Evaluación de la cooperación de la UE con América Central · EVALUACIÓN DE LA COOPERACIÓN...

Evaluación de la cooperación de la UE con

América Central

Informe final Volumen I – Informe principal

Julio de 2015

Contrato N° EVA 2011/Lote 4

Contrato específico N° 2013/313729/2

Desarrollo y Cooperación EuropeAid

Consorcio compuesto por

ADE y COWI

Líder del consorcio: ADE

Persona de contacto: Edwin Clerckx

[email protected]

Contrato No EVA 2011/Lote 4

N° 2013/313729/2

Esta evaluación fue encargada por la Unidad de Evaluación de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación –

EuropeAid (Comisión Europea)

Las opiniones expresadas en este documento representan los puntos de vista de los autores, no necesariamente compartidos por la Comisión Europea ni por las

autoridades de los países interesados.

Derechos de la imagen de la portada: Delegación de la CE en Nicaragua, Presanca de la base de datos de imágenes de la UE, 4 de agosto de 2009.

El presente informe ha sido elaborado por

Rue de Clairvaux 40, Bte 101 B-1348 Louvain-la-Neuve (Belgium)

Tel: +32 10 45 45 10 Fax: +32 10 45 40 99 E-mail: [email protected] Web: www.ade.be

EVALUACIÓN DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA CENTRAL (2007-2013) ADE

Informe final Julio de 2015 Índice

Índice

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

RESUMEN EJECUTIVO

1. ANTECEDENTES DE LA EVALUACIÓN ............................................................................ 1

1.1 ORIGEN Y OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN .............................................................................. 1 1.2 FINALIDAD Y ESTRUCTURA DEL INFORME DE SÍNTESIS FINAL ............................................. 1 1.3 ALCANCE DE LA EVALUACIÓN ................................................................................................... 2 1.4 CONTEXTO DE LA COOPERACIÓN REGIONAL Y BILATERAL DE LA UE CON

AMÉRICA CENTRAL. ............................................................................................................................... 4

2. PRESENTACIÓN DE LA COOPERACIÓN DE LA UE CON AMÉRICA CENTRAL ................. 11

2.1 MARCO ESTRATÉGICO DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO DE LA UE ....................... 11 2.2 AYUDA DE LA UE AL DESARROLLO REGIONAL DE AMÉRICA CENTRAL ........................... 13 2.3 COOPERACIÓN BILATERAL DE LA UE CON PAÍSES CENTROAMERICANOS ....................... 21

3. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN ............................................................................ 23

3.1 FASES, PROCESOS Y ETAPAS DE LA EVALUACIÓN .................................................................. 23 3.2 COMPONENTES CLAVE DEL ENFOQUE DE EVALUACIÓN .................................................... 25 3.3 RETOS Y LIMITACIONES ............................................................................................................ 30

4. RESPUESTAS A LAS PREGUNTAS EVALUATIVAS ............................................................. 31

4.1 PERTINENCIA DE LOS OBJETIVOS DE COOPERACIÓN DE LA UE ........................................ 31 4.2 INTEGRACIÓN REGIONAL (MARCO INSTITUCIONAL)............................................................ 37 4.3 INTEGRACIÓN ECONÓMICA ..................................................................................................... 43 4.4 LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN.......................................... 48 4.5 SEGURIDAD REGIONAL ............................................................................................................. 54 4.6 REDUCCIÓN DEL RIESGO DE CATÁSTROFES .......................................................................... 60 4.7 SEGURIDAD ALIMENTARIA ....................................................................................................... 66 4.8 TRATAMIENTO DE TEMAS TRANSVERSALES ........................................................................... 74

5. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 77

5.1 VALORACIÓN GENERAL ........................................................................................................... 77 5.2 CONCLUSIONES ESTRATÉGICAS ............................................................................................... 78 5.3 CONCLUSIONES RELATIVAS A SECTORES ESPECÍFICOS ........................................................ 89

6. RECOMENDACIONES ................................................................................................... 95

6.1 RECOMENDACIONES DE NIVEL ESTRATÉGICO ..................................................................... 95 6.2 RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS ........................................................................................ 102


Informe final Julio de 2015 Índice

LISTA DE ANEXOS DEL VOLUMEN II

ANEXO 1: MATRIZ DE PREGUNTAS EVALUATIVAS

LISTA DE ANEXOS EN EL VOLUMEN III

ANEXO 2: PLIEGO DE CONDICIONES ANEXO 3: ANÁLISIS DE LA COOPERACIÓN REGIONAL CON AMÉRICA CENTRAL ANEXO 4: INTERVENCIÓN DE LA UE POR PREGUNTAS EVALUATIVAS ANEXO 5: RESUMEN DE REUNIONES CELEBRADAS DURANTE LA FASE DE CAMPO ANEXO 6: LISTA DE INSTITUCIONES Y PERSONAS ENTREVISTADAS ANEXO 7: PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS PARA AMÉRICA CENTRAL ANEXO 8: RESULTADOS DEL FOCUS GROUP ANEXO 9: BIBLIOGRAFÍA

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 : SICA (SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA) – ORGANIGRAMA INSTITUCIONAL ............................................................................... 6

FIGURA 2 : COOPERACIÓN REGIONAL DE LA UE CON AMÉRICA CENTRAL POR SECTORES

(INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN GEOGRÁFICOS Y TEMÁTICOS), 2007– 2013. ................................................................................................................. 18

FIGURA 3 : COOPERACIÓN REGINAL DE LA UE CON AMÉRICA CENTRAL POR SECTORES, 2007-2013 ....................................................................................... 19

FIGURA 4: COOPERACIÓN REGIONAL DE LA UE CON AMÉRICA CENTRAL (FINANCIACIÓN GEOGRÁFICA Y TEMÁTICA), POR AÑOS, 2007-2013 .................. 20

FIGURA 5: CANTIDADES CONTRATADAS PARA COOPERACIÓN REGIONAL Y BILATERAL, 2007 – 2013 ................................................................................................................. 21

FIGURA 6: COOPERACIÓN BILATERAL DE LA UE CON AMÉRICA CENTRAL, CANTIDADES

CONSIGNADAS, 2006-2013 ........................................................................................ 22 FIGURA 7 : VISTA ESQUEMÁTICA DEL PROCESO DE EVALUACIÓN Y SUS ETAPAS ................. 24 FIGURA 8 : RECONSTRUCCIÓN DE LA LÓGICA DE INTERVENCIÓN DE LA COOPERACIÓN

REGIONAL CON AMÉRICA CENTRAL, DER 2007-2013 ........................................ 26 FIGURA 9 : AUMENTAR LA TRANSPARENCIA DE LA EVALUACIÓN MEDIANTE CRITERIOS

DE VALORACIÓN E INDICADORES ........................................................................... 29 FIGURA 10 : PRINCIPALES FUENTES DE INFORMACIÓN Y MÉTODOS DE RECOLECCIÓN

DE DATOS .................................................................................................................... 30

LISTA DE TABLAS

TABLA 1: RECOMENDACIONES DE LA EVALUACIÓN DE 2007 DE LA COOPERACIÓN

REGIONAL DE LA UE EN AMÉRICA CENTRAL (RESUMEN) .................................. 15 TABLA 2: COOPERACIÓN BILATERAL DE LA UE CON PAÍSES CENTROAMERICANOS, POR

SECTOR, CANTIDADES CONSIGNADAS, 2006-2013 (EN MILLONES DE EUROS) .. 22 TABLA 3: LISTA DE PREGUNTAS DE LA EVALUACIÓN DE LA COOPERACIÓN REGIONAL

DE LA UE CON AMÉRICA CENTRAL ........................................................................ 27 TABLE 4: TRATAMIENTO DE LOS CRITERIOS DE VALORACIÓN EN LAS PREGUNTAS

EVALUATIVAS ............................................................................................................. 28 TABLE 5: RETOS Y LIMITACIONES QUE PLANTEÓ LA EVALUACIÓN ...................................... 30 TABLE 6: VISTA GENERAL DE LAS CONCLUSINES ESTRATÉGICAS Y SUS

CORRESPONDIENTES RECOMENDACIONES ESTRATÉGICAS ................................. 79


Informe final Julio de 2015 Acrónimos

Acrónimos y abreviaturas

AC América Central

AdA Acuerdo de Asociación

ADAPCCA Programa de Apoyo al Diseño y Aplicación de Políticas Comunes en Centroamérica

ADESEP Apoyo al Desarrollo del Sector Privado en Centroamérica

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo

AIC Arancel Informatizado Centroamericano

AL América Latina

ALA África y Latinoamérica

ALIDES Alianza por el Desarrollo Sostenible

ALOP Red de OSC Latinoamericanas

ANE Actores No Estatales

APL Armas pequeñas y ligeras

AT Asistencia Técnica

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BEI Banco Europeo de Inversiones

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BMZ Ministerio Federal alemán de Cooperación y Desarrollo económicos

BTC Barreras Técnicas al Comercio

CAC Consejo Agropecuario Centroamericano

CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos

CAPTAC-DR Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana

CARICOM Comunidad del Caribe

CASAC Programa Centroamericano para el Control de Armas pequeñas y ligeras

CCA Adaptación al Cambio Climático

CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo

CCJ Corte Centroamericana de Justicia

CCP Comisión Centroamericana Permanente para la Erradicación de la Producción, Tráfico, Consumo y Uso Ilícitos de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y Delitos Conexos

CCR-SAN Comité Consultivo Regional para Seguridad Alimentaría Nutricional



CC-SICA Comité Consultivo del Sistema de la Integración Centroamericana

CE Comisión Europea

CENPROMYPE Centro para la Promoción de la Micro y Pequeña Empresa en Centroamérica

CENTROESTAD Comisión Centroamericana de Estadística del Sistema de la Integración Centroamericana

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central

CIFTA Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros

CJCC Consejo Judicial Centroamericano y del Caribe

CNM Comisiones Nacionales Multidisciplinares

COMCA Cooperación Misionera de Centroamérica

COMIECO Consejo de Ministros de la Integración Económica

COMISCA Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y República Dominicana

COMJIB Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos

COMMCA Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica

CONASAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

CONSUAC Consolidación de la Unión Aduanera Centroamericana

CONSUACCION La Red Consumidores en Acción de Centroamérica

CRIS Sistema Común de Información de Relaciones Exteriores (RELEX)

CRRH Comité Regional de Recursos Hídricos CSUCA Consejo Superior Universitario Centroamericano

CV Criterio de Valoración

DAC Comité de Ayuda al Desarrollo

DEP Documento de Estrategia País

DER Documento de Estrategia Regional

DG Dirección General

DI/DC Desarrollo Institucional / Desarrollo de Capacidades

DIAKONIA Organización no gubernamental

DIPECHO Programa de preparación ante catástrofes

ECAGIRH Estrategia Centroamericana de Gestión Integrada de Recursos Hídricos

ECAT Escuela Centroamericana Aduanera y Tributaria

ECHO Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea

EE UU Estados Unidos de América

EEAS Servicio Europeo de Acción Exterior

ENP Evaluación a Nivel País



ENRTP Programa Temático para el Medio Ambiente y la Gestión Sostenible de Recursos Naturales

ERAS Estrategia Regional Agroambiental y de Salud

ERCC Estrategia Regional de Cambio Climático

ERDE Estrategia Regional de Desarrollo Estadístico

ES El Salvador

ESCA Estrategia de Seguridad en Centro América

EUD Delegación de la Unión Europea

EUROPOL Oficina Europea de Policía

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

FECAEXCA Federación de Cámaras y Asociaciones de Exportadoras de Centroamérica, Panamá y el Caribe

FONSAN Fondo de Inversión en Seguridad Alimentaria

FRONTEX Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea

GIRAA Gestión Integrada de Riesgos, Agua y Ambiente

GOLFONSECA Programa de desarrollo local integral transfronterizo de Golfo de Fonseca

ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública

ICD Instrumento de Cooperación al Desarrollo

IED Inversión Extranjera Directa

IEDDH Instrumento Europeo de Democracia y Derechos Humanos

IEPADES Organización no gubernamental

IFI Institución Financiera Internacional

INCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá

INTERPOL Organización Internacional de Policía

LAIF Facilidad de Inversiones para América Latina

MAH Marco de Acción de Hyogo

MARENA Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, Nicaragua

MARSAN Maestría Regional en Seguridad Alimentaria y Nutricional

MIPYME Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

MTFRL Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa

NI Nicaragua

OBSAN-R Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODA Asistencia Oficial al Desarrollo

ODECA Organización de Estados Centroamericanos



ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio

OI Organización Internacional

OIR Organización de Integración Regional

OMA Organización Mundial de Aduanas

ONE Organización Nacional de Estadística

ONG Organización No Gubernamental

ORCA Operativo Regional de Incautación de Armas

OSC Organización de la Sociedad Civil

PACAGIRH Plan Centroamericano para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos

PAIRCA Programa de Apoyo a la Integración Regional Controamericana

PARCA Plan Ambiental para la Región Centroamericana

PARLACEN Parlamento Centroamericano

PCGIR Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo

PE Pregunta Evaluativa

PECOSOL Organización no gubernamental

PIR - RIP Programa Indicativo Regional

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PRACAMS Programa de Apoyo a la Creación de un Sistema Regional de Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamérica

PRAIAA Programa Regional de apoyo a la integración económica centroamericana y a la implementación del Acuerdo de Asociación

PRESACUA Organización no gubernamental

PRESANCA Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

PRESISAN Sucesor del Componente 3 de PRESANCA

PREVDA Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental

PRIEG Política Regional de Igualdad y Equidad de Género del Sistema de la Integración Centroamericana

PRIICA Programa Regional de Investigación e Innovación de Cadenas de Valor Agrícola

PRODESA Fundación para la Promoción y Desarrollo

Pymes Pequeñas y Medianas Empresas

RECAC Red de Coordinación de Agencias de Competencia

REDCEPAZ Organización no gubernamental

ROM Supervisión centrada en resultados

RRC Reducción del Riesgo de Catástrofes

SAC Sistema Arancelario Centroamericano

SAN Seguridad Alimentaria y Nutricional

SE-CAC Secretaría Ejecutiva - Consejo Agropecuario Centroamericano



SECCAD Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo

SEFRO Programa Regional de Seguridad Fronteriza en América Central

SESAN Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional

SG Secretaría General

SG-SICA Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana

SIAUCA Sistema de Información Aduanero Unificado de Centroamérica

SICA Sistema de la Integración Centroamericana

SIECA Secretaría de Integración Económica Centroamericana

SIINSAN Sistema de Información Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

SIMSAN Sistemas de Información Municipal en SAN

SISCA Secretaría de Integración Social Centroamericana

SSA Subsistema Ambiental

SWOT Puntos fuertes, puntos débiles, oportunidades, amenazas

TCA Tratado Internacional sobre Comercio de Armas

TECNISAN Diplomado en Seguridad Alimentario- Nutricional y Desarrollo Local en Centroamérica

UAC Programa para la Unión Aduanera Centroamericana

UE Unión Europea

UGP Unidad de Gestión de Programas

UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

UNOPS Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos

UTSAN Unidad Técnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional


Informe final Julio de 2015 Resumen ejecutivo / Pág. i

Resumen ejecutivo

Objetivos y alcance de la

evaluación

La presente evaluación ofrece una valoración global e independiente de la cooperación regional y las relaciones de colaboración entre la Unión Europea y América Central. A partir de dicha valoración, propone recomendaciones destinadas a mejorar la cooperación futura de la Unión Europea (UE) en esta región. La evaluación examina la contribución de la cooperación regional de la UE al fomento del proceso de integración en Centroamérica entre los años 2007 y 2013. Así, desde un punto de vista geográfico, abarca los países que son miembros del Sistema de la Integración Centroamericana1, también conocido como el SICA. La cooperación bilateral sólo se ha contemplado en los casos en que era complementaria a la cooperación regional de la UE. Por otra parte, la evaluación no entró tampoco a valorar las políticas comerciales de la UE ni las relaciones o acuerdos políticos generales entre ambas regiones, tales como el Acuerdo de Asociación, sino que se limitó a examinar la complementariedad y la coherencia de estos otros ámbitos de las relaciones externas de la UE.

Contexto de la evaluación

Los países centroamericanos comparten un dilatado pasado común, y la idea de integrar política y económicamente la

1 Los principales países miembros son Costa Rica, El

Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.

región ha estado presente durante una gran parte de su historia. Las numerosas tentativas de conseguir una mayor integración a lo largo del siglo XX vinieron motivadas por la perspectiva de los beneficios económicos que reportaría una economía más fuerte a nivel regional, aunque también por el deseo de proteger a la región del peligro de los reiterados conflictos armados entre los países centroamericanos, con los más recientes en la década de 1980. El actual Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) ha recibido un amplio mandato de promover la integración regional en virtud del Protocolo de Tegucigalpa de 1991. Sin embargo, está poco dotado de poder autónomo para llevar a cabo el mandato. La mayoría de sus actuaciones tienen que ser aprobadas por unanimidad por los presidentes de los Estados miembros centroamericanos. Además, el SICA no ha podido contar con una financiación estable por parte de los Estados miembros para sus operaciones.

La cooperación de la UE con

América Central

La UE ya había prestado apoyo a la integración regional centroamericana en el marco de su anterior estrategia de cooperación, con la que se comprometió a contribuir a la consolidación del Sistema de la Integración Centroamericana. Entre 2007 y 2013, la UE siguió prestando apoyo a la integración regional. Con una dotación de 115 millones de euros, la UE se comprometió a seguir ayudando a la región a fortalecer su sistema institucional de cara a la integración, a trabajar por la


Informe final Julio de 2015 Resumen ejecutivo / Pág. ii

promoción de la integración económica y a prestar asistencia a América Central contra las amenazas a su seguridad, procedentes en su mayor parte del aumento del tráfico de drogas y armas en el istmo. Además, la UE también cooperó con América Central para paliar la inseguridad alimentaria y mejorar su capacidad de preparación y respuesta ante catástrofes naturales y provocadas por el hombre. La UE también ha mantenido un diálogo político permanente con los Estados centroamericanos. Aquí cabe destacar el Acuerdo de Asociación entre las dos regiones, cuyas cláusulas los socios empezaron a negociar en 2007. El Acuerdo se firmó en 2012 y entró en vigor en 2013. En él se estipulan las condiciones por las que se regirán las futuras relaciones económicas, sociales y culturales entre las dos regiones.

Metodología

La evaluación se llevó a cabo con arreglo a las directrices metodológicas de la Comisión Europea (EuropeAid). El método que se adoptó consistía en la recolección y el análisis de datos tanto cualitativos como cuantitativos. Los evaluadores examinaron la documentación de todos los proyectos y programas patrocinados por la UE entre 2007 y 2013. Entrevistaron a más de 260 personas en seis países centroamericanos y en la sede de la UE en Bruselas, y realizaron entrevistas grupales con receptores de ayudas de la UE. Se recabó un volumen considerable de información sobre la UE, el Sistema de la Integración Centroamericana, gobiernos nacionales y locales, sociedad civil, universidades y receptores finales de ayudas.

Valoración global

La UE ayudó a estabilizar temporalmente y a dar continuidad al Sistema de la Integración Centroamericana. El apoyo de la UE produjo diversas soluciones y propuestas técnicas para seguir avanzando en la integración política y económica de la región. Además, la financiación de la UE ayudó a los organismos del SICA a ampliar temporalmente sus operaciones y a prestar servicios de apoyo en toda la región, en ámbitos como seguridad alimentaria, gestión de riesgos de catástrofes y seguridad regional. Sin embargo, las divergencias entre los intereses políticos de los distintos Estados centroamericanos, los "propietarios" soberanos del proceso de integración, no permitieron que sus gobiernos aprobaran varias de las soluciones y propuestas que la UE había ayudado al SICA a financiar y formular. Puesto que los programas de cooperación no se habían concebido para prever y responder a este tipo de riesgos, las aportaciones de la UE no llegaron a producir el efecto deseado. Las reiteradas reducciones de personal en la Delegación de la UE entre 2008 y 20132 acabaron provocando que la Unidad Regional no contara con el personal suficiente para llevar a cabo los ambiciosos objetivos de la UE. Por ello, la cooperación regional quedó a la zaga del potencial que presentaba. No fue hasta bien avanzado el periodo evaluado que la UE empezó a complementar el apoyo al comercio y a la integración económica regional con ayudas destinadas a la formulación de estrategias que condujeran a un mejor reparto entre todos los sectores de la

2 Pasó de once a cuatro funcionarios a cargo de la

cooperación regional.


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población centroamericana de los beneficios económicos de la integración económica y comercial.

Conclusiones

La evaluación extrajo seis conclusiones estratégicas que giran en torno a tres áreas: los fines de la cooperación de la UE, los resultados obtenidos en relación con los objetivos y el enfoque general de la cooperación de la UE. Además, se formularon seis conclusiones adicionales relativas a sectores específicos. Aquí se presentan las nueve conclusiones más relevantes de estas doce. Las demás conclusiones estratégicas y relativas a sectores específicos pueden consultarse en el informe principal.

Finalidad de la cooperación de la UE

Conclusión 1: La UE contribuyó a dar continuidad a la integración regional en América Central y a conferir mayor legitimidad al Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). El apoyo de la UE ayudó al SICA a actuar a un nivel más elevado del que habría podido actuar sin esta ayuda y permitió que los organismos del SICA prestaran servicios a sus constituyentes que aumentaron la visibilidad de sistema de integración regional, además de poner de manifiesto el valor añadido potencial de contar con un sistema de gobernanza regional. El apoyo de la UE a instituciones democráticas regionales como el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), el Comité Consultivo para la Sociedad Civil y la Corte de Justicia regional puso de relieve la importancia de la democratización del proceso de integración. Todo ello ha

convertido a la UE en un socio importante de la integración regional en Centroamérica, sobre todo si se tienen en cuenta otras actuaciones que tendían a decantarse más por el bilateralismo que por un enfoque de ámbito regional.

Conclusión 2: La UE sólo empezó hace relativamente poco tiempo a complementar el apoyo a la integración económica regional en Centroamérica con ayudas para la formulación de estrategias de desarrollo económico que facilitasen que el aumento de comercio redundara en un crecimiento económico equitativo y una reducción de la pobreza en la región. Las políticas propias de la UE, así como los acuerdos políticos entre la UE y América Central, expresaban el compromiso de que la cooperación de la UE complementara el apoyo a la integración económica regional y la facilitación del comercio con ayudas destinadas a favorecer que el desarrollo económico fruto del comercio fuera más equitativo, con el fin de contribuir a la reducción de la pobreza. Esto no llegó a realizarse durante los primeros años del periodo evaluado, en los que la cooperación se centró en fortalecer la capacidad comercial de productores ya consolidados. Con todo, la UE empezó en 2012 a ofrecer ayudas que contribuirían a ampliar la gama de productores que podrían beneficiarse de una mejora en las oportunidades de comercio, incluidas las micro, pequeñas y medianas empresas. La UE había previsto inicialmente aportar este tipo de cooperación de forma bilateral, directamente con cada uno de los países de la región. Al final, esto se dio en menor medida de lo que se pretendía en 2007.


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Resultados generales de la cooperación regional de la UE

Conclusión 3: El apoyo de la UE ayudó al SICA a crear diversas plataformas y a desarrollar herramientas y propuestas que dieran impulso a la integración política y económica de América Central. Sin embargo, muchas de éstas todavía no han obtenido la aprobación oficial. Entre otros, la UE ayudó a formular propuestas para la armonización a escala regional de políticas de competencia, un modelo para la devolución de ingresos fiscales y una visión de futuro para una mayor integración económica. La UE financió asimismo la creación y el funcionamiento de una escuela regional para funcionarios de aduanas y tributos, y destinó ayudas a tres organizaciones de gestión ambiental y prevención de catástrofes para desarrollar un enfoque global para estas áreas relacionadas entre sí y mejorar la coordinación entre ellas. Sin embargo, una serie de herramientas y propuestas que la UE ayudó a desarrollar, incluidas las mencionadas en el párrafo anterior, todavía no han sido aprobadas. La escuela de formación para funcionarios de aduanas y tributos cerró al finalizar la ayuda de la UE; los gobiernos nacionales centroamericanos no aportaron fondos que posibilitaran la continuidad a la escuela. Del mismo modo, las organizaciones regionales que trabajaban en gestión ambiental y preparación frente a catástrofes no recibieron fondos suficientes de los gobiernos nacionales para proseguir su labor una vez concluida la ayuda de la UE. Estos problemas eran, en parte, resultado del difícil contexto al que se enfrentaba la cooperación regional de la UE, con factores como el bajo nivel de compromiso político de los dirigentes

centroamericanos con la integración regional, las divergencias entre intereses nacionales y las trabas burocráticas. Todo esto no era responsabilidad de la UE. Sin embargo, estos factores ya se conocían cuando la UE empezó a elaborar su estrategia de cooperación en 2006 y, de hecho, se habían resaltado como factores de riesgo en su estrategia general de cooperación regional. Eso lleva a pensar que podrían haberse tenido en cuenta a la hora de diseñar los programas de cooperación que la UE financió bajo esa estrategia, y que podrían haberse reflejado en las condiciones de ejecución de la misma y en la asignación de recursos complementarios, incluida la dotación de personal de la Delegación de la UE, que la UE aportaría para la supervisión de su cooperación regional.

El enfoque estratégico de la UE a la cooperación regional

Conclusión 4: La UE escogió destinar sus ayudas principalmente a los órganos ejecutivos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), pero no tuvo bastante en cuenta que los Estados miembros del SICA, en tanto que propietarios del proceso global de integración regional en Centroamérica, también tenían que hacerse suyas, apropiarse de las propuestas de reforma institucional o técnica que surgieran de este proceso y manifestar su compromiso con las mismas. Desde el momento de su creación, los órganos ejecutivos del SICA no se dotaron de ningún nivel significativo de poder supranacional para fomentar la integración centroamericana, pese a haber recibido el mandato formal de llevar a cabo un ambicioso plan de integración regional. Además, la persistente falta de financiación del SICA y la poca


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definición de la relación jerárquica entre la Secretaría General, como órgano coordinador del SICA, y los demás organismos del mismo, dificultaban que el Sistema pudiera conciliar, de forma eficaz y duradera, la aplicación de este ambicioso plan con la evolución de los intereses nacionales de los Estados miembros del SICA. Aun así, los programas patrocinados por la UE para el fomento de la integración centroamericana se destinaron principalmente a estos órganos ejecutivos. En tanto que interlocutores principales de la UE, todos los programas se concibieron y coordinaron conjuntamente con estas organizaciones. La UE consideraba que estos órganos representarían las prioridades de sus Estados miembros durante la ejecución de los programas, en el sobreentendido de que el SICA confeccionaría su agenda en función de las prioridades nacionales, pero que no utilizaría fondos de cooperación regional para fortalecer a lo largo del tiempo sus propios mecanismos de coordinación intergubernamental. Por un lado, el enfoque escogido permitió a la UE establecer una estrecha relación de trabajo con el SICA, mejorar su funcionamiento a corto plazo y producir herramientas, propuestas políticas y otros recursos que abrían nuevas perspectivas y posibilidades para la integración de la región centroamericana. Por otro lado, con este enfoque aumentó el riesgo de que los frutos de la cooperación, al final, no fueran aprobados o asumidos por los Estados miembros del SICA. Su bajo nivel de implicación redujo el sentimiento de apropiación de los gobiernos nacionales respecto a los logros de la cooperación de la UE, lo cual afectó a su voluntad de aportar fondos de seguimiento a los

programas patrocinados por la UE, con el fin de mantener y acrecentar sus logros.

Conclusión 5: La gran dependencia de subcontratas sufragadas por la UE en los programas de cooperación, sumada a una dotación insuficiente de personal en la Delegación de la UE para supervisar estas complejas intervenciones, entorpeció la capacidad de la UE de prever y reaccionar a las dinámicas institucionales y trabas políticas que afectaban al progreso y los resultados de los programas.

La forma en que se ejecutaban la mayoría de los programas de cooperación separaba los recursos de los programas y muchos de sus procesos de los de las organizaciones anfitrionas. Los agentes externos subcontratados por la UE no tenían un conocimiento muy elevado de las dinámicas y las restricciones que reinaban en las organizaciones en las que prestaban sus servicios. Por otra parte, los jefes de programa eran funcionarios permanentes del SICA, pero sus sueldos estaban sufragados por la UE, por lo que podían encontrarse con que tenían que responder a directrices no siempre coincidentes entre los dos lados. Algunos programas tuvieron más éxito que otros en paliar esta separación mediante una labor de coordinación y consulta permanente con los organismos anfitriones. La grave infradotación de personal de la unidad a cargo de la cooperación regional en la Delegación de la UE en Managua, supuso que los jefes de proyectos no dispusieran del tiempo necesario para supervisar adecuadamente éstos y otros aspectos de estos complejos programas.

Conclusión 7: Contrariamente a los objetivos de la UE, la mayoría de los programas de desarrollo de capacidad autónoma se concibieron


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fundamentalmente para que el SICA pudiera aportar temporalmente determinados servicios y recursos a organizaciones terceras, y no a fortalecer de forma duradera su propia capacidad organizacional para cumplir su mandato. Algunos de los principales programas de desarrollo de capacidad financiados por la UE prestaron asistencia técnica a administraciones aduaneras nacionales o impartieron formaciones al personal de las organizaciones y redes nacionales y regionales de control de calidad. En otros se formó a funcionarios de aduanas y agentes de patrulla fronteriza de los Estados miembros del SICA o se facilitó la armonización y coordinación de políticas y prácticas nacionales en materia de seguridad, seguridad alimentaria y reducción y gestión del riesgo de catástrofes. Sin embargo, se destinaron escasos recursos al desarrollo de una capacidad autónoma y duradera de las organizaciones del SICA que pudiera proseguir con esta labor una vez finalizada la ayuda de la UE. Ninguno de los programas seguía una estrategia global de cambio y desarrollo de capacidad que contara con el aval del SICA y de sus Estados miembros, y que estableciera qué competencias, capacidades y objetivos de actuación debería adquirir el SICA mediante las ayudas de la UE. Varios factores contextuales pesan sobre el desarrollo de la capacidad institucional del SICA. Entre ellos, una alta rotación de personal y la ausencia de un funcionariado civil independiente. Estos factores crearon un entorno complicado para la cooperación de la UE. En último término, sin embargo, esto justificaría aún más que la cooperación se hubiese estructurado en torno a objetivos de mejora organizativa y se hubiese dotado de recursos humanos suficientes para

llevar a cabo una supervisión adecuada de los programas y sus riesgos contextuales.

Logros de la cooperación de la UE en sectores seleccionados

Conclusión 10: El apoyo de la UE para mejorar el intercambio de información de seguridad entre países y llevar a cabo operaciones de seguridad conjuntas sobre el terreno, facilitó el desarrollo de enfoques comunes en este sector y ayudó a fomentar la confianza entre gobiernos y organismos de seguridad nacionales. La UE ayudó a fortalecer los organismos nacionales y regionales que participan en la Estrategia Centroamericana de Seguridad y contribuyó al desarrollo de acciones coordinadas e integradas de prevención y lucha contra el crimen. Estas acciones, junto con los esfuerzos propiciados por la UE para armonizar políticas, procedimientos y normas de seguridad a escala regional, también ayudaron a crear un mayor nivel de confianza entre las autoridades nacionales y entre los gobiernos nacionales y los organismos regionales.

Conclusión 11: La cooperación regional de la UE ayudó a establecer un mejor enfoque multisectorial, regional e integrado, para la reducción del riesgo de catástrofes y para desarrollar un nuevo modelo que mejore la coordinación entre los órganos correspondientes del SICA, aunque ello no ha generado cambios análogos en los países miembros del SICA. La ayuda a la reducción del riesgo de catástrofes ha dado lugar a todo un catálogo de estrategias regionales para acciones concertadas en áreas como reducción del riesgo de catástrofes,


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cambio climático y gestión hídrica y ambiental, que están siendo adoptadas por gobiernos y actores no gubernamentales. Con todo, las expectativas de que fortalecer los organismos de estos ámbitos en el SICA propiciaría cambios de mayor calado y más duraderos en las instituciones locales y nacionales, no se han visto cumplidas.

Conclusión 12: El apoyo de la UE contribuyó a fortalecer ciertos componentes del marco institucional de seguridad alimentaria de la región. La sostenibilidad de estos logros dependerá de la voluntad de los gobiernos centroamericanos de mantener un compromiso económico con la continuidad de este trabajo.

La cooperación de la UE permitió a la SG-SICA establecer lazos con secretarías nacionales de seguridad alimentaria (y otros actores nacionales) para presentar al SICA como un socio valioso que cuenta con una experiencia relevante en esta materia. Lo mismo se consiguió también a nivel local, brindando apoyo a los municipios de zonas fronterizas y a sus asociaciones, a menudo transfronterizas, para incorporar la seguridad alimentaria a los planes y actividades de los diversos sectores. Hasta la fecha, el apoyo de la UE no ha ayudado a la SG-SICA a desarrollar la capacidad organizativa interna necesaria para poder proseguir este trabajo independientemente de la cooperación de la UE. Los sueldos, equipamientos y costes operativos fueron todos sufragados por la UE y otros socios.

Recomendaciones

La siguiente sección presenta nueve de las doce recomendaciones formuladas en el informe. La importancia y prioridad de

cada una viene indicada al final de cada apartado.

Sobre la finalidad de la cooperación regional de la UE

Recomendación 1: La UE debería seguir apoyando la integración regional de América Central, aunque poniendo un mayor énfasis en facilitar que los gobiernos centroamericanos se apropien de este esfuerzo integrador y lo apoyen. La UE, en su cooperación futura, podría establecer una base común más sólida con los Estados miembros del SICA, con el fin de que éstos sientan una mayor identificación con los programas futuros y lleguen a apropiárselos. Este proceso debería ir acompañado de un diálogo político a tal efecto, con la participación de los Estados miembros de la UE. El diálogo serviría para buscar soluciones a las graves deficiencias de financiación del SICA e instar a los Estados miembros del SICA a asumir compromisos económicos conjuntos como condición previa a cada una de las intervenciones. (Prioridad: alta)

Recomendación 2: La UE podría prestarse a complementar la "asistencia relativa al comercio" con una "ayuda al comercio ampliada" para mantener el objetivo de lucha contra la pobreza de la cooperación regional.

La UE podría utilizar las disposiciones sobre cooperación del Acuerdo de Asociación entre la UE y América Central3 para ayudar a Centroamérica a desarrollar una visión regional del desarrollo económico fruto del comercio que sea inclusiva y equitativa, haga hincapié en las ventajas económicas

3 Parte III del Acuerdo de Asociación.


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comparativas para toda la región y facilite el desarrollo de la capacidad productiva en forma de cadenas de valor regionales, transfronterizas. Para ello, se debería negociar el alcance, la escala y el enfoque de este ámbito de cooperación con el Consejo de Ministros de Economía de Centroamérica (COMIECO) o con las correspondientes plataformas del Acuerdo de Asociación. (Prioridad: alta)

Sobre el enfoque estratégico futuro de la cooperación regional de la UE

Recomendación 3: También más allá de la integración económica, la UE podría seguir desarrollando la capacidad del SICA para definir y aplicar políticas y marcos regionales. Los interlocutores principales deberían ser los órganos intergubernamentales de supervisión del SICA. Tal y como se manifiesta en la estrategia regional, la UE podría considerar a los órganos ejecutivos del SICA y sus comisiones intergubernamentales como posibles destinatarios de sus ayudas a la región. Los programas para fortalecer su capacidad interna sólo se deberían financiar en respuesta a peticiones específicas de apoyo por parte de estos órganos intergubernamentales de supervisión. Dichas peticiones deberían ir acompañadas de compromisos políticos y económicos de los Estados miembros del SICA / SIECA para con el desarrollo institucional de estas organizaciones regionales. Esta cooperación podría abarcar asimismo la cooperación técnica con la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) y el Parlamento Centroamericano, cuando las correspondientes intervenciones se inicien en respuesta a peticiones conjuntas concretas de los

Estados miembros del SICA. (Prioridad: alta)

Recomendación 4: Aprovechar las estructuras y plataformas de diálogo del Acuerdo de Asociación para acompañar de cerca los programas de cooperación regional de la UE a través de un diálogo político en tiempo real. El objetivo debería ser el de ayudar a los mecanismos de coordinación intergubernamental propios del SICA a resolver con eficacia y celeridad los obstáculos a la cooperación técnica que puedan surgir de las divergencias de intereses políticos entre los actores nacionales. Con el fin de garantizar una dotación suficiente de personal para esta tarea, la UE podría asignar más recursos humanos a la Unidad Regional de la Delegación de la UE en Managua. Además, la UE podría establecer mecanismos y procesos internos de coordinación del apoyo técnico de la UE y del consiguiente diálogo político. Lo idóneo sería que tanto la Delegación de la UE, a nivel regional, como los organismos de nivel nacional, brindaran apoyo a este enfoque coordinado de la cooperación, bajo la dirección de la Delegación regional. (Prioridad: alta)

Recomendación 5: La UE podría intensificar la supervisión de los aspectos técnicos y políticos de la cooperación regional con Centroamérica desde la Delegación regional, especialmente en lo que atañe a programas de capacitación institucional. En base a sus propias experiencias de trabajar con este tipo de programas, la UE podría elaborar nuevos protocolos de supervisión de los complejos programas de capacitación, que especificaran los requisitos de información, tipos de


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supervisión y reparto de responsabilidades. Los protocolos podrían ir acompañados de estimaciones precisas del tiempo de trabajo humano que haría falta para cada tarea. Esta información podría utilizarse para calcular las necesidades de recursos humanos de la Unidad Regional de la Delegación de la UE en Managua. (Prioridad: alta)

Recomendación 8: El diseño y las estructuras de aplicación de todos los programas de capacitación podrían estar vinculados a estrategias globales de capacitación, acordadas conjuntamente por los Estados miembros del SICA y que establecieran formalmente su compromiso con las intervenciones en cuestión, incluido el compromiso de un apoyo económico adecuado para su financiación posterior. El contexto estratégico de las intervenciones de capacitación futuras tendría que permitir que los jefes y supervisores de programas trabajasen en base a los objetivos y resultados de rendimiento que se esperan, que definieran claramente las nuevas capacidades y competencias a adquirir, así como otros requisitos, recursos humanos aparte, como finanzas, sistemas, espacio físico y delegaciones. Además, se tendría que obtener financiación regional de contrapartida, asignar personal al proyecto de capacitación y fomentar la participación proactiva de altos funcionarios en la supervisión (basada en un estrecho seguimiento). (Prioridad: alta)

Sobre el trabajo futuro en determinados sectores

Recomendación 10: La UE debería seguir apoyando al sector de seguridad de la región centrándose en

los productos y sistemas que soliciten las organizaciones regionales y todos los Estados miembros del SICA. Las solicitudes deberían ir acompañadas de alguna forma de financiación de contrapartida como señal de compromiso.

