Evolução da estrutura de gerenciamento de projetos do Governo de Minas
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Evolução da estrutura de gerenciamento de projetos do Governo de
Minas
Poliana Cardoso Lopes
Diego Pessoa Santos
Rodrigo Guerra Furtado
Resumo: A implantação e consolidação das estruturas responsáveis por disseminar o
gerenciamento de projetos no Governo do Estado de Minas Gerais colocou o modelo de
gestão pública mineiro em patamar de referência nacional, por sua capacidade de
empreender políticas públicas e alcançar resultados. O presente artigo apresenta a trajetória
de consolidação dessas estruturas, em especial, a evolução do escopo de atuação do
escritório central de projetos e o surgimento e institucionalização dos escritórios setoriais.
Partindo da criação do GERAES, estrutura concebida para gerir a carteira de Projetos
Estruturadores do governo, o artigo perpassa pelas funções assumidas pelo escritório e a
conseqüente replicação de estruturas voltadas à Gestão de Projetos nos órgãos e entidades
setoriais. Como desdobramento desse movimento inicial, apresenta-se em seguida a nova
estrutura do Governo do Estado, que se deu pela criação de unidades que se complementam
em funções e responsabilidades típicas de PMO. Disserta-se sobre a divisão de papéis entre
estas unidades ressaltando os desafios e resultados esperados. Por fim, explicita-se
brevemente sobre as estratégias para o desenvolvimento da maturidade dessa estrutura
recém implementada.
Palavras Chave: I. Escritório de Projetos; II. Administração Pública; III. Minas Gerais.
1 Introdução
O gerenciamento de projetos no Estado de Minas Gerais tem suas primeiras iniciativas no ano
de 2001, com a elaboração de estudos técnicos pela então Secretaria de Estado de Recursos
Humanos e Administração (SERHA) sobre as etapas e processos da prática de projetos
governamentais. No entanto, era uma iniciativa ainda incipiente, ainda não institucionalizada.
A adoção de fato do gerenciamento de projetos por parte do Estado de Minas Gerais tem
início em 2003, a partir do Choque de Gestão, um conjunto de “propostas objetivas que
permitissem a reformulação da gestão estadual” (ANASTASIA, 2006, p.13), em face à grave
situação fiscal vivida pelo Estado e aos problemas de gestão encontrados. O Choque de
Gestão contemplou a criação de um escritório de projetos em uma unidade inicialmente ligada
à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG), sendo posteriormente
incorporada à estrutura formal de tal Secretaria e por isso denominada de escritório central de
projetos.
Na medida em que a metodologia adotada foi sendo internalizada, puderam-se observar
movimentos de evolução em todo o Estado, que vão desde o surgimento de escritórios
setoriais de projetos, ou seja, escritórios de projetos nos órgãos finalísticos, até uma nova
estrutura para o gerenciamento de projetos no Estado.
O objetivo principal deste artigo é explicitar o percurso percorrido pelo escritório central de
projetos do Governo de Minas Gerais, enfatizando as mudanças de função, de estrutura, bem
como suas vantagens e desvantagens.
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2 Implantação do escritório central de projetos do Governo de Minas Gerais
O PMBOK® traz como definição que um escritório de projetos é “um corpo ou entidade
organizacional à qual são atribuídas várias responsabilidades relacionadas ao gerenciamento
dos projetos sob seu domínio”, ideia complementada por Crawford (2011), quando relembra o
escritório de gerenciamento de projetos como um escritório formado por profissionais
especializados na área que visam suprir as necessidades em gestão de projetos da organização.
Os escritórios de projetos podem assumir diversas funções e responsabilidades, conforme
demonstrado no survey realizado por Hobbs e Aubry (2007), onde listam 27 funções
encontradas exercidas por pelo menos 20% dos escritórios de projetos pesquisados.
O escritório central de projetos do Governo de Minas Gerais (comumente denominado
GERAES) foi criado para atuar na carteira de projetos estruturadores resultante da
implementação do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), análogo ao
planejamento estratégico das organizações privadas. Existem hoje 57 projetos estruturadores.
Quando da sua criação, o escritório central de projetos do Governo de Minas Gerais tinha
como principais funções:
1. Padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos;
2. Assessorar os Gerentes de Projetos no planejamento, execução e controle do
projeto;
3. Acompanhar o desempenho do projeto, reportando a situação do projeto, os
riscos e as restrições para subsidiar a tomada de decisões;
4. Realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos projetos
estruturadores;
5. Apoiar o Gerente do Projeto em relação a demandas específicas.
(GUIMARÃES; ALMEIDA, 2006, p.79)
Ao longo de seu ciclo de vida, o escritório central de projetos ampliou gradativamente seu
escopo de atuação, passando a ser responsável por um leque de atribuições mais diversificado,
com a incorporação de funções que não estavam ainda definidas quando do desenho inicial da
estrutura do setor, ainda em 2003. Aqui, destaque deve ser feito à assunção das funções
ligadas à produção e disseminação de informações estratégicas entre os stakeholders
envolvidos com os Projetos Estruturadores.
