1

Evolução dos pagamentos em atraso dos municípios portugueses de 2011 a 2017

Tipologia do trabalho

Trabalho de investigação

Resumo

Dada a relevância da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) para a

Sustentabilidade das Finanças Públicas, o presente artigo propõe-se caracterizar a situação dos

308 municípios portugueses, no período de 2011 a 2017, no que respeita aos pagamentos em

atraso, pretendendo-se contribuir para a avaliação da implementação daquela Lei.

Com base nos dados obtidos junto da Direção-Geral das Autarquias Locais, utilizou-se uma

metodologia quantitativa e efetuou-se a análise estatística, com recurso às medidas de tendência

central e análise de correlação.

Como principais conclusões salienta-se que somente 9,1% dos municípios não apresentaram

pagamentos em atraso no período 2011-2017. O número de municípios que reporta pagamentos

em atraso, bem como o seu valor tem sofrido uma forte redução ao longo dos anos em estudo.

No entanto, foi possível concluir que existem municípios que reportaram pagamentos em atraso

e, em simultâneo, apresentam um PMP inferior ou igual a 90 dias.

Palavras-Chave: LCPA, Pagamentos em Atraso, Avaliação, Sustentabilidade; Análise de

correlação.

2

1. Introdução

De acordo com a OCDE (2011), a governança pública refere-se aos arranjos formais e informais

que determinam a forma como as decisões públicas são tomadas e como as ações públicas são

realizadas, na perspetiva de manter os valores constitucionais de um país ao enfrentar problemas

e ambientes em mudança. Os principais elementos da boa governança referem-se à

accountability, transparência, eficiência, eficácia, capacidade de resposta e estado de direito. O

fortalecimento dos mecanismos e práticas de governança é um elemento essencial para a efetiva

prestação de serviços públicos e para assegurar que os cidadãos responsabilizam os governos

no cumprimento dos seus objetivos de desenvolvimento.

Neste contexto, as políticas públicas pretendem promover a resolução de um problema da

sociedade da responsabilidade da esfera pública e, uma vez implementadas, devem ser

submetidas a uma avaliação sistemática devendo concentrar-se nos efeitos gerados pelas

medidas tomadas pelos poderes públicos, nomeadamente em identificar os seus impactos

(outcomes) (Knoepfel, Larrue, Subirats & Varone, 2008).

Na sequência da última crise internacional, o problema da sustentabilidade ressaltou como um

dos desafios a que os governos têm de dar resposta. Organizações internacionais como o

Parlamento Europeu (PE) (2009), a Comissão Europeia (EC) (2011) e o Fundo Monetário

Internacional (IMF) (2014) têm recomendado aos governos a adopção de estratégias que

assegurem a estabilidade das suas políticas públicas neste domínio.

Em Portugal, o problema da sustentabilidade foi sentido de forma particular no final da década

passada, tendo o país sido alvo da aplicação de um Programa de Assistência Económica e

Financeira (PAEF) (2011-2014). Uma das políticas públicas prosseguidas em prol daquela

sustentabilidade assentou na implementação da Lei dos Compromissos e Pagamentos em

Atraso (LCPA), Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, a qual estabelece as regras aplicáveis à

assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.

De facto, os gastos excessivos por parte dos governos subnacionais e o sobre endividamento

podem comprometer a estabilidade económica de um país e a sustentabilidade da sua dívida

(Ter-Minassian, 2007). Assim, o endividamento excessivo e crónico representa um peso

significativo para as entidades públicas e, especialmente, para as próximas gerações (João,

2014).

3

Bolívar, Galera, Muñoz e Subires (2016) salientam que as situações de sobre endividamento e

de orçamentos deficitários dos governos locais conduziram à necessidade de reformar as

políticas públicas no sentido de promover a sua sustentabilidade.

Segundo Veiga (2014), no final de 2011 existiam em Portugal 174 municípios em situação de

desequilíbrio conjuntural e 50 em situação de desequilíbrio estrutural, ou seja, mais de 70% dos

municípios portugueses apresentavam problemas a nível financeiro.

Santos e Martinho (2019) concluíram que, em 2013, 25% dos municípios portugueses

ultrapassaram o limite ao endividamento, assistindo-se a um significativo decréscimo até ao

ano de 2016 onde 10% se encontravam naquela situação.

Neste contexto, a presente investigação terá como objecto de estudo os 308 municípios

portugueses, no período de 2011 a 2017, tendo como objectivo principal caracterizar a situação

daqueles municípios no que respeita aos pagamentos em atraso, no âmbito do referencial da

LCPA e da Directiva 2011/7/EU. Assim, definiram-se os seguintes objectivos específicos:

− Analisar a evolução dos pagamentos em atraso dos municípios portugueses no período

em estudo;

− Analisar a relação entre os pagamentos em atraso e os prazos médios de pagamento

divulgados pelos municípios portugueses.

