EXPORTAÇÃO DE BOVINO VIVO: PROBLEMAS, RISCOS E … · QUADRO 5 Comércio internacional de bovino...
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1 EXPORTAÇÃO DE BOVINO VIVO: PROBLEMAS, RISCOS E SOLUÇÕES Reinaldo Gonçalves 1 30 de novembro de 2008 1 Professor titular de Economia Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. [email protected] . Trabalho elaborado para a Sociedade Mundial de Proteção Animal.
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EXPORTAÇÃO DE BOVINO VIVO:
PROBLEMAS, RISCOS E SOLUÇÕES
Reinaldo Gonçalves1
30 de novembro de 2008
1 Professor titular de Economia Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. [email protected]. Trabalho elaborado para a Sociedade Mundial de Proteção Animal.
2
SUMÁRIO
Introdução 4
1 Pecuária e exportação de bovino vivo: desempenho recente 6
1.1 Pecuária, dumping ambiental e problemas de governança 6
1.2 Exportação brasileira de bovino vivo e carne bovina 11
2 Problemas e riscos 20
2.1 Exportação de produtos primários: problemas gerais 21
2.2 Exportação de bovino vivo: problemas específicos 28
3 Soluções 34
3.1 Diretrizes estratégicas e imposto de exportação 34
3.2 Controles quantitativos: quotas e proibição 39
4 Síntese 45
Bibliografia 48
3
ÍNDICE DE TABELAS, GRÁFICOS E QUADROS TABELAS TABELA 1 Maiores rebanhos mundiais: 2003-07(milhões de cabeças) 6 TABELA 2 Pecuária no Brasil: Indicadores, 2003-08 7 TABELA 3 Incorporação de terras para atividade agropecuária no Brasil: 1990-
2006(milhões de hectares) 9
TABELA 4 Características das cadeias produtivas do sistema agroindustrial de carnes
10
TABELA 5 Exportações brasileiras: Bovino vivo e carne fresca, refrigerada e congelada (valor US$ milhões): 2003-07
11
TABELA 6 Participação do Brasil no mercado internacional de carne fresca, refrigerada e congelada (valor US$ milhões): 2003-07 (%)
12
TABELA 7 Participação do Brasil no mercado internacional de bovinos vivos (valor): 2003-07 (%)
13
TABELA 8 Valor das exportações de bovino vivo do Brasil segundo o país de destino (US$): 2003-07
15
TABELA 9 Peso líquido das exportações de bovino vivo do Brasil segundo o país de destino (kg): 2003-07
15
TABELA 10 Quantidade de bovinos vivos exportados pelo Brasil segundo o país de destino: 2003-07
16
TABELA 11 Distribuição geográfica das exportações brasileiras de bovino vivo em valor e quantidade acumulados: 2003-07
16
TABELA 12 Distribuição geográfica das exportações brasileiras de bovino vivo: 2008 (dez primeiros meses do ano)
17
TABELA 13 Principais estados exportadores de bovino vivo: Distribuição segundo o valor US$ FOB (2006-08)
19
TABELA 14 Principais estados exportadores de bovino vivo: Distribuição segundo o número de bovinos (2006-08)
20
TABELA 15 Tarifas aplicadas na Comunidade Européia e nos Estados Unidos em 2007
25
TABELA 16 Comunidade Européia: medidas de restrição às importações de gado bovino e carne bovina: 2007
26
TABELA 17 Trabalho escravo no Brasil - número de casos registrados segundo a atividade econômica: 2003-08
32
TABELA 18 Exportação brasileira de bovino vivo segundo o porto de origem e o país de destino: 2008
41
TABELA 19 Preço médio do bovino vivo exportado pelo Brasil segundo o porto de origem e o país de destino: 2008
42
GRÁFICOS GRÁFICO 1 Participação do Brasil no mercado internacional: Bovino vivo e carne
fresca, refrigerada e congelada (valor US$ milhões): 2003-07 (%) 12
GRÁFICO 2 Evolução dos preços internacionais da carne e do bovino vivo: 2003-08 (índice 2005 = 100)
18
GRÁFICO 3 Participação dos produtos agrícolas no comércio mundial (exclusive combustíveis e minerais): 1980-2007 (%)
22
GRÁFICO 4 Preço médio da peça de couro exportado pelo Brasil (US$): 2006 27 GRÁFICO 5 Participação dos couros wet-blue e acabados nas exportações totais de
couros: Brasil 1998-2006 38
GRÁFICO 6 Escalada tributária: animal vivo e carne 40 QUADROS QUADRO 1 Lesões em carcaças de bovinos de corte no Pantanal em função do
transporte 29
QUADRO 2 Cadeia produtiva da indústria do couro 30 QUADRO 3 Pecuária e trabalho escravo 31 QUADRO 4 Conexão: Desmatamento, Pecuária e trabalho escravo na Amazônia
Legal 33
QUADRO 5 Comércio internacional de bovino vivo: síntese das diretrizes estratégicas 35 QUADRO 6 Fórum de Competitividade da Indústria de Carnes 44
4
Introdução
Nos últimos anos a exportação bovino vivo pelo Brasil tem mostrado
tendência de crescimento. Em 2003 estas exportações foram da ordem de dois
mil bovinos e devem superar 400 mil bovinos em 2008 no valor estimado de
US$364 milhões. No que diz respeito à distribuição geográfica, as exportações
estão orientadas para países em desenvolvimento, principalmente, Líbano,
Venezuela e Bolívia.
O transporte por longas distâncias de bovinos vivos para abate implica
inúmeros problemas e riscos. O fato concreto é que além de desnecessária e
cruel, esta prática é inferior em termos de custos e benefícios econômicos.
A exportação de bovinos vivos para o abate no exterior abarca
problemas como doenças infecciosas, dano à carcaça (lesões, hematomas,
hemorragias e fraturas), diminuição da qualidade da carne e mortalidade. Estes
fatos causam a redução do valor da carne exportada. A exportação de animais
vivos também tem os problemas estruturais próprios de produtos primários com
baixo valor agregado como, por exemplo, menor dinamismo do mercado
internacional, baixa elasticidade-renda da demanda e elasticidade-preço
desfavorável. Ademais, este tipo de produto primário não tem efeitos de
transbordamento (spillovers) positivos sobre a economia doméstica. Ou seja, a
exportação de bovinos vivos gera padrão de comércio exterior retrógrado que
impede a modernização do aparelho produtivo nacional e, portanto, reduz o
potencial de desenvolvimento econômico e social do país.
O objetivo geral deste projeto é analisar a exportação de bovino vivo
pelo Brasil e mostrar que esta é uma atividade injustificável economicamente e
que deve ser substituída pela exportação de carne refrigerada e congelada. O
objetivo específico é apresentar propostas para a solução deste problema. O
upgrade do padrão de comércio exterior brasileiro tem efeitos positivos em
termos das contas externas do país, além de ser um dos eixos estruturantes do
desenvolvimento da pecuária brasileira e da cadeia produtiva da carne.