Con este fin, la UE podría reforzar considerablemente los procesos de consulta ya existentes y mantener un diálogo intergubernamental permanente con los Estados miembros, tanto a nivel político como técnico, a fin de promover un mayor entendimiento entre los Estados miembros del SICA y entre éstos y la UE. (Prioridad: alta)

Recomendación 12: El apoyo futuro a la seguridad alimentaria debería contribuir a desarrollar la capacidad autónoma del SICA para hacerse cargo de la coordinación y mediación de un enfoque regional para la seguridad alimentaria. La ayuda debería estar condicionada a un claro compromiso por parte de los gobiernos centroamericanos de cara a la financiación conjunta del sector. La ayuda debería basarse en un acuerdo entre los países centroamericanos sobre el reparto de responsabilidades entre la SG-SICA, como ente coordinador, y otros organismos relevantes del SICA, como INCP, CAC y CSUCA. El acuerdo también debería estipular claramente qué órganos de supervisión estarían a cargo de la seguridad alimentaria como tema transectorial. Un objetivo clave del apoyo sostenido debería ser el de desarrollar la capacidad de este órgano como plataforma de coordinación de las secretarías nacionales de seguridad alimentaria y otras autoridades nacionales competentes en la materia. (Prioridad: alta)


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1. Antecedentes de la evaluación

1.1 Origen y objetivos de la evaluación

La evaluación de la cooperación de la Unión Europea con América Central durante el periodo 2007-20134 (“Evaluación de nivel regional”) forma parte del programa de evaluación 2012-2014 aprobado por el comisario de Desarrollo. ADE, tras un proceso de licitación, ha recibido el encargo de llevar a cabo esta evaluación. El pliego de condiciones de la evaluación se incluye en el anexo 2 del presente proyecto de informe final. Tal y como se expone en el pliego de condiciones, los principales objetivos de la evaluación son: presentar a los servicios pertinentes de cooperación exterior de la Comisión Europea

(CE), así como al público en general, una valoración global e independiente de las relaciones de cooperación y colaboración, pasadas y presentes, de la Comisión con América Central (AC); e

identificar lecciones clave y, a partir de éstas, elaborar recomendaciones con el fin de informar a los responsables de decisiones, particularmente del Servicio Europeo de Acción Exterior (EEAS) y de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación (EuropeAid) sobre cómo mejorar las estrategias, los programas y las acciones actuales y futuros de la Unión Europea (UE).

La pregunta que orientará la evaluación será "¿en qué medida ha contribuido la cooperación global de la UE con América Central a un cambio en el desarrollo de la región y en el bienestar de su población, a la vez que se tenían en cuenta las prioridades políticas definidas por la propia región?".5

1.2 Finalidad y estructura del informe de síntesis final

El presente informe de síntesis constituye el principal fruto de la evaluación. Presenta los resultados de la evaluación en forma de respuestas concisas a ocho preguntas evaluativas. El informe contiene asimismo una lista de conclusiones y recomendaciones estratégicas que se derivan de los resultados de la evaluación. La estructura del informe es la siguiente: Las secciones de este capítulo presentan el alcance de la evaluación y describen los

elementos fundamentales del contexto político e institucional de la cooperación regional y bilateral de la UE con América Central.

4 Título utilizado en el pliego de condiciones

5 Pliego de condiciones, pág. 4



El capítulo 2 describe a continuación el alcance y la escala de la cooperación de la UE con América Central como un todo.

El capítulo 2 ofrece asimismo una visión de conjunto de la metodología seguida y analiza el proceso de evaluación, destacando los componentes más importantes del enfoque de la misma. Ese capítulo trata también los cambios y las limitaciones de la evaluación.

El capítulo 3 presenta las respuestas a ocho preguntas evaluativas, primero en forma de resumen y después de manera más detallada. Cada apartado se refiere a los respectivos criterios de valoración en los que se basan los resultados específicos.6

El capítulo 4 contiene las principales conclusiones a las que llegaron los evaluadores a partir de las respuestas a las preguntas evaluativas. Por regla general, cada conclusión se basa en más de una pregunta evaluativa y representa, por ello, una valoración de las principales características de la cooperación regional de la UE, que es de tipo transversal y abarca distintos sectores o temas. Cada conclusión remite a las preguntas evaluativas en las que se basa.

El capítulo 5 trata las recomendaciones de los evaluadores respecto a posibles cambios en la cooperación de la UE con América Central en el futuro. Las recomendaciones se basan en las conclusiones concretas del capítulo 4 y se presentan por orden de importancia.

1.3 Alcance de la evaluación

1.3.1 Ámbito geográfico

La presente evaluación abarca los países de AC que se benefician de la cooperación de nivel regional de la UE, a saber, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Belice y la República Dominicana mantienen un vínculo especial con el proceso de integración regional en América Central, pero no forman parte de esta evaluación, a menos que estén incluidos en alguna de las actividades del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Durante la fase de trabajo de campo de la evaluación se realizó una visita a 6 países de la región, concretamente Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Puesto que América Central también forma parte del ámbito geográfico del programa de la UE para América Latina (AL), también se incluyó en el ámbito geográfico la contribución de dicho programa a la estrategia de integración regional en AC.

1.3.2 Alcance temporal

El pliego de condiciones determina que el alcance temporal de la evaluación sea el de las estrategias de cooperación de la Comisión y su aplicación durante el periodo 2007-2012 para la totalidad del Programa Regional para América Central, si bien, a petición de la División de Evaluación de la UE, dicho alcance se amplió para incluir también el año 2013.

6 Para más información y datos justificativos de los criterios de valoración, véase la matriz de los resultados de la

evaluación en el volumen 2 del presente informe.



Además, la evaluación contiene una muestra de intervenciones pertinentes y todavía en curso que proceden del periodo anterior del programa (2002-2006).

1.3.3 Alcance jurídico

Según se indica en el pliego de condiciones7, "la evaluación deberá tratar la totalidad de la relación con América Central, que incluye acuerdos, diálogo político, marco de cooperación y cualquier otro compromiso oficial. Esto afecta especialmente a todos los instrumentos financieros relevantes para la región: el ICD (ALA), tanto los programas regionales como los temáticos indicados anteriormente; los instrumentos IEDDH, IE y el Mecanismo Alimentario de la UE, así como los correspondientes programas regionales para América Latina".

1.3.4 Ámbito temático

La evaluación abarca los siguientes sectores y áreas temáticas: Fortalecimiento del sistema institucional regional; Integración económica regional, incluidas la unión aduanera consolidada y la

preparación para la ejecución del Acuerdo de Asociación; Seguridad regional, incluidas la gestión transfronteriza, la lucha contra el crimen

organizado y la prevención; Preparación ante catástrofes, mitigación de los efectos del cambio climático, gestión de

recursos naturales y participación de actores no estatales en el proceso de integración; Seguridad alimentaria. Además, la evaluación también examinó los siguientes aspectos: Coherencia y complementariedad entre la cooperación regional de la UE, la

cooperación bilateral con países centroamericanos y las intervenciones financiadas por la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO).

Coordinación de donantes, especialmente en lo que se refiere a los países miembros de la UE, aunque también la coordinación entre la UE y los donantes bilaterales y multilaterales.

Temas transversales, como género, derechos humanos, participación de la sociedad civil y medio ambiente, entre otros.

7 Pliego de condiciones, pág. 10



1.4 Contexto de la cooperación regional y bilateral de la UE

con América Central.

1.4.1 Orígenes de la integración centroamericana

Los cinco países que componían tradicionalmente el istmo centroamericano (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica) comparten un dilatado pasado común, que se remonta a los tiempos precoloniales, en los que sus territorios formaban parte del ámbito cultural maya. Durante las luchas hispanoamericanas por la independencia en la década de 1820, los países centroamericanos, tras una breve anexión al Imperio Mexicano, declararon su independencia y constituyeron un Estado federal, las Provincias Unidas del Centro de América. Si bien las luchas intestinas entre facciones políticas rivales y entre las provincias desembocaron en la disolución de la Federación en 1838, la idea de la "patria grande" siguió orientando una serie de tentativas de reconstruir la Federación a lo largo de los siglos XIX y XX, que habría incluido también a Panamá y Belice.8 No fue hasta después de la II Guerra Mundial que surgió un plan de integración viable: el Mercado Común Centroamericano (MCCA); se instituyó en 1960 con el fin de crear una unión aduanera y, posteriormente, un mercado común. La aplicación de las reglas comunes adoptadas y la supervisión de que los Estados las cumplieran se confió a un órgano ejecutivo integrado, la Secretaría de la Integración Económica Centroamericana (SIECA). Pese a ser uno de los ejemplos más logrados de integración económica en los años 1960, el MCCA no consiguió transformar el rendimiento económico en verdadera prosperidad y, durante la década de 1970, perdió su importancia regional, mientras la región zozobraba en una sucesión de conflictos civiles. En un clima de honda preocupación por que la escalada militar pudiera desembocar en una guerra regional generalizada, la idea de la integración regional volvió a surgir con fuerza como una forma de resolver la crisis. Los recién elegidos presidentes Óscar Arias Sánchez, en Costa Rica, y Vinicio Cerezo, en Guatemala, propusieron un plan de paz que pasaba por fortalecer la confianza, la democratización interna y la celebración de elecciones libres. Aprobado en la ciudad guatemalteca de Esquipulas en julio de 1986, durante la primera cumbre de todos los presidentes centroamericanos en toda una generación, el plan contenía un llamamiento a la creación de un parlamento regional por elección directa, el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), como eje central de la reconciliación y la paz en la región. Sin embargo, el recién creado parlamento regional no afectó, ni estaba formalmente vinculado, a los órganos de integración existentes en la región, particularmente el Mercado Común Centroamericano (MCCA). En los años siguientes, la paulatina normalización de la situación política, la presión internacional y las tendencias dominantes de la globalización económica contribuyeron a reforzar la idea de que la mejor forma de luchar contra los problemas estructurales de la región y su subdesarrollo económico sería a través de la coordinación regional, y no sólo de

8 Panamá se convirtió en Estado independiente en 1903, cuando se separó de Colombia para facilitar la construcción

del canal de Panamá. Belice, país de habla inglesa, fue conocido hasta 1973 como Honduras Británica.



medidas a nivel nacional. En este contexto, la región asistió a un gran número de proyectos que pretendían (r)establecer y fortalecer la cooperación política y la integración económica después de 1986. Entre 1986 y 1990, se revivieron numerosas instituciones de integración que ya habían existido y que a menudo se remontaban a las décadas de 1950 y 1960, al tiempo que se creaban otras nuevas, lo cual dio lugar a un complejo panorama institucional, con organismos que a menudo se solapaban en sus mandatos y que representaban principios orientativos diferentes de integración regional. Poco a poco, los países centroamericanos fueron reconociendo la utilidad de contar con un organismo que sirviera de "paraguas" para las dispersas actividades de integración y pudiera aportar el ímpetu necesario de cara a una dirección política más coherente de integración regional. Este propósito se expresó por primera vez en el consejo de ministros responsables de la integración económica (COMIECO), un órgano que se había revivido a finales de la década de 1980. Finalmente se decidió que el marco más idóneo sería la creación institucional de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), una organización de cooperación regional que se había fundado en 1981 mediante la Carta de San Salvador (1951), posteriormente revisada en 1962, en la estela de la creación del MCCA.9 Sin embargo, la ODECA, que emulaba los objetivos y la estructura institucional de la ONU y de la Organización de Estados Americanos (OEA), carecía de toda institución supranacional y permaneció inactiva prácticamente desde su creación. Durante la XI Cumbre de Presidentes Centroamericanos celebrada en Tegucigalpa el 13 de diciembre de 1991, los presidentes de los cinco Estados miembros de la ODECA y el presidente de Panamá firmaron el Protocolo de Tegucigalpa, que reformaba la Carta de la ODECA y establecía el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). El SICA debía constituir "la estructura orgánica de la Región para realizar la integración en todos sus ámbitos, (...) en la perspectiva de la realización de Centroamérica como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo"10.

1.4.2 Presentación del sistema SICA11

De forma parecida al marco de integración regional que vino a sustituir, la estructura y el marco institucional del sistema SICA se caracterizan por un conjunto de contradicciones, ineficacias y solapamientos importantes. Por un lado, la creación del SICA vino acompañada y seguida de la ambiciosa expansión del proyecto de integración regional en un amplio abanico de sectores y temas políticos: desde la fijación de nuevos objetivos de integración económica y la formalización del subsistema económico del SICA hasta el Protocolo de Guatemala de 1993, para seguir después con acuerdos de armonización de políticas ambientales (en 1994) e integración regional en asuntos sociales (en 1995), que apuntaban a la ulterior convergencia de políticas sociales en la región. Todos estos

9 Por la Carta de Panamá de 12 de diciembre de 1962.

10 Punto 4 de la “Declaración de Tegucigalpa.” Comunicado final de la Cumbre de Presidentes Centroamericanos. 13 de diciembre de 1991

11 Esta sección se basa en información extraída del sitio web del SICA (http://www.sica.int/) que se ha complementado con otros recursos, como http://segib.org/colaboraciones/files/2010/09/El-Salvador-ElSICA-Organizacion-Internacional.pdf; o http://www.internationaldemocracywatch.org/index.php/sica.



acuerdos fijaban objetivos para el proyecto de integración centroamericana, cuyo cumplimiento habría requerido una fuerte organización regional, aparejada con una "reordenación a fondo" (Papageorgiou, 2011) de políticas y prácticas nacionales en los Estados miembros del SICA. Sin embargo, y contrariamente a estos requisitos, la estructura institucional del SICA (véase organigrama en la figura 1) mantenía muchas de las características intergubernamentales de los sistemas anteriores, con un fuerte órgano legitimador intergubernamental y un ejecutivo relativamente débil. El Protocolo de Tegucigalpa formalizaba las Cumbres de Presidentes, que se celebraban semestralmente, como órgano supremo de decisión y requería que todas las decisiones de la cumbre se tomaran por consenso. Esto preservaba la facultad de los distintos Estados de vetar la realización de objetivos regionales y provocó que la integración en Centroamérica fuera vulnerable a la influencia de intereses políticos cortoplacistas que se derivaban de los ciclos electorales nacionales o de golpes de Estado políticos.

Figura 1: SICA (Sistema de la Integración Centroamericana) – Organigrama institucional

Fuente: Adaptado de http://www.internationaldemocracywatch.org/index.php/sica

A diferencia de la Cumbre de Presidentes, los principales órganos ejecutivos del sistema SICA, a saber, la Secretaría General del SICA (SG-SICA) y el SIECA, no se dotaron de ningún grado significativo de poder ejecutivo propio. Si bien están formalmente a cargo de ejecutar



y coordinar la ejecución de los mandatos que dimanan de la Cumbre de Presidentes, del Consejo de Ministros y del Comité Ejecutivo, la persistente falta de fondos para la Secretaría, y para todo el sistema en general, así como la indefinición de la naturaleza de las relaciones entre la SG-SICA y otras instituciones del sistema (como, por ejemplo, la SIECA, aunque también muchas otras instituciones especializadas del sistema), han entorpecido la capacidad de la Secretaría General del SICA para cumplir el mandato recibido y llevar adelante el ambicioso plan de integración regional del Protocolo de Tegucigalpa. Como resultado del proceso histórico que desembocó en la creación del SICA (véase apartado anterior) y las disposiciones concretas del Protocolo de Tegucigalpa, los órganos ejecutivos del SICA están guiados por unos mandatos de vaga definición y que a menudo se solapan, con lagunas significativas en todo el sistema y que adolecen de una falta de autonomía financiera, de influencia y de poder.

1.4.3 Órganos principales del SICA y sus poderes

Cumbre de Presidentes

La Cumbre de Presidentes, el "órgano supremo del Sistema de la Integración Centroamericana", está compuesta por los presidentes constitucionales de los Estados miembros y se reúne en sesión ordinaria cada seis meses. El presidente que acoge la reunión habla formalmente en nombre de América Central durante el siguiente periodo de seis meses. El mandato de la Cumbre es amplio y entre sus atribuciones se encuentran definir y dirigir las líneas políticas centroamericanas, velar por la coordinación y armonización de las actividades de las instituciones regionales y la verificación, supervisión y seguimiento de los mandatos y las decisiones regionales. Además, la Cumbre de Presidentes tiene el mandato de armonizar las políticas exteriores de los Estados miembros y de fortalecer la identidad regional como parte del proceso en curso de integración regional. Como ya se ha mencionado, las decisiones deben tomarse por consenso. Consejo de Ministros El Consejo de Ministros, compuesto por los ministros de las correspondientes carteras sectoriales, tiene la tarea de velar por la aplicación eficaz de las decisiones aprobadas por la Cumbre de Presidentes en los respectivos sectores y de preparar los temas para su posible discusión en la Cumbre. Es presidido por el ministro del Estado miembro que preside la Cumbre de Presidentes durante el correspondiente periodo de seis meses. El órgano de coordinación es el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, con competencias en todas las materias políticas –democratización, pacificación y seguridad regional–, en la coordinación y seguimiento de decisiones y medidas políticas en los sectores económico, social y cultural, así como en la aprobación del presupuesto de la organización central. Además, el Protocolo de Tegucigalpa hace especial referencia al "Consejo de Ministros responsable de la integración económica y el desarrollo regional" (COMIECO), responsable de la aplicación de las decisiones de la Cumbre de Presidentes en torno a la integración económica y de propiciar políticas económicas que favorezcan la integración regional.



Comité Ejecutivo (CE-SICA) El Comité Ejecutivo, un órgano permanente del SICA, es un organismo híbrido, compuesto por representantes de los Estados miembros12. Los miembros son nombrados por sus presidentes a través de los ministros de Relaciones Exteriores. El Comité Ejecutivo es presidido por el representante del país anfitrión en el que se celebró la última Cumbre de Presidentes. Se reúne una vez por semana y tiene a su cargo una amplia variedad de tareas, que van desde la aplicación efectiva de las decisiones de la Cumbre de Presidentes y velar por el cumplimiento de las disposiciones del Protocolo, hasta preparar y evaluar la presentación de propuestas al Consejo de Ministros.

Secretaría General (SG-SICA)

La Secretaría General se creó con el fin de prestar servicios y aportar recursos técnicos y ejecutivos en apoyo de los procesos de integración regional, especialmente en la construcción progresiva y gradual de la Unión Centroamericana. Es el brazo coordinador del SICA, encargado de ejecutar las decisiones de la Cumbre de Presidentes y del Consejo de Ministros, así como de fomentar la participación de la sociedad civil, la comunicación y la información en aras de un desarrollo sostenible y de cooperación internacional. El secretario general es nombrado por la Cumbre de Presidentes para un periodo de cuatro años. En tanto que director ejecutivo y representante legal del sistema, el secretario general se ocupa de las tareas de representación, ejecución de políticas, preparación del Protocolo y del programa de trabajo, además de poseer algunos poderes presupuestarios en relación con la Secretaría.

Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA)

La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) constituye el brazo técnico y administrativo del proceso de integración económica centroamericana, con personalidad jurídica reconocida por la legislación internacional. Presta apoyo a las acciones de otras secretarías del subsistema económico y tiene que coordinar sus actividades con la Secretaría General del SICA, aunque por lo demás cuenta con autonomía de funcionamiento. La SIECA desempeña un papel de observador a escala regional para velar por la correcta aplicación del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala de 1993) y otros instrumentos legales de integración económica regional. Apoya también a los organismos encargados de la aplicación de las decisiones adoptadas por los órganos del subsistema económico. Además de esto, la SIECA tiene el mandato de supervisar y estudiar actividades económicas en la región a solicitud de los órganos respectivos del subsistema económico del SICA. Por lo que se refiere a la integración económica, posee la autoridad de proponer acciones a los altos órganos respecto a cualquier asunto relacionado con la integración económica. Está radicada en

12 Similar al Comité de Representantes Permanentes (COREPER) de la Unión Europea.



Ciudad de Guatemala y actúa bajo la dirección de un secretario general nombrado por el Gabinete de Integración Económica por un periodo de cuatro años.

Reunión de Vicepresidentes

La creación de la Reunión de Vicepresidentes se remonta al Tratado que llevó a la constitución del PARLACEN. En virtud del Protocolo de Tegucigalpa, actúa como órgano asesor y consultivo de la Cumbre de Presidentes. La Reunión de Vicepresidentes tiene el mandato de examinar las recomendaciones presentadas por el PARLACEN, el Parlamento Centroamericano. Está asimismo facultada para presentar a la Cumbre de Presidentes cualquier asunto que requiera de una decisión política del más alto nivel. Además, la Reunión se ocupa en términos generales de la promoción del proceso de integración, controlando la aplicación de las decisiones adoptadas y ofreciendo su apoyo a los organismos de integración regional. Al igual que la Cumbre de Presidentes, la Reunión de Vicepresidentes se celebra normalmente cada seis meses. En la práctica, este organismo ha ido perdiendo paulatinamente su importancia inicial. La mayor parte de los asuntos importantes son tratados actualmente por los presidentes, mientras que otros han pasado a manos de la secretaría del SICA.

Parlamento Centroamericano (PARLACEN)

El Parlamento Centroamericano o PARLACEN es el foro político regional permanente para la representación política de la integración centroamericana (SICA) y el único órgano de elección directa que permite la participación popular en el proceso de integración regional. El PARLACEN está compuesto por veinte representantes elegidos directamente en todos los países miembros, además de los expresidentes y ex vicepresidentes de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá, así como 22 representantes nombrados por la República Dominicana. Pese a sus numerosos intentos de labrarse un papel en la integración regional, el PARLACEN no ha pasado de ser un órgano consultivo con poca influencia en la toma de decisiones a nivel regional.

Corte Centroamericana de Justicia (CCJ)

La Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) entró en funcionamiento el 12 de octubre de 1994. Se le confiaron toda una serie de poderes, entre ellos el de de examinar, a petición de cualquier Estado miembro, las disputas que puedan surgir entre ellos, estudiar la validez de los actos legislativos, regulatorios, administrativos y otros promulgados por un Estado, cuando éstos afecten a convenciones, tratados o cualquier otra disposición de la Ley de Integración Centroamericana o a los acuerdos y decisiones de sus órganos e instituciones. La CCJ actúa además como tribunal asesor de las cortes supremas de Justicia de los Estados y como órgano consultivo para los órganos e instituciones del Sistema de la Integración Centroamericana en asuntos relacionados con la interpretación y aplicación del Protocolo de Tegucigalpa. En muchos sentidos, los poderes de esta Corte superan a los de otros órganos del Sistema y la convierten en una institución verdaderamente supranacional. Las aproximadamente



cien sentencias que ha dictado desde que empezó a funcionar responden mayormente a acciones por falta de actuación interpuestas contra los gobiernos y dictámenes solicitados por otras instituciones de la integración. Aunque la Corte también ha tenido que dirimir casos espinosos.13 No se ha visto exenta de acusaciones de ineficacia y de ser excesivamente onerosa, y las propuestas de BID-CEPAL sugerían que se convirtiera en un tribunal ad hoc, convocándose únicamente en respuesta a una solicitud. Hasta la fecha, sin embargo, no se ha aprobado ninguna medida contra ella.

13 Como el recurso de Arnoldo Alemán contra los juicios entablados contra él por corrupción cuando se convirtió en

diputado del PARLACEN. La Corte también medió en la lucha de poder entre el presidente Bolaños y la Asamblea de Nicaragua, e incluso en una querella de una organización de aduaneros contra Costa Rica, país que no ha ratificado el Estatuto y no reconoce a la Corte.



2. Presentación de la cooperación de la UE con América Central

La presente sección ofrece un resumen general de la ayuda de cooperación al desarrollo que se ha prestado a la región y a su proceso de integración por parte de la UE y otros donantes. En primer lugar, presenta el apoyo de la UE a la región centroamericana a través de estrategias regionales (DER) y otros instrumentos de financiación de la UE (ICD) durante el periodo de 2007-2013. Después, a efectos de comparación con la ayuda regional global, examinamos las ayudas bilaterales de la UE (DEP) a los miembros de la región. Este capítulo analizará entonces el apoyo de otros donantes multilaterales y bilaterales durante el mismo periodo, únicamente a escala regional.

2.1 Marco estratégico de la cooperación al desarrollo de la UE

2.1.1 El marco general de la cooperación al desarrollo de la UE

La cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea se basa en el artículo 117 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Dicho artículo requiere que la cooperación de la UE propicie el desarrollo socioeconómico sostenible de los países en desarrollo, una integración armoniosa y progresiva de dichos países en la economía mundial y la lucha contra la pobreza. Además, la Comisión Europea ha recibido el mandato de utilizar sus políticas de desarrollo y cooperación para contribuir al desarrollo y la consolidación de la democracia y el imperio de la ley en los países socios, así como a un mayor respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. En noviembre de 2005, el Consejo, los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, el Parlamento y la Comisión Europeos aprobaron el Consenso Europeo sobre Desarrollo. Por primera vez en la historia de la cooperación al desarrollo de la UE, este consenso ofrecía una visión común para la cooperación al desarrollo de los Estados miembros y de actores de todos los niveles de la Comunidad. Establece que el objetivo prioritario de la política de desarrollo de la Comunidad es la erradicación de la pobreza en el marco del desarrollo sostenible y que la UE tiene por objeto alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), junto con la promoción de la democracia, la buena gobernanza y el respeto de los derechos humanos. De acuerdo con los principios adoptados en el artículo 177 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el consenso subraya asimismo la importancia de establecer asociaciones con los países en desarrollo y de promocionar la buena gobernanza, los derechos humanos y la democracia de cara a una globalización más equitativa. Resalta el diálogo político como forma importante de promover todos los objetivos de desarrollo de la UE. El consenso, además, reafirma el compromiso de fomentar la coherencia en la política de desarrollo, a saber, tener en cuenta los objetivos de la cooperación al desarrollo en todas las políticas que puedan afectar a países en desarrollo y velar por que estas políticas estén en



consonancia con los objetivos de desarrollo de la UE. Reitera el principio de apropiación de las estrategias y programas de desarrollo por parte de los países socios y aboga por una mayor participación de la sociedad civil en la cooperación al desarrollo. En diciembre de 2006, la Comunidad Europea creó un nuevo Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), con arreglo al artículo 179 del citado Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. América Central quedaba incluida para participar en los programas de cooperación financiados por el ICD.14

2.1.2 El marco específico de la cooperación de la UE con América Latina y Central

La cooperación de la UE con América Central se ha modelado a partir del Diálogo de San José, iniciado en Costa Rica en 1984 y que durante mucho tiempo ha sido el principal canal de diálogo político entre las dos regiones. Al principio, este diálogo anual se creó para apoyar los procesos de paz y los esfuerzos de democratización de la región. Posteriormente, sin embargo, el Diálogo se amplió para incluir otros aspectos, como el desarrollo social y económico. En 1993, los seis países centroamericanos y la Comisión firmaron un Acuerdo Marco de Cooperación al Desarrollo Regional que finalmente entró en vigor en 1999. Este acuerdo de "tercera generación" contemplaba la cooperación en una amplia variedad de sectores y disponía la creación de una Comisión Mixta para supervisar su aplicación, junto con subcomisiones dedicadas al examen detallado de los sectores específicos incluidos en el Acuerdo. En 2005, los delegados de la Cumbre de Guadalajara 2004 entre América Latina, el Caribe y la UE acordaron que la cooperación europea debería subrayar el multilateralismo, la integración regional15 y la cohesión social (reducir la pobreza y combatir las desigualdades y la exclusión) (véase también, más adelante, la sección sobre cooperación regional de la UE con América Central de 2007–2013). En diciembre de 2005, en su Comunicación sobre "Una asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina", la Comisión reiteró su objetivo de asociación estratégica con toda la región y subrayó la necesidad de un mayor diálogo político, objetivos específicos de cooperación, promoción del comercio e inversiones y un mayor alineamiento de la cooperación con las agendas políticas y las necesidades de los países receptores. En diciembre de 2003 ya se había firmado un nuevo Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la UE y AC. Su ratificación por parte de todos los signatarios concluyó en diciembre de 2011. El Acuerdo institucionaliza el Diálogo de San José y amplía la cooperación para englobar otras áreas como la migración y la lucha contra el terrorismo. Por otra parte, el Acuerdo de cooperación de 2003 también abría las puertas a iniciar los 14 Reglamento (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo Nº 1905/2006 de 27 de diciembre de 2006 por el que se

establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo.

15 Si bien la integración regional, o "regionalismo", puede definirse como un proceso destinado a reducir las barreras al comercio y de otra índole entre un subconjunto de países que pertenecen a una misma región geográfica, o definido según otros criterios, el término multilateralismo se refiere de una forma más general a una circunstancia en la que múltiples países trabajan en concierto sobre un determinado asunto común.



trabajos preparatorios para un Acuerdo de Asociación más exhaustivo entre las dos regiones, lo cual se había fijado como objetivo estratégico común en la Cumbre de Guadalajara de 2004 entre la UE y los países latinoamericanos. En la Cumbre de Viena en mayo de 2006, y a partir de los positivos resultados de una evaluación conjunta de la integración económica regional en América Central, llevada a cabo durante 2005 y 2006, los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y de América Latina y el Caribe decidieron abrir las negociaciones para un Acuerdo de Asociación entre la UE y AC, en el que se contemplaba una zona de libre comercio. En aquella ocasión, América Central reafirmó su compromiso de intensificar la integración económica regional, que incluiría la creación de una unión aduanera. Las negociaciones para el Acuerdo de Asociación UE-AC (AdA) concluyeron en 2010, durante la Cumbre UE-ALC en Madrid, y desembocaron en el primer acuerdo interregional celebrado por la UE. El AdA engloba el diálogo político, la cooperación y asuntos relacionados con el comercio en el seno de la relación UE-AC. Por parte de la UE, las expectativas eran que el Acuerdo contribuyera a impulsar la integración regional, la consolidación de la democracia y la mejora de la situación de seguridad en América Central. El AdA fue rubricado en Bruselas en marzo de 2011 y firmado en junio de 2012. La ratificación del acuerdo prosiguió hasta 2013, cuando la primera de sus partes entró en vigor.

2.2 Ayuda de la UE al desarrollo regional de América Central

2.2.1 Cooperación regional de la UE antes de 2007

Presentación de la cooperación regional de la UE entre 2002 y 2006

La integración regional ya había constituido un sector prioritario antes de 2007, es decir, durante el periodo del programa de 2002-2006. La UE se había comprometido a propiciar la consolidación del sistema SICA y la aplicación de políticas comunes a escala regional. Según la Comisión Europea, esta ayuda iba estrechamente ligada a los acuerdos y decisiones adoptados por la UE en la Cumbre UE-América Latina y Caribe, celebrada en Madrid en 2002, donde se insistió en que "América Central debía profundizar su proceso de integración para poder ser candidata a un amplio Acuerdo de Asociación con la UE"16. La ayuda al proceso de integración regional se veía, de hecho, "como el sector focal prioritario de la estrategia".17 De una dotación global de 74,5 millones de euros para el DER del periodo 2002-2006, unos 40 millones se destinaron a ayuda directa al proceso de integración regional. Al final del periodo de programación, la UE aún consideraba que este apoyo era "relevante" y "respondía a una demanda muy real de cooperación regional".18 16 Documento de Estrategia Regional de la UE para la cooperación con América Central, 2007 – 2013, pág. 16

17 Ibídem.

18 Documento de Estrategia Regional de la UE para la cooperación con América Central, 2007–2013.



Entre las lecciones aprendidas por la Comisión Europea respecto a la ayuda a la integración regional en ese primer periodo, se encontraba que la eficacia de la cooperación entre Estados a través de órganos de integración regional podría mejorarse "por el requerimiento previo [presumiblemente para los gobiernos centroamericanos] de establecer unas normativas y una legislación comunes". Además, la Comisión Europea había dictaminado que "[c]ualquier verificación inicial de la relevancia de la cooperación regional debería considerar más las capacidades y la voluntad de todos los interesados, en los ámbitos nacional y regional, privado y público".19 Los otros dos sectores prioritarios de la Estrategia Regional 2002-2006 destacaban la intensificación del papel de la sociedad civil en el proceso de integración regional, así como la reducción de la vulnerabilidad a las catástrofes naturales y una mejor gestión medioambiental. El DER 2002-2006 se complementó con una serie de programas de cooperación regional, en parte financiados por líneas presupuestarias temáticas, en áreas como promoción de los derechos humanos, seguridad alimentaria, preparación ante catástrofes naturales y desarrollo local de zonas fronterizas, incluida la gestión de cuencas hídricas. La región también había contado con el patrocinio de una serie de programas regionales de la CE para América Latina, tales como ALFA, @lis (sociedad de la información), URBAL (cooperación entre municipios y gobiernos locales), AL-Invest (sector privado), ALURE (uso racional de la energía), OBREAL (Observatorio de las relaciones UE-AL) y EUROSociAL (cohesión social).

Recomendaciones de la Evaluación de 2007 de la Cooperación Regional de la UE

La tabla 1 presenta las recomendaciones de la anterior evaluación de la cooperación regional de la UE con América Central. El presente informe remitirá a estas recomendaciones al tratar sus propias conclusiones y recomendaciones transversales en los capítulos 5 y 6.

19 En la presentación de la cooperación pasada y actual y lecciones aprendidas en el Documento de Estrategia Regional

2007–2013.



Tabla 1: Recomendaciones de la Evaluación de 2007 de la Cooperación Regional de la UE en América Central (resumen)

2.2.2 Cooperación regional de la UE con América Central en 2007-2013

La lógica de la cooperación de la UE en el período de 2007 a 2013 se basaba en las principales prioridades y principios que habían surgido del diálogo político de la Unión Europea con América Central, y con América Latina en general. El Documento de programación regional para América Latina (2007-2013)20 se comprometía específicamente 20 Comisión Europea: Documento de programación regional para América Latina 2007–2013, 12.07.2007

(E/2007/1417).

A nivel político y estratégico 1) Intensificar el apoyo al proceso de integración económica a través del diálogo político y la

cooperación regional, así como promoviendo la armonización de políticas comunes. 2) Adaptar la Estrategia de la CE a las exigencias del Acuerdo de Asociación UE-AC y el CAFTA-RD.

Consolidar y profundizar los procesos de integración de los últimos años, en particular en lo referido a la culminación de la unión aduanera, el establecimiento de un mecanismo de distribución de los impuestos arancelarios, las normas comunes en materia de libre comercio de servicios, régimen de inversiones, propiedad intelectual y resolución de diferencias comerciales. Promover las políticas comunes necesarias para mejorar la competitividad de las economías centroamericanas y hacer frente a las asimetrías entre los socios, respondiendo a las exigencias de liberalización que suponen tanto el CAFTA-RD como el futuro Acuerdo de Asociación.

3) Prestar más atención a la dimensión institucional de la integración. Apoyar la reforma institucional y la racionalización del SICA; fortalecer los mecanismos de coordinación intra e intersectorial de las instituciones encargadas de la implementación del SICA (CEPREDENAC, CCAD, CRRH); respetar y fortalecer el CC-SICA como máximo órgano de representación de la sociedad civil regional.

4) Vincular la cooperación regional al cumplimiento efectivo de planes y programas de las organizaciones regionales, a la participación efectiva de los Estados centroamericanos en la financiación de sus organismos regionales y a la gestión transparente de los recursos.

5) Reforzar las acciones de prevención de desastres y conservación del medio ambiente, dada la vulnerabilidad de la región a los desastres naturales.

6) Plantear enfoques nuevos para incluir problemáticas más recientes (migración y seguridad) en la cooperación regional.

A nivel operativo y de gestión 7) Acompañar los programas regionales más complejos (PAIRCA, ADAPCCA) con un seguimiento

cercano y constante por parte de la Delegación, para permitir su reorientación y adaptación a cambios del contexto y garantizar su capacidad de tener impacto.

8) Fortalecer la transversalización (incluido a nivel operativo) y el desarrollo de conceptos y criterios internos de gestión del riesgo de catástrofes.

9) Enfatizar una mayor participación de la sociedad civil en todos los procesos, incluso en iniciativas relacionadas con la unión aduanera, políticas comunes, etc.; así como a través de una mayor implicación con las redes regionales de la sociedad civil centroamericana y europea.

Coordinación y complementariedad 10) La CE debería asumir el liderazgo en el apoyo a la integración institucional, social y económica. 11) Fortalecer el liderazgo de la SG-SICA y los mecanismos regionales de coordinación de la ayuda en

el marco de la aplicación de la Iniciativa de Viena. 12) La CE y los Estados miembros deben asumir los compromisos fijados sobre la coordinación y

complementariedad de la ayuda. 13) Mejorar la coordinación con otros donantes implicados en la prevención de desastres.



a propiciar una mayor vinculación entre las prioridades políticas definidas en las cumbres de cooperación y los objetivos de la cooperación regional. En cumplimiento de este compromiso, los objetivos de la cooperación técnica de la UE para ese periodo se formularon para responder a las prioridades de diálogo sobre políticas y cooperación que se habían acordado durante la Cumbre de Guadalajara 2004. Tal y como se recoge en el DER, "la Cumbre de Guadalajara de 2004 entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea puso el énfasis en el multilateralismo, la integración regional y la cohesión social (para reducir la pobreza y combatir las desigualdades y la exclusión)"21 como principales prioridades del diálogo sobre políticas y cooperación. En virtud del Documento de Estrategia Regional, la UE comprometió un total de 89,7 millones de euros a la integración económica, el fortalecimiento institucional y la seguridad democrática como sectores clave de la cooperación geográfica. En concreto, la UE se comprometió a apoyar el fortalecimiento del sistema institucional de la integración regional, a saber, el sistema SICA de organizaciones de integración regional (OIR). Según se recoge en el DER, el objetivo de este componente era "apoyar la reforma del sistema de integración incorporado en la agenda centroamericana a través del fortalecimiento de las capacidades, mejoramiento de la coordinación, del marco legislativo, de mecanismos financieros eficaces, mandatos, organización y competencias técnicas y recursos humanos, entre los diversos actores involucrados." Además, el DER confirmaba específicamente que "[e]n este sentido, la cooperación deberá enfocarse en las instituciones regionales, los sistemas de coordinación intergubernamentales y las entidades nacionales involucradas en el proceso de integración"22. Las principales intervenciones en este sentido fueron PAIRCA I y PAIRCA II.23 La cooperación regional de la UE según el DER 2007-2013 también tenía que ayudar a profundizar la integración económica en Centroamérica, concretamente facilitando la creación y consolidación de la Unión Aduanera centroamericana y ayudando a promulgar otras políticas para reforzar el mercado común en AC y ayudar a eliminar las barreras no arancelarias al comercio. Esta última área incluía ayuda al desarrollo de un Marco Normativo de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) para garantizar y facilitar el comercio mundial; medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), desarrollo de una perspectiva regional del marco regulatorio técnico de bienes (basado en normas internacionales) para fomentar la libre circulación de bienes en toda la región. La intervención más importante en este sector incluía el "Programa Regional de apoyo a la integración económica centroamericana y a la implementación del Acuerdo de Asociación" (PRAIAA) (destinado, entre otros, al refuerzo institucional de la SIECA), el "Programa de Apoyo a la Creación de un Sistema Regional de Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamérica" (PRACAMS), el programa "Apoyo al desarrollo del sector privado en Centroamérica" (ADESEP) y el programa "Consolidación de la Unión Aduanera Centroamericana" (CONSUAC).

21 DER 2007–2013, pág. 2

22 DER 2007–2013, pág. 20

23 Para información sobre el volumen y el periodo de aplicación de los distintos programas y proyectos, véase el anexo 8 en el volumen 3 del presente informe.



