Estudo/Palestra 40/2010- O PLS 611 (Senado) e PLP

549 (Câmara dos Deputados) -

DIEESE – Subseção CONDSEF

Max Leno de Almeida Fevereiro/2010

“PANO DE FUNDO” da discussão

“Pano de fundo” Conforme justificativa apresentada pelo Poder

Executivo na apresentação do PAC (2007), o novo mecanismo de controle tem como objetivo reduzir, em percentual do PIB, a parcela de despesa corrente primária da União representada pelos gastos com pessoal e encargos sociais da União, abrindo caminho para mais investimentos e maior crescimento econômico.

Pretendia-se também, com a medida, construir um cenário de maior garantia e previsibilidade fiscal dos investimentos federais.

“Pano de fundo”

“O objetivo do PAC é acelerar o crescimento, melhorar os investimentos, o ambiente de negócios, trabalhar para diminuir a carga tributária e, evidentemente, compatibilizar tudo isso com uma trajetória consistente das nossas despesas”

(Ministro Paulo Bernardo – Audiência Pública na comissão especial – PLP 01/07 em 22/3/2007)

Características do PLP

Art.71 – A (acréscimo à LRF)

Art. 71-A. A partir do exercício financeiro de 2010 e até o término do exercício de 2019, a despesa com pessoal e encargos sociais da União, para cada Poder e órgãos referidos no art. 20, não poderá exceder, em valores absolutos, ao valor liquidado no ano anterior,corrigido pela variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), ou o que venha a substituí-lo, verificado no período de 12 (doze) meses encerrado no mês de março do ano imediatamente anterior, acrescido de 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) ou da taxa de crescimento do PIB, o que for menor.

§ 2º do Projeto

Foram excluídos do limite proposto a substituição da mão-de-obra terceirizada existente em 31 de dezembro de 2009 por servidor público concursado, no mesmo montante da despesa reduzida. Assim, o montante acrescido na despesa total deve corresponder à redução equivalente da respectiva despesa com contratação de mão-de-obra terceirizada.

Na verdade, tais despesas já deveriam ter sido reconhecidas e contabilizadas como “Outras Despesas com Pessoal”, como o §1º do art. 18 da LRF.

Acréscimo em relação ao PL/01 de 2007

Art. 71-B. A partir do exercício financeiro de 2008, a despesa com obras, instalações e projetos de construção de novas sedes, ampliações ou reformas da Administração Pública não poderá exceder, em valores absolutos, a 1/4 (um quarto) dos percentuais estabelecidos para despesas com pessoal dos órgãos referidos no art. 20 desta Lei Complementar .

Abrangência das medidas e algumas comparações com o antigo PL 01 de 2007

Abrangência das medidas O art. 71-A aplica-se somente à União, ainda que

a LRF seja norma geral e destinada (§ 2º do art. 1º) a todos os entes da Federação, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Os limites propostos são nominais, em valores absolutos. O período de ajuste é longo (10 anos), muito maior do que o período de três anos que constou como regra transitória da LRF.

Os novos limites transitórios criados, em princípio, não revogam ou suspendem os limites permanentes e prudenciais previstos na LRF, que permaneceriam válidos.

PL 01 e o atual projeto Alterou-se o exercício financeiro (2007 a 2016) para

(2010 a 2019), mas permaneceu o período de 10 anos

Controle da Expansão das Despesas de Pessoal da União: IPCA + 1,5% a.a. para a folha, resguardados os

acordos firmados até 2006. (PL 01/2007)

IPCA + 2,5% ou a taxa de crescimento do PIB, o que for menor, resguardados os acordos firmados até 2009. (Projeto atual)

Serão deduzidos do cálculo: (permaneceu) Despesas com pessoal e encargos do DF. Sentenças judiciais.

Os limites já previstos na LRF

QUADRO 1LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOALEm % da Receita Corrente Líquida

Norma União Estados e Municípios

Art. 38 do ADCT 65 65

Lei Camata I – LC 82/1995

60 60

Lei Camata II – LC 96/1999

50 60

LRF – LC 101/2000 50 60

QUADRO 2LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOALEm % da Receita Corrente Líquida

Poder/Ente União Estados Municípios

Poder Executivo 40,9 49 54

Poder Legislativo 2,5 3 6

Poder Judiciário 6 6 -

Ministério Público 0,6 2 -

Total 50 60 60

Limite Prudencial Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20

será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Existência de controles na LDO em 2006

O § 3º do art. 2º da LDO para 2006 estabeleceu limite para as despesas correntes primárias (discricionárias e obrigatórias) em 17% do PIB.