O estudo está dividido em quatro partes que seguem esta Introdução. A
primeira parte discute as principais características da pecuária e do sistema
agroindustrial de carne bovina no Brasil. Os destaques são o dumping
ambiental, o dumping social e os problemas de governança. Esta seção
5
também inclui a análise empírica do comércio exterior brasileiro (exportações)
de bovino vivo. As variáveis examinadas são quantidade, preço, valor e
distribuição geográfica. O período de análise é 2003-08.
A segunda parte do estudo examina os principais problemas e riscos
associados à exportação de bovino vivo. Há problemas econômicos gerais
derivados da exportação de produtos primários com baixo valor agregado.
Dentre os problemas gerais decorrentes da exportação de commodites
“inferiores” (bas de gamme) destaca-se a própria volatilidade dos preços
internacionais. E, no caso de alimentos, vale destacar os riscos de proteção
frente, por exemplo, aos problemas fitossanitários (transmissão de doenças
infecciosas). No caso da exportação de bovino vivo, há também os problemas
técnicos e os riscos econômicos e não-econômicos específicos como os
mencionados acima (por exemplo, danos à carcaça e transmissão de doenças
infecciosas).
A terceira parte apresenta propostas de soluções específicas para os
problemas e riscos derivados da exportação de bovinos vivos. O foco está em
propostas que permitam o upgrade do padrão de comércio exterior do país.
Neste sentido, o foco está nas restrições às exportações via tributação e
controles quantitativos. Além da evidência internacional, o estudo toma como
referência o imposto de exportação sobre couros wet blue introduzido no Brasil
em 2000. Esta medida permite a redução do preço da matéria-prima para
produtores domésticos de produtos com maior valor agregado (calçados,
bolsas, móveis, e derivados de couro) e, portanto, o aumento da
competitividade das exportações destes produtos.
A quarta parte abarca a síntese das principais conclusões e propostas
do estudo.
6
1. Pecuária e exportação de bovino vivo: desempenho recente
Esta parte do estudo está dividida em duas seções. Na primeira faz-se
breve análise da expansão da pecuária no Brasil nos últimos anos, do impacto
ambiental negativo e dos principais problemas existentes na cadeia produtiva
da carne. A segunda seção examina especificamente a atividade de
exportação de bovinos vivos e suas principais características.
1.1 Pecuária, dumping ambiental e problemas de governança
O rebanho brasileiro de gado bovino supera 200 milhões de cabeças e é
o segundo maior do mundo depois da Índia. A participação do Brasil tem
aumentado gradualmente nos últimos anos e alcançou 21,0% em 2007
(TABELA 1). Desde o início dos anos 1990 os produtores e exportadores
brasileiros têm ocupado o espaço aberto pela conversão dos Estados Unidos
em importadores de carne bovina. Desde 1990 a pecuária bovina (rebanho) no
Brasil cresceu mais de 40% e a produção de carne bovina cresceu mais de
90%.
TABELA 1 Maiores rebanhos mundiais: 2003-07 (milhões de cabeças)
2003 2004 2005 2006 2007 Índia 283,1 282,5 282,3 282,0 282,0 Brasil 189,1 197,8 202,7 204,7 207,2 China 134,8 137,8 141,6 145,3 149,5 Estados Unidos 94,9 95,4 96,7 97,0 97,6 Mundo 993,7 992,4 993,1 989,6 987,0 Participação do Brasil % 19,0 19,9 20,4 20,7 21,0 Fonte: Centro das Indústrias de Curtumes do Brasil (CICB) Análise Setorial, Edição 2007, No. 3, 2007, p. 31.
O elevado grau de clandestinidade no setor dificulta as estimativas
quanto ao efetivo tamanho do rebanho brasileiro. As diferenças entre as
estimativas do IBGE e do Conselho Nacional da Pecuária de Corte (CNPC) são
da ordem de 2% - 3% (TABELA 2). A taxa de abate tem aumentado
gradualmente nos últimos anos (ainda que tenha havido queda em 2008, nas
estimativas da CNPC). A taxa estimada para 2008 é de 21,2%, o que
7
representa o abate de 40,5 milhões de animais. No período 2003-07, houve
significativo aumento médio anual da produção de carne (4,8%) e do valor das
exportações (15,9%). Neste mesmo período, o consumo per capita brasileiro
manteve-se relativamente estável. As importações, por outro lado, tiveram
queda expressiva em termos de quantidade e aumento em termos de valor em
decorrência da elevação do preço internacional da carne.
TABELA 2 Pecuária no Brasil: Indicadores, 2003-08
2003 2004 2005 2006 2007* 2008** Rebanho Bovino (milhões) 189,1 197,8 200,3 199,1 193,1 191,2 Rebanho Bovino (milhões) - PPM/IBGE 195,6 204,5 207,2 205,9 nd nd Taxa de Abate 19,9% 20,9% 21,5% 22,3% 23,3% 21,2% Abate (milhões) 37,6 41,4 43,1 44,4 45,0 40,5 Produção/Carne (mil ton. eq. carc.) 7.700,0 8.350,0 8.775,9 9.052,7 9.296,7 9.011,3 Consumo per capita (kg eq. carc.) 36,4 36,4 36,3 37,2 37,1 37,0 Exportação (mil ton. equiv. carcaça) 1.300,8 1.854,4 2.197,6 2.200,0 2.350,0 2.000,0 Importação (mil ton. equiv. carcaça) 63,7 53,3 49,2 28,5 25,0 25,0 Exportação (US$ milhões) 1.509,7 2.457,3 3.032,8 3.800,0 4.500,0 4.700,0 Importação (US$ milhões) 60,2 72,2 80,2 63,0 75,5 75,5
Fonte: Conselho Nacional da Pecuária de Corte (CNPC) Disponível: http://www.cnpc.org.br/arquivos/Balanco.xls. Acesso: 19 de novembro de 2008. Nota: (nd) não-disponível.
A expansão da pecuária bovina no país resultou tanto da produção
intensiva (com a tecnificação e modernização do processo produtivo) como da
produção extensiva. A pecuária não-tecnificada e o abate clandestino
respondem por aproximadamente 40% do abate total de bovinos no país e se
restringe a mercados consumidores menos exigentes (açougues, feiras e
pequeno comércio informal) (Mathias, 2008). A modernização da pecuária
bovina no Brasil tem sido determinada, em grande medida, pelas exigências do
mercado internacional associadas à exportação de carne bovina resfriada e
congelada. Portanto, a expansão e o próprio desenvolvimento da pecuária
bovina e da cadeia produtiva da carne (abatedouros, frigoríficos, indústria de
alimentos) dependem da melhoria (upgrade) do padrão de comércio exterior do
país.