Por último, la UE se comprometió a apoyar las mejoras en materia de gobernanza regional y seguridad, con el fin de ayudar a mitigar los impactos negativos de una mayor libre circulación de bienes, capitales y personas en toda la región y entre países. Entre los importantes programas financiados por la UE en este ámbito se cuentan el "Programa Regional de Seguridad Fronteriza en América Central" (SEFRO) y el "Programa de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica". Otros programas regionales se financiaron mediante líneas presupuestarias temáticas en seguridad alimentaria, medio ambiente, reducción del riesgo de catástrofes, derechos humanos, género y otros ámbitos. Por lo que respecta a la seguridad alimentaria, la Unión Europea patrocinó varias intervenciones para ayudar a mejorar la situación de la seguridad alimentaria en América Central. Los programas PRESANCA I (Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Centroamérica) y PRESANCA II han constituido las dos principales intervenciones regionales financiadas por la UE. Además, el programa PRESISAN (I y II) (Programa Regional de Sistemas de Información en Seguridad Alimentaria y Nutricional) complementó al PRESANCA II durante la segunda mitad del periodo del programa de 2007–2013. La UE también ha contribuido a la reducción del riesgo de catástrofes y la gestión integrada del riesgo (principalmente en lo tocante a catástrofes ambientales) mediante una variedad de intervenciones. El programa de mayor alcance, el "Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental" (PREVDA) se puso en marcha durante el periodo anterior del programa (2002-2006), pero prosiguió mucho más allá de 2007, y por ello se ha incluido en la presente evaluación. El programa se concibió para ayudar a crear una alianza estratégica y operativa entre los organismos de reducción del riesgo del SICA (CEPREDENAC), la gestión integrada de los recursos hídricos (CRRH) y la gestión ambiental (CCAD). Por otra parte, el PREVDA también financió el fortalecimiento de instituciones relevantes a escala nacional y apuntaba a fomentar una gestión integrada de las cuencas fluviales a escala local. Una comparación de las cuantías destinadas a la cooperación regional con las destinadas a la cooperación bilateral revela que la cooperación bilateral seguía siendo el instrumento de cooperación preferido en la región durante el periodo del programa. La UE contrató alrededor de 586 M€ en concepto de cooperación bilateral con distintos países centroamericanos entre 2007 y 2013, mientras que, durante el mismo periodo, dedicó aproximadamente 115 M€ a la cooperación regional. Esto significa que la cooperación regional representa alrededor del 18% de la cooperación total de la UE con la región.24 La cooperación bilateral con países centroamericanos ha sido mucho más diversa que la cooperación regional, pues ha abarcado sectores como educación, infraestructura y desarrollo rural, además de los ya cubiertos por la cooperación regional. En las siguientes secciones se presentará un análisis financiero más pormenorizado de la cooperación regional y bilateral de la UE.

24 Esta cifra incluye tanto la cooperación geográfica como la temática.



2.2.3 Análisis financiero de la cooperación regional de la UE, 2007–2013

Los fondos europeos para la cooperación regional con América Central se han repartido entre seis sectores primarios y áreas temáticas. Tal y como se desprende de las figuras 2 y 3, la mayor partida de recursos de la UE se destinó a medio ambiente y reducción del riesgo de catástrofes, a saber, aproximadamente 61 M€, que incluía tanto la financiación geográfica como la temática. Esto vino seguido de un compromiso de ayuda a la integración económica (aproximadamente 56 M€) y seguridad alimentaria. La partida más pequeña se destinó a seguridad y migración (aproximadamente 22 M€) y derechos humanos, género y temas transversales.

Figura 2: Cooperación regional de la UE con América Central por sectores (instrumentos de financiación geográficos y temáticos), 2007–2013.

27%

24%23%

17%

5%4%

Medio ambiente y RRC1

Seguridad alimentariaFortalecimientoinstitucional

Integración económica

1Esto incluye contratos PREVDA

Fuente: ADE a partir de extracciones de la base de datos Europeaid (CRIS, octubre 2013)

Seguridad y migración

Derechos humanos, género y cuestiones transversales

Total contratado: 115 M€

La figura 3 evidencia también que las cantidades consignadas difieren significativamente de las contratadas y que los pagos de recursos son aún más bajos. En la integración económica, esta discrepancia de fondos consignados es especialmente significativa: si bien la UE había comprometido 56 M€ a este sector, en octubre de 2013 sólo se habían contratado menos de 20 M€ y se habían desembolsado aún menos, aproximadamente 12 M€.



Figura 3: Cooperación regional de la UE con América Central por sectores, 2007-2013

0

10

20

30

40

50

60

Thematic funding

Geographic funding

Millones de €

Contratado

Pagado

1

Total comprometido: 245 M€Total contratado: 115 M€Total pagado: 72 M€

Financiación geográfica

1 Para programas que cubren América Central junto con otras regiones, las cuantías contratadas se han utilizado como “compromisos”.2Incluye compromisos de contratos y pagos relacionados con el programa PREVDA comprometidos antes de 2007

Fuente: ADE a partir de extracciones de la base de datos de Europeaid (CRIS, octubre 2013)

Integración económica

Medio ambiente y RRC2

Seguridad alimentaria

Derechos humanos, género y temas transversales

Fortalecimiento institucional

Seguridad y migración

Comprometido

Financiación temática

La relación anticíclica entre el compromiso de fondos y la contratación de recursos se ilustra en la Figura 4. El gráfico muestra cómo las cantidades contratadas parecen subir en respuesta al pico previo en el compromiso de fondos. Por ejemplo, en 2009, la UE comprometió su mayor cantidad de recursos para el periodo del programa 2007-2013, aproximadamente 75 M€. Un año más tarde, las cuantías de contratos habían aumentado en unos 30 M€; de menos de 10 M€ en 2009 a cerca de 40 M€ en 2010. Pueden observarse relaciones similares en los demás años.



Figura 4: Cooperación regional de la UE con América Central (financiación geográfica y temática), por años, 2007-2013

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2007 2008 2009 2010 2011 2012 20132

Comprometido3

Contratado1

2

Millones €

1La cifra contratada incluye cantidades de compromisos anteriores al periodo de evaluación.2Las cifras de 2007 incluyen compromisos de programa y contratos PREVDA.3 Para programas que cubren América Central junto con otras regiones, las cantidades contratadas se han considerado “compromisos”.


Total compromisos: 214 M€

Total contratado: 115 M€

La Figura 5, por último, evidencia que la cooperación regional siguió representando una parte relativamente pequeña de la cooperación total de la UE con América Central. La cooperación regional constituye tan sólo el 18% de los aproximadamente 631 M€ que se habían contratado para cooperación al desarrollo con homólogos centroamericanos, incluidos los fondos regionales y bilaterales. Este 18% está compuesto por partidas casi equivalentes de financiación geográfica y financiación temática. En comparación, aproximadamente el 37% de los 516 M€ de cooperación bilateral contratada se extrajeron de líneas presupuestarias temáticas, mientras que el 45% de la cooperación bilateral total (cantidades contratadas) se financió mediante instrumentos geográficos.



Figura 5: Cantidades contratadas para cooperación bilateral y regional, 2007–2013

45%

37%

9%

9%

Cooperación bilateral –Financiación geográfica

Cooperación bilateral –Financiación temática

Cooperación regional –Financiación geográfica

Cooperación regional –Financiación temática

Total: 631 M€


2.3 Cooperación bilateral de la UE con países

centroamericanos

La cooperación bilateral de la UE con los países centroamericanos es ligeramente más diversificada que la cooperación regional, por lo menos en cuanto a los sectores que abarca. Las diferencias más significativas con el perfil de sectores de la cooperación regional de la UE son las cantidades consignadas a educación (un total de 78 M€ para el periodo 2006-2013) y a infraestructura (47 M€). Los sectores cubiertos por ambos tipos de cooperación, regional y bilateral, son medio ambiente y RRC, seguridad alimentaria, gobernanza25, derechos humanos, género y sociedad civil, seguridad y migración; y, por último, comercio e integración económica. El mayor receptor de cooperación bilateral durante el periodo del programa ha sido Honduras (173 M€), seguido por Guatemala (137 M€), Nicaragua (114 M€) y El Salvador (121 M€). Costa Rica y Panamá han recibido tan sólo una fracción de la ayuda a otros países, debido a que sus economías nacionales son comparativamente más fuertes. Panamá se considera un país de renta media.

25 Denominado "desarrollo institucional" a nivel regional.



Tabla 2: Cooperación bilateral de la UE con países centroamericanos, por sectores, cantidades consignadas, 2006-2013 (en millones de euros)

País Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Salvador Total

Educación 9 0 2 43 0 25 78

Medio ambiente y RRC 0 0 46 16 0 0 62

Seguridad alimentaria y desarrollo rural

0 62 2 11 0 0 75

Gobernanza 0 39 61 18 0 25 142

Derechos humanos, género y sociedad civil

0 0 5 0 10 59 74

Infraestructura 5 0 42 0 1 0 47

Seguridad y migración 13 20 8 0 0 0 41

Comercio e integración económica

4 15 8 28

12 67

Total 30 137 173 114 11 121 586


La distribución de la cooperación bilateral de la UE entre los distintos países centroamericanos puede apreciarse también en el siguiente mapa.

Figura 6: Cooperación bilateral de la UE con América Central, cantidades consignadas, 2006-2013



3. Metodología de la evaluación

Este capítulo presenta una breve síntesis de la metodología de evaluación, con una explicación de las distintas fases y procesos seguidos al realizar la evaluación, destacando algunos de los componentes clave del enfoque de la misma y discutiendo los retos encontrados en el transcurso de la evaluación, así como las limitaciones inherentes a sus resultados.

3.1 Fases, procesos y etapas de la evaluación

La realización de la evaluación siguió 4 fases diferenciadas: 1) Fase preliminar, durante la cual el equipo de evaluación concibió el marco de trabajo

y estructuró las preguntas evaluativas, los criterios de valoración y los indicadores, en coordinación y cooperación con el grupo de referencia para la evaluación.

2) Fase de estudio, en la que se recopiló y analizó toda la documentación y bibliografía disponible sobre la cooperación de la UE con América Central.

3) Fase de campo, con una visita inicial de tres semanas, seguida por una visita de seguimiento de una semana, en las que se realizaron entrevistas individuales y en grupo con actores clave de la cooperación regional de la UE, se visitaron proyectos sobre el terreno y se recabaron y analizaron datos y documentos adicionales.

4) Fase de análisis y síntesis, en la que se unificaron los análisis realizados durante la fase de estudio y se complementaron las observaciones iniciales a partir de los datos y la información recabados durante la fase de campo. Sobre esta base, los evaluadores formularon sus respuestas a las preguntas de evaluación y elaboraron las conclusiones y recomendaciones clave.

La siguiente figura ofrece una vista esquemática de las distintas etapas del proceso de evaluación.



Figura 7: Vista esquemática del proceso de evaluación y sus distintas etapas



La evaluación fue acompañada por un grupo de referencia, compuesto por miembros de distintos servicios de la Comisión Europea: DG DEVCO, EEAS, DG Comercio, DG ECHO y DG Medio ambiente. Los miembros del grupo de referencia comentaron los distintos aspectos del proceso de evaluación, entre ellos la concepción del marco de trabajo, la formulación y estructuración de las preguntas evaluativas, la recolección de datos y análisis de la información, y los resultados obtenidos y presentados en el presente informe de síntesis.

3.2 Componentes clave del enfoque de evaluación

La metodología seguida para esta evaluación se centró en varios conceptos y herramientas fundamentales que se presentan y explican brevemente en las siguientes secciones.

3.2.1 La lógica de intervención

Con el fin de refinar el alcance de la evaluación regional, así como de elaborar un conjunto de preguntas evaluativas concretas y los correspondientes criterios de valoración e indicadores (véase a continuación), los evaluadores examinaron la lógica de intervención de la estrategia de cooperación de la UE en el periodo evaluado. Este análisis se llevó a cabo en dos etapas separadas: Un examen de los principales componentes de la estrategia de la UE, fiel a la

formulación del Documento de Estrategia Regional para el periodo 2007-2012 y de otros documentos estratégicos afines.

Reconstrucción de la lógica de intervención de la cooperación de la UE con América Central, examinando la coherencia lógica de la estrategia y la coherencia entre sus componentes.

La siguiente figura es resultado de esta reconstrucción lógica. Ofrece una vista general de la estrategia global y pone los distintos componentes en el contexto de la cooperación global. El anexo 3 ofrece una descripción detallada del análisis de la estrategia de cooperación regional de la UE y de sus principales resultados.


Informe final Julio de 2015 Pág .26

Figura 8 : Reconstrucción de la lógica de intervención de la cooperación regional con América Central, DER 2007-2013

NOTA: Sólo se han derivado las preguntas 2 – 6 de la lógica de intervención de la UE; por ello, las preguntas evaluativas 1 (sobre la pertinencia) y 8 (sobre cuestiones transversales) no se presentan en el diagrama



3.2.2 Preguntas de la evaluación

A partir del análisis de la lógica de intervención de la cooperación regional de la UE, los evaluadores elaboraron un conjunto de ocho preguntas evaluativas. Estas preguntas se centraban en los sectores, temas y cuestiones concretos que se habían destacado en el pliego de condiciones de la evaluación. Las preguntas tenían la importante función de delimitar el alcance temático de la evaluación y conferir una estructura a las tareas de indagación y análisis de los evaluadores. La siguiente tabla presenta de forma esquemática las ocho preguntas que se respondieron en la evaluación.

Tabla 3: Lista de preguntas de la evaluación de la cooperación regional de la UE con América Central

Nº Sector / Tema Pregunta evaluativa

PE 1 Correspondencia entre la cooperación y las necesidades (Pertinencia)

¿En qué medida la estrategia de ayuda regional de la UE ha tenido en cuenta y ha respondido a la evolución de los intereses y necesidades de los actores centroamericanos (SICA, gobiernos nacionales, sociedad civil), vista la dinámica del proceso de integración regional?

PE 2 Fortalecimiento institucional de organizaciones de integración regional

¿En qué medida ha contribuido la ayuda de la UE a crear capacidad de autonomía de las OIR centroamericanas que ayude a mejorar su actuación de acuerdo con su misión declarada en tanto que organizaciones, sus objetivos y planes de trabajo y resultados?

PE 3 Integración económica

¿En qué medida han contribuido las intervenciones de la UE a reestructurar el marco institucional de la unión aduanera centroamericana y a la adopción de otras políticas comunes en torno al comercio?

PE 4 Cooperación regional y el Acuerdo de Asociación

¿En qué medida ha apoyado la UE a las organizaciones de integración regional y a sus homólogas nacionales en su labor por aprovechar al máximo el potencial de desarrollo económico del AdA?

PE 5 Seguridad regional ¿En qué medida ha ayudado el apoyo de la UE a crear y mejorar la capacidad de las instituciones nacionales y de integración regional centroamericanas para iniciar, coordinar y dar una respuesta regional a las preocupaciones de seguridad de América Central, en particular a las relacionadas con la seguridad transfronteriza y la prevención social de la violencia?

PE 6 Reducción de riesgo de catástrofes

¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la UE a fortalecer la capacidad de las OIR y otros actores relevantes a nivel regional, nacional y local para desarrollar un marco jurídico e institucional, válido para toda la región, de cara a la reducción del riesgo de catástrofes, en particular por lo que respecta a la gestión integrada de riesgos relacionados con la degradación medioambiental?

PE 7 Seguridad alimentaria y nutrición

¿En qué medida ha contribuido la UE a la consolidación de un marco regional político, jurídico e institucional y a las correspondientes capacidades organizativas para facilitar la planificación y realización armonizadas de intervenciones en seguridad alimentaria y nutrición en América Central?

PE 8 Temas transversales ¿En qué medida ha integrado adecuadamente la UE los temas transversales clave en el diseño y realización de sus intervenciones?



La siguiente tabla ilustra de qué manera las ocho preguntas evaluativas tratan los 5 criterios estándar de valoración DAC, así como los 2 criterios de valoración específicos para la UE (coherencia y valor añadido).

Tabla 4: Tratamiento de los criterios de valoración en las preguntas evaluativas

Criterios

PE

1:

Per

tin

enci

a

PE

2:

Fo

rtal

ecim

ien

to

inst

itu

cio

nal

PE

3:

Inte

gra

ció

n

eco

nó

mic

a

PE

4:

Acu

erd

o

de

Aso

ciac

ión

PE

5:

Seg

uri

dad

re

gio

nal

PE

6:

Red

ucc

ión

del

ri

esg

o d

e ca

tást

rofe

s

PE

7:

Seg

uri

dad

al

imen

tari

a

PE

8:

Tem

as

tran

sver

sale

s

Pertinencia X X X

Eficacia X X X X X X

Eficiencia X X X X

Impacto X X X X X X

Sostenibilidad X X X X X

Coherencia X X X X

Valor añadido X X

3.2.3 Criterios de valoración e indicadores

Para cada una de las 8 preguntas evaluativas, los evaluadores elaboraron un conjunto de criterios de valoración e indicadores, de nuevo en colaboración y coordinación con el grupo de referencia de la evaluación. Los criterios de valoración se seleccionaron para resaltar determinados aspectos de la

lógica de intervención de la UE, así como los resultados perseguidos de la cooperación que se consideraban determinantes clave de los logros obtenidos en cuanto a los objetivos de cooperación de la UE.

La selección de un conjunto de indicadores garantizaba que la valoración de cada uno de los criterios se basara en hechos inequívocamente identificados que ofrecieran un razonamiento sólido como base para la respuesta a cada pregunta evaluativa, según se ilustra en la figura de la página siguiente.



Figura 9 : Aumentar la transparencia de la evaluación mediante criterios de valoración e indicadores

3.2.4 Fuentes de información y métodos de recolección de datos

Los evaluadores recabaron datos para cada uno de los indicadores procedentes de una serie de distintas fuentes de información, mediante una variedad de instrumentos de recolección de datos: Un estudio de la documentación permitió el análisis de la estrategia de cooperación de

la UE26, el análisis de los documentos de programas de la UE, informes ROM y evaluaciones, así como documentos de terceros, artículos académicos, etc.

Las visitas a 6 países centroamericanos permitieron a los evaluadores acceder a más información procedente de los actores del programa y documentos adicionales.

Los evaluadores llevaron a cabo entrevistas (individuales y en grupo) con una amplia gama de actores: personal de la UE en Bruselas y en América Central, representantes de las organizaciones regionales y gobiernos nacionales, personal de los programas, sociedad civil, académicos y beneficiarios de la cooperación regional de la UE.

Las visitas sobre el terreno a lugares del programa y de proyectos dentro y fuera de las capitales nacionales se utilizaron como ilustración de los procesos y resultados de la cooperación de la UE.

26 A partir del Documento de Estrategia Regional (DER), los Documentos de Estrategia País (DEP) de la UE para el

periodo de evaluación, y teniendo también en cuenta otras estrategias regionales y globales, como el Consenso sobre Desarrollo de 2005, entre otros.



Figura 10: Principales fuentes de información y métodos de recolección de datos

3.3 Retos y limitaciones

La realización de la evaluación no estuvo exenta de retos. La siguiente tabla expone estas limitaciones y explica de qué manera los evaluadores respondieron a cada una de ellas.

Tabla 5: Retos y limitaciones que planteó la evaluación

Retos planteados Respuestas del equipo evaluador

La organización y el calendario de la fase de campo presentaron numerosas complicaciones, debido en parte a los distintos niveles de actores en la cooperación regional, a saber, organizaciones intergubernamentales, gobiernos nacionales como integrantes de las mismas, etc. Esto exigió aplazar la fecha de inicio de la fase de campo y acortar su duración de cuatro a tres semanas.

Los evaluadores ajustaron el calendario de la fase de campo planteada inicialmente y realizaron muchas de las tareas analíticas en fin de semana. Además, realizaron una visita de seguimiento a El Salvador y Nicaragua con más entrevistas personales y otras por teléfono.

Durante los últimos días de la primera fase de campo, Nicaragua sufrió una serie de terremotos y réplicas que interrumpieron el trabajo de los evaluadores y provocaron la cancelación de varias entrevistas, una visita a un proyecto y el acortamiento del ulterior informe de campo al final de la visita a la región.

Los evaluadores aprovecharon la visita de seguimiento (véase casilla anterior) para realizar las entrevistas que se habían cancelado y también tuvieron una sesión de información más exhaustiva desde la Delegación de la UE en Managua, con miembros del grupo de referencia que asistían a ella en videoconferencia desde Bruselas.

El director general de la SG-SICA (Secretaría General del SICA), Hugo Martínez, fue nombrado ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador al inicio de la fase de campo. Esto impidió organizar una entrevista con él, incluso durante la posterior visita de seguimiento a América Central.

Los evaluadores entrevistaron al Dr. Juan Daniel Alemán y también realizaron entrevistas personales con otros miembros de la directiva de la SG-SICA.



4. Respuestas a las preguntas evaluativas

Las siguientes secciones presentan las respuestas a las ocho preguntas evaluativas. Por cada una de las preguntas, la respectiva sección presenta el texto de la pregunta y enumera los criterios de valoración para una mejor descripción del alcance de la pregunta. En el cuadro de debajo se presenta una respuesta resumida a la pregunta evaluativa, seguida por una justificación más pormenorizada de la respuesta. Al final de cada párrafo de justificación, las referencias a los respectivos criterios de valoración ayudan al lector a localizar mayor información y hechos justificativos en el volumen 2 del presente informe.

4.1 Pertinencia de los objetivos de cooperación de la UE

Pregunta evaluativa 1

Pregunta ¿En qué medida la estrategia de ayuda regional de la UE ha tenido en cuenta y ha respondido a la evolución de los intereses y necesidades de los actores centroamericanos (SICA, gobiernos nacionales, sociedad civil), en vista de la dinámica del proceso de integración regional?

Criterios de valoración

CV 1.1: Los objetivos de cooperación de la UE son congruentes con las prioridades políticas expresadas en el Diálogo UE-América Central y en las declaraciones políticas centroamericanas (DER 2007–2013)

CV 1.2: Apropiación del proceso y del concepto de integración regional entre los actores nacionales (sector privado, sociedad civil, gobiernos nacionales)

CV 1.3: Capacidad de adaptar la programación y la ayuda de la UE a los cambios de prioridades regionales

CV 1.4: Correspondencia entre la ayuda regional, otras ayudas de la UE a la región y sus políticas (incluidos programas temáticos de AL y política ambiental de la UE)

Respuesta a la pregunta evaluativa

La estrategia de apoyo regional de la UE ha tenido adecuadamente en cuenta muchas de las prioridades fundamentales de los jefes de Estado centroamericanos en relación con la integración regional y económica, la reducción del riesgo de catástrofes y la seguridad formuladas en declaraciones conjuntas (como la Declaración de Panamá de 2006 y la Declaración de San Salvador de 2010) y recogidas en la declaración oficial conjunta de la Cumbre de Viena (2006) y en el anterior Acuerdo de Cooperación de la UE con América Central (2003). Sin embargo, y a pesar de su convergencia en cuanto a los objetivos de cooperación de alto nivel, las dos partes se mostraban más distantes respecto a los resultados que perseguían los programas concretos de cooperación y sus finalidades fundamentales: varias propuestas y herramientas políticas que la UE había apoyado que se realizaran, al final no contaron con la aprobación de los gobiernos nacionales centroamericanos. Entre ellas se encontraban propuestas que habrían definido requisitos fundamentales para el fomento de la integración económica.

Ambas partes se habían comprometido igualmente a utilizar su cooperación para propiciar un acceso más equitativo a "los frutos del crecimiento económico" y de un "programa integrado de cooperación comercial" (p.ej., en el Acuerdo de Cooperación de 2003). En su Declaración de



Viena de 2006, las partes reiteraron su compromiso de responder a "la necesidad de promover políticas públicas responsables que conlleven una distribución más equitativa de la riqueza y de los beneficios del crecimiento económico" y a "la promoción de un crecimiento económico equitativo y sostenido". Estos compromisos bilaterales eran coherentes con la estrategia de la Unión Europea, declarada en el Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005), de utilizar la cooperación regional para propiciar la vinculación entre el comercio y la facilitación del mismo con la promoción de un crecimiento económico equitativo y la reducción de la pobreza.

A diferencia de estos compromisos, las prioridades no quedaban claramente reflejadas en las estrategias de desarrollo regionales y bilaterales de la UE, incluido, concretamente, el objetivo de crear un vínculo entre el comercio, el desarrollo equitativo y la reducción de la pobreza inducidapor el comercio en el marco de la cooperación regional. El DER preveía que la ayuda al comercio, el apoyo a las Pymes y el desarrollo de la capacidad productiva se abordasen a través de la cooperación bilateral con la región. Sin embargo, esta disposición no respondía al enfoque estratégico adoptado por la UE al abordar estas cuestiones en el marco de la cooperación regional. Por otra parte, dado que sólo unos pocos de los programas de cooperación bilateral de la UE con AC llegaron a desarrollar programas de cooperación en esta área, la UE sólo aportó un poco de "ayuda al comercio ampliada" (como capacitación productiva o desarrollo de infraestructuras relacionadas con el comercio) a América Central, por lo menos durante la primera mitad del periodo del programa 2007-2013.

Los objetivos de cooperación de la UE reflejan muchas de las prioridades manifestadas en las declaraciones fundamentales de los jefes de Estado y de Gobierno de los países centroamericanos (en 200627 y 201028), realizadas en el marco de las correspondientes cumbres presidenciales. Los jefes de Estado, concretamente, avalaron la apertura de negociaciones de cara al Acuerdo de Asociación con la UE en la Declaración de Panamá de 2006 y se comprometieron a profundizar la integración económica y la creación de una unión aduanera. En 2010, los presidentes centroamericanos renovaron el compromiso de sus gobiernos con el proceso de integración regional y definieron los cinco pilares de la integración regional que se han convertido en los principales temas de la cooperación regional de la UE (seguridad (democrática), reducción del riesgo de catástrofes, integración social y económica, y fortalecimiento institucional del SICA). La misma declaración recoge asimismo el compromiso centroamericano a desarrollar una respuesta regional a la inseguridad alimentaria. Los objetivos de cooperación de la UE son también básicamente coherentes con las prioridades declaradas en los acuerdos fundamentales del diálogo político UE-América Central, como el Acuerdo de Cooperación de 2003 entre la Comunidad Europea y los países centroamericanos, y están, por regla general, en consonancia con las prioridades de la Declaración de Viena 2006, respecto, entre otros, a la importancia de la integración regional, integración económica, seguridad, sostenibilidad ambiental, cambio climático y reducción del riesgo de catástrofes. (CV 1.1, CV 1.2) Sin embargo, en claro contraste con la convergencia que mostraban en los objetivos de cooperación de alto nivel, el acuerdo entre las dos partes era menos evidente en cuanto a los programas concretos de cooperación y sus finalidades fundamentales: varias propuestas

27 Declaración de Panamá de 9 de marzo de 2006.

28 Declaración Conjunta, Cumbre Extraordinaria de San Salvador, 20 de julio de 2010.



de políticas y herramientas que la UE había respaldado, al final no fueron aprobadas por los gobiernos nacionales centroamericanos. Esta lista incluye finalidades que habrían definido parámetros clave para el fomento de la integración económica, tales como un mecanismo de devolución de impuestos, una política regional de competencia y una política común de salvaguarda del comercio. Incluye, además, la política regional de seguridad alimentaria y una propuesta de reforma de la Corte de Justicia Centroamericana (CJC). El rechazo a estas iniciativas técnicas plantea el interrogante de si los gobiernos centroamericanos habían asumido suficientemente en sus programas las prioridades de cooperación regionales que pudieran traducirse en iniciativas de cooperación concretas.29 (CV 1.1) Además de los cinco pilares de la integración regional30 y los otros sectores mencionados anteriormente, la UE y América Central se habían comprometido igualmente a aprovechar la cooperación con el fin de propiciar un acceso más equitativo a "los frutos del crecimiento económico"31 y la promoción de "un programa integrado de cooperación comercial". Más concretamente, el Acuerdo de Cooperación de 2003 manifestaba que la cooperación debería ayudar a las partes interesadas centroamericanas a "aprovechar óptimamente las oportunidades que ofrece el comercio, ampliando la base productiva que sacará provecho del mismo, incluido el desarrollo de mecanismos que permitan afrontar los desafíos asociados a una mayor competencia en el mercado, y mejorando las competencias, instrumentos y técnicas necesarios para acelerar el disfrute de todos los beneficios que aporta el comercio"32. El acuerdo también preveía concretamente la promoción de un entorno favorable para el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas, incluidas las situadas en zonas rurales. La Declaración de Viena de 2006 reiteraba la mayor parte de estos principios y objetivos de cooperación. En dicha Declaración, las Partes reafirmaban su compromiso con "la promoción de un crecimiento económico equitativo y sostenido con el fin de crear más y mejores empleos y luchar contra la pobreza y la exclusión social". Reconocían igualmente "la necesidad de promover políticas públicas responsables que conlleven una mejor distribución de la riqueza y de los beneficios del crecimiento económico" y subrayaban "la importancia de establecer políticas fiscales y de protección social adecuadas para fomentar un crecimiento económico equitativo con justicia social que favorezca la creación de empleo de calidad y productivo, y que busque incorporar el sector informal en la economía formal."(CV 1.1) Estos compromisos birregionales eran coherentes con el enfoque estratégico declarado por la Unión Europea de utilizar la cooperación regional para fomentar la vinculación entre el comercio y la facilitación del mismo y la promoción de un crecimiento económico equitativo y la reducción de la pobreza. El Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005), por ejemplo, hacía hincapié en que la UE "asistirá a los países en desarrollo en el ámbito del comercio y la integración regional propiciando un crecimiento equitativo y respetuoso del medio ambiente, la integración paulatina y sin incidentes en la economía mundial, y la vinculación

29 Esta cuestión volverá a tratarse en la pregunta evaluativa 2 (sobre fortalecimiento institucional) y la pregunta

evaluativa 3 (sobre integración económica).

30 Seguridad democrática, reducción del riesgo de catástrofes, integración social y económica y fortalecimiento institucional de las OIR.

31 Acuerdo de Cooperación entre la UE y América Central (2003), artículo 6, apartado 1c.

32 Acuerdo de Cooperación entre la UE y América Central (2003), artículo 13, apartado 2.



entre las estrategias de comercio y de reducción de la pobreza o equivalentes." 33. Las prioridades en este ámbito para la UE debían ser "el refuerzo de las instituciones y las capacidades, para que puedan concebirse y ejecutarse eficazmente unas políticas comerciales y de integración adecuadas, y el apoyo al sector privado, para aprovechar las nuevas posibilidades de intercambios"34. El Consenso consideraba asimismo que la Comunidad aportaba "una ventaja comparativa al facilitar ayuda a los países socios para que integren el comercio en las estrategias nacionales de desarrollo y apoyen la cooperación regional siempre que sea posible."35(CV 1.1) Sin embargo, a pesar de estos claros compromisos de vincular el comercio, la integración económica y la reducción de la pobreza en acuerdos birregionales y en las propias políticas de la UE, estas prioridades no quedaron reflejadas de forma destacada en las estrategias regionales y bilaterales de desarrollo de la UE para América Central. Si bien es cierto que la UE reconocía la gravedad de las desigualdades de renta y riqueza en el análisis de problemáticas del DER, la respuesta estratégica del DER no hacía hincapié en estos problemas, ni siquiera, más concretamente, en el enfoque estratégico descrito en el Consenso Europeo sobre Desarrollo de vincular el comercio con un desarrollo equitativo propiciado por éste y la reducción de la pobreza en el marco del apoyo a la integración regional (ver apartado anterior). Lo que sí contemplaba la estrategia de cooperación regional de la UE era que las ayudas al comercio, a las Pymes y al desarrollo de la capacidad productiva, en tanto que cuestiones relacionadas con esta vinculación, deberían abordarse mediante la cooperación bilateral con los países centroamericanos.36 Con todo, esta propuesta de división del trabajo no tenía en consideración el enfoque estratégico concreto de la UE, formulado en el Consenso Europeo sobre Desarrollo, en lo que se refiere a la cooperación regional. Además, sólo algunos de los acuerdos de la UE de cooperación bilateral con América Central realmente trasladaban el compromiso de la UE con la "ayuda al comercio ampliada"37 a programas efectivos de desarrollo de capacidad productiva. Por ello, al menos durante la primera mitad del periodo 2007-2013 del programa, la UE no llegó a prestar a sus socios centroamericanos esta "ayuda al comercio ampliada", en forma de desarrollo de la capacidad productiva o de infraestructuras comerciales.

33 Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005), apartado 72.

34 Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005), apartado 72

35 Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005), apartado 49

36 El Documento de Estrategia Regional para América Central manifiesta que "la asistencia al sector productivo será cubierta por acciones específicas en los niveles nacionales, en coherencia con el marco regional". (DER 2007 – 2013, pág. 25).

37 El término "ayuda al comercio ampliada" se utiliza para referirse a ciertos tipos de ayuda al comercio como infraestructuras (p.ej., infraestructuras físicas para transporte y almacenamiento, generación y suministro de comunicaciones y energía, etc.), aumento de capacidad productiva (creación de negocios, asistencia a servicios bancarios y financieros, agricultura, silvicultura, pesca, industria, recursos minerales y minería, turismo, etc.); o ajustes referidos al comercio (contribuciones al presupuesto gubernamental para introducción de reformas comerciales concebidas por los propios receptores y adaptaciones a medidas de política comercial de otros países). Así pues, la "ayuda al comercio ampliada" se distingue de la llamada "asistencia relativa al comercio", como política y normativa comerciales (p.ej., política y planificación comercial, facilitación del comercio, acuerdos de comercio regionales, etc.), y del desarrollo del comercio (p.ej., fomento de inversiones, análisis/apoyo institucional al comercio en servicios, análisis y desarrollo de mercados, etc.) (ver Estrategia de la UE de ayuda al comercio (2007)).



Cabe reconocer que la UE aprovechó el segundo Programa Indicativo Regional (PIR) para hacer un mayor hincapié en la vinculación entre comercio, integración regional y la elaboración de estrategias para un desarrollo económico equitativo. Aquí se incluía un programa para ayudar a mejorar la productividad agrícola38, otro para ayudar a diversificar las actividades económicas en zonas fronterizas vulnerables39, y otro para ayudar a mejorar el conocimiento y la aceptación de la integración económica y regional entre las Pymes centroamericanas40. La UE también puso en marcha varios proyectos bajo los programas regionales AL-INVEST IV y la Facilidad para Inversiones para América Latina (LAIF) (véase pregunta evaluativa 4 para más información). (CV 1.1, 1.3) El Acuerdo de Asociación (firmado en 2012) como nuevo marco global para la cooperación y el diálogo entre la UE y América Central sigue haciendo bastante hincapié en la igualdad económica y la cohesión social. Entre otros, las partes signatarias se comprometían a utilizar la cooperación al desarrollo para ayudar a promover el desarrollo y la cohesión sociales por medio de reducir los desequilibrios sociales y económicos "entre las Partes y dentro de éstas". Esto se pretendía conseguir, entre otros, promoviendo "una globalización justa y un trabajo decente para todos", junto con la movilización de "recursos financieros importantes, tanto de cooperación como nacionales". Tanto la UE como sus socios centroamericanos debían promover políticas destinadas a lograr una mejor distribución de los ingresos, políticas de comercio e inversión para estimular el comercio justo, el desarrollo de micro, pequeñas y medianas empresas, tanto rurales como urbanas, y políticas de empleo orientadas a un trabajo decente para todos y a la creación de oportunidades económicas, con especial atención a los grupos más pobres y vulnerables y a las regiones más desfavorecidas. (CV 1.4) Organizaciones de la sociedad civil, entre ellas las que pertenecían al comité consultivo del SICA, apoyaron de forma cautelosa el proyecto de integración regional durante todo el periodo del programa. No obstante, estas organizaciones también insistieron en subrayar que era necesario un fuerte énfasis social en el proceso de integración regional para revertir las desigualdades económicas y fomentar la cohesión social a través de la integración regional. Una coalición de organizaciones de la sociedad civil europeas, latinoamericanas y centroamericanas reiteraron esta demanda en 2011, en respuesta a la publicación del segundo Programa Indicativo Regional (PIR) para la cooperación regional de la UE con Centroamérica para los años 2011-2013. Se temía que utilizar la cooperación regional de la UE para facilitar la firma y ejecución del Acuerdo de Asociación terminara distorsionando el desarrollo de la capacidad comercial de las Pymes de América Central hacia el comercio internacional, en lugar de fomentar el interregional (que podría tener un efecto más potente sobre el progreso económico y la disminución de la pobreza en la región) y responder a otros retos sociales relacionados con la ejecución del AdA.41 (CV 1.2) 38 Programa Regional de Investigación e Innovación de Cadenas de Valor Agrícola (PRIICA (2012).

39 GOLFONSECA; el programa al final se suspendió, porque los Estados miembros centroamericanos no llegaron a un acuerdo sobre algunos parámetros clave el programa.

40 Programa regional de apoyo al desarrollo del sector privado en Centroamérica (ADESEP).

41 Durante la fase de campo no se disponía de datos de encuestas sobre las actitudes de la población centroamericana ni de grupos de población concretos respecto a la integración regional entre 2007 y 2013. De forma similar, las actitudes del mundo empresarial centroamericano y el tratamiento del tema en la prensa centroamericana se examinarán durante la fase de campo.



El sector privado ha brindado un amplio apoyo al proceso de integración regional centroamericano, afirmando a menudo que una mayor integración es "esencial" para el progreso económico y criticando a los líderes políticos centroamericanos por no actuar de acuerdo con sus declaraciones políticas en pro de la integración. El sector turístico centroamericano, por ejemplo, viene ejerciendo presión desde 2008 por la promoción de una marca turística única centroamericana y ha instado a los líderes centroamericanos a mostrar una mayor voluntad política de avanzar en la integración regional. La Federación de Cámaras y Asociaciones de Exportadoras de Centroamérica, Panamá y el Caribe (FECAEXCA) también hizo un llamamiento al fomento de la integración regional y económica como herramienta fundamental para incrementar el comercio en la región y generar las economías de escala necesarias para competir en el mercado mundial. (CV 1.2)



4.2 Integración regional (marco institucional)


Pregunta ¿En qué medida ha contribuido la ayuda de la UE a crear capacidad de autonomía de las OIR centroamericanas que ayude a mejorar su actuación de acuerdo con su misión declarada en tanto que organizaciones, sus objetivos y planes de trabajo y resultados?


CV 2.1: Los marcos jurídico y financiero del sistema SICA apoyan su misión CV 2.2: La SG-SICA y la SIECA cumplen los objetivos de resultados esperados en

colaboración con sus homólogas nacionales CV 2.3: Mejor coordinación entre las principales OIR, y entre éstas y los donantes, de

cara a alcanzar los objetivos de integración regional CV 2.4: Los mecanismos e instrumentos que existían para apoyar el desarrollo de las

OIR son apropiados y oportunos dada su capacidad de gestionar estratégicamente dichas organizaciones y la capacidad que ya poseen

Respuesta a la pregunta evaluativa 2

Tal y como se manifiesta en su estrategia de cooperación regional, la UE pretendía apoyar la reforma del sistema de integración SICA por medio de reforzar la capacidad del sistema, incluida, en particular, su capacidad de coordinación y de contar con mecanismos eficaces de financiación, mandatos claros y una mejor competencia técnica de su personal. Sin embargo, durante el transcurso del periodo del programa, la capacidad global duradera del sistema SICA sólo ha mejorado un poco. En esta situación, la llegada de recursos de la UE ayudó a estabilizar temporalmente algunos órganos del SICA, pero sólo consiguió realizar unas pocas contribuciones duraderas al progreso de reforma de los marcos organizativo y financiero del SICA. Se han logrado algunos avances con el apoyo de la UE en el desarrollo de sistemas de gestión de la información y bases de datos, en la gestión de la información sobre ayudas de donantes y en el desarrollo de un mecanismo estadístico para todo el sistema.

