar essa intervenção. O problema desse ‘onde’, o ponto de ataque exato, leva-nos ao con-ceito de controle social.” (MANNHEIM, 1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277)

Portanto, o conceito e a prática de planificação social estão associados às de con-trole social compreendido como controle das agências do Estado sobre a sociedade. Esta concepção teve rebatimentos históricos no século XX, sendo que no campo dos regimes democráticos esta concepção influenciou a estruturação do Estado Social ou de Bem-Estar Social (Welfare State) e, no campo autoritário, fez parte da ascensão de ditaduras de direita (como dos Estados latino-americanos dos anos 1960 até 1980) ou das diversas vertentes da esquerda (como da antiga União Soviética ou atual China)6.

4 Em meados do século XIX há entre conservadores e socialistas, ainda que com antagônicas motivações, uma crença inabalável no progresso, e que o mundo estaria ou poderia transformar-se em melhor para todos. Um dos fatores para isto era “o controle do homem sobre as forças da natureza” possibilitado pela ciência e o desenvolvido tecnológico-industrial (HOBSBAWM, 2005, p. 411). A crença nas possibilidades transformadoras da ação intencional do homem, correspondente às condições materiais e forças produtivas, é expressa, por exemplo, por Marx em 1845: “Os filósofos se limitaram a interpretar o mundo, dife-rentemente, cabe transformá-lo” (MARX, 1978, p. 53).5 Segundo Löwy (1999, p. 69) o historicismo “parte de três hipóteses fundamentais: 1. qualquer fenômeno social, cultural ou político é histórico e só pode ser compreendido dentro da história, através da história, em relação ao processo histórico; 2. existe uma diferença fundamental entre os fatos históricos ou sociais e os fatos naturais. Em consequência, as ciências que estudam estes dois tipos de fatos, o fato natural e o fato social, são ciências de tipos qualitativamente distintos; não só o objeto da pesquisa é histórico, está imergido no fluxo da história, como também o sujeito da pesquisa, o investigador, o pesquisador, está, ele próprio, imerso no curso da história, no processo histórico”.6 Para aprofundar estudos sobre Estado Social ver Draibe (1989, 1991). Para um panorama histórico sobre planificação e regimes políticos ver Tavares dos Santos (2001).El

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No Brasil, em especial, os movimentos sociais pela democratização das décadas de 1970 e 1980 e a Constituição Federal de 1988 impuseram um novo significado para controle social no âmbito das políticas públicas, que passa a ser o controle da popu-lação sobre as ações e recursos do Estado e, sobretudo, por meio dos instrumentos e canais de participação social tais como: conselho, fórum, orçamento com participa-ção popular, audiência pública, iniciativa popular, referendo, plebiscito, entre outros (AVRITZER e NAVARRO, 2003; KAUCHAKJE, 2002).

Seja nas variantes antagônicas dos regimes políticos citados, seja num ou noutro sentido de controle social, planejamento social articula-se a um projeto societário e a uma visão de mundo que os envolvidos no processo imprimem e expressam em seus planos de políticas e projetos sociais, conforme pôde ser observado nas correntes teó-ricas sobre planejamento. O planejamento é expressão da convicção de que é possível participar do direcionamento da experiência pessoal e social.

De acordo com Mannheim seria a possibilidade do “domínio racional do irracio-nal”. Embora ele lembre de que é impossível e indesejável o controle de formas es-pontâneas, pois a planificação “não suprime a genuína dinâmica da vida” (MANNHEIM, 1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277).

Um dos expoentes brasileiros do planejamento econômico interroga-se sobre a influência do pensamento mannheimiano no qual o planejamento seria

[...] capaz de elevar o nível de racionalidade das decisões que comandam complexos processos sociais, evitando-se que surjam processos cumulativos e não reversíveis em direções indesejáveis. Fixou-se, assim, no meu espírito a ideia de que o homem pode atuar racionalmente sobre a história. Hoje me pergunto se não existe uma grande arrogância nessa atitude: imaginar que estamos preparados para dar um sentido à História. (FURTADO, 1997b, p.18 apud REZENDE, 2004, p. 244)

Entretanto, Furtado (1999, p. 77-80) admite a importância do planejamento para a construção da realidade social, especialmente no que se refere a debelar injustiças sociais nas esferas local e global, pois o planejamento seria

[...] uma técnica fundamental para a ação racional. Significa ter referências com respeito ao futuro, portanto, usar a imaginação para abrir espaço. [...]

