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Relatório Especial Ensinamentos obtidos com o desenvolvimento do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) pela Comissão Europeia

PT 2014 N.º 03

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

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ISBN 978-92-9241-947-9doi:10.2865/83074

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PT 2014 N.º 03Relatório Especial Ensinamentos obtidos com

o desenvolvimento do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) pela Comissão Europeia

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

02Índice

Pontos

Glossário

I-VII Síntese

1-3 Introdução

4-7 Âmbito e método da auditoria

4-6 Âmbito da auditoria

7 Método da auditoria

8-69 Observações

8-32 Secção 1 — A Comissão executou o SIS II ainda que com um atraso superior a seis anos

8 Critérios de auditoria

9-12 O calendário inicial do projeto era irrealista

13-20 Até 2007 a Comissão não afetou o pessoal com as competências especializadas necessárias para gerir o trabalho de desenvolvimento externalizado de forma eficaz

21-25 As relações de trabalho entre alguns Estados membros e a Comissão foram inicialmente insuficientes e, até criar o Conselho de Administração do Programa Global, a Comissão não conseguiu ter suficientemente em conta a experiência de todos os utilizadores finais

26-28 Não era claro para todas as partes interessadas quem tomava as decisões fundamentais

29-32 Os requisitos do sistema não foram suficientemente estáveis até à fase final do projeto

33-49 Secção 2 — O custo de desenvolvimento do sistema central e da rede aumentou de 23 milhões de euros para 189 milhões de euros


34-37 A Comissão não atualizou o seu orçamento global do projeto de 2003 até 2010

38 Os atrasos na execução do SIS II resultaram em custos adicionais

39-41 O principal contratante encarregado do desenvolvimento executou um sistema insatisfatório na primeira parte do projeto

42-43 As alterações aos requisitos do sistema resultaram num aumento dos custos

03Índice

44-49 A Comissão aumentou o valor do principal contrato de desenvolvimento de 20 milhões de euros para 82 milhões de euros, através de alterações negociadas

50-63 Secção 3 — A Comissão não garantiu que a justificação económica do SIS II incluísse uma avaliação exaustiva dos custos e dos benefícios esperados e fosse atualizada para ter em conta as principais alterações


51-54 Depois de ter ficado responsável pelo projeto, a Comissão não incluiu, na atualização da justificação económica para o SIS II, uma reavaliação exaustiva de todos os custos, benefícios esperados e alternativas

55-63 A Comissão não reavaliou exaustivamente a justificação económica durante o projeto, apesar das significativas alterações verificadas em relação aos custos e aos benefícios esperados

64-69 Secção 4 — A Comissão retirou ensinamentos da sua experiência durante a primeira parte do projeto para concluir o SIS II e preparar futuros projetos


65 A Comissão aplicou os ensinamentos da primeira parte do projeto na fase final

66-69 A Comissão já aplicou os ensinamentos obtidos com o SIS II em outros projetos

70-72 Conclusões e recomendações

Anexo — Cronologia do SIS II

Respostas da Comissão

04Glossário

Administrador responsável: age em nome do proprietário do sistema na definição de objetivos e prioridades.

Comité de orientação: define as principais orientações e coordena as principais tarefas relativas ao projeto. Aprova os recursos atribuídos ao projeto e os seus principais produtos.

Comité SISVIS: comité que assiste a Comissão no desenvolvimento do SIS II e do Sistema de Informação sobre Vistos, composto por todos os Estados membros e presidido pela Comissão.

DG Informática: direção-geral da Comissão responsável pelos sistemas informáticos.

Documento de controlo da interface: documento que descreve a interface entre o Sistema Central de Informação de Schengen e os sistemas nacionais.

Espaço Schengen: espaço que abrange 26 países europeus que suprimiram os controlos de passaporte e de imigração nas suas fronteiras comuns. É composto por 22 Estados-Membros da União Europeia e pelos quatro países membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA).

Estados membros: os 26 países do Espaço Schengen. Apesar de não fazerem parte do Espaço Schengen, o Reino Unido e a Irlanda participam no Sistema de Informação de Schengen, com exceção das indicações relativas a cidadãos não nacionais do Espaço Schengen.

Eu-LISA: Agência Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no domínio da liberdade, da segurança e da justiça.

Fase de execução: fase de um projeto durante a qual são realizadas as atividades definidas nos planos e elaborados os produtos do projeto.

Fase de planeamento: segunda fase de um projeto, durante a qual são definidos os diversos planos do mesmo.

Fase final do projeto: alteração ao contrato relativo ao SIS II aprovada em dezembro de 2010 com o principal contratante encarregado do desenvolvimento, para finalizar o sistema até março de 2013 incorporando funcionalidades, desempenho e requisitos de teste novos.

Fase inicial: a primeira fase de um projeto para definição do seu objetivo e elaboração da justificação económica.

Fornecedor do sistema: fornece o sistema informático, em conformidade com os requisitos, o calendário e o orçamento acordados.

Governação: forma como as decisões são tomadas.

HPS: o principal contratante encarregado do desenvolvimento: um consórcio entre a Hewlett-Packard e a Steria.

Indicação: informação sobre pessoas ou objetos introduzida no Sistema de Informação de Schengen pelas autoridades nacionais competentes.

ISPMB: Conselho para a Gestão de Projetos de Sistemas de Informação. É presidido pela DG Informática e examina novas propostas relativas a projetos de sistemas informáticos.

05Glossário

Justificação económica: explica a motivação do projeto e examina os custos, os riscos, os benefícios e as alternativas. É elaborada na fase inicial e atualizada durante o projeto, em função das alterações verificadas nos custos, nos riscos, nos benefícios e nas alternativas.

Partes interessadas: as partes que podem afetar ou ser afetadas pelo projeto. A parte operacional inclui o proprietário do sistema, o administrador e os utilizadores. A parte relativa aos sistemas informáticos inclui o fornecedor do sistema, o gestor do projeto e a equipa do projeto.

Produto: documento, hardware, software ou outro produto entregue nos termos acordados.

Proprietário do sistema: é responsável pela definição dos objetivos e das prioridades operacionais e normalmente preside ao comité de orientação.

Registo de decisões: contém um resumo das decisões adotadas. Confere visibilidade e responsabilidade de prestação de contas a quem toma as decisões e à forma como são tomadas.

Requisitos do sistema: descrição do comportamento pretendido do sistema a desenvolver.

Sistema de Informação sobre Vistos (VIS): sistema informático de grande escala, desenvolvido pela DG Assuntos Internos em simultâneo com o SIS II e através do mesmo contrato principal de desenvolvimento.

Testes das etapas: testes do sistema introduzidos na sequência do pedido do Conselho de junho de 2009, que o SIS II teria de passar com sucesso para se dar continuidade ao projeto.

Unisys: o contratante responsável pela garantia de qualidade.

06Síntese

IO Sistema de Informação de Schengen (SIS) é utilizado por agentes fronteiriços e policiais, bem como por autoridades aduaneiras, emissoras de vistos e judiciais em todo o Espaço Schengen. Contém informações (indicações) sobre pessoas que possam ter estado envolvidas num crime grave ou que não tenham o direito de entrada ou de permanência na União Europeia. Contém igualmente indicações sobre pes-soas desaparecidas ou objetos perdidos ou roubados, tais como notas, veículos, armas de fogo e documen-tos de identidade. As indicações são introduzidas no sistema pelas autoridades nacionais (ver ponto 1).

IIDesenvolvido e gerido num quadro intergovernamen-tal, o Sistema de Informação de Schengen inicial (SIS 1) funcionou entre 1995 e o lançamento do SIS II, em 2013. Em 2001, o Conselho decidiu substitui-lo pela versão de segunda geração (SIS II). Encarregou a Comissão do seu desenvolvimento e a DG Assuntos Internos1 geriu o pro-jeto tendo como data de lançamento prevista o final de 2006. A principal razão inicial para o desenvolvimento do SIS II foi a integração de mais Estados membros. Por outro lado, o SIS II deveria tirar partido dos últi-mos desenvolvimentos tecnológicos e da introdução de novas funcionalidades, tais como novas categorias de indicações, um mecanismo para ligar indicações e a capacidade de armazenar documentos associados a uma indicação (ver pontos 2 e 3).

IIIO Tribunal de Contas Europeu examinou se a Comissão executou o SIS II no prazo e em conformidade com as estimativas de custos iniciais. Examinou também se existiu uma justificação económica sólida para o SIS II ao longo do projeto, que tenha tido em conta as principais alterações verificadas relativamente aos custos e aos benefícios esperados. O Tribunal avaliou igualmente se a Comissão retirou ensinamentos da sua gestão do projeto e se os aplicou (ver pontos 4 a 7).

1 Então designada DG Justiça, Liberdade e Segurança.

IVA auditoria constatou que a Comissão executou o sistema central, mas com um atraso superior a seis anos em relação à data inicialmente planeada e com um custo oito vezes superior à estimativa orçamental inicial. O atraso e os custos adicionais resultaram, em parte, do contexto de governação complexo que limitou a capacidade da Comissão para dar resposta a questões operacionais e, em parte, de insuficiências na gestão da Comissão. Esta situação verificou-se sobre-tudo durante a primeira parte do projeto, até 2009:

a) o calendário inicial do projeto era irrealista (ver pontos 9 a 12);

b) a Comissão não atualizou o orçamento global do projeto de 2003 até 2010 (ver pontos 34 a 37);

c) os requisitos do sistema evoluíram durante o projeto para dar resposta às necessidades dos utili-zadores e não foram suficientemente estáveis até à fase final do projeto, que teve início em 2010. O sistema atualmente em funcionamento tem uma capacidade muito superior à prevista em 2001 (ver pontos 29 a 32 e 42 a 43);

d) até 2007, a Comissão não afetou pessoal suficiente com competências especializadas necessárias para gerir de forma eficaz os trabalhos de desenvolvi-mento externalizados (ver pontos 13 a 20);

e) o principal contratante encarregado do desenvol-vimento executou um sistema insatisfatório na primeira parte do projeto (ver pontos 39 a 41);

f) as relações de trabalho entre alguns Estados membros e a Comissão foram inicialmente insufi-cientes. Até criar o Conselho de Administração do Programa Global, a Comissão não conseguiu ter suficientemente em conta a experiência de todos os utilizadores finais (ver pontos 21 a 25);

Síntese 07

g) não era claro para todas as partes interessadas quem tomava as decisões fundamentais (ver pontos 26 a 28);

h) a Comissão aumentou o valor do principal con-trato de desenvolvimento de 20 milhões de euros para 82 milhões de euros através de alterações negociadas. Apesar de este procedimento estar previsto no Regulamento Financeiro, existe um ris-co inerente em qualquer procedimento negociado de que os preços pagos não sejam competitivos (ver pontos 44 a 49).

VDurante o projeto verificaram-se alterações considerá-veis relativamente aos custos e aos benefícios espera-dos. As estimativas indicativas iniciais dos custos para o orçamento da União Europeia relativos ao sistema central subestimaram, de forma significativa, a ver-dadeira escala do investimento necessário. O custo total do SIS II foi de cerca de 500 milhões de euros no final do projeto: 189 milhões de euros para o sistema central e uma estimativa de mais de 330 milhões de euros para os sistemas nacionais. Simultaneamente, o principal benefício inicialmente esperado com o SIS II perdeu relevância na medida em que o SIS 1 foi alargado, com sucesso, a novos Estados membros, em 2007, através do SISone4all. No entanto, apesar destas alterações em matéria de custos e de benefícios, a Comissão não reavaliou exaustivamente a justifi-cação económica do projeto, para demonstrar que o SIS II continuava a ser uma prioridade organizacional que permitia um retorno do investimento superior a outras oportunidades (ver pontos 50 a 63).

VIA Comissão retirou ensinamentos da sua experiência durante a primeira parte do projeto, o que lhe per-mitiu alterar a sua estratégia durante a fase final do mesmo, a partir de 2010, e executar o SIS II em abril de 2013. Além disso, apesar de não ter realizado uma avaliação formal, já aplicou alguns dos ensinamentos obtidos com o SIS II na preparação de outros projetos informáticos de grande escala (ver pontos 64 a 69).

VIICom base nestas observações, o Tribunal formula como principais recomendações que, ao gerir o desen-volvimento de sistemas informáticos de grande escala, a Comissão (ver pontos 70 a 72):

a) baseie o calendário numa análise técnica das tarefas a realizar;

b) garanta que todos os projetos estão integrados em disposições de governação institucionais no domí-nio da informática e utilize todas as competências especializadas existentes a nível interno para gerir eficazmente o trabalho dos contratantes;

c) garanta que as necessidades operacionais e as opi-niões dos utilizadores finais são suficientemente tidas em conta durante a tomada de decisões;

d) garanta a aprovação da justificação económica an-tes de passar da fase inicial do projeto para a fase de planeamento, bem como a sua reaprovação em caso de alterações significativas nos custos do pro-jeto, benefícios esperados, riscos ou alternativas;

e) garanta que as principais decisões relativas ao pro-jeto estão documentadas num registo de decisões, para que possam ser facilmente localizadas;

f) garanta uma coordenação global eficaz, quando um projeto exigir o desenvolvimento de sistemas diferentes mas dependentes, por diversas partes interessadas;

g) desenvolva sistemas informáticos de grande escala utilizando módulos interoperáveis que possam ser facilmente reutilizados, para evitar a dependência de um único contratante;

h) transmita os ensinamentos obtidos com a audito-ria do Tribunal às DG, instituições, agências e ou-tros organismos da União Europeia. A Comissão deve avaliar se os benefícios esperados relativa-mente ao SIS II foram alcançados.

08Introdução

01 O Sistema de Informação de Schengen é utilizado por agentes fronteiriços e policiais, bem como por autoridades aduaneiras, emissoras de vistos e ju-diciais em todo o Espaço Schengen2. Contém informações (indicações) sobre pessoas que possam ter estado envolvidas num crime grave ou que não tenham o direito de entrada ou de per-manência na UE. Contém igualmente indicações sobre pessoas desapareci-das ou objetos perdidos ou roubados, tais como notas, veículos, armas de fogo e documentos de identidade. As indicações são introduzidas no sistema pelas autoridades nacionais. O Sistema de Informação de Schengen inicial (SIS 1) foi desenvolvido como um projeto intergovernamental liderado pela França e ficou operacional em 1995. Permaneceu em funcionamento, sob a gestão da França, até maio de 2013, quando foi substituído pelo SIS II. Tan-to o SIS 1 como o SIS II consistem em sistemas nacionais, desenvolvidos pe-los Estados membros, ligados em rede a um sistema central (ver gráfico 1).

02 Em dezembro de 1996, os países de Schengen tomaram a decisão inicial de criar uma segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II). Em dezembro de 2001, o Conselho confe-riu à Comissão a responsabilidade do desenvolvimento deste sistema, tendo como data prevista de conclusão o fi-nal de 2006. A DG Assuntos Internos da Comissão geriu o projeto e externa-lizou os trabalhos de desenvolvimento do sistema central.

03 A principal razão para o desenvolvi-mento do SIS II foi a integração de mais Estados membros, na sequência do alargamento da União Europeia de 2004. Além disso, o SIS II deveria tirar partido dos últimos desenvolvimentos tecnológicos e da introdução de novas funcionalidades.

2 Os 26 países do Espaço Schengen são: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Islândia, Itália, Letónia, Listenstaine, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Noruega, Países Baixos, Polónia, Portugal, República Checa, Suécia e Suíça.

09IntroduçãoG

ráfic

o 1 Síntese do Sistema de Informação de Schengen

Fonte: DG Assuntos Internos.

Utilizadores Utilizadores

UtilizadoresUtilizadores

sistema central

sistema nacional

sistema nacional

sistema nacional

sistema nacional

Domínio central

interface nacional

interface nacional

interface nacional

interface nacional

10Âmbito e método da auditoria

Âmbito da auditoria

04 A auditoria examinou se a Comissão geriu bem o desenvolvimento do SIS II e procurou dar resposta às seguintes quatro questões:

a) a Comissão executou o SIS II dentro do prazo?

b) a Comissão executou o SIS II em conformidade com as estimativas de custos iniciais?

c) foi elaborada uma justificação económica sólida para o SIS II ao longo do projeto, que tenha tido em conta as principais alterações verificadas relativamente aos cus-tos e aos benefícios esperados?

d) a Comissão retirou ensinamentos da sua gestão do projeto de desen-volvimento do SIS II e aplicou-os?

05 No seu conjunto, a Comissão dis- põe de experiência considerável no desenvolvimento de projetos de siste-mas informáticos e na orientação das direções-gerais sobre a forma de gerir este tipo de projetos com sucesso3. A Comissão também reconhece a a necessidade de retirar ensinamen-tos do desenvolvimento de projetos específicos de sistemas informáticos e de partilhar esses ensinamentos na organização4. Em 2011, por exemplo, o Serviço de Auditoria Interna da Co-missão retirou ensinamentos de uma revisão da criação de projetos relativos a sistemas informáticos em diversas di-reções-gerais5. A auditoria do Tribunal ao SIS II constituiu uma oportunidade para identificar, num único projeto, as causas dos atrasos e dos custos adi-cionais, bem como as alterações que permitiram que a Comissão concluísse, finalmente, o sistema.

06 A presente auditoria não incidiu sobre os sistemas informáticos para fornecer uma garantia de qualidade em relação ao SIS II, nem examinou a forma como as autoridades nacionais geriram o de-senvolvimento dos seus sistemas no âmbito do SIS II.

3 O Rational Unified Process (RUP@EC) consistia na metodologia-padrão de desenvolvimento de software da Comissão, definida na comunicação de 2004 sobre a melhoria da governação das tecnologias de informação na Comissão, SEC(2004) 1267. Em 2011, foi complementada pela Metodologia de Gestão de Projetos PM2.

4 Getting the best from IT in the Commission, SEC(2010) 1182 final, de 7 de outubro de 2010.

5 Carta de recomendações do Serviço de Auditoria Interna, 1.2.2011, Execução de projetos relativos a sistemas informáticos na Comissão.

