ESTADO Y MERCADO EN LA GLOBALIZACIÓN:

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 14: 29-49 JUN. 2000

Este artigo discute alguns dos principais aspectos das relações entre Estado e mercado no contexto daglobalização econômica. Após uma apresentação sumária das modalidades de articulação entre Estado-nação e capitalismo no passado, ressaltamos o impacto dos processos de globalização sobre a organizaçãoe as funções do Estado sob uma perspectiva dupla: a transformação das capacidades estatais como efeitodas crescentes interconexões e interdependências dos atores e a funcionalidade de certas decisões adotadaspelo Estado para dar maior impulso à globalização.

PALAVRAS-CHAVE: Estado; desenvolvimento; globalização; mercado.

Carlos M. VilasInstituto Nacional de la

Administración Pública de la República Argentina

RESUMO

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 14: p. 29-49, jun. 2000

ESTADO Y MERCADO EN LA GLOBALIZACIÓN:

I. INTRODUCCIÓN

La tensión entre la delimitación territorial delEstado-nación y la dinámica transterritorial delcapital recorre toda la historia moderna. El Estado-nación es una forma particular de dominaciónpolítica con explícito referente territorial. Deacuerdo a una conceptualización de raigambreweberiana, el Estado moderno es la unidadsuprema de decisión respecto de la población deun territorio. Desde perspectivas tan variadascomo el iusnaturalismo y el marxismo, esta unidadsuprema de decisión es cualificada por finalidadesespecíficas: la búsqueda del bien o la felicidadcomún, la dominación de clase, la grandezanacional, u otras. Persiste en todas las conceptuali-zaciones, sin embargo, una inequívoca referenciaa la demarcación territorial del poder estatal. Porel contrario, desde sus orígenes en las ciudadesrenacentistas del norte de Italia, el capitalismo

desplegó un extraordinario dinamismo transterrito-rial que, después de más de cinco siglos, lo hallevado a convertirse en el régimen de organiza-ción económica y social dominante en el globo.Las fronteras territoriales, esenciales para la exis-tencia y funcionamiento del Estado-nación, soncontingencias que el capital respeta o no enfunción de su propia dinámica expansiva2 .

Los escenarios actuales de la globalizaciónplantean con datos originales una cuestión que noes completamente nueva. Interrogarnos sobre elEstado en la globalización significa, ante todo,indagar el modo particular de expresarse y pro-cesarse en el capitalismo contemporáneo aquellatensión. Una de las características más observadasen nuestros días es la extraordinaria interconexiónde procesos e instituciones en escala mundial. Esainterconexión introduce modificaciones profundasen la organización y la capacidad de gestión delos Estados.

1 Este es un documento preliminar; forma parte de untrabajo más extenso, en preparación, sobre el tema deltítulo. Una versión anterior se presentó en el I CongresoInteroceánico de Estudios Latinoamericanos (UniversidadNacional de Cuyo, Mendoza, 10-12 marzo 1999). Lasopiniones vertidas son personales del autor y noinvolucran al INAP.

2 En esta exposición las expresiones “Estado-nación” y“Estado moderno” son empleadas como sinónimos. La“nación” del Estado refiere a la demarcación territorialde la pretensión imperativa estatal y no tiene referentesétnico-culturales necesarios. Vid Smith (1986);Hobsbawm (1990).

LA REFORMULACIÓN DE LAS RELACIONES

ENTRE POLÍTICA Y ECONOMÍA1

ESTADO Y MERCADO EN LA GLOBALIZACIÓN

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A partir de esta constatación, una literaturaabundante, de calidad desigual, afirma la supuestadesaparición del Estado. La creciente integraciónde la economía como efecto combinado de losavances en la tecnología de las comunicaciones,el transporte y los medios masivos, y la extraordi-naria liquidez internacional, cobrarían sus másnotorias víctimas en los Estados. En un mundosin fronteras, el Estado-nación, típico de la historiadel capitalismo desde sus orígenes hace 500 años,estaría desapareciendo a manos del post-moderno“príncipe electrónico”, o bien transformándose enuna herramienta de museo, interesante pero in-servible y, de hecho, contraproducente. La globa-lización habría hecho posible, finalmente, la desa-parición del Estado anunciada en el siglo pasadopor el socialismo marxista y por el anarquismo3 .

Sin embargo, el número de Estados ha crecidode manera extraordinaria en los años recientes.En 1991 la organización de las Naciones Unidascontaba con 143 miembros; hoy existen más de200. ¿Cómo compatibilizar aquellas hipótesis conestas cifras? Puede argumentarse que existenEstados y estados – como bien ilustra la desi-gualdad de derechos institucionalizada en elConsejo de Seguridad de la propia ONU – en cuyocaso el tema en discusión es el de las capacidadesy la eficacia de los Estados y de su viabilidad comoformas efectivas de organización política. En talcaso, la desaparición o la redundancia afectaríamucho más a algunos que a otros, pero no podríasostenerse como una proposición general. Muchosde los estados “nuevos” surgidos tras la débâclesoviética y el desmembramiento de la federaciónyugoslava deben tanto a la eclosión de ideologíasfundamentalistas de tipo racial o religioso, comoa la dinámica de la política exterior de algunosestados tradicionalmente influyentes en deter-minadas regiones. En varios de estos casos fun-ciones tradicionalmente vinculadas al ejercicio dela soberanía estatal son desempeñadas por otrosEstados o por corporaciones de negocios. Cuestio-nes de política de poder de larga data serían en es-

tas situaciones mucho más relevantes para explicarel surgimiento y efectividad de estos Estados, quela dinámica del capitalismo en escala mundial4 .

Generalmente se piensa en la globalizacióneconómica como un factor que restringe la eficaciay los alcances de las decisiones adoptadas desdeel Estado. Ello es así y constituye el tema centralde esta exposición. Sin embargo la globalizacióneconómica no es la única fuerza de cuestiona-miento de la autonomía decisoria del Estado, nitodo en la globalización actúa en este sentido.

A lo largo del siglo XX, y sobre todo despuésde 1945, el derecho internacional y la familia deorganismos vinculada a la Organización de lasNaciones Unidas generaron un sistema normativoque ha acotado la libertad decisoria de los Estadosen muchos aspectos. Más aún: hoy se acepta queno sólo los Estados, sino también los individuos yalgunos grupos “privados”, son sujetos activos delderecho internacional (por ejemplo, la DeclaraciónUniversal de Derechos de 1948, la ConvenciónInternacional contra el Ejercicio de la Tortura, oel Convenio 169 de la OIT), y se admite de maneraprogresiva que individuos y grupos puedendemandar ante tribunales internacionales inclusoa “sus” Estados. La institucionalización de losderechos humanos permite someter a procesojudicial por crímenes contra la humanidad adelincuentes perdonados por las autoridades desus propios países. Estos desarrollos normativoscontribuyen a institucionalizar lo que en otraocasión denominé “globalización de la idea dejusticia” (VILAS, 1994a). La eficacia de estanormatividad no es aún completa y los instru-mentos para dotarla de plena imperatividadtodavía son precarios. Muchos de los actoresinstitucionales que celebran el acotamiento de lasoberanía estatal en materia económica y finan-ciera, y contribuyen a la misma, se cobijan en unaversión absoluta de las potestades estatales en otrasmaterias, como ha quedado demostrado en el casoPinochet. Menciono aquí el tema como una ilus-tración de la pluralidad de elementos que gravitanen la identificación de los márgenes efectivos deautonomía decisoria de los Estados.

3 Ohmae (1990; 1997) presenta la versión más difundida,aunque no necesariamente la más sólida, de esta tesis. Viden el mismo sentido O’Brien (1992) y Horsman &Marshall (1994). Según Castells (1997, p. 243ss) el Estadopierde poder pero no influencia – distinción que le parece“esencial” (p. 244), pero que no desarrolla. Ladenominación de “príncipe electrónico” pertenece aOctavio Ianni (1998).

4 Sobre el involucramiento directo de firmas militaresde Estados Unidos en los conflictos bélicos en Bosnia yCroacia vid Lynch (1997), Graham (1997); US News andWorld Report (1997); Arbucki (1997); en general, vidSheppard (1998).

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Al mismo tiempo, algunos de los ingredientesque han contribuído a la mayor globalización dela economía han ayudado a mejorar algunascapacidades de la gestión estatal. La incorporaciónde las innovaciones de la informática a la gestiónpública amplió la recolección, sistematización yanálisis de datos de las agencias gubernamentalesy dio al Estado mayor capacidad de control ydisciplinamiento sobre la población. Los mismosdesarrollos técnicos que favorecen la casi instan-tánea movilidad del capital abren posibilidades demayor autonomía a los actores sociales y, también,de mayor fiscalización a las autoridades. Final-mente, los estados han desempeñado y siguendesempeñando un papel estratégico en el rediseñode las respectivas economías y en su articulacióna los escenarios internacionales.

La exposición que sigue tiene pretensionesmodestas; indaga solamente algunos aspectos dela articulación entre el Estado y el capitalismo ennuestros días. En la primera parte se explicitan demanera muy breve las nociones básicas de auto-nomía y soberanía del Estado, que muchas vecesresultan indiferenciadas. Se presenta a continua-ción un resumen de las modalidades de la arti-culación entre Estado-nación y capitalismo enmomentos anteriores al actual. En distintas épocasexistieron formas y estilos variados de articulaciónentre el Estado y la expansión del capital; ladiferenciación entre gobiernos y empresas de ne-gocios ha variado a lo largo del tiempo, incluyendomomentos de simbiosis entre unos y otros.Contextualizar historicamente el asunto mejora lacomprensión de sus manifestaciones presentes. Latercera sección presta atención a los aspectos dela globalización contemporánea de mayor perti-nencia para nuestro asunto. Sin perjuicio del im-pulso adquirido por la proyección global del ca-pital, los mercados nacionales conservan muchaimportancia en los procesos de acumulación, sobretodo en las economías más desarrolladas. Sinperjuicio de la extraordinaria aceleración de losflujos internacionales de capital, la idea de unmercado global no tiene asidero en la realidad delos hechos. En la cuarta parte se presta atención alimpacto de estos procesos en la organización ylas funciones del Estado desde una doble pers-pectiva: la transformación de las capacidadesestatales como efecto de las crecientes interco-nexiones e interdependencias de los actores y lafuncionalidad de ciertas decisiones adoptadas porel Estado para dar mayor impulso a la glo-

balización. Finalmente, en la quinta parte seensaya una lectura más conceptual de los argu-mentos planteados en las secciones anteriores.