Una serie de factores relacionados con la concepción y el enfoque de la cooperación de la UE han contribuido a los resultados relativamente limitados de la misma en este ámbito: a diferencia de los objetivos declarados inicialmente en el DER, los programas de la UE para el desarrollo de capacidades a menudo terminaban sustituyendo la falta de capacidad interna de las organizaciones beneficiarias. Los recursos del programa se utilizaban para llevar a cabo funciones administrativas y técnicas básicas de los organismos del SICA, y la UE financiaba los sueldos de los empleados del SICA. Además, ciertos programas que estaban formalmente destinados a desarrollar la propia capacidad institucional del SICA (p.ej., PAIRCA I y II, PRIAA y PRACAMS), al final servían básicamente para desarrollar capacidades en organizaciones terceras (como administraciones aduaneras nacionales u organizaciones y redes nacionales y regionales de control de calidad, a través de formaciones y otras estrategias). Este énfasis se había incorporado a menudo en el propio diseño de los respectivos programas y los jefes de proyectos de la UE no estaban facultados para controlar o cambiar estos aspectos de sus programas. A resultas de todo ello, los programas de la UE no podían ayudar al SICA a adquirir de forma duradera un personal cualificado más numeroso y una mayor autonomía financiera, que en realidad eran los objetivos que perseguía la cooperación de la UE en este ámbito.

Las organizaciones regionales que recibían ayudas de la UE sí que utilizaron los recursos europeos para elaborar propuestas de reformas organizativas fundamentales del sistema SICA.



Pese a ello, muchas de estas reformas no prosperaron, debido en parte a que la UE no había exigido que la ayuda que prestaba al desarrollo de capacidades fuera ligada a estrategias claras y globales de desarrollo de capacidades del SICA que hubieran sido acordadas conjuntamente por los Estados miembros del SICA. Al final, algunas de las principales propuestas de reformas financiadas por la UE no recibieron el aval o la necesaria financiación de seguimiento de los líderes políticos centroamericanos.

Según el Documento de Estrategia Regional, el objetivo de la cooperación de la UE respecto al desarrollo de capacidades era apoyar la reforma del SICA, "a través del fortalecimiento de las capacidades, mejoramiento de la coordinación, del marco legislativo, de mecanismos financieros eficaces, mandatos, organización y competencias técnicas y recursos humanos, entre los diversos actores involucrados"42. El DER afirmaba además que la cooperación en este sentido debería "enfocarse en las instituciones regionales, los sistemas de coordinación intergubernamentales y las entidades nacionales involucradas en el proceso de integración"43. Con todo, una serie de factores ha entorpecido los avances en el desarrollo de una capacidad duradera del sistema SICA durante el transcurso del periodo del programa. Entre ellos destacan varios factores que son externos a la cooperación de la UE, como una debilidad inherente en la estructura institucional del sistema SIC y la vacilación constante de los Estados miembros del SICA a desarrollar una visión conjunta y coherente del sistema de organizaciones de integración regional, así como a respaldar económicamente este sistema con las necesarias contribuciones a su presupuesto. En gran parte a consecuencia de esto, el mandato de los organismos del SICA no ha podido definirse con mayor claridad y éstos siguen enfrentándose a serias limitaciones en su capacidad de tomar decisiones y llevarlas a la práctica. Los planes de trabajo siguen basándose en actividades, aportaciones y procesos, y no en los resultados que se persiguen. La elevada rotación de personal ha afectado a la mayor parte de los órganos del SICA, si no a todos, y también está vinculada a la ausencia de un servicio civil regional y debidamente profesionalizado en América Central. La coordinación sigue constituyendo un grave punto débil del proceso de integración regional y del correspondiente marco institucional regional, ya sea entre los donantes, entre las OIR y los donantes o entre las propias OIR. El SICA sigue siendo insostenible desde el punto de vista financiero y operacional y depende en gran manera del patrocinio de donantes por lo que se refiere a fondos económicos, recursos humanos y recursos técnicos. En esta situación, la aportación de recursos de la UE ayudó a estabilizar temporalmente algunos órganos del SICA, pero sólo consiguió realizar unas pocas contribuciones duraderas al progreso de reforma de los marcos organizativo y financiero del SICA. El patrocinio de la UE contribuyó a lograr algunos avances en el desarrollo de sistemas de gestión de la información y bases de datos, en la gestión de la información sobre ayudas de donantes y en el desarrollo de un mecanismo estadístico para todo el sistema. (CV 2.1, 2.3) Una serie de factores relacionados con la concepción y el enfoque de la cooperación de la UE han contribuido a que sus resultados fueran relativamente limitados en este ámbito. Las

42 Documento de Estrategia Regional 2007–2013, pág. 21.

43 Ibídem.



principales intervenciones financiadas por la UE que recibieron el encargo formal de ayudar a desarrollar las capacidades de las organizaciones del SICA44 terminaron por aportar recursos operativos muy necesarios para que la SG-SICA pudiera llevar a cabo sus tareas cotidianas en cumplimiento de su mandato, utilizando recursos humanos y monetarios del programa para salvar las brechas de capacidad de la organización anfitriona. En el caso de la mayoría de programas45, estos recursos adicionales, incluidos personal, fondos y equipos, se organizaron en estructuras que no estaban integradas en la jerarquía permanente ni en la estructura financiera y presupuestaria de la organización anfitriona. Los jefes de proyecto eran formalmente responsables ante la directiva de las organizaciones anfitrionas, pero en la práctica funcionaban bajo la responsabilidad compartida del órgano del SICA, la UE y las organizaciones ejecutoras. (CV 2.4) El uso de personal externo para realizar muchas de las funciones clave también impidió que la SIECA y la SG-SICA desarrollaran internamente estas competencias. Un programa destinado a apoyar el desarrollo de una infraestructura regional de calidad y sistemas de control de las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF)46, por ejemplo, ha recurrido al personal del programa (es decir, no de la SIECA) para elaborar normas y procesos de productos técnicos. La experiencia adquirida por estas personas, así como por el personal de otros programas, básicamente desaparecerá cuando finalicen sus contratos. Otros ejemplos son los puntos de contacto en la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) y en el parlamento regional (PARLACEN), que deberían coordinar e integrar las actividades de desarrollo de capacidad organizativa. De nuevo, los programas de la UE ocuparon estos puestos con agentes contratados en lugar de ocuparlos con personal interno de la casa, lo cual significa que toda la experiencia adquirida desaparecerá al llegar a su término el patrocinio de la UE47. Cabe señalar que los jefes de los programas eran empleados permanentes del SICA, si bien sus sueldos eran sufragados en general por la UE. Este enfoque de los programas patrocinados por la UE se había incorporado a menudo al diseño de las respectivas intervenciones, y los jefes de programas de la UE no estaban facultados para controlar ni cambiar estos aspectos de sus programas. (CV 2.4) Las organizaciones del SICA que recibían ayudas de la UE sí que utilizaron los recursos de la UE para preparar y proponer reformas organizativas del SICA. A petición de la comisión interministerial del SICA encargada de asuntos económicos (COMIECO)48, la UE había prestado su apoyo a la SIECA para desarrollar un plan de fomento de la integración económica en la región. Igualmente en apoyo de la integración económica, la ayuda de la UE se destinó a la elaboración de una serie de propuestas que habrían definido parámetros clave de la integración económica, tales como un mecanismo de devolución de impuestos, una política regional de competencia y una política común de salvaguarda del comercio. La UE apoyó asimismo la elaboración de una propuesta de reforma de la Corte

44 Incluido, por ejemplo, PAIRCA II.

45 Incluidos PAIRCA I y II, PRACAMS y PRAIAA.

46 El programa “PRACAMS”

47 Este apoyo está asociado al programa PAIRCA II.

48 Comisión interministerial del SICA para el desarrollo económico, constituida por los ministros de Economía de los Estados miembros del SICA.



Centroamericana de Justicia (CCJ)49. Entre otros, la propuesta sugería dotar a la Corte de autoridad para iniciar procesos de forma proactiva, y no sólo reactiva, en respuesta a la solicitud de órganos del SICA de comentarios sobre disposiciones ya establecidas. Pese a ello, todas estas reformas citadas no llegaron a prosperar, pues los gobiernos nacionales de los Estados miembros del SICA no consiguieron alcanzar el consenso necesario para aprobar las finalidades a las que se destinaban las iniciativas de reforma: el plan de integración económica que había publicado la SIECA en 2013 al final no fue aprobado por los gobiernos centroamericanos. En el momento de la presente evaluación, la SIECA estaba elaborando un estudio con un alcance más restringido, limitado a modelos económicos, por ejemplo, para predecir los costes y beneficios económicos de diversas opciones de integración aduanera. Ni el mecanismo propuesto de devolución de impuestos, ni la propuesta de una política común de competencia o de salvaguarda del comercio fueron finalmente aprobadas por los gobiernos nacionales centroamericanos. La propuesta de reforma de la Corte Centroamericana de Justicia tampoco fue aceptada por el Consejo de Presidentes del SICA. Ninguna de las iniciativas de reforma citadas estuvo orientada por una estrategia de desarrollo institucional a largo, o por lo menos a medio plazo, que comprometiera formalmente a los gobiernos centroamericanos, en tanto que constituyentes primordiales del proceso de integración regional, con las reformas planteadas; eso habría definido la dirección general de la reforma y habría indicado claramente las competencias, capacidades y objetivos de actuación que el apoyo institucional de la UE debería ayudar al SICA a adquirir.50 Ni el diseño de los programas de desarrollo institucional financiados por la UE ni su ejecución se supeditaron a avales intergubernamentales concretos de las intervenciones, ni a su compromiso a cofinanciar las reformas. Esto supuso un obstáculo a que los Estados miembros del SICA se implicaran más en las mismas y asumieran mayores responsabilidades de financiación a largo plazo para asegurar la viabilidad del SICA.51 (CV 2.1) Bajo el modelo primordialmente intergubernamental de integración regional de América Central52, los Estados miembros del SICA son los principales constituyentes y "propietarios" del proceso de integración regional. Sin embargo, aparte de procesos consultivos con los Estados miembros en la fase de concepción de las intervenciones regionales, el nivel de implicación de dichos Estados fue relativamente bajo. La UE apoyó53 a la SG-SICA en el desarrollo de un nuevo Plan Estratégico para la Secretaría General. Este plan definía los cinco pilares estratégicos que han orientado a la Secretaría a lo largo de todo el periodo evaluado (2009 a 2011). No obstante, el plan nunca fue oficialmente aprobado ni adoptado por los Estados miembros del SICA, lo cual restringía el incentivo a

49 Financiado por el programa de la UE PAIRCA II.

50 Por ejemplo, ni las actividades del PAIRCA I ni del PAIRCA II se basaban en una clara identificación de las deficiencias organizativas más importantes del organismo beneficiario.

51 Esto fue confirmado en entrevistas clave con directivos y otros altos cargos de las organizaciones del SICA (véase el CV 2.1 para más detalles).

52 Véase la sección anterior sobre los pormenores del marco institucional del SICA.

53 En el marco de PAIRCA I.



apoyar sustancialmente la ejecución de dicho plan.54 Además, dado que el plan no ofrecía una visión estratégica global para todo el sistema, sino que se limitaba simplemente a los objetivos de la SG-SICA, no abordaba la necesidad de definir protocolos de trabajo entre los distintos órganos del SICA y entre éste y los gobiernos nacionales, tales como acuerdos sobre su rendimiento o sostenibilidad financiera. (CV 2.2) Los programas de seguridad alimentaria55 financiados por la UE son los que más de cerca han colaborado con las organizaciones regionales y representantes de los gobiernos nacionales. La ayuda de la UE56 financió la creación de un mecanismo de coordinación de los organismos y ministerios nacionales de la región encargados de la seguridad alimentaria y nutricional, por ejemplo (véase PE 7). En el momento de la evaluación, otro programa57 trabajaba con organizaciones nacionales de estadística para elaborar un protocolo que permitiera a dichas organizaciones introducir datos sobre un pequeño grupo de indicadores de seguridad alimentaria directamente a las bases de datos regionales (además de los sistemas nacionales de estadística) (de nuevo, véase PE 7). Pero en general, muy pocos de los planes de trabajo de programas importantes de la UE58 contenían componentes concretos que garantizaran la armonización y el alineamiento de los planes regionales con los de las organizaciones homólogas nacionales del SICA, salvo en forma de declaraciones de intenciones generales59. Este bajo nivel de implicación de los Estados miembros del SICA en los esfuerzos de reforma financiados por la UE también ha restringido el alcance de los resultados duraderos de la ayuda de la UE al desarrollo de capacidades. (Cv 2.2) El DER para América Central 2007-2013 era muy claro respecto a la necesidad de mejorar la capacidad de coordinación del SICA, tanto dentro del propio sistema como entre el sistema y sus homólogos nacionales. En respuesta a este compromiso, en 2008, la UE accedió a asumir el liderazgo de las acciones para incrementar la coordinación entre los donantes a la cooperación regional. En 2010, la UE ayudó a la Dirección de Cooperación Internacional de la SG-SICA a desarrollar una matriz de donantes, que contenía datos básicos de todos los proyectos de cooperación, para las secretarías, incluida la SIECA. En el momento de la evaluación, esta base de datos seguía en uso, si bien a la SG-SICA le ha resultado difícil mantener la herramienta y todos los datos adecuadamente al día. También se utilizaron recursos de la UE60 para financiar un nuevo cargo en la SG-SICA (de nivel embajador), encargado de mejorar la coordinación entre el SICA y los donantes. Puesto que este iniciativa acababa de iniciarse en el momento de realizar la evaluación, no pudo determinarse hasta qué punto había resultado en mejoras tangibles. (CV 2.3)

54 Un alto funcionario del ámbito SICA entrevistado durante la evaluación sostenía que el Plan Estratégico, en realidad,

no necesitaba ser aprobado por los Estados miembros del SICA.

55 Como PRESANCA (I y II), PRESISAN (I y II) y PAIRCA I y II.

56 En el marco de PRESANCA II.

57 PRESISAN, junto con PAIRCA II

58 A saber, aquellos que se destinaban a organizaciones como SG-SICA, SIECA, CCJ y PARLACEN.

59 Tanto el PRIAA como el PRACAMS contenían planes que debían armonizarse y sincronizarse. Con todo, se ha realizado muy poco, o prácticamente ningún seguimiento de ello.

60 En el marco de PAIRCA II.



La UE ha realizado pequeñas contribuciones a la mejora de los sistemas y mecanismos de coordinación entre las organizaciones del SICA y sus homólogos nacionales. La financiación de la UE61 se utilizó para ayudar a mejorar las capacidades de los homólogos nacionales para supervisar y coordinar la integración regional. Sin embargo, esta iniciativa no obtuvo muy buenos resultados, sobre todo porque tenía un alcance muy limitado y dependía de sesiones individuales de formación que no se basaban en competencias y que giraban en torno a áreas que no tenían que ver con capacidades o habilidades. Además, el alto nivel de rotación del personal que se había formado supuso que una gran parte del considerable esfuerzo que se dedicó al aprendizaje de conocimientos y aptitudes se disipara, tanto a nivel individual como dentro de los sistemas para cuya gestión se habían formado. Irónicamente, el bajo nivel de implicación de los gobiernos centroamericanos con los procesos de reforma institucional a nivel regional también incidió negativamente en la voluntad de los gobiernos nacionales de participar de una forma sustancial en los esfuerzos por mejorar la coordinación y el alineamiento de las prioridades nacionales y regionales62. (CV 2.3) Todas las organizaciones que se beneficiaron de la cooperación regional de la UE sufrieron dificultades para gestionar los proyectos de forma autónoma y ninguna de ellas llegó a poner en marcha mecanismos para hacerse suya la cooperación, a saber, mediante la definición de sus necesidades y los cambios de actuación deseados y supervisando de cerca el proceso de cooperación. Así, la capacidad de las OIR de gestionar los programas de la UE ha seguido siendo muy débil, sobre todo por lo que se refiere a la gestión de los procesos de la UE y de las partes del ciclo de los programas que tratan de la supervisión, la gestión y el control de proyectos o programas. A pesar de que algunas organizaciones regionales clave tienen interés en poder optar a ayuda presupuestaria, están muy lejos de poder lidiar con los procesos que la acompañan. A consecuencia de ello, la mayor parte de los logros y resultados relacionados con el desarrollo institucional de los órganos del SICA no serán duraderos. (CV 2.4) Por un lado, el patrocinio continuado de las organizaciones del SICA por parte de la Unión Europea (y de otros donantes) ha hecho posible que estas organizaciones puedan asumir una gama más amplia de tareas y responsabilidades en el cumplimiento de sus mandatos. Por otro lado, sin embargo, la ayuda de donantes en general, y la de la UE en particular, ha hecho que sea mucho menos evidente hasta qué punto la situación financiera del SICA sigue siendo precaria. El SICA sigue dependiendo en gran manera de la ayuda de donantes; la mayoría de los órganos del SICA incluso solicitan ayuda a donantes independientemente de los planes de financiación coordinados por la SG-SICA, y muchos sólo pueden funcionar a un nivel muy básico sin la financiación de donantes. En general, la ayuda de los donantes es uno de los factores que han permitido a los gobiernos centroamericanos evitar tener que asumir las responsabilidades de asegurar una financiación sostenible del sistema de gobernanza regional a las que se habían comprometido. (CV 2.1)

61 En el marco de PAIRCA I.

62 Cabe señalar que las responsabilidad de mejorar la coordinación recae sobre las OIR y los gobiernos nacionales; la UE únicamente puede ofrecer apoyo a este objetivo.



4.3 Integración económica


Pregunta ¿En qué medida han contribuido las intervenciones de la UE a reestructurar el marco institucional de la unión aduanera centroamericana y a la adopción de otras políticas comunes en torno al comercio?

Criterio de valoración

CV 3.1: Las intervenciones de la UE han contribuido a sentar las bases de una unión aduanera

CV 3.2: Las aduanas se han vuelto más eficientes CV 3.3: La UE ha contribuido al desarrollo de un mercado común CV 3.4: El comercio intra y extrarregional ha evolucionado considerablemente


El apoyo de la UE destinado a propiciar la integración económica en América Central ayudó a desarrollar varias herramientas técnicas que incrementaron la disponibilidad de información y el acceso a a la misma sobre requisitos comerciales y contribuyó a una reducción de los requisitos de tiempo y costes que pesaban sobre las exportaciones de la mayoría de países centroamericanos. Ejemplos de ello son el Sistema de Información Aduanera Unificado de Centroamérica (SIAUCA) y el Arancel Informatizado Centroamericano (AIC).

Con todo, en muchos casos, el uso y la aplicación de herramientas desarrolladas con la ayuda de la UE se vieron entorpecidos por la falta de voluntad política, de consenso en torno a reformas fundamentales y de apropiación de las soluciones aportadas, así como de los procesos generales de reforma, por parte de los gobiernos centroamericanos. Entre estas herramientas se hallabanun mecanismo de devolución de impuestos (desarrollado por el ADAPCCA) y aportaciones técnicas sobre una política regional de competencia. La armonización de las políticas de competencia centroamericanas no había sido abordada por los líderes políticos de la región a pesar del hecho de que esta cuestión formaba parte del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. Los avances en cuanto a la reducción de obstáculos comerciales no arancelarios también han sido lentos, debido mayormente a intereses burocráticos y políticos. La Escuela Centroamericana Aduanera y Tributaria (ECAT), a pesar de sus buenos resultados, cerró cuando finalizó la ayuda europea, al no poder desarrollar un mecanismo de financiación propio. Incluso la utilidad sostenida de herramientas como el citado AIC podría no estar garantizada si no se puede resolver la cuestión de la apropiación y el mantenimiento de estas herramientas.

El lento avance de la integración económica a pesar del apoyo de la UE supone que muchas de las cuestiones relacionadas con la creación de una unión aduanera y de un mercado común en Centroamérica siguen estando pendientes. La armonización de normas y reglamentos de productos entre las economías centroamericanas, por ejemplo, sólo ha experimentado pequeños avances. Entre 20077 y 2013, sólo se consiguieron armonizar unas 80 normas de entre un total de más de mil en cada país centroamericano.

A pesar de que la UE pretendía ayudar a incrementar el comercio de bienes intra y extrarregional, la cuota de comercio intrarregional se estancó en alrededor del 25% durante el periodo evaluado. Ninguno de los países de AC aumentó su cuota de exportaciones intrarregionales.



La cooperación de la UE ayudó a financiar, desarrollar e implementar varias herramientas técnicas y soluciones tecnológicas con potencial para facilitar la implantación de procedimientos aduaneros comunes en América Central. Entre los ejemplos se cuentan una red informática regional para las autoridades aduaneras y tributarias (Sistema de Información Aduanera Unificado de Centroamérica-SIAUCA) que facilitó el intercambio intrarregional de información aduanera y tributaria. El desarrollo de otra herramienta, un portal de información regional (Arancel Informatizado Centroamericano-AIC) se había iniciado antes de 200763 y concluyó con un programa de seguimiento durante el periodo evaluado64. El portal ofrece ahora a las empresas acceso a información sobre requisitos para las importaciones, como aranceles, impuestos, sanidad y otros certificados. Lamentablemente, el AIC ya no se actualizaba regularmente en el momento de la evaluación, en particular respecto a las barreras no arancelarias, las cuales plantean actualmente el mayor desafío al comercio intrarregional (véase a continuación). (CV 3.1) La UE también financió y adquirió una gran cantidad de equipos65 para las administraciones aduaneras nacionales de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, y patrocinó la formación de personal aduanero nacional en el uso de estos equipos66. Dispositivos como escáneres de rayos X para controlar las mercancías que cruzan las fronteras exteriores de la región permitieron a las administraciones aduaneras nacionales duplicar, y a veces incluso triplicar, la velocidad del trabajo. Estas herramientas y aportaciones contribuyeron a disponer de trámites aduaneros más eficientes en muchas de las fronteras intrarregionales, en forma de tiempos más breves de exportación y costes de transacción más bajos en la mayoría de países centroamericanos durante el periodo evaluado.67 Entre 2005 y 2012, los tiempos y costes de exportación disminuyeron significativamente en Costa Rica y Nicaragua, y al menos ligeramente en El Salvador y Honduras. El único país en el que las condiciones no mejoraron durante ese periodo de tiempo fue Guatemala.68 Las condiciones siguieron siendo excelentes en Panamá durante el periodo evaluado.69 (CV 3.2) A pesar de estos avances, persisten algunas situaciones de congestión debidas a los trámites: ninguna de las aduanas de la región trabaja 24 horas 7 días a la semana, por ejemplo. En todos los países, las aduanas están cerradas completamente, o al menos parcialmente, los fines de semana. Incluso en fechas recientes, han surgido nuevos obstáculos a la eficiente circulación de bienes a través de las fronteras: en enero de 2014, El

63 En el marco del programa UAC, iniciado durante el periodo de programación de la UE que había concluido en 2006.

64 Fue concluido por el CONSUAC.

65 Por un valor total de 1,9 millones de euros.

66 Las aduanas de Panamá no recibieron ayudas en ese momento, dado que este país sólo había entrado en la Unión Aduanera en 2012. Con todo, Panamá recibió ayuda de la UE para diseñar una iniciativa nacional con el fin de preparar la administración nacional de aduanas de cara a su incorporación a la Unión, que se realizó de manera satisfactoria.

67 Según datos comparativos del Índice Doing Business del Banco Mundial.

68 Pueden consultarse cifras más detalladas de costes y tiempos en los anexos al volumen 2 del presente informe.

69 Panamá quedó en 11º lugar en este índice del Banco Mundial de alcance planetario por sus procedimientos de importación y exportación durante el periodo evaluado. El tiempo de exportación y los costes asociados permanecieron invariable durante esos años.



Salvador empezó a inspeccionar con escáneres los bienes que entraban en el país por las fronteras con otros países centroamericanos, cobrando 18 dólares estadounidenses por cada inspección. Además de los costes, esta práctica también acarreó una acumulación de trabajo y los consabidos atrasos en los puestos fronterizos de El Salvador. (CV 3.1, 3.2) Más allá de las ganancias en eficiencia de los procesos aduaneros, el avance en la consolidación de la unión aduanera centroamericana también ha sido lento. La armonización de los procesos aduaneros y aranceles exteriores sólo ha avanzado un poco e incluso ha sufrido algunos reveses importantes durante el periodo evaluado. En 2003, se armonizaron el 96% de los aranceles, pero esta cifra había disminuido al 54% en 2010, en gran parte debido a las negociaciones que cada país centroamericano había llevado a cabo de forma bilateral.70 En la época de la presente evaluación (2013/2014), el Sistema Arancelario Centroamericano (SAC,) sólo abarcaba aproximadamente el 76% de los regímenes aduaneros. Una vez más, la intención era ampliar su cobertura hasta el 96% de los regímenes aduaneros para el año 2018; sin embargo, las perspectivas de lograrlo eran inciertas. Al final no se llegó a adoptar el modelo de un mecanismo de devolución de impuestos71, un elemento clave de la unión aduanera. En cada uno de estos casos, el apoyo de la UE no podía superar la falta de voluntad política de los gobiernos centroamericanos respecto a las reformas institucionales. (CV 3.1) Pese a que ya no quedan aranceles intrarregionales en América Central, importantes barreras no arancelarias siguen afectando a los flujos comerciales. Ello es especialmente cierto en el caso del lento avance de la armonización de normas técnicas y de MSF. Los esfuerzos apoyados por la UE en esta área72 no cumplieron el objetivo de armonizar el 50% de las medidas MFS. La armonización se limitó a unas pocas áreas, mayormente de productos lácteos. El patrocinio posterior de la UE73, destinado en teoría a seguir apoyando la armonización de normas técnicas y requisitos de MSF, así como la capacidad de las empresas centroamericanas de cumplir estas normas, empezó con casi un año de retraso y no había logrado ningún avance significativo en esta área en el momento de la evaluación. En 2013, el Consejo de Ministros de Economía de Centroamérica (COMIECO) publicó una lista de unas 80 disposiciones sobre normas para una gran variedad de productos. Con todo, esto representaba menos del diez por ciento de las más de 1.000 normas que tenían que armonizarse. La UE patrocinó la formación de unos 1.500 beneficiarios de los sectores privado y público sobre normas técnicas y requisitos y medidas MSF74, y también concluyó el proceso de licitación de la mayor parte de los equipos (alrededor de 6 M€) destinados a reforzar las redes regionales de control de calidad, con lo que ayudó a las empresas a cumplir con las medidas no arancelarias. La Escuela Centroamericana Aduanera y Tributaria (ECAT),

70 Por ejemplo, con los EE UU de cara al acuerdo de libre comercio DR-CAFTA, y de cara a otros acuerdos de libre

comercio con otros países centroamericanos como México.

71 Desarrollado por ADAPCCA.

72 En el marco del programa ADAPCCA (2006 – 2011).

73 En el marco del PRACAMS (2010 – 2017).

74 También en el marco del PRACAMS.



creada en Honduras con el apoyo de la UE75, formó adecuadamente a 5.000 personas (funcionarios públicos y del sector privado) a lo largo de tres años. Los seminarios, diplomas, asistencia técnica y programas de prácticas ayudaron a crear una gran red de exalumnos que permite la comunicación y el intercambio de experiencias e ideas entre los graduados de la ECAT. Con todo, la UE y sus socios no consiguieron asegurar la sostenibilidad de la escuela, y el programa correspondiente tampoco tenía un plan claro para la estrategia de salida y traspaso de competencias de la UE. En consecuencia, la ECAT había dejado de funcionar cuando se realizó esta evaluación. En 2012, la SIECA elaboró un plan para un nuevo Centro de Estudios de la Integración Económica (CElE). Taiwán ofreció 2,2 MUS$ para su construcción, pero la SIECA aún está buscando el apoyo financiero necesario para sus costes operativos. A la larga, sin embargo, la formación por sí sola no será suficiente para eliminar las barreras no arancelarias. En gran parte, la lentitud para afrontar este reto fundamental no se debe tanto a problemas técnicos como a los intereses burocráticos de las administraciones aduaneras, al proteccionismo y a la falta de voluntad política. (CV 3.1) La cooperación regional de la UE no fue capaz de facilitar un avance significativo en la creación de un mercado común centroamericano. Gracias a la Red de Coordinación de Agencias de Competencia (RECAC), se habló de planes para armonizar las políticas de competencia comercial, uno de los requisitos para la creación de un mercado común. La UE apoyó asimismo la elaboración de políticas de competencia comunes y punteras76, pero el programa correspondiente no pudo conseguir el necesario apoyo de los gobiernos centroamericanos para garantizar que este asunto entrara a formar parte de la agenda intergubernamental de la integración económica de la región, a pesar de que la armonización de políticas de competencia formaba parte del Acuerdo de Asociación77. A resultas de ello, las políticas de competencia comercial quedaban lejos de estar armonizadas en la región cuando se realizó la evaluación y persistían diferencias intrarregionales significativas: mientras que Panamá contaba con un fuerte organismo de competencia, este no era el caso en los demás países. Únicamente El Salvador y Costa Rica contaban con una política de competencia. La cooperación regional tampoco desembocó en la adopción de una política común de salvaguarda del comercio, como había previsto inicialmente la Unión Europea. Los países beneficiarios recibieron ayuda para revisar sus políticas nacionales de salvaguarda, pero ésta no condujo a la adopción de las correspondientes políticas comunes. Los países centroamericanos se retrajeron en la cooperación con la UE sobre este tema porque no querían ceder en sus posiciones mientras negociaban el AdA. (CV 3.3) Los avances en la armonización de los marcos nacionales en materia de protección de la propiedad intelectual se limitaron a la cuestión de las indicaciones geográficas. Con todo, se brindó formación a jueces, fiscales y funcionarios de aduanas. Algunos pudieron realizar prácticas en el caso "Tequila" en México. El objetivo de armonizar las estructuras tributarias en los cinco países centroamericanos tampoco se cumplió. (CV 3.3)

75 En el marco del CONSUAC.

76 En el marco del programa ADAPCCA.

77 En virtud de los compromisos del AdA, la región debería contar con un régimen armonizado antes de 2021.



La cooperación regional de la UE tendría que haber ayudado a incrementar el comercio de bienes intra y extrarregional. Sin embargo, si bien el comercio total creció en un 62% entre 2006 y 2012, y las exportaciones en un 76%, la cuota de comercio intrarregional sin zonas libres se estancó en alrededor del 25%. Ningún país centroamericano fue capaz de aumentar su cuota de exportaciones intrarregionales. En 2012, El Salvador fue el país con la mayor tasa de bienes importados de la región (46%). 78 Con todo, esta tasa es susceptible de seguir bajando en los próximos años debido al crecimiento del comercio con China.79 El apoyo de la UE a la integración regional tampoco dio lugar a un crecimiento de la cuota de inversión extranjera directa intrarregional (IED). Los flujos de IED hacia AC registraron una fuerte caída, de 7,8 MUS$ en 2008 a 4,5 MUS$ en 2009, debido a la crisis económica mundial, para experimentar una nueva recuperación en 2010, 2011 y 2012. Con todo, el nivel de 8,9 MUS$ alcanzado en 2012 representa únicamente un pequeño crecimiento en términos reales al compararlo con el nivel de 2007 (7,2 MUS$). La cuota de inversión extranjera directa desde el interior de la región centroamericana sigue siendo mínima.80 (CV 3.4) Varios de los programas de la UE en apoyo de la integración económica se vieron afectados por retrasos. Los programas UAC y CONSUAC se iniciaron muy tarde, debido en parte al dilatado proceso de aprobación por parte de algunos países beneficiarios. El retraso de un año en la puesta en marcha del CONSUAC supuso que no pudieran llevarse a cabo todas las actividades previstas. A resultas de ello, 7 M€ de los recursos del programa no llegaron a utilizarse, lo cual corresponde a tan sólo un 72% del desembolso total. PRACAMS, como ya se ha mencionado anteriormente, también se inició con un año de retraso.

78 Estos cálculos se basan en estadísticas de la SIECA que excluyen los bienes de zonas libres. Si se considera que las

actividades de zonas libres se desarrollaron durante el periodo evaluado y que su destino no era regional, el nivel de integración comercial fue incluso menor que el que aquí se calcula.

79 Las exportaciones de la región a China son aún muy limitadas, aunque crecieron un 33% durante el periodo 2001-2011, mientras que sus exportaciones totales sólo crecieron un 14%. La región no dispone de datos sobre comercio de servicios.

80 Según información suministrada por la CEPAL.



4.4 La integración regional y el Acuerdo de Asociación


Pregunta ¿En qué medida ha apoyado la UE a las organizaciones de integración regional y a sus homólogas nacionales en su labor por aprovechar al máximo el potencial de desarrollo económico del AdA?


CV 4.1: La ayuda de cooperación de la UE a las OIR y sus homólogas nacionales ha contribuido a la adopción de estrategias nacionales y regionales con el fin de apuntalar las disposiciones y los objetivos de comercio del AdA.

CV 4.2: La ayuda de cooperación de la UE a las OIR y sus homólogas nacionales ha contribuido a la adopción de estrategias nacionales y regionales con el fin de apuntalar las disposiciones y los objetivos no económicos del AdA.

CV 4.3: Las disposiciones del AdA son congruentes con las estrategias y prioridades clave de desarrollo regional, incluidos los DER para América Central y América Latina.

Nota explicativa sobre el alcance de esta pregunta evaluativa: Esta pregunta no evalúa las disposiciones del Acuerdo de Asociación, el proceso de negociación que llevó a su formalización ni otros aspectos del mismo. Lo que sí examina es el papel complementario que ha desempeñado la cooperación regional de la UE en preparar a la región para la firma del Acuerdo.81


Si bien la UE ha ofrecido una considerable ayuda en lo tocante al comercio, además de la integración económica, la financiación ofrecida ha sido manifiestamente inferior en el ámbito de la "ayuda al comercio ampliada", en áreas como infraestructura relacionada con el comercio (p.ej., transporte y almacenamiento, comunicaciones), o la capacitación productiva (desarrollo de negocios, mejoras en el clima empresarial, ayuda a servicios bancarios/financieros, etc.), al menos por lo que se refiere a la escala regional. Y eso, a pesar de que las estrategias clave de desarrollo de la UE, tales como el Consenso sobre Desarrollo de 2005 o la Estrategia de Ayuda al Comercio de 2007, definían un claro enfoque estratégico para que la UE velara por que los sectores pobresy socioeconómicamente marginados de la población estuvieran adecuadamente preparados para poder aprovechar los beneficios económicos del crecimiento inducido por el comercio que se esperaba que resultaran de la aplicación del Acuerdo de Asociación. Ante la ausencia de cambios en la estructura de la economía centroamericana, factores como el alto nivel de informalidad en los mercados laborales de la región, la estructura de propiedad de los exportadores centroamericanos y la baja productividad comparativa de las Pymes centroamericanas, son susceptibles de limitar los efectos beneficiosos de un mayor comercio internacional sobre esos grupos, por lo menos a medio plazo.

Hacia el final del periodo del programa 2007-2013, la UE puso en marcha varios programas regionales para abordar algunos de estos problemas, incluido el ADESEP (trabajando con CENPROMYPE a nivel regional) y varias intervenciones financiadas por AL-INVEST y la Facilidad para Inversiones para América Latina (LAIF). La UE hacía un claro hincapié en la ayuda más amplia al comercio en sus programas bilaterales de estrategias para países centroamericanos, pero este compromiso no se tradujo en programas concretos de apoyo (véase PE1).

81 El Acuerdo de Asociación se firmó en 2012.



Los compromisos políticos de la UE, como la Declaración de Viena de 2006, también resaltaban la cohesión social como objetivo compartido de la UE y América Central, vinculándola concretamente a cuestiones como "acceso al empleo" y el aprovechamiento de los "frutos del crecimiento económico con igualdad y justicia social". A pesar de ello, en general la UE no ha examinado la vinculación entre la cohesión social y el efecto de otras políticas en los ámbitos de, por ejemplo, comercio, inversión y finanzas, en su Documento de Estrategia Regional, los dos PIR correspondientes o el EuroSocial, el principal programa regional que aborda la cohesión social.

La estrategias globales de desarrollo de la Unión Europea, como el Consenso sobre Desarrollo (2005), o los documentos de carácter específicamente regional, como el Acuerdo de Cooperación UE-AC de 2003 o la Declaración de Viena de 2006, comprometen a la UE a utilizar la cooperación al desarrollo con el fin de que los países centroamericanos hagan un mejor uso de los beneficios del proyectado aumento de comercio intrarregional e internacional y consigan una distribución más equitativa de los frutos del crecimiento económico82 (véase pregunta evaluativa 1). El inicio de las negociaciones en 2006/2007 de cara a un Acuerdo de Asociación (AdA) global (incluido un acuerdo de libre comercio) entre la Unión Europea y los Estados centroamericanos aumentó la pertinencia potencial de este enfoque para América Central, puesto que la UE considera la "ayuda al comercio" como un "complemento importante de las negociaciones comerciales", que "aumenta las posibilidades de beneficios para los países en desarrollo".83 Incluso antes de la Estrategia de Ayuda al Comercio de la UE, el Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005) hacía hincapié en que la UE "asistirá a los países en desarrollo en el ámbito del comercio y la integración regional propiciando un crecimiento equitativo y respetuoso del medio ambiente, la integración paulatina y sin incidentes en la economía mundial, y la vinculación entre las estrategias de comercio y de reducción de la pobreza o equivalentes"..84 Este enfoque estratégico era relevante para la cooperación regional de la UE con América Central, pues es probable que ciertas características de las economías centroamericanas influyan en los efectos del AdA sobre la desigualdad y la persistente pobreza de la región: las empresas centroamericanas con capacidad de exportar son de propiedad familiar o de pocos accionistas. Además, las exportaciones tienden a ser de productos primarios o de poco valor añadido. Ambos factores suponen que el aumento en el volumen de exportaciones redundará en beneficio de tan sólo una pequeña parte de la sociedad. Por lo

82 Concretamente, el Acuerdo de Cooperación de 2003 manifestaba que la cooperación debía ayudar a los actores

centroamericanos a "aprovechar óptimamente las oportunidades que ofrece el comercio, ampliando la base productiva que sacará provecho del mismo, incluido el desarrollo de mecanismos que permitan afrontar los desafíos asociados a una mayor competencia en el mercado, y mejorando las competencias, instrumentos y técnicas necesarios para acelerar el disfrute de todos los beneficios que aporta el comercio" (Acuerdo de Cooperación entre la UE y América Central (2003), artículo 13, apartado 2).

83 Estrategia de la Unión Europea de ayuda al comercio: Aumento del apoyo de la UE para las necesidades del sector del comercio en los países en desarrollo - Conclusiones del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo (octubre 2007). Si bien esta estrategia se aprobó formalmente tras la adopción del DER 2007-2013, varios documentos preparatorios de la estrategia ya habían proclamado los mismos principios de cooperación. Es más, la revisión intermedia del DER habría brindado la ocasión de ajustar la estrategia de cooperación regional en América Central a las disposiciones de la Estrategia de ayuda al comercio.