Creio que, hoje, o que se perdeu – e isso é o mais grave – é a ideia de apelar para o planejamento. O homem sempre age a partir de hipóteses. Qualquer um de nós formula hipóteses com relação ao futuro de sua vida. Uma empresa precisa mais ainda formular essas hipóteses, e quanto mais complexa é a situação, maiores os riscos. No caso de um país, a coisa se agrava. [...] abandonar a ideia de planejamento é renunciar à ideia de ter governo efetivo.

Em várias partes do mundo desde pelo menos o final do século XIX, ao longo do século XX e primeiros anos do novo milênio estes preceitos e características do plane-jamento de políticas públicas e projetos sustentaram as garantias de direitos (especial-mente saúde, educação, moradia, culturais e econômicos e relacionados ao mundo do trabalho), mas, também, possibilitaram trágicos exemplos de centralização autoritária e violação de direitos (em regimes autoritários com supressão das liberdades civis).

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Aspectos históricosNa passagem dos séculos XIX para o XX, o crescimento

das cidades europeias e a pauperizaçao dos trabalhadores são fenômenos relacionados ao modo de industrialização no capitalismo. A questão urbana manifesta-se como questão social nos fenômenos da segregação espacial, pobreza, pre-cário saneamento, insuficiência de serviços de saúde e mo-radia e nos movimentos dos trabalhadores, por exemplo.

A emergência da questão social e urbana com as reivindi-cações por direitos exigiram do poder político o planejamen-to espacial e o planejamento de políticas sociais para atender as demandas tanto de grupos conservadores que almejavam a manutenção da ordem social e econômica (como medida para prevenir a desestruturação da coesão e moralidade vi-gentes, isto é, da integração e adesão da população aos va-lores e normas imperantes) como, também, de movimentos populares e socialistas pela conquista de direitos sociais.

Neste período, as próprias empresas desenvolvem planos que as favoreçam nas disputas concorrenciais e na formação de estratégias corporativas frente às demandas dos trabalhadores e das imposições da legislação social e trabalhista no que diz respei-to a salários, jornada de trabalho, salubridade, férias, entre outros. Ao mesmo tempo, a Revolução de 1917, que cria a União Soviética, consolida o planejamento econômico (nas escalas da produção e do consumo) centralizado na burocracia de Estado.

Após a Segunda Guerra Mundial, para a reconstrução da economia e do tecido social, o Estado da maioria dos países capitalistas europeus e do continente americano assumirá a intervenção na economia e na sociedade, seja atuando diretamente como empresário, investidor econômico e implementador de ações sociais; seja como princi-pal ator no planejamento de políticas sociais e econômicas. Neste período entre 1940 a 1970, todavia, a intervenção estatal foi diferente em cada sociedade, a depender das forças e agentes políticos, econômicos e culturais que configuraram as variações con-textuais do Estado Social7. Independente da forma do Estado de Bem-Estar mantinha-se o núcleo central que aliava consumo de massa e produtividade, por um lado, e con-quista de direitos (civis, políticos e sociais) por outro.

7 O termo Estado Social está sendo utilizado como sinônimo de Estado de Bem-Estar Social.

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Na América Latina as ingerências internacionais dos países capitalistas centrais e a conjuntura local (lutas de teor socialista e capitalismo periférico dos anos 1950-1970) fizeram com que a ênfase estivesse no planejamento de políticas de desenvolvimento, sendo que esta vertente do planejamento econômico e social caracterizaria as déca-das das ditaduras na América do Sul.

A partir da década de 1970, a mundialização financeira e a precarização ou falta de postos de tra-balho8 conjugadas com o desequilíbrio na compo-sição do orçamento dos Estados – crise fiscal – colo-caram em cheque (no bloco capitalista e socialista) a capacidade do Estado em planejar e implementar políticas9. Os movimentos locais reivindicaram au-tonomia e maior controle em relação ao Estado e as organizações financeiras e financiadoras internacionais exigiram planejamento e execução de políticas e projetos sociais partilhados com a sociedade civil e organizações sociais.

Nos anos 1980–2000 dois fatores principais acarretam o enfraquecimento do pa-radigma da planificação que vicejou no período da modernidade clássica (TAVARES DOS SANTOS, 2001): a) políticas neoliberais de fortalecimento e abertura do mercado e de reforma do Estado nesta direção; b) internacionalização da economia e ampliação da sociedade em rede global (CASTELLS, 1999) que impossibilita a gestão pública e o planejamento econômico e social nos parâmetros estritamente locais e nacionais.