II. AUTONOMÍA Y SOBERANÍA

Desde los inicios de la modernidad con laconsolidación del capitalismo como sistema ten-dencialmente dominante de producción y deorganización económica, la territorialidad delEstado tiene como delimitación la nación –entendida ésta en sentido jurídico-político más queétnico o cultural. La supremacía del poder estatal,vale decir su soberanía; su legitimidad efectiva(la hegemonía) y su capacidad para garantizar unmargen de autonomía respecto de otros estados(la independencia) son el resultado de múltiplesfactores históricos, estructurales, políticos yculturales, y del sistema internacional de poder.La soberanía del Estado, se expresa en dosaspectos principales: el monopolio de la coacciónfísica legítima, y la emisión de moneda de cursoforzoso.

Cuando se hace referencia al Estado hay quetener presente que en él se sintetizan dos di-mensiones básicas. Una se refiere al Estado comoexpresión institucional de relaciones de poder yde principios de legitimación; es decir la di-mensión tipicamente política del Estado. La se-gunda dimensión se refiere a las capacidades degestión: lo que usualmente se denomina adminis-tración pública y, más recientemente, políticaspúblicas. Es ésta una dimensión derivada de laanterior, en la que el Estado define y ejecuta cursosde acción, y extrae y asigna recursos en funciónde objetivos referibles al núcleo de su politicidad.

La discusión acerca del impacto de la globali-zación en el Estado se refiere principalmente aesta segunda dimensión, pero lleva implícitasreferencias a la primera. La etapa presente de laglobalización es el resultado de cambios profundosen las relaciones de poder entre actores. Comoefecto de ellos, el Estado ha visto modificadas suorganización, sus funciones y el sentido de suacción. Hay nuevas relaciones de poder en el mun-do, que condicionan de qué cosas puede o debehacerse cargo legítimamente el Estado, y de quémanera, y qué cosas o modalidades de acción leestán vedadas (VILAS, 1997a). Como siempreocurre, cambios en las relaciones de poder setraducen en nuevos diseños institucionales y enmodificaciones en la gestión pública.


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En esta presentación se hablará más de laautonomía decisoria del Estado que de su sobe-ranía. Autonomía implica siempre algún tipo denegociación entre actores. Mayor o menor auto-nomía estatal respecto de ciertos actores (empre-sas, sindicatos, otros Estados, organismos multila-terales) significa mayor o menor capacidad delEstado para definir objetivos y estrategias deacción, movilizar recursos, ejecutar políticas,reducir las restricciones que emergen de los otrosactores y de los escenarios que en conjunto con-figuran. Que se trate de actores “internos” (“nacio-nales”) o transnacionales, no es en sí relevante.Por su parte, soberanía significa capacidad deimposición de las decisiones estatales por encimade cualquier otro actor dentro del territorio de eseEstado. Lo que usualmente se considera deterioroo crisis de la soberanía es, las más de las veces,retracción de la autonomía estatal. Los ejemplosque se dan usualmente para abonar la hipótesis dela erosión de la soberanía – las condicionalidadesde los organismos financieros multilaterales, lahomogenización transterritorial de las políticaseconómicas, y otros – son, más exactamente,muestras de una delegación de facultades deci-sorias en virtud del ejercicio de un poder soberano.Este modo de ejercerse la soberanía puede serjuzgado atinado o desacertado, pero esa es harinade otro costal. La privatización de una empresa ola suscripción de un crédito externo pueden ser elresultado de presiones y negociaciones en las queel Estado posee mayor o menor autonomía. Perola decisión de privatizar, o de endeudarse, implicaun acto de soberanía.

Lo anterior no significa negar que existandecisiones adoptadas por un Estado que deteriorenel ejercicio efectivo de la soberanía. En Argentina,por ejemplo, el régimen de convertibilidadadoptado por ley del Congreso Nacional es unadecisión política que pone fin a esa dimensión dela soberanía que se refiere a la capacidad delEstado de imponer curso forzoso a la monedanacional, en escenarios en los que una parte grandede la población repudiaba la moneda oficial y lasustituía por monedas extranjeras que suscitabanmayor confianza. Este caso muestra también queno toda retracción de las capacidades soberanasde un Estado es resultado de la globalización. Eneste ejemplo, la decisión fue una respuesta aldesafío inflacionario que el país venía arrastrandodesde más de tres décadas, incluyendo periodosbreves de hiperinflación, en los más variados

escenarios económico-financieros internacio-nales5 .

Corresponde precisar desde el inicio, por lotanto, qué entendemos por autonomía del Estadorespecto de los actores de la economía en sentidoamplio. Se recordará que en la década de 1960 eltema suscitó algunos debates interesantes en lateoría política, que no es necesario reproducir aquí– entre otros motivos porque tenía como referentea un tipo de Estado capitalista e incluso a un tipode capitalismo, que han cambiado mucho desdeentonces. Para los fines de esta presentación, seentiende por autonomía del Estado la capacidadde las autoridades públicas para definir objetivosy fijar metas acordes a ellos, seleccionar y utilizarinstrumentos eficaces y eficientes, movilizarrecursos en función de los objetivos y las metas, ymantener bajo control las restricciones dentro delas cuales operan las políticas públicas – in-cluyendo el comportamiento de otros actores. Estaautonomía nunca es absoluta y ciertamente no loha sido en ninguno de los Estados latinoame-ricanos. En el fondo, es una dimensión del tipo derelaciones que se generan entre el Estado, lasociedad y la actividad económica, y de losescenarios regionales y mundiales en los que larelación se desenvuelve. En la medida en que elEstado es institucionalización de relaciones depoder, los alcances efectivos y el sentido real dela autonomía estatal derivan de las relaciones depoder así institucionalizadas.

III. ESTADO Y CAPITAL

La dinámica expansiva del capitalismo haconocido momentos de aceleración y de desa-celeración. Cada uno de ellos presenta articu-laciones particulares entre el poder político y el

5 Conviene recordar que la desnacionalización de lamoneda es una recomendación planteada desde hacetiempo por algunos teóricos neoliberales, como unacondición para acelerar la fluidez internacional de losmercados, y no como un resultado de ella (cf. por ejemploHayek, 1978). La proliferación de organismos inter-nacionales (como los de la familia de la ONU y másrecientemente la Organización Mundial del Comercio)y de tratados y convenios en materia de protecciónambiental, tráfico de estupefacientes, etcétera, es pre-sentada como una prueba de acotamiento de la soberaníade los estados miembros. Se omite la circunstancia de quetodos los estados exigen, como condición previa de validezde las disposiciones respectivas, la previa ratificación delos convenios por las autoridades nacio-nales (usualmenteel poder legislativo).

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poder económico, entre los gobiernos y lasempresas, entre el Estado y el mercado.

El siglo XVI fue uno de extraordinariaexpansión territorial del capitalismo europeo haciaAmérica, Africa y Oriente, junto con el desarrolloinicial de los mercados nacionales y la progresivaconstitución de los Estados modernos. En el siglosiguiente el mercantilismo fue la política econó-mica del Estado absolutista que permitió la primerafase de consolidación de la burguesía. Los gastosmilitares expandieron los ingresos de los ciuda-danos del Estado que los efectuaba; esa expansiónaumentó la capacidad financiera estatal por la víade los ingresos tributarios. El gasto militar delEstado absolutista constituyó un estímulo estra-tégico a la expansión del capital; la necesidad deadministrarlo racionalmente dio origen a lasmodernas burocracias6. La paz de Westfalia(1648) institucionalizó el sistema internacionalbasado en el equilibrio (relativo) de poder entrelos Estados-nación y en la observancia de las fron-teras recíprocas. La expansión transterritorial delcapital combinó el establecimiento de colonias depoblación en América del Norte, Africa, Asia y elPacífico, el desarrollo de la esclavitud capitalista,y el nacionalismo económico (BLACKBURN,1998).

Con diferentes enfoques y proyecciones CarlosMarx y Max Weber llamaron la atención sobre laalianza entre el capitalismo emergente y el Estadomoderno en formación. Esa misma relación seadvierte en la expansión global del capitalismo.El principal vehículo de la globalización del capitalfue la capacidad de los Estados europeos pararealizar operaciones de ultramar por medio defuerzas militares y navales aptas para encararviajes de gran alcance. La difusión del podereuropeo se llevó a cabo principalmente a travésde las campañas marítimas que eran a un mismotiempo militares y comerciales. Hacia el sigloXVII el éxito militar y el éxito económico estabanvinculados estrechamente. En los siglos siguientesel poder militar y naval de Gran Bretaña consolidóla centralidad de Londres en el mundo delcomercio y las finanzas. El Estado modernodevino la forma suprema de Estado porque logróorganizar con éxito la extracción y movilización

de recursos económicos para financiar la guerra,para impulsar la expansión capitalista, y paralegitimarse a sí mismo (HELD, 1997, p. 83ss).

El sistema interestatal europeo se desarrollóen el contexto de dos procesos fundamentales: laafirmación de la soberanía estatal y la difusiónglobal de las nuevas relaciones económicas através de los mecanismos capitalistas. En estedesarrollo confluyeron los intereses de la emer-gente clase capitalista de las ciudades y los de losgobernantes. La primera buscaba eliminar losobstáculos a la expansión de las relaciones de mer-cado, que derivaban de los compromisos comer-ciales impuestos por las redes de poder urbanas yrurales – cofradías, gremios, nobleza, terra-tenientes. Los segundos estaban empeñados encentralizar el poder político, la administraciónfiscal y la conducción de la guerra, desmontandolas bases de poder de la nobleza, la iglesia y loscuerpos estamentales.

