ESTUDIO SOBRE INSTANCIAS DE COORDINACION SECTORIAL E INTERSECTORIAL DEL DISTRITO

SUBSECRETARIA DE PLANEACIÓN SOCIECONOMICA DIRECCIÓN DE POLÍTICAS SECTORIALES 2016

JUSTIFICACIÓN

El principio de la administración pública de Coordinación y colaboración implica el deber de las autoridades administrativas de garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En el Acuerdo 257 de 2006 se establecen como principios orientadores de la función administrativa, la coordinación, la concurrencia y complementariedad1. En virtud de estos, la Administración Distrital se obliga a desempeñar sus funciones de manera armónica, conjunta y colaborativa, según las competencias de cada organismo o entidad, para hacer eficiente e integral la gestión pública distrital. Este trabajo articulado se realiza para la ejecución de políticas, programas, proyectos y acciones administrativas, a nivel interinstitucional, sectorial, intersectorial y transectorial. Para desarrollar estos principios, el Acuerdo creó un sistema de coordinación de la administración del Distrito Capital, que reúne el conjunto de políticas, estrategias, instancias y mecanismos que permiten articular la gestión de los organismos y entidades 1Artículo10.Coordinación. LaAdministraciónDistrital actuaráa travésde suorganizaciónadministrativademaneraarmónica para la realización de sus fines y para hacer eficiente e integral la gestión pública distrital, mediante laarticulación de programas, proyectos y acciones administrativas, a nivel interinstitucional, sectorial, intersectorial ytransectorial.Artículo11.Concurrencia.Cuandosobreunamateriaseasignena losdiferentesorganismosyentidadescompetenciasquedebandesarrollarenunióno relacióndirectaconotras,deberánejercerlasdemaneraconjuntaysuactuaciónseajustaráallímitefijadoenlanormacorrespondiente,sindesconocerlasatribucionesdecadauna.Artículo 13. Complementariedad. Las servidoras y servidores públicos distritales actuarán colaborando con otrasautoridadeso servidoraso servidores,dentrode suórbita funcional, conel findequeeldesarrollodeaquéllas tengaplenaeficacia.

distritales. Este Sistema debe integrar las políticas distritales con el funcionamiento de los organismos y las entidades y establece mecanismos de interrelación entre las entidades y organismos y las formas organizadas de la sociedad2. El artículo 33 del Acuerdo 257 de 2006 estableció como mecanismos o instancias de coordinación los siguientes:

• El Consejo de Gobierno Distrital, • El Consejo Distrital de Seguridad, • Los Consejos Superiores de la Administración Distrital, • Los Comités Sectoriales de Desarrollo Administrativo, • Las Comisiones Intersectoriales, • Los Consejos Consultivos y • Los Consejos Locales de Gobierno.

La coordinación en el sector público adquiere especial relevancia pues las temáticas asignadas por competencia a un sector, regularmente requieren de la participación de varias entidades y de varios sectores para cumplirse de manera eficaz y para ello la principal herramienta debe ser un sistema de coordinación estratégico y eficiente. En particular la coordinación de políticas públicas, como instrumentos de planeación a largo plazo, requiere para su efectiva operación de una coordinada organización que armonice los compromisos y acciones de las diferentes entidades y actores y que promueva su participación de manera activa en estas apuestas de largo plazo desde la misma etapa de formulación. La necesidad de coordinación de las entidades de la administración distrital ha conducido a la creación de un gran número de instancias para articular diferentes temáticas, así como para canalizar la participación ciudadana en las diferentes localidades. Este alto número de instancias tiene como consecuencia directa para las entidades del Distrito la disposición de recursos humanos del nivel directivo y profesional para asistir a las reuniones ordinarias y extraordinarias de estos espacios y la dedicación de tiempo para cumplir con las tareas que allí se asignen. De igual forma, esta excesiva creación de espacios ha disminuido la propia capacidad de coordinación del sistema, ha puesto en evidencia la falta de fluidez en la articulación entre las entidades y ha conllevado una muy baja participación en los mismos espacios, pues en algunos casos el tiempo requerido para estas reuniones sobrepasa el tiempo laboral de los funcionarios designados para asistir a las mismas.

