Estado e Terceiro Setor: uma análise de aproximação Autor: Luiz Carlos Abreu Mendes Disciplina:...

Estado e Terceiro Setor: uma análise de aproximação

Autor: Luiz Carlos Abreu Mendes

Disciplina: Gestão Pública

Professor:Ricardo Carneiro

Apresentação:Pedro Augusto de Araújo Freitas

Rafael Divino Vasconcelos

01/12/2009

MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA – FUNDAÇÃO JOÃO

PINHEIRO

Conceitos importantes



PINHEIRO

• Terceiro Setor: é o segmento que atua entre o Estado e o setor privado, e onde grande número de organizações têm natureza jurídica privada, mas não possuem fins lucrativos. Também tratado como “a comunidade”.

• Publicização: trata-se da transferência para o setor público não-estatal da produção de serviços competitivos ou não exclusivos do Estado, com base num sistema de parceria entre Estado e sociedade.


Introdução



PINHEIRO

• Discussão entre a relação do Terceiro Setor e Estado ganha força a partir do final do século XX;

• O que se percebe a partir da década de 80 é um contexto favorável à expansão do Terceiro setor.

• Por não buscar o lucro, organizações do Terceiro setor podem ser contempladas com isenções fiscais e uma série de outros benefício governamentais, desde que comprometidas com ações ou projetos de interesses públicos.

• Mas afinal, a grande questão é como legitimar uma ação ou projeto qualificando-o como de interesse público?


Objetivo do artigo:



PINHEIRO

• Analisar a aproximação entre Estado e Terceiro Setor no Brasil, a partir do estudo de duas iniciativas, levantando os pontos polêmicos e as críticas:

a)O processo de publicização , a partir da regulamentação das organizações sociais (OS), nascidas em meio à tão aclamada reforma do Estado no final do século XX, então proposta pelo Ministério de Administração e Reforma do Estado (MARE);

b)A outra iniciativa veio do Conselho de Comunidade Solidária que discutiu melhorias para afinar a relação do Estado com ONG’s responsáveis por desenvolver ações de interesse público.


Um pouco do histórico do Terceiro Setor no Brasil



PINHEIRO

• Dificuldade de se recuperar o histórico de atuação do Terceiro Setor no Brasil, pela falta de visibilidade e interesse de pesquisa neste assunto. Além disso, destaca a atuação fragmentada e descontínua, encoberta por outros fatores de análise.

• Citando Landim (1993), destaca que atuação do Terceiro Setor não pode ignorar nossa formação patrimonialista baseada em relações extritamente pessoais.

• Nossa herança patrimonialista desde os tempos de Brasil colônia evidenciam nossa dificuldade de associação e voluntarismo.

• Forte presença, e quase exclusividade da Igreja Católica em ações filantrópicas até a era Vargas;





PINHEIRO

• O comprometimento mútuo da Igreja com as elites agrárias, diante do consentimento do Estado, permitia que a mesma (entidade sem fim lucrativo da época) cuidasse de vários campos das políticas públicas, e assim recebesse isenções, incentivos fiscais e financiamento governamental para escolas religiosas, hospitais, entre outras obras sociais.

• No início do século XX, com a chegada das colônias estrangeiras também foram criaram entidades filantrópicas.

• No intervalo entre a ditatura Vargas e a ditadura militar de 64, foram notadas algumas iniciativas autônomas de associativismo fortemente politizados.

• Associações civis e sindicatos (formalmente vinculados ao Estado) que iniciaram um movimento de criação de ONG´s (Organizações Não-governamentais) lideradas pela classe média e por militantes.





PINHEIRO

• Com a ditadura militar, as ações destas ONG´s (tratadas como ONG´s de primeira geração) tiveram um alcance apenas marginal e pontual e a própria Igreja já se encontrava dividida;

• Após 68, com alguns membros da Igreja sofrendo também com a repressão militar, a CNBB opta por aderir integralmente à defesa dos direitos civis e humanos;

• Até 1960, o assistencialismo e a filantropia está sempre muito ligado ao Estado e a Igreja. Na década de 70 é a primeira vez que se percebe um associativismo politizado e independente do Estado e da Igreja.