8
O crescimento da pecuária deveu-se, em boa medida, à expansão das
áreas de pastagens em sub-regiões da Amazona Legal e do cerrado limítrofe.
O chamado “arco do boi” abarca extensa região que vai da Amazônia
Meridional (leste do Acre, Rondônia, e noroeste e extremo norte do Mato
Grosso) até a Amazônia Oriental (nordeste do Mato Grosso, sudeste do Pará,
oeste de Tocantins e sudoeste do Maranhão). A ocupação de áreas de
pastagens do “arco do boi” passou de 22,7 milhões de hectares em 1990 para
50,8 milhões em 2006 (Miragaya, 2008, p. 49). Na Amazônia Legal o rebanho
bovino cresceu de 26,3 milhões em 1990 para 73,7 milhões em 2006, ou seja,
crescimento relativo de 181%. (Ibid, p. 48).
No que se refere à expansão da atividade pecuária no Brasil, há alguns
fatos que são particularmente relevantes para os objetivos deste estudo. O
primeiro é que a atividade pecuária é a principal responsável pelo
desmatamento da Amazônia. A área de desmatamento na região aumentou de
5,9% da região para 14,4% em 2008. A incorporação de terras foi de 7,2
milhões de hectares para lavouras (principalmente, soja e, em menor medida,
cana-de-açúcar, milho, arroz, algodão e sorgo) e de 34,3 milhões de hectares
para pastagens (TABELA 3). O resultado é conclusivo: “a análise do processo
de utilização das terras em curso no Brasil e na Amazônia e da dinâmica do
mercado mundial de carne bovina torna irrefutável não somente a maior
responsabilidade da pecuária bovina pelo desmatamento no Bioma Amazônico,
mas também a séria ameaça que ela representa.” (Ibid, p. 51).2 Portanto, pode-
se argumentar que a produção e a exportação de carne bovina pelo Brasil, a
partir da incorporação de terras e desmatamento da Amazônia Legal, implica
grave dumping ambiental.
2 O autor, Júlio Miragaya, é coordenador-geral de planejamento e gestão territorial do Ministério da Integração Nacional.
9
TABELA 3 Incorporação de terras para atividade agropecuária no Brasil: 1990-2006 (milhões de hectares) Brasil Amazônia Legal Outras regiões
Lavouras 12,0 7,2 4,8 Pastagens 21,5 34,3 -12,8 Total 33,5 41,5 -8,0
Fonte: Miragaya (2008), p. 49.
O segundo fato relevante é que o processo de tecnificação e
modernização parece ter se concentrado, em grande medida, em outras
regiões do país. De fato, enquanto na Amazônia Legal houve extraordinário
crescimento (34,3 milhões de hectares) das áreas de pastagens, em outras
regiões do país houve redução (12,8 milhões de hectares) de áreas de
pastagens no período 1990-2006.
O terceiro fato é que a cadeia produtiva de carne bovina no país é mais
atrasada do que as cadeias produtivas de carnes de frango e de suínos. O
elevado grau de clandestinidade e a baixa tecnificação da cadeia produtiva da
carne bovina têm resultado na perda de competitividade da carne bovina em
relação às outras carnes. Esta perda de competitividade deriva, em grande
medida, da existência de estruturas de governança corporativa relativamente
atrasadas na cadeia produtiva de carne bovina (TABELA 4). A ausência de
relações contratuais de mercado de longo prazo entre fornecedores e
processadores é uma das deficiências da estrutura de governança do setor
(Siffert Filho e Faveret Filho, 2008). Em conseqüência, a introdução do
progresso técnico, a diferenciação de produto e a redução de custos são
processos mais lentos na cadeia produtiva da carne bovina.
10
TABELA 4 Características das cadeias produtivas do sistema agroindustrial de carnes
Fonte: Siffert Filho e Faveret Filho (2008), p. 29-30.
A cadeia produtiva de carne bovina também se caracteriza pela
heterogeneidade e falta de coordenação. A heterogeneidade expressa opções
genéticas muito variadas, contrariamente ao que acontece na avicultura. No
setor também co-existem os abatedouros clandestinos e os frigoríficos com
elevado grau de tecnificação. As estruturas de mercado na bovinocultura são
menos concentradas do que na avicultura. Em conseqüência, há baixa
coordenação entre produtores, frigoríficos, transportadores e supermercados.
Um dos problemas da baixa coordenação entre os elos da cadeia produtiva de
carne bovina é o da rastreabilidade. O problema da “vaca louca” em 2001 e,
mais recentemente, as restrições impostas pela União Européia quanto ao
credenciamento de produtores e à exportação de carne bovina brasileira
expõem a fragilidade dos sistemas de identificação dos animais no país. Ainda
que a sanidade do rebanho seja crescente, tanto a atualização tecnológica
quanto o padrão sanitário são heterogêneos. Mais uma vez, a clandestinidade
11
e a falta de controle governamental agravam os problemas da pecuária de
corte no país.3
1.2 Exportação brasileira de bovino vivo e carne bovina
A receita de exportação de bovino vivo foi de US$ 261 milhões e a
receita de exportação de carne foi de US$ 3,5 bilhões em 2007. O valor das
exportações brasileiras de carne (fresca, refrigerada e congelada) cresceu à
taxa média anual de 31,8% no período 2003-08. Neste mesmo período, o valor
das exportações de bovino vivo cresceu à taxa média anual de 316,4%. A
relação entre a receita de exportação de bovino vivo e a receita de exportação
de carne aumentou de 0,08% em 2003 para 7,48% em 2007 (TABELA 5).
TABELA 5 Exportações brasileiras: Bovino vivo e carne fresca, refrigerada e congelada (valor US$ milhões): 2003-07 Bovino vivo Carne fresca, refrigerada e congelada A/B (%) 2003 0,868 1155 0,08 2004 3,890 1963 0,20 2005 30,449 2419 1,26 2006 72,065 3135 2,30 2007 260,856 3486 7,48
Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=H2&cc=010290. http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=S3&cc=011. Acesso: 19 novembro 2008.
Como visto acima, o rebanho brasileiro de gado bovino é o segundo
mais importante do mundo (21,0% do total). Em conseqüência, o país é o
segundo maior exportador de carne fresca, refrigerada e congelada, com
13,2% de participação no mercado mundial (TABELA 6). A participação
brasileira tem aumentado continuamente nos últimos anos. No período 2003-
07, as taxas de crescimento médio anual do valor das exportações mundiais e
brasileiras são de 12,3% e 31,8%, respectivamente.