2Artículo32Acuerdo257de2006.

La eficiente operación del sistema de coordinación incide de manera directa en que los mecanismos de planeación de la ciudad3 (políticas públicas, plan de ordenamiento territorial, plan de desarrollo, programas, planes y proyectos, etc.) se puedan implementar de manera cierta y medible, la falta de coordinación es un obstáculo de tipo administrativo y de gestión para la materialización de los objetivos plasmados en dichos instrumentos. Por tal motivo, para la Secretaría Distrital de Planeación es de su mayor interés aportar en el mejoramiento del sistema de coordinación del Distrito Capital y por ello adelantó este estudio sobre las instancias de coordinación para racionalizar su número y brindar algunas recomendaciones generales sobre el sistema de coordinación4. Este análisis se centra en las instancias de coordinación sectorial e intersectorial del Distrito, tomando como referencia la estructura planteada en el artículo 33 del Acuerdo 257 de 2006, es decir que no incluye, el análisis de espacios como mesas de trabajo, subcomités, juntas. Tampoco se analizan los espacios de participación local los cuales por su naturaleza requieren de un estudio especializado por parte de las entidades competentes, Secretaria de Gobierno e IDPAC.5 Por último, se debe considerar que el artículo 118 del Acuerdo 645 de 2016 por medio del cual se adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas y Plan Plurianual de Inversiones de Bogotá D.C. para el periodo 2016 - 2020 “BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS”, otorgó al Alcalde facultades extraordinarias por el término de seis meses para la fusión y reorganización de las instancias de coordinación creadas por Acuerdo, facultades que se agotaron con la expedición del Decreto 547 de 2016 en el cual se racionalizaron 20 instancias de coordinación. METODOLOGÍA

3 Sobrelaimportanciadelsistemadecoordinaciónylosinstrumentosdeplaneación,sepuedeencontrarunanálisiseneldocumento:“FuncióndeCoordinacióndePlanesyPolíticas”deLeonardoGarnier,enlasseriesdeGestiónPúblicadelaCEPAL,SantiagodeChile,2000.

http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/7269/S99120991_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y

4ContamosconlaparticipaciónenesteestudiodefuncionariosdelaDireccióndeDesarrolloInstitucionaldelaSecretariaGeneral.5Enreunióndel16deseptiembrede2016condelegadosdelSectorGobiernoeIDPAC,sepresentóelalcancedelpresenteestudio.Estasentidadesindicaronquerealizaríanelanálisisparareorganizarlasinstanciaslocales,resaltandoquedadoqueestosespaciossondecaráctermixtoesdecircontabanconlaparticipacióndeciudadanía,elanálisisdemandaríamayortiempoyesfuerzo.

El estudio se realizó en las siguientes fases:

Fase 1 Análisis preliminar Objetivo: Realizar un inventario de las instancias de coordinación sectoriales e intersectoriales con la identificación de los actos de creación. Actividades:

1. Se revisó, en la página “régimen legal de Bogotá”, la normatividad que crea y reglamenta las instancias de coordinación en el Distrito Capital.

2. Se realizó un inventario de las instancias de coordinación creadas por algún tipo de acto administrativo, consignándolas en una matriz de Excel, con la siguiente información:

• Nombre • Acto administrativo de creación y reglamentación • Objeto • Periodicidad de las reuniones (Ordinaria y extraordinarias) • Entidad que ejerce la presidencia • Entidad que ejerce la Secretaria técnica • Facultad de delegar la participación • Rol de la Secretaria de Planeación Distrital • Participación de los sectores administrativos • Otros participantes en la instancia de coordinación • Funciones de la instancia de coordinación • Quórum

3. Se validó la información recopilada con la base de datos de la Secretaría

General – Dirección de Desarrollo Institucional sobre instancias de coordinación.

Fase 2: Análisis Técnico

AnálisisPreliminar AnálisisTécnico AnálisisJurídico-Acuerdos

Recomendaciones-Decretos

Objetivo: Validación de la información de la matriz con los Sectores. Actividades:

1. Se elaboró conjuntamente entre la SDP y la SG la circular 057 de 2016, dicha circular, enviada el 27 de junio de 2016 a cada sector, requería validar la matriz que se adjuntaba y emitir observaciones, al tiempo que indagaba sobre los espacios de coordinación a los que efectivamente asistía cada entidad y el contacto del funcionario delegado.