• O período de redemocratização na década de 80 trouxe uma revisão no escopo e na forma de atuação das ONG´s mais antigas, trazendo-as para perto do Estado(novamente) e do mercado.





PINHEIRO

• O número de ONG´s se multiplica, sem um foco necessariamente político, mas atuando em áreas cada vez mais especializadas: saúde, meio ambiente, defesa de minorias, etc.

• Na década de 90, as ONG´s se tornam ainda mais complexas e abrangentes, e o conceito de Terceiro Setor mais amplo:

a. as instituições filantrópicas que prestam serviços nas áreas de saúde, educação e bem-estar social.

b.As organizações voltadas para a defesa de grupos específicos da população. Ex: mulheres, negros, indígenas.

c. As organizações voltadas para proteção do meio ambiente, promoção do esporte, cultura e lazer.

d.As experiências de trabalho voluntário em geral.e. E até a filantropia empresarial, onde as empresas

exercem sua responsabilidade social, a partir da prestação de serviços para determinada parcela da população.




PINHEIRO• A grave crise fiscal do Estado diagnosticada a partir

do anos 70, foi uma das grandes causas que nortearam as propostas de reforma do MARE.

• Até onde deveria chegar a atuação do Estado, constatado o esgotamento do modelo intervencionista e de bem-estar social praticado até então?

• Sempre que o Estado não apresentar vantagem comparativa em determinada ação deve ser substituído por instituições privadas ou do Terceiro Setor.

• Analisa também a dimensão institucional vigente, as condições e a qualidade dos recursos humanos do setor público para o exercício de determinadas atividades, e a qualidade e eficiência das organizações públicas.

• Tendências do gasto com pessoal, a evolução e o desequilíbrio de remuneração entre os servidores públicos, além da dimensão cultural e do modelo de gestão.

Estado e Terceiro Setor: uma análise de aproximação – A proposta do MARE



PINHEIRO• Novos arranjos institucionais, superando o modelo de

administração pública burocrática, e caminhando em direção a uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, direcionando a ação dos serviços do Estado diretamente para o atendimento aos cidadãos.

• Limita-se portanto a atuação do Estado, transferindo a oferta de serviços para entes privados, ou instituições de propriedade pública não-estatal, ou para outras instâncias do governo.

• A idéia é que o Estado deixe de ser o principal responsável pelo desenvolvimento econômico e social, através da produção de bens e serviços, e se torne fundamentalmente o promotor e regulador desse desenvolvimento.

• Proposta do MARE: divisão do aparelho do Estado em quatro setores, e um deles é o setor de serviços não-exclusivos, ou seja, setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas.




PINHEIRO• Visando fortalecer institucionalmente e propiciar o

crescimento de atuação do Terceiro Setor a Lei 9.637/1998 regulamenta o surgimento das OS´s, consideradas pelo MARE como um “modelo de organização pública não-estatal destinado a absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica.”

• A OS é um modelo de parceria entre o Estado e sociedade.

• “É uma forma de propriedade pública não-estatal, constituída pelas associações civis sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo, e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.”

• A atividade de uma OS é regulada/controlada por um contrato de gestão firmado com o Estado, onde irá se verificar o cumprimento de metas de desempenho que “asseguram” a realização dos objetivos das políticas públicas.




PINHEIRO• Conselho da Comunidade Solidária foi criado em

fevereiro de 1995, e formado por ministros de Estado e representantes da sociedade civil;

• O Conselho fez diversas reuniões para definir uma estratégia de desenvolvimento social para o Brasil, abrindo canais políticos de diálogo entre Estado e sociedade que contribuíssem para o cumprimento de uma agenda social mínima, tratando de temas como fome, miséria, pobreza e exclusão social.

• Uma destas reuniões foi dedicada exclusivamente para tratar do “Marco Legal do Terceiro Setor”, identificando as principais dificuldades legais das entidades que atuam no setor, e abordando sugestões relativas à reforma na legislação e possíveis inovações no arcabouço institucional.