Este artigo está estruturado em quatro secções. No primeiro enquadra-se o problema de

investigação e estabelecem-se os objectivos. O segundo apresenta o enquadramento teórico

referente ao tema, de modo a melhor compreender o problema em estudo. No terceiro, consta

a metodologia e o estudo empírico efectuado. No último, são apresentadas as principais

conclusões, as limitações sentidas e propostas linhas de investigação futuras.

O presente artigo pretende contribuir para a avaliação da implementação da LCPA no contexto

dos municípios portugueses, nomeadamente no que respeita à evolução dos seus pagamentos

em atraso.

2. Enquadramento teórico

O Parlamento Europeu (2009) salientou que a existência de pagamentos em atraso tem um

impacto negativo na sustentabilidade das empresas, em especial nas pequenas e médias. Na

sequência destas preocupações, a Comissão Europeia envidou esforços para tentar minimizar

esta situação, nomeadamente através da Directiva 2011/7/EU do Parlamento Europeu e do

4

Conselho, de 16 de Fevereiro de 2011, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de

pagamento nas transacções comerciais (quer no contexto das empresas, quer no sector público).

Aquela Directiva preconiza que os Estados Membros devem assegurar que, nas transacções

comerciais em que o devedor seja uma entidade pública, o prazo de pagamento não exceda os

30 dias, podendo este prazo ser prorrogado até um máximo de 60 dias em circunstâncias

excepcionais.

Esta Directiva determinava que deveria ser transposta para a legislação nacional de cada Estado

Membro até 16 de Março de 2013. A mesma foi transposta para o ordenamento jurídico

português através do Decreto-Lei n.º 62/2013, de 10 de Maio.

De acordo com Billota (2015), a Directiva 2011/7/EU ao estabelecer prazos máximos de

pagamento, pretende reformar a cultura de pagamentos na Europa e reconhece o impacto

negativo que os pagamentos em atraso têm na economia europeia. Segundo o mesmo autor

(2015), os pagamentos em atraso causaram aproximadamente uma em quatro insolvências na

União Europeia, conduzindo a uma perda de cerca de 450.000 postos de trabalho todos os anos.

No que respeita à implementação da Directiva em Portugal, o Parlamento Europeu (2015)

concluiu que existe um risco alto dos pagamentos em atraso subsistirem, apesar da nova

legislação, tendo sido reportado um prazo médio de pagamentos da Administração Pública às

pequenas e médias entidades de 129 dias (atraso de 90 dias). Em Outubro de 2017, no seu

pacote mensal de decisões relativas a processos por infração, a Comissão Europeia instou

Portugal a cumprir a legislação da União Europeia, uma vez que as autoridades públicas

portuguesas pagavam, em média, num prazo que ia de 90 a 100 dias. De acordo com a Comissão

(2017) a situação é crítica no setor da saúde, onde os períodos de pagamento podem atingir, em

média, os 300 dias.

De facto, ao longo de muito tempo verificou-se, na economia portuguesa, a prática de prazos

de pagamento alargados em transações comerciais. Em 2008, a Resolução do Conselho de

Ministros (RCM) n.º 34/2008, de 22 de fevereiro, referia que vários estudos internacionais

estimavam que os prazos médios de pagamentos em Portugal eram significativamente

superiores aos praticados nos restantes países europeus. Esta prática verificava-se, de forma

muito incisiva, no contexto das administrações públicas e das empresas públicas o que produzia

um efeito de arrastamento a toda a economia.

O Estado Português consagrou na Lei do Enquadramento Orçamental (LEO), Lei n.º 151/2015,

de 11 de setembro, o Princípio da Sustentabilidade, Artigo 10.º-D, procurando garantir que "os

5

subsetores que constituem as administrações públicas, bem como os organismos e entidades

que os integram, estão sujeitos ao princípio da sustentabilidade, isto é, a capacidade de financiar

todos os compromissos, assumidos ou a assumir, com respeito pela regra do saldo orçamental

estrutural e pelo limite da dívida pública, conforme previsto na presente lei e na legislação

europeia".

No contexto da crise vivida em Portugal e que motivou a última intervenção internacional no

nosso país, foi assinado o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política

Económica (MoU), em 2011, no qual o Governo português se comprometeu a tomar medidas

para aumentar a eficiência e a eficácia da Administração Pública. Como medidas orçamentais

estruturais definiu-se, entre outros, o objetivo de melhorar a eficiência da administração pública

pela eliminação de redundâncias, simplificando procedimentos e reorganizando serviços;

melhorar o processo orçamental através do enquadramento legal; reforçar a gestão de riscos, a

responsabilização, o reporte e a monitorização.

Com vista a reforçar o quadro de gestão financeira pública, o Governo comprometeu-se a

aprovar uma definição padronizada de atraso nos pagamentos e de compromissos financeiros e

a implementar quaisquer alterações às regras de execução orçamental e aos procedimentos

necessários ao alinhamento com a definição padronizada de atrasos no pagamento e

compromissos financeiros. Assim, o Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF)

em Portugal (2011-2014) deu especial atenção ao combate aos pagamentos em atraso do sector

público nas transacções comerciais.