11Âmbito e método da auditoria

Método da auditoria

07 A auditoria baseou-se em:

a) entrevistas estruturadas com as partes interessadas do SIS II, nomeadamente:

i) funcionários da DG Assuntos Internos da Comissão respon-sáveis pelo desenvolvimento do SIS II;

ii) funcionários da DG Orça-mento, DG Informática, Secretariado-Geral e DG Fis-calidade e União Aduaneira sobre questões relacionadas com a governação de sistemas informáticos na Comissão e o desenvolvimento de outros sistemas informáticos de grande escala;

iii) o principal contratante para o desenvolvimento do SIS II (um consórcio entre a Hewlett-Packard e a Steria) e o contratante res-ponsável pela garantia de qualidade (Unisys);

iv) funcionários do Secretariado do Conselho da UE e do Parla-mento Europeu que acompa-nharam o desenvolvimento do SIS II;

v) representantes das partes interessadas de seis Estados membros (Alemanha, Espanha, França, Luxemburgo, Hungria e Portugal). Os seis Estados membros foram seleciona-dos de forma a abranger uma gama alargada de perspetivas;

b) um inquérito às partes interessa-das envolvidas no desenvolvimen-to do SIS II em todos os Estados membros, ao Secretariado do Conselho da UE, à Comissão e aos contratantes que trabalhavam para a Comissão. O inquérito visava os pontos de vista das partes inte-ressadas relativamente a diversos aspetos do desenvolvimento do SIS II. Das 144 partes interessadas que foram selecionadas, 91 res-ponderam ao inquérito, o que equivale a uma taxa de resposta de 63%. Das respostas, 81 vieram dos Estados membros e do Conselho, enquanto 10 vieram da Comissão e dos seus contratantes. Três quar-tos dos inquiridos que responde-ram tinham estado envolvidos no projeto pelo menos desde 2009;

c) uma revisão da documentação e dos procedimentos relativos ao SIS II.

12Observações

Secção 1 — A Comissão executou o SIS II ainda que com um atraso superior a seis anos

Critérios de auditoria

08 A auditoria examinou se:

a) foi elaborado um calendário realis-ta do projeto;

b) a Comissão afetou competências especializadas suficientes para acompanhar a sua execução e supervisionar os contratos de forma eficaz;

c) a Comissão manteve boas relações de trabalho com as partes interes-sadas e teve em conta as opiniões dos utilizadores finais;

d) foram definidas disposições claras em matéria de tomada de decisões;

e) os requisitos do sistema foram sufi-cientemente estáveis para permitir um desenvolvimento eficiente do mesmo.

O calendário inicial do projeto era irrealista

09 Em dezembro de 2001, um Regula-mento do Conselho6 estabeleceu que o prazo inicial de conclusão do projeto seria o final de dezembro de 2006. Este prazo deveria permitir que os países que estavam em vias de aderir à União Europeia em 2004 pudessem ser integrados no Espaço Schengen em finais de 2006. Apesar de ter sido considerado possível pelo estudo de viabilidade da Comissão, em 2003, este prazo pressupunha que os requisitos fossem estáveis e as especificações rapidamente desenvolvidas7. No final de 2003, a Comissão reconheceu que o prazo inicialmente definido dificil-mente seria cumprido8. No entanto, este não foi revisto até ao final de 2006. No inquérito de auditoria do Tribunal às principais partes interessa-das do SIS II, a maioria dos inquiridos que responderam (69%) considerou que o calendário inicial era irrealista. O anexo apresenta uma cronologia do desenvolvimento do SIS II.

10 No inquérito de auditoria, pediu-se aos inquiridos que ponderassem as causas dos 75 meses de atraso. Estes conside-raram que uma parte do atraso se de-veu ao facto de o calendário inicial não se ter baseado numa análise técnica realista. Atribuíram a esta causa uma ponderação de 16% (ver gráfico 2).

6 Regulamento (CE) n.º 2424/2001 do Conselho, de 6 de dezembro de 2001, relativo ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) (JO L 328 de 13.12.2001, p. 4) e Decisão n.º 2001/886/JAI do Conselho, de 6 de dezembro de 2001, relativa ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) (JO L 328 de 13.12.2001, p. 1).

7 Estudo de Viabilidade SIS II, Deloitte, 7 de abril de 2003.

8 COM(2003) 771 final, de 11 de dezembro de 2003.

13Observações

11 Uma vez que a Comissão não concluiu o SIS II a tempo, o SIS 1 foi adaptado em dezembro de 2007 para integrar os novos Estados membros. Esta altera-ção consistiu numa cópia do sistema nacional português e foi designada SISone4all. Permitiu uma solução para nove dos novos dez países que aderi-ram9, que era o principal objetivo do SIS II. Em seguida foram acordadas prorrogações ao calendário inicial do projeto, mas também não foram cumpridas, aumentando o risco de os requisitos do sistema poderem mudar:

a) em dezembro de 2006, o prazo foi prorrogado para dezembro de 200810;

b) em outubro de 2008, o prazo foi prorrogado para junho de 201011.

9 Chipre não conseguiu executar a regulamentação relativa a Schengen e, por conseguinte, não integrou o Espaço Schengen.

10 Decisão 2006/1007/ /JAI do Conselho, de 21 de dezembro de 2006, que altera a Decisão 2001/886/JAI relativa ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) (JO L 411 de 30.12.2006, p. 78) e Regulamento (CE) n.º 1988/2006 do Conselho, de 21 de dezembro de 2006, que altera o Regulamento (CE) n.º 2424/2001 relativo ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) (JO L 411 de 30.12.2006, p. 1).

11 Regulamento (CE) n.º 1104/2008 do Conselho, de 24 de outubro de 2008, relativo à migração do Sistema de Informação de Schengen (SIS 1+) para o Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) (JO L 299 de 8.11.2008, p. 1) e Decisão 2008/839/JAI do Conselho, de 24 de outubro de 2008, relativa à migração do Sistema de Informação de Schengen (SIS 1+) para o Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) (JO L 299 de 8.11.2008, p. 43).

Grá

fico

2 Causas dos atrasos registados no SIS II

Fonte: Inquérito de auditoria às partes interessadas do SIS II.

Outra 4%Instabilidade dos requisitos

do sistema 22%

Disposições insatisfatórias em matéria de tomada de decisões 11%

Falta de empenho de alguns países e fracas relações de trabalho 17%

Falta de competências especializadas para supervisionar os contratos de forma eficaz 30%

Prazo inicial não baseado numa análise técnica realista 16%

14Observações

12 Em junho de 2010, a Comissão elabo-rou um calendário final para conclusão do SIS II, que foi aprovado pelo Con-selho12. O prazo de março de 201313 foi cumprido e o SIS II foi lançado em abril de 2013, mais de seis anos após a data originalmente planeada. Em maio de 2013, depois de um período de um mês de acompanhamento in-tensivo, ficou totalmente operacional e substituiu o SIS 1.

Até 2007 a Comissão não afe-tou o pessoal com as compe-tências especializadas neces-sárias para gerir o trabalho de desenvolvimento externa-lizado de forma eficaz

13 Os inquiridos que responderam no inquérito consideraram que parte do atraso se ficou a dever ao facto de a Comissão não ter pessoal suficiente com as competências especializadas necessárias para supervisionar os contratos de forma eficaz. Atribuíram a esta causa uma ponderação de 30%14 (ver gráfico 2).

14 Em 2002, a equipa do projeto SIS II na Comissão era composta por quatro pessoas, supervisionadas por um chefe de Unidade15. Em 2003 foram integra-das mais quatro pessoas16. No início do projeto, um representante da DG Informática participou em algumas reuniões. Apenas em 10% das respos-tas os inquiridos consideraram que, no

início do projeto, a Comissão afetou pessoal suficiente com as competên-cias e a experiência necessárias para executar o SIS II com sucesso.

15 Um pedido de afetação de mais recursos efetuado em 2005 junto da direção17 descrevia uma situação de gestão em crise permanente e a inca-pacidade de dar resposta a questões colocadas pelos Estados membros. Os efetivos com contratos a curto prazo não tinham competências especiali-zadas nem técnicas relevantes. A falta de competência especializada da Comissão foi confirmada pelo con-tratante responsável pela garantia de qualidade18. Quase metade do pessoal envolvido no projeto trabalhava com contratos que chegariam ao seu termo no ano seguinte. Apesar de nenhum dos efetivos da Comissão que respon-deram ao inquérito ter considerado que a elevada rotatividade do pes-soal constituía um obstáculo às boas relações com as partes interessadas, 49% dos inquiridos que responderam dos Estados membros consideraram que sim. A auditoria de 2006 realizada pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão (SAI)19 constatou que o pes-soal envolvido no projeto SIS II era empenhado e competente, ainda que constantemente sobrecarregado. Na sequência desta auditoria, a DG Assun-tos Internos afetou mais pessoas ao projeto. No final de 2007, o setor SIS II da DG Assuntos Internos era compos-to por 12 funcionários permanentes, tendo este número aumentado para 17 até 201220.

12 O Regulamento (UE) n.º 541/2010 do Conselho, de 3 de junho de 2010, que altera o Regulamento (CE) n.º 1104/2008 do Conselho relativo à migração do Sistema de Informação Schengen (SIS 1+) para o Sistema de Informação Schengen de segunda geração (SIS II) (JO L 155 de 22.6.2010, p. 19) e o Regulamento (UE) n.º 542/2010 do Conselho, de 3 de junho de 2010, que altera a Decisão 2008/839/JAI do Conselho relativa à migração do Sistema de Informação de Schengen (SIS 1+) para o Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) (JO L 155 de 22.6.2010, p. 23) prorrogaram o prazo do projeto para março de 2013.

13 SEC(2010) 1138 final, de 21 de setembro de 2010.

14 Composta pelos seguintes elementos:a) muito pouco pessoal da

Comissão com experiência em projetos de sistemas informáticos de grande escala e em questões relativas a Schengen (9%);

b) desempenho insuficiente por parte do principal contratante encarregado do desenvolvimento (9%);

c) litígios contratuais (5%);d) a Comissão não

supervisionou de forma eficaz os resultados do principal contratante encarregado do desenvolvimento (4%);

e) a Comissão não comunicou claramente as necessidades ao principal contratante encarregado do desenvolvimento (3%).

15 SEC(2003) 206 final, de 18 de fevereiro de 2003.

16 COM(2003) 771 final.

17 Nota do gestor do pograma ao diretor responsável da DG Justiça, Liberdade e Segurança, de 16 de setembro de 2005.

18 Relatório de acompanhamento pelo contratante responsável pela garantia de qualidade, agosto de 2005.

19 Relatório do Serviço de Auditoria Interna sobre a gestão dos sistemas informáticos na DG Justiça, Liberdade e Segurança (8 de junho de 2006).

15Observações

16 A falta de pessoal com as competêci- as especializadas na Comissão antes de 2009 foi realçada pelos seis Estados membros entrevistados durante a auditoria. Dois deles, assim como o prin-cipal contratante responsável pelo desenvolvimento, sugeriram que o proje- to teria beneficiado se tivessem sido disponibilizadas mais competências especializadas informáticas por outros serviços da Comissão, como, por exem-plo, a DG Informática. A Comissão não dispôs das competências especializa-das necessárias para gerir o contrato de forma eficaz e garantir a qualidade dos produtos desenvolvidos pelo projeto21.

17 Em 22 de outubro de 2004, o contrato de desenvolvimento do SIS II e do Sis-tema de Informação sobre Vistos (VIS) foi adjudicado à HPS. No entanto, os trabalhos relativos ao contrato tiveram de ser suspensos entre 18 de novem-bro de 2004 e 31 de janeiro de 2005, período durante o qual se aguardou a decisão sobre o recurso apresenta-do por um proponente excluído. Este atraso inicial foi uma consequência do método utilizado pela Comissão para avaliar as propostas, que não demons-trava, de forma convincente, que tinha sido aceite a melhor proposta (ver caixa 1). No âmbito de uma ação inibi-tória, o Tribunal de Justiça considerou que a Comissão cometera erros na avaliação das propostas mas indeferiu o pedido de medidas provisórias apre-sentado pelo proponente excluído por não existirem provas suficientes que demonstrassem que este iria sofrer um prejuízo grave e irreparável22.

20 No final de 2008, o setor SIS II era composto por 12 pessoas, número que aumentou para 14 no final de 2009. No final de 2010 era composto por 13 pes-soas, número que aumentou para 16 no final de 2011. Além disso, a equipa incluía agentes contratuais e peritos nacionais destacados. Por exemplo, o plano anual de gestão de 2008 da DG Justiça, Liberdade e Segurança indicava que existiam nove agentes contra-tuais e seis peritos nacionais destacados.

21 O relatório do Serviço de Auditoria Interna de junho de 2006 sobre a gestão dos sistemas informáticos na DG Justiça, Liberdade e Segurança constatou que não existia pessoal suficiente para gerir o nível crescente de externalização.

22 Despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância, 31 de janeiro de 2005, processo T-447/04R.

16Observações

18 A Comissão não dispunha de pessoal suficiente para supervisionar o contra-to de forma adequada e evitar o de-sempenho insuficiente por parte do principal contratante encarregado do desenvolvimento23. A auditoria realiza-da em 2006 pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão (SAI) teceu críticas sobre a gestão do projeto SIS II por não conseguir garantir que o principal contratante encarregado do desen-volvimento executasse as tarefas no prazo e em conformidade com as especificações. Cinco dos seis Esta-dos membros entrevistados durante

a auditoria consideraram que a Co-missão não dispunha de experiência suficiente para avaliar a qualidade dos produtos e supervisionar o desempe-nho do contratante. Apenas em 20% das respostas ao inquérito de auditoria se considerou que, até 2009, a Comis-são supervisionou de forma eficaz os resultados do principal contratante encarregado do desenvolvimento do SIS II. Este número aumentou para 72% a partir de 2009, realçando uma melhoria na capacidade da Comissão de supervisionar a qualidade durante a fase final do projeto.

23 Câmara dos Lordes do Reino Unido, Comissão para a União Europeia, 9.º Relatório de sessão, 2006-2007, Sistema de Informação de Schengen II (SIS II), Relatório com Prova, 2 de março de 2007. A Comissão lamentou não ter conseguido exercer uma melhor supervisão nas suas relações com o principal contratante responsável pelo desenvolvimento. Afirmou que, face ao nível de pessoal de que dispunha nesse momento, não lhe era possível supervisionar o contrato adequadamente, de forma a evitar um desempenho insuficiente por parte desse contratante.

A Comissão avaliou a proposta vencedora como mais económica, embora na realidade fosse mais onerosa

As propostas foram, em primeiro lugar, avaliadas com base na qualidade (avaliação técnica) e, em seguida, no preço (avaliação financeira).

Das sete propostas recebidas, a HPS e o proponente excluído que recorreu obtiveram os melhores resultados na avaliação técnica. As suas classificações foram praticamente idênticas. A classificação da HPS foi 0,4% supe-rior à do proponente excluído.

Estas duas empresas continuaram até à fase de avaliação financeira, e os respetivos resultados foram combi-nados com a classificação técnica, para apuramento da classificação global.

Na avaliação financeira, a proposta da HPS foi considerada 43% mais económica. Em consequência, obteve a classificação global mais elevada, tendo-lhe sido adjudicado o contrato.

No entanto, o montante da HPS era, na realidade, 3,5% mais elevado do que o do proponente excluído (38,1 milhões de euros, em comparação com 36,8 milhões de euros).

A Comissão avaliou a proposta da HPS como mais económica, embora na realidade fosse mais onerosa, por-que dividiu a proposta em 15 vertentes. A Comissão calculou uma classificação individual para cada vertente, com base na relação existente entre as propostas dos dois contratantes. Em seguida somou estas duas classi-ficações (sem ponderação nem qualquer distinção entre os preços fixos e os bens que seriam encomendados separadamente quando necessário) para atribuir uma classificação financeira que pouca relação tinha com a proposta no seu conjunto.

Caix

a 1

17Observações

19 A Comissão aprovou os resultados dos testes com base nas informações prestadas pelo principal contratante responsável pelo desenvolvimento e pelo contratante responsável pela garantia de qualidade. A falha nos testes operacionais no final de 2008 (estes foram os primeiros testes dos sistemas nacionais e do sistema central a envolver os Estados membros) reve-lou problemas no sistema. Na fase final do projeto, a capacidade da Comissão para avaliar a qualidade dos produtos desenvolvidos pelo projeto através de testes de aceitação do sistema melho-rou24 (ver gráfico 3).

20 Os seis Estados membros entrevista-dos consideraram que a gestão e a co-municação da Comissão melhoraram a partir de 2009. A equipa que geriu a fase final do projeto incluía mais pessoal com experiência no desenvol-vimento de sistemas informáticos de grande escala e com conhecimento do Sistema de Informação de Schen-gen (por exemplo, da DG Fiscalidade e União Aduaneira, dos países partici-pantes ou da fase anterior do próprio projeto SIS II). Um terço dos inquiridos que responderam ao inquérito de auditoria considerou que, ao longo da vida do projeto como um todo, a Co-missão afetou pessoal com as com-petências e a experiência necessárias para executar o SIS II com sucesso. Esta é uma melhoria significativa, quando comparada com os meros 10% relati-vos ao início do projeto (ver ponto 14).

24 Nas suas conclusões, o Conselho Justiça e Assuntos Internos, de 26 e 27 de fevereiro de 2009, congratulou-se com a revisão da abordagem relativa aos testes do SIS II, que garantiu um maior envolvimento dos Estados membros na conceção e na gestão dos testes.

Grá

fico

3 Melhoria dos procedimentos de teste a partir de 2009


0% 20% 40% 60% 80%

Respostas afirmativas

A partir de 2009Até 2009

As especificações de teste foram clara-mente definidas

A divisão das tarefas a executar pela Comissão e pelos Estados membros foi

claramente definida

Os critérios de avaliação dos resultados dos testes foram claramente definidos

18Observações

As relações de trabalho entre alguns Estados membros e a Comissão foram inicial-mente insuficientes e, até criar o Conselho de Adminis-tração do Programa Global, a Comissão não conseguiu ter suficientemente em conta a experiência de todos os utilizadores finais

21 Os inquiridos que responderam ao inquérito consideraram que as insu-ficientes relações de trabalho com as partes interessadas e a falta de em-penho de certos Estados membros contribuíram para alguns dos atrasos. Atribuíram a esta causa uma pondera-ção de 17%25 (ver gráfico 2).