Estado e Terceiro Setor: uma análise de aproximação – A proposta do Conselho



PINHEIROA reunião resultou num documento que trata sobre cinco consensos mais gerais encontrados pelo grupo:

a)O Terceiro Setor como figura estratégica no desenvolvimento nacional pela sua capacidade de gerar projetos, assumir responsabilidades, empreender iniciativas e mobilizar recursos;

b) A reformulação do marco legal do Terceiro Setor vai implicar no seu fortalecimento;

c) e vai institucionalizar inclusive a abrangência do seu escopo de atuação;

d) A sociedade através da criação de um sistema de auto-regulação, terá melhores condições de exigir transparência e aplicar a responsabilização no Terceiro Setor;

e) O reconhecimento do Terceiro Setor pelo Estado, vai viabilizar a cobrança de contrapartidas por parte deste último em relação a atuação do primeiro, quando houver a disposição de recursos estatais;




PINHEIRO• Consensos mais específicos foram identificados: registros e cadastros administrativos; contratos e convênios; doações; regulamentação do voluntariado; contrato de trabalho por tempo determinado, entre outros;• Diante dos consensos gerados, “soluções” foram propostas:i. Legislações que simplificaram o reconhecimento institucional das entidades sem fins lucrativos (incluindo aí as organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIP), que viabilizaram mecanismos de controle social e de responsabilização, além de instrumentos semelhantes para celebração de contratos de gestão, semelhantes aos criados para as OS, na proposta do MARE.ii.As iniciativas para mecanismos de auto-regulação deveriam partir de organizações da sociedade civil, sem intervenção governamental.iii. Em relação ao trabalho voluntário, apoiou-se o Programa Nacional de Promoção do Trabalho Voluntário no Brasil e a criação de programas governamentais de Serviço Civil;


Polêmicas e questões colocadas pelo autor:



PINHEIRO

1) A quem de fato interessa, e quem é beneficiado com a aproximação entre o Estado e o Terceiro Setor?

2) Quem é beneficiado com a proposta de reconhecimento e qualificação das entidades já existentes no Terceiro Setor? (conforme proposta do Conselho)

3) O Terceiro Setor dispões de recursos (financeiros, tecnológicos, humanos, etc) para atingir os resultados desejados colocados para a superação da crise do Estado?

4) Compatibilização de eficiência e eficácia com

equidade e cidadania ativa 5) O que pode se esperar das conseqüências estruturais

de longo prazo destas transformações em processamento?

Estado e Terceiro Setor: uma análise de aproximação – Principais questões



PINHEIRO• Ressalta a importância do pluralismo das formas de

atuação comunitária, mas discute o problema do ecletismo do Terceiro Setor, dificultando sua identidade a partir de lógicas de atuação muito distintas.

• O Terceiro Setor estaria ligado ao princípio da comunidade, que pressupõe uma obrigação política horizontal e a solidariedade de cidadão para cidadão. Já na lógica do Estado, verifica-se o princípio da obrigação política vertical, do Estado em relação ao cidadão.

• A publicização amplia o ecletismo do segmento e compromete a autonomia das entidades do Terceiro Setor em relação ao Estado. Conforme lei nº 9.637, as OS’s serão subsidiadas pelo Estado, e terão autonomia relativa para desenvolverem atividades em áreas prioritárias.

• Autor aceita a qualificação de OS, desde que estas estejam de fato atendendo o interesse público, e desde que sejam respeitados os limites impostos pela identidade e lógica de funcionamento do Terceiro Setor.

Estado e Terceiro Setor: uma análise de aproximação – Análises e conclusões



PINHEIRO• A própria forma de constituição das OS e os seus

mecanismos de regulação e manutenção institucional geram uma dependência implícita em relação ao Estado, o que prova que o modelo proposto pelo MARE é altamente intervencionista, distorcendo a lógica de funcionamento do Terceiro Setor.

• Afinal, as entidades estarão mais preocupadas em atender interesses do governo, talvez até político-partidários, do que as próprias necessidades diagnosticadas com maior eficiência pela sua proximidade com a sociedade.

• A iniciativa é importante para a racionalização das funções do Estado, melhoria dos serviços prestados e das relações com a sociedade, mas não necessariamente permitem que as OS´s sejam integrantes do Terceiro Setor.