84 Consenso Europeo sobre Desarrollo (2005), apartado 72.



menos hasta 2012, las zonas rurales centroamericanas habían vivido una disminución constante de los sectores agrícolas, lo cual creaba la necesidad de estimular una nueva actividad agrícola, o incluso industrial, en las zonas rurales para contrarrestar la pérdida de oportunidades de empleo. Además, los mercados de trabajo nacionales evidencian tasas de informalidad cada vez más altas, caracterizada por una inestabilidad más elevada, salarios más bajos y menos seguridad laboral, así como menos oportunidades para aquellos que trabajan en el sector informal, que son a menudo los pobres y socialmente vulnerables, de disfrutar los beneficios del crecimiento económico propiciado por el comercio u otros factores. Por último, si bien las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) representan entre el 95% y el 99% de las empresas latinoamericanas (de forma similar a países como Alemania o Francia), y dan empleo a un promedio del 67% de trabajadores, van muy a la zaga, en cuanto a productividad, de las compañías más grandes de la región, aunque también de las Pymes de los países de la OCDE. Por término medio, las pequeñas empresas latinoamericanas alcanzan entre un 16% y un 36% de la productividad que presentan las empresas mayores de la región. En comparación, las Pymes europeas alcanzan entre el 63% y el 75% de la productividad de las compañías europeas de mayor envergadura. Esta gran discrepancia en la productividad aumenta la desigualdad de renta en América Central, además de contribuir a la relativamente baja internacionalización de las Pymes centroamericanas. (CV 4.1) Varios estudios han sugerido que estas y otras características similares de las economías centroamericanas probablemente supongan que un aumento del comercio y el consiguiente crecimiento económico no se traduzcan automáticamente en una disminución de la pobreza entre los sectores más pobres y más vulnerables de la población centroamericana.85 La Evaluación del Impacto sobre la Sostenibilidad Comercial del Acuerdo de Asociación, un estudio independiente encargado por la UE en 2009, preveía una reducción de la pobreza del 0,6% en América Central como resultado del AdA. No obstante, el estudio también pronosticaba que esta reducción seguramente no beneficiaría de forma automática e inmediata a todos los países y grupos de la población centroamericana en la misma medida. El grado en que los beneficios económicos repercutirían sobre los grupos desfavorecidos dependería de la medida en que las inversiones pudieran repartirse hacia Pymes más centradas en los mercados nacionales, en lugar de dirigirse exclusivamente a las grandes empresas dedicadas a la exportación. Se preveía que los efectos del AdA sobre el trabajo, los salarios y las condiciones laborales (y por ende bienestar social, renta y reducción de la pobreza) en América Central dependería en gran manera de las correspondientes políticas laborales, convenios laborales uniformes y otras medidas. Esta evaluación sugería asimismo que se utilizara la cooperación de la UE y otros instrumentos afines para propiciar las oportunidades de comercio intrarregional, especialmente para las pequeñas empresas menos internacionalizadas. En términos generales, y pese a los beneficios a largo plazo que se esperaban para las sociedades centroamericanas, se preveía que muchos grupos de población, en particular los más vulnerables (incluidas las mujeres), sufrirían costes de ajuste a corto plazo, lo cual apuntaba a la necesidad de que la cooperación al desarrollo de la UE prestara una especial atención a estas posibles implicaciones y a los costes de ajuste a corto plazo derivados del Acuerdo. (CV 4.3) 85 Por ejemplo, banco Mundial (2004), "Motores de crecimiento rural sostenible y reducción de la pobreza en

Centroamérica"; Hammil, M. (2007) “Growth, poverty and inequality in Latin America”, CEPAL; OCDE (2013), Perspectivas económicas de América Latina 2013 - Políticas de PYMES para el cambio estructural.



Pese a que la UE reconocía la gravedad de la desigualdad de renta y riqueza en el análisis del problema del DER, su estrategia de respuesta para ese periodo no destacaba la posibilidad de vincular el comercio y la reducción de la pobreza en el contexto de la ayuda a la integración económica regional (véase pregunta evaluativa 1). En consecuencia, la UE ha ofrecido una considerable ayuda en el ámbito del comercio que contribuye a la mejora de la capacidad comercial de productores y productos consolidados, junto con la ayuda a la integración económica (véase pregunta evaluativa 3). Sin embargo, ha aportado una financiación manifiestamente inferior en el área de "ayuda al comercio ampliada", en categorías como infraestructura relacionada con el comercio (p.ej., transporte y almacenamiento, comunicaciones) o la capacitación productiva (desarrollo de negocios, mejora del clima empresarial, ayuda a servicios bancarios/financieros, etc.), para apoyar el desarrollo de estrategias regionales que amplíen la base productiva que podría beneficiarse de un aumento del comercio regional e internacional.86 (CV 4.1) Esto es digno de señalar, dado que los actores económicos como las Pymes o aquellos que se encuentran en zonas rurales de Centroamérica, podrían beneficiarse enormemente de estrategias regionales y nacionales dirigidas a aumentar su capacidad productiva (véase apartado anterior). Así mismo, los gobiernos de la región han empezado a advertir que ésta es un área que requiere estrategias de desarrollo económico específicas. (CV 4.3) Una mayor ayuda en esta área también estaría en consonancia con los propios compromisos de la UE: el Consejo de la Unión Europea se comprometió en 2007 a velar por que para el año 2010 el aumento del gasto total de la UE en desarrollo del comercio no se "realice a expensas de la categoría coincidente de ayuda al desarrollo 'creación de capacidad de producción'", un compromiso que tendría que supervisarse "controlando la evolución en paralelo de esas dos categorías"87. (CV 4.3) En consonancia con la división de responsabilidades contemplada en el Documento de estrategia regional, la UE hacía un claro hincapié en la ayuda al comercio ampliada en sus estrategias bilaterales de cooperación con la región. La UE se comprometió a prestar, entre otros, apoyo a las Pymes y al desarrollo de la capacidad productiva en los Documentos de Estrategia País bilaterales. Los DEP de Guatemala y Nicaragua, por ejemplo, definían "cuestiones económicas y comerciales" como uno de los sectores clave, si bien con énfasis diferentes.88 Muchos de los DEP recogían asimismo la intención de afinar sus estrategias relacionadas en base a los resultados de "estudios de las necesidades comerciales"

86 Véase http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/intervention-areas/trade/aid-for-trade_en.htm

para una descripción de las distintas categorías de "ayuda al comercio".

87 Conclusiones del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo sobre la Estrategia de la Unión Europea de ayuda al comercio: Aumento del apoyo de la UE para las necesidades del sector del comercio en los países en desarrollo (Bruselas, 29 de octubre de 2007, 141470/07).

88 En Guatemala, la UE se centraba inicialmente en "el crecimiento económico rural a largo plazo e inclusivo y en la seguridad alimentaria", con énfasis en las zonas más deprimidas y aisladas del país y sólo con el PIN II pasó a centrarse en el desarrollo de la capacidad productiva y de condiciones de trabajo decentes en las Pymes del país. El único PIN para Nicaragua (que cubría todo el periodo de 2007-2013) comprometía a la UE con una estrategia relativamente más amplia de "garantizar la coherencia política y mecanismos eficaces de redistribución", "contribuir al crecimiento económico equitativo"; "facilitar políticas nacionales en pro de los pobres", así como apoyo a las Pymes mediante intercambios comerciales a nivel nacional.



nacionales (p.ej., Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras).89 Pese a ello, sólo algunos de los programas país de la UE tradujeron estos compromisos estratégicos en programas concretos bilaterales de desarrollo de la capacidad productiva (véase pregunta evaluativa 1). Al menos durante la primera mitad del periodo de programa 2007-2013, la UE no prestó, pues, "ayuda al comercio ampliada", tal como desarrollo de la capacidad productiva o de infraestructura relacionada con el comercio, a sus socios centroamericanos.90 (CV 4.3) En 2012, la UE finalmente firmó un acuerdo de financiación para un proyecto regional por un valor de 7 M€ (ADESEP91), destinado a mejorar el entorno empresarial y la capacidad productiva y comercial de las micro, pequeñas y medianas empresas de Centroamérica. Además, a escala latinoamericana, los programas AL INVEST-IV y LAIF (KfW-BCIE-BEI, Programa para Desarrollo Empresarial y Promoción de MIPYME en América Central, que debía empezar en 2013) están destinados a prestar ayuda al comercio (más allá de la asistencia relacionada con el comercio, a saber, categorías 1 y 2 de la ayuda al comercio92), centrándose también en parte en las Pymes centroamericanas. Por último, la UE financió asimismo el Programa Regional de Investigación e Innovación de Cadenas de Valor Agrícola (PRIICA), destinado a fortalecer la capacidad productiva de los pequeños productores agrícolas de América Central mediante el desarrollo y la difusión de métodos innovadores para el cultivo de cuatro productos esenciales (yuca, patata, aguacate y tomate). El proyecto se puso en marcha en 2012. En el momento de realizar la evaluación no se disponía de mucha documentación sobre ninguno de estos programas, debido a su reciente fecha de inicio.93 (CV 4.1) Los compromisos políticos de la UE, incluida la declaración de Viena de 2006, también subrayaban la cohesión social como objetivo compartido de la UE y América Central. La Declaración, concretamente, vincula la cohesión social a cuestiones como "sociedades más inclusivas", "acceso a derechos fundamentales y empleo" y el disfrute de los "beneficios del crecimiento económico con igualdad y justicia social". Si bien esta delineación sugiere claramente una vinculación ente la cohesión social, el crecimiento inclusivo y, en última instancia, la perspectiva de un mayor comercio intrarregional e internacional, la UE, por regla general, no ha examinado el vínculo entre la cohesión social y el efecto de otras políticas como comercio, inversión y finanzas en su Documento de Estrategia Regional, o en los dos PIR correspondientes. En lugar de ello, el tratamiento de la cohesión social se relegó en gran medida a la cooperación bilateral con los distintos países centroamericanos, en la que el concepto se ha interpretado y llevado a la práctica de formas diversas, que van

89 Además, la DG Comercio aportó fondos a los gobiernos nacionales para que éstos pudieran ayudar a las Pymes y a

sus actores no estatales en la formulación de sus posiciones de cara a las negociaciones venideras.

90 Por otro lado, tampoco se incluyeron programas bilaterales para facilitar el desarrollo de la capacidad productiva a nivel nacional en la Ficha de Actuación de 2012 del proyecto regional ADESEP, si bien este proyecto también se dirige específicamente a fortalecer el entorno empresarial de las Pymes centroamericanas.

91 Apoyo al desarrollo del sector privado en Centroamérica (ADESEP)

92 Véase http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/intervention-areas/trade/aid-for-trade_en.htm para más información.

93 En cambio, el proyecto financiado por Alemania "Desarrollo económico sostenible en América Central" ya empezó a trabajar en el fortalecimiento del conocimiento comercial y tecnológico de las Pymes centroamericanas en 2007, de forma paralela a las negociaciones en curso para el Acuerdo de Asociación UE-AC.



desde la ayuda a la educación y la sanidad (como en Honduras, por ejemplo) hasta la justicia y la seguridad.94 EuroSocial, el principal programa regional que trata la cohesión social en América Central, formuló también una definición muy amplia del concepto, que incluía áreas como "descentralización", "diálogo social", "educación" y "sanidad", así como "justicia" y "seguridad".95 Si bien EuroSocial se compromete a trabajar en el área de "empleo", sus actividades se restringen a las políticas de empleo y apoyo a los sistemas de formación nacionales, pero no llega a extender su alcance a cuestiones como capacidad productiva y comercio. (CV 4.2, 4.3)

94 La evaluación del DER 2002–2006 también identificó una "imprecisión conceptual" respecto a la cohesión social

como un problema de primer orden, al tiempo que señalaba que el programa UE-AL no definía los indicadores de la cohesión social de una forma que pudiera medirse.

95 Las áreas temáticas del programa EuroSocial son “Descentralización”, “Diálogo social”, “Educación”, “Empleo”, “Finanzas públicas”, “Instituciones democráticas”, “Justicia”, “Sanidad” y “Seguridad”. Véase http://www.eurosocial-ii.eu/en.



4.5 Seguridad regional


Pregunta ¿En qué medida ha ayudado el apoyo de la UE a crear y mejorar la capacidad de las instituciones nacionales y de integración regional centroamericanas para iniciar, coordinar y dar una respuesta regional a las preocupaciones de seguridad de América Central, en particular a las relacionadas con la seguridad transfronteriza y la prevención social de la violencia?


CV 5.1: Sistemas mejorados de intercambio de información96 y capacidad de coordinación de los órganos de seguridad del SICA97 para mejorar la planificación y aplicación estratégica y operativa de las medidas y la estrategia de seguridad regional.

CV 5.2: Una mejor armonización y coordinación de políticas, normas y procedimientos de seguridad regional, en particular de seguridad fronteriza, entre los Estados miembros del SICA sirve de apoyo a la integración regional y a una mayor seguridad.

CV 5.3: Capacidad humana fortalecida, mejor tecnología e infraestructura de las OIR e instituciones nacionales en el sector de la seguridad.

CV 5.4: Prevención social de los mecanismos de la violencia o vigilancia comunitaria concebida para facilitar una mayor cooperación y confianza entre los ciudadanos y las fuerzas de seguridad y policiales, y una mayor seguridad ciudadana.

CV 5.5: La ayuda de la UE facilita una mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil y otros sectores sociales (a saber, mujeres, jóvenes, indígenas, minorías étnicas, etc.), así como igualdad de género en la planificación y aplicación de políticas y programas de seguridad.


La UE ha prestado apoyo a la Estrategia de Seguridad Centroamericana a través de ayudas a los órganos de seguridad del SICA y a las instituciones de seguridad nacionales. La contribución de la Comisión se ha producido mayormente en el ámbito del fortalecimiento institucional destinado a desarrollar una actuación coordinada, cooperativa e integrada de cara a la prevención y la luchacontra el crimen regional. Con la ayuda de la UE, se han definido aspectos esenciales a escala nacional y se han creado comisiones nacionales multidisciplinares y una subcomisión de seguridad fronteriza con el fin de respaldar estos objetivos, concretamente en materia de control de armas y el concepto adoptado de gestión integrada de fronteras.

Por otra parte, la UE ayudó a la capacitación de actores del sector de la seguridad y autoridades estatales y regionales en los ámbitos de política regional, normas y procedimientos armonizados relacionados con estos ámbitos. Este apoyo facilitó la confluencia de instituciones clave, la definición de estrategias de actuación, la puesta en marcha de la gestión integrada de fronteras y la adopción y aplicación de políticas de control de armas. Con todo, algunos factores externos, tales como escasez de recursos institucionales, falta de consenso entre gobiernos, fricciones entre las organizaciones de integración regional y la frecuente rotación de funcionarios del gobierno,han entorpecido la puesta en práctica de muchos de los compromisos formales intergubernamentales que se habían alcanzado con la ayuda de la UE.

Los proyectos en torno a la prevención social de la violencia apuntan a coordinar a los responsables de seguridad con grupos de base de la sociedad civil con el fin de analizar los

96 Entre instituciones nacionales y entre los niveles nacional y regional. 97 Comisión de Seguridad de Centroamérica, Unidad de Seguridad Democrática.



problemas locales y formular conjuntamente estrategias dirigidas a mejorar la seguridad. La ayuda de la UE a DIAKONIA en este campo ha reunido a redes de la sociedad civil con autoridades nacionales y regionales para definir políticas y directrices para la prevención de la violencia contra las mujeres. Si bien las organizaciones de la sociedad civil afrontan retos para participarplenamente en los debates sobre seguridad y la formulación de estrategias, el apoyo de la UE en este sentido facilita la creación de foros para la colaboración interinstitucional que incluyen a estas organizaciones.

La región centroamericana se enfrenta a una violencia extrema exacerbada por el crimen organizado transnacional y el narcotráfico. El Salvador, Guatemala y Honduras sufren unos índices de homicidios que se encuentran entre los más altos del mundo y una opinión muy extendida es que para combatir eficazmente esta lacra es necesario que América Central actúe contra ella como región. Los ciudadanos de Guatemala, Honduras y El Salvador identifican la "delincuencia / seguridad pública" como principal problema que sufren estos países, y en Costa Rica ocupa el segundo lugar tan sólo después de la corrupción. (CV 5.1) La UE ha prestado apoyo al Tratado Marco de Seguridad Democrática (1995) y a la Estrategia de Seguridad Centroamericana (2007) en la implantación de un control regional de armas (CASAC) y proyectos de gestión integrada de fronteras (SEFRO) dentro de un marco de integración regional. Desde la Conferencia de Guatemala (2011) la UE es miembro del Grupo de Amigos para la Estrategia de Seguridad Centroamericana (ESCA) revisada y priorizada. El apoyo de la UE ha ayudado a concienciar sobre la necesidad y los métodos de control de las armas pequeñas y la integración de la gestión de fronteras entre la policía, aduanas y los servicios de inmigración. Esta ayuda también ha contribuido a crear y fortalecer foros para el debate, el intercambio de información y la planificación estratégica y operativa. Estas estructuras han facilitado la comunicación y la coordinación entre las instituciones nacionales y regionales que tratan las preocupaciones de seguridad en la región. Se han creado un comité de dirección de SEFRO, una subcomisión de control fronterizo, comités multidisciplinares nacionales y Aspectos Clave para apoyar, supervisar y coordinar las actuaciones entre los niveles nacional y regional de cara a sistemas mejorados de control de armas pequeñas (APL98) y una gestión integrada de fronteras. (CV 5.1) La comunidad regional que participa en el proyecto cuenta con un boletín internacional que recoge los avances y las actividades de la gestión integrada de fronteras. Asimismo, se ha publicado otro documento sobre las contribuciones consolidadas de las autoridades fronterizas (aduanas, inmigración y policía) y se ha difundido entre las instituciones participantes con el fin de mantener el conocimiento de las actividades y el fomento de la gestión fronteriza. Además, la SG-SICA ha creado en fechas recientes una página web de ESCA que trata los avances y los desafíos de la seguridad democrática en la región. (CV 5.1) La ESCA está concebida para propiciar un enfoque regional integrado a la reducción del crimen y una mayor seguridad ciudadana. Según la SG-SICA "... si existe crimen organizado que no respeta las fronteras, no respeta las leyes, debemos responder como región para poder combatirlo." Una revisión de la estrategia regional de seguridad de 2007, aprobada por los Estados miembros del SICA y la SG-SICA en abril de 2011, dio como

98 Armas pequeñas y ligeras.



resultado la identificación de cuatro pilares que exigían una atención concreta: 1. Reducción del crimen, 2. Rehabilitación, reinserción social y seguridad penitenciaria, 3. Prevención social de la violencia, y 4. Fortalecimiento institucional. La estrategia se presentó y debatió durante la posterior Conferencia Internacional de Guatemala (junio de 2011) y fue avalada oficialmente por la comunidad internacional. La UE, como miembro del grupo central del Grupo de Amigos de la ESCA, accedió a ayudar a coordinar y compartir la responsabilidad de la promoción del bienestar social en América Central. La UE centra su asistencia en los pilares uno, tres y cuatro y copreside el grupo de trabajo del pilar cuatro, fortalecimiento institucional. Si bien la UE contribuye a estos objetivos, cabe reconocer que una adecuada voluntad política de las autoridades regionales es fundamental para el éxito de estas políticas y que para medir los impactos positivos y la mejora de la seguridad es esencial contar con un apoyo prolongado y estrategias a medio y largo plazo. (CV 5.1, CV 5.2, CV 5.3) Con todo, la mayor conciencia y comunicación derivada de las nuevas estructuras que propician la cooperación regional en materia de seguridad no han redundado aún en una toma de decisiones fluida ni en un consenso suficiente, tal y como se desprende de la falta de definición y consolidación de un modelo de gestión integrada de fronteras. El modelo europeo que ofrecen EUROPOL, FRONTEXT y el sistema Schengen se ha compartido y estudiado para entender su posible pertinencia y aplicabilidad al contexto centroamericano99; no obstante, aún queda por identificar una visión común para la gestión integrada de fronteras en América Central. La armonización de las formaciones, mejoras en la comunicación y los procedimientos, y un mejor acceso a los servicios de información (INTERPOL) constituyen pasos hacia la integración de las operaciones de gestión fronteriza en la región. Sin embargo, al no contar aún con un modelo definido no ha sido posible consolidar un plan de acción ni un plan de supervisión interna para la plena implantación de este concepto. La dificultad de alcanzar un consenso entre los gobiernos centroamericanos se refleja en las vacilaciones de algunos miembros del Grupo de Amigos para cumplir los compromisos de apoyo regional a la ESCA. A fecha de 20 de diciembre de 2013, sólo se había aportado alrededor del 20% de los fondos para los 8 proyectos iniciales, lo cual equivale a menos del 3% del dinero que haría falta para los 22 proyectos estipulados y hace peligrar la plena aplicación de la ESCA. (CV 5.1, CV 5.2) Se ha llevado a cabo un análisis diagnóstico de las condiciones en 19 puestos fronterizos, así como de la situación de las armas pequeñas y ligeras en la región, que ha llevado a la formulación de estrategias específicas para responder a las necesidades identificadas, tales como requisitos de recursos humanos e infraestructura para una gestión integrada de fronteras (a saber, edificios, conectividad técnica y electricidad). La ayuda de la UE ha contribuido a la elaboración de guías prácticas sobre control de armas para Guatemala, Nicaragua, Panamá y Honduras, así como a la creación de un foro regional entre América Central y la Unión Europea para analizar un código de conducta para los Estados centroamericanos sobre la transferencia de armas, municiones, explosivos y otros materiales afines. También se han realizado avances en la aplicación e implantación del Tratado Internacional sobre Comercio de Armas (TCA). La Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros (CIFTA) ha sido ratificada y adoptada por todos los países centroamericanos. Pese a

99 En el marco del proyecto SEFRO.



todo ello, incluso a la luz de los avances realizados cabe reconocer que ninguno de los países de la región cuenta todavía con un sistema eficaz de control de armas. (CV 5.2) Financiada con recursos de la UE, la experiencia de la INTERPOL está facilitando la transferencia tecnológica y el acceso a sus bases de datos, conectando los puestos fronterizos con las oficinas centrales nacionales de las policías, aduanas y servicios de inmigración y de allí a las bases de datos centrales de la INTERPOL. Este muy celebrado avance, si bien con retrasos en su aplicación, facilitará a las autoridades fronterizas un acceso casi inmediato a información para la verificación de documentos personales y registros de vehículos, entre otros. (CV 5.1) La Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB) colabora con el Consejo Judicial Centroamericano y del Caribe (CJCC) y el SICA (facilitado con apoyo de la UE) para fomentar la armonización de la legislación con el fin de ofrecer los necesarios instrumentos jurídicos para luchar contra el crimen organizado y la impunidad. Las cortes supremas, procuradurías generales y los ministerios de Justicia y Seguridad nacionales están participando en la definición de los tipos de crímenes y los instrumentos jurídicos a crear y cada país elaborará una propuesta de reforma nacional, con asistencia técnica del COMJIB, con el fin de armonizar las legislaciones nacionales con parámetros regionales. (CV 5.2)100 La ayuda europea101 al fortalecimiento institucional, la capacitación y las actividades de formación para el personal de seguridad fronteriza, así como las autoridades estatales y regionales, ha contribuido a avanzar en la armonización de las normas y procedimientos de control fronterizo en toda la región y ha ayudado a fortalecer el enfoque integrado de la prevención y respuesta al crimen entre la policía de fronteras y los funcionarios de inmigración y aduanas. Sin embargo, aún no se ha producido la plena integración de la gestión fronteriza, debido mayormente a la reticencia a compartir información sensible. Los organismos aduaneros se consideran los menos integrados y siguen reteniendo la tecnología institucional y bases de datos importantes, tales como las que están relacionadas con viajeros internacionales y licencias de vehículos. La frecuente rotación del personal de fronteras, de mantenerse, podría dificultar la formación de un cuerpo de personal formado con experiencia acumulada y sólida profesionalización. (CV 5.2, 5.3) La UE también ha brindado asistencia técnica sobre legislación nacional a los Estados miembros102, formación técnica en investigación policial y ha planificado y llevado a cabo, junto con la INTERPOL y las fuerzas de seguridad regionales, dos operaciones altamente aclamadas para requisar y destruir armas pequeñas y ligeras (ORCA I/ORCA II103) que permitieron la destrucción de casi 20.000 armas. También ha presentado y aprobado, en colaboración con la policía y unidades militares, una metodología de cartografía y modus operandi que proporciona información para identificar las rutas del tráfico de armas de

100 La UE apoya igualmente la iniciativa COPOLAD (2010) en toda Latinoamérica. Costa Rica es miembro asociado de

este proyecto que apunta a facilitar la cooperación entre los órganos nacionales dedicados a desarrollar la política antidrogas. Un diálogo birregional más fluido entre la Unión Europea y América Latina busca reforzar las políticas contra la droga de AL y la cooperación entre los organismos nacionales de coordinación de ambas regiones.

101 En el marco del SEFRO

102 En el marco del “CASAC”, el Programa Centroamericano para el Control de Armas Pequeñas y Ligeras.

103 Acuerdo de Coordinación para la Fiabilidad de Operaciones, en sus siglas en inglés.



fuego ilícitas junto con los diez crímenes de mayor impacto en cada país. Estas operaciones conjuntas de instituciones de seguridad y gobiernos nacionales de la región representan un logro de primer orden de la cooperación de la UE en este ámbito. Estas operaciones, junto con otras tres operaciones conjuntas relacionadas con el robo de automóviles, antidrogas y contra el narcotráfico104, han redundado en altos niveles de colaboración e información compartida que contribuyeron al desarrollo de la confianza entre los socios, un elemento esencial de cara a la integración regional. (CV 5.2, CV 5.3) Los escasos recursos institucionales, la persistente falta de confianza entre los gobiernos, la territorialidad entre instituciones y la frecuente rotación de funcionarios del gobierno siguen entorpeciendo el cumplimiento de los objetivos y compromisos supranacionales. Esta dificultad de generar consenso queda reflejada, entre otras cosas, en el retraso sufrido por el proyecto "Prevención social de la violencia por los gobiernos locales", financiado por la UE y gestionado por la AECID. Su diseño prevé un enfoque de grupos de base y utiliza estudios de diagnóstico comunitario para formar la base de las políticas y planes municipales concretos para propiciar la seguridad ciudadana. La metodología es participativa e incluye a organizaciones de la sociedad civil, juventud, mujeres y pueblos indígenas que trabajan junto con las autoridades municipales y actores del sector de la seguridad. El programa debería ofrecer formación y asistencia técnica a comités locales en estrategia de prevención de la violencia y facilitar la coordinación entre el gobierno y las fuerzas policiales. Sin embargo, el proyecto se ha visto considerablemente retrasado por la incapacidad de los gobiernos centroamericanos para ponerse de acuerdo sobre qué 36 municipios participarán en el mismo. El proyecto estaba pensado para crear sinergias con el proyecto SEFRO trabajando en municipios fronterizos y se basa en la idea de que trabajar de abajo hacia arriba mejorará la seguridad. Una hipótesis clave del proyecto es que la apropiación y participación a nivel local pueden llegar a influir en los niveles institucionales y nacionales y, en último término, apoyar la integración regional y una mayor seguridad. (CV 5.4) Las actividades de prevención social de la violencia patrocinadas por la UE fuera del marco de la ESCA incluyen asistencia a DIAKONIA para reunir las redes de la sociedad civil con las autoridades nacionales y regionales con el fin de definir políticas y directrices de prevención de la violencia contra las mujeres. La red regional DIAKONIA ha elaborado un plan regional de seguridad para mujeres. Otros esfuerzos se centran en la erradicación del trabajo infantil (RETE) y el fortalecimiento de programas de justicia restaurativa para la juventud (JURCA). (CV 5.4, CV 5.5) La integración de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso político de integración regional está oficialmente contemplada en la estructura del SICA. El Comité Consultivo (CC-SICA) es el órgano independiente y autónomo para la sociedad civil con el mandato de propiciar la participación de la sociedad civil y velar por que la integración refleje la realidad, las necesidades y los intereses de la población en el marco del Protocolo de Tegucigalpa. Con todo, las OSC consideran que entrar a formar parte del CC SICA es difícil y no existe un mecanismo de invitación que induzca a la participación. El hecho es que la participación y la influencia de la sociedad civil ha sido mínima en el ámbito de la seguridad. Existen quejas de que algunos gobiernos no desean la implicación de las OSC,

104 Financiadas por el SEFRO.



muchas de las cuales han manifestado su oposición a las políticas y actuaciones estatales. Por otro lado, algunas OSC prefieren no trabajar con las instituciones estatales. (CV 5.5) La UE también ha propiciado la participación de la sociedad civil en la preparación y aplicación de todos los aspectos de la integración regional y alienta a la apropiación social de este proceso. No obstante, si bien la inclusión de la sociedad civil es un tema transversal a tener en cuenta en la política de la UE, en los perfiles de proyectos no se han incluido de forma consecuente líneas claras de presupuesto y actividad. La participación de las OSC en las actividades patrocinadas por la UE está aumentando ahora y se han logrado colaboraciones entre proyectos de SEFRO y CASAC en materia de seguridad fronteriza y control de armas pequeñas con la REDCEPAZ, una red de organizaciones centroamericanas que promueve la instauración de la paz y la seguridad ciudadana. La ayuda de la UE a REDCEPAZ, gestionada por IEPADES, ha facilitado la confección y presentación de informes sobre una perspectiva integrada de la violencia armada, el tráfico de armas y las CNM (comisiones nacionales multidisciplinares), aplicación de instrumentos internacionales y mejores prácticas para la prevención de la violencia armada y el tráfico de armas pequeñas y ligeras en zonas fronterizas. (CV 5.5, 5.1) El SICA, con ayuda de la UE, ha adoptado en fechas recientes una política global de género (PRIEG). La Dirección de Seguridad Democrática cuenta ahora con un experto en plantilla, y la aplicación de esta política por todas las OIR y Estados miembros es obligatoria. Si bien la UE también cuenta con una política bien definida, la perspectiva de género y derechos humanos se ha incluido en los proyectos de seguridad de una forma limitada y desequilibrada. (CV 5.5)



4.6 Reducción del riesgo de catástrofes


Pregunta ¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la UE a fortalecer la capacidad de las OIR y otros actores relevantes a nivel regional, nacional y local para desarrollar un marco jurídico e institucional, válido para toda la región, de cara a la reducción del riesgo de catástrofes, en particular por lo que respecta a la gestión integrada de riesgos relacionados con la degradación medioambiental?


CV 6.1: Los órganos del SICA amplían la cartera (respecto al nivel nacional) de gobernanza de la reducción del riesgo de catástrofes, gestión integrada del riesgo y protección medioambiental

CV 6.2: Armonización de políticas, marcos y prácticas nacionales con enfoques y marcos de clara vocación regional en materia de reducción del riesgo de catástrofes y gestión integrada del riesgo a nivel nacional y local (legislativo y ejecutivo)

CV 6.3: Modificación de prácticas locales respecto a la gestión de recursos / uso de recursos naturales (p.ej., para actividades productivas) en zonas determinadas

CV 6.4: Reducción de la vulnerabilidad de los beneficiarios a los efectos de las catástrofes, en particular mujeres, comunidades indígenas, minorías

CV 6.5: Coherencia lógica de estrategias e intervenciones de distintos mecanismos de financiación y donantes (incl. ECHO, Estados miembros de la UE) (Coherencia, 3Cs)


La cooperación de la UE ha ayudado a fortalecer el liderazgo, la planificación, la gestión y las capacidades técnicas y de coordinación de los órganos del SICA en materia de reducción delriesgo de catástrofes y de gestión ambiental y del agua. El apoyo de la UE también ha facilitado el desarrollo de un marco estratégico y de planificación de ámbito regional para la reducción del riesgo de catástrofes, que es hoy una sólida referencia para la mayoría de actores que trabajan en este campo en Centroamérica a distintos niveles. Gracias a los esfuerzos de la UE, estas organizaciones y sus homólogas nacionales han asimilado la importancia de trabajar juntas con enfoques regionales transfronterizos, multisectoriales e integrados, fundados en un análisis compartido de riesgos, la gestión coordinada de cuencas fluviales y la planificación e implantación conjunta de políticas y estrategias comunes. Con todo, la existente fragilidad institucional, tanto a escala nacional como regional, que se caracteriza por diversos impedimentos financieros, institucionales y políticos, comprometen la consolidación, institucionalización, puesta en marcha y gestión de la mayoría de los logros de la UE. A falta de un compromiso de los Estados miembros del SICA con una financiación de mantenimiento para los miembros del subsistema ambiental, el funcionamiento sostenido del subsistema es poco probable.

A escala local, la influencia de los logros de la cooperación de la UE ha sido desigual. Algunos de los proyectos temáticos realizados dentro de la estrategia país han conseguido estabilizar las condiciones de vulnerabilidad de determinadas comunidades. Sin embargo, desde una perspectiva más general, las iniciativas llevadas a cabo en el marco de la Estrategia Regional han tenido un efecto limitado a nivel local, puesto que los esfuerzos se han centrado en los niveles regional y nacional. Por otra parte, los programas también se vieron sujetos a determinadas limitaciones estratégicas y de aplicación, mayormente relacionadas con la gestión centralizada, limitada presencia e interacción con actores locales y el breve periodo de realización que, en la mayor parte de los casos, no favoreció la consolidación de los resultados iniciales.



La cooperación de la UE en Centroamérica ha contribuido a mejorar la comunicación y la coordinación entre los órganos del SICA relacionados con la reducción del riesgo de catástrofes, agua y medio ambiente, y ha propiciado un aumento del número de acciones e iniciativas que se han desarrollado de forma conjunta, especialmente entre 2009 y 2011. Con todo, la mayoría de éstas quedaron suspendidas en cuanto finalizó el apoyo de la UE. El logro más importante de la UE a escala regional ha sido su contribución a la creación del Subsistema Ambiental (SSA), con un programa compartido por las tres secretarías para fomentar la gestión integrada de riesgos, recursos hídricos y medio ambiente105; y además, la oportunidad de que las secretarías106 se reunieran y pusieran en común sus respectivos programas en relación con la adaptación al cambio climático y otros temas emergentes prioritarios. Actualmente, la mayoría de partes interesadas, gubernamentales y no gubernamentales, consideran que la gestión integrada de riesgos, recursos hídricos y medio ambiente es del todo pertinente. Ven el Subsistema Ambiental como un importante espacio para seguir fortaleciendo la coordinación y la comunicación entre las tres secretarías y para integrar otros órganos relevantes del SICA relacionados con la reducción del riesgo de catástrofes y la adaptación al cambio climático107. (CV 6.1) El apoyo de la UE108 ayudó a mejorar las capacidades institucionales de los correspondientes organismos del SICA109, en concreto por lo que respecta a los procedimientos internos de gestión y coordinación, herramientas de seguimiento y recolección de datos, programas de formación y capacitación de personal y actores esenciales, así como desarrollo de sistemas y mecanismos de gestión de la información y procesos de toma de decisiones. (CV 6.1) Gracias al desarrollo de estas capacidades, los citados organismos del SICA pudieron elaborar y actualizar políticas, estrategias y planes regionales relacionados con la reducción del riesgo de catástrofes y la gestión integrada de riesgos, recursos hídricos y medio ambiente. Esto incluía la formulación de una Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo (PCGIR), la puesta al día del Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA) mediante la formulación del PARCA III (2010-2014) y la elaboración de la Estrategia Centroamericana de Gestión Integrada de Recursos Hídricos 2010-2020 (ECAGIRH), junto con el Plan Centroamericano para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (PACAGIRH). La creación de estos instrumentos ha contribuido al desarrollo del Subsistema Ambiental en el seno del SICA y ha ayudado en la sensibilización respecto a la reducción del riesgo de catástrofes y el cambio climático en la región. A resultas de ello, la gestión del riesgo de catástrofes y la adaptación al cambio climático y la mitigación del mismo se definieron formalmente como uno de las cinco prioridades del proceso de integración regional en América Central110. (CV 6.1)

105 Gestión Integrada de Riesgos, Agua y Ambiente (GIRAA).

106 SE-CEPREDENAC, SE-CCAD y SE-CRRH.

107 Tales como el Consejo Centroamericano Agropecuario (CAC) y el Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA).

108 A través de programas como el PREVDA.

109 CEPREDENAC, CCAD y CRRH.

110 Durante la XXXVII Reunión Ordinaria de Presidentes y Jefes de Estado del SICA en 2011



Pese a ello, la debilidad institucional de los organismos participantes del SICA111 comprometió la consolidación, institucionalización y sostenibilidad de los logros citados. Y es que factores como el limitado peso político y la escasa capacidad de liderazgo de las tres organizaciones del SICA, la baja asignación de recursos por los gobiernos nacionales y su dependencia de la cooperación externa, han mermado considerablemente el impacto a largo plazo de la integración regional en este ámbito. En consecuencia, el Subsistema Ambiental (SSA) no ha alcanzado, hasta la fecha, la fuerza y el reconocimiento oficial que se había esperado inicialmente, pese a los esfuerzos institucionales, principalmente del CEPREDENAC, para mantener vivo el subsistema y ajustarlo a los nuevos retos y prioridades del SICA, sobre todo en el marco de la adaptación al cambio climático. (CV 6.1) La cooperación de la UE112 apoyó y estimuló la identificación, diseño y aplicación de un mecanismo de financiación para mejorar la asignación de recursos a las tres secretarías; con todo, estos esfuerzos no lograron recabar el suficiente respaldo político e institucional. La sostenibilidad financiera, la independencia y la capacidad de actuación de las tres secretarías citadas sigue siendo una asignatura pendiente crucial y uno de los mayores impedimentos a poder dar un paso adelante en el proceso de construcción de enfoques regionales integrados en materia de RRC bajo el liderazgo de fuertes organizaciones regionales. (CV 6.1) La adaptación de las legislaciones e instrumentos nacionales a los marcos regionales aprobados y propuestos por los órganos del SICA ha sido desigual. Todos los países centroamericanos ya han ratificado la Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo (PCGIR) y han elaborado políticas o instrumentos nacionales. Sin embargo, en lo que se refiere a la gestión del agua y del medio ambiente y el cambio climático, la adopción de marcos regionales y la adaptación de los instrumentos nacionales han sido bastante limitadas, debido principalmente a la escasa implicación de las instituciones públicas de la mayor parte de los países, discrepancias entre los diversos instrumentos jurídicos y, en algunos casos, incompatibilidades entre los instrumentos nacionales/regionales y las actividades extractivas de recursos naturales. La UE apoyó a los organismos del SICA para facilitar la implantación y propagación de instrumentos regionales a nivel de países y la SE-CEPREDENAC desempeñó un papel crucial en el proceso de impartir formación y asesoría a actores clave de los distintos países. Otros actores nacionales, como las ONG y la sociedad civil, también adaptaron sus estrategias y planes a los ejes estratégicos y prioridades de la estrategia de gestión regional del riesgo de catástrofes, con lo que se ha convertido en la principal referencia sobre reducción del riesgo de catástrofes para los países centroamericanos, junto con el Marco de Acción de Hyogo (MAH), de alcance mundial. El patrocinio de la UE113 ha sido crucial para el desarrollo y el éxito del PCGIR y actores europeos clave como la DG-ECHO114 y el Gobierno español han desempeñado un

111 CCAD, CRRH y CEPREDENAC.

112 A través del PREVDA.

113 En gran parte a través del PREVDA.

114 A través de su programa DIPECHO.



papel esencial en la propagación y promoción de la estrategia como referencia para todas las partes implicadas en el trabajo de RRC en América Central115. (CV 6.2) El nivel de implicación y compromiso de los gobiernos nacionales a la hora de adoptar posiciones y decisiones regionales conjuntas, y de adaptar sus marcos e instrumentos nacionales en consecuencia, ha sido bastante limitado. La idea tácita inicial sobre la que reposaba el programa regional de la UE, de que brindar apoyo a las OIR desencadenaría una cascada de acciones complementarias a escala nacional y local, no se cumplió como habría sido de esperar. Los organismos correspondientes del SICA116 no contaban con el mandato ni los mecanismos formales para hacer cumplir y aplicar los acuerdos regionales y su transposición en instrumentos y marcos a escala nacional. Sus decisiones y acciones no eran vinculantes para los gobiernos nacionales, cuyas prioridades no siempre estaban en armonía con los procesos regionales. (JC6.2) La mayoría de actores, gubernamentales y no gubernamentales, reconocían que las acciones en materia de reducción del riesgo de catástrofes, cambio climático y gestión del agua y del medio ambiente en Centroamérica deberían basarse en análisis y esfuerzos conjuntos guiados por estrategias de gestión de cuencas fluviales multisectoriales y transfronterizas. Los riesgos y las catástrofes naturales no reconocen las fronteras políticas. Con todo, si bien los programas de cooperación de la UE y los proyectos de reducción del riesgo de catástrofes y otros ámbitos afines se concibieron y realizaron en principio sobre la base de esta premisa, no tuvieron el efecto pretendido debido a factores geopolíticos117, desavenencias bilaterales118 y prioridades nacionales e intereses políticos enfrentados. Estos problemas entorpecieron gravemente la asunción y consolidación de los compromisos nacionales que habrían sido necesarios para que los programas de la UE consiguieran el deseado impacto transnacional. (CV 6.2) A nivel local, la cooperación de la UE ayudó a efectuar cambios en las prácticas, los comportamientos y el conocimiento en torno a una mejor gestión de riesgos, agua y medio ambiente, a partir de un enfoque de gestión de las cuencas fluviales. En comunidades y municipios seleccionados, los principales interesados locales, tales como autoridades, funcionarios técnicos y productores / familias, se beneficiaron de diversos tipos de formaciones según sus necesidades y responsabilidades, y participaron en una serie de foros y eventos en los que adquirieron nuevos conocimientos e intercambiaron experiencias de cara a una mejor planificación y gestión de las iniciativas de reducción del riesgo de catástrofes en sus respectivos municipios. Las autoridades locales mejoraron sus instrumentos regulatorios y de planificación mediante la promulgación de ordenanzas municipales relacionadas con la RRC, el fortalecimiento de planes de desarrollo municipal y la creación de consejos y planes de gestión de las cuencas fluviales. A resultas de ello, los

115 Tal y como señaló la DG ECHO, el caso concreto de PREVDA y el trabajo sobre el PCGIR que continuó siendo

utilizado por la DG ECHO es un buen ejemplo de las ventajas de la planificación conjunta, puesto que los servicios de la UE pudieron coordinar así sus acciones.