Com isso emerge uma nova modalidade de planejamento na qual estão presen-tes arranjos de gestão em parceria com empresas e com o Terceiro Setor10; a gestão pú-blica democrática permeada pelos mecanismos de participação social; e a articulação de redes locais e globais. Nessa modalidade, o Estado figura como um dos componen-tes entre outros atores sociais, ainda que um componente privilegiado em termos dos recursos e competências no âmbito da legislação e planejamento de políticas.

O Brasil participa deste movimento histórico geral com peculiaridades. Por exem-plo, Oliveira (2006, p. 15) considera que na sociedade brasileira há “uma cultura de planos, com a ideia de antever e organizar o futuro [...] nós, brasileiros, geralmente temos uma visão positiva do planejamento”; e Schwartzman (1987) aponta esta carac-terística da seguinte forma:

8 Castel (2001) analisou a queda da oferta de empregos formais e seus efeitos sociais e políticos. Para o autor, a partir de 1980 estaria iniciando a era do fim da sociedade salarial, isto é, assentada no trabalho assalariado e protegido pela legislação trabalhista.9 Isto não significa que o Estado tenha perdido esta capacidade ou mesmo que tenha deixado de implementar formas de planejamento de políticas, significa apenas que o ambiente ideológico denominado de neoliberal que foi hegemônico, especialmente entre 1970 e 1990, aliado à reestruturação produtiva e à globalização da economia e do setor financeiro, levou à deslegitimação ou descrédito no papel e na responsabilidade do Estado no planejamento econômico e social. Cabe ainda observar que neoliberalismo é uma ideologia e um prática que se baseia na liberdade econômica de livre mercado e na redução de políticas e projetos sociais governamentais. Sobre a discussão conceitual sobre neoliberalismo no campo das políticas sociais recomenda-se a leitura de Draibe (1991).10 As organizações da sociedade podem ser divididas em: Primeiro Setor – organizações principalmente de direito público, restritas ao Estado; Segundo Setor – organizações de direito privado, especialmente ligadas ao mercado como empresas privadas de comércio, indústria e financeiras; Terceiro Setor – organizações de direito privado, sem fins lucrativos, que realizam ações de interesse público, tais como as ONGs (organizações não governamentais).

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concepção vigente desde 1930, e fortalecida nas décadas de 1950 até 1970, de que a economia deveria e era passível de ser planejada. Com destaque para os intelectuais brasileiros na Comissão Econômica para a América Latina das Nações Unidas – CEPAL – que consideravam relevante a intervenção do Estado para a promoção do desenvolvimento econômico;

entre 1930 até 1980, retórica liberal11 e prática intervencionista e protecionista do Estado;

planejamento de políticas setoriais, sem conceber um sistema de planejamen-to social;

após os anos 1990 os governos empreenderam planos econômicos e estrutu-ração de políticas sociais.

No Brasil e em outras sociedades é possível observar o rompimento do paradig-ma tradicional da planificação social, o que é diferente de afirmar o desaparecimen-to ou menor importância dos processos de planejamento, em especial de políticas e projetos sociais. Isto pode ser verificado em programas como Comunidade Solidária (governo Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002) e Bolsa Família (governo Lula, iniciado em 2003) e na Lei do Plano Diretor que impõe aos municípios habilitados o planejamento da Política Municipal de Desenvolvimento Social (que agrega um con-junto de políticas sociais como assistência social, saúde, educação, segurança alimen-tar, entre outras).12

A relevância do planejamento e implementação destas políticas foi atestada por seus impactos sociais, pois a partir dos primeiros anos de 2000, as políticas sociais, junto com estabilidade econômica e períodos de crescimento têm promovido a di-minuição da desigualdade de renda, especialmente com referência aos patamares inferiores dos estratos sociais (NERI, 2007; ARBIX, 2007). A queda da desigualdade ob-servada entre 2001 e 2005 foi garantida pelos programas sociais e ocorreu tanto em períodos de perda de renda quanto de seu aumento: “No período mais recente (2003 a 2005) o crescimento anual total de 4,8% também se distribuiu de forma diferenciada entre os segmentos populacionais. Os mais pobres foram os que mais ganharam, com acréscimos anuais de 8,4% na renda (contra 3,7% do décimo mais rico e 4,9% do grupo intermediário)” (NERI, 2007, p. 58-9).