PINHEIRO• A iniciativa do Conselho da Comunidade Comunitária é

considerada uma forma de transferir a responsabilidade também para a sociedade.

• A transferência de atribuições do Estado para a execução do Terceiro Setor pode até partir de interesses comuns, mas são executados a partir de princípios e lógicas diferentes.

• Para a proposta do MARE, a questão é clara: é preciso redefinir o papel do Estado e sua atuação no desenvolvimento das políticas, e a publicização é uma opção para isso. Ocorre que a proposta do MARE deixou várias áreas de interesse de fora do escopo da publicização.

• Proposta extremamente intervencionista do MARE: não existe o reconhecimento de um Terceiro Setor existente, e sim a tentativa forçada de reforçá-lo e regulamentá-lo.




PINHEIRO• Na prática isso se baseia simplesmente na extinção de órgãos estatais, e na transferência de patrimônio, pessoal e recursos financeiros para uma nova instituição de caráter privado sem fins lucrativos para execução das mesmas tarefas de responsabilidade do Estado.• A busca pela flexibilização administrativa decorrente do modelo gerencial de resultados pode até trazer maior eficiência, mas não significa que estas entidades representem de fato o Terceiro Setor.

• O fortalecimento do Terceiro Setor requer acima de tudo uma reciprocidade espontânea da sociedade, a partir do seu amadurecimento e da consciência no que de fato se pode avançar em termos de ações que visam o interesse público.

• Até que ponto o Terceiro Setor, mesmo fortalecido e depois de tanto tempo marginalizado, está de fato preparado para assumir determinadas ações públicas com resultados melhores que os setor público e privado?




PINHEIRO• Viabilidade dos instrumentos de controle: o simples contrato de gestão pode garantir bons resultados a longo prazo para o governo (com a queda dos custos para implantação do modelo gerencial) e a médio prazo para a população, mas há de se ressaltar que a OS vai receber uma herança organizacional burocrática.

• Uma série de fatores pode levar a resultados diversos dos previstos pelo contrato de gestão, em decorrência de influências endógenas ou exógenas que estão fora de controle tanto do Estado como da entidade do Terceiro Setor.

• Indo de encontro aos objetivos do MARE, as ONGs politizadas de primeira geração também querem participar do processo decisório para a formulação das políticas e da vigilância de sua efetividade, não aceitando o papel de substituir o Estado, mas complementá-lo.




PINHEIRO• O Estado, assim como parcelas do Terceiro Setor acreditam que a regulamentação das OSCIPS, conforme proposta do Conselho, pode ser considerado um grande primeiro passo de aproximação entre os dois setores

• O autor considera que os dois setores saem fortalecidos dessas modificações: o Terceiro Setor, assumindo a função de complementaridade e por se mostrar um caminho de simplificação da burocracia exigida para legitimar as parcerias com o Estado; e o Estado ganha confiança de parcelas do Terceiro Setor, através do reconhecimento do mesmo via legislação. • O autor concorda que houveram avanços nas duas iniciativas mas ainda deixou questões fundamentais em aberto para a discussão.

Estado e Terceiro Setor: uma análise de aproximação – Conclusões finais

Parceria Público-Privada: compreendendo o modelo

brasileiro

Autores: Barbara Moreira Barbosa e Antônio Henrique Pinheiro Silveira

Disciplina: Gestão Pública

Professor:Ricardo Carneiro

Apresentação:Pedro Augusto de Araújo Freitas

Rafael Divino Vasconcelos01/12/2009



PINHEIRO

Introdução



PINHEIRO

• Anos 80: profundas modificações nos países membros da OCDE

• Tendência de desregulamentação social• Âmbito financeiro• Reversão da progressividade da ordem tributária• Indução seletiva à competição internacional

• Tendência de reorganização patrimonial por meio de processos de desestatização• Transferência, por venda e concessão, empresas

estatais à iniciativa privada

Parceria Público-Privada: compreendendo o modelo brasileiro

Introdução



PINHEIRO

• Impacto de reestruturações patrimoniais e restrições fiscais nas formas de financiamento