Tras la revolución industrial, la superioridadeconómica y técnica y el mayor desarrollo de susestructuras estatales permitieron a Inglaterraimponer a la periferia una política de libre co-mercio. Esa política estuvo amparada por el poderde fuego de la armada real, en beneficio de loscomerciantes e inversionistas británicos en ultra-mar. La abolición de las leyes de pobres y degranos consolidaron el poder del capital sobre lostrabajadores, y de los industriales respecto de losagricultores. El capitalismo europeo ingresó enuna etapa de desarrollo “en profundidad” que lehabría de permitir la ocupación progresiva de latotalidad del espacio delimitado por las fronterasestatales. La institucionalización del orden políticoconservador en el Congreso de Viena (1815)generó un equilibrio inter-estatal fundamental parala expansión doméstica del capitalismo. Duranteel medio siglo siguiente la “ocupación” total delos mercados nacionales tuvo tanta relevanciacomo la extroversión hacia el resto del mundo.

Nuevos desarrollos científicos y técnicosaplicados a la producción habrían de crear una delas condiciones para pasar otra vez a una expansiónpredominantemente transterritorial. El desarrollode nuevas aleaciones de acero permitió construirbarcos de mayor tonelaje, más livianos y veloces,ampliando el transporte de personas y de mer-cancías y el comercio internacional; alrededor de45 millones de europeos migraron hacia el con-tinente americano entre 1870 y 1920. La energíaeléctrica compitió exitosamente con el vapor; se

6 Con cierta ironía, un autor denomina “keynesianismomilitar” a este aspecto de la política estatal: Arrighi (1994,p. 38).


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avanzó sustancialmente en nuevas técnicas yprocedimientos de conservación de alimentos; eltelégrafo y el ferrocarril acortaron tiempos yespacios; nuevas técnicas de organización deltrabajo industrial habrían de dar impulso a laproducción en gran escala. Este conjunto detransformaciones permitió ampliar y profundizarla cobertura geográfica nacional e internacionaldel capital.

El Tratado de Berlín de 1871 dio estatus insti-tucional al reparto del mundo entre las principalespotencias europeas. La exportación de capitales,técnicas y poblaciones desde Europa al resto delmundo contó con el auxilio del poder de fuego delos Estados y con la operatoria de sus institucionesfinancieras. Después de la crisis de 1873 esteproceso se amplió y adquirió un nuevo dinamismo.Las inversiones de capital metropolitano diseñaronla infraestructura económica en las regiones deultramar. La canalización de las inversionesproductivas a través del sistema bancario y de losmercados de bonos desarrolló en escala expo-nencial al capital financiero. El sistema alcanzósus niveles de mayor desarrollo en la década de1920; la especulación financiera en escalatransnacional llegó a niveles sólo comparables conlos de nuestros días7.

La quiebra del sistema en 1929-30 puso fin alperíodo de globalización acelerada. Desdeentonces el mundo ingresó en un nuevo momentode “desarrollo en profundidad” y estabilizaciónde la dinámica global del capital que habría deextenderse hasta la década de 1970. Los flujoscomerciales y financieros internacionales sedesaceleraron. La reorientación fue resultado deldescalabro internacional. La necesidad de salir dela crisis en que culminó la anterior etapa deglobalización acelerada, mucho más que laideología, aconsejó reorientar las respectivaseconomías hacia adentro de sus fronteras. Elsocialismo soviético, el nacionalismo económiconazi y fascista, la teoría económica de Keynes, el

New Deal estadounidense, la socialdemocraciaeuropea, estimularon esta reorientación y dotaronal Estado de nuevas funciones en la economía yen la sociedad.

Concluida la segunda guerra mundial la guerrafría introdujo una nueva división política, militare ideológica en el mundo. Parte importante deEuropa Central, China y otros países de Asiadecidieron apartarse del sistema capitalista, yvarios nuevos Estados del “tercer mundo”intentaron escoger una “tercera vía” de desarrollo.La geopolítica conspiró contra la dinámica glo-balizadora del capitalismo. Este período alcanzósu momento de mayor auge en las tres décadasposteriores a la segunda guerra mundial . En losaños setentas la pérdida de dinamismo era evi-dente. Tras la crisis de los ochentas hemos in-gresado en una fase de expansión transterritorialparticularmente vertiginosa. El colapso del bloquesoviético contribuyó adicionalmente a derribar lasbarreras a este nuevo despliegue.

Una economía predominantemente autocen-trada no es incompatible con cierta orientaciónhacia mercados externos, pero en tal caso laapertura canaliza flujos y valores comparati-vamente reducidos, y el esquema global deacumulación tiene al mercado interno como refe-rente y horizonte principal. En consecuencia, eneste período las políticas del capitalismo definieroncomo interlocutores privilegiados del Estado a lasempresas que producían para los mercadosinternos y a los trabajadores organizados ensindicatos. La orientación del conjunto de laactividad económica hacia el mercado nacionalcreó condiciones para mejorar los salarios y losniveles de vida de los trabajadores y los sectoresmedios. Esto es lo que se conoció en Europa comoEstado de bienestar. Es éste un Estado con unconjunto amplio de instituciones estratégicas parala acumulación de capital y para la reproducciónampliada de la fuerza de trabajo, en un marcoregulatorio complejo que permitió la gestióndinámica de las demandas y los conflictos sociales.

La viabilidad fiscal del Estado de bienestar estácondicionada por la capacidad del sector públicopara captar y movilizar los recursos necesariospara su financiamiento, y al mismo tiempo ga-rantizar una adecuada tasa de ganancia al capital.Se requiere, como mínimo, una presión tributariaque aporte recursos para el financiamiento delbienestar, sin que esa carga genere desestímulos

7 El mejor análisis de las especulación financiera comobase de la economía capitalista pertenece al heterodoxosociólogo alemán Georg Simmel. Su Filosofía del dinero,publicada originalmente en 1900, tiene como referenteinmediato los escenarios de extraordinaria volatilidad dela época (SIMMEL, 1978). Galbraith (1990) presenta unrecuento agudo, de más extensa cobertura, de estos pro-cesos.

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a la inversión de capital, y el auspicio y promociónde sistemas de innovación que garanticen laelevación sostenida de la productividad de lasempresas y de la eficiencia de la gestión pública.Llega un momento sin embargo en que este equi-librio solo puede ser mantenido con costos cre-cientes – reducción tendencial de la tasa de acu-mulación por caída de la rentabilidad del capital,deterioro de la productividad, pérdida de mercadosexternos, inflación, caída tendencial de los nivelesde bienestar, crecimiento del desempleo, entreotros. Los costos también son de índole política:por ejemplo, erosión de la base electoral de lospartidos que apoyan este tipo de equilibrios,pérdida de legitimidad del Estado de bienestar.

En estos escenarios crecen tanto la oposiciónempresarial, que critica la pérdida de pro-ductividad y de competitividad, como la oposiciónsindical y social, que se agravia por el deteriorode las condiciones de vida. Aparece en con-secuencia el fantasma de la inestabilidad políticay la ingobernabilidad. Vale decir, el peligro deque el Estado deje de ser capaz de procesar coneficacia las demandas cruzadas que le formulanlos actores del mercado y de la sociedad, y deadaptarse a los nuevos escenarios internacionales.En Europa occidental y en Estados Unidos esteperíodo de crisis se extendió desde finales de ladécada de 1960 hasta principios de la de 1980.Los factores endógenos que se acaba de mencionarse vieron agravados por el impacto de la guerrade Vietnam en Estados Unidos y por el alza delos precios del petróleo en Europa. En AméricaLatina, donde el Estado de bienestar nunca fueuna realidad plena, el esquema culminó su crisisen 1982. Estos acontecimientos diseñaron el esce-nario y las condiciones para el relanzamiento dela globalización capitalista.

El muy acelerado desarrollo industrial dealgunos países de Asia a partir de la década de1950 y hasta muy recientemente – sobre todo encomparación con la evolución seguida en el mismolapso por la mayoría de las economías de AméricaLatina y el Caribe – muestra una similar arti-culación entre Estado y mercado y, más en general,entre política y economía. La conjunción de lasnecesidades estratégicas de Estados Unidos en esaparte del mundo en el inicio de la guerra fría y lasorientaciones desarrollistas de las élites políticaslocales dotadas de fuerte coherencia interna,definieron las condiciones de lanzamiento y

ejecución del más exitoso de los modelos dedesarrollo capitalista del último medio siglo.Similarmente, el cambio en el escenario políticoregional gravitó pesadamente en la suerte recientede esas economías8. Algunos observadores hanseñalado la formación de un “complejo WallStreet-Tesoro Federal de Estados Unidos-FMI”para el rediseño de la economía en general y enparticular para la mayor inserción de las grandescorporaciones occidentales en Asia a partir de lacrisis en esa parte del mundo y del rediseño de losescenarios políticos regionales (WADE &VENEROSO, 1998a, 1998b). Las transforma-ciones en los escenarios posteriores a la guerrafría y en particular la centralidad creciente de loschoques y conflictos comerciales entre laseconomías más desarrolladas está induciendomodificaciones importantes en las modalidades deintervención política estatal en función de interesesy objetivos económicos y comerciales nacionalesque recuerdan mucho los escenarios tradicionalesprevios a la década de 19309.

Una perspectiva de largo plazo indica por lotanto que los períodos de transterritorialización delcapital son la culminación de un ciclo largo cuyoprimer momento es dinamizado por el predominiode la acumulación “hacia adentro”. Es esta etapa

8 La literatura sobre el “milagro asiático” es vasta perodesigual. En lo que toca a la conjugación de política ymercado, y a la gravitación de actores políticos externos,vid. por ejemplo Johnson (1982), Harris (1986), Kolko(1988), Wade (1990), Evans (1989, 1995), Aseniero (1996).