22 As entrevistas com os Estados mem-bros realçaram as difíceis relações com a Comissão. Descreveram, por exem-plo, a forma como o Comité SISVIS (ver ponto 27) se transformou numa arena para uma série de discussões. No inquérito, apenas 15% das respostas, nenhuma das quais da Comissão, ex-pressavam a opinião de que, até 2009, as reuniões relativas ao projeto SIS II decorreram numa atmosfera construti-va (ver gráfico 4).

23 O ambiente no qual o SIS II foi desen-volvido até 2009 contrasta com o que caracterizou o desenvolvimento, pela DG Fiscalidade e União Aduaneira, de outro sistema informático de grande escala durante o mesmo período (ver caixa 2).

25 Composta pelos seguintes elementos:a) oposição ou falta de

empenho relativamente ao projeto por parte de alguns Estados membros (8%) ;

b) relações de trabalho insuficientes entre as partes interessadas (5%);

c) o SIS II não era estrategicamente importante, sobretudo após a execução do SISone4all (4%).

Grá

fico

4 Relações insuficientes entre alguns Estados membros e a Comissão até 2009


0% 20% 40% 60% 80%Repostas afirmativas

A partir de 2009Até 2009

As partes interessadas estiveram suficientemente envolvidas nas tomadas de decisão

Atmosfera construtiva nas reuniões

A Comissão cooperou de forma eficaz com os Estados membros numa base de confiança recíproca

A Comissão utilizou as sugestões das partes interessa-das para introduzir melhorias

A Comissão trabalhou bem com os Estados membros no desenvolvimento dos sistemas nacionais

19Observações

24 Determinados fatores contribuíram para a falta de empenho de alguns Es-tados membros e para as insuficientes relações de trabalho:

a) a Comissão não era utilizadora do sistema e, apesar de ter recrutado alguns peritos dos Estados mem-bros, não tinha um conhecimento aprofundado das práticas dos uti-lizadores finais que lhe permitisse compreender as suas necessidades e os seus requisitos;

b) a Comissão não teve suficiente-mente em conta a experiência de todos os Estados membros, que eram utilizadores finais e conhe-ciam o sistema existente. Apesar de se terem realizado diversas reuniões, durante as quais os Estados membros podiam comuni-car as perspetivas dos utilizadores finais à Comissão (por exemplo, as reuniões dos Gestores Nacionais de Projeto, do Comité SIS II, dos Amigos do SIS II e do Grupo de Missão SIS II), até 2009 a Comissão não cooperou de forma eficaz com os Estados membros, que se sentiram excluídos da tomada de decisões (ver gráfico 4). Os seis Estados membros entrevistados consideraram que os pontos de vista dos utilizadores finais não foram suficientemente tidos em conta;

Fatores de sucesso fundamentais para o desenvolvimento de sistemas informáticos na DG Fiscalidade e União Aduaneira

A DG Fiscalidade e União Aduaneira desenvolveu com sucesso um conjunto de sistemas informáticos de grande escala para os países participantes utilizando a sua metodologia TEMPO26. O relatório realizado em 2006 pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão sobre os sistemas informáticos de grande escala na DG Fiscalidade e União Aduaneira considerou o desenvolvimento do Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NSTI) como um exemplo de boas práticas na gestão de projetos. Este sistema faz o intercâmbio de mensa-gens eletrónicas entre estâncias aduaneiras dos países participantes relativas a bens importados, para garantir que os direitos aduaneiros são pagos no destino final. A Comissão considerou que o NSTI era comparável, em escala, ao projeto SIS II27.

A DG Fiscalidade e União Aduaneira considerou que o fator de sucesso mais importante no desenvolvimento de projetos informáticos de grande escala, tais como o NSTI, era a comunicação e o estabelecimento de rela-ções, tanto formais como informais, com os Estados membros, tendo em vista a criação de um ambiente de confiança, cooperação e determinação partilhada na concretização dos resultados.

26 TEMPO (TAXUD Electronic Management for Projects Online) é uma metodologia de gestão de projetos desenvolvida pela DG Fiscalidade e União Aduaneira (TAXUD).

27 COM(2001) 720 final, de 18 de dezembro de 2001, anexo 1, secção 5.1.2 e COM(2003) 771, anexo 3, secção 5.1.2.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base em entrevistas com a DG Fiscalidade e União Aduaneira.

Caix

a 2

20Observações

c) a Comissão disponibilizou uma estrutura de comunicação entre os Estados membros e o principal contratante responsável pelo de-senvolvimento. No entanto, cinco dos seis Estados membros entre-vistados consideraram que esta estrutura não foi eficaz. Apesar dos numerosos pedidos dos Estados membros, a Comissão não lhes forneceu uma cópia do principal contrato de desenvolvimento, até ser aconselhada a fazê-lo, pelo seu Serviço Jurídico, em 2009;

d) alguns Estados membros não esta-vam convencidos da necessidade do SIS II;

e) a fraca qualidade dos produtos desenvolvidos pelo projeto afetou a confiança dos Estados membros na capacidade da Comissão em concluir o SIS II (ver ponto 16).

25 O inquérito demonstrou que as rela-ções com os Estados membros melho-raram a partir de 2009 (ver gráfico 4). Esta alteração decorreu de uma série de razões:

a) a Comissão criou o Conselho de Administração do Programa Glo-bal, em 2009, o que permitiu que os utilizadores finais dos Estados membros contribuíssem com os seus pontos de vista e a sua expe-riência para a fase final do projeto. As reuniões semanais deste Con-selho incluíam a Comissão, peritos de um número máximo de oito Estados membros (representando os utilizadores finais, mais do que o seu próprio país) e os contratan-tes. Estas reuniões permitiram uma interação mais frequente entre os Estados membros e o principal contratante responsável pelo desenvolvimento;

b) a gestão e a comunicação da Co-missão melhoraram (ver ponto 20);

c) a comparação feita em 2009 com um cenário alternativo resultou num argumento adicional para a continuidade do projeto SIS II (ver ponto 63);

d) o principal contratante responsá-vel pelo desenvolvimento apresen-tou melhores resultados durante a fase final do projeto, a partir de 2010 (ver ponto 41).

Não era claro para todas as partes interessadas quem tomava as decisões fundamentais

26 Na sua revisão de 2011 relativa ao desenvolvimento do SIS II28, o Centro de Estudos de Política Europeia (CEPE) descreveu o quadro de governação para o projeto (ver gráfico 5).

27 Nos termos da legislação de 2001, a Comissão ficou responsável pelo desenvolvimento do SIS II, assistida pelo Comité SISVIS. Se o Comité não concordasse com alguma medida pro-posta pela Comissão, o Conselho poderia deliberar que a Comissão a ree-xaminasse29. A auditoria realizada em 2006 pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão constatou que a capaci-dade desta em dar resposta a questões operacionais era limitada pelos meca-nismos de direção do projeto.

28 The Difficult Road to the Schengen Information System II, Joanna Parkin, Centro de Estudos de Política Europeia, abril de 2011.

29 O Comité SISVIS assistiu a Comissão no desenvolvimento do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) e do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS). A Decisão 2001/886/JAI do Conselho estabeleceu dois procedimentos para tomada de decisões:i) um procedimento de

regulamentação para as principais decisões relativas à arquitetura do SIS II, à proteção de dados, a aspetos com importantes implicações financeiras ou técnicas para os orçamentos dos Estados membros e a questões de segurança. Se o Comité não concordasse com medidas propostas pela Comissão, o Conselho poderia deliberar que a Comissão reexaminasse a sua proposta;

ii) um procedimento de gestão para todas as outras questões. Se o Comité não concordasse com as medidas propostas pela Comissão, o Conselho poderia tomar uma decisão diferente.

21ObservaçõesG

ráfic

o 5 Quadro de governação do SIS II a partir de 2010

Notas:

As setas indicam os canais de comunicação

EM Estados membros de SchengenFoSIS Amigos do SIS IIGM SIS II Grupo de Missão SIS IISIS TECH Grupo para as questões de Schengen (formação SIS TECH)SIS Sirene Grupo para as questões de Schengen (formação SIS Sirene)CATS Comité Artigo 36.ºGNP Reunião dos Gestores Nacionais de ProjetoCAPG Conselho de Administração do Programa GlobalPCD Principal contratante responsável pelo desenvolvimentoCGQ Contratante responsável pela garantia de qualidadeGCT Grupo Consultivo dos Testes (grupo de trabalho consultivo do Comité SISVIS)CGA Comité de Gestão das Alterações (grupo de trabalho consultivo do Comité SISVIS)Comité SISVIS Comité que assistiu a Comissão no desenvolvimento do SIS II e do Sistema de Informação sobre

Vistos (VIS)SIS II TECH Formação SIS II TECH do Comité SISVISSirene Formação Sirene do Comité SISVIS

Fonte: Centro de Estudos de Política Europeia e DG Assuntos Internos.

SIS TECH

GM SIS II

FoSIS

PARLAMENTO EUROPEU

SIS SIRENE

CATS

CONSELHO (COREPER)

EMEMEM

EM

GCTCGAGNP

SIRENESIS II TECH

CAPG

COMISSÃO

DG Assuntos Internos

CGQ

PCD

Comité SISVIS

EuropolEurojust

22Observações

28 Não era claro, para todas as partes interessadas do SIS II, quem tomava, na prática, as decisões fundamentais. Apesar de serem elaboradas atas das reuniões do Comité SISVIS, não existia um registo de decisões que permitisse que todas as decisões importantes fossem facilmente localizadas e com-preendidas. Metade dos inquiridos que responderam ao inquérito de auditoria considerou que era a Comissão quem tomava as decisões fundamentais até 2009 (ver gráfico 6). Após a criação do Conselho de Administração do Pro-grama Global, em 2009, este número diminuiu para 24%. Apesar de se tratar mais de um órgão consultivo do que de um órgão decisor, 34% pensavam que era este Conselho que tomava as decisões fundamentais. Esses inquiri-dos consideraram que a complexidade e a falta de clareza das tomadas de decisão contribuíram para alguns dos atrasos. Atribuíram a esta causa uma ponderação de 11% (ver gráfico 2).

Os requisitos do sistema não foram suficientemente estáveis até à fase final do projeto

29 Os inquiridos que responderam ao inquérito consideraram que a instabili-dade dos requisitos do sistema contri-buiu para alguns atrasos no projeto, tendo atribuído a esta causa uma ponderação de 22% (ver gráfico 2).

Grá

fico

6 Perceção das partes interessadas sobre quem tomava as decisões fundamentais na prática


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Após 2009Até 2009

Resp

osta

s sob

re q

uem

tom

ava a

s dec

isões

fund

amen

tais

OutroNão é claroCAPGContratante resp. desenvolvimento

Comité SISVIS

Comissão e Conselho juntos

ConselhoComissão

23Observações

30 O caderno de encargos, publicado em junho de 2003, apresentava um esboço inicial da arquitetura do sistema, bem como requisitos funcionais, técnicos, de desempenho e de migração. Em outu-bro de 2004 e com base nestas especifi-cações, o contrato de desenvolvimento do sistema central foi adjudicado à HPS, que deu então início aos trabalhos da fase I30, que consistiam na conceção das especificações detalhadas. No entanto, as posteriores alterações aos requisitos do sistema implicaram alterações ao contrato de desenvolvimento, o que contribuiu para os atrasos.

31 Por exemplo, em dezembro de 2006, a legislação sobre o estabelecimento, o funcionamento e a utilização do SIS II incluiu uma nova funcionalidade, a “amnistia de dados”, para dar resposta às necessidades dos utilizadores. Os Estados membros dispuseram assim de um período de três anos para garan-tir que as indicações transferidas do SIS 1 estavam em conformidade com as disposições legais31. A amnistia de dados não fazia parte do caderno de en-cargos e foi incorporada numa alteração ao contrato32.

32 Algumas alterações, designadamente o aumento da capacidade, resulta-ram em parte da duração do projeto superior à esperada. O contrato inicial de 2004 previa um sistema a lançar em 2006 com capacidade para gerir 15 milhões de indicações, que poderia aumentar para 22 milhões de indica-ções sem alterações técnicas. A partir de 2007 verificou-se um aumento acentuado da taxa de crescimento do número de indicações, o que levou à necessidade de alterar os requisitos em matéria de capacidade do sistema. A alteração relativa à fase final do pro-jeto previa um sistema com capacida-de para gerir 70 milhões de indicações, que poderia ser aumentada para 100 milhões, com base nas projeções de um estudo volumétrico realizado pela Comissão em 2009. No momento da migração, em abril de 2013, exis-tiam 46 milhões de indicações. O grá-fico 7 apresenta a evolução do número de registos na base de dados SIS.

30 O contrato foi dividido em duas fases: a fase I dedicada à conceção técnica; a fase II dedicada ao desenvolvimento e à execução do sistema.

31 N.º 1 do artigo 54.º do Regulamento (CE) n.º 1987/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) (JO L 381 de 28.12.2006, p. 4) e n.º 1 do artigo 70.º da Decisão 2007/533/JAI do Conselho, de 12 de junho de 2007, relativa ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação Schengen de segunda geração (SIS II) (JO L 205 de 7.8.2007, p. 63).

32 Alteração n.º 4, de 30 de abril de 2008, ao contrato JAI-C3-2003-01.

Grá

fico

7 Evolução do número de registos na base de dados SIS

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base em estatísticas do Conselho, em documentação do SIS II e estudo volumétrico da Comissão de 2009.

020406080

100120140

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025

Projeções do estudo volumétrico de 2009

Capacidade planeada para o SIS IIDados SIS 1

Milh

ões d

e reg

istos

24Observações

Secção 2 — O custo de desenvolvimento do sistema central e da rede aumentou de 23 milhões de euros para 189 milhões de euros


33 A auditoria examinou se:

a) a Comissão elaborou um orçamen-to inicial realista;

b) a Comissão evitou atrasos que resultassem em custos adicionais;

c) a Comissão garantiu que o con-tratante executava os produtos dentro do prazo e com a qualidade exigida;

d) os requisitos foram estáveis;

e) os trabalhos adicionais tiveram uma boa relação custo-benefício.

A Comissão não atualizou o seu orçamento global do projeto de 2003 até 2010

34 Em junho de 2001, o Conselho estimou que o custo de desenvolvimento do SIS II seria de 14,6 milhões de euros. A comunicação da Comissão de de-zembro de 200133 aumentou esse mon-tante para 23 milhões de euros. Dois anos mais tarde, a Comissão estimava o custo em 35,3 milhões de euros34. No final do projeto, em 2013, o custo esti-mado para o desenvolvimento do sis-tema totalizava 188,6 milhões de euros (ver gráfico 8).

33 COM(2001) 720 final.

34 COM(2003) 771 final.

Grá

fico

8 Evolução do orçamento do SIS II

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base em documentação do SIS II.

(milhões de euros)

2001 Regulamen-to e decisão do

Conselho

2001 Comunicação da Comissão

2003 Comunicação da Comissão

2010 Documento de trabalho da

Comissão

Autorizações no final do projeto

abril de 2013

Conceção, desenvolvimen-to e migração 14,6

17,2 31,3124,5

122,8

Rede 1,0 45,3

Total de contratos 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1

Despesas da Comissão com pessoal e administrativas não disponível 4,8 4,0 20,5

20,5(com base na

estimativa de 2010)

Total 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6

25Observações

35 A Comissão sublinhou que a sua estimativa inicial de custos de 2001, baseada na informação disponí-vel nesse momento, era provisória, e descreveu-a como uma hipótese de trabalho. Foi atualizada em dezem-bro de 2003 de forma a ter em conta informações mais recentes, incluindo o estudo de viabilidade. No entanto, foi mantida como hipótese de trabalho que poderia aumentar na sequência de decisões sobre os requisitos dos uti-lizadores ou da necessidade de apoio externo para dar cumprimento a um calendário exigente.

36 A Comissão não apresentou uma esti-mativa revista mais realista quando já dispunha de informações mais com-pletas sobre a conceção do sistema e da rede, e quando se apercebeu da dificuldade, da complexidade e do ambiente que envolviam o projeto. Por exemplo, o custo estimado da rede em 2001 foi de 1 milhão de euros, que não foi incluído nas estimativas de 2003 com base no argumento de que o custo estava coberto numa outra rubrica orçamental da Comunidade. Em maio de 2005, a Comissão apre-sentou um orçamento de 132 milhões de euros para os custos de funciona-mento do SIS II durante o período de 2007-2013, tendo como data prevista de lançamento o início de 200735. Este orçamento continha a informação de que os custos da rede para uma linha dedicada aos pontos de acesso nacionais do SIS II corresponderiam a 6 milhões de euros por ano. No entanto, não foi apresentado mais nenhum orçamento global do projeto para o desenvolvimento do SIS II até 2010, quando a Comissão definiu as autorizações concedidas até à data e os custos prováveis a incorrer para o concluir36.

37 No inquérito, apesar de a maioria dos inquiridos que responderam não estarem envolvidos no projeto SIS II em 2001, 57% consideraram que o orçamento inicial do projeto, de 23 milhões de euros, era irrealista, com base na informação disponível no momento. Baseou-se, por exemplo, num calendário irrealista (ver pon-tos 9 e 10), o mesmo tendo sucedido com a estimativa revista de 2003. So-licitou-se que ponderassem as causas do aumento dos custos de desenvolvi-mento do sistema central, tendo estes sido de opinião que parte do aumento se deveu ao facto de o orçamento inicial não ter sido baseado numa análise técnica realista e atribuído a esta causa uma ponderação de 24% (ver gráfico 9).

35 COM(2005) 236 final, de 31 de maio de 2005, e COM(2005) 236 final/2, de 23 de agosto de 2005. A dotação orçamental de 132 milhões de euros na demonstração financeira cobria os custos de funcionamento do sistema central do SIS II e da rede, e incluía também 40 milhões de euros para o desenvolvimento e o funcionamento de um motor de busca baseado num identificador biométrico.