116 CRRH, CCAD y CEPREDENAC.

117 A saber, el golpe de Estado en Honduras, el valor estratégico y el conflicto en torno al golfo de Fonseca.

118 A saber, tensiones en Río San Juan entre Nicaragua y Honduras, conflicto en torno a la isla Zapatera entre El Salvador y Honduras, etc.)



actores de las zonas geográficas en cuestión (cuencas fluviales) pudieron modificar y adaptar sus actitudes y prácticas en consonancia con la GIRAA. La cooperación de la UE ayudó a introducir nuevas prácticas agrícolas sostenibles en las comunidades y familias, para una mejor protección de manantiales y reposición de acuíferos por medio de influir en las acciones de los productores locales y sus familias. En las zonas geográficas que eran el objetivo del programa, se han conseguido modificaciones significativas en las normativas, los mecanismos de planificación y las prácticas locales con el fin de integrar los enfoques de RRC y de gestión de los recursos. (CV 6.3) Lamentablemente, estos logros tuvieron un alcance geográfico limitado y su sostenibilidad sigue representando un reto crítico en algunos países. Los cambios se produjeron en algunas zonas concretas que se habían seleccionado por su valor estratégico en términos de gestión sostenible de los recursos ambientales y su nivel de vulnerabilidad, y se esperaba que los gobiernos e instituciones públicas nacionales y locales mantendrían y reproducirían los cambios en otras zonas geográficas. Sin embargo, la esperada continuidad y reproducción no se dio en la mayoría de casos, debido principalmente a factores como la inestabilidad de las instituciones públicas y la falta de continuidad de las autoridades, la elevada rotación de funcionarios públicos ya formados y sensibilizados tras cada transición de gobierno, la escasez de recursos asignados a la reducción del riesgo de catástrofes y acciones de cambio climático desde los presupuestos públicos ordinarios; y, en algunos casos, el limitado interés y la poca prioridad que se da a los temas de GIRAA entre los actores públicos y los responsables de decisiones a escala nacional y local. (CV 6.3) Gracias al mencionado cambio de conductas y prácticas, se esperaba que los programas y proyectos de la UE ayudaran a reducir algunos de los efectos negativos de las catástrofes naturales, aunque estuviera confinado a determinadas zonas geográficas. En términos generales, los programas de cooperación regional119 no lograron más que algunos cambios limitados en las condiciones de vulnerabilidad de las comunidades locales, aparte de algunos buenos ejemplos aislados. La principal razón es que la mayor parte de los recursos de la UE se asignaron a nivel regional y nacional y sólo en menor medida a las asociaciones de municipios, las mancomunidades. Las acciones a nivel de comunidades se realizaban en la mayoría de casos únicamente a efectos de demostración y se llevaban a cabo con plazos muy ajustados y baja participación de los principales actores locales. Esto afectó al sentimiento de apropiación de las comunidades beneficiarias y restringió el seguimiento que habría sido necesario para garantizar la sostenibilidad de cualesquiera resultados obtenidos. En cambio, algunos de los proyectos realizados a nivel nacional o en zonas transfronterizas que se habían financiado desde las líneas presupuestarias temáticas de la UE establecieron vínculos más fuertes con las comunidades y, por ello, pudieron desarrollar proyectos y mecanismos más sostenibles, que fueron apropiados por las comunidades y redujeron los niveles de vulnerabilidad a escala local120. (CV 6.4) Un número significativo de proyectos y programas de cooperación de la UE no incluyeron ni pusieron en marcha estrategias que se dirigieran específicamente a grupos vulnerables. La

119 Tales como el PREVDA.

120 Según la DG ECHO, las mejores prácticas de otros programas financiados por la UE (tales como el DIPECHO) podrían haberse integrado mejor en la planificación de estas intervenciones.



estrategia inicial del programa PREVDA, por ejemplo, no incluía objetivos ni resultados destinados específicamente a grupos como comunidades indígenas, ni integraban de forma adecuada las necesidades y perspectivas de las mujeres. Por el lado positivo, una serie de proyectos, financiados con líneas presupuestarias temáticas, tales como el ECOPESCA, incorporaban elementos específicos que se destinaban a grupos vulnerables y acciones para fomentar la igualdad de género y que condujeron a algunos logros positivos, como formación y fortalecimiento organizativo de grupos de mujeres en comunidades seleccionadas, lo cual dio lugar a la aparición de nuevas líderes que participan actualmente en iniciativas de activismo público y a la consolidación de algunas organizaciones de mujeres productoras que gestionan iniciativas incipientes de microcréditos. (CV 6.4) Los equipos de intervenciones financiadas por la UE buscaban reiteradamente la colaboración de otros equipos de la UE y otros donantes con el fin de aprovechar las sinergias y evitar la duplicación de esfuerzos. La mayoría de estos ejemplos surgieron de oportunidades identificadas durante la fase de realización, más que de una planificación estratégica integrada y conjunta. Sólo en algunos casos fueron resultado de una labor de planificación estratégica.121 La coordinación y la información compartida entre el Programa Regional de la CE y la DG-ECHO también han ido mejorando de forma paulatina. Una buena ilustración de esta mejora es el hecho de que ambas partes acordaran establecer mecanismos de intercambio de información y colaboración en torno al proceso de planificación de los Planes de Actuación Humanitaria (HIP, en sus siglas en inglés). Más recientemente, expertos técnicos de la DG-ECHO participaron en la elaboración del nuevo DER para el periodo 2014-2019. Otro buen ejemplo de coordinación interna es el intercambio de información y la realización de actividades conjuntas en algunos proyectos temáticos llevados a cabo en zonas geográficas similares que apuntaban a optimizar los recursos y evitar las duplicaciones. (CV 6.5) Sin embargo, todos estos ejemplos sólo fueron posibles gracias a la iniciativa y el compromiso de personas individuales. La falta de mecanismos obligatorios formales dentro de la CE para la planificación conjunta, la coordinación y la complementariedad limita el alcance y el número de oportunidades para que se den este tipo de sinergias y la institucionalización de los correspondientes mecanismos de coordinación a escala regional y de países. La mayoría de las fuentes identificaron esta falta de coordinación y comunicación interna entre la oficina regional y las oficinas bilaterales de la UE como una limitación crítica a poder garantizar la coherencia y la complementariedad de la cooperación de la UE con la reducción del riesgo de catástrofes y evitar así la duplicación de esfuerzos. (CV 6.5)

121 Algunos buenos ejemplos de colaboración entre programas regionales fueron los distintos acuerdos de coordinación y

sinergias entre PREVDA y el programa DIPECHO de la DG-ECHO, PRESANCA, FORCUECAS y URBAL, entre otros, en Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala.



4.7 Seguridad alimentaria


Pregunta ¿En qué medida ha contribuido la UE a la consolidación de un marco regional político, jurídico e institucional y a las correspondientes capacidades organizativas para facilitar la planificación y realización armonizadas de intervenciones en seguridad alimentaria y nutrición en América Central?


CV 7.1: Mayor armonización de políticas de seguridad alimentaria entre los niveles regional y nacional

CV 7.2: Mejor intercambio y uso de datos e información de los niveles regional y nacional para pronóstico y gestión en materia de seguridad alimentaria

CV 7.3: Mayor participación de la sociedad civil (p.ej., PRESANCA (I y II); PECOSOL y CONSUACCION122) en el proceso de definición de políticas de seguridad alimentaria

CV 7.4: El marco normativo facilita las mejoras en la situación de seguridad alimentaria de mujeres, comunidades indígenas y minorías

CV 7.5: Coherencia entre el apoyo regional y bilateral de la UE en seguridad alimentaria (Coherencia, 3Cs) (también con las intervenciones de ayuda alimentaria / asistencia de la DG ECHO)

CV 7.6: Adecuación de los métodos y mecanismos de ejecución de la UE para la prestación de asistencia y cooperación regional en materia de seguridad alimentaria


La ayuda de la UE ha facilitado algunos avances significativos en la consolidación del marco regional centroamericano para la seguridad alimentaria. A escala regional, el apoyo de la UE ayudó a centralizar en la Secretaría General del SICA el mandato para la coordinación regional de las intervenciones en seguridad alimentaria. Desde esta posición, la UE ayudó a desarrollar una serie de herramientas y mecanismos para apoyar esta función de coordinación, entre ellos, un mecanismo para facilitar el intercambio y la coordinación entre organismos nacionales de seguridad alimentaria y actores regionales, así como una base de datos regional de seguridad alimentaria. El patrocinio de la UE también ayudó a crear una nueva clase de profesionales (MARSAN, TECNISAN) formados en seguridad alimentaria y familiarizados con los aspectos regionales de la inseguridad alimentaria. Por último, la UE ayudó asimismo a establecer recursos, herramientas (incluidos sistemas de información sobre seguridad alimentaria) y mecanismos en determinados municipios fronterizos para facilitar la planificación participativa, transectorial y basada en evidencias de las intervenciones locales en seguridad alimentaria.

El desarrollo de otros importantes componentes de un marco regional consolidado de seguridad alimentaria ha resultado ser más escurridizo, a pesar del apoyo de la UE. La cooperación de la UE ha facilitado el desarrollo de políticas regionales en agricultura, medio ambiente y cambio climático; pero hasta la fecha no ha dado lugar a una política regional en materia de seguridad alimentaria. El apoyo de la UE fue capaz de establecer procesos de planificación y otras herramientas de seguridad alimentaria (como bases de datos locales) en determinadas comunidades seleccionadas, pero no se contaba con un plan que apuntase a que estos modelos se reprodujesen por parte de gobiernos nacionales y municipales en otras localidades. No se dispone

122 La Red de Consumidores en Acción de Centroamérica.



de datos de seguimiento que evidencien para los donantes o gobiernos nacionales de qué manera los cambios en los procesos de planificación y gestión a nivel local produjeron mejoras, si es que las hubo, en la situación de seguridad alimentaria en los municipios y comunidades que recibieron ayudas.

La UE posibilitó algunos avances limitados en la facilitación de una mayor armonización de las políticas de seguridad alimentaria en América Central. El patrocinio de la UE123 contribuyó a la formulación de políticas regionales en materia de agricultura, medio ambiente y sanidad (ERAS)124 y de cambio climático (ERCC)125. Sin embargo, en términos generales, el programa no contaba con suficiente personal, o con personal que tuviera el adecuado perfil profesional para actuar en el complejo panorama político en torno al SAN126 en los cuatro países destinatarios.127 Esto también estaba relacionado con la subestimación de la complejidad y dificultad de la tarea de influir en las políticas de SAN a escala nacional. (CV 7.1) En 2008, la ayuda de la UE128 se utilizó para facilitar la creación del Comité Consultivo Regional para la SAN (CCR-SAN), en virtud de un mandato de los presidentes centroamericanos. El CCR-SAN fue concebido para ayudar a revitalizar la formulación de políticas a nivel regional en materia de seguridad alimentaria y nutricional. No obstante, incluso con el CCR-SAN como socio, a sus homólogos regionales de la UE en el seno del SICA les resultó difícil alcanzar acuerdos con los gobiernos nacionales para la armonización de políticas de seguridad alimentaria y nutricional y la creación de instituciones comunes de seguridad alimentaria, a saber, los observatorios de seguridad alimentaria a nivel nacional (OBSAN-N) y los correspondientes sistemas de información. Los gobiernos nacionales consideraban que el modelo y el marco institucional específicos, así como las opciones políticas promovidas por el CCR-SAN, estaban en contradicción con los marcos nacionales existentes, entre ellos, concretamente, el papel de las secretarías transectoriales ya existentes para la seguridad alimentaria.129 (CV 7.1) Este desacuerdo afectaba también al proceso político en torno a la elaboración de una propuesta para una política regional de seguridad alimentaria y nutricional. Este proceso venía impulsado por una coalición formada por exmiembros del CCR-SAN y exsocios de la UE130, tales como SISCA, CAC e INCAP. Pese a que en marzo de 2010 se había puesto en

123 En el marco de PRESANCA I.

124 Estrategia Regional Agroambiental y de Salud

125 Estrategia Regional de Cambio Climático

126 Seguridad Alimentaria y Nutricional.

127 Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. El primer objetivo específico de PRESANCA (I) expresaba claramente la expectativa de que el programa influiría / fortalecería las políticas nacionales de SAN: "RE1: Orientaciones regionales y políticas nacionales y locales de seguridad alimentaria y nutricional, reforzadas"; la lógica de intervención de PRESANCA I establece específicamente que el programa deberá prestar "apoyo institucional para el desarrollo de políticas en SAN a nivel de los países".

128 También en el marco de PRESANCA I.

129 Tales como las que existen en Guatemala, Honduras o El Salvador.

130 El proceso arrancó formalmente tras la finalización de PRESANCA I.



marcha un nuevo programa de cooperación financiado por la UE131, este programa no participó inicialmente en la elaboración de la política. (CV 7.1) Al inicio del nuevo programa (PRESANCA II), éste se encomendó formalmente a la SG-SICA, y el CCR-SAN cesó de existir. Desde esta nueva posición, PRESANCA II facilitó con el tiempo una revisión del proyecto de política regional de seguridad alimentaria elaborada por los exmiembros del CCR-SAN (para entonces ya extinguido). El foro utilizado para este intercambio fue el Foro de Secretarías e Instancias Nacionales Coordinadoras de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en los Estados Miembros, cuya creación había patrocinado la UE.132 Durante estas consultas, varios gobiernos nacionales solicitaron que se simplificara esta política y que hubiera un mayor respeto por la naturaleza y las competencias de la institución nacional coordinadora de la seguridad alimentaria133. al final, la Cumbre de Presidentes de diciembre de 2013 no aprobó la política regional de seguridad alimentaria, debido a la oposición de varios gobiernos nacionales, entre ellos aquellos que contaban con secretarías transectoriales de seguridad alimentaria, como el de Guatemala. Opiniones divergentes sobre la función y la finalidad de la política regional de seguridad alimentaria y sobre la importancia relativa de sectores específicos (como sanidad y agricultura) frente a una interpretación más transversal y multisectorial de la seguridad alimentaria (y su correspondiente estructura organizativa) habían influido en la disconformidad de los gobiernos nacionales con la propuesta de política. (CV 7.1) Las iniciativas financiadas por la UE para intensificar el intercambio y el uso de datos de seguridad alimentaria entre los países centroamericanos toparon con obstáculos similares: a escala regional y local, la UE pudo ayudar a crear componentes esenciales de los observatorios de seguridad alimentaria134. A escala regional, el programa financiado por la UE cooperó de nuevo con el CCR-SAN para crear el observatorio SAN (OBSAN-R135). A escala local, el programa pudo concienciar a actores locales de la importancia de una toma de decisiones basada en evidencias respecto a la seguridad alimentaria y pudo facilitar la creación de observatorios de seguridad alimentaria en determinadas comunidades. Con todo, los esfuerzos del programa para crear estructuras similares a nivel nacional (OBSAN-N) fueron recibidos con vacilaciones por parte de las instancias gubernamentales nacionales. Los miembros del CCR-SAN, incluidos aquellos cuyas oficinas nacionales se habían propuesto para acoger la mayor parte de las funciones del OBSAN-N, representaban básicamente a los sectores sanitario y agrícola. Al igual que en el caso de la propuesta de política de seguridad alimentaria, las partes contrarias a la misma consideraban que esta estructura estaba en contradicción con el concepto y los mandatos de las secretarías existentes de seguridad alimentaria, cuyos mandatos preveían una coordinación transectorial mucho más amplia de las iniciativas de seguridad alimentaria.

131 A saber, PRESANCA II, como sucesor de PRESANCA I.

132 Además de las secretarías de coordinación de seguridad alimentaria de El Salvador, Guatemala y Honduras (así como Belice, que no queda cubierto por PRESANCA II), y el Ministerio de Salud de Costa Rica, así como el Ministerio de Agricultura de la República Dominicana, el Foro acogía también a participantes de las organizaciones regionales que habían iniciado el proceso de elaboración de la política.

133 Tales como UTSAN en Honduras, SESAN en Guatemala o CONASAN en El Salvador

134 A través de PRESANCA I.

135 Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.



Por ello, la cooperación de la UE sólo ayudó a avanzar un poco en la promoción de la creación de observatorios de seguridad alimentaria a nivel nacional. (CV 7.1, 7.2) A diferencia de su predecesor, los programas financiados por la UE PRESANCA II y PRESISAN (I)136 se pusieron en contacto inmediatamente con las secretarías coordinadoras de SAN a nivel nacional137 para proponerles que acogieran los observatorios nacionales de seguridad alimentaria, complementando así los observatorios locales que la ayuda de la UE había contribuido a poner en marcha en 84 municipios. En el momento de la evaluación, los observatorios nacionales se habían instalado formalmente en las secretarías nacionales de coordinación de Guatemala, El Salvador y Honduras138. En el caso de Guatemala, PRESISAN ayudó a idear y poner en marcha el Sistema de Información Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SIINSAN). (CV 7.1) Con el fin de propiciar la consolidación del observatorio de seguridad alimentaria a escala regional (OBSAN-R), los programas de la UE139 empezaron a cooperar estrechamente con CENTROESTAD. Junto con la Dirección de Panificación y Análisis de la SG-SICA (que funciona como secretaría técnica y administrativa de CENTROESTAD) el programa ayudó a formular la Estrategia Regional de Desarrollo Estadístico (ERDE). Un funcionario de dicha Dirección financiado por la UE colaboró en la formulación de la estrategia, así como con la integración de una base de datos regional de seguridad alimentaria, que se había creado con ayuda de la UE (SIRSAN), en la estructura y el diseño del futuro sistema estadístico común de la SG-SICA (Si-ESTAD). En 2011, fondos de la UE ayudaron al CENTROESTAD y la SG-SICA a formular y poner en marcha un plan de acción conjunto que a la larga pudiera realizar actualizaciones automáticas de la base de datos de la SG-SICA a partir de estadísticas oficiales de las oficinas nacionales de estadística de los países centroamericanos, siguiendo un calendario acordado mutuamente. SIRSAN, la base de datos desarrollada con la ayuda de la UE, está pensada para vincularse y publicarse en su día a través del el futuro Sistema de Estadísticas Centroamericanas e Indicadores Comunes de la SG-SICA.140 En el momento de la presente evaluación, esta iniciativa estaba aún en fase de desarrollo y por ello no fue posible medir hasta qué punto la información se compartía de una forma fiable y regular. (CV 7.1, 7.2) A nivel local, el desarrollo patrocinado por la UE de sistemas de gestión de información en seguridad alimentaria en municipios piloto en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua141 se inició con un cierto retraso y sólo avanzó un poco durante 2011. A partir de 2012, sin embargo, PRESISAN pudo hacer algunos progresos en la puesta en marcha del desarrollo de bases de dato piloto en los 8 municipios seleccionados. En el momento de la 136 El sucesor del Componente III de PRESANCA I, tras cancelarse el acuerdo de cooperación con la FAO.

137 P.ej., SESAN en Guatemala, UTSAN en Honduras y CONASAN en El Salvador.

138 A saber, UTSAN, SESAN y CONASAN. PRESANCA II / PRESISAN también prestaron asistencia para fortalecer las capacidades organizativas de estas secretarías (El Salvador, Guatemala).

139 PRESANCA II y PRESISAN (I y II).

140 En el momento de la evaluación, la plataforma SIRSAN se había creado e instalado en servidores de la SG-SICA como parte del modelo PRESANCA II “OBSAN-R”. De los 74 indicadores de SIRSAN, 28 tendrían que generarse desde las organizaciones nacionales de estadística (ONE), que también se comprometieron a introducir los datos directamente en el SIRSAN.

141 Sistemas de Información Municipal en SAN (SIMSAN).



evaluación, las bases de datos se habían montado y estaban, al menos en parte, pobladas por datos. (CV 7.2) Con todo, una serie de factores suponen una amenaza al mantenimiento sostenido y la continuidad de las bases de datos piloto una vez concluida la asistencia de la UE. El alcance de la información contenida en la versión actual de las mismas es muy amplio. Cada una de estas bases piloto almacena información sobre un amplio abanico de sectores, un reflejo del hecho de que la seguridad alimentaria y nutricional se consideran temas "transversales". La mayoría de las bases de datos de SIMSAN contienen información de por lo menos 8 sectores, que abarcan desde información demográfica general, economía, educación y sanidad hasta vivienda, agua, saneamiento e infraestructuras. Actualizar y mantener una base de datos con esta amplia gama de informaciones es una labor que consume mucho tiempo, lo que ya ha llevado a algunos municipios a buscar más recursos para mantenerlas. Además, la integración y armonización de las bases de datos de SIMSAN con otras bases existentes a nivel local y, más importante, a nivel nacional en cada uno de los países beneficiarios, todavía no se había logrado. En el momento de la evaluación, no existían vínculos aparentes entre la iniciativa piloto de SIMSAN y los sistemas nacionales de datos de Guatemala y El Salvador. (CV 7.2) Con el fin de fortalecer la capacidad a escala regional, nacional y local para una programación de seguridad alimentaria basada en evidencias, la UE142 brindó apoyo a la Maestría Regional en Seguridad Alimentaria y Nutricional (MARSAN), garantizando asimismo el reconocimiento mutuo de este título en todos los países centroamericanos.143 El mismo programa facilitó también la posterior colocación de estudiantes de la maestría y graduados del programa en puestos profesionales. Al menos algunos de estos graduados144 pasaron a ocupar cargos en las secretarías nacionales de coordinación o en los ministerios responsables de la seguridad alimentaria145, fortaleciendo así las capacidades técnicas y analíticas de estas organizaciones. Cuatro graduados empezaron a trabajar en autoridades locales de la región. Junto con alumnos del programa de formación técnica TECNISAN, que formaba personal para las administraciones locales de seguridad alimentaria y nutricional, la ayuda de la UE contribuyó, pues, a fortalecer también la capacidad relacionada con SAN a este nivel, si bien sólo en un subconjunto de todas las comunidades transfronterizas de América Central.146 (CV 7.2) La ayuda de la UE contribuyó a crear oportunidades de participación de la sociedad civil en programas de seguridad alimentaria a nivel local, además de contribuir también a campañas de seguridad alimentaria promovidas por actores del sector privado, tales como la campaña "Tengo algo que dar" en Guatemala. A nivel local, la UE patrocinó la creación de

142 En el marco de PRESANCA I y II.

143 En una cooperación entre el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) y universidades de cuatro países centroamericanos.

144 A saber, 9 de 51 graduados de la primera y segunda promoción del programa, según información de documentos del mismo.

145 Incluidos CONASAN en El Salvador, UTSAN en Honduras o el Ministerio de Salud en Costa Rica.

146 Cabe señalar que la mayor parte de graduados de las dos promociones (15 de 51) de MARSAN (los únicos cursos de los que se dispone de datos de seguimiento) fueron contratados por los propios programas financiados por la UE (PRESANCA y PRESISAN).



observatorios locales de seguridad alimentaria en 84 municipios fronterizos y facilitó la participación de la sociedad civil en la realización de intervenciones de SAN a nivel local. Las estructuras de estos observatorios locales se adaptaron al marco institucional específico de los distintos países centroamericanos. En Guatemala, por ejemplo, PRESANCA II designó a comités municipales ya existentes de planificación en seguridad alimentaria (los denominados COMUSAN, creados en virtud de la legislación guatemalteca sobre seguridad alimentaria) como observatorios de seguridad alimentaria y prestó apoyo a estos organismos mediante formación y asistencia técnica. Bajo las condiciones adecuadas, propicias, tales como un liderazgo local y unas condiciones políticas nacionales favorables, estos comités permiten que la sociedad civil participe en la planificación y la toma de decisiones respecto a la seguridad alimentaria. La presencia constante de expertos y profesionales financiados por la UE147 y de alumnos y graduados de MARSAN y TECNISAN en todas las comunidades destinatarias facilitó asimismo las prácticas participativas y la inclusión de la sociedad civil local en las actividades del programa. (CV 7.3) En fechas relativamente recientes, se puso en marcha otro proyecto para facilitar la participación de la sociedad civil a nivel nacional y regional, llamado Desarrollo de la Plataforma PECOSOL – CONSUACCIÓN, iniciado en diciembre de 2012.148 En el momento de la evaluación aún no se disponía de información sobre los resultados del mismo. Otro proyecto financiado por la UE, el Programa Regional de Investigación e Innovación de Cadenas de Valor Agrícola (PRIICA), apuntaba a reforzar la capacidad productiva de pequeños productores agrícolas de América Central, a través del desarrollo y la difusión de métodos innovadores para el cultivo de cuatro productos básicos (yuca, patata, aguacate y tomate), y mediante el desarrollo de una estrategia regional de innovación agrícola para pequeños productores. El proyecto se puso en marcha en 2010149 y no se disponía de información sobre sus resultados en el momento de elaborar el presente informe. (CV 7.3, 7.4) La Unión Europea viene brindando apoyo a la seguridad alimentaria no sólo a nivel regional, sino también de forma bilateral a través de sus programas país. Además, la oficina humanitaria de la UE (ECHO) ha financiado intervenciones de ayuda/asistencia alimentaria. Todos los documentos estratégicos clave que orientan el apoyo de la UE, la asistencia bilateral y la ayuda humanitaria (DG ECHO) hacen referencia a las prioridades de seguridad alimentaria en los demás programas respectivos. No obstante, no se halló que existieran mecanismos específicos destinados a garantizar la coordinación operativa y las sinergias entre la ayuda regional, la ayuda bilateral y la asistencia prestada por la DG ECHO. En ausencia de tales mecanismos y procedimientos, la coordinación entre las intervenciones en seguridad alimentaria a nivel regional y bilateral financiadas por la UE dependía de contactos establecidos de forma individual e intercambios entre el personal regional de seguridad alimentaria y sus colegas en las demás delegaciones y oficinas de la

147 A saber, personal de PRESANCA II y PRESISAN.

148 El proyecto apunta a dirigirse a distintos actores de la sociedad civil para propiciar su implicación en la formulación de políticas en materia de seguridad alimentaria, el fortalecimiento de la capacidad analítica de intervenciones en seguridad alimentaria a distintos niveles (regional, nacional, local) y el fomento de un debate político para concienciar y aumentar el compromiso de los actores políticos en cuanto a las intervenciones en este campo.

149 La puesta en marcha se había aplazado desde la fecha prevista inicialmente de 2010.



UE en la región. La coordinación y coherencia resultantes eran débiles, por lo menos durante la primera mitad del periodo evaluado (2007-2010), dado que el personal de la UE y el de proyectos a nivel regional y nacional sólo mantenían contactos esporádicos entre ellos. El personal de proyectos de ámbito regional colaboraba con los organismos pertinentes del SICA, pero no interactuaba con las autoridades nacionales (ni con donantes, incluida la UE, que los patrocinaban). De modo similar, el personal de las delegaciones de la UE a cargo de la cooperación bilateral generalmente no interactuaba con los actores de los programas regionales. El contacto entre el personal asignado a programas nacionales y regionales ha aumentado durante la segunda mitad del periodo evaluado. La planificación operativa de PRESANCA II contenía un inventario de todos los proyectos bilaterales de seguridad alimentaria financiados por la UE. Al mismo tiempo, el personal de PRESANCA II ha participado directamente y prestado apoyo (técnico) a iniciativas de SAN en países centroamericanos y también tiene previsto colaborar con iniciativas e intervenciones de SAN a nivel local. (CV 7.5) Recurrir a la cooperación delegada con el PNUD y la FAO para llevar a cabo intervenciones de seguridad alimentaria ha presentado ventajas e inconvenientes. Por un lado, la cooperación delegada permitió desembolsar fondos de la UE de acuerdo con las reglas fiduciarias más flexibles de los socios de programas, lo cual permitía a los programas invertir sus recursos en respuesta a las oportunidades concretas de financiación, en lugar de tener que limitarse a los ciclos fijos trienales de financiación (de acuerdo con la regla N+3). Las reglas del PNUD también permitían al programa financiar proyectos de escala relativamente pequeña150, lo cual habría resultado más difícil siguiendo las reglas de la UE. Por último, el PNUD pudo adelantar recursos para algunas actividades si los fondos de la UE sufrían retrasos por algún motivo. Atenerse a las reglas fiduciarias más flexibles del PNUD también permitió a PRESANCA II armonizar mejor los proyectos financiados por FONSAN con las estructuras administrativas de las administraciones locales, lo cual permitía a dichas administraciones responder mejor a las necesidades de sus ciudadanos. Los líderes de las asociaciones municipales podían solicitar financiación directamente a FONSAN para proyectos que se habían concebido a escala local, con apoyo técnico financiado por la UE151. (CV 7.6) Con todo, el uso de intermediarios siempre aumenta el riesgo de perder recursos, debido, por ejemplo, a operaciones mal gestionadas. En el caso de PRESANCA I, el tercer componente del programa (relacionado con el desarrollo de sistemas de información de seguridad alimentaria a nivel nacional) tuvo que cancelarse al hacerse evidente que la FAO, el socio de cooperación en cuestión, había conseguido muy poco, o ningún, avance. Los fondos destinados a la realización del Componente 3 ya se habían satisfecho a la FAO y no pudieron recuperarse. (CV 7.6) En términos generales, la situación de seguridad alimentaria en América Central se caracteriza por un variado conjunto de desafíos a lo largo del periodo evaluado, tanto por lo que se refiere a la magnitud del problema como a las tendencias de algunos indicadores clave de seguridad alimentaria. Panamá y Honduras han experimentado algunas mejoras 150 En particular proyectos a nivel local, financiados por FONSAN.

151 Con personal de PRESANCA II y PRESISAN, que incluye alumnos y graduados de los cursos de formación y posgrado MARSAN y TECNISIAN financiados por la UE.



significativas en la adecuación del suministro nacional de alimentos, junto con una importante reducción de la prevalencia de la desnutrición (entre adultos) en los últimos 10-12 años, que incluyen el periodo evaluado desde 2007 hasta 2013.152 En Costa Rica y El Salvador, por otro lado, la inseguridad alimentaria aumentó durante el periodo evaluado, así como la prevalencia de la desnutrición entre adultos. En esta situación, los programas de seguridad alimentaria patrocinados por la UE pueden haber ayudado a mejorar, o por lo menos estabilizar, esta situación en las comunidades seleccionadas a lo largo de las fronteras intrarregionales a las que se destinaban dichos programas. Con todo, y dado que los sistemas de supervisión de los programas patrocinados153 no permiten hacer un seguimiento de los cambios acontecidos en las prácticas de planificación de seguridad alimentaria y en las capacidades de los municipios, ni tampoco recabar datos que ayuden a examinar el efecto de dichos cambios en la situación de las comunidades destinatarias, no fue posible determinar si esto realmente había tenido lugar154. En algunos casos, la asistencia técnica ofrecida por la UE155 alentó a las autoridades locales a presentar solicitudes para proyectos adicionales de seguridad alimentaria. Este fue el caso, por ejemplo, del proyecto "Hambre cero" (contratado en 2012) en el ámbito de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa (MTFRL) (El Salvador, Guatemala, Honduras). En el caso concreto de "Hambre cero", no se disponía todavía de datos de resultados, puesto que el proyecto sólo se había iniciado poco antes de la evaluación. La cooperación de la UE también permitió a la SG-SICA trabajar directamente con gobiernos nacionales156 para ayudar a revisar sus marcos nacionales de seguridad alimentaria, tal como fue el caso del programa social "Hambre cero" en Guatemala157. Esta estrategia a largo plazo para reducir la incidencia del retardo generacional en Guatemala se desarrolló con la ayuda de aportaciones técnicas y evidencias patrocinadas por la UE.158 Dado que Guatemala sólo había puesto en marcha esta iniciativa en 2012, no podía esperarse observar ningún cambio potencial en el retardo generacional en el momento de la evaluación. (CV 7.4)

152 Panamá redujo el porcentaje de adultos desnutridos del 25% en 2000-2002 al 8,7% en el periodo 2011-2013;

Honduras redujo el porcentaje de adultos desnutridos en el mismo periodo del 16,6% al 8,7%.

153 PRESANCA II.

154 Se consideró que la contribución de PRESANCA a las comunidades destinatarias consistió en la facilitación de cambios en los procesos de planificación a nivel local, con el fin de incluir la seguridad alimentaria en todos los procesos de planificación a nivel local y no en la paliación de la inseguridad alimentaria en sí. La supervisión de los cambios en la situación de seguridad alimentaria en dichas comunidades no se consideró, por lo tanto, relacionada con el alcance y la finalidad que se perseguía con el programa. PRESISAN ensayaba el desarrollo de sistemas locales de información sobre seguridad alimentaria (SIMSAN), a partir de indicadores a medida para hacer un seguimiento de los cambios en las condiciones locales de seguridad alimentaria. Sin embargo, cuando se realizó la evaluación, estos ensayos no habían evolucionado lo suficiente como para aportar sistemas operativos de seguimiento de la seguridad alimentaria en las 8 comunidades destinatarias.

155 A través de PRESANCA II.

156 Financiado por PRESANCA II.

157 Este programa nacional no debe confundirse con el proyecto transfronterizo "Hambre cero" de la Mancomunidad del Trifinio (véase arriba). Según información de la Delegación de la UE en Managua, el objetivo de la estrategia Hambre Cero es reducir la incidencia del retardo generacional en Guatemala, un país con el quinto índice más alto de retardo en el mundo.

158 En el marco del programa PRESANCA II.



4.8 Tratamiento de temas transversales


Pregunta ¿En qué medida ha integrado adecuadamente la UE temas transversales clave en el diseño y realización de sus intervenciones?


CV 8.1: Definir los derechos humanos, la exclusión y la igualdad de género como temas transversales constata el valor intrínseco de estos temas en los procesos de desarrollo

CV 8.2: La clasificación de prioridades estratégicas como "temas transversales" permite que se dé prioridad a los derechos humanos, la exclusión y la igualdad de género en la programación de proyectos


La UE ha especificado claramente en su Documento de Estrategia Regional para América Central (2007-2013) que los temas transversales de derechos humanos, género, participación de la sociedad civil, medio ambiente, juventud y pueblos indígenas deben tenerse en cuenta, e incorporarse, en todas sus intervenciones regionales en América Central. Esta posición viene orientada por estrategias y políticas globales perfectamente definidas de la UE, según se recogen en el Consenso Europeo sobre Desarrollo, en materia de cooperación al desarrollo con apoyo específico en los ámbitos de derechos humanos, género y participación de la sociedad civil. Estas políticas son pertinentes para el apoyo de la UE al proceso de integración regional centroamericano. Las políticas de las instituciones de integración regional (a saber, SG-SICA, CC-SICA, COMMCA) reflejan principios similares respecto a los temas transversales.

En realidad, la mayor parte de las intervenciones de la UE con instituciones regionales mencionan los temas transversales en los diseños de sus proyectos, pero, de hecho, sólo cuatrode 17 proyectos destinaron partidas presupuestarias a dichos temas y sólo siete de los proyectos identificaron actividades concretas en torno a los mismos. Por consiguiente, la aplicación de esta intención política declarada en las instituciones de integración regional ha sido débil. Por otro lado, de los diez proyectos gestionados por organizaciones de la sociedad civil (OSC), cinco destinaron partidas presupuestarias concretas a temas transversales, mientras que los presupuestos de otros tres proyectos se destinaron íntegramente a estos temas. El mecanismo para incorporar temas transversales concretos sólo surtió efecto en estas áreas de preocupación cuando se identificaban, presupuestaban y realizaban actividades concretas en los proyectos. Hasta la fecha, no se ha podido evidenciar de manera fehaciente la prioridad concedida a los temas transversales.