9 En julio de 1995 Los Angeles Times informó que elpresidente Clinton ordenó a la CIA hacer del espionajeeconómico y comercial su “más alta prioridad”, reflejandola importancia acordada por su gobierno a los asuntoseconómicos y comerciales en la política exterior. Losnuevos blancos de la inteligencia son Japón, Alemania,Francia y otros miembros de la Unión Europea. Deacuerdo a Los Angeles Times la CIA proporcionóinformación a la Casa Blanca durante el conflicto conJapón por el ingreso de autos japoneses al mercadoestadounidense, informando sobre las posiciones secretasde los rivales económicos de EEUU al respecto. Para ellointervino clandestinamente conversaciones entrefuncionarios y empresarios japoneses, informando luegoal representante comercial Mickey Kantor. Esta no fueuna operación aislada; Ron Brown, en su calidad deSecretario de Comercio, reconoció antes del accidenteen el que falleció la utilidad de los servicios de la CIApara promover los intereses comerciales de su país. VidVilas (1997b).


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la que genera las condiciones para el relanza-miento internacional de las inversiones. En talsentido, el presente período de aceleración de lacirculación transnacional del capital no constituyeel comienzo de una nueva etapa, mucho menos elinicio de una nueva era, sino al contrario laculminación del ciclo de acumulación que se abrióhace casi setenta años.

El paso al momento de la expansión trans-territorial del capital siempre está ligado a la“financierización” amplia de la economía. Elpredomino del capital financiero respecto delcapital productivo no es, como frecuentemente secree, una característica particular de los tiemposque vivimos. Al contrario, es la condición deposibilidad de la ampliación y la aceleración de lacirculación internacional del capital. A su vez, lamayor velocidad y proyecciones de la movilidadgeográfica del capital financiero ha sido favo-recida, en todos los tiempos, por cambios im-portantes en la tecnología informática. En la etapaanterior de expansión global del capitalismo(1870s-1920s) ese salto estuvo protagonizado porel telégrafo, el teléfono y la radiofonía. Hoy, sonlos desarrollos y aplicaciones en materia deinformática, microelectrónica y multimedios.

Cada una de estas etapas en el desarrollo delcapitalismo muestra articulaciones diferenciadasentre el Estado y el mercado. En las tres primerasdécadas de nuestro siglo existió un consensoamplio en la teoría económica y en la políticaeconómica de los gobiernos, que redujo el papeldel Estado al de un mero garante de la lógica delmercado. La crisis de 1929-30 destruyó eseconsenso. Se generó, al contrario, la convicciónde que el Estado debía desarrollar un papel activoen la recomposición de los equilibrios perdidos.El grado de intervención postulado para el Estadofue variable, pero la idea de que el mercadoautoregulado es el asignador más eficiente de losrecursos fue abandonada ante la evidencia deldescalabro, las necesidades de la economía deguerra, las exigencias de la posterior recons-trucción, y las demandas de las clases populares.En conjunto, estos elementos condujeron a que laproducción y distribución de gran número debienes y servicios saliera de la esfera de la pro-ducción y circulación mercantil. Hoy, las contra-dicciones que se acumularon en el Estado debienestar, el modo en que se emergió de la crisisde los años ochentas, y una nueva correlación defuerzas políticas, vuelve a desplazar el péndulo

de los enfoques económicos y de política hacia elpolo del Estado gendarme del mercado. La persis-tente crisis económica y el vertiginoso deteriorosocial en Rusia tras el derrumbe del régimen so-viético testimonian el impacto del quiebre de lasestructuras estatales en las perspectivas de de-sarrollo del capitalismo. Rusia ha pasado de unexceso absoluto de Estado a un déficit absolutode Estado.

IV. LA GLOBALIZACIÓN DEL CAPITAL,HOY

La etapa actual de globalización, con suextraordinaria volatilidad, no surgió de improvisoo desde la nada. Los desarrollos tecnológicos, lastransformaciones en las relaciones de poder enescala internacional y la evolución económica delcapitalismo fueron sentando progresivamente lasbases de la etapa presente. La literatura de lasdécadas de 1960 y 1970 sobre la internaciona-lización del capital, el redespliegue industrial olas empresas multinacionales, enfocó los mo-mentos anteriores y los procesos que condujerona los escenarios de hoy (VILAS, 1994b).

Las transformaciones en la proyección inter-nacional del capital se apoyaron, y al mismotiempo estimularon, modificaciones de granalcance en la organización y el despliegue espacialde las empresas. Predominan actualmente es-quemas de descentralización en redes y porproyectos. La competencia se desenvuelve entorno a la calidad, la diversificación, y la reduccióndel tiempo de entrega de los productos. Se poneénfasis en la flexibilidad de los procesos pro-ductivos y de las relaciones laborales. Con el debi-litamiento progresivo del grado de territorialidadde las actividades económicas y de la importanciadel emplazamiento territorial de los recursos, lalocalización de las diversas operaciones de unaempresa se convierte en una variable de elecciónpara sus instancias de dirección. La mayormovilidad del capital permite que las conduccionesempresarias elijan y sustituyan territorios sinpérdidas de eficiencia, competitividad o ren-tablidad. Esta libertad no es uniforme; varía deacuerdo a sectores y actividades, y entre países.

Las manifestaciones actuales de la globaliza-ción se apoyan en la apropiación desigual de losdesarrollos científicos y técnicos en materiainformática, transportes y comunicaciones, en elmarco de una extraordinaria liquidez internacional.Estos elementos aceleran de manera exponencial

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la circulación internacional de los factores, perode manera desigual. Es globalización del capitalmás que de la fuerza de trabajo; es mayor en loreferente al capital financiero que al capital pro-ductivo, y en la aplicación de técnicas e instru-mentos más que en la generación de nuevoconocimiento.

Abandonado a su propia dinámica, el procesode globalización es fuertemente diferenciador:ahonda las desigualdades entre países ricos ypaíses pobres y preserva o agrava las disparidadesdentro de cada sociedad. Entre 1980 y 1994 elgrupo de países que el Banco Mundial consideramás desarrollados incrementó su porción delproducto mundial de 70% a 79%; los países denivel medio de desarrollo la redujeron de 23% a16%, y los países más pobres retrocedieron de sietea cinco porciento10. En este mismo período el PBIpor habitante creció en todo el mundo, pero conritmos extremadamente diferenciados. Enconsecuencia, mientras en el año 1980 el PBIpromedio por habitante en el mundo desarrolladoera más de once veces mayor al del promedio enel resto del globo y casi treinta y tres veces másalto que en los países más pobres, en 1994 se habíadisparado a más de veinte veces respecto del restodel mundo, y a más de sesenta y dos veces porencima del promedio en los países de ingreso bajo(VILAS, 1999, cuadros 2 y 3). Un mundo eco-nómicamente más globalizado no es, por lo tanto,un mundo más homogéneo.

La globalización debe ser enfocada como partede un movimiento mayor que, por lo tanto, latrasciende: la vocación expansiva de la acumu-lación de capital. Afirmar que la cuestión centrales el capital, no un momento determinado de sudesarrollo (la globalización) significa ponerénfasis en que el desarrollo actual de la globa-lización no significa una ruptura con todo lo an-terior y el ingreso a una nueva era, sino un mo-

mento específico en ese proceso multisecularpropio de la dinámica del capitalismo. Al mismotiempo, este énfasis conlleva un riesgo: lareferencia a lo general del capitalismo puedeimpedirnos percibir y analizar la multiplicidad defactores específicos o particulares de este mo-mento singular11 . Es necesario por lo tanto, tomaren cuenta lo particular junto con su pertenencia auna realidad más amplia: ver los árboles en elbosque al que constituyen.

Sin perjuicio de su aceleración reciente, laglobalización dista aún de ser realmente global.El Banco Mundial advierte que la mitad de lapoblación de los países en desarrollo está aún almargen del crecimiento de los flujos del comercioy de capital que se ha venido experimentandodesde la década de 1980 (WORLD BANK, 1997,p. 12). El propio Ohmae reconoce que solamentelos países que cuentan con un ingreso medio anualpor habitante de más de diez mil dólares participanactivamente de la misma – es decir, solamente15% de la población mundial (OHMAE, 1990).

La globalización muestra un desarrollo de-sigual también en lo que se refiere a sus dimen-siones constitutivas. La “financierización” de laeconomía global ha adquirido niveles sin prece-dentes. Desde principios de la década de 1970 lavolatilidad de las tasas de interés y de las divisasprovocó el crecimiento vertiginoso de los contratosde futuro, con nuevas modalidades. En 1972aparecieron los contratos sobre divisas, lanzadospor el Chicago Mercantile Exchange, y en 1975surgieron los contratos sobre tasas de interés, delChicago Board of Trade. Desde la década de 1980existen mercados similares en Londres, París,Frankfurt, Sidney, Tokio. Se estima que 95% delas operaciones de los mercados cambiarios, queen 1996 ascendían a 1.3 billón de dólares por día(alrededor de 400 billones en el año), consiste enmovimientos de fondos que arbitran tasas deinterés, tipos de cambio y expectativas de losmercados bursátiles. Alrededor de 80% de lastransacciones en esos mercados da origen a10 El Banco Mundial considera países de alto nivel de

desarrollo a aquéllos con un PBI por habitante anualpromedio de más de US$ 9 000,00. En el grupo figurantodos los países de la OCDE (con excepción de México),Israel, Corea, los estados petroleros de Medio Oriente,entre otros. Todos los países de América Latina (conexcepción de Haití, Honduras y Nicaragua) y los deEuropa Central figuran entre los de “nivel medio” dedesarrollo. Los países incluídos en el “nivel bajo” sonaquéllos con un PBI medio anual por habitante inferior a450 dólares anuales.

11 Un representante moderado del enfoque “rupturista”es Octavio Ianni: vid por ejemplo Ianni (1992, 1996). Laposición opuesta puede verse, por ejemplo en Wood(1997) y Tabb (1997). A partir de 1995 se ha desarrolladoen las páginas de Monthly Review un muy interesantedebate entre la óptica “generalista” y la óptica “ruptu-rista”.