O Decreto-Lei n.º 65-A/2011, de 17 de maio, preconizou, pela primeira vez, uma definição

padronizada de “pagamentos em atraso” comum a todos os subsectores das Administrações

Públicas. Também a Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) se constitui

como um instrumento privilegiado no controlo do endividamento de curto prazo e,

necessariamente, na consolidação orçamental, promovendo a redução dos pagamentos em

atraso. À semelhança da definição estabelecida pelo diploma anterior, a LCPA estabelece que

“Pagamentos em atraso” consistem nas contas a pagar que “permaneçam nessa situação mais

de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato,

ou documentos equivalentes”. Decorre do artigo 7.º daquela Lei, que o seu objetivo

fundamental é o de a execução orçamental não poder conduzir, em qualquer momento, a um

aumento dos pagamentos em atraso, estipulando penalidades para as entidades públicas em caso

de incumprimento.

6

No contexto dos municípios, foi também criado o Programa de Apoio à Economia Local

(PAEL) (Lei n.º 43/2012, de 31 de Agosto), com o objetivo de proceder à regularização do

pagamento de dívidas dos municípios a fornecedores vencidas há mais de 90 dias.

Como já referido, a publicação e implementação da LCPA pretendeu responder aos

compromissos assumidos no MoU. Até esta Lei, as despesas públicas podiam ser autorizadas

apenas com cabimento prévio, independentemente da existência de receitas para o seu

pagamento. De acordo com Baleiras, Dias e Almeida (2018, p. 91), aquela possibilidade “foi

explorada pelo processo de decisão política local”, justificando a política de sobre

orçamentação sistemática de receita e de despesa que foi seguida durante muitos anos. Esta

acumulação de despesas assumidas sem a necessária cobrança de receita, conduziu ao

crescimento dos pagamentos em atraso em transacções comerciais, bem como ao alargamento

dos prazos de pagamento àqueles fornecedores, situação que se agravou com a última crise

mundial em virtude da escassez súbita de financiamento (Baleiras, Dias e Almeida, 2018).

Segundo Pinto, Melo, Santos e Costa (2015), é necessário proporcionar confiança e

credibilidade às entidades externas, mantendo um vínculo forte com o cumprimento das metas

de redução do défice e de consolidação orçamental das contas públicas nacionais. Assim, dado

que os recursos são escassos, a LCPA pretende reduzir o endividamento e controlar as contas a

pagar, evitando que sejam assumidos compromissos que sejam incompatíveis com as receitas

geradas de forma sustentada.

3. Estudo empírico

3.1 Metodologia de investigação

O presente estudo incidiu sobre os 308 municípios portugueses no período de 2011 a 2017,

sendo 278 do continente, 19 da região autónoma da Madeira e 11 da região autónoma dos

Açores. Salienta-se que 2011 é o primeiro ano em que existe informação a respeito dos

pagamentos em atraso. A informação foi obtida junto da Direção-Geral das Autarquias Locais

(DGAL) através dos dados submetidos pelos municípios através da aplicação informática

disponibilizada pela DGAL, Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL).

A metodologia utilizada é de natureza quantitativa e descritiva. A estatística descritiva fornece

um conjunto de medidas que permite, após a recolha e tratamento dos dados, com a sua

interpretação um melhor conhecimento de todas as variáveis em estudo. A análise estatística é,

7

neste trabalho, essencialmente, uni e bi-variada conforme se justifica em cada momento.

Utiliza-se, ainda, a análise de correlação e respectivos testes de significância.

Os municípios foram agrupados em três categorias em função da sua dimensão em termos de

número de habitantes, seguindo o critério adoptado por Carvalho, Fernandes e Camões (2018):

− Municípios Pequenos: com população inferior ou igual a 20 000 habitantes;

− Municípios Médios: com população superior a 20 000 habitantes e inferior ou igual a

100 000 habitantes;

− Municípios Grandes: com população superior a 100 000 habitantes.

Na Tabela 1, apresenta-se a evolução do número de municípios em cada categoria ao longo do

período em estudo.

Tabela 1: Número de Municípios por categoria (2011 a 2017)

Categoria Ano

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Grandes 24 24 24 24 24 24 24

Médios 103 101 100 100 99 99 98

Pequenos 181 183 184 184 185 185 186

Como se pode verificar, os grupos de municípios mantêm-se estáveis, apresentando ligeiras

alterações ao longo dos anos em análise, sendo o mais representativo o grupo dos municípios

de menor dimensão.

3.2 Discussão dos resultados

Com base nos dados divulgados pela DGAL, apresenta-se um conjunto de resultados e respetiva

interpretação, que permitem uma caracterização dos pagamentos em atraso nos diferentes

municípios em Portugal, no período 2011-2017.

Dos 308 municípios portugueses constatou-se que apenas 28 municípios não apresentaram, em

nenhum dos anos em estudo, pagamentos em atraso, representando aproximadamente 9,1%.