Em conjunto com os gerentes dos projetos estruturadores, o escritório atua em todo o ciclo de
vida, da sua iniciação até o encerramento. Nas sessões de planejamento (com periodicidade
anual), os escopos são detalhados, os planos de projetos elaborados ou revisados, além da
elaboração dos cronogramas e, principalmente, da pactuação dos resultados propostos para os
projetos.
Após o planejamento dos projetos, a atuação do escritório central de projetos passa a se dar no
monitoramento intensivo. Esse monitoramento é feito por meio de reuniões mensais para cada
projeto estruturador que conta com a presença dos envolvidos no mesmo. Nessas reuniões,
são obtidos, pelo GERAES, dados do andamento do projeto e é feita a verificação do seu
desempenho, monitorando a execução física e financeira, e comparando-as com as metas
pactuadas. Ainda, nas reuniões mensais de acompanhamento do projeto são feitas as seguintes
atividades: atualização do cronograma do projeto definido no planejamento; identificação dos
riscos relacionados ao projeto; identificação e registro das solicitações orçamentárias e, caso
seja necessário, a revisão do planejamento do projeto (GUIMARÃES; ALMEIDA, 2006).
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As reuniões mensais têm como produtos o relatório situacional denominado Status Report
(SR), que consolida todas as informações do projeto, e o plano de ação que estabelece
contramedidas para as dificuldades e riscos eventualmente observados.
O relatório SR tem como finalidade informar o desempenho de cada projeto em relação à
execução física e financeira (NOGUEIRA et. al., 2008),
O GERAES realiza também a gestão orçamentária dos projetos estruturadores, permitindo a
liberação orçamentária para cada projeto, de acordo com a execução física (NOGUEIRA et.
al. 2008). Nas reuniões de Status Report ocorre a solicitação de cota orçamentária por parte
do gerente do projeto e, após análise interna, o escritório central decide pela liberação do
recurso solicitado, realizando também a alocação de recursos dos projetos estruturadores.
O montante dos investimentos realizados pelos projetos estruturadores vem aumentando
desde a sua criação, fazendo com que o GERAES gerencie um orçamento maior que nos anos
iniciais de sua implantação. Em 2010, os investimentos realizados por meio de projetos
estruturadores totalizaram R$ 2,7 bilhões, representando 68,02% do total de investimentos
realizados pelo Estado.
Dada toda sua atuação, para Prado e Oliveira (2005), o GERAES enquanto escritório de
projetos se encaixa entre as tipologias “Estação Meteorológica” e “Torre de Controle” de
Casey e Peck (2001). Nogueira (et. al., 2008), por sua vez, classifica o escritório central de
projetos na tipologia de Dinsmore (1999) como híbrido, uma vez que se enquadra na tipologia
de Escritório de Gerenciamento de Programas (PrMO), mas apresenta atividades correlatas à
Escritório de Apoio a Projetos (PSO), Escritório de Excelência de Projetos (PMCOE) e de
Principal Executivo de Projetos (CPO).
3 Surgimento dos escritórios setoriais
Observa-se, a partir de 2005, uma onda de criação de escritórios de projetos nos órgãos
finalísticos do Governo de Minas Gerais, os chamados escritórios setoriais. Os motivos para a
implantação desses escritórios são diversos, como enforcement da alta administração e até
mesmo mimetismo organizacional, no qual os órgãos tentaram acompanhar os movimentos
realizados pela SEPLAG.
Prado e Oliveira (2005) lembram que o escritório central de projetos apresenta uma função de
“radar” do governo, mas não consegue trabalhar em nível operacional. Uma das sugestões
destes autores para uma maior consolidação da metodologia de gerenciamento de projetos e
que vai ao encontro do observado no Estado de Minas Gerais seria a criação de escritórios
setoriais de projetos.
As ações realizadas por cada escritório setorial variam de órgão para órgão, estando estes
escritórios em diferentes estágios de maturidade. São exemplos de algumas funções exercidas
pelos escritórios setoriais a consolidação e disseminação de informações dos projetos
estruturadores, disseminação da metodologia de gestão de projetos adotada pelo Estado,
fornecer maior suporte aos gerentes dos projetos estruturadores, padronização de processos
internos dos órgãos, dentre outros.