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movimientos de entrada y salida en plazos nomayores de siete días, esto es, a un promedio de50 movimientos al año. Por cada 100 dólares deinversión en activos fijos en todo el mundo, lospréstamos alcanzaban a 6,2 dólares en 1964, y amás de 130 dólares a principios de la década de1990. Si se compara con el comercio internacional,las relaciones son de 7,5 y 105 en esos mismosaños, respectivamente (FERRER, 1997;DEFARGUES, 1997).

Esta es la parte más visible de la globalización,sobre todo por contraste con el período inmedia-tamente anterior, y la que es tenida en cuenta lamayor parte de la veces en que el tema es referido.Pero es solamente una parte. Las transformacionesindicadas no han eliminado todavía la importanciaeconómica de los espacios nacionales para laacumulación. El valor del comercio mundial esapenas un tercio del valor de la producciónmundial, lo cual indica que dos tercios del pro-ducto se realizan en los mercados nacionalesrespectivos. Además, la apertura externa de laseconomías es menor en los países más de-sarrollados que en los de menor desarrollo: 0,32 y0,40 respectivamente (VILAS, 1999, cuadro 1).En los últimos cincuenta años el comercio creciómás rápido que la producción: el PBI mundialaumentó a una tasa anual de 4% promedio entre1945 y 1996, mientras el comercio internacionallo hizo al 6%. De continuar la tendencia estasrelaciones variarán en las próximas décadas. Entretanto, el “mundo sin fronteras” sigue siendo, enbuena medida, una hipótesis12.

Algo similar ocurre con las corporacionestransnacionales, sin dudas uno de los actores másdinámicos de la globalización. La participaciónde las filiales de esas corporaciones en el productomundial ronda el 7%. En los países industriales elproducto de las filiales de sus corporacionestransnacionales equivale a 6% del producto na-cional. Ello sin perjuicio de que, contrariamente ala imagen más difundida, existe también en estas

grandes firmas una clara orientación regional, yuna marcada diferenciación en materia de sistemasde innovación, criterios de inversión y geren-ciamiento de recursos que expresa la gravitaciónde los respectivos países donde radica el centrode actividades de la firma 13. Lo anterior nosignifica desconocer el enorme peso de las cor-poraciones transnacionales en la economíamundial, sobre todo con relación a las regionesmenos desarrolladas, sino llamar la atención sobrela proporción correcta de las cosas. La imagen delas empresas transnacionales como actorestodopoderosos de la globalización tiene que verfundamentalmente con la situación de los mer-cados emergentes y los países periféricos; sobreesta cuestión se vuelve en la sección siguiente.

Este conjunto de factores explica la persistenteconcentración de las inversión extranjera y losflujos del comercio, en las áreas de mayordesarrollo. Más de 80% de la inversión extranjeradirecta, y 84% del comercio internacional, siguensiendo procesados entre las economías másdesarrolladas de la OCDE. Es éste un fenómenoque se registra a lo largo del último medio siglo yque no tiene visos de modificarse (PINTO &KÑAKAL, 1971; VILAS & SILVA, 1976;BORGES, 1994; CEPAL, 1997). La persistenciade la concentración de la inversión extranjeradirecta en los países más desarrollados, con nivelesaltos de salarios y de impuestos, demuestra quesalarios bajos y permisividad fiscal no sonestímulos determinantes para el arribo de inver-siones foráneas – contrariamente a lo que imaginala mayoría de los gobiernos latinoamericanos.

Aunque la caracterización de “firmas na-cionales con operaciones internacionales” (HU,1992) no puede generalizarse para todas lasgrandes corporaciones transnacionales, la exis-tencia de la “corporación global” como el actorpredominante en el escenario económico mundiales una exageración carente de sustento. En la

12 Los ejemplos favoritos de la hipótesis del “mundo sinfronteras” son los de las plataformas exportadoras delsudeste asiático: Singapur y Hong Kong sobre todo. Sinembargo, en el conjunto de economías del “Grupo de los7” (Japón, Estados Unidos, Francia, Italia, Alemania,Reino Unido y Canadá), el comercio exterior repre-sentaba en promedio poco más de 26% del producto na-cional en 1990, y menos de 25% en 1994.

13 En 1995 el 75% de las ventas de las grandes firmasalemanas en el sector manufacturero se realizaron enterritorio alemán; los porcentajes para firmas de GranBretaña fueron 65%, de 79% para las firmas de EstadosUnidos. En 1993 el 97% de la inversión de capital fijo delas firmas manufactureras de Japón se llevó a cabo. Vidpor ejemplo Guillén Romo (1993, 1994), Borges (1994),Weiss (1997), Navarro (1997).

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mayor investigación sistemática llevada a cabohasta ahora sobre este aspecto, Doremus yasociados concluyen que la “corporación global”es un mito. Encuentran, al contrario, unapersistente influencia de las estructuras nacionalesde los estados donde se basan las matrices de lasprincipales empresas del mundo. Esas estructurassiguen dando cuenta de la sorprendente diversidaden el carácter de las principales operacionesencaradas por las firmas. De acuerdo a esto, lasoperaciones más importantes de las corporacionestransnacionales siguen variando sistemáticamentede acuerdo a diferencias nacionales. En particular,los sistemas de innovación tecnológica muestrangrandes diferencias de estilo de acuerdo a patronesculturales, institucionales, históricos e idiosin-cráticos. Lo mismo debe decirse de las estrategiasde endeudamiento de las empresas y de con-tratación de personal de nivel gerencial. Lacorporación global, liberada de sus alojamientospolíticos y operando en un mercado crecien-temente global, es un mito (DOREMUS et alii,1998)14.

Las diferencias que se registran entre la ren-tabilidad del capital en los sectores de bienestransables (bienes cuya oferta local compite conla oferta internacional vía comercio exterior) ybienes no transables (bienes en los que lacompetencia externa es inexistente o marginal)ilustran adicionalmente la importancia de lasfronteras y los espacios nacionales para laacumulación de capital. Las actividades referidasal segundo tipo de bienes (industria de la cons-trucción, servicios de infraestructura, hotelería,rentas inmobiliarias urbanas y rurales, entre otras)presentan fuertes restricciones a la movilidadinternacional y pueden desarrollarse en condi-ciones de protección natural por la reducidamovilidad de sus productos, sin necesidad depolíticas proteccionistas universalmente estigma-tizadas. Una empresa aérea debe competir enmateria de tarifas, calidad de servicios, etc. en elplano internacional, pero no en el plano doméstico,o bien en este plano la competencia es muchomenor. No existe un “precio internacional” de laenergía eléctrica, o de los servicios de telecomu-nicación: las tarifas varían de país en país y no

son transables en el comercio internacional15.Algo similar debe decirse de la diversidad nacionalde los mercados de dinero y la falta de con-vergencia del precio del capital, de los coeficientesde ahorro interno y de otras variables igualmentesignificativas (WEISS, 1997; WADE &VENEROSO, 1998a). Es por demás llamativo queestas cuestiones no sean siquiera consideradas enla literatura de la “economía sin fronteras”.

Se concluye por lo tanto que la globalizaciónfinanciera y los avances en la transterrito-rialización se desarrollan junto con la persistenciade la importancia de los espacios económicosnacionales para el proceso global de acumulación.La integración de la economía mundial es muchomás intensa que en la etapa anterior, pero ello noha significado hasta ahora una convergencia delos sistemas de acumulación de capital, de losestilos de desarrollo y de la calidad de vida, y escuestionable que ocurra en el futuro próximo.

V. ESTADO Y GLOBALIZACIÓN DELCAPITAL

Los procesos actuales de globalización de laeconomía plantean en términos particulares lacuestión de la articulación necesaria entre Estadoy capital. ¿Qué papel juega el Estado en estosescenarios? Se ha visto en las secciones anterioresque la tesis del “fin del Estado”, en los términosen que se plantea usualmente, carece de sustentoen los hechos y en su desenvolvimiento previsible.Pero es innegable que el tipo de relaciones entreEstado y mercados, en los escenarios contem-poráneos, plantea situaciones novedosas y obligaa una redefinición de las capacidades estatales yde los alcances de su gestión. El desarrollovertiginoso de la globalización financiera, sugravitación sobre las otras dimensiones de la eco-nomía, y las nuevas modalidades de organizaciónde las empresas están transformando la eficacia ylos alcances de la gestión pública e impulsandocambios de gran alcance en la organización del

15 Un ejemplo bastará para comprender la situación. Latarifa que el Correo Argentino cobra por una carta simple,con destino nacional, es de 75 centavos de dólar; esa mismacarta, dentro de Estados Unidos, costaría 33 centavos dedólar. Remitida desde Buenos Aires a Nueva York lamisma carta tiene un franqueo de 1,25 dólar, mientrasque depositada en el correo estadounidense y remitidahacia Buenos Aires, tendría un franqueo de 60 centavos.

14 Esta investigación identifica tres grandes sistemas deinnovación: anglo-sajón, germano-europeo, y japonés. Viden un sentido coincidente Weiss (1998).


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Estado y en el sentido de su funcionamiento16.Además, la proliferación de acuerdos interna-cionales y la intensificación de los procesos deinterconexión regional e interregional después de1945, los desarrollos tecnológicos recientes y laaceleración de la circulación transnacional delcapital, erosionaron la distinción entre asuntosexternos e internos. Como resultado de todo esto,los márgenes de acción del Estado, y el arco dedecisiones que puede adoptar por sí mismo, se hanacotado de manera considerable.