36 SEC(2010) 436 final, de 12 de abril de 2010.

26Observações

Os atrasos na execução do SIS II resultaram em custos adicionais

38 A conclusão do SIS II foi inicialmente prevista para dezembro de 2006, para dar resposta às necessidades dos no-vos Estados membros, mas foi concluí-do com um atraso superior a seis anos, em abril de 2013 (ver pontos 9 a 32). Os inquiridos que responderam ao inquérito consideraram que as longas prorrogações do prazo de conclusão do projeto contribuíram para uma par-te do aumento dos custos. Atribuíram

a esta causa uma ponderação de 31% (ver gráfico 9). Uma duração superior do projeto resultou num aumento de determinados custos, tais como a ga-rantia de qualidade e a utilização da rede. Apesar de o principal contrato de desenvolvimento prever um preço fixo para o SIS II, os atrasos resultaram, por exemplo, na necessidade de proceder a atualizações (ver ponto 43) e de re-forçar a capacidade, para dar resposta ao acentuado aumento do número de indicações verificado a partir de 2007 (ver ponto 32). Nesse sentido, os fato-res que contribuíram para os atrasos do SIS II também contribuíram para o incremento dos custos.

Grá

fico

9 Causas do aumento dos custos do SIS II central


A duração do projeto foi superior à prevista 31%

Orçamento inicial não se baseou numa análise técnica realista 24%

Forte posição negocial do contratante 5%

Alterações aos requisitos 27%

Outra 3%

Desempenho insuficiente por parte do contratante 10%

27Observações

O principal contratante encarregado do desenvolvi-mento executou um sistema insatisfatório na primeira parte do projeto

39 A Comissão não dispunha de recur-sos suficientes para supervisionar, de forma eficaz, o principal contratante encarregado do desenvolvimento (ver ponto 18). Em 2005, os Estados mem-bros realçaram a fraca qualidade dos primeiros documentos entregues pela HPS37. Cinco dos seis países entrevista-dos, assim como o contratante res-ponsável pela garantia de qualidade, consideraram que as especificações iniciais fornecidas pela HPS eram de fraca qualidade. O fracasso dos testes operacionais do sistema, em dezembro de 2008, demonstrou que a HPS tinha executado um sistema insatisfatório (ver ponto 19). O incumprimento do prazo com a qualidade exigida con-tribuiu para atrasos, que resultaram em custos adicionais (ver ponto 38). Os inquiridos que responderam ao inquérito consideraram que parte do aumento do custo se devia ao fraco desempenho do principal contratante encarregado do desenvolvimento, ten-do atribuído a esta causa uma ponde-ração de 10% (ver gráfico 9).

40 A Comissão apenas podia impor à HPS o pagamento de uma indemnização de 390 000 euros (que representava menos de 0,5% do valor final do contrato de 82,4 milhões de euros38, ver pon-to 44) pela falha específica na execu-ção atempada do relatório sobre o tes-te operacional do sistema. Os outros problemas de desempenho não foram sujeitos a indemnizações financeiras39.

41 O principal contratante encarregado do desenvolvimento passou o teste da primeira etapa em março de 2010 e executou com sucesso a fase final do projeto, incluindo o teste da segunda etapa em maio de 2012 (ver ponto 63). Apesar de apenas 11% dos inquiridos que responderam ao inquérito con-siderarem que, até 2009, a Comissão interagiu de forma eficaz com este contratante, a percentagem aumentou para 64% em relação ao período pos-terior a 2009. Quatro dos seis Estados membros entrevistados durante a au-ditoria comentaram o impacto positivo que a alteração da equipa de gestão do contratante teve na execução da fase final do projeto, a partir de 2010.

As alterações aos requisitos do sistema resultaram num aumento dos custos

42 Nas suas respostas, os inquiridos con-sideraram que uma parte do aumento dos custos se deveu a requisitos adi-cionais ou alterados, tais como a intro-dução da amnistia de dados ou o refor-ço da capacidade (ver pontos 31 e 32), tendo atribuído uma ponderação de 27% a esta causa (ver gráfico 9).

37 Comentários sobre o relatório de acompanhamento da Comissão relativo ao SIS II, Nota do Conselho da União Europeia do Grupo de Trabalho do SIS-TECH para o grupo de trabalho do SIS-Sirene, 8861/05, de 13 de maio de 2005.

38 Para o contrato VIS com a HPS, que foi combinado com o contrato SIS II, a Comissão impôs o pagamento de uma indemnização de cerca de 9 milhões de euros, o equivalente a mais de 20% do valor do contrato VIS.

39 O relatório do Serviço de Auditoria Interna, de junho de 2006, sobre gestão de sistemas informáticos na DG Justiça, Liberdade e Segurança referiu que esta considerou insuficiente a qualidade dos produtos desenvolvidos pelo projeto. Recomendou que os pagamentos feitos por estes produtos refletissem melhor o trabalho realizado e que os futuros contratos tivessem um mecanismo de sanções eficaz que garantisse a execução atempada destes produtos e o cumprimento das normas de qualidade básicas.

28Observações

43 As alterações dos requisitos implica-ram alterações ao principal contrato de desenvolvimento e tiveram con-sequências nos custos. A amnistia de dados custou 505 000 euros. A altera-ção mais significativa foi a n.º 15, de dezembro de 2010, que correspondeu a 35 milhões de euros para a fase final do projeto. Esta alteração incluiu reconversões significativas40 e incorpo-rou novos requisitos relativos à capa-cidade e ao desempenho do sistema, à estratégia de testes, ao documento de controlo de interface, às atualiza-ções de software e à migração do sistema41.

A Comissão aumentou o valor do principal con-trato de desenvolvimento de 20 milhões de euros para 82 milhões de euros, através de alterações negociadas

44 O valor do contrato inicial com a HPS para o desenvolvimento do SIS II as-cendia, em outubro de 2004, a 20,3 mi-lhões de euros42. Tratava-se de um contrato de preço fixo e não continha preços para módulos mais peque-nos, cuidadosamente definidos, que poderiam ser utilizados como base para o ajustamento do projeto, sem necessidade de novas negociações. As alterações ao contrato quadruplicaram o seu valor para 82,4 milhões de euros, até 201343. O gráfico 10 apresenta a evolução do valor do principal con-trato de desenvolvimento do SIS II.

40 Conclusões da primeira reunião do comité de avaliação sobre o procedimento por negociação C2-2009-01 SIS II, 17 de setembro de 2010.

41 SEC(2010) 1138 final.

42 3,3 milhões de euros para a Fase I (conceção técnica pormenorizada) e 17,0 milhões de euros para a fase II (desenvolvimento e execução do sistema).

43 No total foram efetuadas 27 alterações ao principal contrato de desenvolvimento para o SIS II e o VIS (os contratos relativos aos dois sistemas foram combinados num único acordo).

Grá

fico

10 Valor do principal contrato de desenvolvimento do SIS II

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base nas alterações ao contrato do SIS II.

0102030405060708090

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

milh

ões d

e eur

os ac

umul

ados

N.ºs 24, 25, 27N.ºs 12, 13, 15

(Fase final do projeto)

N.ºs 9, 11N.º 5

N.º 4Alteração n.º 2

29Observações

45 As alterações acordadas entre 2006 e 2008 aumentaram o valor do contrato com o principal contratante encarregado do desenvolvimento em 14,1 mi-lhões de euros (69%), para 34,4 mi-lhões de euros (ver gráfico 10). Antes do primeiro aumento de 4 milhões de euros, em dezembro de 2006 (altera- ção n.º 2), a DG Assuntos Internos soli- citou o parecer da DG Orçamento sobre a possibilidade de negociar um au-mento do valor do contrato com o con-tratante. A DG Orçamento considerou que, nos termos do n.º 1, alínea e), do artigo 126.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro, a DG As-suntos Internos poderia negociar alte- rações para serviços adicionais que não estivessem previstos no contrato inicial, mas que entretanto se tivessem tornado necessários. Ao abrigo deste artigo, o valor total das alterações não poderia exceder 50% do valor do contrato inicial44. O valor inicial do contra-to SIS II era de 20,3 milhões de euros, o que signi-fica que o valor total das alterações acordadas ao abrigo do n.º 1, alínea e), do artigo 126.º não poderia exceder 10,2 milhões de euros.

46 Em 2008, o valor total das alterações atingiu o limite de 50%. A DG Assuntos Internos negociou as alterações poste-riores ao abrigo do n.º 1, alínea b), do artigo 126.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro45. Este ar-tigo não estipula qualquer limite para o valor total das alterações. No entan-to, só pode ser aplicado na condição de que o contrato apenas possa ser ad-judicado a uma determinada empresa (a designada dependência técnica).

47 O caderno de encargos do SIS II não previu o sistema como uma série de módulos de construção facilmente reutilizáveis por outro contratante46. A DG Assuntos Internos decidiu que, por motivos técnicos, o contrato relati-vo aos 35 milhões de euros da altera-ção de 2010 para a fase final do projeto só poderia ser adjudicado ao principal contratante responsável pelo desen-volvimento, a HPS. Considerou que nenhum outro contratante teria estado apto a executar o SIS II com a quali-dade exigida e dentro do calendário definido, pelo mesmo preço. Por outro lado, um novo concurso exigiria mais tempo. Além disso, a Comissão era de opinião que, uma vez que o contra-to relativo ao SIS II estava agrupado com o contrato relativo ao Sistema de Informação sobre Vistos, a cessação do contrato do SIS II poderia ter um efeito prejudicial no desenvolvimento do segundo.

48 A Comissão considerou que, numa perspetiva de boa gestão financeira, não se justificava um novo concurso. Consequentemente, aumentou o valor de um contrato com um contratante que executara um sistema insatisfató-rio em 2008, de 20,3 milhões de euros para 82,4 milhões de euros47 e recorreu a uma série de alterações negociadas. Apesar de este procedimento estar previsto no Regulamento Financeiro, existe um risco inerente em qualquer procedimento negociado de que os preços pagos não sejam competitivos.

44 O n.º 1, alínea e), do artigo 126.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro estipula que as entidades adjudicantes podem recorrer a um procedimento por negociação (ou seja, sem concurso) relativamente a serviços complementares, que não constem do contrato inicial, mas que se tenham tornado necessários para a execução dos serviços e que não podem ser separados do contrato principal sem importantes inconvenientes. O valor total dos contratos complementares não deve exceder 50% do montante do contrato inicial.

45 O n.º 1, alínea b), do artigo 126.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro estipula que as entidades adjudicantes podem recorrer a um procedimento por negociação (ou seja, sem concurso) quando, por motivos técnicos, artísticos ou atinentes à proteção de direitos de exclusividade, o contrato apenas possa ser executado por um determinado agente económico.

46 Esta abordagem baseada nos componentes encontra-se descrita na metodologia de desenvolvimento de software utilizada na Comissão Europeia (RUP@EC).

47 As alterações de 2012, no valor de 4,7 milhões de euros, aumentaram o valor total para 82,4 milhões de euros.

30Observações

49 Consciente deste risco, durante a ne-gociação da alteração n.º 15 relativa à fase final do projeto, a Comissão tomou medidas para ter algumas garantias de que o preço seria razoá-vel. A proposta inicial apresentada pela HPS foi de 49,9 milhões de euros. Após a obtenção do consenso sobre o conteúdo da proposta, a Comissão elaborou a sua própria estimativa de 25,8 milhões de euros. Em seguida, comparou os preços de uma amostra de 10% de elementos de hardware com os de um contrato-quadro gerido pela DG Informática48. Constatou que os preços propostos eram duas vezes superiores e pôde beneficiar da cláusula de melhor cliente que garan-te o melhor preço para a Comissão. Na sequência destas medidas, baixou a proposta inicial da HPS em 30%, de 49,9 milhões de euros para 35 milhões de euros. Um concurso público pode-ria ter permitido uma poupança ainda maior.

Secção 3 — A Comissão não garantiu que a justifi-cação económica do SIS II incluísse uma avaliação exaustiva dos custos e dos benefícios espera-dos e fosse atualizada para ter em conta as principais alterações


50 A auditoria examinou se a Comissão reavaliou a justificação económica relativa ao SIS II quando se verificaram alterações significativas nos custos e nos benefícios esperados.

Depois de ter ficado res-ponsável pelo projeto, a Comissão não incluiu, na atualização da justificação económica para o SIS II, uma avaliação exaustiva de todos os custos, benefícios espera-dos e alternativas

51 Os Estados Schengen decidiram desenvolver o SIS II em dezembro de 1996, com base numa comparação entre as vantagens e desvantagens de ampliar o SIS 1. A estimativa de custos para o SIS II incluía uma estimativa dos custos de desenvolvimento dos sistemas nacionais e reconhecia que os mesmos iriam ultrapassar, em muito, os custos de desenvolvimento do siste-ma central49.

48 Correspondência da DG Assuntos Internos com o principal contratante responsável pelo desenvolvimento, 7 de setembro de 2010.

49 SCH/OR.SIS(96) 165, de 15 de dezembro de 1996; na Nota da presidência do Comité de Orientação SIS estima-se o custo do novo sistema central em 50-60 milhões de francos franceses (8-9 milhões de euros) e o custo de cada novo sistema nacional em 20-25 milhões de francos franceses (3-4 milhões de euros).

31Observações

52 Em 2001, o Conselho descreveu os custos e os benefícios do SIS II nos seguintes termos50:

a) o desenvolvimento do sistema central custaria 14,6 milhões de euros;

b) a principal razão para o desenvol-vimento do SIS II era a integração de um maior número de Estados membros, após o alargamento. O SIS II também deveria tirar parti-do dos últimos desenvolvimentos tecnológicos e da introdução de novas funcionalidades.

53 A maioria dos inquiridos que respon-deram ao inquérito (76%) considerou que este argumento inicial para o SIS II era convincente e que os benefícios justificavam os custos. Em 2001, não foi exigida a sujeição da proposta de projeto SIS II à aprovação da DG Infor-mática. A Comissão reforçou a gover-nação e os controlos institucionais no domínio da informática em 2004, atra- vés de uma comunicação sobre gover- nação nesse domínio51, que recomen-dava que a DG Informática deveria emitir um parecer sobre o desenvolvimento de qualquer novo sistema de informação planeado por direções-ge-rais, independentemente da rubrica or- çamental (administrativa ou operacio-nal). Na prática, a partir de 2004, este procedimento apenas foi seguido por projetos financiados pelo orçamento administrativo, o que não se verifi-cou, de um modo geral, relativamen-te a projetos financiados, tal como o SIS II, por orçamentos operacionais52.

54 Depois de ter ficado responsável pelo desenvolvimento do SIS II, a Comissão publicou comunicações em dezembro de 2001 e dezembro de 2003 baseadas na justificação apresentada na regula-mentação de 2001 e reviu a estimativa de custos (ver gráfico 8). No entanto, a justificação económica atualizada da Comissão para o SIS II não incluiu um exame rigoroso dos custos, dos benefí-cios e das alternativas:

a) a estimativa de custos indicativa inicial, que não foi revista até 2010, subestimou significativamente a verdadeira escala do investimen-to necessário — cerca de 500 mi-lhões de euros no final do projeto: 189 milhões de euros para o de-senvolvimento do sistema central (ver ponto 34) e uma estimativa de mais de 330 milhões de euros para o desenvolvimento dos sistemas nacionais53. O custo do desenvol-vimento dos sistemas nacionais foi suportado pelos orçamentos nacionais, mas incluiu uma ajuda de 95 milhões de euros do Fundo para as Fronteiras Externas da UE. Os sistemas nacionais constituem uma parte integrante do Sistema de Informação de Schengen e, enquanto principais utilizadores finais do SIS II, terão acesso ao sistema central através do seu sistema nacional (ver gráfico 1). Apesar de a Comissão não ser res-ponsável pela execução dos pro-jetos nacionais relativos ao SIS II, a sua coordenação era essencial para o projeto ser bem-sucedido54. Esse facto foi reconhecido pelos Estados membros na sua propos-ta inicial de 1996 relativa ao SIS II (ver ponto 51). No entanto, nem a estimativa inicial nem qualquer estimativa posteriormente apre-sentada pela Comissão incluiu o custo do seu desenvolvimento;

50 Regulamento (CE) n.º 2424/2001 do Conselho, Decisão 2001/886/JAI do Conselho e Iniciativa do Reino da Bélgica e do Reino da Suécia tendo em vista a aprovação de uma decisão do Conselho relativa ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) (9844/2001).

51 SEC(2004) 1267. A governação e os controlos institucionais no domínio da informática foram reforçados através de novas comunicações em 2010 e em 2011, em parte como resposta à consciência dos riscos reputacionais colocados pela execução de projetos informáticos de grande escala: SEC(2010) 1182 e SEC(2011) 1500, de 30 de novembro de 2011.

52 O grupo de tabalho sobre Metodologia, Arquitetura e Gestão de Carteira (Methodology, Architecture, Portfolio Management Working Group — MAP), presidido pela DG Informática, deveria rever os documentos de definição dos projetos produzidos pelas direções-gerais, antes da disponibilização do orçamento administrativo.

53 Num Relatório de 2009 para o grupo de trabalho SIS-TECH (8708/09, de 19 de maio de 2009, Nota da Presidência sobre o Documen-to de Avaliação de Cenário Al-ternativo SIS 1+RE), estimava-se que os montantes investidos pelos Estados-Membros nos sistemas nacionais do SIS II até maio de 2009 tinham ascendi-do a 170 milhões de euros. As estimativas elaboradas pelos Estados-Membros no contexto da avaliação intercalar, realizada pela Comissão, do Fundo para as Fronteiras Externas identifi-caram mais investimentos nos sistemas nacionais do SIS II de cerca de 160 milhões de euros entre 2009 e 2012. O investi-mento total é consideravel-mente superior, uma vez que os dados relativos à Dinamarca, à Estónia, à Alemanha, à Grécia, ao Luxemburgo, aos Países Bai-xos, a Portugal, a Espanha e à Suíça não estavam disponíveis. Deste investimento total nos sistemas nacionais, superior a 330 milhões de euros, a Co-missão contribuiu, através do Fundo para as Fronteiras Exter-nas, com 76 milhões no final de 2012 e com 19 milhões de euros em 2013.