11 O liberalismo enquanto ideologia e campo teórico da política e da economia, especialmente, prima por valores ligados às liberdades. Isto é, liberdade eco-nômica, liberdade de expressão, liberdade de religião, liberdade para expressar posições políticas, entre outras. Teóricos liberais clássicos, desde o século XVII, como Locke, Tocqueville e Stuart Mill, influenciaram a concepção dos direitos civis (direito à vida e às liberdades) sendo que este ideário permeou a Revolução Americana (EUA) de 1774-1787 e a Revolução Francesa de 1789, bem como está contido na Declaração dos Direitos do Homem de 1789 e da Declaração dos Direitos Humanos de 1948. Atualmente, partidos políticos, Estados e posições políticas democráticas (seja da democracia de esquerda ou de direita) têm no liberalismo um de seus fundamentos. Os movimentos liberais como visto, foram revolucionários e ainda podem ser em alguns contextos, porém, hoje existe, também, o reducionismo dos valores e práticas liberais, entendidos apenas como liberdade de mercado/sociedade de mercado, o que seria uma concepção conservadora da ordem social.12 Sobre o Plano Diretor e Estatuto da Cidade ver o site <www.cidades.gov.br>.El

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Políticas sociais e econômicas se condicionam mutuamente. Segundo Neri (2007, p. 67), por exemplo, o plano econômico Real implantado nos anos 1990 não tinha o objetivo da redistribuição, mas a estabilidade “viabilizou a ação de políticas sociais”. Para Arbix (2007, p. 137) não é por acaso que “no período declinante da desigualdade (1993-2006), o Brasil conseguiu manter uma inflação baixa, potencializando o impacto de um conjunto de políticas sociais...”.

A diminuição da desigualdade é favorecida pela articulação entre políticas sociais de caráter redistribuitivo13 e da política econômica que promove estabilidade e cres-cimento, no entanto, a importância da política social de redução da desigualdade é destacada por Arbix (2007, p. 132 e 137):

O período de 2001-2005 foi marcado pela redução da pobreza. A novidade é que, ao contrário de outros momentos na história, a principal força propulsora dessa redução foi a queda na desigualdade e não o crescimento econômico. [...] se a desigualdade entre 2001 e 2005 no Brasil não tivesse se reduzido, a pobreza teria caído apenas 1,2 ponto percentual ao invés dos 4,5 pontos percentuais realmente registrados no mesmo período. Ou seja, 73% da queda na pobreza e 85% da queda na extrema pobreza devem-se à redução na desigualdade.

Portanto, apesar do Brasil continuar sendo um monumento da desigualdade e injusti-ça social como adjetivou Hobsbawm (1995), a diminuição da desigualdade de renda deu-se pelo impacto do planejamento e da implementação de políticas e programas sociais.

O planejamento é um processo político e uma técnica social. Aliar esta dupla ca-racterística com o horizonte de construção de uma sociedade justa requer tanto uma metodologia como uma cultura política a favor do planejamento democrático.

TEXTO COMPLEMENTAR

A racionalidade do planejamento(BAPTISTA, 2000)

O termo “planejamento”, na perspectiva lógico-racional, refere-se ao processo permanente e metódico de abordagem racional e científica de questões que se co-locam no mundo social. Enquanto processo permanente supõe ação contínua sobre um conjunto dinâmico de situações em um determinado momento histórico. Como processo metódico de abordagem racional e científica, supõe uma sequência de atos decisórios, ordenados em momentos definidos e baseados em conhecimentos teóricos, científicos e técnicos.

13 Políticas de caráter redistributivo são aquelas que transferem recursos de um setor ou segmento da sociedade para outro, como os programas de transfe-rência de renda aos moldes do Programa Bolsa Família (Brasil) ou de tipo Renda Mínima (França).

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Nessa perspectiva, o planejamento refere-se, ao mesmo tempo, à seleção das atividades necessárias para atender questões determinadas e à otimização de seu inter-relacionamento, levando em conta os condicionantes impostos a cada caso (recursos, prazos e outros); diz respeito, também, à decisão sobre caminhos a serem percorridos pela ação e às providências necessárias à sua adoção, ao acompanha-mento da execução, ao controle, à avaliação e à redefinição da ação. [...]

O planejamento como processo político

A dimensão política do planejamento decorre do fato de que ele é um processo contínuo de tomadas de decisões, inscritas nas relações de poder, o que caracteriza ou envolve uma função política.