Pelo que, a nossa análise recairá essencialmente sobre os restantes 280 municípios (90,9%).

A representatividade dos municípios portugueses com pagamentos em atraso ao longo dos anos

em estudo pode observar-se no Gráfico 1.

8

Gráfico 1: Municípios com pagamentos em atraso por categoria (2011 a 2017)

Como se pode verificar, o número de municípios com pagamentos em atraso tem vindo a

diminuir. Em 2017, aquele número (57) é aproximadamente um quinto do verificado em 2011

(277). Os municípios grandes são os que apresentaram maior redução na existência de

pagamentos em atraso, constatando-se que apenas um município se apresenta nesta situação em

2017.

Na Tabela 2 é possível observar-se em quantos anos os municípios reportaram pagamentos em

atraso, no período de 2011 a 2017. A variável número de anos com pagamentos em atraso é

uma variável numérica inteira que assume valores entre 1 e 7.

Tabela 2: Número de anos em que os municípios reportaram pagamentos em atraso no

período de 2011 a 2017 (em percentagem)

Número de anos

1 2 3 4 5 6 7

27,9% 18,9% 13,6% 9,6% 6,8% 5,0% 18,2%

Pode verificar-se que, no período em estudo, dos 280 municípios que reportaram pagamentos

em atraso, 27,9% apenas o fizeram um ano; 53,2% divulgaram-no em três ou mais anos e em

18,2% a situação mantém-se nos 7 anos.

Na Tabela 3 é apresentada a distribuição por dimensão relativa aos municípios que reportaram

pagamentos em atraso em todos os anos em estudo.

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Grandes 20 12 8 7 5 3 1

Médios 97 74 58 40 29 21 17

Pequenos 160 113 82 61 52 43 39

Total 277 199 148 108 86 67 57

0

50

100

150

200

250

300

9

Tabela 3: Municípios, por categoria, com pagamentos em atraso nos sete anos

Municípios com pagamentos em atraso nos 7 anos

Pequenos Médios Grandes

34 17 1

18% (186) 17% (98) 4% (24)

Dos municípios que apresentaram pagamentos em atraso ao longo dos 7 anos em estudo,

verifica-se que apenas um (4%) é de grande dimensão, 17 (17%) são de média dimensão e 34

(18%) são de pequena dimensão, relativamente ao total de cada categoria. Mais uma vez se

constata que os municípios de grande dimensão são os que menos apresentam pagamentos em

atraso.

Na Tabela 4 procura-se caracterizar a evolução dos valores dos pagamentos em atraso revelados

pelos municípios portugueses em cada categoria.

Tabela 4: Extremos e média dos pagamentos em atraso dos municípios por categoria (2011-

2017)

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Mínimo 133,0 308,8 121,3 68,7 120,8 10,0 243,3

Grandes 2.493,9 308,9 338.567,2 268.599,7 16.803,0 76.579,9 6.124.290,4

Médios 133,0 2.546,1 1.013,1 68,7 14.772,0 13.406,4 12.821,7

Pequenos 160,0 310,0 121,3 1.250,0 120,8 10,0 243,3

Máximo 109.262.512,9 97.424.592,6 96.081.174,4 86.533.149,9 38.126.609,2 34.655.700,0 17.239.387,5

Grandes 48.022.347,1 41.250.343,6 26.820.628,1 24.506.807,9 10.612.225,4 6.917.896,4 6.124.290,4

Médios 109.262.512,9 97.424.592,6 96.081.174,4 86.533.149,9 38.126.609,2 34.655.700,0 11.885.213,3

Pequenos 26.009.808,2 28.698.395,7 28.380.112,2 30.497.950,8 20.168.586,8 17.861.956,8 17.239.387,5

Média 5.309.487,9 5.830.328,01 3.949.025,1 3.797.355,1 2 826 876,9 2 269.714,7 1.706.245,5

Grandes 12.199.872,6 13.258.158,1 10.144.254,5 6.297.345,3 4.760.289,0 2.587.078,2 6.124.290,4

Médios 8.777.034,0 9.936.541,4 6.178.253,1 6.566.116,30 5.106.386,5 3.950.019,0 2.312.448,6

Pequenos 2.345.989,9 2.352.507,1 1.767.841,5 1.694.889,9 1.369.706,9 1.426.959,4 1.328.719,9

Como se pode observar, os valores mínimos não permitem uma análise na sua tendência, nas

três categorias em análise. Os valores máximos têm vindo a diminuir nos municípios de grande

e de média dimensão. É de realçar que o valor máximo de pagamentos em atraso em 2011

ascende a aproximadamente 109 milhões de euros e, em 2017, é de cerca de 17 milhões de

euros.

Observa-se, ainda, que o valor médio dos pagamentos em atraso, em 2017, do único município

grande é 2,6 vezes superior ao valor dos municípios médios e o valor destes é 1,7 vezes superior

10

ao valor dos municípios pequenos. Assim, os municípios pequenos são aqueles que, mesmo em

maior número, têm menor valor de pagamentos em atraso ao longo de todos os anos em estudo,

como se pode também confirmar pelo Gráfico 2.