32Observações

b) não definiu os benefícios do SIS II no que se refere à sua contribui-ção na luta contra o crime ou no reforço das fronteiras externas. Não enunciou os problemas a que a conceção do SIS II deveria dar resposta nem a forma como o seu sucesso seria medido;

c) não considerou cenários alterna-tivos. Não explicou, por exemplo, o motivo pelo qual não foi possí-vel alargar o SIS 1 a mais Estados membros. Cinco dos seis Estados membros entrevistados duran-te a auditoria consideraram que o SIS 1 poderia ter sido alargado aos novos Estados membros. Uma vez que o SIS II não estava dispo-nível, conforme fora planeado, no final de 2006, o SIS 1 foi efetiva-mente modificado, tendo o SISo-ne4all sido lançado em dezembro de 2007 para integrar os novos Estados membros (ver ponto 11).

A Comissão não reavaliou exaustivamente a justifi-cação económica durante o projeto, apesar das signifi-cativas alterações verificadas em relação aos custos e aos benefícios esperados

55 Algumas decisões fundamentais, tais como a decisão de 2004 de dar início ao plano detalhado, a decisão de 2005 de ativar a fase II do projeto55 e a de- cisão de 2009-2010 de dar continuidade ao SIS II após a comparação com

o SIS 1+RE (ver pontos 62 e 63) foram tomadas no âmbito do quadro de tomada de decisões do projeto. O me-canismo institucional introduzido na Comissão a partir de 2010 para efei-tos de decisão sobre a continuidade ou o termo de projetos informáticos não era aplicável ao projeto SIS II56. As decisões tomadas para dar conti-nuidade ao desenvolvimento do SIS II foram financiadas com o orçamento aprovado para os custos de funciona-mento do SIS II após o seu lançamento (ver ponto 36)57 e não envolveram uma reavaliação exaustiva dos custos totais nem dos benefícios esperados, apesar das significativas alterações verificadas a esses níveis.

56 O custo de desenvolvimento do siste-ma central foi muito superior ao inicial-mente estimado (ver pontos 34 a 49). A maior duração do projeto resultou igualmente em custos adicionais para atualização do SIS 1 (ver ponto 59). Os atrasos e as alterações à conceção do SIS II também aumentaram o custo de desenvolvimento dos sistemas nacio-nais. Quatro dos seis Estados membros entrevistados descreveram a forma como tinham adquirido material para os seus sistemas nacionais, que não foi utilizado por se ter tornado obsoleto. No inquérito de auditoria, 74% das respostas provenientes dos Estados membros consideraram que a necessi-dade de obter fundos adicionais para financiar sucessivas alterações e exten-sões do prazo de conclusão do projeto colocaram em risco o desenvolvimento dos seus sistemas nacionais.

54 O plano do projeto SIS II, de 3 de março de 2008, descreve a forma como o projeto SIS II também incluía a coordenação da preparação nacional de cada país participante no SIS II. Estipula que a Comissão não é responsável pela execução destes projetos mas, uma vez que a preparação nacional tem impacto no projeto SIS II, é considerada essencial.

55 Inicialmente, o contrato de desenvolvimento abrangia apenas a fase I (conceção). A ativação da Fase II (desenvolvimento e execução) ficou ao critério da Comissão, com base nos resultados da fase I e na disponibilidade orçamental.

56 O Conselho para a Gestão de Projetos de Sistemas de Informação, presidido pelo diretor-geral da DG Informática, revê os relatórios anuais sobre os progressos registados relativamente aos grandes projetos de sistemas informáticos e alerta atempadamente para as dificuldades encontradas. A DG Assuntos Internos acordou, com os órgãos de governação no domínio informático da Comissão, que este Conselho não se aplicava ao projeto SIS II.

57 COM(2010) 633 final, de 5 de novembro de 2010 e COM(2011) 391 final, de 29 de junho de 2011.

33Observações

57 Apesar de os custos do SIS II terem aumentado, o principal benefício esperado (ligar o maior número de Estados membros, decorrente do alargamento) tornou-se menos importante, em virtu-de da execução do SISone4all em 2007 (ver ponto 11). No inquérito de auditoria, pediu-se aos inquiridos que ponderassem os argumentos para o desenvolvimento do SIS II no início e no final do projeto. As respostas indi- caram que o argumento mais importante no início do projeto era a ligação entre um maior número de Estados membros. No entanto, no final do projeto a importância deste argumento diminuiu de 36% para 15% (ver gráfi-co 11). O mesmo sucedeu relativamen-te a outros argumentos para o desen-volvimento do SIS II, que apresentaram resultados diferentes para o início e para o fim do projeto. Por exemplo, evitar danos à reputação da UE58 e pro-teger os investimentos já realizados fo-ram significativos no final do projeto.

58 O Relatório Anual de

Atividades da DG Assuntos Internos relativo ao exercício de 2011 incluiu uma reserva sobre os danos reputacionais do SIS II para a Comissão.

Grá

fico

11 Argumentos para o desenvolvimento do SIS II


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Final do projetoInício do projeto

OutroProteger os investi-mentos feitos

Evitar danos à reputação da UE

Transf. SIS para as instituições da UE

Capacidade e desempenho

Novas funcionali-dades

Mais Estados membros

34Observações

58 O segundo argumento mais impor-tante para o SIS II no início do proje-to (permitir novas funcionalidades) tornou-se o argumento mais importan-te no final. O SIS II proporciona novas funcionalidades aos utilizadores finais, tais como novas categorias de indica-ções (aeronaves, embarcações, conten-tores, meios de pagamento roubados), o mecanismo de ligação de indicações (tais como uma indicação sobre uma pessoa e um veículo) e a capacidade de armazenar documentos associados a uma indicação (por exemplo, man-dados de captura europeus), incluindo informação biométrica. Em 82% das respostas ao inquérito, considerava-se que o SIS II apresentava funcionali-dades adicionais significativas, que conferiram aos utilizadores finais van-tagens práticas imediatamente visíveis em relação ao SIS 1 (ver gráfico 12).

59 No entanto, no final do projeto e além das novas funcionalidades, os inqui-ridos não tinham tanta certeza em relação aos benefícios do SIS II, quan-do comparado com o SIS 1. Nas suas respostas ao inquérito, consideraram que, no final do projeto, o segundo ar-gumento mais importante para o SIS II foram as vantagens não funcionais, incluindo maior capacidade e desem-penho. No entanto, apenas 52% das respostas indicavam que o SIS II teve vantagens não funcionais significativas em relação ao SIS 1 (ver gráfico 12). Esta situação deveu-se às diversas atualizações que foram realizadas no SIS 1 em consequência dos atrasos no desenvolvimento do SIS II (ver cronologia no anexo):

Grá

fico

12 Vantagens do SIS II em relação ao SIS 1


0%

20%

40%

60%

80%

100%

ConcordaNeutroNão concorda

Existiu um mecanismo eficaz para decidir se

devia pôr-se termo ao SIS II, com base na

justificação do projeto

Os benefícios do SIS II justificam

os custos

O SIS II tem funcionali-dades adicionais

significativas com vantagens práticas

relativamente ao SIS 1

O SIS II tem vantagens não funcionais relativa-

mente ao SIS 1 (capacidade e desem-

penho)

Resp

osta

s

35Observações

a) em 2006, a sua designação foi alte-rada para SIS 1+R, após renovação do hardware e inclusão de novas funcionalidades;

b) em 2007, foram integrados novos Estados membros através do SISone4all;

c) em 2011, na sequência do termo dos contratos de manutenção, o SIS 1+R foi reconcebido e reprogra-mado em Java (em vez do anterior C++). Dois dos seis Estados mem-bros entrevistados durante a audi-toria consideraram que o desem-penho do novo sistema modular, com a designação SIS 1+R2, era equivalente ao do SIS II.

60 Em 2009, o SIS II já estava atrasado dois anos em relação ao prazo inicial, os custos tinham aumentado e os benefícios esperados diminuído, além do que o sistema falhara nos testes operacionais no final de 2008. Apesar das dificuldades, dos atrasos e do au-mento dos custos, a maioria das partes interessadas quis continuar a construir o SIS II. Apenas 19% dos inquiridos que responderam ao inquérito de auditoria eram de opinião que deveria ter sido posto termo ao desenvolvimento do SIS II. No entanto, o projeto chegara a um ponto de decisão fundamental e, em fevereiro de 2009, a Presidência do Conselho apelou a uma análise cui-dadosa dos cenários alternativos59.

61 Não houve, todavia, nenhuma decisão relativa à continuidade ou ao termo do projeto com base numa análise dos custos e dos benefícios. Apenas em 30% das respostas ao inquérito se considerava que existiu um me-canismo eficaz para a tomada de tal decisão (ver gráfico 12). A Comissão não reavaliou os custos totais (incluin-do os custos de desenvolvimento dos sistemas nacionais) nem os benefícios esperados com o SIS II (incluindo a sua contribuição para o reforço da segu-rança na UE). Não demonstrou que o projeto continuava a ser uma prio-ridade organizacional, que permitia um retorno do investimento superior a qualquer outra possibilidade. No inquérito de auditoria, apenas 38% dos inquiridos que responderam indica-ram que os benefícios esperados com o SIS II justificaram os custos finais do seu desenvolvimento (ver gráfico 12).

62 Apesar de não ter reavaliado os custos totais e os benefícios do SIS II, em maio de 2009 a Comissão contribuiu para uma comparação com o cenário alternativo do SIS 1+RE, que implicava alterar o SIS 1+R para incluir as funcio-nalidades do SIS II60. Aceitou-se, pela primeira vez, que existia uma alterna-tiva ao SIS II61. A Comissão reconheceu que as implicações financeiras para os projetos nacionais do SIS II nos Esta-dos membros eram consideráveis mas a comparação não incluiu os custos de desenvolvimento dos sistemas nacio-nais62. Cinco dos seis Estados membros entrevistados durante a auditoria entenderam que esta comparação foi ponderada de forma injusta a favor da continuidade do SIS II. Consideraram que a comparação subestimou o tem-po e os custos necessários para con-cluir o SIS II e sublinhou as dificuldades na mudança para o SIS 1+RE.

59 Documento 6067/09 do Conselho, de 3 de fevereiro de 2009, Nota da Presidência sobre as medidas de execução do SIS II.

60 Conselho 10005/09, de 20 de maio de 2009, Nota da Presidência e dos Serviços da Comissão ao Comité do Artigo 36.º, relatório sobre a nova orientação do SIS II e SEC(2010) 436 final.

61 Por exemplo, todas as opções exploradas no documento de trabalho da Comissão de 31 de agosto de 2006 sobre a recalendarização total do SIS II envolviam a continuação do desenvolvimento do SIS II. Em novembro de 2006, a Comissão insistiu que não era tecnicamente possível adicionar novas funcionalidades ao SIS 1. Ver Câmara dos Lordes, Comissão para a União Europeia, 9.º Relatório de sessão, 2006-2007, Sistema de Informação de Schengen II (SIS II), Relatório com Prova, 2 de março de 2007, resposta à questão 441.

62 Conclusões do Conselho, Justiça e Assuntos Internos, 26 e 27 de fevereiro de 2009.

36Observações

63 Em junho de 2009, o Conselho deci-diu continuar com o SIS II63. Todavia, introduziu dois testes de etapas e um mecanismo para pôr termo ao contra-to de desenvolvimento e mudar para o cenário alternativo do SIS 1+RE, se o sistema falhasse um desses testes64.

Secção 4 — A Comissão retirou ensinamentos da sua experiência durante a primeira parte do projeto para concluir o SIS II e preparar futuros projetos


64 A auditoria examinou se a Comissão efetuou uma avaliação do projeto SIS II. Analisou se os ensinamentos obtidos com a experiência de gestão do SIS II foram aplicados em fases pos-teriores do projeto, noutros projetos informáticos na Comissão e na nova Agência para Sistemas Informáticos de Grande Escala (eu-LISA).

A Comissão aplicou os ensi-namentos da primeira parte do projeto na fase final

65 A Comissão aplicou os conhecimen-tos, a experiência e o entendimento adquiridos durante a primeira parte do projeto para executar com sucesso a fase final do mesmo. O inquérito de auditoria revelou uma clara distinção entre a primeira parte do projeto até 2009 e a fase final do projeto, a par-tir de 2010. O gráfico 13 apresenta a forma como a Comissão alterou a sua abordagem na fase final do projeto para resolver as causas dos atrasos e dos custos adicionais, e concluir o SIS II. Dois dos seis Estados membros entrevistados comentaram que a fase final do projeto foi gerida de forma adequada a um projeto informático de grande escala.

63 Conselho 10708/09, de 5 de junho de 2009, conclusões do Conselho sobre a nova orientação do SIS II.

64 O sistema passou no teste da primeira etapa em março de 2010 e no teste da segunda etapa em maio de 2012.

37Observações

A Comissão já aplicou os ensinamentos obtidos com o SIS II em outros projetos

66 A Comissão não realizou uma avaliação formal com os representantes de todas as partes interessadas para identificar os ensinamentos obtidos com a sua gestão do projeto. No entanto, aplicou alguns dos ensinamentos obtidos com o SIS II a outros projetos da Comissão, através das seguintes formas:

a) orientações relativas à gestão de projetos;

b) comunicações sobre os ensina-mentos gerais obtidos com o SIS II a aplicar no desenvolvimento de futuros sistemas informáticos na área da liberdade, da segurança e da justiça;

c) adoção de medidas específicas durante o planeamento de futuros sistemas informáticos de grande escala.

Grá

fico

13 Ensinamentos obtidos com o insucesso da primeira parte do projeto

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base no inquérito às partes interessadas do SIS II.

Causas dos atrasos e dos custos adicionais com o SIS II

Nova abordagem na fase final do projeto, a partir de 2010

Calendário irrealistaO prazo de março de 2013 para concluir o projeto, válido a partir de junho de 2010, era realista e foi cumprido

Falta de competências especializadas por parte da Comissão para gerir de forma eficaz os trabalhos de desenvolvimento externalizados

A Comissão afetou mais recursos ao projeto e conse-guiu recrutar pessoal com experiência relevante (por exemplo, do próprio SIS II, da DG Fiscalidade e União Aduaneira e dos Estados membros)

As relações entre alguns Estados membros e a Co-missão eram insuficientes e não foi possível garantir o seu empenho

A comparação de 2009 com o SIS 1+RE forneceu alguns argumentos adicionais para a continuidade do investimentoA criação do Conselho de Administração do Progra-ma Global em 2009 permitiu que a Comissão tivesse mais em conta a experiência dos utilizadores finais nos Estados membros

Instabilidade dos requisitos do sistema Os requisitos do sistema foram estáveis durante a fase final do projeto

38Observações

67 A última metodologia de gestão de projetos (PM2)65 da Comissão realça al-guns procedimentos que não existiram relativamente ao SIS II, tais como:

a) a importância do papel do admi-nistrador responsável em garantir que as necessidades dos utilizado-res são satisfeitas;

b) a aprovação, pelo comité de orien-tação do projeto, da transição de um projeto através de mecanismos de aprovação no final das fases inicial, de planeamento e de execução.

68 A Comunicação (2011) 680 sobre fron-teiras inteligentes66 insistiu na necessi-dade de ter em conta os ensinamentos obtidos com o desenvolvimento de projetos informáticos de grande escala no desenvolvimento do sistema de entrada/saída (EES) e do programa de viajantes registados (RTP). A comuni-cação (2010) 385 relativa a uma síntese da gestão de informação no espaço de liberdade, segurança e justiça67 des-creveu a forma como a Comissão desenvolveria futuros sistemas infor-máticos. Utilizou o exemplo do SIS II para sublinhar os dois ensinamentos fundamentais que se seguem:

a) a necessidade de definir os requi-sitos na legislação, antes do início dos trabalhos de desenvolvimento;

b) a importância de uma estrutura de governação eficaz.

69 Ao planear o projeto fronteiras in-teligentes, a Comissão já adotou as seguintes medidas concretas, que refletem os ensinamentos obtidos com o SIS II:

a) as fichas financeiras legislativas para o sistema de entrada/saída e para o programa de viajantes registados previam que o custo de desenvolvimento dos sistemas nacionais fosse suportado pelo orçamento da União Europeia;

b) a nova Agência para sistemas informáticos de grande escala (eu-LISA)68, que ficou responsável pela gestão e pela manutenção do SIS II após o seu lançamento, deve-rá reunir a experiência necessária para o desenvolvimento de futuros sistemas e, dessa forma, limitar o risco de ocorrência de proble-mas como os que se verificaram durante o desenvolvimento do SIS II69. No inquérito de auditoria, 68% dos inquiridos que responde-ram consideraram que a criação da nova Agência iria facilitar o desen-volvimento de futuros sistemas informáticos de grande escala. No entanto, todos os Estados membros entrevistados duran-te a auditoria realçaram que as relações com os Estados membros constituiriam um desafio funda-mental para a nova Agência. Uma vez que se trata de uma agência de regulamentação, os seus projetos de desenvolvimento de sistemas informáticos de grande escala não estão abrangidos pelas disposições da Comissão em matéria de governação institucional no domínio informático70.

65 PM2 é a metodologia de gestão de projetos recomendada às direções-gerais pela DG Informática, desde 2011.

66 COM(2011) 680 final, de 25 de outubro de 2011.

67 COM(2010) 385 final, de 20 de julho de 2010.

68 Regulamento (UE) n.º 1077/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, que cria uma Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça (JO L 286 de 1.11.2011, p. 1).

69 COM(2011) 680 final.

70 O SEC(2012) 492 e-Commission 2012-2015 estipula que todos os sistemas de informação da Comissão, incluindo gabinetes e agências de execução, financiados ao abrigo de orçamentos operacionais ou administrativos, estão sujeitos às disposições da Comissão em matéria de governação no domínio informático.