Los desafíos de la globalización operan enescenarios de relaciones desiguales entre Estados.El escenario internacional es uno de profundasdisparidades. Los Estados de mayor poder gravitanpesadamente a través de sus agencias guberna-mentales en el diseño de las políticas de otrosEstados. A través de sus embajadas, de la infanteríade marina y de la AID el gobierno de EstadosUnidos modeló hasta muy recientemente lasestructuras y el funcionamiento de los Estados engran parte del mundo, e impuso gobiernos dis-puestos a ejecutar políticas determinadas. En estosy otros casos semejantes, la cuestión de laautonomía estatal se presenta con característicasque no son las de los Estados centrales, y esllamativo que estas diferencias no sean con-sideradas en la literatura predominante sobre eltema. Inciden también en el impacto de laglobalización algunos factores adicionales: porejemplo, la ubicación del Estado en la divisióninternacional del trabajo, su posición con respectoal sistema jurídico internacional, su relación conlas organizaciones internacionales más impor-tantes. Las condiciones de adaptación a los pro-cesos exógenos y el margen de maniobra frente alas relaciones de poder internacional son frágilesen Estados con economías fuertemente endeuda-das, o con sociedades muy fragmentadas opolarizadas. Cuando se discute el impacto de losprocesos económicos y financieros transfron-terizos es importante por lo tanto no magnificarartificialmente las capacidades regulatorias delEstado en los estilos precedentes de desarrollo.Las capacidades del Estado no existen en abstractosino que son una resultante de la articulación deestilos y estrategias de desarrollo impulsadas poractores concretos que apelan a la movilizacióntanto de recursos del mercado como a la imple-

mentación de políticas públicas.

Es indudable, en este sentido, que el Estadodesarrollista de inspiración keynesiana siente losembates de los escenarios actuales y de los actoresque los hegemonizan17. En materia de objetivos,por ejemplo, aumenta el número y la importanciade los que dejan de ser opciones viables (porejemplo, la garantía del pleno empleo o de un sa-lario remunerador) y crece el costo de recurrir apolíticas “inamistosas” a los mercados financierosy a los actores que los orientan (por ejemplo,nacionalizaciones y regulaciones). La autoridadmonetaria pierde capacidad para fijar de maneraautónoma metas cuantitativas. Se reduce tambiénel número de instrumentos tradicionales en esteenfoque, además de disminuir su eficacia. Privauna actitud opuesta a la propiedad estatal deactivos; se reduce o desaparece el recurso apolíticas de tarifas de servicios públicos paraestimular el desarrollo de ciertas regiones. Ladesregulación de los sistemas financieros reducela eficacia de la política monetaria. La auto-nomización institucional de los bancos centralesy la adopción de sistemas de cajas de conversiónreducen los alcances y la eficacia de esa política ydel manejo del tipo de cambio – en el límite, es elEstado emisor de la divisa adoptada comoreferente quien decide la política monetaria. Losmercados financieros tienen poca tolerancia apolíticas nacionales de retraso cambiario (comose advirtió en la crisis mexicana de 1994-95, en laasiática de 1997-98, en la de Rusia en 1998, y enla más reciente de Brasil). El funcionamiento delos mercados financieros las veinticuatro horas deldía permite la sustitución instantánea de monedasen las carteras de los inversionistas.

Decae también la capacidad estatal paramovilizar recursos en función de los objetivos depolítica. Se adoptan políticas de permisividadtributaria hacia el gran capital como forma demantener el ingreso de flujos externos; hay unanotoria incapacidad de contención de la evasiónfiscal. Los compromisos externos y los subsidiosal capital absorben porciones importantes de los

17 No es ocioso puntualizar que la identificaciónautomática de la intervención estatal en los mercados conla macroeconomía de inspiración keynesiana es, al menosen América Latina, excesiva. En muchos casos se trató detradicionales mecanismos de dominación patrimonialistay de rentismo.

16 Vid un planteamiento general en Vilas (1997a).

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recursos fiscales. La disminución de los recursosmovilizables reduce la capacidad para fijarobjetivos y metas. Finalmente, aumentan lasrestricciones en número, en grado de complejidady en importancia estratégica. El desplieguetransterritorial y el crecimiento de los flujos co-merciales y de inversión entre filiales o subsidia-rias de una misma firma, o entre la matriz yaquéllas (aproximadamente dos quintos delcomercio mundial y casi dos tercios de toda lainversión extranjera directa), regidos por sistemasde precios de transferencia – es decir, al margende las relaciones de mercado – reduce la eficaciade la política fiscal. Al contrario, las firmas bajanriesgos en sus operaciones de cambio, evitancontroles de precios y optimizan el plan tributarioglobal. La interdependencia de las institucionesfinancieras, la inestabilidad de precios de losactivos financieros, el desarrollo de nuevos pro-ductos y derivados que reducen la transparenciadel sistema financiero por la complejidad de sucontabilidad, y la vulnerabilidad del sistema depagos interbancarios, reducen la capacidad insti-tucional de prever el funcionamiento de losmecanismos de transmisión monetaria e in-crementa el riesgo sistémico.

El gigantismo de muchos de los actorescorporativos de la globalización acentúa lacontracción de la capacidad de acción de losEstados en los países periféricos. Los activosconjuntos de las diez mayores corporaciones deEstados Unidos por volumen de ventas (GeneralMotors, Ford Motor, Exxon, Wal-Mart Stores,General Electric, IBM, AT&T, Mobil, Chrysler yPhilip Morris, todas ellas con presencia enAmérica Latina) sumaron en 1996 más de untrillón de dólares. Esta cantidad representa lacuarta parte del valor conjunto del PBI de las 56economías que el Banco Mundial considera comode ingreso medio: catorce países con cerca de 400millones de personas. La decisión de cualesquierade estas empresas, o de otras similares a ellas, decerrar una planta y transferir sus actividades deun país a otro en respuesta a políticas fiscales queconsidera inconvenientes para sus negocios, o porcualquier otro motivo, crea problemas serios alpaís afectado tanto en el terreno de la competenciaeconómica como en el de la efectiva vigencia delas instituciones democráticas (REICH, 1998;VILAS, 1998)18. Esta situación ilustra la conti-

nuidad, en los nuevos escenarios, de uno de losrasgos más tradicionales de la inserción latino-americana a la economía mundial: el poder des-proporcionado de algunas corporaciones (UnitedFruit, Standard Oil, Anaconda, Grace, RosarioMining...) vis-à-vis los estados del mundo endesarrollo.

A esto deben agregarse los condicionamientosderivados de la relación subordinada de muchosEstados a organismos financieros multilateralescomo el Fondo Monetario Internacional o el BancoMundial. La vinculación a estos organismos esformalmente optativa, pero usualmente laalternativa a ella suele ser el caos económico y elquiebre del Estado. Los requisitos impuestos porel FMI o el Banco Mundial para el desembolso defondos necesitados de manera desesperada por losEstados definen restricciones fuertes a las políticasde los gobiernos respectivos. Hasta hace pocosaños estas restricciones se referían exclusivamentea las políticas económicas, pero con posterioridadse han ampliado a cuestiones de naturaleza másobviamente política: reforma de la legislaciónlaboral, sistemas de marcas y patentes, orga-nización del poder judicial, sistemas electorales,regímenes de prestación de servicios públicosetcétera19.

El cambio de los escenarios, el creciente poderde los actores de la economía globalizada y la redde condicionamientos institucionales contribuyena la configuración de lo que Stephen Gill deno-minó “un nuevo constitucionalismo para un neoli-beralismo disciplinario” (GILL, 1992, p. 157-196).El proyecto de Acuerdo Multilateral de Inver-siones (AMI) representaría la culminación de estenuevo orden jurídico-económico supraestatal. ElAcuerdo está en proceso de discusión por la OCDEdesde 1995 y ha recibido el impulso de la Orga-nización Mundial de Comercio. En caso de ser

18 Esto es algo que se está viendo ahora mismo con par-

ticular dramatismo en varios países del Caribe, donde lasplantas de ensamble de filiales de firmas transnacionalesestán trasladándose a México para ampararse en el Tratadode Libre Comercio de América del Norte y gozar depreferencias en el mercado estadounidense. La gravedadde la situación se comprueba, entre otras cosas, en elénfasis con que los gobiernos afectados - a los que sesumaron los de Centroamérica - reclamaron al presidenteWilliam Clinton tomar cartas en el asunto, en la reuniónde mandatarios en Barbados en abril 1997.

19 Vid un planteamiento general en World Bank (1997).Para una posición más extrema, Burski & Edwards (1996).


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aprobado, el AMI se convertiría en la base nor-mativa de un sistema político transnacional queinstitucionalizaría la subordinación del Estado alas grandes corporaciones (OCDE, 1998).

El AMI define como titulares exclusivos delos derechos que establece a las empresas, mientrasque los gobiernos asumen todas las obligaciones;garantiza a los inversores el derecho a invertir enlas condiciones de desregulación establecidas porel tratado, es decir sin restricción alguna; losgobiernos deben asegurar el pleno goce de estederecho. Se establece la indemnización a losinversionistas en caso de intervenciones guber-namentales que limiten su remesa de utilidades,libertad de operación, y similares, e incluso poracciones estatales que puedan ser consideradascomo expropiación, incluso indirecta, de opor-tunidades de ganancia – y no sólo de activos. Losgobiernos quedan privados de la facultad deejecutar políticas activas – por ejemplo, esti-mulando algunas líneas de producción o eldesarrollo de ciertas regiones; concediendocréditos preferenciales; fijando medidas deprotección al medio ambiente o a categoríasespecíficas de trabajadores (mujeres, ancianos,discapacitados, veteranos de guerra...) etc. En elfondo, el AMI expropia a los Estados la políticaeconómica. En caso de litigio entre una empresay un Estado, el diferendo deberá someterseincondicionalmente a arbitraje internacional. Esinteresante que el AMI prevé el caso de un Estadodemandando a otro, y de un inversionista deman-dando a un Estado, pero no la hipótesis de unEstado demandando a un inversionista (porejemplo por incumplimiento de compromisos deinversión). Se permite la existencia de monopoliospúblicos o privados siempre que actúen de acuerdoa “consideraciones comerciales”. Es decir, lasempresas públicas deben adoptar criterios mer-cantiles, abandonando posibles objetivos promo-cionales o asistenciales. Se establece asimismo unmecanismo llamado de “desmantelamiento” porel cual las medidas gubernamentales no conformescon las disposiciones del AMI serán progresi-vamente eliminadas. Si es firmado, el tratado seconvertirá en norma de referencia por la gene-ralidad de sus cláusulas, y los tratados bilateraleso multilaterales ya firmados tendrían sólo validezsubsidiaria. Sólo están previstas dos excepciones:las obligaciones asumidas por los Estados comofirmantes de los estatutos del FMI, y los principiosrectores de la OCDE.