3 A pecuária de corte tem se modernizado via rotatividade do pasto e confinamento na entressafra, integração pecuária-agricultura dentro das propriedades e cruzamentos industriais, principalmente da raça Nelore com raças européias (Siffert Filho e Faveret Filho, 2008, p. 16).
12
TABELA 6 Participação do Brasil no mercado internacional de carne fresca, refrigerada e congelada (valor US$ milhões): 2003-07 (%)
Exportações
mundiais Exportações
brasileiras Participação brasileira %
Ordem
2003 16637 1155 6,9 4 2004 18682 1963 10,5 2 2005 21510 2419 11,2 2 2006 24223 3135 12,9 2 2007 26500 3486 13,2 2
Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=S3&cc=011. Acesso: 19 novembro 2008. Nota: Carne de gado bovino fresca, refrigerada e congelada estão classificadas como 011 (SITC Ver. 4) e 0201.10.20 e 0202.10.20 (HS07).
A participação do país no mercado mundial de bovino vivo é
relativamente recente. Entretanto, esta participação tem tido crescimento
extraordinário nos últimos anos. Em 2003, a participação do Brasil no mercado
mundial de carne era de 6,9% enquanto a participação no mercado mundial de
bovino vivo era praticamente nula (0,02%). Em 2007 as participações
correspondentes eram de 13,2% e 4,6%, respectivamente (GRÁFICO 1).
GRÁFICO 1 Participação do Brasil no mercado internacional: Bovino vivo e carne fresca, refrigerada e congelada (valor US$ milhões): 2003-07 (%)
0,0 0,1 0,7 1,3
4,6
6,9
10,5 11,212,9 13,2
0,02,04,06,08,0
10,012,014,0
2003 2004 2005 2006 2007
Bovino vivo Carne fresca, refrigerada e congelada
Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=H2&cc=010290. http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=S3&cc=011. Acesso: 19 novembro 2008.
13
O aumento da competitividade do Brasil no mercado internacional de
bovino vivo é extraordinário quando se considera a evolução da posição do
país no rank mundial. Em 2003 o Brasil ocupou a 34ª posição com 0,02% de
participação no mercado mundial. Ao longo dos últimos anos a participação
brasileira cresceu continuamente. Em 2007 esta participação foi de 4,58% e o
país ocupou a 5ª posição (TABELA 7).
TABELA 7 Participação do Brasil no mercado internacional de bovinos vivos (valor): 2003-07 (%) 2007 2006 2005 2004 2003
1 França 27,15 França 29,91 França 34,25 Franca 38,59 França 40,18 2 Canadá 24,93 Canadá 19,25 Canadá 11,56 México 14,48 México 13,04 3 México 8,33 México 12,04 México 11,51 Alemanha 7,70 Canadá 11,56 4 Austrália 6,42 Austrália 5,67 Austrália 5,73 Austrália 7,00 Austrália 6,90 5 Brasil 4,58 Alemanha 4,51 Alemanha 5,54 Polônia 4,81 Alemanha 6,86 6 Polônia 3,19 Polônia 4,37 Polônia 5,15 Bélgica 4,34 Bélgica 4,06 7 Alemanha 2,64 Colômbia 3,60 Colômbia 3,87 Colômbia 4,23 Polônia 2,96 8 România 2,04 Bélgica 2,38 Bélgica 3,66 Espanha 2,73 Espanha 1,82 9 Colômbia 2,01 România 1,73 Espanha 1,96 Holanda 1,85 România 1,60
10 Bélgica 2,00 Irlanda 1,70 Tcheca Rep. 1,79 România 1,64 Irlanda 1,57 11 Tcheca Rep. 1,54 România 1,62 Tcheca Rep. 1,33 Holanda 1,28 12 Brasil 1,32 Irlanda 1,56 Irlanda 1,25 Áustria 1,28 13 Holanda 1,53 Áustria 1,16 Estados Unidos 0,97 14 Namíbia 1,49 Hungria 1,12 China 0,85 15 Áustria 1,18 Mali 1,05 Hungria 0,85 16 Hungria 1,05 Namíbia 1,00 Nicarágua 0,71 17 Nicarágua 0,97 Nicarágua 0,95 Tcheca Rep. 0,55 18 China 0,78 China 0,93 Namíbia 0,52 19 Brasil 0,68 Eslováquia 0,85 Luxemburgo 0,45 20 Niger 0,51 Eslováquia 0,31 21 Itália 0,47 Itália 0,31 22 Luxemburgo 0,41 Paquistão 0,22 23 Uruguai 0,24 África do Sul 0,20 24 Lituânia 0,16 Dinamarca 0,15 25 África do Sul 0,15 Bulgária 0,14 26 Estados Unidos 0,13 Burkina Fasso 0,12 27 Burkina Fasso 0,13 Rússia 0,10 28 Bulgária 0,11 Lituânia 0,08 29 Dinamarca 0,11 Uruguai 0,07 30 Brasil 0,10 Eslovênia 0,06 31 Estônia 0,04 32 Nova Zelândia 0,04 33 Tailândia 0,03 34 Brasil 0,02 Subtotal 83,27 88,02 95,88 99,54 99,91
Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=H2&cc=010290 Acesso: 18 novembro 2008. Notas: Dados referem-se ap gado bovino vivo segundo a classificação 0102.90 do Sistema Harmonizado (SH07) e a classificação 001.19 do SITC Ver. 4. Exclui animais de raça para reprodução.
14
Como visto acima, em 2007 o Brasil respondeu por 21,0% do rebanho
mundial de gado bovino e por 13,2% das exportações mundiais de carne
fresca, refrigerada e congelada, enquanto a participação brasileira no mercado
mundial de bovino vivo foi de 4,6%. Entretanto, há risco de se cometer grave
erro de projeção das exportações do Brasil de bovino vivo quando se considera
as elevadas participações do país no rebanho mundial e no mercado
internacional de carne bovina, bem como a evolução recente das exportações
de bovino vivo. O desempenho no passado recente não implica
necessariamente trajetória futura com tendência sustentável. A principal razão
para este argumento é que o mercado de gado bovino é, em grande medida,
influenciado pela geografia. O fato é que a quase totalidade das exportações
dos principais países exportadores é destinada a países vizinhos. Em 2007,
92,0% das exportações da França eram para a Itália e França. No caso do
Canadá e do México, 99,9% das exportações eram destinadas aos Estados
Unidos. A Austrália é, no conjunto dos maiores exportadores, aquele com maior
diversificação geográfica das exportações de bovino vivo e, mesmo neste caso,
os países próximos (Indonésia, Filipinas e Malásia) responderam por 62,5% do
valor das exportações deste país em 2007.4
Portanto, considerando a especificidade técnica do comércio mundial de
bovino vivo – principalmente, a questão do custo e dos riscos do transporte por
longas distâncias –, as exportações dependem, em grande medida, dos
mercados vizinhos. A situação brasileira não escapa, em certa medida, à
restrição geográfica. A Venezuela respondeu por 72,46% do valor das
exportações brasileiras em 2007. A participação da Bolívia foi negligível
(0,06%). Por outro lado, o Líbano respondeu por 27,13% do valor das
exportações. Assim, as exportações brasileiras de bovino vivo estão
concentradas (99,59%) em um país vizinho e em um país distante.