Al definir los derechos humanos, la exclusión de grupos sociales marginados (como pobres o indígenas), igualdad de género, protección ambiental y participación de la sociedad civil como temas transversales que deben tenerse en cuenta (DER para América Central 2007-2013), la UE reconoce el valor intrínseco que poseen estos temas para los procesos de desarrollo democrático de la región. Esta posición viene orientada por estrategias y políticas globales perfectamente definidas de la UE, según se recogen en el Consenso Europeo sobre Desarrollo159, para la cooperación al desarrollo con apoyo específico en las áreas de derechos humanos, género y participación de la sociedad civil. Estas políticas son

159 Consenso Europeo sobre Desarrollo, 2005; http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/european_consensus_2005_en.pdf



pertinentes para el apoyo de la UE al proceso de integración regional centroamericano y quedan reflejadas en el mismo. El mecanismo utilizado para incorporar estos temas transversales en el diseño y la realización de todas las intervenciones de la UE en la región está concebido para maximizar su visibilidad y subrayar su importancia. La financiación temática de la UE proporciona recursos para proyectos que se destinan a muchos de los mismos temas que se consideran transversales, aunque al identificar ciertos temas como transversales se entiende que éstos, en principio, son relevantes, pertinentes e importantes para todas las actividades de desarrollo y, por lo tanto, tienen que incluirse en todas las intervenciones. (CV 8.1) Las políticas e instituciones de OIR fundamentales como la SG-SICA, el CC-SICA o el COMMCA evidencian el compromiso formal del SICA con la incorporación del género, los derechos humanos y otros temas transversales en las iniciativas regionales, que ofrece, en principio, un clima político favorable para la integración de estos temas en la cooperación regional de la UE. La misión primordial del CC-SICA es propiciar la participación activa de la sociedad civil en el proceso de integración, de modo que ésta responda a la realidad, las necesidades y los intereses de la población, y se atenga a las tesis del Protocolo de Tegucigalpa. La política regional de género (PRIEG160) apunta a la igualdad y equidad entre hombre y mujeres. Los nueve principios de la SG-SICA incluyen la promoción de la paz, la democracia y la protección, el respeto y la defensa de los derechos humanos como base fundamental de la integración centroamericana. Los principios de seguridad democrática se basan en el respeto de los derechos humanos (CV 8.1, CV 8.2). Sin embargo, a pesar de este compromiso formal de la UE y las organizaciones asociadas del SICA, la incorporación de los temas transversales no se ha evidenciado de forma consistente en la cooperación regional de la UE. Más bien parece que la mayoría de programas regionales financiados por la UE han prestado poca atención a dicha incorporación. Pese a que muchos de dichos programas mencionan los temas transversales en sus diseños, sólo cuatro de 17 proyectos y programas destinaron partidas presupuestarias a dichos temas y sólo siete de ellos identificaron actividades concretas. Al no presupuestar ni identificar dichas actividades, estos programas han disminuido los efectos potenciales sobre los temas transversales identificados y sus correspondientes grupos destinatarios. Por ejemplo, el programa integrado de gestión de fronteras SEFRO había identificado a mujeres y jóvenes como beneficiarios implícitos, manifestando que la situación y la seguridad de estos grupos, que son las principales víctimas del tráfico de humanos, mejoraría en la medida que mejorara la situación general de seguridad en la región. El programa no había definido ninguna actividad específica para abordar las necesidades concretas de mujeres y jóvenes, o prestarles una atención directa, en el marco de la gestión de fronteras. Así, el mecanismo de incorporación de temas transversales concretos no ha producido el efecto deseado en estas áreas de preocupación, dado que la priorización y la incorporación de dichos temas no se ha llevado a cabo de una forma consistente. (CV 8.2)

160 PRIEG (Política Regional de Igualdad y Equidad de Género del Sistema de la Integración Centroamericana

(PRIEG/SICA)), Dic. 2013



Hasta la fecha, donde más se evidencia el objetivo de incorporar los temas transversales es en la labor de organizaciones de la sociedad civil (OSC) centroamericanas patrocinadas por la UE, a menudo financiadas con instrumentos como el Instrumento Europeo de Democracia y Derechos Humanos (IEDDH) y el Programa Temático para el Medio Ambiente y la Gestión Sostenible de Recursos Naturales (ENRTP). Entre otras cosas, las OSC se han dado cuenta de que tienen mejores probabilidades de ganar procesos de licitación de fuentes de financiación cuando incluyen claramente temas transversales en forma de actividades concretas con líneas presupuestarias en sus presentaciones de proyectos, y cuando incorporan temas transversales concretos, incluso cuando éstos no forman parte integral de los objetivos de su proyecto.161 De diez proyectos regionales gestionados por OSC entre 2007 y 2013 en América Central, cinco habían identificado partidas presupuestarias concretas para temas transversales. El proyecto IEPADES que promueve el control de armas pequeñas y la prevención de la violencia, por ejemplo, trabaja directamente con autoridades nacionales y regionales en temas de seguridad, a la vez que fortalece la capacidad de influencia de las OSC sobre las políticas nacionales y regionales en materia de seguridad. Otros tres proyectos dedicaron sus presupuestos íntegramente a temas que se consideran transversales. En el proyecto DIAKONIA patrocinado por la UE, por ejemplo, la totalidad del presupuesto y las actividades se han dedicado a prevenir la violencia contra las mujeres, con la participación de OSC, mujeres, jóvenes y poblaciones indígenas y pobres. Así, por medio de canalizar fondos a través de las OSC, la UE no sólo ha aportado mayor visibilidad a los temas transversales, sino que también ha reconocido el papel participativo de la sociedad civil en la integración regional y ha posibilitado que estas OSC funcionen y se impliquen a nivel regional (CV 8.2).

161 Por ejemplo, proyectos medioambientales que incorporan género y derechos humanos.



5. Conclusiones

Este capítulo presenta una breve valoración general de la cooperación regional UE-América Central, seguida por un conjunto de conclusiones estratégicas, transversales, y un segundo conjunto de conclusiones relativas a sectores específicos con el fin de brindar más detalles sobre los aspectos principales de la valoración general.

5.1 Valoración general

El apoyo a la integración regional de América Central es el objetivo primordial de la cooperación regional de la Unión Europea, que tiene el fin de brindar asistencia en toda una gama de ámbitos distintos que abarcan la integración económica, seguridad democrática y migración, seguridad alimentaria, medio ambiente y reducción del riesgo de catástrofes, así como derechos humanos, género y otros temas transversales. En todos estos ámbitos, el factor común era la intención de ayudar a fortalecer el sistema institucional centroamericano de integración regional por medio de reforzar su capacidad de cumplir los mandatos establecidos, mejorar la coordinación, ayudar a crear mecanismos financieros eficaces para el sistema, ayudar a clarificar mandatos y a mejorar las competencias técnicas del personal de los distintos organismos regionales. La UE abordó este programa con recursos financieros relativamente limitados y con una dotación de personal en la Delegación de la UE relativamente reducida en comparación con los ambiciosos objetivos de la cooperación. Al final del periodo del programa, la ayuda regional de la UE había contribuido a estabilizar y brindar una cierta continuidad al sistema de integración regional y al marco institucional centroamericano. La Unión Europea ha evidenciado su compromiso con la integración centroamericana y ha respaldado este compromiso con un considerable apoyo operativo. De este modo, la UE ha ayudado a crear herramientas y mecanismos potencialmente importantes que podrían ser de utilidad a las principales organizaciones de integración regional del SICA en la definición del marco regulatorio y jurídico y en la promoción de la integración regional. En términos generales, estas acciones han conferido una mayor legitimidad al proyecto de integración regional centroamericano y han convertido a la Unión Europea en un actor de dicha integración que no sería fácil de sustituir. Al mismo tiempo, intereses políticos enfrentados impidieron que los Estados miembros del SICA respaldaran muchas de las iniciativas de integración del SICA que la UE había apoyado técnica y financieramente. En numerosos casos, esto impidió que se aprobaran y aplicaran muchas de las herramientas, propuestas de integración y otros recursos que habían surgido de la cooperación regional de la UE, con lo que hasta la fecha no han podido surtir el efecto esperado. A consecuencia de ello, los resultados obtenidos por el apoyo de la UE al desarrollo institucional han quedado por detrás del potencial de la cooperación. El diseño inicial de la estrategia de cooperación regional de la UE no respondía plenamente al enfoque estratégico global de la UE de combinar el apoyo a la integración económica



regional con la ayuda a las partes interesadas regionales y nacionales para formular y aplicar políticas sólidas de comercio, integración y desarrollo económico que propiciasen un desarrollo equitativo fruto del comercio y ayudaran a reducir la pobreza. Asignar las tareas de prestar "ayuda al comercio ampliada", apoyo a las Pymes y al desarrollo de la capacidad productiva fundamentalmente a la cooperación bilateral en la región no respondía del todo al precepto de la UE de abordar también estos temas en el contexto del apoyo a la integración regional. Además, puesto que sólo algunos de los programas de cooperación bilateral realmente financiaron la cooperación en este ámbito, la UE sólo llegó a prestar algo de "ayuda al comercio ampliada" a la región, por lo menos durante la primera mitad del periodo del programa.

5.2 Conclusiones estratégicas

Esta sección presenta las conclusiones estratégicas elaboradas a partir de los resultados de la evaluación. Las conclusiones estratégicas se basan en las respuestas a varias preguntas evaluativas y representan, por lo tanto, una valoración transectorial de la cooperación de la UE. También amplían muchos de los aspectos mencionados en la anterior valoración general. La siguiente sección (sección 5.3) presentará las conclusiones relativas a sectores específicos. La tabla de la página siguiente ofrece una vista general de las 7 conclusiones estratégicas y su relación con las recomendaciones estratégicas que se presentan en el siguiente capítulo, así como las conclusiones y recomendaciones relativas a los sectores y sus relaciones entre sí.



Tabla 6: Vista general de las conclusiones estratégicas y sus correspondientes recomendaciones

Conclusiones estratégicas Conclusiones específicas

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R1: Apoyo futuro a la integración regional

X

R2: Reducción de la pobreza como meta principal de la ayuda de la UE

X X X X

R3: Asegurar compromiso y apropiación de la integración regional por los Estados centroamericanos

X X X X X X X

R4: Intensificar diálogo político en tiempo real para acompañar la cooperación

X X X X X X X X X

R5: Intensificar supervisión de la cooperación regional de la UE

X X X X X X

R6: Escoger modalidades de cooperación flexibles, orientadas al cliente

X X X X X X X

R7: Profundizar en la transversalidad

X X

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. R8: Diseño y gestión de programas

X X X X

R9: Integración económica X X X

R10: Seguridad regional X X X

R11: Reducción del riesgo de catástrofes

X X X

R12: Seguridad alimentaria X X X



5.2.1 Sobre la finalidad y las razones de la ayuda a la integración regional

Conclusión 1: Sobre la pertinencia de la ayuda de la UE a la integración regional de América Central

Basada en las PE 1 (Pertinencia), 3 (Integración económica), 5 (Seguridad), 6 (RRC) y 7 (Seguridad alimentaria) La ayuda de la UE posibilitó que el SICA pudiera operar a un nivel más elevado del que habría podido operar sin ella, y permitió a las organizaciones del SICA prestar servicios a sus constituyentes que aumentaron la visibilidad del SICA y evidenciaron el valor añadido potencial de la integración y la gobernanza regional. Entre los ejemplos se encuentran intervenciones de integración económica (en las que la SIECA trabajó en la armonización de medidas MSF y formación de personal de fronteras), seguridad alimentaria (en las que la SG-SICA/SISCA162 y la SG-SICA163 prestó apoyo técnico y financiero a municipios fronterizos y asistencia técnica a la secretarías nacionales de seguridad alimentaria), reducción del riesgo de catástrofes (en las que el Subsistema Ambiental aportó nuevas normas de gestión del riesgo) y seguridad (en las que operaciones conjuntas de la policía y los controles fronterizos de los países centroamericanos confiscaron y destruyeron 20.000 armas). La Unión Europea también prestó apoyo a instituciones democráticas del SICA, tales como PARLACEN, CC-SICA y la Corte de Justicia, destacando así la importancia de la democratización del proceso de integración regional en América Central. Todos estos factores han hecho de la UE un socio importante para la integración regional de América Central, sobre todo en frente a otras evoluciones que tienden a enfatizar el bilateralismo por encima del enfoque regional.

162 A través de PRESANCA I.

163 A través de PRESANCA II y PRESISAN.

Entre 2007 y 2013, la ayuda regional de la UE constituyó un factor externo significativo que contribuyó a estabilizar y dar una cierta continuidad al sistema de integración regional centroamericano y a su marco institucional. Durante esos años, la Unión Europea demostró un claro compromiso político con la integración centroamericana, el cual, respaldado por un sustancial apoyo operativo, confirió una mayor legitimidad al proyecto de integración centroamericano. Sustituir a la Unión Europea para cumplir este papel no sería nada fácil.



Conclusión 2: Sobre la vinculación entre la ayuda a la integración económica regional centroamericana y la ayuda para elaborar estrategias regionales de desarrollo económico para un crecimiento económico equitativo

Basada en las PE 1 (Pertinencia), 3 (Integración económica), 4 (Acuerdo de Asociación), 5 (Seguridad), 8 (Temas transversales) Las estrategias propias de la UE relacionadas con el desarrollo, tales como el Consenso sobre Desarrollo de 2005 y la Estrategia de Ayuda al Comercio de 2007, así como acuerdos bilaterales como el Acuerdo de Cooperación entre la UE y Centroamérica de 2003 y la Declaración de Viena de 2006, expresaban el compromiso de que la cooperación al desarrollo de la UE complementara la ayuda a la integración económica y la facilitación del comercio regionales con ayuda para que todo desarrollo económico propiciado por el comercio fuera más equitativo, con el fin de contribuir a la reducción de la pobreza. El Acuerdo de Cooperación de 2003, por ejemplo, recoge que la UE y América Central "acuerdan aplicar un programa integrado de cooperación comercial para aprovechar óptimamente las oportunidades que ofrece el comercio, ampliando la base productiva que sacará provecho del mismo, incluido el desarrollo de mecanismos [...] para acelerar el disfrute de todos los beneficios que aporta el comercio"164 Las negociaciones del Acuerdo de Asociación (véase PE 4) que ya se contemplaban en el Acuerdo de Cooperación de 2003, y que se iniciaron durante el periodo del programa 2007-2013, seguían haciendo hincapié en este compromiso de la cooperación al desarrollo de la UE, tanto a nivel regional como bilateral. Sin embargo, con el primer Programa Indicativo Regional, la UE utilizó la cooperación regional al desarrollo con América Central fundamentalmente para ayudar a desarrollar la capacidad comercial de productores y productos ya establecidos (a saber, facilitación del comercio que se centraba en políticas, normas y sistemas técnicos). La cooperación regional de la UE no hacía el mismo hincapié en la denominada "ayuda al comercio ampliada" 165 dirigida a asegurar que una parte aún mayor de los productores de la región pudieran participar en el comercio internacional e intrarregional y contribuir así a la reducción de la pobreza en toda la región. Esto incluye particularmente a las Pymes centroamericanas cuya productividad y competitividad internacional va a la zaga de la de los productores regionales de mayor envergadura y también de la de las Pymes europeas (véase PE 4 para más detalles).

164 Acuerdo de Cooperación UE-Centroamérica 2003, pág. 17

165 Este tipo de asistencia habría incluido, por ejemplo, ayuda para ampliar la base productiva en América Central a través del desarrollo de la capacidad productiva y comercial de las Pymes centroamericanas.

En contraste con los correspondientes compromisos políticos adquiridos por la UE, la cooperación regional no ha complementado sistemáticamente la integración económica regional centroamericana con una asistencia a la formulación de estrategias y capacidades de desarrollo económico regional que mejoren las posibilidades de que un aumento de comercio se traduzca en un crecimiento económico equitativo como contribución a la reducción de la pobreza en la región.



La estrategia regional de la UE había asignado la tarea de prestar "ayuda al comercio ampliada", ayuda a las Pymes y al desarrollo de la capacidad productiva básicamente a la cooperación bilateral con los países de la región166. Sin embargo, sólo algunos de los programas bilaterales de cooperación de la UE llegaron a financiar la cooperación en este ámbito. Así pues, durante la primera mitad del periodo del programa, la UE sólo prestó algo de "ayuda al comercio ampliada" a la región. El segundo Programa Indicativo Regional (PIR) ponía un mayor énfasis en la vinculación entre el comercio, la integración económica y la formulación de estrategias para un desarrollo económico equitativo y la UE puso en marcha los correspondientes programas hacia finales del periodo del programa167.

5.2.2 Sobre los resultados de la cooperación regional de la UE

Conclusión 3: Resultados de la cooperación regional de la UE

Basada en las PE 2 (Fortalecimiento institucional), 3 (Integración económica), 5 (Seguridad), 6 (RRC), 7 (Seguridad alimentaria) En prácticamente todos los ámbitos en los que la UE ha apoyado a América Central a nivel regional, la cooperación contribuyó a crear toda una gama de herramientas y otros activos de valor potencial, los puso a disposición del SICA para su adopción y, más importante aún, de los líderes políticos de la región como principales constituyentes del proceso de integración regional. En el ámbito de la integración económica, los fondos de la UE ayudaron a elaborar propuestas para una armonización a escala regional de las políticas de competencia y un mecanismo de devolución de impuestos (véase PE 3 sobre la integración económica para más detalles). La cooperación de la UE también contribuyó a la formulación de una visión para una mayor integración económica, que también se entendía como una forma de orientar el desarrollo organizativo de la SIECA, la secretaría del SICA a cargo de coordinar los asuntos de economía regional (véase la PE 2 sobre fortalecimiento institucional). Otros ejemplos de herramientas y otros recursos de la cooperación regional de la UE pueden hallarse en las secciones sobre reducción del riesgo de catástrofes (PE 6) y seguridad (democrática) (PE 5).

166 Véase la página 23 del Documento de Estrategia Regional 2007–2013: "De este modo, la asistencia al sector

productivo será cubierta por acciones específicas en los niveles nacionales, en coherencia con el marco regional." 167 Debido al retraso en el inicio del ADESEP, no se disponía de suficiente información para valorar los resultados de

este programa como parte de esta evaluación.

La cooperación regional de la UE ha contribuido a crear herramientas y mecanismos potencialmente importantes que podrían ayudar a las principales ORI del SICA a definir el marco regulatorio y jurídico y a avanzar en la integración regional. No obstante, la resistencia y los intereses políticos enfrentados de los Estados miembros del SICA impidieron la aprobación y aplicación de muchas de estas herramientas, con lo que no han podido surtir el efecto esperado. A consecuencia de ello, los resultados conseguidos por la UE a escala regional han quedado por detrás del potencial que prometía la cooperación.



Varios de estos recursos y herramientas al final no fueron aprobados por los líderes políticos de la región y, por ello, no pudieron adoptarse ni integrarse en el marco institucional y administrativo regional del SICA. Los presidentes centroamericanos no se entretuvieron con la armonización de las políticas de competencia, a pesar del énfasis que se otorga a esta cuestión en el Acuerdo de Asociación entre América Central y Europa. La visión de avanzar en la integración económica que se había desarrollado con recursos de la UE a petición del COMIECO al final se abandonó, pues los gobiernos nacionales no llegaron a aprobar el proyecto definitivo de esta visión. El mecanismo de devolución de impuestos (desarrollado por ADAPCCA) al final no fue aprobado por los líderes políticos nacionales y el avance en la reducción de barreras no arancelarias al comercio también ha sido lento. Cabe reconocer que la aprobación y aplicación de estas propuestas y herramientas se vio entorpecida en gran parte por la poca voluntad política, dimanante de una falta de consenso entre los Estados miembros del SICA sobre los fundamentos de las reformas institucionales y un bajo nivel de apropiación de las soluciones aportadas. Si bien el bajo nivel de compromiso político y los obstáculos burocráticos no eran responsabilidad de la UE, estos hechos constituían factores y riesgos potencialmente importantes de la cooperación regional que eran conocidos cuando se elaboró la estrategia de cooperación para el periodo del programa de 2007-2013. Esto hace pensar que podrían haberse tenido en cuenta a la hora de diseñar estos programas y las disposiciones para su aplicación, así como en la cantidad de recursos complementarios que se ponían a disposición de la Delegación regional y, allí donde procediera, de las Delegaciones bilaterales, para gestionar su aplicación y facilitar el diálogo político complementario. Esta reflexión coincide con las constataciones del Tribunal de Cuentas sobre el enfoque de la UE al desarrollo de capacidades168, en el sentido de que, si bien ciertos factores como un entorno institucional débil en torno a las intervenciones de capacitación quedan fuera del control directo de la Comisión Europea, "ésta debería preverlas en todo caso"169. Es más, el Documento de Estrategia Regional reconocía específicamente la necesidad de tener en cuenta las veleidades del proceso intergubernamental en América Central al concebir y elaborar los programas de cooperación. Según el documento, una de las lecciones aprendidas de la cooperación regional entre 2002 y 2006 era que "la eficacia de la cooperación entre Estados a través de entes de integración regional podría ser mejorada por el requerimiento previo de establecer unas normativas y una legislación comunes", y además que "cualquier verificación inicial de la relevancia de la cooperación regional debería considerar más las capacidades y la voluntad de todos los interesados, en los ámbitos nacional y regional, privado y público"170. Por último, el DER también reconoce específicamente la "poca capacidad [y] eficiencia de la cooperación entre Estados y de las instituciones regionales"171 como uno de los principales riesgos asociados a la estrategia de respuesta para el periodo de 2007 a 2013.

168 Véase Informe Especial Nº 6/2007 sobre la eficacia de la asistencia técnica en el contexto de la capacitación, junto

con las respuestas de la Comisión; Bruselas, 2007.

169 Véase Informe Especial Nº 6/2007, apartado VII.

170 DER 2007–2013, pág. 18 (cursiva y subrayado añadidos).

171 DER 2007–2013, pág. 24.



Así, una pregunta importante sería si la Unión Europea actuó acertadamente al suponer que los débiles mecanismos de coordinación intergubernamental existentes en el SICA serían suficientes para garantizar que las aportaciones técnicas al proceso de integración económica financiadas por la UE llegasen a contar con la correspondiente aprobación política; o si habría sido necesario prever y gestionar de forma proactiva los riesgos asociados a la debilidad de estas estructuras. Esta pregunta se examinará en mayor detalle en las conclusiones 4 a 7.

5.2.3 Sobre el enfoque estratégico de la UE a la ayuda regional

Conclusión 4: Poco énfasis en los mecanismos de coordinación intergubernamental en la cooperación regional de la UE

Basada en la PE 1 (Pertinencia), 2 (Fortalecimiento institucional), 3 (Integración económica), 5 (Seguridad), 6 (RRC), 7 (Seguridad alimentaria) Tal y como se explica en la presentación del SICA, sus órganos ejecutivos no se establecieron con el fin de que detentaran ningún nivel significativo de poder ejecutivo, a pesar de estar encargados formalmente de ejecutar y coordinar la ejecución de los mandatos dimanantes de la Cumbre de Presidentes, el Consejo de Ministros y el Comité Ejecutivo. Además, la constante falta de financiación del SICA y la indefinición de la jerarquía entre la Secretaría General del SICA como organismo coordinador y otros organismos del SICA dificultaba que el Sistema pudiera armonizar de forma continuada y efectiva la aplicación del ambicioso plan de integración regional que recoge el Protocolo de Tegucigalpa con los cambiantes intereses nacionales de los Estados miembros del SICA. A pesar de ello, los programas de la UE y los procesos de cooperación asociados se alinearon básicamente con las organizaciones regionales del SICA. En tanto que interlocutores primarios de la cooperación regional de la UE, la identificación y formulación de intervenciones se llevó a cabo en coordinación con estas organizaciones, así como durante la realización de los programas financiados por la UE, por lo que estas organizaciones siguieron siendo los principales interlocutores de la cooperación regional de la UE. Es evidente que la UE sí consultó con los gobiernos nacionales centroamericanos respecto a su dossier y enfoque de la cooperación regional, en el transcurso de un diálogo político periódico de alto nivel, así como durante la identificación de programas y proyectos regionales específicos. Con todo, este diálogo de alto nivel no se había concebido para

En su enfoque a la cooperación regional, la UE no hizo suficiente hincapié en que los Estados miembros del SICA, en tanto que propietarios del proceso global de integración regional en América Central, también tenían que apropiarse de cualquier iniciativa de reforma institucional o propuesta de reforma técnica de este proceso y comprometerse con ellas. Eso limitó los beneficios a largo plazo de la ayuda de la UE al desarrollo de capacidad regional.



acompañar ninguna de las propuestas concretas de reforma172 patrocinadas por la UE con un apoyo político en tiempo real ni ninguna otra medida para contrarrestar la "insuficiente capacidad de cooperación interestatal" que la propia UE había identificado como uno de los principales riesgos de su estrategia de cooperación regional173. En lugar de ello, la UE siguió recurriendo en gran medida174 a los débiles mecanismos de coordinación intergubernamental del SICA para buscar el aval y la aprobación oficial de sus propuestas de reforma del SICA, a pesar de la poca capacidad de estos mecanismos y sin utilizar la cooperación regional para ayudar a fortalecerlos a lo largo del tiempo. Esta no era necesariamente la única opción de que disponía la UE. El Documento de Estrategia Regional establecía específicamente que la cooperación para ayudar a la reforma del sistema de la integración centroamericana debía "enfocarse en las instituciones regionales", aunque también en "los sistemas de coordinación intergubernamentales" e incluso "las entidades nacionales involucradas en el proceso de integración"175 (cursiva y subrayado añadidos). Además, la política de la Unión Europea, así como los acuerdos de alto nivel entre la UE y América Central, permitían en principio un diálogo político entre la "Comunidad Europea y sus Estados miembros" y los Estados centroamericanos con el fin de complementar la cooperación técnica a nivel regional, para "allanar el camino de cara a nuevas iniciativas que persigan objetivos comunes y crear una base común" para la cooperación regional y una amplia gama de otros asuntos relacionados176. Así pues, al menos en principio, habría sido coherente con la propia estrategia declarada de la UE dirigir la cooperación a otros interlocutores que no fueran los órganos ejecutivos del SICA177 y basar la cooperación técnica en apoyo de la integración regional (y otras áreas) de una forma más estricta en la creación previa o en curso de una "base común" política. Cierto es que pueden encontrarse argumentos a favor de cualquiera de estas opciones estratégicas, o sea, cooperar principalmente con las instituciones existentes del SICA y recurrir a los mecanismos existentes (aunque débiles) de coordinación institucional del SICA para obtener la aprobación de las propuestas técnicas que puedan surgir de esta cooperación, o bien conferir un mayor peso al papel de la cooperación regional en el propio nivel intergubernamental, por ejemplo, para ayudar a fortalecer las débiles instituciones intergubernamentales del SICA o basar la posterior ayuda técnica a las instituciones del SICA en avales intergubernamentales específicos de los dirigentes centroamericanos.

172 Tales como el nuevo mecanismo propuesto de devolución de impuestos, una propuesta para una nueva política de

competencia regional, una política común de salvaguarda del comercio y la propuesta de reformas de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) (véase PE 2).

173 DER 2007–2013, pág. 18.

174 Tal como la UE había hecho en el periodo del programa anterior (2002–2006).

175 DER 2007–2013, sección 5.2, subsección i

176 Incluidos "reducción de la pobreza y la cohesión social, el desarrollo sostenible, la seguridad y la estabilidad regionales, la prevención y la resolución de conflictos, los derechos humanos, la democracia, la buena gobernanza, la migración y la lucha contra la corrupción, el terrorismo, las drogas y las armas ligeras y de pequeño calibre" (véase el Acuerdo de 2003 de Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, por otra parte, pág. 9).

177 Tales como los órganos de coordinación intergubernamental COMIECO (integración económica) o COMISCA (salud), por ejemplo.



Cabe reconocer que el enfoque escogido permitió a la UE establecer estrechas relaciones de trabajo en general con las organizaciones del SICA, llegar a acuerdos sobre programas de cooperación concretos que ayudaron a estabilizar temporalmente y dar continuidad al sistema de integración regional (véase conclusión 1) y a producir numerosas herramientas, propuestas políticas y otras aportaciones técnicas que abrieron nuevas perspectivas sobre las posibilidades de la integración regional centroamericana. Por otro lado, sin embargo, optar por centrar la cooperación regional principalmente en el SICA aumentó el riesgo de que los resultados de la misma al final no fueran avalados por los Estados miembros del SICA. Como ya se ha mencionado, eso ocurrió varias veces entre 2007 y 2013. En esos casos, el desarrollo de los resultados consumió recursos de la UE sin que se produjeran avances significativos en la integración regional. Más aún, su bajo nivel de implicación redujo el sentimiento de apropiación de los gobiernos nacionales respecto a los logros de la cooperación de la UE. Esto podría haber afectado a su voluntad de proveer fondos de seguimiento tras el fin de los programas de la UE y de mantener y acrecentar de otras maneras los logros de los programas. Esto se evidencia, entre otros, en ejemplos como los esfuerzos infructuosos de la UE por conseguir fondos de seguimiento para las tres secretarías principales en los sectores de medio ambiente y gestión del riesgo (CCAD, CRRH y CEPREDENAC) al final del programa de reducción del riesgo de catástrofes PREVDA. La falta de fondos de seguimiento para estos organismos tuvo serias consecuencias para su viabilidad, así como para la viabilidad de todo el Subsistema Ambiental, que había sido uno de los grandes logros de la cooperación de la UE en este ámbito (véase PE 6 sobre reducción del riesgo de catástrofes). En los últimos años, el factor de la apropiación ha surgido como uno de los determinantes cruciales del éxito de las intervenciones de desarrollo de capacidades. Tal como se ha mencionado, el Tribunal de Cuentas Europeo ya lo señaló y, posteriormente, quedó subrayado en la Estrategia Troncal para la Reforma de la Cooperación Técnica de la Comisión Europea y las directrices vinculadas a dicha cooperación técnica.178 Tal como señalan la mayoría, si no todos, los actores del proceso de cooperación europeo con América Central, en última instancia son los gobiernos nacionales centroamericanos los "propietarios" del proceso de integración regional, y los que tienen que determinar su dirección y velocidad. Son estos gobiernos los que al final deciden si dar continuidad a las iniciativas de reforma que puede haber puesto en marcha la cooperación regional de la UE y quienes, en último término, tienen que avalar y apropiarse de los programas de desarrollo de capacidades patrocinados por la UE a nivel regional.

178 "Haciendo la cooperación técnica más eficaz", Guía nº 3 de la Serie de Herramientas y Métodos, marzo de 2009.



Conclusión 5: Selección de modalidades de cooperación, disposiciones de supervisión y seguimiento, coordinación de donantes

Basada en las PE 2 (Fortalecimiento institucional), 3 (Integración económica), 5 (Seguridad) La mayoría de programas de cooperación179 se ejecutaban gestionando los recursos y muchos de sus procesos de forma separada de los programas de las organizaciones anfitrionas. La mayor parte del personal de estos programas eran agentes externos contratados.180 Los jefes de programas eran funcionarios fijos del SICA, pero sus sueldos eran sufragados por la UE. Algunos programas tuvieron más éxito que otros en contrarrestar esta separación a través de consultas y coordinación de acciones con los directivos de la SIECA y la SG-SICA. Por regla general, sin embargo, las intervenciones establecían, al menos de forma parcial, unas estructuras organizativas internas y autónomas que permitían que los programas funcionasen con una cierta independencia de los procesos administrativos internos del SICA. A resultas de ello, los programas no estaban sujetos a las mismas limitaciones y desafíos políticos y operativos que sus organizaciones anfitrionas, un hecho que limitaba la perspectiva y el conocimiento de los programas respecto a las dinámicas que influían y determinaban el funcionamiento de los respectivos organismos del SICA. Esta situación se vio exacerbada por el hecho de que no existía una estrategia de capacitación que llevara a ambas partes a centrarse en los mismos desafíos y tareas organizacionales. En lugar de ello, los programas de la UE trabajaban para lograr los propios objetivos programáticos que se habían fijado. El personal del programa supervisaba la evolución del propio programa, pero no la evolución de las organizaciones beneficiarias hacia objetivos organizacionales más amplios, ni los obstáculos administrativos o normativos que restringían esta evolución (véase conclusión 7 sobre el desarrollo de capacidad autónoma de los organismos del SICA).

179 Incluidos PAIRCA I y II, PRACAMS y PRAIAA.

180 Los programas también tuvieron que contratar expertos adicionales para adquirir el conocimiento técnico y sectorial necesario y cumplir con los procedimientos contractuales y administrativos de la UE.

Las modalidades de cooperación y las disposiciones de supervisión, así como la insuficiente dotación de personal en la Unidad Regional de la Delegación de la UE en Nicaragua, han dificultado que la UE pudiera recabar de forma sistemática información suficiente sobre el proceso de cooperación y gestionar de manera adecuada los pormenores de la misma. Esto incluye, por ejemplo, haber podido prever y responder a las trabas políticas o administrativas con que se encontraban los programas y la coordinación con los actores nacionales. Eso redujo la capacidad de la UE de movilizar los recursos necesarios que exigía el proceso de cooperación, por ejemplo a través de colaboraciones con otros actores o de coordinación con otros donantes.



Conclusión 6: Incorporación de temas transversales, incluidos género y medio ambiente

Basada en las PE 1 (Pertinencia), 4 (Acuerdo de Asociación), 5 (Seguridad), 8 (Temas transversales) En todos los ámbitos de la cooperación regional de la UE, la incorporación de género, medio ambiente, derechos humanos y pueblos indígenas ha sido incompleta. Por lo general, los documentos de los programas recogían el compromiso de la UE con estos temas transversales, pero después no se atenían a ellos ni se integraban en el diseño concreto de los mismos. El alcance, los grupos destinatarios y la lógica de intervención se concebían sin definir concretamente qué implicaciones tendría la transversalidad para los programas. El resultado fue que, por regla general, los planes de trabajo y los presupuestos de los programas no contemplaban actividades ni partidas presupuestarias que centraran la intervención en las necesidades y desafíos concretos asociados a los distintos temas transversales. Si bien se han destinado fondos de la UE a patrocinar determinados programas y proyectos relacionados con medio ambiente, mujeres o grupos marginados (fondos procedentes de líneas presupuestarias temáticas), la práctica de incorporar estos temas en todos los programas regionales de la UE en gran parte no se ha aplicado.

La UE ha priorizado determinados temas como dignos de ser incorporados en todos sus proyectos e intervenciones. Hasta la fecha, esta política de transversalidad no se ha trasladado adecuadamente a la práctica. Su aplicación ha sido irregular y limitada; por ello, el efecto potencial de dicha política y de la práctica de transversalidad en ámbitos como género, medio ambiente, derechos humanos, grupos marginados, etc. no se ha hecho realidad.



5.3 Conclusiones relativas a sectores específicos

5.3.1 Conclusiones sobre el fortalecimiento institucional

Conclusión 7: Sobre el desarrollo de capacidad autónoma de las Organizaciones de Integración Regional del SICA

Basada en las PE 2 (Capacidad autónoma sostenible), 3 (Integración económica), 5 (Seguridad) y 7 (Seguridad alimentaria) En contraste con sus objetivos y razones declarados, los programas de capacitación financiados por la UE no se diseñaron con el fin principal de desarrollar la capacidad autónoma y sostenible de las organizaciones beneficiarias del SICA, sino las capacidades y competencias de organizaciones terceras como administraciones nacionales de aduanas o redes y organizaciones nacionales y regionales de control de calidad por medio de la formación y otras estrategias (véase la PE 2 sobre fortalecimiento institucional). Además, ninguno de los programas ni componentes de programas patrocinados por la UE que se destinaban formalmente al desarrollo de la capacidad organizativa autónoma de los organismos del SICA estaban alineados con una estrategia global de cambio o desarrollo de capacidades que hubiera sido oficialmente avalada tanto por el SICA como por los Estados miembros que lo forman y que identificara las competencias, capacidades y objetivos de actuación que el apoyo institucional de la UE debía ayudar al SICA a adquirir. Esto supuso que ni las actividades del PAIRCA I ni del PAIRCA II se basaran en una clara identificación de las deficiencias más significativas de la SG-SICA que estos programas hubieran podido ayudar a solventar. Así pues, en ausencia de objetivos programáticos claros en cuanto al desarrollo de las capacidades organizativas del SICA, el sistema de control de estos programas no estaba preparado para reconocer y detectar avances o retrasos en el desarrollo de dicha capacidad en el seno del SICA. En su lugar, el progreso del programa se equiparaba en gran parte a la producción de metas programáticas y sistemas de supervisión centrados en el seguimiento del desarrollo y la entrega de estos productos, así como en el control de las aportaciones utilizadas para producirlos. Los sistemas no se diseñaron para relacionar estos resultados con protocolos de medición de la actuación de la organización en su conjunto, ni se estructuraron de tal manera que permitieran detectar factores de riesgo que pudieran entorpecer la contribución de los programas al desarrollo de capacidades organizativas del organismo anfitrión. La supervisión de los programas de cara a optimizar su rendimiento resultaba difícil en estas condiciones. Como ya se ha mencionado, los sistemas de control de los programas

Los programas de capacitación de la UE no se idearon en principio para el desarrollo de la capacidad organizativa sostenible de los organismos del SICA, sino para desarrollar las capacidades de organizaciones e individuos terceros. En consecuencia, el control y la supervisión de dichos programas se centraron en la prestación de estos servicios y no en propiciar una mejora de la capacidad sostenible en las organizaciones anfitrionas de los programas.



facilitaban información a los jefes de proyectos sobre el desarrollo y los plazos de los objetivos del programa; pese a ello, como estos objetivos a menudo no estaban vinculados a fines concretos de actuación de la organización anfitriona, los jefes de proyectos no siempre disponían de la información necesaria para ver los programas de capacitación en el contexto de los objetivos globales y la dinámica organizacional del organismo anfitrión y poder responder así a los problemas que surgieran durante su ejecución. Más aún, la grave infradotación de personal en la Delegación de la UE, y más concretamente en la unidad a cargo de la cooperación regional, suponía que los jefes de proyectos no pudieran dedicar el tiempo que habría sido necesario a supervisar de forma adecuada estos complejos programas.181 Varios factores contextuales limitaban asimismo el desarrollo de la capacidad organizativa autónoma de los organismos del SICA patrocinados. Entre ellos se hallan la elevada rotación de personal de las organizaciones del SICA (vinculado a la reticencia de los gobiernos centroamericanos a reducir la frecuencia de cambios de plantilla) y a la ausencia de un funcionariado civil independiente. Estos factores han creado un entorno complicado para los programas de capacitación patrocinados por la UE. Al mismo tiempo, sin embargo, estas complicadas condiciones contextuales habrían hecho que fuera incluso más pertinente diseñar y llevar a cabo las intervenciones en función de objetivos de actuación organizativa formalmente avalados182, con el fin de asegurar un control a tiempo del progreso de los programas, así como de los riesgos programáticos y contextuales, y asignar un número suficiente de funcionarios que permitiera la adecuada supervisión de los programas. Conclusión 8: Sobre el uso eficaz de la asistencia técnica y otras manifestaciones de la cooperación técnica de la UE

Basada en las PE 2 (Fortalecimiento institucional) y 3 (Integración económica) Una gran parte de los fondos asignados a los programas PAIRCA I y II no se destinaron al logro de resultados sostenibles, sino que se invirtieron en bienes fungibles, interacciones relacionadas con procesos (congresos, reuniones, etc.) y en el desarrollo de productos y efectos que, aunque importantes en sí mismos, no tenían el fin de propiciar mejoras sostenibles en la capacidad organizativa de los organismos beneficiarios.

181 Según información de la Delegación de la UE en Managua, y como ya se ha mencionado en otros apartados, la

dotación de personal de la unidad regional se redujo de 11 a 4 personas durante el periodo de 2008-2013. Durante el mismo periodo, el tamaño de la cartera de cooperación regional de la UE se ha mantenido prácticamente igual.

182 Véase también la conclusión 3 sobre la dimensión intergubernamental de facilitar el acuerdo sobre estos tipos de objetivos de desarrollo institucional.

Una parte considerable de los recursos de los programas clave de capacitación financiados por la UE se destinaron a bienes fungibles y a la celebración de eventos relativos a procesos (congresos, reuniones, etc.), sin tener suficientemente en cuenta cuál sería su contribución al logro de resultados o al desarrollo de conocimientos, habilidades o aptitudes identificables.