Gráfico 2: Média de pagamentos em atraso dos municípios por categoria (2011 a 2017)

Importa, ainda, analisar a relação entre os pagamentos em atraso e os prazos médios de

pagamentos (PMP) divulgados pelos municípios portugueses. Para o efeito apresentam-se os

gráficos de dispersão, Gráfico 3, para cada uma das categorias de municípios.

Gráfico 3: Gráficos de dispersão dos pagamentos em atraso e prazo médio de pagamentos

dos municípios por dimensão (2011-2017)

Pela observação gráfica, verificou-se uma relação linear positiva entre a variável pagamentos

em atraso e o prazo médio de pagamentos, isto é, a maiores valores de pagamentos em atraso

correspondem, de uma forma geral, maiores valores de prazos médios de pagamentos. As duas

variáveis são quantitativas contínuas, pelo que foi ainda calculado o coeficiente de correlação

de Pearson, para cada uma das categorias de municípios e para cada ano, conforme se apresenta

na Tabela 5.

0,00

2 000 000,00

4 000 000,00

6 000 000,00

8 000 000,00

10 000 000,00

12 000 000,00

14 000 000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Pag

amen

tos

em a

tras

o

Média Grandes Médios Pequenos

11

Tabela 5: Coeficiente de correlação entre PMP e Pagamentos em atraso

(2011 a 2017)

Verifica-se que existe, para a maioria dos anos e para todas as categorias, uma relação linear

estatisticamente significativa. A associação linear entre as variáveis ‘pagamentos em atraso’ e

‘prazo médio de pagamentos’ estão sempre associadas de forma positiva, na categoria:

• grande dimensão - a correlação é moderada e estatisticamente significativa nos anos

2011 e 2012, nos restantes anos a sua dimensão é muito reduzida terminando em 2017

com um único município;

• média dimensão - não existe significância estatística no ano 2016; existe uma forte

associação linear entre as variáveis nos anos 2011-2014 e uma correlação moderada em

2015 e 2017;

• pequena dimensão - no período em análise existe significância estatística, a correlação

é muito forte a partir de 2014.

Recorde-se que o facto de um teste estatístico ter significância com um determinado nível,

usualmente 1% ou 5%, representa, neste contexto, que se acredita que as variáveis estão

Grandes Médios Pequenos

Correlação de Pearson ,564**

,753**

,610**

Sig . (2 extremidades) 0,01 0 0

N 20 97 160

Correlação de Pearson ,586*

,660**

,487**

Sig . (2 extremidades) 0,045 0 0

N 12 74 113

Correlação de Pearson 0,608 ,739**

,495**

Sig . (2 extremidades) 0,11 0 0

N 8 58 82

Correlação de Pearson 0,51 ,898**

,912**

Sig . (2 extremidades) 0,242 0 0

N 7 40 61

Correlação de Pearson 0,722 ,480**

,826**

Sig . (2 extremidades) 0,168 0,008 0

N 5 29 52

Correlação de Pearson 1,000** 0,263 ,803

**

Sig . (2 extremidades) 0,007 0,249 0

N 3 21 43

Correlação de Pearson .b

,582*

,829**

Sig . (2 extremidades) 0,014 0

N 1 17 39b. Não é possível calcular porque pelo menos uma das variáveis é constante.

*. A correlação é significativa no nível 0,05 (2 extremidades).

**. A correlação é significativa no nível 0,01 (2 extremidades).

2016

2017

2011

2012

2013

2014

2015

12

associadas linearmente podendo existir um erro na decisão no máximo de 1% ou 5%,

respetivamente.

De acordo com a LCPA, importa conhecer como se comportam os municípios com pagamentos

em atraso face ao limite por esta referido, pagamentos com mais de 90 dias posteriores à data

de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documento equivalente. Com

este objetivo foi identificada uma variável binária:

• prazo médio de pagamentos inferior ou igual a 90 dias (PMP ≤ 90);

• prazo médio de pagamentos superior a 90 dias (PMP > 90).

Apresenta-se, na Tabela 6, os municípios com pagamentos em atraso e respectivos prazos

médios de pagamentos (inferior ou igual ou superior a 90 dias).

Tabela 6: Municípios com pagamentos em atraso e respectivos prazos médios de pagamentos

(2011 a 2017), por categoria

Dimensão Ano

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

PM

P≤

90

(dia

s)

Total 113 62 55 50 36 31 26

Grandes 10 4 2 3 1 2 0

Médios 36 16 18 18 14 14 11

Pequenos 67 42 35 29 21 15 15

PM

P>

90

(dia

s)

Total 164 137 93 58 50 36 31

Grandes 10 8 6 4 4 1 1

Médios 61 58 40 22 15 7 6

Pequenos 93 71 47 32 31 28 24

To

tal

Total 277 199 148 108 86 67 57

Grandes 20 12 8 7 5 3 1

Médios 97 74 58 40 29 21 17

Pequenos 160 113 82 61 52 43 39

Verifica-se que o número de municípios com prazo médio de pagamentos superior a 90 dias

(PMP>90) se reduziu no período em análise.