Na realidade, a distribuição geográfica das exportações brasileiras de
bovino vivo é bastante peculiar visto que somente em 2007 um país vizinho
(Venezuela) tornou-se importador de grande relevância (TABELA 8). No
período 2003-07 o país exportou para Venezuela, Líbano, Angola, Bolívia,
4 A Austrália exporta bovino vivo para países distantes. Por exemplo, o valor das exportações australianas para o Egito foi de US$ 52 milhões, ou seja, 16,3% do valor total exportado em 2007.
15
Senegal, Paraguai e Uruguai. As exportações para os países do Cone Sul
ocorreram somente para o Paraguai em 2003-05 e Uruguai em 2003. Houve
exportações também para os países da África (Angola e Senegal) no período
mais recente.
TABELA 8 Valor das exportações de bovino vivo do Brasil segundo o país de destino (US$): 2003-07
2007 2006 2005 2004 2003 Mundo 260.856.983 72.065.781 30.449.265 3.890.729 868.377 Venezuela 189.018.432 0 0 0 0 Líbano 70.770.618 71.953.881 29.831.887 3.854.591 729.152 Angola 854.796 0 574.575 0 0 Bolívia 166.637 0 0 0 1.500 Senegal 46.500 111.900 0 0 0 Paraguai 0 0 42.803 36.138 126.625 Uruguai 0 0 0 0 11.100 Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=H2&cc=010290. Acesso: 18 novembro 2008.
A distribuição geográfica das exportações segundo o peso líquido
(TABELA 9) e o número de bovinos exportados (TABELA 10) também mostra a
concentração na Venezuela e no Líbano. Entretanto, deve ser destacado que
somente o Líbano tem se mostrado como mercado sustentável para as
exportações brasileiras de bovino vivo desde 2003.
TABELA 9 Peso líquido das exportações de bovino vivo do Brasil segundo o país de destino (kg): 2003-07
2007 2006 2005 2004 2003 Mundo 199.888.037 95.103.802 41.663.104 5.063.971 1.284.972 Venezuela 119.772.512 0 0 0 0 Líbano 79.668.423 95.071.389 41.322.596 5.029.300 945.700 Angola 282.785 0 27.554 0 0 Bolívia 15.048 0 0 0 2.722 Senegal 13.837 32.413 0 0 0 Paraguai 0 0 64.968 34.671 312.500 Uruguai 0 0 0 0 24.050 Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=H2&cc=010290. Acesso: 18 novembro 2008.
16
TABELA 10 Quantidade de bovinos vivos exportados pelo Brasil segundo o país de destino: 2003-07
2007 2006 2005 2004 2003 Mundo 432.742 245.038 111.235 10.374 3.411 Venezuela 247.299 0 0 0 0 Líbano 183.746 244.963 110.410 10.290 1.971 Angola 862 0 705 0 0 Bolívia 792 0 0 0 5 Senegal 43 75 0 0 Paraguai 0 0 120 84 1.250 Uruguai 0 0 0 0 185 Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=H2&cc=010290. Acesso: 18 novembro 2008.
Considerando todo o período 2003-07, Venezuela e Líbano
responderam por 99,47% do valor exportado de bovino vivo e por 99,48% do
número de bovinos exportados (TABELA 11). O terceiro parceiro mais
importante foi Angola (0,20% do valor acumulado).
TABELA 11 Distribuição geográfica das exportações brasileiras de bovino vivo em valor e quantidade acumulados: 2003-07
Valor US$ Part. % Quantidade Part. % Mundo 368.131.135 100 Mundo 802.800 100,00 Venezuela 189.018.432 51,35 Líbano 551.380 68,68 Líbano 177.140.129 48,12 Venezuela 247.299 30,80 Angola 1.429.371 0,39 Angola 1.567 0,20 Bolívia 168.137 0,05 Paraguai 1.454 0,18 Senegal 158.400 0,04 Bolívia 797 0,10 Paraguai 205.566 0,06 Uruguai 185 0,02 Uruguai 11.100 0,00 Senegal 118 0,01 Fonte: Nações Unidas, COMTRADE. Disponível: http://comtrade.un.org/db/dqBasicQueryResults.aspx?rg=2&px=H2&cc=010290. Acesso: 18 novembro 2008.
17
Os dados para os primeiros dez meses de 2008 confirmam a
característica acima quanto à predominância da Venezuela e do Líbano como
países de destino das exportações brasileiras de bovino vivo (TABELA 12).
Comparando os dados estimados de 2008 com os valores acumulados
no período 2003-07, verifica-se que os valores de exportação estão muito
próximos (U$ 368 milhões acumulados em 2003-07 e US$ 364 milhões em
2008). O número de bovinos vivos exportados no período 2003-07 foi de 802,8
mil e para 2008 a estimativa é de 403,1 mil. Esta diferença entre preço e
quantidade resulta do preço mais elevado em 2008 comparativamente ao
período anterior.
No que se refere à evolução dos preços, vale notar que os dados da
Secretaria de Comércio Exterior do Ministério de Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior mostram grandes diferenças de preços médios em 2008
(TABELA 12). Os preços médios mais elevados são os das exportações para a
Venezuela e os preços mais baixos são os das exportações para a Bolívia.
Esta ponto é discutido em mais detalhes na seção 2.2 adiante.
TABELA 12 Distribuição geográfica das exportações brasileiras de bovino vivo: 2008 (dez primeiros meses do ano)
Período US$ FOB Peso Líquido
(kg) Qtde
Preço médio por número (unidade)
US$ Peso líquido / Quantidade
Líbano 61.190.552 42.278.560 95.010 644 445 Venezuela 242.294.759 119.063.280 240.166 1.008 496 Bolívia 156.199 184.720 697 224 265 Total 303.641.510 161.526.560 335.873 904 481 Memorando 2008** 364.470.953 193.850.363 403.073 904 481 Fonte: MDIC, Aliceweb. Disponível: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ Notas: (*) Dados de 2008 referem-se aos dez primeiros meses do ano. (**) Estimativa para todo o ano (regra de três simples). Acesso: 19 novembro 2008.
No período 2003-06 a trajetória de evolução do preço do bovino vivo
exportado pelo Brasil não difere significativamente a evolução do preço da
18
carne bovina no mercado internacional (preço da carne exportada pelo Brasil e
pela Austrália para os Estados Unidos, que é preço de referência
internacional). Entretanto, em 2007-08 há nítido descolamento das trajetórias:
os preços do bovino vivo exportado pelo Brasil crescem mais do que o preço
da carne bovina no mercado internacional (GRÁFICO 2).