No entanto, tradicionalmente, ao se tratar de planejamento, a ênfase era dada aos seus aspectos técnico-operativos, desconhecendo, no seu processamento, as tensões e pressões embutidas nas relações dos diferentes sujeitos políticos em pre-sença. Hoje, tem-se clareza de que, para que o planejado se efetive na direção dese-jada, é fundamental que, além do conteúdo tradicional de leitura da realidade para o planejamento da ação, sejam aliados à apreensão das condições objetivas o co-nhecimento e a captura das condições subjetivas do ambiente em que ela ocorre: o jogo das vontades políticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlação de forças, a articulação desses grupos, as alianças ou incompatibilidades entre os diversos seg-mentos. Esse conhecimento irá possibilitar, além da visualização de propostas com índices mais altos de viabilidade, a percepção e o manejo das dificuldades e das potencialidades para o estabelecimento de parcerias, de acordos, de compromissos, de responsabilidades compartilhadas.

Esta apreensão levou a assumir a importância do caráter político do planeja-mento e a necessidade de operá-lo de uma perspectiva estratégica, que trabalhe sobre este contexto de relações apreendendo sua complexidade, enfatizando os ganhos do processo. Desta forma, o domínio e a orientação do fluxo dos aconte-cimentos se pautaram por um novo sentido de competência: além da competên-cia teórico-prática e técnico-operativa, há que ser desenvolvida uma competência ético-política. [...]

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O planejamento como processo técnico-político

O planejamento se realiza a partir de um processo de aproximações, que tem como centro de interesse a situação delimitada como objeto de intervenção. Essas aproximações consubstanciam o método e ocorrem em todos os tipos e níveis de planejamento. Ainda que submetidas ao movimento mais amplo da sociedade, o seu conteúdo específico irá depender da estrutura e das circunstâncias particulares da cada situação.

O desencadeamento desse processo particular de planejamento se faz a partir do reconhecimento da necessidade de uma ação sistemática perante questões li-gadas a pressões ou estímulos determinados por situações que, em um momento histórico, colocam desafios por respostas mais complexas que aquelas construídas no imediato da prática. [...]

Portanto, a decisão de planejar, [...] é uma decisão política que pressupõe aloca-ção de recursos para sua realização.

Assumida a decisão de planejar, o movimento de reflexão–decisão–ação–refle-xão que o caracteriza vai realizando concomitantemente as seguintes aproximações:

construção/reconstrução do objeto;

estudo da situação;

definição de objetivos para a ação;

formulação e escolha de alternativas;

montagem de planos, programas e/ou projetos;

implementação;

implantação;

controle da execução;

avaliação do processo e da ação executada;

retomada do processo em um novo patamar.

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[...] na prática, esse processo nem sempre se mostra nitidamente ordenado. Metodologicamente, o planejador desenvolve atividades, simultaneamente, em di-ferentes aproximações, uma vez que elas interagem de maneira dinâmica. [...]

O quadro 1, apresentado a seguir, mostra uma síntese dessa dinâmica.

Quadro 1– Síntese da dinâmica do processo de planejamento

Processo racional Fases metodológicas Documentação decorrente

Reflexão

(Re) construção do objeto Proposta preliminar

Estudo de situaçãoEstabelecimento de prioridades

Diagnóstico

Propostas alternativasEstudo de viabilidadeAnteprojetos

DecisãoEscolha de prioridadeEscolha de alternativasDefinição de objetivos e metas

PlanosProgramasProjetos

Ação

ImplementaçãoImplantaçãoExecuçãoControle

RoteirosRotinasNormas/ManuaisRelatórios

Retorno da reflexãoAvaliaçãoRetomada do processo

Relatórios avaliativosNovos planos, programas e projetos

ATIVIDADES

Por que planejamento de políticas e projetos sociais é considerado um proces-1. so político e técnico que envolve ética? (resposta em até 20 linhas)

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Quais são os marcos históricos gerais do planejamento de políticas e projetos 2. sociais?

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Pesquise em equipe (de três a seis pessoas) os projetos sociais que estão sendo 3. implementados em seu município. Escolha dois projetos e entregue um traba-lho de até duas páginas contendo:

nome de cada projeto; a.

objetivos de cada um dos projetos; b.

população-alvo de cada um dos projetos; c.

resultados esperados em cada um dos projetos; a opinião da equipe de alu-d. nos sobre a relevância de cada um dos projetos (por que o projeto é impor-tante?).

Lembre-se: não copie textos de sites da internet ou dos documentos dos e. projetos sociais, escreva as informações com suas próprias palavras.

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Elaboração e Planejamento de Projetos...

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