39Conclusões e recomendações

70 O Conselho encarregou a Comissão da gestão do desenvolvimento do SIS II e fixou dezembro de 2006 como a data prevista de conclusão. Esta data deveria permitir que os novos Estados membros que iriam aderir à UE em 2004 integrassem o Espaço Schen-gen. No entanto, a Comissão concluiu o sistema central em abril de 2013, com mais de seis anos de atraso em relação ao planeado e um custo oito vezes superior ao orçamento inicial. O atra-so e os custos adicionais resultaram em parte, do contexto de governação complexo que limitou a capacidade da Comissão para dar resposta a questões operacionais e, em parte, de insufi-ciências na gestão da Comissão. Esta situação verificou-se sobretudo duran-te a primeira fase do projeto, até 2009:

a) o calendário inicial do projeto era irrealista (ver pontos 9 a 12);

b) a Comissão não atualizou o seu orçamento global do projeto de 2003 até 2010 (ver pontos 34 a 37);

c) os requisitos do sistema evoluíram durante o projeto para dar respos-ta às necessidades dos utilizado-res e não foram suficientemente estáveis até à fase final do projeto, que teve início em 2010. O sistema atualmente em funcionamento tem uma capacidade muito supe-rior à prevista em 2001 (ver pontos 29 a 32 e 42 a 43);

d) no início, a Comissão não afetou pessoal suficiente com compe-tências especializadas para gerir de forma eficaz os trabalhos de desenvolvimento externalizados (ver pontos 13 a 20);

e) o principal contratante encarre-gado do desenvolvimento execu-tou um sistema insatisfatório na primeira parte do projeto (ver pontos 39 a 41);

f) as relações de trabalho en-tre alguns Estados membros e a Comissão foram inicialmente insuficientes. Até criar o Conselho de Administração do Programa Global, a Comissão não conseguiu ter suficientemente em conta a ex-periência de todos os utilizadores finais (ver pontos 21 a 25);

g) não era claro para todas as partes interessadas quem tomava as deci-sões fundamentais (ver pontos 26 a 28);

h) a Comissão aumentou o valor do principal contrato de desenvolvi-mento de 20 milhões de euros para 82 milhões de euros através de alterações negociadas. Apesar de este procedimento estar previsto no Regulamento Financeiro, existe um risco inerente em qualquer procedimento negociado de que os preços pagos não sejam compe-titivos (ver pontos 44 a 49).


71 Depois de ter ficado responsável pelo projeto, em 2001, a Comissão não incluiu, na atualização da justificação económica para o SIS II, uma ava-liação exaustiva de todos os custos e benefícios esperados, que sofreram grandes alterações durante o projeto. As estimativas indicativas iniciais dos custos para o orçamento da UE relati-vos ao sistema central subestimaram, de forma significativa, a verdadeira escala do investimento necessário (ver gráfico 8). Tendo em conta os custos dos sistemas nacionais, o custo total elevou-se a cerca de 500 milhões de euros no final do projeto. Apesar de o SIS II disponibilizar novas funciona-lidades e maior capacidade, o princi-pal benefício inicialmente esperado (integrar um maior número de Esta-dos membros após o alargamento) tornou-se menos relevante em virtude da execução do SISone4all em 2007. No entanto, apesar destas alterações, as decisões para dar continuidade ao projeto foram tomadas sem uma reavaliação exaustiva da justificação económica do SIS II, para demonstrar que permanecia uma prioridade orga-nizacional que permitia um retorno do investimento superior a outras oportu-nidades (ver pontos 50 a 63).

72 A Comissão retirou ensinamentos da sua experiência durante a primeira parte do projeto para alterar a sua abordagem durante a fase final e con-cluir o SIS II. Além disso, apesar de não ter realizado uma avaliação formal do projeto, já aplicou alguns dos ensina-mentos obtidos com o SIS II na prepa-ração de outros projetos informáticos de grande escala (ver pontos 64 a 69).


Recomendação 1

A Comissão deve basear o calendário do projeto para o desenvolvimento de sistemas informáticos de grande escala numa análise técnica das tarefas a executar, tendo em conta os riscos e a complexidade do projeto.

Recomendação 2

A Comissão deve incluir todos os projetos informáticos de grande escala que estejam sob a sua responsabilida-de nas suas disposições de governação institucional no domínio da informáti-ca. Não deve ser feita qualquer distin-ção entre projetos informáticos finan-ciados por orçamentos operacionais e outros financiados pelo orçamento administrativo. A Comissão deve en-volver peritos informáticos da DG In-formática ou de outras direções-gerais desde o início de projetos informáticos de grande escala. Deve incluir um representante da DG Informática no comité de orientação do projeto. Ao externalizar trabalhos de desenvolvi-mento, a Comissão deve garantir que utiliza todas as competências especia-lizadas internas para gerir o contrato e supervisionar o trabalho do contra-tante responsável pelo desenvolvi-mento de forma eficaz, tendo em vista minimizar os riscos de desempenho insuficiente.

Recomendação 3

A Comissão deve garantir que os repre-sentantes dos utilizadores do sistema compreendem e têm em conta as ne-cessidades operacionais e os requisitos dos utilizadores finais.

Recomendação 4

O comité de orientação do projeto deve aprovar a transição de um projeto através de mecanismos de aprovação para a fase fundamental seguinte do projeto. Antes de passar da fase inicial do projeto para a fase de planeamen-to, o comité de orientação e o órgão competente de governação da Comis-são no domínio informático devem aprovar a justificação económica.

A justificação económica deve incluir possíveis alternativas, uma análise cus-to-benefício aprofundada que identi-fique os custos totais do projeto e um plano de recursos que especifique as necessidades de pessoal, tanto no que se refere à vertente do utilizador como à vertente informática.

A justificação económica deve ser atualizada e reaprovada em caso de alterações significativas nos custos do projeto, benefícios esperados, riscos ou alternativas.

Recomendação 5

A Comissão deve documentar as de-cisões fundamentais do projeto num registo de decisões, para que possam ser facilmente localizadas.

Recomendação 6

Quando um projeto exigir o desen-volvimento de sistemas diferentes mas dependentes, por diversas partes interessadas, a Comissão deve garantir a existência de uma gestão global do projeto eficaz, para coordenar todo o projeto.


Recomendação 7

A Comissão deve garantir que os con-tratos de desenvolvimento de sistemas informáticos de grande escala contêm preços para módulos mais peque-nos, cuidadosamente definidos, que possam ser utilizados como base para o ajustamento do projeto, sem neces-sidade de novas negociações. Além disso, a Comissão deve desenvolver sistemas informáticos de grande escala utilizando módulos interoperáveis que possam ser facilmente reutilizados, por exemplo, para passar um trabalho concluído de um contratante para outro. Apesar de exigir um investimen-to em conceção, esta estratégia de desenvolvimento de software baseada nos componentes minimiza o impacto das alterações aos requisitos e é uma forma de poder usufruir dos avanços tecnológicos e evitar a dependência técnica dos contratantes.

Recomendação 8

A Comissão deve transmitir os ensi-namentos obtidos com a auditoria do Tribunal às direções-gerais, institui-ções, agências e outros organismos da UE. A Comissão deve avaliar se os benefícios esperados relativamente ao SIS II foram alcançados.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Louis GALEA, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 18 de março de 2014.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresidente

43Anexo

Cronologia do SIS II

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Ane

xo

1985Assinatura do

Acordo de Schengen

Junho de 2010

Data de conclusão

revista

Dez. 2008Data de

conclusão revista

SIS II em construção


SIS

1+R

2

Junho de 2010O Conselho

aprova a fase final do projeto

Dez. 2006Data de

conclusão inicialmente

planeada

2011 Reprogramado

em JavaSIS 1+R2

2006Hardware

renovado SIS 1+R

1996 Os Estados

Schengen decidem desenvolver o SIS II

SIS I+RE

SIS 1+R

SIS 1

Maio de 2012Segundo teste de

etapa passado

Março de 2010Primeiro teste de

etapa passado




SIS

1+

SIS

1+R

HISTORIAL

INÍCIO DO SIS II

Abril de 2013

Lançamento do SIS II

Out. 2011 Regulamento (UE) n.º 1077/2011

que cria uma Agência europeia para a gestão operacional de sistemas

informáticos de grande escala

2009A Comissão cria o Conselho de Admin-

istração do Programa Global

Junho de 2009 Conclusões do Conselho

SIS 1+RE aceite como opção alternativa

Dezembro de 2007SISone4all lançado

para integrar 9 novos Estados

membros

MoselaPrincesa Marie-Astrid

1990Convenção de Aplicação do

Acordo de Schengen – prevê o Sistema de Informação de

Schengen (SIS)

2006Regulamento (CE) n.º 1987/2006 relativo ao estabelecimento, ao

funcionamento e à utilização do SIS II

2001O Regulamento (CE) n.º 2424/2001 torna a Comissão respon-

sável pelo desenvolvi-mento do SIS II

2001SIS 1+ inclui países

nórdicosNov. 2004 a jan. 2005Projeto suspenso em virtude do recurso de proponente excluído

Outubro de 2004Assinatura do contrato com

a Hewlett Packard Steria

SIS

1

1995Criação do Espaço Schengen

e entrada em funcionamento do SIS 1

Dezembro de 2008Fracasso dos testes operacionais

do sistema

44

IV b)Em 2010, logo que obteve informações completas sobre os requisitos do sistema, a Comissão apresen-tou um projeto de orçamento mais realista.

IV c)O facto de os requisitos do sistema estarem em constante evolução (devido, em grande parte, às solicitações dos Estados membros) foi uma das cau-sas do atraso e do aumento dos custos. Teve tam-bém um forte impacto na gestão do contrato, pois implicou a introdução várias alterações ao mesmo, o que, por sua vez, dificultou as relações com o con-tratante, que se viu constantemente confrontado com a alteração dos requisitos.

IV d)A falta de pessoal fez-se sentir em todo o domínio de intervenção, que teve um ritmo de crescimento muito rápido.

IV f)As relações de trabalho entre a Comissão e alguns Estados membros foram por vezes difíceis durante a fase inicial do projeto SIS II. Porém, a DG Assuntos Internos, com base no mesmo contrato e envol-vendo os mesmos contratantes, forneceu um outro sistema informático de grande escala (VIS) numa atmosfera de trabalho construtiva e harmoniosa com os Estados membros, sem quaisquer ambigui-dades/riscos para o processo de tomada de deci-sões. O mesmo se pode dizer do desenvolvimento do Eurodac.

A relação com a Comunidade SIS foi mais difícil por vários motivos, nomeadamente o sistema antigo, a estrutura de governação complexa e as considera-ções políticas relacionadas com a abordagem geral de alguns países membros quanto ao alargamento do espaço Schengen.

A estrutura de governação era complexa, refletindo tanto os requisitos jurídicos como a evolução das necessidades dos interessados.

Resumo

IIO desenvolvimento do SIS II iniciou-se no âmbito de um quadro jurídico e institucional muito especí-fico que se encontrava então em vigor. O Conselho tomou a decisão de desenvolver o SIS II por sua própria iniciativa, sem que a Comissão tenha apresentado qualquer proposta.

Muitos requisitos não estavam previstos desde o iní-cio e foram sendo acrescentados posteriormente. Por conseguinte, não foram devidamente tidos em conta pelo Conselho quando definiu os prazos e o orçamento do projeto.

IIIO facto de o SIS II não ter sido entregue dentro do prazo e das estimativas de custos iniciais calculadas em 2001 é incontestável, sendo do conhecimento geral já há algum tempo. No entanto, o sistema entregue é muito diferente do que fora previsto. A Comissão considera que o SIS II funciona adequadamente e satisfaz as necessidades dos seus utilizadores.

IVA Comissão informou devidamente, várias vezes, que o sistema seria entregue mais tarde e teria um custo superior ao inicialmente previsto e projetado. Explicou ainda que o principal motivo residia na alteração substancial dos requisitos do sistema.

IV a)O calendário inicial do projeto foi definido pelo Conselho com base na sua própria análise e sem qualquer contributo da Comissão.

A Comissão chamou a atenção dos Estados mem-bros, nas suas comunicações de 2001 e 2003, para os riscos de incumprimento desse prazo e para as condições que teriam de ser preenchidas (e acaba-ram por não ser) se se pretendesse cumpri-lo.

Respostas da Comissão

Respostas da Comissão 45

VII (h)A Comissão aceita esta recomendação. Os ensina-mentos retirados da auditoria do Tribunal serão par-tilhados com as outras direções-gerais, tanto a nível técnico como a nível da gestão, e serão comunica-dos às agências interessadas, nomeadamente a eu-LISA, através das redes adequadas.

O impacto do SIS II será avaliado em 2016 (três anos após entrar em funcionamento), tal como exigido pela sua base jurídica (artigo 50.º, n.os 4 e 5, do Regulamento (CE) n.º 1987/2006 e artigo 66.º, n.os 4 e 5, da Decisão 2007/533/JAI).

Introdução

01O Sistema de Informação de Schengen original (SIS 1) foi desenvolvido como um projeto intergo-vernamental liderado pela França e ficou opera-cional em 1995 (também bastante mais tarde do que inicialmente previsto). Permaneceu em funcio-namento, sob gestão da França, até maio de 2013, quando foi substituído pelo SIS II. A arquitetura e as funcionalidades dos dois sistemas são, todavia, muito diferentes.

A Comissão considera que a comparação entre o prazo inicial e a data de entrega efetiva deve ter em conta as grandes diferenças existentes entre o sistema inicialmente previsto e o efetiva-mente desenvolvido.

02Um ano após o início do funcionamento do SIS 1, em dezembro de 1996, os países de Schengen decidiram dar início aos trabalhos para definir os elementos e requisitos do SIS II. O Conselho tomou a decisão de construir o SIS II com base num estudo de viabilidade levado a cabo em 1998 e nas consul-tas efetuadas aos Estados-Membros, que culmina-ram com uma iniciativa sueco-belga que esteve na origem da primeira base jurídica do SIS II.

IV g)Ao longo do projeto SIS II, a Comissão respeitou todas as disposições do Regulamento Financeiro, tendo sempre defendido nas negociações os inte-resses do orçamento da União.

VOs custos e os benefícios esperados inicialmente foram analisados pelo Conselho sem qualquer con-tributo formal da Comissão. Durante o período de vida do projeto, este passou a estar sujeito ao pro-cedimento de codecisão. Os colegisladores confir-maram que o SIS II continuava a ser uma prioridade absoluta apesar dos problemas encontrados.

A Comissão reavaliou sistematicamente as estima-tivas de custos nas principais etapas do projeto sempre que novos elementos o justificaram, tendo comunicado sempre de forma transparente em matéria orçamental, como explicado no ponto 70, alínea b).

Não existe qualquer disposição que obrigue a Comissão a efetuar uma estimativa ou a controlar as despesas nacionais com o SIS II.

VIA Comissão confirma que efetivamente retirou e aplicou vários ensinamentos importantes do desenvolvimento do sistema. No entanto, importa reconhecer que o desenvolvimento do SIS II e a sua implantação foram uma experiência muito especí-fica e difícil de replicar noutros sistemas de tecnolo-gias da informação.

VIIA maior parte das recomendações do Tribunal reflete os mecanismos de governação em matéria de tecnologias da informação em vigor na Comissão desde 2010.


Observações

09O Conselho tomou a decisão de construir o SIS II com base num estudo de viabilidade levado a cabo em 1998 e nas consultas efetuadas aos Estados membros, que culminaram com a iniciativa sueco--belga que esteve na origem da primeira base jurí-dica do SIS II. A decisão do Conselho fixou a data de lançamento no final de 2006. A Comissão não teve qualquer papel no âmbito do processo legislativo.

Para além de prestar informações em todos os relatórios anuais de atividades desde 2001 sobre o estado de avanço e as principais dificuldades encontradas pelo projeto, a Comissão chamou a atenção dos Estados membros, nas suas comuni-cações de 2001 e de 2003, para o risco de incumpri-mento desse prazo e para as condições que teriam de ser preenchidas (e acabaram por não ser) se se pretendesse cumpri-lo.

Tanto a comunicação de 2001 [COM(2001) 720] como, posteriormente, mais em pormenor, o estudo de viabilidade realizado por um contratante externo, avaliaram circunstanciadamente as neces-sidades que o novo sistema deveria satisfazer, as opções técnicas e o respetivo impacto, o calendário e o orçamento do projeto, assim como os riscos e restrições ligadas ao seu desenvolvimento.

Com base nesses dados, o Conselho optou por uma das opções de implementação propostas (que não fora a recomendada pelo estudo de viabilidade), a fim de avançar com o projeto em 2003.

O quadro jurídico do SIS II não foi concluído até finais de 2006.

10O prazo inicial fixado pelo Conselho não era, de facto, realista, uma vez que foi estabelecido essen-cialmente em função de considerações políticas e não de um conjunto estável de requisitos do sis-tema e de uma análise técnica rigorosa do volume de trabalho.

Os Estados-Membros trabalharam num quadro intergovernamental, sem a participação da Comissão.

Quando a Comissão foi incumbida de desenvolver o SIS II decidiu efetuar um estudo de viabilidade para avaliar as necessidades que o novo sistema deveria satisfazer, as opções técnicas e o respetivo impacto, o calendário e o orçamento do projeto, assim como os riscos e as restrições ligadas ao seu desenvolvimento. Esse estudo de viabilidade foi realizado por uma empresa de consultoria em 2003. Com base nesses dados, o Conselho optou por uma das opções de implementação propostas (que não fora a recomendada pelo estudo de viabilidade) para avançar com o projeto.

03Embora seja verdade que as principais razões para o desenvolvimento do SIS II foram a necessidade de integrar os novos países membros de Schengen e tirar partido dos últimos desenvolvimentos tecno-lógicos, uma série de eventos políticos importantes, nomeadamente os atentados de 11 de setembro de 2001, vieram modificar o âmbito do projeto e fazer com que o sistema final fosse muito diferente do inicialmente previsto.

Âmbito e método da auditoria

05Os motivos dos atrasos e das despesas superiores ao inicialmente previsto, assim como as dificuldades que se depararam ao projeto, foram comunicados pela Comissão em todos os relatórios anuais de atividade da DG Justiça, Liberdade e Segurança e, a partir de 2011, da DG Assuntos Internos.