Considera-se ser de salientar os municípios que reportaram pagamentos em atraso e, em

simultâneo, apresentam um PMP inferior ou igual a 90 dias (tenha-se presente o conceito de

‘pagamentos em atraso’ constante da LCPA). O seu número tem vindo a reduzir-se,

correspondendo a 113 municípios em 2011 (41% do total) e a 26 em 2017 (46% do total).

Assim, apesar da redução em número, a percentagem de municípios em que se verifica esta

situação aumentou no período em estudo. Refira-se que dos 17 municípios de média dimensão

que apresentam pagamentos em atraso em 2017, 11 (65%) reportam um PMP inferior ou igual

a 90 dias.

13

No Gráfico 4 são apresentados os valores médios dos pagamentos em atraso reportados pelos

municípios com PMP inferiores ou iguais a 90 dias.

Gráfico 4: Média de pagamentos em atraso dos municípios com PMP ≤ 90 dias, por categoria

(2011 a 2017)

Pode observar-se que o valor máximo foi atingido em 2011 nos municípios grandes, sendo que,

desde 2014, os valores se têm vindo a reduzir de forma significativa.

Tendo em conta a situação anterior, considerou-se relevante analisar os prazos médios de

pagamentos divulgados pelos municípios que não reportaram pagamentos em atraso,

considerando para o efeito os prazos médios de pagamento classificados em três categorias:

entre 0 e 90 dias, entre 91 e 120 dias e maiores que 120 dias, conforme se apresenta na Tabela

7.

Tabela 7: Número de Municípios, por categoria, sem pagamentos em atraso por intervalo de prazos

médios de pagamentos (2011 a 2017)

Municípios 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Grandes 4 12 16 17 19 21 23

0≤ PMP ≤90 4 11 15 16 18 19 23

90< PMP ≤120 1 1

PMP >120 1 1 1 1

Médios 6 27 42 60 70 78 81

0≤ PMP ≤90 6 26 38 57 68 76 80

90< PMP ≤120 2 1 1

PMP >120 1 2 2 1 2 1

Pequenos 21 70 102 123 133 142 147

0≤ PMP ≤90 21 68 92 113 125 135 142

90< PMP ≤120 6 1 3 4 4

PMP >120 2 4 9 5 3 1

Total Geral 31 109 160 200 222 241 251

0,0

1 000 000,0

2 000 000,0

3 000 000,0

4 000 000,0

5 000 000,0

6 000 000,0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Média Geral Grandes Médios Pequenos

14

A Tabela 7 permite verificar que, apesar de não serem em número relevante, existem municípios

que não reportaram pagamentos em atraso, mas que apresentam prazos médios de pagamentos

superiores a 90 dias e, inclusive, superiores a 120 dias (os 90 dias para além da data acordada,

que se considerou de 30 dias, em consonância com a Directiva 2011/7/EU). Por exemplo, em

2014, 9 dos municípios de pequena dimensão apresentam um PMP superior a 120 dias e não

reportaram pagamentos em atraso.

Tendo presente o prazo de 30 dias para pagamentos a fornecedores estabelecido pela Directiva

2011/7/EU, procurou-se estudar qual o PMP médio dos municípios portugueses. Assim, na

Tabela 8, constam os PMP médios dos municípios com pagamentos em atraso.

Tabela 8: PMP médios dos municípios, por categoria, com pagamentos em atraso (2011-2017)

Média dos PMP em dias

Municípios 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Grandes 115,4 191,1 205,8 159,4 114,3 93,7 185,0

Médios 159,4 245,7 203,4 253,4 196,5 177,0 130,4

Pequenos 144,0 206,5 208,3 241,3 177,7 186,5 160,1

Média Geral 147,4 220,1 206,3 240,5 180,3 179,4 151,7

É visível que o PMP médio daqueles municípios é muito elevado, tendo chegado aos 253 dias

em 2014 nos de média dimensão, sendo ainda de 185 dias em 2017 nos grandes. Salienta-se

que estes prazos ultrapassam largamente o limite estabelecido pela Directiva 2011/7/EU.

Na Tabela 9, apresentam-se os PMP médios dos municípios sem pagamentos em atraso.

Tabela 9: PMP médios dos municípios, por categoria, sem pagamentos em atraso (2011-2017)

Média dos PMP em dias

Municípios 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Grandes 21,8 40,7 46,1 27,5 28,5 28,8 20,6

Médios 28,8 31,9 40,4 29,5 24,5 29,5 24,7

Pequenos 18,3 29,1 38,2 37,7 30,0 26,9 25,2

Média Geral 20,8 31,1 39,6 34,4 28,2 27,9 24,6

Pode observar-se que nestes, o PMP médio é substancialmente mais reduzido que no caso

anterior, estando nos últimos três anos dentro dos 30 dias preconizados pela Directiva

2011/7/EU.