2. Se compiló en una sola matriz la información enviada por los Sectores. Fase 3: Análisis Jurídico- Decreto derogatoria de instancias creadas mediante Acuerdo Objetivo: Analizar la vigencia normativa de los Acuerdos, la asunción de funciones por otras instancias de coordinación y establecer aquellas instancias que no cumplían su función y expedir el Decreto que agotando las facultades extraordinarias otorgadas al Alcalde racionalizara dichas instancias. Actividades:

1. Se realizó el análisis jurídico de las 39 instancias de coordinación creadas por Acuerdo del Concejo usando como insumo la información encontrada en las fases 1 y 2.

2. Se realizó un informe para recomendar la fusión, reorganización o supresión de 20 instancias de coordinación según los siguientes criterios: • Instancias que cumplieron el objeto por el cual habían sido creadas • Instancias que se encuentran inactivas pues no han presentado actividad durante

los últimos cinco años. • Instancias cuyas funciones han sido asumidas por otras entidades o instancias

de coordinación • Instancias que se transformaron o se incorporaron a otras instancias por

disposición legal. 1. Se elaboró el borrador del Decreto de derogatoria de instancias y se siguió el procedimiento

hasta su firma.

Fase 4: Recomendaciones- Instancias creadas mediante Decreto Objetivo: Analizar las instancias creadas mediante Decreto para realizar recomendaciones generales para su racionalización.

Actividades:

1. Realizar el informe de recomendaciones para la racionalización de instancias creadas mediante Decreto.

2. Presentar el informe a la Secretaria General para que de considerar oportuna las recomendaciones adelante los análisis del caso y expida el o los Decretos requeridos para la racionalización de instancias de coordinación.

ANÁLISIS SOBRE LAS INSTANCIAS DE COORDINACIÓN DEL DISTRITO En el Distrito existen 196 instancias de coordinación, de estas, 41 fueron creadas por Acuerdo, 128 por Decreto, 19 por Norma nacional y 8 por Resolución. Estas instancias se clasificaron en dos grupos, aquellas creadas según las tipologías que son mencionadas en el Acuerdo 257 de 2006 (Consejos Superiores, Comités Técnicos Sectoriales, Comisiones Intersectoriales y Consejos Consultivos) que son 49 espacios y, 147 instancias clasificadas en otro tipo de espacios, es decir aquellas figuras que no aparecen en el Acuerdo (Comités, Comisiones, Mesas, Consejos y Subcomités). A cada sector se le asignaron aquellas instancias en las cuales ejercen el rol de Secretaría Técnica.

Cuadro 1. Total, de Instancias de Coordinación del Distrito. Elaborado por la Dirección de Políticas Sectoriales- SDP Fecha de Corte: 30 de noviembre de 2016 En el anexo 1 se encuentra la relación de las 196 instancias de coordinación con su acto de creación y reglamentación, objeto y observación de la SDP.

Es importante destacar que después de la expedición del Acuerdo 257 de 2006 con el cual se otorgaron normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades del Distrito, creó el sistema de coordinación y estableció el tipo de instancias que deberían articular el cumplimiento de las funciones de las entidades Distritales, se crean un mayor número de instancias de coordinación en comparación con las instancias creadas antes de la reforma del 2006. En la actualidad existen 60 instancias de coordinación creadas en el período comprendido entre 1930 y el año 2006, en tanto, existen 136 instancias creadas en el período posterior a la reforma, comprendido entre el 2007 y el 2016.

Cuadro 2. Creación de Instancias de Coordinación antes y después del Acuerdo 257 de 2006. Elaborado por la Dirección de Políticas Sectoriales- SDP Fecha de Corte: 30 de noviembre de 2016

Este alto número de instancias creadas en los últimos 9 años, nos permite concluir que el sistema de coordinación requiere de una revisión profunda y de la implementación de mecanismos de auto control del sistema, que permitan mejorar la eficiencia de los espacios creados y que se encuentran operando y de las áreas misionales de las secretarias transversales que deben aprobar la creación de estos espacios. Esto es aún más relevante si consideramos que el 66% de las instancias que existen en el Distrito fueron creadas por Decreto, es decir, debieron tener la revisión de las Secretarias Jurídica y Secretaria General y dicha revisión debió contar con criterios técnicos que permitieran establecer la real necesidad de la instancia.