16No que respeita às competências especializadas, a Comissão recorda que a equipa do SIS II era essen-cialmente constituída por pessoal de antigos proje-tos SIS 1 dos Estados membros ou por pessoas que haviam trabalhado em empresas de tecnologias da informação antes de entrarem para a Comissão. As mesmas competências especializadas foram utiliza-das no projeto VIS. As DG Informática, Sociedade da Informação e Empresas e Indústria também presta-ram apoio à DG Assuntos Internos, em especial nos primeiros anos de execução do projeto. Além disso, foi assinado um contrato específico com a Unisys numa fase muito precoce (em abril de 2002), a fim de compensar a falta de recursos internos em maté-ria de gestão da qualidade.

A Comissão considera que o contrato foi gerido efi-cazmente. A título de exemplo, a Comissão utilizou desde o início a reunião semanal com o contratante para expressar o seu desapontamento com a quali-dade dos resultados e exigir ações corretivas. Já em outubro de 2005, a Comissão exigira (e conseguira) que fosse nomeado um novo gestor do projeto. No entanto, tal como indicado nos elementos de prova enviados à Câmara dos Lordes, referidos na nota de pé de página 22, o nível de pessoal disponível não permitiu antecipar e prevenir o desempenho insu-ficiente pelo contratante. Como referido na nota pé de página n.º 20, o Serviço de Auditoria Interna (SAI) constatou que não havia pessoal suficiente para gerir o nível crescente de externalização.

17A suspensão do contrato por alguns meses foi pro-vocada pela decisão de um proponente de impug-nar a decisão de adjudicação junto do Tribunal de Justiça. A avaliação das propostas foi levada a cabo em conformidade com os critérios e os métodos publicados, os quais eram conhecidos e aceites por todos os proponentes que se candidataram.

11Os sucessivos calendários para o SIS II foram estabe-lecidos com base nas melhores informações dispo-níveis na altura e previamente debatidos com os Estados-Membros.

Na sequência da adoção da base jurídica, o único parâmetro das especificações que sofreu alterações foi o relativo à dimensão do sistema, que depende da utilização que lhe for dada pelos Estados-Mem-bros. Este risco, avaliado ao longo de todo o pro-jeto em função da utilização do SIS 1+ pelos novos Estados-Membros, materializou-se efetivamente devido a uma utilização mais intensiva do que o inicialmente previsto. No entanto, mesmo que o SIS II tivesse sido entregue de acordo com o calen-dário inicial adotado pelo Conselho em 2001, teria exigido um redimensionamento da mesma ordem de grandeza do que o efetuado no âmbito do alargamento do projeto em 2010 (ver figura 7) (Delta final).

14Em 16 de dezembro de 2002, foi criada na DG Justiça, Liberdade e Segurança uma nova unidade denominada «Sistema de informação de grande escala» para explorar sinergias entre os grandes projetos de tecnologias da informação na área da Justiça e dos Assuntos Internos: SIS II, Eurodac e VIS (Sistema de Informação de Vistos).

15A Comissão concorda que nos primeiros anos o pro-jeto não dispôs de pessoal suficiente, mas o pessoal existente era empenhado e competente, embora constantemente sobrecarregado. Vários relatórios anuais de atividades da DG JLS referiram a falta de pessoal da DG, nomeadamente, no que respeita ao SIS II.

A Comissão não concorda, todavia, que o grau de rotatividade do pessoal fosse diferente do dos outros serviços da Comissão. De facto, os principais intervenientes, nomeadamente o responsável do programa, mantiveram-se em funções do início até ao fim do projeto.


19Os testes operacionais do sistema (que falharam) foram apenas uma etapa do sistema de ensaio do SIS II. A estrutura do sistema foi concebida para permitir o aumento gradual do seu grau de comple-xidade. Com uma abordagem desse tipo é possível identificar posteriormente alguns problemas que não haviam sido detetados (dada a própria natu-reza dos testes realizados até então). O objetivo global é utilizar as diferentes etapas para identificar (idealmente todos) os potenciais problemas antes de o sistema entrar em funcionamento. Foi o que sucedeu em 2008, assim como durante a fase final do projeto, após 2009 (a metodologia de teste manteve-se inalterada ao longo do projeto).

Os postos suplementares recebidos a partir de 2007 permitiram à equipa do projeto recrutar mais pessoal com a experiência necessária.

22A Comissão recorda que o Comité SISVIS também era responsável pelo VIS, o que reduziu o tempo disponível para debater o SIS II e se revelou frus-trante para os especialistas do SIS II. Com efeito, a maior parte das questões que, em princípio, deveriam ter sido examinadas pelo Comité SISVIS acabaram por ter de ser debatidas no âmbito do grupo de trabalho SIS-TECH do Conselho, que era responsável pelas questões relativas ao SIS 1. Muitas questões técnicas relacionadas com o SIS II pode-riam ter impacto no SIS 1, razão pela qual muitos Estados membros insistiram em que fossem tam-bém debatidas no âmbito do SIS-TECH.

As conclusões do presidente do Tribunal de Justiça foram proferidas no âmbito de um processo sumá-rio em que o Tribunal, por definição, não assume uma posição definitiva até ao termo do processo de contraditório mas deve assumir uma posição preliminar que permita emitir uma injunção, tendo de fazê-lo sem ter procedido previamente a uma audição exaustiva sobre o fundo da causa. Por con-seguinte, as suas conclusões só são pertinentes para o processo sumário, não permitindo deduzir a posi-ção definitiva do Tribunal nem prejudicando a sua decisão final. Dado que o requerente entretanto desistiu da ação, o método de avaliação nunca che-gou a ser submetido à apreciação do Tribunal.

A avaliação das propostas foi levada a cabo em conformidade com os critérios e os métodos publicados.

Não há qualquer indício de que o cálculo de uma média ponderada (ou não) para a pontuação dos elementos de preço fixo teria um resultado dife-rente. Do ponto de vista metodológico, não existe uma solução perfeita para tomar uma decisão assente em escolhas efetuadas com base em diversos critérios.

A Comissão gostaria de sublinhar que recebeu duas boas propostas, que eram muito semelhan-tes. A decisão foi adotada dentro do respeito pelas regras em vigor. Se as regras fossem outras, pode-riam ter conduzido a uma decisão diferente, mas a Comissão estava obrigada a respeitar as regras em vigor.


24 c)A Comissão incentivou e organizou os contactos diretos entre o principal contratante responsável pelo desenvolvimento e os Estados membros mas, tal como recomenda a metodologia dos projetos de tecnologias da informação e as boas práticas, esse contacto/interação tinha de ser enquadrado. Os contratantes estiveram presentes nas reuniões do comité e dos gestores nacionais do projeto, realiza-das pelo menos uma vez por mês. Houve também uma ronda formal de revisão de documentos, que permitiu aos peritos nacionais avaliar as especifica-ções técnicas depois formalmente transmitidas ao Comité SISVIS para aprovação.

No que se refere à divulgação do contrato, um dos membros do consórcio HPS opôs-se a essa divulgação.

24 d)Em 2001, o Conselho decidiu que o SIS II era necessário, tendo mantido essa posição nas suas sucessivas conclusões, em que a implementação do SIS II era sistematicamente descrita como «priori-dade absoluta».

25 a)Na sequência da suspensão do teste operacional do sistema, em 2008, devido a uma série de problemas com o sistema central, a Comissão adotou, a par-tir de janeiro de 2009, uma abordagem de gestão global do SIS II, a fim de assegurar a coerência entre o desenvolvimento do sistema central e o dos siste-mas nacionais [COM(2009) 133]. A nova abordagem previa um organismo informal composto por um número limitado de peritos (8) dos Estados mem-bros, denominado «Conselho de Administração do Programa Global», criado para aprofundar a coope-ração e prestar apoio direto dos Estados membros ao projeto SIS II Central. Essa abordagem global foi bem acolhida pelas conclusões do Conselho sobre o SIS II, de 26 e 27 de fevereiro de 2009.

23As condições em que o projeto SIS II foi desenvol-vido eram mais adversas do que aquelas com que se deparou a DG Fiscalidade e União Aduaneira. Isto deveu-se a uma série de motivos, designada-mente o facto de o SIS II ter por base um sistema anterior e uma estrutura de governação complexa, assim como às considerações políticas relacionadas com a abordagem geral de alguns países mem-bros quanto ao alargamento do espaço Schengen e à evolução constante dos requisitos do sistema.

Caixa 2 Os contextos em que foram desenvolvidos o NSTI e o SIS II diferem substancialmente quanto às condi-ções políticas e institucionais. Além disso, o desen-volvimento do NSTI teve lugar num ambiente assente numa longa tradição de cooperação com os Estados-Membros (iniciada no início da década de 90). A confiança entre todos os parceiros envolvidos foi reforçada pela existência de redes já consolidadas.

24 a)A Comissão reconhece que, na fase inicial, o projeto não dispunha de pessoal suficiente. Essa informa-ção foi divulgada muito claramente no relatório anual de atividades da direção-geral.

A Comissão confirma que não era um utilizador final do sistema, nem um utilizador final do VIS ou do Eurodac. Por conseguinte, estava dependente das sugestões dos Estados membros, apresentadas pelos respetivos delegados nas reuniões dos gesto-res de projeto nacionais e nos grupos de trabalho ad hoc, assim como dos peritos nacionais destaca-dos pelos Estados membros junto da Comissão.


30A Comissão reconhece que as alterações posterio-res aos requisitos do sistema implicaram alterações ao contrato de desenvolvimento, o que contribuiu para os atrasos registados. O tempo necessário para se chegar a acordo sobre os requisitos do sistema e adotar os instrumentos jurídicos correspondentes estava, todavia, fora do controlo da Comissão.

32O redimensionamento da capacidade do sistema não se deveu aos atrasos. Pelo contrário contribuiu para eles. A necessidade do redimensionamento surgiu principalmente devido ao facto de o número de indicações comunicadas pelos Estados-Membros ser superior ao inicialmente previsto (demons-trando, indiretamente, o valor acrescentado do SIS). Esta multiplicação por sete da capacidade do sis-tema (o sistema atual tem capacidade para gerir até 100 milhões de indicações) teve necessariamente repercussões no prazo e nos custos, mais uma vez demonstrando que a principal causa dos atrasos e do agravamento dos custos foi a instabilidade dos requisitos do sistema.

34A Comissão considera que a evolução dos custos deve ser contextualizada. As estimativas tiveram por base a alteração do conjunto dos requisitos: os requisitos e a dimensão do SIS II sofreram profundas alterações ao longo do projeto, na sua maior parte devido a solicitações dos Estados-Membros e/ou dos utilizadores finais:• O SIS II, inicialmente concebido para começar

a funcionar com um máximo de 15 milhões de indicações, passou a ter capacidade para gerir 70 milhões (com possibilidade de extensão até aos 100 milhões de indicações, se necessário);

• A abordagem de testes foi reformulada, passando a incluir um teste de conformidade do sistema de cada Estado-Membro;

25 b)O aumento do pessoal afetado pela Comissão ao projeto após 2007 permitiu melhorar a gestão e a comunicação do mesmo.

26.A Comissão subscreve na íntegra as conclusões do Centro de Estudos de Política Europeia (CEPE) sobre a complexa estrutura de governação do SIS II. Com efeito, o CEPE referiu que «... mesmo depois de se dotar a Comissão Europeia das competências necessá‑rias para gerir o projeto SIS II e na sequência do alar‑gamento do processo de codecisão, que veio reforçar ainda mais as funções legislativas da Comissão e do Parlamento Europeu, (alguns) Estados‑Membros não estavam interessados em ceder o controlo de um ins‑trumento tão importante para a segurança e a gestão das migrações. Surgiram então várias estratégias para manter o controlo do projeto, nomeadamente a pro‑liferação de grupos de peritos e a proposta SIS1+RE a favor de uma versão «intergovernamental» do SIS II».

28A Comissão só pode lamentar que uma grande parte dos inquiridos que responderam ao inquérito de auditoria ignorasse a estrutura de tomada de decisão acordada pelos Estados-Membros.

29A Comissão considera que o facto de os requisitos do sistema estarem em constante evolução (devido, em grande parte, às solicitações dos Estados membros) foi o principal motivo dos atrasos e do aumento dos custos. Teve também um enorme impacto na gestão do contrato, pois implicou a introdução de várias alterações ao mesmo, o que, por sua vez, dificultou as relações com o contra-tante, que se viu constantemente confrontado com a alteração dos requisitos. Além disso, aumentou também o volume de trabalho da Comissão para gerir o contrato.


41Até 2009, o programa e a estrutura de gestão do projeto do principal contratante encarregado do desenvolvimento não permitiu, em certas ocasiões, honrar os compromissos contratuais assumidos. A Comissão não hesitou em solicitar alterações à composição da equipa de gestão do projeto do principal contratante.

42A Comissão reconhece que a alteração dos requisi-tos do sistema esteve na origem do agravamento dos custos e de alguns atrasos.

43O exemplo do Tribunal ilustra o impacto da instabi-lidade dos requisitos do sistema.

44A maior parte do aumento dos custos causado por essas alterações (12, 13 e 15) corresponde às principais alterações dos requisitos do projeto, nomeadamente a dimensão e a capacidade do SIS II, o desempenho, a abordagem adotada para a migração, a abordagem de testes e os serviços de apoio aos Estados membros durante os testes, bem como o apoio a conceder à gestão operacional do sistema. A Comissão considera que a abordagem proposta por lotes de trabalho só pode funcio-nar bem se todos os requisitos forem conhecidos desde o início do projeto. Dada a instabilidade dos requisitos do sistema, isso não sucedeu. Uma abor-dagem por lotes de trabalho não teria impedido o aumento dos custos associados a um desenho da rede diferente ou aos novos requisitos em matéria de capacidade.

• O Conselho acrescentou ao plano de testes os novos testes da «etapa intermédia 1» e da «eta-pa intermédia 2», o que prolongou a duração dos testes e criou tarefas suplementares, gerando mais encargos;

• A nova abordagem da migração adotada em 2010, que fora solicitada pelo Conselho, incluía uma solução alternativa que implicava um conversor capaz não só de converter os dados do SIS 1 para o SIS II mas também de fazê-lo no sentido inverso, o que também gerou custos suplementares.

36A Comissão sempre procurou apresentar uma imagem clara dos custos com base nas informações disponíveis, nomeadamente no âmbito do processo orçamental anual e dos relatórios intercalares do SIS II. O Tribunal deu o exemplo da rede: passar-se, a pedido dos Estados membros, de uma infraestru-tura de rede dedicada, assente numa rede privada virtual (VPN) na s-TESTA, em vez de se utilizar as infraestruturas já existentes na s-TESTA (domínio euro), como fora inicialmente previsto, teve, de facto, um forte impacto no orçamento. A utilização do domínio euro, como inicialmente previsto pela Comissão e como sucede com o Eurodac teria tido custos muito inferiores. Só em 2005, quando se ficou a conhecer o desenho final da rede, a Comis-são pôde reavaliar os custos da mesma, tendo-o feito efetivamente na COM(2005) 236. Não obstante, os custos da rede foram divulgados anualmente no âmbito do projeto de orçamento proposto pela autoridade orçamental.

40O montante da indemnização imposta ao contra-tante foi calculado com base numa análise aprofun-dada da situação do contrato pelo Serviço Jurídico da Comissão e por uma sociedade de advogados. Nessa altura, o referido montante correspondia ao máximo legalmente exigível.


49A Comissão considera que a negociação da altera-ção n.º 15 foi conduzida em conformidade com as melhores práticas dos procedimentos por negociação.

O facto de os preços inicialmente propostos pelo adjudicatário serem ou não duas vezes superio-res não é relevante. O que importa é o preço final obtido nas negociações e a garantia jurídica do melhor preço quando surgem divergências durante a execução/entrega. O facto de a Comissão ter efe-tuado uma comparação dos preços de uma amos-tra de elementos com os de um contrato-quadro gerido pela DG Informática é mais uma garantia de que foi obtido o melhor preço possível.

A Comissão reitera a sua convicção de que a solução consagrada era de facto financeiramente sólida.

53Como foi referido pelo Tribunal, dado que o SIS II foi um projeto informático desenvolvido para os Estados-Membros e não para a Comissão, não se inseria no âmbito das competências do sistema de governação da Comissão criado após 2004. Não obstante, a DG Informática participou sistematica-mente nas reuniões mensais do Comité de Gestão do projeto (PMB) até final de 2008, com uma única interrupção entre maio e outubro de 2008. Além disso, a DG Informática recebeu todos os anos informações sobre o desenvolvimento do SIS II no âmbito do plano diretor.

54Quando assumiu a responsabilidade pelo projeto, a Comissão teve de iniciar o desenvolvimento do SIS II com base numa justificação económica (busi‑ness case) elaborada pelo Conselho e que não con-templava uma avaliação completa de todos os cus-tos, benefícios esperados e alternativas existentes.

Resposta comum aos pontos 45 e 46Já na altura da primeira alteração do contrato, a Comissão identificara razões de ordem técnica (nomeadamente a situação de vinculação tecno-lógica com o vencedor do contrato inicial) como motivo para se alterar o contrato através de um procedimento por negociação. No entanto, no que respeita à primeira alteração, as duas opções previstas no Regulamento Financeiro («serviços complementares máx. 50%» ou «vinculação tec-nológica») eram igualmente justificadas e adequa-das. Neste contexto, a Comissão optou por aplicar a primeira opção às primeiras alterações. Só quando a segunda opção passou a constituir a única possí-vel é que a Comissão optou por essa solução.

47A Comissão considera que, embora seja preferível uma abordagem por módulos sempre que esta possa ser aplicada, nomeadamente quando os requisitos do sistema são estáveis, isso não sucedia com o SIS II. Além disso, o SIS II é um sistema muito complexo, feito à medida e que inclui a migração de um sistema antigo. Uma abordagem por módulos teria criado graves problemas para a transferência e, em última análise, um grave problema de res-ponsabilidades caso o contratante de um módulo procurasse furtar-se às suas responsabilidades imputando os problemas técnicos a eventuais defi-ciências dos outros módulos. A Comissão escolheu pois deliberadamente (e com total trans-parência, uma vez que o convite à apresentação de propostas foi também analisado pelos peritos dos Estados membros) não utilizar uma abordagem por módulos. Além disso, importa referir que quando o projeto teve início, a metodologia RUP não estava em vigor na Comissão.