4 Reestruturação das unidades de apoio ao gerenciamento de projetos do Governo
de Minas
O Escritório central de projetos do governo de MG, bem como os incipientes escritórios
setoriais de projetos, tiveram papel preponderante para avanços importantes nas políticas
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públicas executadas pelo governo do Estado. Em função dessas estruturas, o modelo mineiro
de gestão pública tem sido, nos últimos oito anos, reconhecido como referência nacional de
excelência, devido a sua orientação para a crescente eficiência das políticas públicas – com
qualidade fiscal e transparência no gasto público. Não obstante o sucesso já alcançado, a
reestruturação administrativa do governo mineiro, estabelecida pela Lei Delegada nº 180 de
2011, foi oportunidade para trazer, dentre outros elementos substanciais para transformação
da gestão pública estadual[1]
, diretrizes para o fortalecimento e a consolidação do Escritório de
Projetos do Estado.
São pontos centrais dessa consolidação:
a criação da Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental (SUGES), com o
objetivo de garantir a consolidação da premissa da gestão por resultados no Estado,
que compreende formalmente estruturas que possuem algumas funções típicas de
PMO, quais sejam: GERAES, Núcleo Central de Inovação e Modernização
Institucional (NCIM), Assessoria Estratégica de Metodologias (AEM), Assessoria de
Gestão da Informação (AGI);
o estabelecimento da desconcentração do monitoramento da estratégia governamental
como um dos instrumentos para viabilizar o modelo de gestão transversal do Estado, e
a conseqüente criação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEI) na
estrutura de cada Secretaria de Estado e nos órgãos autônomos, as quais estão
vinculadas técnica e metodologicamente à SUGES.
Figura 1. Organograma SUGES
5 A divisão de funções no gerenciamento de projetos
A nova estrutura de Gerenciamento de Projetos do Governo de Minas foi pensada de forma a
garantir um maior grau de profundidade e sucesso das diversas funções antes desempenhadas
exclusivamente por uma única equipe. Situação esta que recorrentemente levava à escolha da
resolução de problemas imediatos em contraposição à realização de atividades de
planejamento qualificado, gerenciamento de riscos e busca de alternativas inovadoras. O
[1]
O Foco da Lei Delegada nº 180 é a instituição de um modelo transversal de gestão, a partir da instituição de redes, comitês temáticos, dentre outros instrumentos.
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PMO central agia constantemente, de forma metafórica, “apagando incêndios”, sem sobrar
tempo para atividades com potencial maior de geração de valor. Passa-se agora para a
explicitação das divisões desses papéis entre as novas estruturas: GERAES, AGEI, NCIM,
AGI e AEM, que desempenham em diferentes níveis e profundidades funções típicas de
PMO, ressaltando ainda os resultados esperados com elas.
O GERAES, estrutura pré-existente, neste novo modelo, diminuiu seu escopo de forma a
atuar como um agente estratégico, delegando grande parte de seu trabalho operacional e
rotineiro para as AGEIs. Neste novo contexto ele passa a cumprir o papel de “guardião da
estratégia governamental”, verificando a adesão aos rumos estratégicos, relatando ao gerente
de projeto e à alta gerência, para incitar a correção de eventuais desvios que ocorram. A
gestão do portfólio também passa a ser papel desta estrutura, uma vez que ela possui a visão
da carteira de projetos estratégicos em sua totalidade, assim como o controle do orçamento
alocado na mesma. Com base nesses domínios o GERAES pode balizar a priorização na
alocação dos recursos, que em contextos de escassez dos mesmos, passa a ser peça chave para
o sucesso da estratégia delineada. Outra função importante desempenhada pela estrutura em
questão é sentida na articulação entre os diversos projetos do governo, promovendo a
identificação de duplicidade de iniciativas, de complementaridade entre ações e de projetos
que em conjunto possam formar uma política estadual integrada; atua, portanto, na
coordenação entre os projetos.
Por estar alocado na Secretaria de Planejamento e Gestão, órgão central do governo, o
GERAES também passa a atuar como o principal responsável pelo Gerenciamento de Riscos
Intersetoriais, monitorando a relação dos diversos órgãos estaduais na efetivação das
contramedidas delineadas para a mitigação dos riscos. Já as Assessorias de Gestão Estratégica
e Inovação, devem atuar no Gerenciamento de Riscos Setoriais, que são aqueles que a sua
mitigação demanda contramedidas apenas no âmbito de um único órgão, que no caso é aquele
no qual essa assessoria se encontra instalada.