261

13 161

1 2 60

5326 15 12

11 106

1 2 136

ImpactoAcuerdo257de2006PREREFORMA POST-REFORMA

Cuadro 3. Número de Instancias de Coordinación según el tipo de norma que la crea. Elaborado por la Dirección de Políticas Sectoriales- SDP Fecha de Corte: 30 de noviembre de 2016 Se analizó el tipo de instancias que se utilizan por los sectores de la administración para coordinar sus esfuerzos. Llama la atención que la figura más utilizada para la coordinación son los Comités; existen 79 de estas instancias, de las cuales 48 fueron creadas por Decreto. Este tipo de instancia no se encuentra contemplada en el sistema de coordinación establecido en el Acuerdo 257 de 2006. Dentro de los objetos de este tipo de Comités se encuentra desde la coordinación de acciones, trámites, entidades y programas, el análisis y resolución de asuntos (conflictos), la toma de decisiones y el seguimiento a procesos, instancias consultoras y asesoras y órganos de aprobación de planes y proyectos, entre otros. Muchos de los objetos de estos Comités, se encuentran contemplados para los tipos de instancias creadas en el Acuerdo 257.

Cuadro 4. Número de Comités por Sector Elaborado por la Dirección de Políticas Sectoriales- SDP Fecha de Corte: 30 de noviembre de 2016

8 1941

128

196

0

50

100

150

200

250

Resolución NormaNacional Acuerdo Decreto TOTAL

N°deinstanciaspordpodeNorma

610

42

139

3

8 8

31

36

3

NúmerodeComités

Ahora bien, los Sectores de Gobierno, Planeación y Salud, son los que más asisten a reuniones de estas instancias y los que más secretarias técnicas deben realizar. En un cálculo simple, considerando que en general este tipo de instancias deben reunirse como mínimo cuatro veces al año, el sector de Planeación por ejemplo deberá atender, como mínimo un total de 452 reuniones, un número considerablemente alto, sobre todo si se tiene en cuenta que las reuniones en instancias de participación, casi triplican este número de reuniones.

TOTAL DE INSTANCIAS POR SECTOR

SECTOR N° de instancias como secretaria

técnica

N° de instancias como asistente

N° total de instancia en las que tiene

presencia cada sector

Gobierno 25 75 100 Planeación 25 88 113

Salud 22 69 91 Ambiente 18 53 71 Movilidad 18 42 60 Cultura 16 40 56

Educación 15 60 75 Gestión pública 12 34 46

Hábitat 11 47 58 Integración 9 49 58 Seguridad 8 6 14 Desarrollo 8 43 51 Hacienda 4 58 62 Jurídica 3 5 8 Mujeres 2 29 31

Según el Acuerdo 257 de 20066 el tipo de instancias que existen en el Distrito son:

Tipo de Instancia Función El Consejo de Gobierno Distrital

Máxima instancia de formulación de políticas

Los Consejos Superiores de la Administración

Adoptar políticas y decisiones que vinculan a los organismos y entidades distritales. Se crean por el Concejo Distrital, a iniciativa del Gobierno y hacen

6ElAcuerdo257de2006mencionacomounespaciodecoordinaciónalConsejoDistritaldeSeguridad,sinembargo,noseleasignanfuncionesnimiembros,seincluyelainformacióndelDecreto734de1991quecreóelConsejoDistritaldeSeguridadsegúnloordenadoporelDecretoNacional2615de1991.

Distrital parte de la Estructura General de la Administración. Las Comisiones Intersectoriales

Orientar la ejecución de funciones y la prestación de servicios que comprometan organismos o entidades que pertenezcan a diferentes Sectores Administrativos de Coordinación. Son creadas por Decreto.

Los Consejos Locales de Gobierno

Principal instancia de coordinación y articulación de las estrategias, planes y programas que se desarrollen en la localidad.