15

4. Conclusões, limitações e perspetivas futuras

A sustentabilidade é um dos grandes desafios actuais a que os governos têm de dar resposta,

sendo necessário que adoptem políticas públicas neste domínio. Esta é uma questão que se

tornou premente na sequência da última crise mundial, assumindo especial relevância no

contexto português que foi intervencionado no âmbito do Programa de Assistência Económica

e Financeira (2011-2014).

Dada a situação de sobre endividamento dos municípios portugueses naquele período, o

presente artigo propôs-se caracterizar a situação daqueles municípios, no período de 2011 a

2017, no que respeita aos pagamentos em atraso. A sua importância resulta do impacto negativo

que têm em toda a economia, tendo os mesmos sido estudados dentro do referencial da LCPA

e da Directiva 2011/7/EU.

É possível concluir que no período em estudo apenas 9,1% dos municípios portugueses não

apresentaram pagamentos em atraso, em nenhum dos anos em análise. Esta situação era mais

grave no ano de 2011, onde 277 dos 308 municípios se encontravam nesta situação, tendo o

quadro melhorado de forma significativa ao longo do período estudado, sendo que em 2017

apenas 57 em 308 ainda reportaram pagamentos em atraso.

Assim, o número de municípios com pagamentos em atraso tem vindo a diminuir, tendo-se

constatado que esta redução foi mais significativa, em termos percentuais relativos, nos

municípios de grande dimensão. O valor máximo de pagamentos em atraso em 2011 ascende a

aproximadamente 109 milhões de euros e, em 2017, é de cerca de 17 milhões de euros. Os

municípios pequenos são aqueles que, mesmo em maior número, têm menor valor de

pagamentos em atraso ao longo de todos os anos em estudo.

Salienta-se que 18,2% dos municípios com pagamentos em atraso mantiveram esta situação nos

sete anos em estudo, dos quais um (4%) é de grande dimensão, 17 (17%) são de média dimensão

e 34 (18%) são de pequena dimensão.

No que respeita à relação entre o valor dos pagamentos em atraso e o prazo médio de

pagamentos, verifica-se uma associação linear moderada e positiva, sendo forte nos anos 2014

e 2017. No entanto, foi possível concluir que existem municípios que reportaram pagamentos

em atraso e, em simultâneo, apresentam um PMP inferior ou igual a 90 dias (o que se revela

incoerente face ao conceito de ‘pagamentos em atraso’ constante da LCPA). Apesar do seu

número se ter vindo a reduzir (de 113 em 2011, para 26 em 2017), em termos percentuais a

situação tem vindo a ser mais relevante (dos 17 municípios de média dimensão que apresentam

16

pagamentos em atraso em 2017, 11 (65%) reportam um PMP inferior ou igual a 90 dias).

Considera-se que esta situação reforça as conclusões de outros autores quanto às limitações do

indicador do PMP (Carvalho, Fernandes & Camões, 2018; Baleiras, Dias & Almeida, 2018;

Martinho & Santos, 2019).

Pode, ainda, concluir-se que o PMP médio dos municípios com pagamentos em atraso é muito

elevado, tendo chegado aos 253 dias em 2014 nos municípios de média dimensão, sendo de

185 dias, em 2017, nos grandes. Salienta-se que estes prazos ultrapassam largamente o limite

estabelecido pela Directiva 2011/7/EU.

Como principal limitação salienta-se o facto de as análises efetuadas se basearem nos dados

submetidos pelos municípios através da aplicação informática disponibilizada pela DGAL,

sendo da responsabilidade destes a fiabilidade dos mesmos.

Como investigações futuras, propõe-se o estudo das determinantes dos pagamentos em atraso

nos municípios, bem como a análise daquela evolução noutros subsectores das Administrações

Públicas.

Financiamento

Este trabalho foi financiado pelo Instituto Politécnico de Lisboa (IPL/2019/AVLCPA_ISCAL).

Referências bibliográficas

BALEIRAS, R.; DIAS, R. e ALMEIDA, M. (2018). Finanças locais: Princípios económicos,

instituições e a experiência portuguesa desde 1987. Lisboa: Conselho das Finanças Públicas.

ISBN 978-989-20-7832-8. Disponível em:

https://www.cfp.pt/uploads/publicacoes_ficheiros/cfp-2018-livro-financas-locais.pdf

BILLOTA, C. (2015). Ending the Commercial Siesta: The Shortcomings of European Union

Directive 2011/7 on Combating Late Payments in Commercial Transactions, 38 Brook. J. Int'l

L. Disponível em:

https://brooklynworks.brooklaw.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1058&context=bjil

BOLÍVAR, M.; GALERA, A.; MUÑOZ, L. e SUBIRES, M. (2016). Analyzing Forces to the

Financial Contribution of Local Governments to Sustainable Development. Sustainability, 8,

925.