Implicações da proposta

Implicações da Proposta

A norma não limita diretamente reajustes na remuneração de servidores ou de suas categorias; impõe limites ao total da folha de pagamento;

assim, teoricamente, a remuneração de algumas categorias poderiam ser reajustadas acima da variação média.

Implicações da Proposta “Abandona-se” o parâmetro de limite da despesa de

pessoal como um percentual da receita corrente líquida; ao invés disso, os gastos no futuro terão como base a despesa liquidada do ano anterior, mais inflação e um crescimento da folha de pagamentos de 2,5%;

essa medida pode excluir os ganhos decorrentes do crescimento real do PIB superiores a 2,5%;

Se fosse mantida como base de cálculo a RCL, os ganhos do crescimento real do PIB poderiam ser repassados aos limites com pessoal e, com isso, não haveria redução, em % do PIB, das despesas correntes com pessoal e encargos sociais.

A questão do crescimento vegetativo

“O crescimento vegetativo da folha salarial no Governo Federal é, portanto, significativo, correspondendo a cerca de 5% ao ano, em média” (Estudo – Três anos da Lei de Responsabilidade Fiscal –

Edson Ronaldo Nascimento)

Será que é superior a 2,5%?

Idéia: “steps” médios (simples e ponderados) das carreiras do Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário)

Repercussões das medidas no serviço público

Segundo o IBGE, a população brasileira nos próximos anos deverá ter 1,2% no período de 2006 a 2016 Reforça a necessidade de reposição dos quadros com o objetivo

de prezar pela qualidade no serviço público

Há de se considerar também que a simples reposição de servidores aposentados por novas admissões já causa um aumento nos gastos com pessoal.

As despesas com aposentados e pensionistas concorrem com os quadros ativos. Com o estreitamento dos limites isso poderá criar situações de conflito. As aposentadorias com reposição devem comprometer as margens, ainda que não haja aumento salarial dos servidores.

Por outro lado, a falta de reposição pode trazer comprometimento

na prestação de serviços públicos.

Repercussões das medidas no serviço público

A regra transitória que constou do art. 71 da LRF excluía dos limites os eventuais ganhos obtidos por conta da revisão geral anual prevista no inciso X do art. 37 da Constituição.

O PLP nº 1/2007 (e o PLP 549) não manteve essa ressalva, de modo que os aumentos da despesa com pessoal com revisão geral devem se conter aos limites propostos. Ou seja, os limites transitórios podem condicionar os índices de revisão geral.

Repercussões das medidas no serviço público

Verifica-se, no PLP apresentado, grande diferença de tempo entre o período de apuração da despesa liquidada e o período utilizado para a apuração do IPCA, o que pode gerar distorções.

A defasagem foi justificada como uma forma de se reduzir incertezas na elaboração da LDO.

Mas, de qualquer modo, os limites para o ano seguinte vão depender da verificação da despesa liquidada no ano anterior (essa incerteza vai continuar).

Repercussões das medidas no serviço público

não está claro se o limite percentual não atingido em determinado exercício pode ser cumulado nos exercícios seguintes.

Caso o limite não possa ser acumulado no ano seguinte, o PLP 549 inibirá que aumentos anuais possam ocorrer ainda que dentro dos parâmetros fixados.

Repercussões das medidas no serviço público

O projeto expurga dos limites os impactos financeiros decorrentes da legislação já efetivadas. Fica a dúvida com relação ao alcance da expressão “efetivadas”, uma vez que, por exemplo, pode-se entender que uma legislação que modifica salários ou que cria cargos pode ter sido aprovada ou editada mas não efetivada até 31 de dezembro de 2009 (os cargos não foram concretamente providos).

Repercussões das medidas no serviço público De acordo com algumas estimativas, as despesas de

pessoal, hoje, já têm um crescimento vegetativo de cerca de 1,5%.

A margem para a realização de despesas com novos Planos de Cargos e Salários, bem como para a contratação de novos servidores, ficará comprometida.