Una vez asignados los fondos a organizaciones y unidades concretas de los organismos del SICA, los gestores de los mismos no estaban autorizados a reasignarlos, ni siquiera cuando las prioridades organizativas habían evolucionado o cuando la supervisión revelaba que la asignación inicial no conduciría al logro de ningún resultado sostenible, por ejemplo, porque se hubiera hecho evidente que los gobiernos centroamericanos muy probablemente no aprobarían ni utilizarían los respectivos productos técnicos.

5.3.2 Sobre los procesos de integración económica

Conclusión 9: Sobre el cumplimiento de los requisitos básicos de los mecanismos y procesos de integración económica

Basada en la PE 3 (Integración económica) Si bien los programas de la UE pudieron producir la mayoría de los resultados técnicos previstos inicialmente, un gran número de estos productos (preparados por AT u otros medios) no fueron aprobados por los gobernantes regionales o no se aplicaron plenamente. Su aprobación y aplicación se vio entorpecida en gran medida por la escasa voluntad política, vinculada a una falta de consenso entre los Estados miembros respecto a los fundamentos de las reformas institucionales y a un bajo nivel de apropiación de las soluciones aportadas. Entre los ejemplos se hallan un mecanismo de devolución de impuestos (desarrollado por ADAPCCA) y aportaciones técnicas sobre una política de competencia regional. Los avances en la reducción de las barreras no arancelarias al comercio también han sido lentos, debido básicamente a trabas burocráticas y políticas y a una falta de liderazgo nacional. La exitosa Escuela Centroamericana Aduanera y Tributaria (ECAT) cerró cuando concluyó la ayuda de la UE, al no poderse establecer un mecanismo de financiación posterior, a pesar de lo crucial que era garantizar una interpretación común del complejo entorno regulatorio típico de este ámbito. Como ya se ha mencionado anteriormente183, si bien el bajo nivel de compromiso político y los obstáculos burocráticos no eran responsabilidad de la UE, estos hechos constituían factores y riesgos importantes de la cooperación regional que podrían haberse tenido en cuenta a la hora de diseñar estos programas y las disposiciones para su aplicación, así como en la cantidad de recursos complementarios que se les asignaban, incluida la dotación de personal de la Delegación de la UE.

183 Véase la conclusión 3 de sobre los resultados de la cooperación de la UE.

La ayuda de la UE contribuyó al desarrollo de soluciones técnicas en numerosas áreas de avance hacia una unión aduanera, principalmente aranceles, tributación y normativas. La UE contribuyó a reducir los tiempos de las exportaciones mediante medidas de eficacia como el uso de la tecnología en puestos fronterizos. Sin embargo, hasta la fecha, poco ha sido lo que se ha aprobado o aplicado en términos de políticas, reglamentos, procesos o mecanismos, debido a los obstáculos burocráticos y a la falta de voluntad política.



A consecuencia de la falta de aprobación de propuestas y otros proyectos patrocinados por la UE, los avances que ha podido facilitar la Unión en la integración económica han sido mínimos. La contribución de la cooperación regional de la UE al desarrollo de un mercado común fue igualmente limitada, por el mismo motivo.

5.3.3 Conclusiones en torno a la seguridad regional

Conclusión 10: Sobre la necesidad de propiciar mayor confianza y enfoques comunes sobre seguridad regional

Basada en las PE 5 (Seguridad) y 6 (RRC) Justificación: El apoyo de la UE a la seguridad democrática ha demostrado que las actividades conjuntas y la creación y el uso de instituciones conjuntas y plataformas de intercambio de información pueden ayudar a propiciar la confianza entre las instituciones de seguridad y los gobiernos de la región. La UE ha contribuido de una forma importante al fortalecimiento de los órganos que participan en la estrategia de seguridad de AC (órganos de seguridad del SICA e instituciones nacionales de seguridad) y al desarrollo de acciones coordinadas e integradas de prevención y lucha contra el crimen. La creación y el uso de estas instituciones nacionales por parte de actores nacionales de los sectores de seguridad también han ayudado a fortalecer la confianza, al igual que la cooperación de la UE con las autoridades estatales y regionales en la armonización de políticas, procedimientos y normas en el ámbito de la seguridad.

5.3.4 Conclusiones en torno a la reducción del riesgo de catástrofes

Conclusión específica 11: Sobre la contribución de la UE a la reducción del riesgo de catástrofes en América Central

Basada en la PE 6 (RRC)

La contribución de la UE a la reducción del riesgo de catástrofes ha proporcionado un modelo altamente pertinente para una mejor coordinación y un mayor acceso a la información entre las organizaciones competentes del SICA. Ha ayudado asimismo a afianzar un enfoque multisectorial e integrado para la reducción del riesgo de catástrofes. Con todo, los principales factores limitadores fueron el uso de un enfoque de "arriba hacia abajo", el complejo contexto geopolítico y las prioridades nacionales divergentes.

La ayuda de la UE en el ámbito de la seguridad ha evidenciado la necesidad de propiciar la confianza y enfoques comunes entre las instituciones de seguridad y los gobiernos; la confianza ha mejorado gracias a ofrecer un mejor acceso a la información a todos los interesados y a la realización de acciones conjuntas en el terreno práctico.



Justificación: La cooperación de la UE ha ayudado a entender mejor y a desarrollar modelos de análisis regional y acciones conjuntas en los ámbitos de reducción del riesgo de catástrofes, cambio climático y gestión hídrica y ambiental en América Central. Esta ayuda propició un catálogo de estrategias para acciones concertadas, tales como estrategias multisectoriales y transfronterizas de gestión de cuencas fluviales que fueron adoptadas por actores gubernamentales y no gubernamentales de estos sectores. Con todo, la expectativa de que fortalecer los organismos pertinentes del SICA184 desencadenaría más reformas institucionales esenciales a nivel nacional y local no se cumplió del modo esperado. Las organizaciones regionales no disponían de los mecanismos necesarios ni del mandato de velar por el cumplimiento y la aplicación de los acuerdos, instrumentos y marcos regionales de reducción del riesgo de catástrofes a nivel de países. La fragilidad institucional de las organizaciones regionales, su reducido "peso político" y la baja capacidad de liderazgo en comparación con otras organizaciones del SICA, aparejados a su precaria situación financiera, acrecentaron asimismo estas dificultades. Al final del periodo evaluado, se habían logrado pocos avances en la definición de visiones comunes, especialmente en torno a las actividades extractivas o agrícolas, tales como minería, caña de azúcar, palma aceitera africana y acuicultura de gambas.

5.3.5 Conclusiones en torno a la seguridad alimentaria

Conclusión específica 12: Sobre las estrategias de intervención de la UE en materia de seguridad alimentaria

Basada en la PE 7 (Seguridad alimentaria) Justificación: Las experiencias de las iniciativas financiadas por la UE en materia de seguridad alimentaria evidencian que las colaboraciones sectoriales o transectoriales pueden ayudar a impulsar el desarrollo de un marco institucional regional de seguridad alimentaria. La ayuda de la UE permitió a la SG-SICA establecer contactos fructíferos con las secretarías nacionales de seguridad alimentaria (y otros actores nacionales) para presentar al SICA como un socio meritorio con el necesario conocimiento experto en este ámbito. Lo mismo se consiguió también a nivel local, al prestar apoyo a los municipios de las zonas fronterizas y a sus asociaciones, a menudo transfronterizas, de cara a incorporar la seguridad alimentaria en los planes y las actividades de diversos sectores. A resultas de ello, la SG-SICA pudo

184 CRRH, CCAD y CEPREDENAC

Los programas de seguridad alimentaria patrocinados por la UE han establecido fructíferas asociaciones con actores regionales, locales y nacionales para crear y reforzar componentes de un marco institucional regional de seguridad alimentaria. A menos que se cuente con financiación adicional de la UE o de otros donantes, la sostenibilidad de estos logros dependerá de la voluntad de los gobiernos centroamericanos de comprometerse económicamente con la continuidad del trabajo iniciado con la ayuda de la UE.



empezar a cumplir su mandato de coordinar la política regional de seguridad alimentaria a lo largo de diversas áreas temáticas. Pese a ello, el patrocinio de la UE no ha ayudado hasta la fecha a la SG-SICA a desarrollar la necesaria capacidad organizativa para esta labor con independencia de la ayuda de la UE. Los sueldos del personal a cargo de la seguridad alimentaria seguían siendo sufragados por la Unión Europea y sus socios; los costes de equipos y operaciones también corrían a cargo de la UE. A menos que se cuente con financiación adicional de la UE o de otros donantes, la SG-SICA sólo podrá mantener su labor en materia de seguridad alimentaria si los gobiernos centroamericanos deciden comprometerse económicamente con la continuidad del trabajo iniciado con la ayuda de la UE. Como ya se ha mencionado, el patrocinio de la UE ha ayudado a la SG-SICA a empezar a asumir la función de coordinación en materia de seguridad alimentaria que se la ha confiado. Sin embargo, y gracias a la cooperación de la UE, la Secretaría General también asumió responsabilidades que superan las tareas de coordinación en sentido estricto: la SG-SICA puso en marcha proyectos muy detallados a nivel local, administró directamente un programa de posgrado en seguridad alimentaria e instaló sistemas piloto de información sobre seguridad alimentaria en municipios seleccionados. En algún momento del futuro, los actores de la integración regional en América Central tendrán que plantearse si es útil que estos tipos de iniciativas sigan siendo responsabilidad directa de la Secretaría General del SICA, o si, al menos en parte, podrían delegarse a otros organismos especializados del SICA.185

185 Tales como el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), el Consejo Agropecuario

Centroamericano (CAC), o incluso (en el caso del programa de posgrado MARSAN) el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA).



6. Recomendaciones

Este capítulo presenta las recomendaciones que se elaboraron para proponer un conjunto de posibles respuestas de la Unión Europea a las constataciones y conclusiones de esta evaluación. Las recomendaciones se dirigen a diversos servicios de la Comisión Europea, a distintos niveles, tales como la sede central de la UE y la Delegación de la UE. Cada recomendación especifica sus destinatarios correspondientes. Las recomendaciones se dividen en dos categorías principales: las recomendaciones de nivel estratégico (sección 6.1), que proponen respuestas de carácter transectorial y, por ello, sugieren revisiones de aspectos más fundamentales de la cooperación de la UE, y las recomendaciones relativas a sectores concretos, que tratan sobre posibles modificaciones al enfoque de la cooperación en determinados sectores (sección 6.2).

6.1 Recomendaciones de nivel estratégico

Las recomendaciones estratégicas que figuran en esta sección proponen revisiones del enfoque global de la cooperación de la UE, es decir, del propósito y la lógica de la futura cooperación regional con América Central. La mayoría de las recomendaciones proponen modificaciones en la estrategia global de la UE, o en los aspectos de procedimiento de la cooperación al desarrollo. Así, llevar a cabo estas recomendaciones requerirá el liderazgo de los departamentos pertinentes de la sede central de la UE en Bruselas y que la Delegación de la UE en Managua acompañe y preste apoyo a los cambios que se precisan.

6.1.1 Sobre el propósito y la lógica del apoyo futuro a la integración regional

Recomendación estratégica 1 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Apoyo futuro a la integración regional en

Centroamérica La recomendación se dirige a: Sede central y Delegación regional de la UE

Basada en: Conclusión (estratégica) nº 1 Enunciado de la recomendación general: La UE debería continuar prestando apoyo a los esfuerzos de integración regional en América Central, tanto a través de la cooperación regional como de la bilateral, si bien con un mayor énfasis en facilitar la apropiación y el apoyo al esfuerzo integrador por parte de los gobiernos centroamericanos. Acciones a emprender a corto plazo: Vincular más estrechamente la cooperación de la UE con un diálogo político de

acompañamiento, específico y en tiempo real, impulsado por la UE y sus Estados miembros (véase recomendación estratégica 4).



Desarrollar una estrategia para responder a la grave falta de financiación y los procesos insostenibles de financiación del SICA. Esto debería incluir una serie de consultas políticas entre la UE y los Estados miembros del SICA centradas en este tema, con la posible participación de socios donantes. El objetivo de estas consultas debería ser el de llegar a compromisos políticos y financieros concretos del conjunto de Estados miembros del SICA para impulsar la integración regional que puedan ser apoyados por la UE y otros socios externos.

Optar por modalidades de cooperación más flexibles, orientadas al cliente (véase recomendación estratégica 6).

Recomendación estratégica 2 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Reducción de la pobreza como objetivo principal de la

ayuda regional de la UE La recomendación se dirige a: Sede central, Delegación regional y delegaciones

bilaterales de la UE Basada en las conclusiones estratégicas 2, 3, 4 y 6 Enunciado de la recomendación general: La UE debería ofrecer a sus interlocutores intergubernamentales la posibilidad de complementar la ayuda regional europea relacionada con el comercio con un aumento de "ayuda al comercio ampliada", como componente de la cooperación al desarrollo regional de la UE. El objetivo debería ser el de ayudar a América Central en la formulación de una visión regional para un desarrollo económico basado en el comercio que sea inclusivo y equitativo y que haga hincapié en las ventajas económicas comparativas de toda la región y que facilite el desarrollo de la capacidad productiva como parte de las cadenas de valor transfronterizas y regionales. Acciones a emprender a corto plazo: Utilizar las disposiciones del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y América

Central, en particular los objetivos de la Parte III del Acuerdo (sobre cooperación), para contribuir a formular una visión regional para el desarrollo económico inclusivo y equitativo sostenible de América Central.

Discutir y negociar el alcance, la escala y el enfoque de los programas de cooperación regional de la UE en este ámbito con el Consejo de Ministros de la Integración Económica (COMIECO) (un órgano del SICA que representa los intereses de los gobiernos nacionales centroamericanos), o con las correspondientes plataformas de diálogo intergubernamental vinculadas al Acuerdo de Asociación UE-AC.

Supeditar el inicio de la cooperación de la UE en este ámbito al aval concreto y conjunto de los gobiernos centroamericanos y Estados miembros de la SIECA a las correspondientes intervenciones, con arreglo a las responsabilidades pertinentes de la región para la aplicación del Acuerdo de Asociación UE-AC.

Ajustar la ayuda a las Pymes en curso, a nivel regional y bilateral (p.ej., ADESEP, AL INVEST-IV y LAIF) y otra ayuda más amplia al comercio a las prioridades que vayan surgiendo del diálogo intergubernamental.



Coordinarse con otros donantes para garantizar que la cooperación regional y bilateral con América Central facilite también el desarrollo de las herramientas y políticas sociales adecuadas para acompañar el desarrollo regional del sector privado.

Esta recomendación es consecuente con la recomendación 2 de la anterior Evaluación de la Cooperación Regional de la UE con América Central (2007). Dicha recomendación sugería aprovechar la cooperación de la UE para "promover las políticas comunes necesarias para mejorar la competitividad de las economías centroamericanas y hacer frente a las asimetrías entre los socios" a la vista de la "liberalización que suponen tanto el CAFTA-RD como el futuro Acuerdo de Asociación Centroamérica-UE" (véase la tabla 1 del presente informe).

6.1.2 Sobre el enfoque estratégico de la UE a la cooperación regional

Recomendación estratégica 3 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Apoyar el fortalecimiento de los mecanismos

intergubernamentales para el alineamiento de las prioridades e intereses regionales de los Estados centroamericanos

La recomendación se dirige a: Sede central, Delegación regional de la UE, delegaciones bilaterales de la UE

Basada en las conclusiones (estratégicas) 1, 3, 4; conclusiones (específicas) 7, 9, 11, 12

Enunciado de la recomendación general: La UE debería seguir desarrollando la capacidad del SICA para definir y aplicar políticas y marcos regionales basados en un aval claro y preciso de cada una de las iniciativas por parte de las instituciones intergubernamentales del SICA.186 Los principales interlocutores de estos esfuerzos deberían ser los órganos intergubernamentales de supervisión, formados por representantes de los gobiernos nacionales centroamericanos. Acciones a emprender a corto plazo: Supeditar los nuevos programas de cooperación regional para el fortalecimiento

institucional del SICA al aval intergubernamental claro, preciso y detallado de las intervenciones y de sus objetivos, amén de un claro compromiso de financiación. El diseño del programa debería incorporar un análisis de economía política.

Los propietarios institucionales de estas intervenciones deberían ser órganos intergubernamentales concretos del SICA, tales como el Comité Ejecutivo, COMIECO, etc. En calidad de tales, la UE debería considerarlos también como posibles receptores (beneficiarios) de cooperación y asistencia técnica si puede constatarse que esta ayuda posee potencial para mejorar su funcionamiento de acuerdo con su mandato intergubernamental.

Apoyo a la SG-SICA, la SIECA y otros órganos ejecutivos en respuesta a peticiones (intergubernamentales) conjuntas de dichos órganos intergubernamentales de

186 Principalmente SG-SICA, SIECA, CCJ, CC-SICA, CCAD y PARLACEN, además de otros organismos clave de

supervisión como COMIECO y el Comité Ejecutivo.



supervisión que vayan acompañadas de claros compromisos económicos y políticos de los Estados miembros del SICA / SIECA con el desarrollo institucional de estas organizaciones regionales.

Esta cooperación puede incluir asimismo cooperación técnica con la Corte de Justicia Centroamericana (CJC) y el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), si ésta se da en respuesta a peticiones concretas de aval de las correspondientes intervenciones de los Estados miembros del SICA. Además, la cooperación debería ir respaldada por compromisos claros y realistas de cara a la continuidad de la financiación de cualquier estructura de nueva creación o fortalecida y debería formar parte de planes globales de capacitación para estas instituciones que hayan sido acordados conjuntamente y cuenten con el respaldo de los Estados miembros centroamericanos.

Recomendación estratégica 4 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Intensificar el diálogo político para acompañar a la

cooperación regional La recomendación se dirige a: Sede central, Delegaciones regional y bilaterales de la

UE (secciones política y de cooperación)

Basada en: conclusiones (estratégicas) 2, 3, 4, 5, conclusiones (específicas) 7, 8, 9 11, 12 Enunciado de la recomendación general: Aprovechar las estructuras y plataformas de diálogo previstas en el Acuerdo de Asociación para acompañar de cerca el apoyo técnico regional de la UE y los programas de cooperación mediante un diálogo político en tiempo real. La finalidad debería ser la de apoyar los mecanismos de coordinación intergubernamental del SICA (véase recomendación 3) para responder de forma rápida y concreta a los obstáculos de la cooperación técnica que puedan surgir de los intereses políticos enfrentados de los actores nacionales. Acciones a emprender a corto plazo: Dotar de más personal a la Unidad Regional de la Delegación de la UE en Managua. La

compleja naturaleza de la estrategia regional de la UE, así como la del contexto en la que se aplica, requiere una adecuada dotación de personal para que la UE pueda llevar a cabo sus objetivos. Los resultados que persigue el DER serán difíciles de conseguir con la dotación actual de personal de la Unidad Regional de la Delegación de la UE.

Crear mecanismos y procesos internos de la UE para coordinar el apoyo técnico y el diálogo político que lo acompaña en virtud de las disposiciones del Acuerdo de Asociación. Estos mecanismos de coordinación deberán estar respaldados por una asignación adecuada de recursos humanos y materiales desde la sede central de la Comisión Europea.

Algunos temas que actualmente trata la cooperación regional de la UE (p.ej., seguridad democrática, integración económica, seguridad alimentaria) tienen a la vez una dimensión regional y otra nacional. Puesto que la UE está presente tanto a nivel regional como nacional, debería aprovechar este valor añadido para abordar estos temas desde ambos niveles. De forma idónea, las representaciones de la UE, tanto a nivel regional (actualmente radicada en Managua) como a nivel nacional, deberían



brindar apoyo a este enfoque coordinado, bajo el liderazgo de la Delegación regional de la UE. 187

Plantearse el traslado de la representación política y técnica regional de la Unión Europea a El Salvador. O bien, asignar una financiación suficiente que permita a la UE participar de forma proactiva en todas las nuevas plataformas, mecanismos y procesos de coordinación, tanto a nivel político como técnico.

Mejorar los mecanismos y procesos de coordinación entre la UE y los de sus Estados miembros que aún estén presentes en Centroamérica, ya sea a nivel regional o nacional.

Esta recomendación es consecuente con las recomendaciones 1 y 4 de la anterior Evaluación de la Cooperación Regional de la UE con América Central (2007). Dichas recomendaciones sugerían que se intensificara el diálogo político (en apoyo de la integración económica) y que se vinculase la cooperación a la participación efectiva de los Estados centroamericanos en la financiación de sus órganos regionales (véase la tabla 1 del presente informe). Recomendación estratégica 5 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Intensificar la supervisión de la cooperación regional

de la UE La recomendación se dirige a: Sede central, Delegaciones regional y bilaterales de la

UE Basada en las conclusiones (estratégicas) 3, 4, 5, y las conclusiones (específicas) 7, 8, 9 Enunciado de la recomendación general: La UE debería intensificar la supervisión de la cooperación regional con América Central por parte de la Delegación a cargo de la misma, y en particular de sus programas de desarrollo institucional. La supervisión debería abarcar los aspectos técnicos y políticos de la cooperación. Acciones a emprender a corto plazo: Analizar la aplicación de programas clave como PAIRCA II, PRESANCA II, PRAIAA,

y PRACAMs en colaboración con las organizaciones beneficiarias con el fin de identificar casos concretos en los que la supervisión (y la correspondiente acción correctiva) haya contribuido al avance de la aplicación del programa, o aquellos en los que la falta de supervisión adecuada haya producido retrasos en la misma y en el logro de los resultados (o sea, identificando tanto los ejemplos positivos como los negativos, así como las oportunidades de mejorar).

Tomando las constataciones de la presente evaluación como base de partida, desarrollar protocolos para la supervisión de programas o revisar los protocolos existentes, en los que se detalle a) la información necesaria para asegurar una supervisión adecuada; b) tipos de actividades de supervisión necesarias; c) unidades y personal de la UE que deberían formar parte de la supervisión y evaluación periódica de programas.

Traducir las tareas adicionales de supervisión en su equivalente en horas de trabajo de personal y ajustar la dotación de personal en consecuencia188.

187 En otros programas de cooperación regional de la UE, tales como los que patrocinan ECOWAS, IGAD o ASEAN,

la función de coordinar los esfuerzos "combinados" de la UE recae sobre el programa regional.



Utilizar esta información para calcular los requisitos de recursos humanos de la Unidad Regional de la Delegación de la UE en Managua (véase recomendación estratégica 4).

Esta recomendación es consecuente con la recomendación 7 de la anterior Evaluación de la Cooperación Regional de la UE con América Central. Dicha evaluación sugería "acompañar los programas regionales más complejos [...] con un seguimiento cercano y constante por parte de la Delegación, para permitir su reorientación y adaptación a los cambios de contexto y su capacidad de tener impacto" (véase la tabla 1 del presente informe). Recomendación estratégica 6 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Optar por modalidades flexibles, orientadas al cliente,

de cooperación regional La recomendación se dirige a: Sede central, Delegación regional de la UE

Basada en las conclusiones (estratégicas)1, 3, 4, y las conclusiones (específicas) 7, 8, 9 Enunciado de la recomendación general: La UE debería desarrollar modalidades de financiación más flexibles, orientadas al beneficiario, para la cooperación regional y, particularmente, para la prestación de apoyo a la capacitación y al desarrollo institucional. En lugar de centrarse en el desembolso de grandes cantidades de fondos, las modalidades deberían orientarse a las capacidades y necesidades de los beneficiarios, de forma que las aportaciones técnicas y la ayuda prestada vengan impulsadas por la demanda, en respuesta a peticiones concretas, y orientadas a los resultados, de las organizaciones beneficiarias. Acciones a emprender a corto plazo: Examinar y valorar la idoneidad de las modalidades existentes de cooperación para los

requisitos, condiciones y estipulaciones fiduciarias de la UE. Los modelos aplicados en Centroamérica que deberían incluirse en esta revisión son el Fondo España-SICA y el Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPTAC-DR). La revisión de modelos posibles no debería limitarse a América Central, ni a la cartera de la Unión Europea, sino que debería incluir también modelos de otros donantes, así como los utilizados en otras regiones.

La modalidad seleccionada debería poseer los siguientes atributos: - Permitir la asignación de cantidades relativamente pequeñas de recursos a

iniciativas de desarrollo institucional lideradas por el receptor. - Permitir que los fondos monetarios se administren en base a procedimientos del

receptor, si bien con el apoyo técnico de la UE, en caso necesario. - El compromiso de nuevos fondos debería ser posible con una frecuencia anual, es

decir, la modalidad debería seguir un ciclo de planificación anual. - Los fondos comprometidos y no utilizados no necesitan ser liberados

automáticamente tras un periodo estipulado (tal como N+3). 188 Véase la recomendación 4, relativa a reexaminar la decisión de reducir la dotación de personal de la Unidad Regional

de la Delegación de la UE en Nicaragua en respuesta al análisis de la carga de trabajo de los recursos de la Comisión en las delegaciones de la UE (WLAD)).



- La modalidad debería permitir la agregación de fondos de distintos donantes y la inclusión de fondos de la cooperación bilateral de la UE allí donde proceda.

Recomendación estratégica 7 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Intensificar la incorporación de temas transversales La recomendación se dirige a: Sede central

Basada en las conclusiones estratégicas 2 y 7 Enunciado de la recomendación general: La Unión Europea debería elaborar procedimientos y directrices que faciliten una incorporación más sistemática de los temas transversales, en particular por lo que respecta a sus instrumentos de cooperación geográfica. Los procedimientos y directrices deberían incluir requisitos más estrictos y completos de transversalidad para el proceso de planificación, mejores pautas para tener en cuenta la transversalidad en las revisiones de programas y directrices para supervisarla durante la ejecución. Acciones a emprender a corto plazo: Revisar evaluaciones y otros documentos que hayan identificado una incorporación

incompleta e inconstante de la transversalidad como problema persistente de la cooperación de la UE durante los últimos 5 a 10 años. Recabar y analizar las constataciones de estas evaluaciones y estudios sobre las causas subyacentes de este persistente punto débil.189

Llevar a cabo una valoración de la adecuación de las directrices internas existentes en la UE sobre transversalidad, en particular respecto a su integridad, especificidad y pertinencia. Iniciar la modificación de estas directrices cuando sea necesario.

Iniciar una revisión del grado en el que los principios orientadores de la transversalidad se reflejan en las directrices y los procedimientos de programación de la UE (en particular para la cooperación regional y la cooperación bilateral geográfica); ajustar las directrices de programación cuando sea necesario.

Esta recomendación es consecuente con la recomendación 8 de la Evaluación de la Cooperación Regional de la UE con América Central de 2007 que sugería fortalecer la incorporación de los temas transversales, incluido a nivel operativo (véase la tabla 1 del presente informe).

189 Entre ellas, por ejemplo, las evaluaciones temáticas actualmente en curso sobre género y medio ambiente, encargadas

por la Unidad de Evaluación de EuropeAid.



6.2 Recomendaciones específicas

6.2.1 Sobre el diseño y la gestión de intervenciones de desarrollo institucional o de capacidades (DI/DC)

Recomendación 8 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Requisitos específicos de diseño y gestión de

intervenciones de DI/DC La recomendación se dirige a: Sede central, Delegación regional de la UE, todos los

socios de cooperación de la UE en la región Basada en las conclusiones estratégicas 3 y 4; conclusiones específicas 8 y 9 Enunciado de la recomendación general: Siempre que el desarrollo de capacidades sea un objetivo de una intervención de la UE, es recomendable asegurarse de que el diseño y las estructuras de realización de la intervención permitan a los interesados gestionarla a partir de los objetivos y resultados de actuación que se pretenda conseguir, con objetivos claramente definidos respecto a las capacidades, habilidades y competencias, así como los requisitos distintos a los de recursos humanos, tales como finanzas, sistemas, espacio físico y delegaciones. En todos los casos, y en consonancia con la estrategia troncal (Backbone Strategy) de la UE y otras políticas de capacitación, la UE debería conseguir y mantener el compromiso (incluida la voluntad política) de todos los socios implicados. Acciones a emprender a corto plazo: Los expertos y funcionarios asignados a elaborar proyectos de desarrollo institucional o

de capacidades deberían adoptar un enfoque de "capacidad", centrado en la actuación que se requiere de la institución para cumplir con sus objetivos. El Manual de Políticas y Gestión de Proyectos de la UE contiene una descripción esquemática de este enfoque. Deberá analizarse la inversión en la mejora de capacidades para comprobar que todos los vínculos con el "ecosistema de negocios" también posibiliten que tenga lugar esta mejora.

Garantizar el compromiso con el desarrollo institucional y el desarrollo de capacidades (en la medida de lo posible) antes de consignar la inversión. Por ejemplo, deberá comprobarse que se cuenta con la necesaria financiación de las partes homólogas, la dotación de personal a la iniciativa de DC y la participación proactiva de los altos cargos en la supervisión (basada en un estrecho seguimiento).

Las inversiones en DI y DC sólo deberían realizarse si los directivos implicados cuentan con los recursos y la autoridad necesarios para adaptar el proceso a medida que éste evolucione. La UE debería seleccionar sus instrumentos, protocolos y modalidades de forma que se posibilite esta adaptación.



Esta recomendación es consecuente con las recomendaciones 3 y 4 de la Evaluación de la Cooperación Regional de la UE con América Central de 2007. Dichas recomendaciones sugerían que se prestara mayor atención a la dimensión institucional de la integración y que se fortaleciera la coordinación intra e intersectorial de los organismos del SICA. Además, la cooperación debía ir ligada a planes y programas regionales exhaustivos y al compromiso de los Estados centroamericanos de participación en la financiación de las organizaciones regionales. 6.2.2 Sobre la integración económica

Recomendación 9 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Apoyo a la integración económica La recomendación se dirige a: Sede central

Basada en las conclusiones estratégicas 2, 3 y 4; conclusión específica 9 Enunciado de la recomendación general: Supeditar la cooperación futura con la integración económica a la creación de una base común y un compromiso claro de cara a dicha cooperación por parte de los gobiernos centroamericanos. En coordinación con el EEAS y la DG Comercio, aprovechar la estructura de diálogo del Acuerdo de Asociación para entablar un diálogo político sobre estas cuestiones que haga referencia a los compromisos contraídos por los países centroamericanos en el Acuerdo. Estimular la participación de los órganos intergubernamentales pertinentes del SICA / SIECA en este diálogo, amén de los gobiernos nacionales. Acciones a emprender a corto plazo: En el marco del nuevo Documento de Estrategia Regional para la cooperación regional

con América Central, estudiar con el EEAS y la DG Comercio las oportunidades para que la DG DEVCO acompañe la facilitación del comercio con "ayuda al comercio ampliada", remitiéndose también a las políticas fundamentales que orientan la cooperación al desarrollo de la UE en este ámbito (incluidos el Consenso sobre Desarrollo y la Estrategia de Ayuda al Comercio de la UE).

Iniciar un diálogo conjunto con los interlocutores centroamericanos para hallar una base común de cara a la cooperación con la integración económica. Cuando sea posible, este diálogo debería aprovechar los mecanismos del Acuerdo de Asociación y hacer referencia a los compromisos contraídos por los socios centroamericanos y la UE como puntos de partida para el intercambio. Si aún no se ha previsto, es importante sugerir la participación de los órganos intergubernamentales del SICA / SIECA en el diálogo.

En consonancia con la recomendación estratégica 2, el diálogo y todos los programas de cooperación resultantes también deberían responder al enfoque estratégico global: ayudar a América Central en la elaboración de estrategias de desarrollo económico sostenible y equitativo en relación con su apoyo a la integración económica regional y la facilitación del comercio.

Todos los programas de cooperación deberían valorar de forma realista el nivel de compromiso de los socios centroamericanos con la cooperación y los objetivos que se persiguen, y deberían adaptar debidamente su grado de ambición. Deberían



identificarse claramente los posibles riesgos para el logro de los objetivos de cooperación. El diseño de los programas debería ir acompañado de un análisis de la economía política y asegurarse de que las intervenciones tengan en cuenta las complejidades del proceso político que las rodea. El diseño de los correspondientes programas de intervención deberá contener una estrategia clara y operativa para vigilar, gestionar y responder a estos riesgos.

Esta recomendación es consecuente con la recomendación 1 de la Evaluación de la Cooperación Regional de la UE con América Central de 2007 (véase tabla 1). Recomendaba intensificar el apoyo a la integración regional, complementando la cooperación técnica regional con el diálogo político.

6.2.3 Sobre la seguridad regional

Recomendación 10 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Apoyo al sector de seguridad La recomendación se dirige a: Sede central, delegaciones UE (regional y bilaterales),

organizaciones clave de seguridad del SICA a nivel nacional y regional

Basada en las conclusiones estratégicas 3 y 4; conclusión específica 10 Enunciado de la recomendación general: Seguir ofreciendo apoyo al sector de seguridad de la región centrándose en productos y sistemas que sean solicitados por todos los Estados miembros del SICA y las organizaciones regionales, y vincular ese apoyo a solicitudes específicas y conjuntas procedentes de los Estados miembros, junto con alguna forma de contribución de los interlocutores que evidencie su compromiso con esta cuestión. Acciones a emprender a corto plazo: La UE debería reforzar considerablemente los procesos constantes de consulta y

diálogo intergubernamental con los Estados miembros, tanto a nivel político como técnico, con el fin de propiciar un mayor consenso entre los Estados miembros del SICA y con la UE. Las acciones no deberían iniciarse a partir de un mero supuesto de consenso, sino únicamente en respuesta a un aval claro y específico de cada una de las intervenciones y a un compromiso firme de financiación conjunta.

La UE debería seguir reforzando y patrocinando actividades, como las promovidas por CASAC, que apunten a mejorar la confianza entre las instituciones de seguridad y los gobiernos de la región.

La UE debería reforzar las salvaguardas contra la corrupción en sus iniciativas de fortalecimiento institucional en este sector.

Esta recomendación es consecuente con la recomendación 6 de la Evaluación de la Cooperación Regional de la UE con América Central de 2007. Indica que la UE, efectivamente, ha "definido nuevos enfoques para incluir problemáticas más recientes (migración y seguridad) en la cooperación regional" (véase la tabla 1 del presente informe).



6.2.4 Sobre la reducción del riesgo de catástrofes

Recomendación 11 (prioridad: media) La recomendación es relativa a: Ayuda a la reducción del riesgo de catástrofes La recomendación se dirige a: Sede central, delegaciones de la UE (regional y

bilaterales) Basada en las conclusiones estratégicas 3 y 4; conclusión específica 11 Enunciado de la recomendación general: Comprometer recursos de la UE a la puesta en marcha y consolidación de enfoques y modelos para acciones conjuntas, coordinadas y armonizadas de gestión del riesgo de catástrofes que se desarrollaron con ayuda de la UE.190 Acciones a emprender a corto plazo: Estimular y apoyar la consolidación y expansión de estrategias/enfoques

multisectoriales integrados191 que apunten a crear espacios en los que la reducción de riesgos, cambio climático, gestión del agua, medio ambiente, seguridad alimentaria y medios de subsistencia se traten de forma holística y en los que se propicie la coordinación entre ellos a distintos niveles. El fortalecimiento y la expansión del Subsistema Ambiental (SSA), que integra a CAC, COMISCA y otros organismos del SICA, puede ayudar a mejorar y propiciar enfoques integrados y, por ende, a mejorar el impacto de la gestión del riesgo de catástrofes.

Mejorar la coherencia y complementariedad de la ayuda de la UE con las estrategias regionales y nacionales del sector por medio de reforzar los mecanismos internos de coordinación, sinergia e intercambio de información entre los programas de cooperación regionales y bilaterales.

Patrocinar programas que fortalezcan el liderazgo y la apropiación de los esfuerzos regionales de gestión del riesgo de catástrofes por parte de las instituciones nacionales, para facilitar la planificación, tanto en sentido ascendente como descendente. Además, vincular estos esfuerzos a una mayor planificación conjunta con la DG ECHO, que incluya la difusión de las buenas prácticas desarrolladas por el DIPECHO o el programa de resistencia a la sequía de la DG ECHO.

Apoyar iniciativas para la efectiva integración y aplicación de políticas y estrategias regionales a nivel nacional y local con la iniciativa centrada en los ciudadanos. Apuntar al fortalecimiento de las estructuras de la sociedad civil y las comunidades que trabajen en el ámbito de reducción del riesgo de catástrofes y adaptación al cambio climático con una visión holística a más largo plazo.

Apoyar la promulgación de legislación regional vinculante, tal como leyes marco, relacionada con la sostenibilidad ambiental, el uso de la tierra y la gestión de los recursos naturales para permitir que la región pueda superar progresivamente las discrepancias entre los marcos jurídicos y de gestión ambiental regionales y nacionales, así como las actuales prácticas perniciosas de algunas explotaciones de recursos

190 Principalmente en el marco de PREVDA

191 En torno a GIRAA



naturales y uso de la tierra en algunos países (a saber, minería, caña de azúcar, palma aceitera africana, gamba, melón, etc.)

6.2.5 Sobre seguridad alimentaria

Recomendación 12 (prioridad: alta) La recomendación es relativa a: Seguridad alimentaria La recomendación se dirige a: Sede central, Delegación regional de la UE

Basada en las concusiones estratégicas 3 y 4; conclusión específica 12 Enunciado de la recomendación general: Proponer ayuda adicional a la seguridad alimentaria para empezar a desarrollar la capacidad autónoma del SICA de hacerse cargo de la coordinación y facilitación de un enfoque regional de la seguridad alimentaria una vez concluya la ayuda de la UE. La ayuda futura debería estar supeditada a un claro compromiso de los gobiernos centroamericanos con la financiación conjunta de este sector. Acciones a emprender a corto plazo: Utilizar el remanente de PRESANCA II para apoyar la facilitación de un acuerdo entre

los países centroamericanos sobre el reparto de responsabilidades entre la SG-SICA como ente coordinador y otros organismos pertinentes el SICA (entre ellos, INCAP, CAC, CSUCA (respecto a MARSAN)). El acuerdo debería estipular claramente qué responsabilidades quedarán dentro del mandato de la SG-SICA para la coordinación transectorial de la respuesta regional a la inseguridad alimentaria y qué tareas y servicios deberían delegarse a otros organismos oportunos del SICA.

El acuerdo también debería aclarar qué órganos de supervisión (como COMISCA, Consejo de Ministros del CAC, Foro de Secretarías e Instancias Nacionales Coordinadoras de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en los Estados Miembros) estarán a cargo de la seguridad alimentaria como tema transversal.

Diseñar el programa de seguimiento para armonizarlo con el órgano supervisor seleccionado (véase apartado anterior), y desarrollar la capacidad de este órgano como plataforma de coordinación de las secretarías nacionales y otras autoridades nacionales a cargo de la seguridad alimentaria (véase también la recomendación estratégica 3 sobre el desarrollo de mecanismos para garantizar el compromiso y la apropiación de la integración regional por parte de los Estados centroamericanos).

Utilizar la colaboración del programa con el órgano supervisor seleccionado para elaborar un proceso que garantice que los logros (a saber, los modelos y enfoques ensayados) de los proyectos financiados por el FONSAN puedan ser evaluados y adoptados por otras mancomunidades centroamericanas, posiblemente con el aval de los actores de seguridad alimentaria a nivel nacional. El objetivo a perseguir debería ser que los distintos gobiernos nacionales lleguen a apropiarse de las iniciativas piloto.

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