17

CARVALHO, J.; FERNANDES, M. e CAMÕES, P. (2018) Anuário Financeiro dos

Municípios Portugueses – 2017. Lisboa: Ordem dos Contabilistas Certificados. Depósito Legal:

228599/05. ISSN: 2182-5564.

Decreto-Lei n.º 62/2013, de 10 de Maio. Estabelece medidas contra os atrasos no pagamento

de transações comerciais.

Directive 2011/7/EU of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on

combating late payment in commercial transactions. Official Journal of the European Union

EC. European Commission. (2011). Council Directive 2011/85/EU of 8th November 2011 on

Requirements for Budgetary Frameworks of the Member States; EC: Brussels, Belgium.

IMF. International Monetary Fund. (2014). International Monetary Fund Annual Report 2014:

From stabilization to sustainable growth. IMF: Washington, DC, USA. Available at:

https://www.imf.org/en/Publications/AREB/Issues/2016/12/31/International-Monetary-Fund-

Annual-Report-2014-From-stabilization-to-sustainable-growth-41823

IMF. International Monetary Fund. (2014). International Monetary Fund Annual Report 2014:

From stabilization to sustainable growth. IMF: Washington, DC, USA. Available at:

https://www.imf.org/en/Publications/AREB/Issues/2016/12/31/International-Monetary-Fund-

Annual-Report-2014-From-stabilization-to-sustainable-growth-41823

JOÃO, V. (2014). Estudo comparativo das Leis de Finanças Locais n.ºs 2/2007 e 73/2013: O

endividamento das autarquias locais. Braga: Universidade do Minho - Escola de Direito da

Universidade do Minho. Working papers. Disponível

em:http://tributarium.net/uploads/3/0/9/1/3091332/wp_14_-_vadim_manuel_joo.pdf

KNOEPFEL, P., J., LARRUE, C., SUBIRATS, VARONE, F. (2008). Análisis y Gestión de

Políticas públicas, Barcelona: ARIEL, 288 pág. ISBN 9788434400108

LCPA. Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso. Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro,

na redacção actual.

MARTINHO, C. e SANTOS, P. (2019). Fiabilidade do indicador do PMP para aferir as

práticas de pagamento dos municípios portugueses. Trabalho apresentado no II Congresso

Internacional de Contabilidade Pública Março 14-15, Lisboa, Portugal. In Atas das

Comunicações, ISBN 978-972-9171-94-9, https://www.occ.pt/dtrab/trabalhos/iicicp//finais_site/72.pdf

18

OCDE (2013). Accountability and democratic governance: Orientations and principles for

development DAC Guidelines and Reference Series. Disponível em

http://www.oecd.org/dac/accountable-effective-

institutions/For%20WEB%20Accountability%20and%20democratic%20governance%20Orie

ntations%20and%20principles%20for%20development.pdf

OCDE (2011). Policy Framework for Investment User’s Toolkit. Chapter 10. Public

Governance. Disponível em www.oecd.org/investment/pfitoolkit

PAEL. Programa de Apoio à Economia Local. Lei n.º 43/2012, 31 de Agosto.

PE. European Parliament (2009). Proposal for a Directive of the European Parliament and of

the Council on combating late payment in commercial transactions. Available at:

http://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/co

m/2009/0126/COM_COM(2009)0126_EN.pdf

PE. European Parliament (2015). Transposition and implementation of the Directive on late

payment in commercial transactions. Implementation in Action. Available at:

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2015/558761/EPRS_IDA(2015)55876

1_EN.pdf

PINTO, A., MELO, T., SANTOS, P. e COSTA, P. (2015). Gestão de Compromissos: LCPA

Analisada e Comentada, ISBN 978-989-8096-49-4, INA, 2ª. Ed.

RCM. Resolução do Conselho de Ministros n.º 34/2008, de 22 de fevereiro. Programa “Pagar

a Tempo e Horas”.

SANTOS, P. e MARTINHO, C. (2019). O endividamento municipal e a eficácia dos

mecanismos de alerta precoce do RFALEI na identificação dos municípios sobre endividados.

Trabalho apresentado no II Congresso Internacional de Contabilidade Pública, Março 14-15,

Lisboa (Portugal). In Atas das Comunicações ISBN: 978-972-9171-94-9.

https://www.occ.pt/dtrab/trabalhos/iicicp//finais_site/68.pdf

TER-MINASSIAN, T. (2007). Fiscal Rules for Subnational Governments: Can They Promote

Fiscal Discipline? OECD Journal on Budgeting, Volume 6, No. 3, ISSN 1608-7143

VEIGA, J. (2014). Da Lei das Finanças Locais à Recuperação Financeira Municipal.

Apresentação efetuada no âmbito da Recuperação Financeira Municipal e o Fundo de Apoio

Municipal. Braga: Universidade do Minho. Disponível em

19

http://www.fd.lisboa.ucp.pt/resources/documents/CONFERENCIAS/2014/RecFinanceiraMun

icipal_Apresentacao_Francisco%20Veiga.pdf