GRÁFICO 2 Evolução dos preços internacionais da carne e do bovino vivo: 2003-08 (índice 2005 = 100)
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
350,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Bovino vivo, cabeça - preço médio de exportação Brasil
Bovino vivo, Kg - preço médio de exportação Brasil
Carne bovina - preço médio internacional
Carne bovina, Kg - preço médio de exportação Brasil
Fontes e notas: MDIC, Aliceweb. Disponível: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ CNPC. Disponível: http://www.cnpc.org.br/arquivos/Balanco.xls. FMI. Disponível: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/02/weodata/weorept.aspx?sy=2002&ey=2009&scsm=1&ssd=1&sort=country&ds=.&br=1&c=001&s=PBEEFW&grp=1&a=1&pr1.x=64&pr1.y=9. Acesso: 19 de novembro de 2008. (*) Dados de 2008 referem-se aos dez primeiros meses do ano. Preço internacional da carne bovina = Beef, Price Index Australian and New Zealand 85% lean fores, FOB U.S. import price. Carne, kg - preço médio de exportação Brasil: preço médio CNPC.
Tendo em vista o elevado grau de concentração geográfica das
exportações brasileiras, muito provavelmente, o descolamento de preços
reflete especificidades dos mercados libanês e venezuelano. Para ilustrar,
entre 2006 e 2008 o preço da carne bovina no mercado internacional cresceu
9,9%, o preço da carne bovina exportada pelo Brasil cresceu 36,0% e o preço
do boi vivo exportado pelo Brasil para o Líbano aumentou 119,8%. As taxas de
19
crescimento correspondentes ao período 2007-08 são 7,6%, 22,7% e 67,3%,
respectivamente. Em 2008 o preço do bovino vivo exportado do Brasil para a
Venezuela aumentou 31,9%.
No Brasil os principais estados exportadores de bovino vivo são Pará,
Rio Grande do Sul e Mato Grosso (TABELA 13). As exportações do Mato
Grosso são feitas via Corumbá, por transporte rodoviário, para a Bolívia. O Rio
Grande do Sul tem pequena participação no valor exportado (2,06%). Na
realidade, o estado do Pará responde por mais de 97% do valor exportado
(dados para os dez primeiros meses de 2008).
TABELA 13 Principais estados exportadores de bovino vivo: Distribuição segundo o valor US$ FOB (2006-08)
2006 2007 2008 Pará, Belém Porto 30.145.830 129.056.867 60.198.896 Pará, Munguba 15.012.602 126.404.601 234.264.587 Pará, Santarém 0 0 1.050.500 Rio Grande do Sul, Porto de Rio Grande 14.717.601 2.942.934 7.971.328 Mato Grosso do Sul, Corumbá Rodovia 0 166.637 156.199 Subtotal 59.876.033 258.571.039 303.641.510 Total 72.065.781 260.856.983 303.725.794 Participação % 83,1 99,1 100,0 Fonte: MDIC, Aliceweb. Disponível: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ Notas: (*) Dados de 2008 referem-se aos dez primeiros meses do ano. Acesso: 19 novembro 2008.
Em 2008 o principal porto de exportação é Munguba, perto da capital do
Pará. Este porto respondeu por aproximadamente 80% do valor das
exportações (TABELA 13) e 70% do número de bovinos vivos exportados pelo
país nos dez primeiros meses de 2008 (TABELA 14).
20
TABELA 14 Principais estados exportadores de bovino vivo: Distribuição segundo o número de bovinos (2006-08)
2006 2007 2008 Pará, Porto de Belém 77.593 201.623 75.735 Pará, Munguba 55.597 215.562 242.409 Pará, Santarém 1.100 Rio Grande do Sul, Porto de Rio Grande 69.357 9.377 15.932 Mato Grosso do Sul, Corumbá Rodovia 792 697 Subtotal 202.547 427.354 335.873 Total 245.038 432.742 335.894 Participação % 82,7 98,8 100,0 Fonte: MDIC, Aliceweb. Disponível: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ Notas: (*) Dados de 2008 referem-se aos dez primeiros meses do ano. Acesso: 19 novembro 2008.
2. Problemas e riscos
A exportação de produtos primários (alimentos, bebidas, matérias-
primas agrícolas, metais e hidrocarbonetos) tem características próprias que a
distinguem da atividade de exportação de produtos manufaturados e de
serviços. Há uma longa tradição de crítica no âmbito da Economia do
Desenvolvimento, principalmente, a partir de trabalhos desenvolvidos nas
Nações Unidas no final dos anos 1940. O eixo estruturante das críticas está na
concepção do sistema centro-periferia que configura a divisão internacional do
trabalho.
Na ótica da periferia (países em desenvolvimento), o principal problema
está relacionado ao padrão de comércio internacional de países que se
especializam na produção e exportação de produtos primários. Na conhecida
visão da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), difundida por
Raul Prebisch, as economias primário-exportadoras têm sérias dificuldades de
avançar em estratégias de desenvolvimento econômico. Dentre as dificuldades,
Prebisch destacou a deterioração dos termos de troca: tendência de longo
prazo da queda dos preços dos produtos primários em relação aos preços dos
21
produtos manufaturados. Portanto, a superação do subdesenvolvimento requer
a ruptura com o modelo de economia primário-exportadora.5
2.1 Exportação de produtos primários: problemas gerais
Os produtos primários têm algumas características gerais que devem ser
destacadas na análise da inserção dos países em desenvolvimento no sistema
mundial de comércio. A primeira característica marcante é a baixa
elasticidade-renda da demanda por produtos primários. Isto significa que o
crescimento da exportação de produtos primários tende a ser
proporcionalmente menor do que o crescimento da renda mundial. No caso dos
alimentos ocorre a chamada lei de Engel: a participação relativa do gasto com
alimentos no gasto total diminui com o aumento da renda dos consumidores.
E, no caso das matérias-primas agrícolas (borracha, couro, etc.) e dos metais,
o progresso técnico implica crescente substituição de produtos com elevado
conteúdo de recursos naturais por produtos sintéticos como, por exemplo, a
substituição do material de estofamento (de couro por plásticos).6
De fato, quando se confrontam os dados de valor do comércio mundial
de produtos agrícolas e produtos manufaturados, verifica-se a tendência de
longo prazo de queda da participação relativa dos produtos agrícolas. Em 1980
os produtos agrícolas responderam por 21,5% do valor do comércio mundial
(exclusive combustíveis e minerais). Em 2007 esta participação tinha se
reduzido para 10,3% (GRÁFICO 3). Ou seja, a proporção entre valor exportado
de produtos manufaturados e produtos agrícolas aumentou de 5:1 para 10:1 no
período em questão.