El AMI es todavía un proyecto, pero ofrece unbuen ejemplo de la intencionalidad de las cor-poraciones de negocios de imponer su búsquedade ganancia como objetivo y finalidad supremade la sociedad. Para tal fin se estima necesariorestringir al máximo la autonomía del Estado –vale decir, acotar la posibilidad de que el Estadoasuma como referente de su actividad objetivos yhorizontes distintos a la maximización de laganancia del capital.

Esta matriz de tensiones y el retroceso de laeficacia decisoria autónoma del Estado nodeberían interpretarse simplemente como elresultado de una imposición del capital contra lavoluntad del Estado. Ver al Estado simplementecomo una víctima de la globalización es observarsólo una parte de la cuestión. El Estado tambiénha probado ser un facilitador de la globalización,un agente particularmente estratégico para sumayor desarrollo. En América Latina y en otrasregiones del mundo en desarrollo el Estado hareforzado, por la vía de la desregulación y lasprivatizaciones en gran escala, la capacidad dedecisión de los actores de la economía inter-nacional. Orientados por nuevas correlaciones depoder que expresan la primacía de esos actores,los Estados compiten entre sí para ofrecer lasmejores condiciones institucionales a las inver-siones foráneas, circunstancia que es aprovechadapor los inversores para elevar sus exigencias deseguridad – en particular, de libre egreso20. En elúltimo tercio del siglo 19 el Estado dinamizó laconsolidación institucional de los grupos primario-exportadores y su articulación a las líneas de puntadel mercado internacional. Después de la crisisde 1929-30, en el marco de un nuevo escenariointernacional, creó las condiciones para el ascensode las élites industriales orientadas hacia elmercado interno, y más tarde promovió suasociación al redespliegue industrial de laseconomías más avanzadas. Hoy, en escenarios

20 Las crisis financieras y sus efectos depredadoresresultan así un ingrediente del funcionamiento normalde estos esquemas. Es interesante señalar que el BID, ensu balance de una década de reformas, se refiere a las cri-sis – incluyendo entre ellas explícitamente a la crisismexicana de diciembre 1994 – como “mecanismos decorrección”, sin diferenciarla respecto de otros meca-nismos de corrección, de carácter preventivo y de efectomucho menos drástico (BID, 1997).

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externos diferentes, el Estado es el soporteinstitucional de los actores económicos que tratande adecuarse a los nuevos términos del capitalismointernacional.

Este conjunto de situaciones explica que,después de un primer momento de fuerte énfasisen la necesidad de reducir la gestión estatal a unmínimo, y de presentar al estado como el principalobstáculo a la reestructuración económica en claveneoliberal, la literatura referida al ajuste ma-croeconómico y a la globalización, y las reco-mendaciones de los organismos multilateralesinvolucrados en estos procesos demandan hoy unamás decidida gestión pública, sin la cual el ajusteno puede llevarse a cabo. En esta línea derazonamiento se reconoce el carácter estratégicode una gestión activa del Estado para lacompetitividad efectiva de los mercados; lanecesidad de una reforma de la administración dejusticia; el papel relevante de las políticas públicasen el acceso de los agentes económicos ainformación; el rol estratégico del Estado en laformación y capacitación de los recursos humanos;la necesidad de regulación pública del funcio-namiento de algunos mercados, etcétera (WORLDBANK, 1997; BURSKI et alii, 1998)21.

Un número creciente de funcionarios yeconomistas insisten en la necesidad de un papelmás activo del Estado en estos asuntos. JosephStiglitz por ejemplo señala que el buen funcio-namiento de los mercados requiere políticas deregulación fiscal, fomento de la competencia, dela educación, de la transmisión de tecnología y detransparencia. Destaca asimismo que la expe-riencia recogida en materia de privatizacionesdemuestra que la privatización sin fomentogubernamental de la competencia y sin regulaciónpública favorece la búsqueda de rentas –cuestiónésta en la que la empresa privada no es distinta dela estatal: lo importante es la existencia desituaciones de monopolio u oligopolio, no el tipode derechos de propiedad (STIGLITZ, 1998). Porsu parte Jagdish Bagwatti señaló recientementela insensatez de desregular las transaccionesmonetarias: desregular el comercio de mercancíasreporta beneficios para todas las partes, plantea

Bagwatti, mientras que lo opuesto sucede con ladesregulación de la especulación monetaria(BAGWATTI, 1998). Las recomendaciones afavor de una regulación de los movimientosespeculativos de capital y la adopción de medidasque desaceleren la circulación internacional de losflujos financieros – bajo la forma de un impuestotipo Tobin, de medidas unilaterales como lasadoptadas en América Latina por los gobiernosde Chile y Colombia, u otras – ha adquiridocreciente insistencia. Con el triple telón de fondode la crisis que detonó en Asia en 1997, labancarrota de Rusia en 1998, y la crisis brasileñade 1999, 25 ministros de finanzas de Europa yAsia se reunieron en Francfort en enero 1999 parabuscar salidas a la creciente inestabilidad de laeconomía mundial. Con el apoyo de Japón y deFrancia, el ministro de Finanzas de Alemaniaimpulsó la creación de un sistema de control delos mercados financieros con el fin de evitarmovimientos especulativos y expectativaserróneas22.

No debería verse como una contradicciónlógica que los mismos economistas que hace unpar de años recomendaban el desmantelamientode las capacidades del Estado hoy recomiendencon similar entusiasmo el fortalecimiento delEstado y la necesidad de ir “más allá del consensode Washington”23. Se critica un tipo de gestiónestatal y se recomienda otro en función dediferentes patrones de acumulación, y de otrosreferentes políticos.

La cuestión de la dinámica Estado/globa-lización debe colocarse por lo tanto en términosde la dinámica cambiante de las capacidadesestatales en función de estrategias determinadasde acumulación y de articulación externa. Lascapacidades estatales no existen en el vacío sinode acuerdo a estrategias específicas de desarrolloimpulsadas por actores determinados, en escena-rios internacionales concretos. Los ejemplosmencionados más arriba fueron escogidosintencionalmente porque corresponden a objeti-vos, instrumentos y estilos de acción típicos de lavariante latinoamericana de macroeconomía

21 Este reenfoque del papel necesario de las institucionespolíticas para el mejor funcionamiento de los mercadosdebe mucho a los aportes de North. Cf. por ejemploNorth (1993).

22 Cf. Viceconte (1999) y Hutton (1996).

23 Compárese por ejemplo el antiestatismo virulento deBurki & Edwards (1996) con el neoestatismo de Burki etal. (1998).


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keynesiana. Los desafíos a los que debe hoyresponder la gestión pública en el terreno de laeconomía son otros24. El desarrollo industrial delsudeste de Asia ofrece un panorama diferente enlo que toca a las modalidades de articulación entreEstado y mercado, y a las capacidades desarrolla-das por el Estado25. Más aún: existe crecienteconsenso en explicar la crisis financiera recienteen algunos de esos países por el desmantelamientode los mecanismos de regulación estatal queorientaron la estrategia de desarrollo hasta bienentrada la década de 199026. Pero incluso enAmérica Latina es posible advertir el desarrollode nuevas capacidades estatales en función de losnuevos escenarios internacionales. Se menciona-ron más arriba los mecanismos de protecciónfrente a movimientos especulativos de capitaladoptados por Chile y posteriormente por Co-lombia. Brasil, por su lado, demuestra mantenercapacidad de manejo de instrumentos arancelariospara proteger su comercio exterior y su industrianacional del impacto de la actual crisis financiera.La ineficacia de algunos instrumentos tradi-cionales puede ser compensada con el manejocreativo de otros: por ejemplo, restricciones fuertesen materia de política monetaria que inhiben laimplementación de políticas crediticias de pro-moción, pueden ser contrapesadas con unaadecuada política de encaje bancario; una políticaeficaz de regulación de la prestación de serviciospúblicas tiene impacto en los ingresos reales delos usuarios y previene el rentismo a que losprestadores son proclives en situaciones demonopolio u oligopolio. Políticas de desarrollo decapital humano, de preservación dinámica delmedio ambiente, de fomento de la productividady la competitividad, están siempre abiertas a losgobiernos con creatividad y decisión política.

VI. CONSIDERACIONES FINALES

Por encima de las variaciones registradas en

diferentes momentos y lugares, la relación detensión y complementación entre Estado y capitales un ingrediente permanente del capitalismo. Estapermanencia incluye momentos y situaciones defusión del poder político y el poder del capital –desde las grandes compañías comerciales y depoblamiento del siglo XVII hasta la producciónindustrial por grandes empresas estatales en elsiglo XX, pasando por la autoridad política ymilitar de los terratenientes en el capitalismoagrario latinoamericano – y momentos y situa-ciones de separación funcional marcada. Es,además, una relación constitutivamente conflicti-va. Se demanda y espera del Estado seguridad ycondiciones propicias al proceso de acumulación,incluido un mínimo de integración social, y lalegitimación institucional del predominio delcapital. Esto implica costos. Diferentes actorestienen aproximaciones diferenciadas a los modosespecíficos en que el Estado debe, en cadamomento, desempeñar aquellas funciones y alcosto que es inevitable asumir. La cuestión centralradica en compatibilizar el mínimo necesario deEstado con el máximo posible de rentabilidad delcapital: algo que va más allá de consideracionestécnicas costo/beneficio y se interna en losmeandros de la política. Es asimismo una cuestiónque se plantea y se resuelve en función deestrategias determinadas de acumulación ydesarrollo. El “Estado mínimo” no existe enabstracto sino en función de objetivos, metas yestrategias de acumulación y desarrollo. Esosobjetivos, metas y estrategias definen lascapacidades de gestión estatal y delimitan losalcances efectivos de su mayor o menor autonomíarespecto de otros actores (empresas, organismosmultilaterales, sindicatos, organizaciones sociales,etcétera).