Além deste papel, a AGEI exerce uma série de funções importantes no âmbito de seu órgão,
assim como a representação deste perante as diversas esferas governamentais, reforçando a
ideia de gestão em rede. Esta unidade é responsável por buscar e promover o alinhamento do
portfólio setorial com a estratégia governamental, o que vai a consonância com o primeiro
papel do GERAES citado acima. Executar o plano de comunicação setorial também é
responsabilidade desta unidade, o que também se faz relevante, uma vez que aumenta a
probabilidade de execução das metas e alcance dos resultados, ao gerar servidores mais
envolvidos e promovem o entendimento geral de como o trabalho de cada um contribui para a
consecução de objetivos organizacionais.
Nesta nova estrutura, a principal alteração se deu no sentido da delegação de algumas
importantes funções do escritório central para os setoriais. O monitoramento intensivo dos
projetos e o auxílio aos gerentes, no que tange tanto as ferramentas de gerenciamento de
projetos quanto em relação à própria execução das ações dos projetos, passa a ter como
responsável principal as AGEIs. Esta mudança é considerada como uma importante evolução
no modelo do Governo de Minas, já que essas assessorias se encontram muito mais próximas
destes e conhecem, muitas vezes, melhor a realidade e especificidades de seu órgão do que o
escritório central.
Segundo o PMBOK® é papel do PMO “a identificação e desenvolvimento de metodologia,
melhores práticas e padrões de gerenciamento de projetos”. De forma a atender essa
atribuição foi criada a Assessoria Estratégica de Metodologias, que tem o papel de produzir,
revisar e disseminar as metodologias e procedimentos de gerenciamento de projetos do
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Governo de Minas. Além dessa função a AEM exerce outra também elencada como papel do
PMO, de “orientação, aconselhamento, treinamento e supervisão”. E por ser uma unidade
central, a AEM tem o potencial de garantir que as unidades setoriais e os gerentes de projeto
sigam os padrões metodológicos adequados, sem desconsiderar, porém, as especificidades de
cada órgão. A divisão desta unidade do GERAES serviu para dar foco ao processo de
melhoria constante das metodologias de gerenciamento de projetos do Governo de Minas,
uma vez que o trabalho dela não é tomado pela rotina constante do monitoramento intensivo
de projetos e nem de portfólios.
Foi criada também a Assessoria de Gestão da Informação que tem como responsabilidade
principal organizar as informações geradas pelo PMO, de forma a garantir que respostas a
solicitações sejam dadas de forma tempestiva e estratégica, considerando sempre as
necessidades dos destinatários. Função esta, que nem sempre se encontra alocada em PMOs,
mas que no caso de governo, se faz bastante interessante, devido à estrutura de execução
altamente descentralizada, facilitando, portanto a reunião de informações em um só órgão
central.
Por fim, cabe colocar também, a função desempenhada no âmbito do NCIM, que se encontra,
em certo ponto, coligada com as desempenhadas pelo PMO. Este núcleo tem como principal
função fomentar o comportamento inovador no Estado, no qual será criada uma incubadora de
projetos que motive e facilite a concepção e execução de projetos inovadores, a qual poderá
alimentar a carteira estratégica.
6 Estratégias para consolidação do novo modelo
Realizada a institucionalização formal dos escritórios de projetos central e setoriais do
governo, assim como das novas estruturas citadas, um conjunto de iniciativas adicionais estão
sendo implementadas com vistas a garantir a estruturação dessas unidades e o fortalecimento
da sua maturidade e conseqüente maior alcance dos resultados. O primeiro foco dessas
iniciativas diz respeito à institucionalização dos escritórios setoriais, as AGEIs.
Primeiramente, foi realizada uma apresentação da estrutura e do seu propósito para os
Secretários de Estado, recém-empossados, buscando ampliar a legitimidade da estrutura junto
ao seu principal cliente e patrocinador. Foi ainda apresentado o perfil desejado para a equipe
do escritório setorial, buscando um alinhamento das competências comportamentais e
contextuais desses escritórios.
Em seguida, para impulsionar as iniciativas das AGEIs e garantir a adesão metodológica ao
escritório central, foi desenvolvido um Plano de Trabalho, que passou por discussão e
pactuação com cada uma das equipes setoriais. O referido plano tem como conteúdo as
entregas das AGEIs avaliadas sob a ótica de prazo e qualidade, consistindo num instrumento
que induz ao desenvolvimento de melhorias na gestão e permite o monitoramento das AGEIs
no que diz respeito às entregas necessárias para a gestão de projetos do governo, dentre elas, a
realização do monitoramento intensivo dos projetos, a condução de reuniões gerenciais, a
gestão de riscos, e o próprio planejamento da carteira de projetos proposta para os próximos
anos.