48O contratante teve um desempenho insatisfatório em certas fases do contrato, tendo-lhe sido impos-tas multas, como previsto no contrato.


56No que se refere ao financiamento dos desenvol-vimentos a nível nacional, a Comissão envidou esforços consideráveis em 2011 para reduzir o risco de atrasos por falta de recursos financeiros dos Estados membros, tendo convidado as autorida-des nacionais a atribuírem a prioridade ao SIS II no âmbito das dotações nacionais do Fundo para as Fronteiras Externas (FFE). Organizou ainda um convite à apresentação de propostas para ações de emergência no âmbito das ações comunitárias no quadro do FFE, ao abrigo do qual um montante suplementar de 7,5 milhões de euros foi garantido aos oito Estados-Membros mais carentes de recur-sos adicionais (países com um nível muito baixo de dotações do FFE e/ou cujos recursos a título do FFE foram absorvidos por outras prioridades no domí-nio das fronteiras externas). Esses projetos tiveram início no final de 2011.

57Os Estados-Membros informaram que o SIS II trou-xera benefícios consideráveis em termos de desem-penho e de capacidade.

A Comissão confirma que os riscos para a sua reputação suscitados por um eventual fracasso do desenvolvimento do projeto tornaram-se mais sérios no final do projeto, como indicam as reservas suscitadas pela DG Assuntos Internos nos relatórios anuais de atividades de 2008 a 2012. Trata-se de considerações relativas à boa gestão financeira (não desperdiçar o investimento já efetuado).

58Tal como a grande maioria dos inquiridos, a Comis-são também considera que o SIS II proporcionou várias novas funcionalidades aos utilizadores finais, com vantagens práticas imediatamente visíveis em relação ao SIS 1.

54 a)Os instrumentos jurídicos do SIS II estipulam que os Estados membros são responsáveis pelo desen-volvimento dos sistemas nacionais. No decurso do projeto, o Conselho criou dois grupos para acom-panhar e elaborar um relatório sobre a evolução da situação a nível nacional (incluindo os custos): a task force SIS II e os Amigos do SIS II. A Comissão parti-cipou nestes dois grupos e procurou sistematica-mente, embora sem êxito, obter informações sobre os projetos nacionais.

A comunicação de 2003 estabeleceu as bases para se repartir os custos de desenvolvimento do SIS II entre a União e os Estados membros. Estabeleceu igualmente o orçamento para o desenvolvimento dos sistemas centrais mas não efetuou qualquer estimativa dos custos de desenvolvimento dos sis-temas nacionais, uma vez que tal não era abrangido pelo seu mandato. A Comissão não exercia qualquer controlo nem recebeu qualquer informação sobre esses custos (salvo quando cofinanciados pelo Fundo para as Fronteiras Externas).

54 b)A Comissão não concorda que deveria ter apresen-tado uma nova análise dos benefícios do projeto após o Conselho ter tomado a decisão. Na altura, o Conselho detinha competência exclusiva para adotar a base jurídica inicial do SIS II.

54 c)O próprio Conselho havia excluído a possibilidade de alargar o SIS 1 por decisão de 6 de dezembro de 2001, relativa ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) (2001/886/JAI). A Comissão não teve qualquer papel formal no processo legislativo.


61O Conselho reafirmou, em fevereiro de 2009, que a rápida entrada em vigor do SIS II continuava a ser uma prioridade absoluta (ver nota de pé de página n.º 63).

Em junho de 2009, com base num relatório por-menorizado da Presidência e da Comissão sobre a futura orientação a imprimir ao SIS II, que incluía uma análise do impacto de dois cenários alternati-vos quanto às despesas a cargo do orçamento da UE, à viabilidade técnica e aos riscos, o Conselho decidiu prosseguir o desenvolvimento do SIS II.

62Tal como explicado no doc. SEC(2010) 436 final, o desenvolvimento do SIS II com base na solução SIS 1 + RE poderia ter um impacto significativo nos projetos nacionais. Esses custos só poderiam ser estimados pelos Estados membros para cada projeto individual e, por esse motivo, não foram integrados no relatório de comparação.

63A Comissão gostaria de salientar que a introdução dos dois testes de etapa requeridos pelo Conselho nas suas conclusões de junho de 2009 aumentou a duração e os custos do projeto.

66A Comissão retirou ensinamentos do projeto SIS II na sua comunicação de 2010 [COM(2010) 385, p. 27), assim como na proposta de criação de uma agência consagrada à gestão e ao desenvolvimento de sis-temas informáticos de grande escala neste domínio [COM(2010) 93].

59A Comissão considera que, comparativamente com o sistema anterior, o SIS II trouxe grandes benefícios, funcionais e não funcionais, aos seus utilizadores.

Por exemplo, devido ao seu conteúdo muito mais extenso (por exemplo, fotografias ou cópias de mandados de detenção europeus...), a dimensão de uma indicação SIS II é significativamente maior, em média, do que no SIS 1. Essas indicações podem, no entanto, ser transmitidas sem qualquer perda de eficiência do funcionamento do sistema. O SIS 1 não foi concebido para operar com indicações desse tipo.

Por último, o SIS II prevê a possibilidade de gerir um grande volume de pesquisas diretas na base de dados central (240 consultas por segundo), enquanto o SIS 1 não tinha essa funcionalidade. Há cinco Estados membros que se baseiam exclusiva-mente nesta funcionalidade para efetuar todas as suas operações SIS II.

60A dimensão dos problemas suscitados pelo projeto SIS II só se tornou evidente na fase dos testes do sistema operativo (final de 2008), quando o sistema central começou a interagir com um subconjunto de sistemas nacionais. A Comissão formulou uma reserva ao SIS II no relatório anual de atividades de 2008 da DG Assuntos Internos, tendo anunciado um plano de ação.

Numa abordagem concertada entre todos os inte-ressados, a Comissão, juntamente com os Estados membros e com o apoio da GPMB, reexaminou as especificações relativas à dimensão, introduziu alterações técnicas destinadas a melhorar a soli-dez e fiabilidade do sistema, bem como modificou a forma como o SIS II seria testado e se processaria a própria migração.

No final desse processo, que, embora tenha levado algum tempo, foi feito o mais rapidamente possí-vel, a Comissão definiu um calendário mais realista com o apoio de todas as partes interessadas, tendo finalizado o desenvolvimento do projeto SIS II de acordo com esse calendário.


— Em abril de 2010, no âmbito do relatório sobre o calendário global e o orçamento para a en-trada em funcionamento do Sistema de Infor-mação de Schengen de segunda geração (SIS II) [SEC(2010) 436].

— Em setembro de 2010, no âmbito do relatório sobre o calendário global e o orçamento para a entrada em funcionamento do Sistema de In-formação Schengen de segunda geração (SIS II) [SEC(2010) 1138].

Além disso, todos os relatórios intercalares elabo-rados desde 2003 continham uma secção relativa à execução orçamental.

70 c)O facto de os requisitos do sistema estarem em constante evolução (devido, em grande parte, às solicitações dos Estados membros) foi uma das cau-sas do atraso e do aumento dos custos. Teve tam-bém um forte impacto na gestão do contrato, pois implicou a introdução várias alterações ao mesmo, o que, por sua vez, dificultou as relações com o con-tratante, que se viu constantemente confrontado com a alteração dos requisitos.

70 d)A falta de pessoal fez-se sentir em todo o domínio de intervenção, que teve um ritmo de crescimento muito rápido.

70 f)A mesma unidade da DG Assuntos Internos que trabalhou no projeto SIS II, com base no mesmo contrato e envolvendo os mesmos contratantes, forneceu um outro sistema informático de grande escala (VIS) numa atmosfera de trabalho constru-tiva e harmoniosa com os Estados membros, sem quaisquer ambiguidades/riscos para o processo de tomada de decisões. O mesmo se pode dizer do desenvolvimento do Eurodac.

Houve vários motivos para as dificuldades de relacionamento sentidas na Comunidade SIS (nomeadamente o sistema antigo, a estrutura de governação complexa, a direção política irrealista do projeto, etc.).

67A Comissão gostaria de referir que quando o projeto SIS II foi lançado não existia a metodolo-gia de gestão de projetos PM2 ou outra metodolo-gia semelhante.

68 a)A revisão do Tratado significou que qualquer nova legislação relativa ao desenvolvimento de projetos de tecnologias da informação de grande escala passaria a ser decidida entre o Conselho e o Par-lamento, com base numa proposta da Comissão, o que não sucedia em 2001.

69 a)As propostas apresentadas pela Comissão em 2011 para o quadro plurianual 2014-2020 [COM(2011) 749, p. 8], preveem o financiamento do desenvolvimento e do funcionamento do sistema central e dos sistemas nacionais.

Conclusões e recomendações

70 a)Nas suas comunicações de 2001 e de 2003, a Comis-são chamou a atenção dos Estados membros para o risco de incumprimento desse prazo e para as condições que teriam de ser preenchidas (e acaba-ram por não ser) se se pretendesse cumpri-lo.

70 b)A Comissão reavaliou sistematicamente as estima-tivas de custos nas principais etapas do projeto sempre que novos elementos o justificaram, tendo comunicado sempre de forma transparente em matéria orçamental:

— Em 2005, quando os custos de rede foram reava-liados [COM(2005) 236].

— Em maio de 2009, no âmbito do relatório con-junto Comissão/Presidência sobre a futura orien-tação a imprimir ao SIS II (Documento 10005/09 do Conselho).


A Comissão não pode confirmar a verba de 500 milhões de euros referida pelo Tribunal. Dado que as despesas nacionais se situam fora do perímetro do desenvolvimento financiado centralmente pelo orçamento da UE, não havia motivo para a sua inclu-são nas demonstrações financeiras anexas à pro-posta legislativa. Não existe nenhuma disposição que obrigue a Comissão a efetuar uma estimativa ou a controlar as despesas nacionais com o SIS II.

A Comissão reavaliou sistematicamente as estima-tivas de custos nas principais etapas do projeto sempre que novos elementos o justificaram, tendo comunicado sempre de forma transparente em matéria orçamental, como explicado no ponto (70), alínea b).

72A Comissão confirma que efetivamente retirou ensi-namentos importantes do desenvolvimento de sistemas informáticos em grande escala, tendo já aplicado alguns, nomeadamente na conceção do pacote «Fronteiras inteligentes». No entanto, este projeto deve ser encarado como um projeto sui generis, pelos motivos já expostos nos parágra-fos anteriores.

Recomendação 1A Comissão aceita esta recomendação, que reflete os mecanismos de governação em matéria de tecnologias da informação (TI) que vigoram desde 2010. Mais concretamente, no âmbito da análise dos projetos de TI efetuada pelo comité de gestão dos projetos de sistemas informáticos (ISPMB, criado em finais de 2010) este tipo de considerações é atenta-mente analisado. A DG Informática também é con-sultada durante a fase de avaliação do impacto sempre que uma nova iniciativa da Comissão tem uma componente de tecnologias da informação.

70 g)A Comissão lamenta o desconhecimento por muitas partes interessadas quanto ao processo de tomada de decisões no âmbito do projeto SIS II.

A estrutura de governação complexa criou dificul-dades à gestão do projeto.

70 h)Ao longo do projeto SIS II, a Comissão respeitou todas as disposições do Regulamento Financeiro, tendo sempre defendido nas negociações os inte-resses do orçamento da União.

71A Comissão recorda que os Estados membros elaboraram a justificação económica (business case) e procederam às necessárias avaliações preparató-rias a nível intergovernamental. O Conselho tomou a decisão de construir o SIS II com base num estudo de viabilidade levado a cabo em 1998 e nas consul-tas efetuadas aos Estados membros, que culmina-ram com uma iniciativa sueco-belga que esteve na origem da primeira base jurídica do SIS II.

A Comissão não tinha competência para contestar juridicamente ou alterar a regulamentação apro-vada pelo Conselho. A única obrigação da Comis-são consistia em executar a decisão do Conselho. Importa referir ainda que o Conselho reafirmou em várias ocasiões que a entrada em funcionamento do SIS II era uma prioridade absoluta.

Quando a Comissão foi incumbida de desenvolver o SIS II decidiu efetuar um estudo de viabilidade para avaliar as necessidades que o novo sistema deveria satisfazer, as opções técnicas e o respetivo impacto, o calendário e o orçamento do projeto, assim como os riscos e as restrições ligadas ao seu desenvolvimento.


Recomendação 4A Comissão aceita esta recomendação, que reflete os mecanismos de governação em matéria de TI que vigoram desde 2010. A Comissão segue a meto-dologia de gestão de projetos PM2 e os artefactos do projeto já preveem possíveis alternativas, esti-mativas de custos, recursos, etc. Todos os proje-tos com um custo total dos bens (TCO) superior a 500 000 euros (ao longo de 5 anos) devem apre-sentar ao ISPMB uma justificação económica/docu-mento de estratégia, assim como relatórios anuais.

Recomendação 5A Comissão aceita esta recomendação, que reflete os mecanismos de governação em matéria de TI que vigoram desde 2010. Com efeito, os artefactos do projeto PM2 já preveem quatro tipos de regis-tos a utilizar pelos gestores de projeto, nomeada-mente o registo dos riscos, o registo dos problemas, o registo das decisões e o registo das alterações. Além disso, os documentos de cada projeto (justifi-cação económica, documento de estratégia, relató-rios intercalares, etc.) estão acessíveis através de um sistema central, denominado GOVIS.

Recomendação 6A Comissão aceita esta recomendação, que reflete os mecanismos de governação em matéria de TI que vigoram desde 2010. Essa posição corresponde à abordagem por «domínio» adotada no exercício de racionalização das TI desde 2010. Os sistemas foram agrupados em função do domínio da ativi-dade (por exemplo, «gestão de subvenções», «ges-tão financeira», «contratos públicos», etc.). Existem atualmente 19 domínios, sendo cada um deles dirigido por um «líder de domínio», que é respon-sável pela convergência e pela racionalização nessa área. Os novos sistemas precisam da autorização do «líder de domínio» antes de poderem ser desenvol-vidos, garantindo assim a sua conformidade com a estratégia para o domínio e a sua compatibilidade com sistemas já existentes.

Recomendação 2A Comissão aceita esta recomendação, que reflete os mecanismos de governação em matéria de TI que vigoram desde 2010. O processo de raciona-lização das TI, lançado pela Comissão em 2010, já abrange todos os projetos geridos pela Comissão independentemente da sua fonte de financiamento. A comunicação SEC(2011) 1500 refere que «para além do projeto de consolidação da infraestrutura das tecnologias da informação (ITIC), que será alargado a todos os serviços, todos os sistemas de informa-ção da Comissão, incluindo os gabinetes e as agências de execução, financiados tanto pelos orçamentos operacionais como pelo orçamento administra-tivo, serão sujeitos ao processo de racionalização».

No que respeita aos projetos de TI de grande escala da Comissão, os mecanismos de governação em vigor desde 2010 garantem o seu escrutínio não só pela DG Informática mas também pelo comité de gestão dos projetos de sistemas informáticos (ISPMB), que conta com a participação das outras DG horizontais e de cinco DG que representam diferentes tipos de políticas. Mais concretamente, o domínio «sistemas transeuropeus» (ver igual-mente a resposta à recomendação 6) é supervisio-nado pelo comité de alto nível para as tecnologias da informação.

Recomendação 3A Comissão aceita esta recomendação, que reflete os mecanismos de governação em matéria TI que vigoram desde 2010. Antes do início de um pro-jeto, as direções-gerais são obrigadas, por força das regras de governação em matéria de TI que entraram em vigor em 2010, a apresentar ao comité de gestão dos projetos de sistemas informáticos (ISPMB) uma justificação económica (business case) ou um documento de estratégia (vision document), que deve estabelecer, entre outros aspetos, a estru-tura de administração do projeto. O ISPMB atribui especial importância à representação adequada de todos os utilizadores na administração do projeto. Além disso, todos os projetos devem apresentar relatórios anuais a este organismo, a fim de asse-gurar o acompanhamento rigoroso dos trabalhos e detetar eventuais desvios em relação aos objeti-vos, calendário e orçamento iniciais.


Recomendação 7A Comissão aceita esta recomendação, que reflete os mecanismos de governação em matéria de TI que vigoram desde 2010. Os seus serviços estão atualmente a trabalhar na definição de uma arqui-tetura empresarial assente num conjunto coerente de módulos reutilizáveis. Já foram identificados vários desses módulos e, quando estiverem disponí-veis, a sua utilização será obrigatória para os novos sistemas ou para os sistemas que tenham de sofrer grandes alterações. Estão atualmente a ser identi-ficados os módulos necessários que ainda faltam. A DG Informática criou recentemente um gabinete de arquitetura de sistemas. O programa Soluções de Interoperabilidade para as Administrações Públicas Europeias (ISA) e, mais recentemente, o Mecanismo Interligar a Europa recomendam igualmente uma maior utilização de serviços comuns transversais para satisfazer as necessidades genéricas (transmis-sões seguras, assinaturas eletrónicas, ferramentas semânticas, etc.).

Recomendação 8A Comissão aceita esta recomendação. Os ensina-mentos retirados da auditoria do Tribunal serão partilhados com as outras direções-gerais, tanto a nível técnico como de gestão. Serão igualmente transmitidos aos organismos interessados através das respetivas redes.

O impacto do SIS II será avaliado em 2016 (três anos após a sua entrada em funcionamento), como é exi-gido pela sua base jurídica (artigo 50.º, n.os 4 e 5, do Regulamento (CE) n.º 1987/2006 e artigo 66.º, n.os 4 e 5, da Decisão 2007/533/JAI).

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QJ-A

B-14-003-PT-C ISSN

1831-0982

O Sistema de Informação de Schengen contém informações sobre pessoas e bens, utilizadas por agentes fronteiriços e policiais em todo o Espaço Schengen. No presente relatório, o Tribunal de Contas Europeu examina a gestão, pela Comissão, do projeto de desenvolvimento de um Sistema de Informação de Schengen novo, de segunda geração (SIS II). O relatório enuncia os motivos pelos quais o sistema foi executado com um atraso de seis anos e um custo oito vezes superior à estimativa orçamental inicial.

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

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