Los Comités Sectoriales de Desarrollo Administrativo

La articulación para la formulación de las políticas y estrategias del sector, así como el seguimiento a la ejecución de las políticas sectoriales y de desarrollo administrativo.

Los Consejos Consultivos

Servir de instancia consultiva de una determinada política estatal de carácter estructural y estratégico. Son creadas por Decreto, con participación de actores sociales y del sector privado.

El Consejo Distrital de Seguridad

Analizar la situación delincuencial en la ciudad y disponer la aplicación de medidas que tiendan a restablecer y mantener la seguridad ciudadana.

Existen 147 espacios clasificados en tipologías no creadas en el Acuerdo 257 de 2006 (Subcomités, Mesas, Consejos, Comités y Comisiones) de los cuales 85 fueron creados por Decreto, es decir contaron con una revisión jurídica y técnica sobre su procedencia.

Cuadro 5. Tipos de Instancias de Coordinación y Actos de Creación Elaborado por la Dirección de Políticas Sectoriales- SDP Fecha de Corte: 30 de noviembre de 2016

Por último, del análisis realizado a las 196 instancias de coordinación se racionalizaron 20 de las 41 instancias creadas por Acuerdo. Del total de instancias se sugiere la revisión de 87 de estas, a 37 de estos espacios se les debe revisar el tipo de instancia utilizada y la función que se le asigna en el acto de creación frente a las funciones que son establecidas para este tipo de espacios en el Acuerdo 257 de 2006. Esta observación se realizó principalmente para las Comisiones Intersectoriales, sin embargo, se sugiere esta acción para algunas mesas, comités y comisiones. De las 50 instancias restantes, se sugiere su revisión por una posible duplicidad de funciones con otra instancia o por la asunción de

funciones por una entidad, de igual forma, se sugiere la eliminación de algunas de estas instancias porque además de presentar duplicidad no se encontraban activas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES SOBRE EL SISTEMA DE COORDINACIÓN • El Acuerdo 257 de 2006 no establece una distinción clara entre las tipologías de

instancias que existen en el Distrito. Esto ha permitido la creación de espacios con tipologías no contempladas en el Acuerdo y de instancias con funciones que abarcan diversas tipologías. Esta falta de claridad en la función que puede cumplir una instancia puede conducir al error a los funcionarios que asisten a estos espacios, generar falsas expectativas sobre sus resultados e impedir incluso que las funciones establecidas en el acto de creación se cumplan. Por ello, se hace necesario una profunda revisión de los tipos de instancias creados en el Sistema para definir claramente el objeto de cada una y evitar la confusión en la asignación de objetos y funciones al momento de crear nuevas instancias. De igual forma, se sugiere a la Secretaria General evaluar las diferentes razones por las cuales, con posterioridad la reforma del Acuerdo 257 de 2006, se dio una proliferación de instancias de coordinación, existían 60 espacios desde 1930 hasta 2006 (76 años), tras la reforma y en el período comprendido entre 2007 y 2016 se crearon 136 nuevas instancias.

• No hay claridad sobre el papel que desempeñan las diferentes figuras intervinientes en

cada instancia de coordinación. El Decreto 546 de 2007 reglamentó las figuras de presidencia y la secretaría técnica. La presidencia debe liderar la identificación de los aspectos que impactan la eficiencia y la eficacia en la ejecución de las políticas distritales adoptadas para la prestación de los servicios y promover la articulación de la gestión intersectorial para la solución de la problemática. La Secretaría Técnica por su parte debe cumplir un rol de gestión, coordinar el funcionamiento de la comisión y el adecuado desarrollo de sus funciones. Estos dos roles son ejercidos por diferentes cabezas de sector, sin embargo, el rol de la Presidencia en muchos de estos espacios se ha desdibujado y los pocos avances en el cumplimiento de las funciones de la Comisión se realizan por la función de la Secretaría Técnica. Es importante señalar que debería ser la Presidencia de la Comisión quien en cumplimiento de su función vele por la eficiente operación de la instancia labor que lleva implícita la verificación de duplicidad de funciones con otras instancias de su sector y de otros sectores, tarea que no se cumple por estas figuras.