Por fim, foi concebido e iniciou-se a implementação do Plano de Desenvolvimento das
AGEIs, instrumento voltado para a ampliação das competências pessoais e funcionais dos
escritórios setoriais, buscando aumentar capacidade dessas unidades na condução de
melhorias na gestão de cada setor. O Plano de Desenvolvimento se consolidou em dois
instrumentos:
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Plano de Capacitação das AGEIs: baseado na perspectiva de desenvolvimento do
capital humano dos escritórios setoriais, o plano perpassa pela discussão e
desenvolvimento de conhecimentos e competências necessárias para o desempenho do
trabalho das AGEIs. O mesmo contempla um módulo de metodologias de gestão
vigentes no governo, um segundo módulo tratando de conhecimentos básicos acerca
das rotinas da Administração Pública (planejamento e orçamento, licitações e
contratos, convênios); e um terceiro módulo voltado para o desenvolvimento gerencial
da equipe, tratando de gestão de portfólios, programas e projetos, gestão da estratégia
e do conhecimento, liderança e negociação.
Fórum de Desenvolvimento das AGEIs: buscando integrar os escritórios setoriais e
central a partir do conceito de gestão em rede, o fórum consiste no fomento a troca de
experiências, disseminação de boas práticas internas e externas, e desenvolvimento
coletivo e compartilhado de soluções para a gestão a partir de interações presenciais e
online entre os vários escritórios setoriais do governo.
Um segundo foco de estruturação, ainda em fase de implementação, vai de encontro à
informatização dos escritórios de projeto, tanto o central como os setoriais. A partir de uma
solução EPM, o Sistema de Gestão da Estratégia Governamental terá como objetivo abarcar
informações relacionadas ao planejamento, execução, monitoramento, avaliação e revisão da
estratégia governamental, permitindo maior transparência e eficiência em torno da execução e
acompanhamento da estratégia, bem como com o incremento de produtividade e melhoria do
processo decisório.
Por fim, um terceiro foco de fortalecimento e estruturação do Escritório de Projetos do
Governo de MG consiste em um conjunto de revisões metodológicas visando aperfeiçoar os
processos de gestão disseminados pelo escritório. No âmbito informacional, estão em
andamento a reestruturação de relatórios gerenciais e a proposição da política de Gestão do
Conhecimento. Os seguintes métodos de gestão aplicados e difundidos passarão por revisão: o
acompanhamento de ações intersetoriais, o modelo de Auditoria de Gestão, a Gestão de
Riscos e a Gestão de Programas e Portfólios. Por fim, para viabilizar o desenvolvimento da
vertente de inovação do Escritório, está proposto o Planejamento Estratégico da Incubadora
de Projetos de Inovação.
7 Considerações finais
A estrutura do gerenciamento de projetos no governo do Estado de Minas Gerais passa por
uma grande transformação desde sua implantação. O escritório central, a partir da
institucionalização dos escritórios setoriais, passará a desempenhar um papel mais estratégico
em relação ao acompanhamento do desempenho dos projetos estruturadores, enquanto os
escritórios setoriais terão a função de atuar mais fortemente no dia-a-dia dos projetos. Ainda,
será de responsabilidade do escritório central o acompanhamento da estratégia governamental,
permitindo uma visão sistêmica e integrada da estratégia e dos projetos.
A criação de estruturas como a Assessoria Estratégica de Metodologias e a Assessoria de
Gestão da Informação permite a divisão das responsabilidades do escritório central,
possibilitando maior foco do GERAES na elevação do desempenho dos projetos estratégicos,
sem prejuízo da criação de espaços para o desenvolvimento de metodologias, a busca da
excelência em gerenciamento de projetos, e o atendimento a demandas prioritárias dos
executivos e da sociedade por informação.
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A nova estrutura também traz consigo desafios a serem enfrentados. A descentralização de
atividades de monitoramento intensivo para as AGEI, anteriormente realizadas pelo escritório
central, pode gerar assimetria informacional, dificultando o controle da execução dos projetos.
Tal dificuldade se deve ao desafio assumido por esse novo desenho para o fortalecimento da
cultura de gerenciamento de projetos nas estruturas setoriais. A expansão do gerenciamento
de projetos para as áreas setoriais torna mais complexa a padronização de metodologias,
dadas as distintas realidades de cada setor. Por fim, apresenta-se o desafio de implantação de
uma cultura de inovação no Governo como um todo, processo sabidamente árduo em
organizações burocráticas do setor público.
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