• Problemas do modelo puro de privatizações em setores de utilidade pública• Inovações na estrutura dos empreendimentos;• Aprimoramento do aparato regulatório.• Âmbito financeiro

• Parcerias com o Setor Privado vislumbradas como alternativa para viabilização de projetos de infra-estrutura


Introdução



PINHEIRO

• Primeiras experiências de pareceria com setor privado: Inglaterra• 1992: Private Finance Inciative: viabilização de

projetos pela concessão de incentivos à iniciativa privada;

• 1997: Public-Private Partnership (PPP): mudança da forma de contratação e serviços públicos como alternativa ao financiamento

• Definição de PPP: “forma de provisão de infra-estrutura e serviços públicos em que o parceiro privado é responsável pela elaboração do projeto, financiamento, construção e operação de ativos, que posteriormente são transferidos ao Estado. O setor público torna-se parceiro na medida em que ele é comprador; no todo ou em parte, do serviço disponibilizado. O controle do contrato passa a ser por meio de indicadores relacionados ao desempenho na prestação do serviço, e não mais o controle físico-financeiro da obra”


Introdução



PINHEIRO

• PPP x Privatização: Privatização significa alienação de ativos do Estado, enquanto a PPP significa investimento em infra-estrutura, que é repassada ao Estado após o término de contrato da PPP;

• Concessões de serviço público x PPP: diferença principal relativa à forma de remuneração. Nas concessões, o particular executa a atividade por sua conta e risco e a cobrança de tarifas é suficiente para financiar o investimento. Na PPP, é possível a complementação de renda pelo Estado para garantir o retorno do investimento


Fundamento Econômico



PINHEIRO

• São duas as principais justificativas econômicas para a implementação de PPPs:• Restrições de ordem orçamentária;• Eficiência na prestação do serviço público

• Restrições de ordem orçamentária:• Aumento de gastos sociais e implementação de

políticas de disciplina fiscal: restrição dos gastos do governo com consequente limitação da capacidade de financiamento do setor público;

• PPP vista como alternativa para financiamentos em infra-estrutura sem impactos orçamentários imediatos.

• Problema: quanto mal concebida, PPP pode agravar déficit público. Ex.: Shadow-Toll em Portugal





PINHEIRO

• Para garantir que PPP não importará em aumento do déficit público: ênfase na eficiência da prestação de serviços públicos

• Eficiência na prestação do serviço público:• Mito de que o setor privado seria mais eficiente do

que o Estado em relação a inovações e gestão de recursos;

• Necessidade de adoção do termo eficiência na acepção de “alocação socialmente eficiente”;

• Eficiência da PPP residiria na concentração de atividades de elaboração de projeto, construção e operação de infra-estrutura em um só agente, com otimização de custos e melhor qualidade na prestação de serviço.





PINHEIRO

• Aspecto fundamental da eficiência da PPP: alocação do risco entre público e o privado• Setor privado: atividades eminentemente

mercantis;• Setor público: planejamento, monitoramento e

regulação.

• Implementação da PPP é um processo de custo elevado: deve-se optar pelo modelo apenas quando esse resultar em ganhos de eficiência e melhor relação custo benefício.

• Experiência Inglesa: economia de 17% nos contratos de obras públicas (Enterprise LSE, 2000) redução de custos de 10% de projetos de infra-estrutura (Construction Industry Concil, 2002).


Características dos contratos de PPP



PINHEIRO

• PPP importa em mudança da lógica de aquisição de ativos para compra de serviços: remuneração do particular é feita integral ou parcialmente pelo Estado

• Particular é incentivado a adotar uma visão integrada do ciclo de vida do empreendimento: estimula eficiência e qualidade na prestação do serviço

• O projeto de PPP segue o modelo Project Finance: • forma de financiamento de investimento de capital

que tem no fluxo de caixa a fonte de pagamento dos empréstimos e do retorno do investimento

• Investidores e financiadores constituem Sociedade de Propósitos Específicos (SPE), sendo a responsabilidade dos acionistas limitada ao capital aportado no projeto.





PINHEIRO

• Principal aspecto do modelo Project Finance: o risco é compartilhado entre os diversos agentes, que ficam responsáveis pela parcela que melhor lhes convém e que melhor podem gerenciar.