Não se deve descartar a hipótese de que medidas semelhantes sejam adotadas por Estados e Municípios.

A proposta pode limitar significativamente o papel

das Mesas de Negociações em andamento e futuras

DADOS para o debate

Dados apresentados em 2007 (PL/01)

As despesas com Pessoal em relação à Receita Corrente Líquida

A relação entre a Despesa com Pessoal e a Receita Corrente Líquida foi de 56,2% em 1995.

Esse mesmo indicador foi declinando nos anos seguintes, chegando a alcançar a relação de, apenas, 27% no ano de 2005, mostrando, assim, que os gastos com pessoal estão longe de representar o grande problema das contas públicas.

56,21

45,77 45,89 45,88

39,7137,85

35,32

32,10 31,22 30,10

27,3129,73 30,10 30,48

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Anos

Gráfico - Relação entre Despesa de Pessoal e Receita Corrente Líquida (em %)

Média (95 a 98) 48,44%

Média (99 a 02) 36,25%

Média (03 a 06) 29,59%

Gráfico - Relação entre o número de Servidores Ativos e Aposentados/Pensionistas. Período: 1995 a 2009

500.000

520.000

540.000

560.000

580.000

600.000

620.000

640.000

anos

ativos

aposentados/pensionistas

630.763

606.952

578.680

564.320

545.333

536.321531.296

530.552534.462

538.077

548.210

573.341573.727

583.367

596.132

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 set/09

anos

Número de Servidores Ativos Civis do Poder Executivo - 1995 a 2009

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal – SRH – Ministério do Planejamento – Outubro de 2009

Órgão da Administração Ativos Aposentados Inst. Pensão Total

Presidência da República 44 67 66 49

Advocacia Geral da União 43 62 56 44

Agricultura, Pecuária e do Abastecimento 51 73 66 63

Cidades 40 - - 40

Ciência e Tecnologia 50 65 59 54

Comunicações 41 78 66 69

Cultura 47 67 61 53

Defesa 49 71 65 62

Desenvolvimento Agrário 48 69 64 56

Desen.Social e Combate à Fome 39 0 0 39

Desen., Ind.e Comércio Exterior 46 64 59 51

Educação 45 67 64 52

Fonte:Boletim Estatítico de Pessoal – SRH/Ministério do Planejamento. Elaboração:DIEESE

Tabela - Idade Média dos Servidores Públicos Federais Civis do Poder Executivo – Setembro de 2009

       

Órgão da Administração Ativos Aposentados Inst. Pensão Total

Esporte 44 59 58 45

Fazenda 46 72 67 59

Governos dos Ex-Territórios 52 67 62 59

Integração Nacional 51 74 68 67

Justiça 41 64 61 50

Meio Ambiente 42 70 65 50

Minas e Energia 45 70 66 53

Planejamento, Orçamento e Gestão 42 66 63 54

Previdência e Assistência Social 46 68 66 58

Relações Exteriores 46 73 65 55

Saúde 49 69 64 59

Trabalho e Emprego 45 72 66 59

Transportes 47 76 67 68

Turismo 38 66 58 46

Total 46 69 65 57

Tabela - Idade Média dos Servidores Públicos Federais Civis do Poder Executivo – Setembro de 2009 (continuação...)

Fonte:Boletim Estatítico de Pessoal – SRH/Ministério do Planejamento. Elaboração:DIEESE

Situação por Unidades da Federação

Quantitativo de servidores Civis do Poder Executivo (dados de Set/2009) Ativos = 548 mil (ou 47% do total) Aposentados e pensionistas = 615 mil (ou

aproximadamente 53% do total de servidores)

Análise por Unidades da Federação Maior proporção de aposentados em relação ao total

de servidores = Ceará (36,7%) Menor proporção = Tocantins (9,9%) Pensionistas = DF (35%) e Tocantins (2,8%)

Gráfico - Quantidade de cargos/carreiras em cada ano (Dez/2002 e Mar/2008) segundo a escala de vencimentos da tabela remuneratória da SRH/MP

39

21

8

135

76

33

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Superior Intermediário Auxiliar

Níveis

Qu

an

tid

ad

e d

e c

arreir

as

dez/02

mar/08