• No existe información consolidada sobre las instancias de coordinación. Si bien la Dirección de Desarrollo Institucional cuenta con una matriz en la cual se registran las

instancias de coordinación del Distrito, sin embargo, esta se encuentra desactualizada puesto que no existe obligatoriedad de reportar a esta Dirección la creación o revisión de propuestas de creación de instancias, de forma que la decisión cuente con el acompañamiento técnico para que las tipologías se ajusten a los objetivos perseguidos con el espacio a crear y se realice de forma previa la revisión de duplicidad de funciones. Por lo cual se recomienda que se implementen los mecanismos para que todas las cabezas de sector y la Secretaria Jurídica, como último filtro de los actos jurídicos de creación de instancia, informe de manera oportuna a la Secretaria General sobre la creación de nuevas instancias de coordinación. De conformidad con lo establecido en el Decreto 547 de 2016, la creación de nuevas instancias requiere la revisión previa de la Secretaria General y de la Secretaria Distrital de Planeación, obligación que debe darse a conocer en todas las cabezas de sector.

• Pese a la carga administrativa que demanda la creación de una instancia de

coordinación y en especial la asunción del rol de secretaría técnica o presidencia, los sectores desconocen el número de instancias que presiden o en los cuales cumplen el rol de secretaria técnica. En el ejercicio se socializó una matriz de instancias de coordinación mediante la Circular 057 de 2016, suscrita de forma conjunta por la Secretaria General y la Secretaria Distrital de Planeación, se les informó que debían actualizar la tabla con la información de sus instancias e incluir aquellas instancias que no se encontraran en la matriz. Sin embargo, las entidades dejaron de reportar varias instancias que se fueron encontrando en los análisis jurídico y técnico posteriores. Por ejemplo, no se reportó el Consejo Distrital de Atención Integral a los Menores en Abuso y Explotación Sexual, creado por el Acuerdo 152 de 2005 por parte de la Secretaria de Integración Social y por ende no fue incluido en el Informe que acompañó la expedición del Decreto 547 de 2016 si bien se incluyó en el presente estudio; tampoco se reportó la Comisión Intersectorial de Acción Integral en Seguridad, Convivencia y Acceso a la Justicia por parte de la Secretaria de Seguridad, creado por el Acuerdo 637 de 2016, instancia que se encontró al finalizar el presente estudio y que no se incluye en esta versión.

• No existen herramientas que consoliden la información producida, analizada o aprobada

por las diferentes instancias de coordinación. Si bien se cuenta con la matriz antes mencionada, en ningún lugar se puede acceder a la información como reglamentos, actas, indicadores, presentaciones o informes, etc., producidos o trabajados al interior de estos espacios. Se recomienda que la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., genere las herramientas requeridas para garantizar la consolidación del Sistema de Coordinación de la Administración Distrital y de la información producida en el mismo. Con mecanismos que permitan la publicidad de la instancia y de sus documentos, para evitar que con los cambios de administración se pierda esta información en aras de la eficiencia del sistema y de la transparencia administrativa.

• No existe control, ni lineamientos para la creación de instancias de coordinación sectoriales e intersectoriales, razón que contribuye a su desmedida proliferación. En este sentido, el Decreto 547 de 2016 limitó la creación de estos espacios y determinó que la Secretaria General debía expedir lineamientos claros para el funcionamiento, operación, seguimiento e informes de las instancias de coordinación. Estos lineamientos deben socializarse de forma amplia y mediante mecanismos de publicidad de acceso permanente. Se recomienda que los lineamientos sean dados a conocer también al Concejo Distrital de forma que los proyectos de Acuerdo los consideren al momento de proponer la creación de nuevas instancias.

• Se recomienda que, del análisis de las 196 instancias distritales creadas por medio de

algún acto administrativo, que realice la Secretaria General se abarque a las Unidades Técnicas de Apoyo y a las Mesas y demás espacios creados como derivados de una instancia principal. Estos espacios de apoyo técnico deben tener sus funciones claramente establecidas, no deben constituirse en un espacio adicional en el cual se cumplan las funciones otorgadas a la instancia principal y deben racionalizar su número, puesto que pueden generar una alta carga operativa para las entidades y funcionarios del Distrito.