5 A referência clássica é o trabalho de Prebisch (1949). Ver também Prebisch (1959) e Rodríguez (1960) que sintetiza a concepção do sistema centro-periferia (cap.1) e o pensamento da CEPAL. 6 Segundo Carvalho e Silva (2005, tabela 3), no período 1961-2002, a taxa de crescimento do valor do comércio mundial de produtos agrícolas foi de 7,3% e de produtos não-agrícolas foi de 11,3%.
22
GRÁFICO 3 Participação dos produtos agrícolas no comércio mundial (exclusive combustíveis e minerais): 1980-2007 (%)
19,8
14,8
21,5
11,0 10,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: OMC. Disponível: http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBStatProgramSeries.aspx?Language=E. Acesso: 24 novembro 2008.
Particularmente no que se refere á carne bovina há duas tendências
divergentes que afetam a elasticidade-renda da demanda mundial. Por um
lado, a redução da pobreza tende a elevar a demanda por este tipo de bem
básico em países em desenvolvimento. Por outro lado, em países
desenvolvidos verifica-se a tendência de queda do consumo de carne
vermelha, que está sendo substituída por outras fontes de proteínas. A
crescente substituição da carne bovina decorre da preocupação com os níveis
de colesterol que afetam a saúde humana, da baixa diferenciação do produto e
dos riscos para a saúde humana derivados do uso de hormônios e antibióticos
na criação de gado bovino (Faveret Filho e Paula, 1997, p. 7).
A segunda característica é a elasticidade-preço da demanda
desfavorável. Considerando as condições de demanda (inelástica), pequenos
aumentos de quantidade exportada exigem grandes reduções de preços. Este
fato é mais evidente em países em que a grande maioria da população já teve
23
suas necessidades básicas (alimentação) satisfeitas.7 Evidência para os
Estados Unidos mostra as seguintes elasticidades-preço das importações:
matéria-prima = 0,18; alimentos não processados = 0,21; semi-manufaturados
= 1,83; e, manufaturados = 4,05 (Ethier, 1988, p. 82).
A terceira característica refere-se á questão da absorção dos benefícios
do progresso técnico. Tendo em vista o excedente estrutural de mão-de-obra
em países em desenvolvimento, a expansão da produção e o progresso
técnico não implicam aumentos de salário real. O aumento da produtividade no
setor primário-exportador é transferido para o exterior na forma de redução dos
preços internacionais dos produtos primários em decorrência do aumento de
produção gerado pelo progresso técnico. Esta incapacidade de reter os
benefícios do progresso técnico reduz o potencial de investimento, acumulação
de capital e crescimento econômico.
A quarta característica é que as economias primário-exportadoras têm
estruturas de produção retrógradas marcadas pela enorme concentração do
capital e dos recursos naturais nas mãos de um número restrito de produtores.
O exemplo histórico de maior relevância é o sistema de plantations em que os
grandes proprietários agrícolas (açúcar, banana, erva-mate, borracha, algodão,
cacau, café, etc.) controlam a maior parte do excedente econômico. As
conseqüências, em termos de reprodução de círculos viciosos que impedem o
desenvolvimento, são inúmeras e transcendem a própria esfera das atividades
econômicas (Beckford, 1972).
A quinta característica resulta dos efeitos negativos da concentração da
riqueza e da renda derivada do regime de grande propriedade. Esta
concentração tem dois efeitos importantes. O primeiro é o permanente
vazamento de renda para o exterior por meio da importação de bens de
consumo, principalmente supérfluos, pelas camadas mais ricas da população.
O segundo efeito é que a concentração impede o crescimento relativo da
massa salarial e, portanto, reduz o potencial de criação de mercados internos
de consumo de massa. A insuficiência de demanda agregada, via absorção
7 Segundo Carvalho e Silva (2008) o crescimento das exportações brasileiras de produtos agrícolas deveu-se, em grande medida, à expansão dos produtos com baixo dinamismo, mais precisamente em declínio, no mercado internacional.
24
interna pela classe trabalhadora, torna-se uma restrição fundamental ao
desenvolvimento econômico de longo prazo.
A sexta característica decorre de outra limitação fundamental ao
desenvolvimento que é a restrição externa. Em decorrência da homogeneidade
dos produtos e da elevada concorrência internacional, os preços dos produtos
primários têm grande volatilidade. A volatilidade de preços dos produtos
primários provoca instabilidade da receita de exportação.8 Portanto, a trajetória
de acumulação de capital e de desenvolvimento econômico torna-se muito
instável em conseqüência do impacto da volatilidade das exportações sobre a
renda, o emprego, as finanças públicas e a disponibilidade de divisas para
importar. Este último aspecto é particularmente relevante quando se considera
que os países em desenvolvimento têm déficits estruturais de balanço de
pagamentos causados pelas fragilidades do sistema econômico,
principalmente, a incipiência do setor produtor de bens de capital. A restrição
externa torna-se ainda mais aguda quando os países acumulam elevados
passivos externos (dívida e investimento), que introduzem rigidez na conta de
serviços de fatores e na conta financeira do balanço de pagamentos. Crises
cambiais recorrentes tornam-se, então, restrições sérias ao processo de
desenvolvimento econômico.
A sétima característica está relacionada aos mecanismos de
transmissão internacional dos ciclos econômicos nos países desenvolvidos.
Trata-se, aqui, da volatilidade do quantum de exportações de produtos
primários. Considerando que a atual conjuntura internacional caracteriza-se
pela reversão da fase ascendente do ciclo internacional iniciada em 2003, vale
destacar as observações de Prebisch (1949 “a propagação das flutuações
cíclicas dos grandes centros para a periferia latino-americana implica perdas
consideráveis de receita [de exportação]. Se fosse possível evitar essas
perdas, o problema da formação de capital se tornaria menos difícil” (Ibid, p.
8 Segundo Carvalho e Silva (2005, p. 12): no caso das exportações brasileiras, “entre 1974 e 2003 a variabilidade do crescimento das exportações agrícolas foi o dobro da dos manufaturados. Ao comportamento dos preços agrícolas cabe a maior responsabilidade pelas diferenças, embora as quantidades também tenham contribuição expressiva. Acrescente-se que grande parte dessa variabilidade se deve ao elevado grau de concentração do comércio agrícola brasileiro, dado que apenas 10 produtos respondem por quase 80% do valor exportado.”
25
55). E, ademais, “os preços dos produtos primários sobem com mais rapidez
do que os finais [manufaturados] na fase ascendente, mas também descem
mais do que estes na fase ascendente, de tal forma que os preços finais vão-se
distanciando progressivamente dos primários através dos ciclos” (p. 62).