• Setor privado: riscos associados ao projeto, construção, manutenção, operação e prestação de serviços, riscos financeiros e demais riscos comerciais;

• Poder público: riscos associados ao planejamento, desapropriação, alteração de legislação, licenciamentos, dentre outros.





PINHEIRO

• Principal risco nos contratos de PPP: risco de demanda• Nos contratos “clássicos” o risco de demanda é

exclusivamente do concessionário.• Na PPP, o Estado mitiga esse risco,

complementando ou arcando integralmente com a remuneração do particular, seja por parcela fixa, seja por variável.

• Duração do contrato: deve ser por tempo determinado para garantir ao parceiro privado o retorno do investimento


O modelo brasileiro de PPP: Lei 11.079/2004



PINHEIRO

• PPP no Direito Brasileiro: contrato de prestação de serviços, vedada a celebração de contratos cujo objeto seja exclusivamente o fornecimento de mão-de-obra, equipamentos ou execução de obra pública.

• Valor mínimo do contrato de PPP: R$20 milhões: objetivo de evitar a banalização do instituto com projetos de menor escala

• Art. 2º, Lei 11.079/04 diferencia a PPP das concessões de serviço ao classificá-las em dois grupos:• Concessão patrocinada: visa à execução de obras

públicas quando envolve a cobrança de tarifas e a complementação de receitas pelo Estado;

• Concessão administrativa: tem como objeto a prestação de serviços, direta ou indiretamente, para o Estado, que remunera exclusivamente o parceiro privado





PINHEIRO

• Principal efeito das definições das modalidades de PPP: aferir qual regime jurídico é aplicável subsidiariamente aos contratos

• Concessão patrocinada: aplica-se subsidiariamente a Lei de Concessões de Serviços Públicos: (Lei 8.987/95). Ex.: PPP para concessão de rodovia com previsão de cobrança de tarifa;

• Concessão Administrativa: aplica-se essencialmente a Lei de PPP e, apenas no que couber, a Lei de Concessões de Serviços Públicos: Ex.: PPP para construção de escola, hospital, etc.

• Prazo de vigência do contrato de PPP: entre 05 e 35 anos, já incluídas possíveis prorrogações





PINHEIRO

• PPP: alteração do regime de risco da Administração Pública• Modelo clássico da Lei 8.666/93: risco incumbia

exclusivamente à Administração Pública, cabendo ao particular apenas o risco econômico ordinário;

• Modelo PPP: admite a realocação dos riscos no contrato de concessão

• Introdução do Step-in-right:• direto direito do financiandor de intervir no

controle da SPE, em caso de inadimplência do contrato de financiamento ou de queda da redução que comprometa o retorno do investimento

• Não afastar o direito da Administração de intervir no concessionário e assumir a gestão do empreedimento para garantir a continuidade do serviço.





PINHEIRO

• Mecanismos de incentivo à eficiência e gestão dos contratos: • Pagamento condicionado à disponibilização do

serviço;• Possibilidade de estabelecimento de remuneração

variável de acordo com o rendimento

• Mecanismos de mitigação do risco econômico:• Vinculação de receitas ao pagamento da

contrapartida (no caso da União, a vinculação se limita a 1% da RCL);

• Criação de Fundo Especial Garantidor, de natureza privada e patrimônio próprio, sem possibilidade de contingenciamento nem submetido ao regime de precatório;

• Contratação de seguro-garantia;





PINHEIRO

• Experiência internacional destaca importância de órgão central responsável pela coordenação e implementação de PPPs;

• Lei da PPP prevê criação de órgão gestor das parcerias, que deverá ser criado por Decreto.


Conclusão



PINHEIRO

• Experiência internacional demonstra que PPP bem implementados consistem em alternativa interessante de viabilização de investimentos em infra-estrutura;

• Lei brasileira de PPP absorveu diversos elementos da experiência internacional, principalmente a realocação de riscos e as garantias ao parceiro privado

• A aprovação da lei representou o primeiro passo do processo de consolidação das parcerias público-privadas como instrumento de viabilização de investimentos do Brasil


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