En todas las épocas la intervención política delEstado creó las condiciones propicias para laapertura de las economías y las sociedades a latransnacionalización del capital. En los siglosXVII y siguientes el modo típico de expansiónterritorial del capitalismo requirió la previapreparación del terreno por expediciones militares.Los mercados de Africa, América y Asia seabrieron al capitalismo europeo a golpe de cañón.La infantería de marina contribuyó a la ocupaciónde América por el capitalismo estadounidensetanto como la astucia de sus banqueros. El para-guas militar con que Estados Unidos protegió aJapón, Corea y Taiwán en el periodo de la guerra

24 Vid por ejemplo Crotty (1989), Urriola (1996) y Lerda(1996).

25 Vid por ejemplo Johnson (1982), Wade (1990), Evans(1989, 1995), Tabb (1995), Hirst & Thompson (1996).

26 Por ejemplo, el desmantelamiento de las atribucionesdel Economic Planning Board en Corea desde 1994 – porrecomendación de funcionarios formados en univer-sidades estadounidenses – y el consiguiente relajamientode la fiscalización de las operaciones de los chaeboles. Cf.Cummings (1998) y Weiss (1998, p. 53, 60-61).

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fría, el apoyo a los procesos de reforma agrariaque liquidaron en esos países el poder de losterratenientes feudales – al mismo tiempo que enCentroamérica conspiraba contra el gobiernoguatemalteco que en esa misma época trataba deefectuar su propia reforma agraria – son elementospolíticos que contribuyeron a la constitución delos escenarios en los cuales tomaron cuerpo lascapacidades de los Estados desarrollistas de esaparte del mundo. En nuestros días la expansióndel capital demanda el desmantelamiento de lasestructuras regulatorias y proteccionistas delEstado desarrollista del pasado. La expresión“reformas amistosas al mercado” alude, preci-samente, a la necesidad de la intervención estatalen ámbitos institucionales estratégicos para laexpansión del capital.

Todos los momentos de transición de un tipoo estilo de acumulación a otro han Estadocaracterizados por fuertes intervenciones delEstado en la economía y en la sociedad, promo-viendo intereses de ciertos actores y marginandoo subordinando a otros. La vulnerabilidad de losrecién llegados fue compensada por una dinámicagestión estatal, hasta que las aguas del capitalestuvieron en condiciones de fluir por los nuevoscauces. Intervencionismo y laissez-faire secombinan y conjugan en función de necesidadesde acumulación y de grados de madurez de lasfracciones hegemónicas del capital, no depreferencias ideológicas (GERSCHENKRON,1968; VILAS, 1995).

¿Cuánto de la contracción de la autonomíadecisoria del Estado se debe a la mayor interna-cionalización económica, y cuánto al triunfopolítico de los actores enrolados en la ideologíaneoliberal, y a la institucionalización de suspremisas doctrinarias bajo la forma de políticasestatales? La reducción del Estado a su funciónmínima de dotar de seguridad y de legitimaciónal capital es uno de los ingredientes más antiguosdel pensamiento liberal. Adam Smith señaló sincircunloquios que el Estado fue creado “para laseguridad de la propiedad, [...] para la defensa delrico contra el pobre, o de quienes tienen algunapropiedad contra quienes carecen de ella”(SMITH, 1976 [1776], p. 674). Vale decir, elEstado como baluarte del capital y de la riquezaeconómica. Las formulaciones contemporáneassobre la necesidad de que el Estado proveagarantías a los derechos de propiedad son menosagresivas y más sofisticadas, e incluyen recomen-

daciones respecto de la preservación del medioambiente y el combate a la pobreza (WORLDBANK, 1997). Pero el núcleo de la cuestión siguesiendo el mismo.

Ningún proceso de acumulación funcionaadecuadamente sin reglas claras y estabilidadmacroeconómica. Existen unas cuantas vías parallegar a esas metas. Los escenarios de la globa-lización ofrecieron condiciones para que propues-tas ideológicas elitistas, durante mucho tiemporechazadas por segmentos amplios, y de hechomayoritarios, de la población de muchos países,puedan ser presentadas como el resultado inevi-table de las cosas. Afirmar que la contracción delas capacidades reguladoras y fiscalizadoras delEstado son el efecto de la globalización y no de laprimacía de intereses y objetivos de actoresdeterminados, dota al desmantelamiento de lasfunciones e instituciones públicas de una aparien-cia de neutralidad ideológica. La maximizaciónde la rentabilidad del capital se metamorfoseacomo ineluctabilidad de la naturaleza. Un plan-teamiento de este tipo soslaya el papel estratégicoque la reforma del Estado ha desempeñado en elavance del despliegue internacional del capital.Descarta, por lo tanto, la existencia de formasalternativas de articulación a la globalización,diferentes distribuciones de ganancias y pérdidasentre actores, modalidades diversas de relaciónentre Estado y mercado.

Señalar la funcionalidad del modo en que seha llevado a cabo la reforma del Estado, para laexpansión de la globalización económica, nodebería ser visto como el recurso a un argumentode circularidad del tipo del huevo y la gallina, sinocomo una comprobación más de la estrechainterdependencia entre Estado y desarrollo delcapital. Por sobre todo, este es un tema político:es decir, de relaciones de poder entre actores, deacceso diferenciado a recursos, de capacidad paraproponer e imponer objetivos, metas, intereses.El discurso conservador predominante enmascaratodo esto con el argumento del cambio técnico.La redefinición de la autonomía decisoria delEstado, la primacía de los actores más concen-trados del mercado, la globalización del capitalfinanciero, son presentados como otros tantosresultados del extraordinario cambio tecnológicoexperimentado en las últimas dos o tres décadas.Es una perspectiva interesante: si en el siglo XVIIIla burguesía veía en el progreso técnico la llavede la redención social, el capitalismo de finales


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del siglo XX ve en el desarrollo científico y técnicola justificación de la desigualdad, el empobre-cimiento y la fragmentación social. Por supuesto,la cuestión no es el progreso científico-técnico,sino la apropiación desigual de sus frutos. Es decir,una cuestión eminentemente política. El Estadoreduce su autonomía respecto de ciertos actores(por ejemplo, grandes corporaciones, organismosfinancieros multilaterales, grandes inversionistasinstitucionales) al mismo tiempo que la amplíatremendamente respecto de otros: pequeñas ymedias empresas, trabajadores, población demenores recursos, sindicatos...

Raramente los Estados de América Latinafueron autónomos respecto de los actores delmercado, y el presente no es la excepción. Estono implica desconocer la existencia de estilos deacumulación de capital socialmente másinclusivos, o integradores, que los actuales. Esadinámica integradora expresó la confluencia detres elementos principales: la capacidad de presiónde las clases medias y populares, la voluntad dealgunas organizaciones políticas y agenciasgubernamentales, y una dinámica económica quehacía de las demandas sociales otros tantosinsumos para la acumulación de capital. El primerfactor está hoy muy vulnerado, el segundo seencuentra en retirada, y el tercero entró en crisishace ya tiempo. El propio funcionamiento de estosesquemas condujo a su progresivo agotamientodespués de varias décadas de desempeño exitoso.Insistir en ellos refleja una actitud nostálgicadifícilmente compatible con la capacidad deformular alternativas viables.

¿Es posible otra cosa? En caso afirmativo:¿cuánto de eso otro es posible esperar del Estado?La primera pregunta plantea la cuestión de lasalternativas a los escenarios actuales. La segundaapunta a la virtualidad del Estado como agentetransformador de la economía. Ambas exigen unadiscusión que excede en mucho los alcancesfijados para esta presentación, de por sí ya muyextensa.

Sin escabullirme de la cuestión, quisierafinalizar sin embargo regresando al señalamientoque formulé al comienzo de esta exposición.Ciertamente es posible mejorar la eficacia delgerenciamiento estatal de algunos procesos

económicos y sociales. Existen experiencias depolíticas públicas exitosas en materia de tri-butación, regulación de la prestación de bienes yservicios por empresas privatizadas, manejo de losequilibrios macroeconómicos, entre otras. Estoslogros no son irrelevantes. A modo de ilustración,señalemos el involucramiento activo de agenciasestatales de varios países en el aprestamiento paraenfrentar la llamada “crisis informática” del año2000. Esto no habría sido posible sin la importanteaunque desigual modernización informática delaparato administrativo. También es posibleincorporar nuevos paradigmas de gestión públicaque superen el esquema burocrático de repeticiónrutinaria de procedimientos pre-establecidos,impulsando enfoques creativos y dinámicosorientados hacia la calidad. Estos ejemplos, y otrosque podrían traerse a colación, se refierenbásicamente a la dimensión administrativa o degestión pública del Estado. Sin embargo, laefectividad de la modernización del aparato delEstado guarda siempre relación con los nivelesde desarrollo social predominantes. De lo contrariose estará en presencia de bolsones o enclaves demodernización técnica de muy reducida eficaciay menor proyección – o que pueden inclusocontribuir a una mayor polarización social.

La cuestión de las alternativas se refieretambién a la otra dimensión del Estado, aquéllaque involucra a la institucionalización de las re-laciones de poder en la sociedad. A este respectoes conveniente recordar que todas las experienciasexitosas de transformación social y económicadesde el Estado están asociadas a la capacidad dedeterminadas coaliciones de actores, para articularsus demandas y aspiraciones a la institucionalidadestatal. Vale decir, para convertir sus propiasorientaciones de desarrollo en políticas estatalesy en convicciones colectivas.

En el fondo, la capacidad del Estado paraactuar sobre y con la sociedad, y el sentido de susintervenciones, están estrechamente asociadas alcarácter progresivo o retardatario de las motiva-ciones sociales que orientan su institucionalidad,y no sólo a la eficacia de sus instrumentos degestión.

Recebido para publicação em 26 de maio de 1999.

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