A oitava característica marcante é a existência de maiores barreiras de
acesso ao mercado internacional comparativamente aos produtos
manufaturados. Em 2007 a tarifa média efetiva aplicada na Comunidade
Européia era de 5,2% (média simples) para todos os produtos, enquanto as
tarifas correspondentes para produtos agrícolas e produtos não-agrícolas eram
de 15,0% e 3,8%, respectivamente (TABELA 15). A situação não se altera
quando se utiliza a tarifa média ponderada (pelo valor das importações). Este
fenômeno também se verifica nos Estados Unidos.
TABELA 15 Tarifas aplicadas na Comunidade Européia e nos Estados Unidos em 2007
Comunidade Européia
Estados Unidos
Média simples Média ponderada
Média simples
Média ponderada
Total 5,2 3,0 3,5 2,1 Agrícolas 15,0 11,8 5,5 5,3 Não-agrícolas 3,8 2,4 3,2 2,0
Memorando
Produtos animais 25,9 215* 2,7 26*
Fonte: Organização Mundial do Comércio (OMC). Disponível: http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.htm. Acesso: 25 novembro 2008. Nota: (*) Tarifa máxima.
Os produtos agrícolas também sofrem a incidência de medidas para-
tarifárias e não-tarifárias (por exemplo, as medidas fitossanitárias). Para
ilustrar, no caso da importação de produtos animais (inclusive, carne bovina) a
Comunidade Européia aplica impostos de importação específicos (não ad
valorem). No caso do bovino vivo este imposto é de 10,2 € mais 93,1 €/100
kg/net (TABELA 16).
26
TABELA 16 Comunidade Européia: medidas de restrição às importações de gado bovino e carne bovina: 2007
SH HS 6-dígito descrição
Número de
linhas tarifária
s
Número de linhas
com tarifas ad valorem
Número de linhas tarifárias com impostos de
importação não ad valorem
Impostos de importação não ad valorem
10290
Gado bovino vivo, exceto animais de raça para reprodução 12 1 11 [10,2 + 93,1 €/100 kg/net]
2011
0 Carcaça fresca ou refrigerada 1 0 1 [12,8 + 176,8 €/100 kg/net]
20120
Carne fresca ou refrigerada, com osso 4 0 4
[12,8 + 141,4 €/100 kg/net] [12,8 + 176,8 €/100 kg/net] [12,8 + 212,2 €/100 kg/net] [12,8 + 265,2 €/100 kg/net]
20130
Carne fresca ou refrigerada, sem osso 1 0 1 [12,8 + 303,4 €/100 kg/net]
20210 Carcaça bovina congelada 1 0 1 [12,8 + 176,8 €/100 kg/net]
20220 Carne congelada, com osso 4 0 4
[12,8 + 141,4 €/100 kg/net] [12,8 + 176,8 €/100 kg/net] [12,8 + 221,1 €/100 kg/net] [12,8 + 265,3 €/100 kg/net]
20230 Carne congelada, com osso 3 0 3
[12,8 + 221,1 €/100 kg/net] [12,8 + 304,1 €/100 kg/net]
Fonte: Organização Mundial do Comércio (OMC). Disponível: http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.htm.
A nona característica dos produtos primários é o problema da escalada
tarifária. Os países desenvolvidos tendem a impor restrições menos elevadas
às importações de produtos que estão na base da cadeia produtiva (produtos
primários) e restrições menores aos produtos que têm mais elevado grau de
processamento. Desta forma, os países em desenvolvimento têm maiores
dificuldades de superar as barreiras de acesso aos mercados de produtos
manufaturados e, portanto, há desestímulo a investimentos para maior valor
agregado.
A décima característica dos produtos primários é, precisamente, a do
menor valor agregado. O resultado é a redução do potencial de geração de
renda e emprego no caso da exportação de produtos básicos relativamente aos
produtos manufaturados. Para ilustrar, vale mencionar o caso da exportação de
couros. O preço médio de exportação da peça de couro aumenta em função do
grau de processamento. O preço médio do couro wet-blue é três vezes maior
do que o preço médio do couro salgado, enquanto o preço médio do couro
27
acabado é oito vezes maior do que o preço médio do couro salgado (GRÁFICO
4).
GRÁFICO 4 Preço médio da peça de couro exportado pelo Brasil (US$): 2006
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
salgado w et-blue crust acabado
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
Preço médio (US$) (eixo esquerdo)
Preço relativo (referência = couro salgado)
Fonte: CICB (2007.a), Tabela 3.6, p. 108.
A décima primeira característica marcante dos produtos primários é que
há maior risco de os países exportadores sofrerem medidas restritivas de
acesso ao mercado internacional em decorrência do dumping ambiental. Os
produtos primários caracterizam-se pelo elevado conteúdo de recursos naturais
e reduzido valor agregado. Portanto, a vantagem comparativa nestes produtos
resulta, em grande medida, da dotação de fatores de produção – abundância
relativa em recursos naturais. Tanto no caso dos produtos não-renováveis
(hidrocarbonetos e minérios) quanto dos produtos renováveis (alimentos,
bebidas e matérias-primas agrícolas) a exploração extensiva e intensiva dos
recursos naturais podem ter impactos ambientais significativos. No caso do
Brasil, por exemplo, a exploração dos recursos naturais orientados para a
exportação de soja, madeira, açúcar, minério de ferro e carne é um dos
principais fatores determinantes da destruição do meio ambiente no país.
Como discutido acima, o aumento da produção pecuária é o principal fator
responsável pelo desmatamento da Amazônia.
28
2.2 Exportação de bovino vivo: problemas específicos
Alguns produtos primários também têm certa especificidade quanto a
problemas e riscos. Este é precisamente o caso da exportação de bovino vivo.
Aspecto relevante é o mau-trato sofrido pelos animais, tanto no transporte
rodoviário até os portos de embarque como no transporte marítimo para os
países de destino. O transporte por longas distâncias (por terra ou mar) causa
sofrimento nos animais devido a traumas, temperaturas adversas, falta de
alimentação e água, exaustão e falta de higiene. Em conseqüência, há
problemas sérios relativos a doenças infecciosas, lesões, hematomas,
hemorragias, fraturas, doenças respiratórias e intoxicação. Ademais, há
inúmeros registros de sérios problemas derivados do transporte por longas
distâncias associados, inclusive, às exportações de animais. Dentre estes
problemas cabe mencionar: navios que pegam fogo no meio do mar e afundam
com os animais; animais que sufocam durante longas viagens; e, estresse
térmico que provoca dor e morte nos animais.
O transporte por muito tempo, em longa distância e sob condições
precárias aumenta o risco de surgimento e propagação de doenças infecciosas
que atingem os seres humanos. Cabe mencionar os casos recentes da gripe
aviária e da gripe eqüina. Há ainda os riscos derivados da propagação da
tuberculose e da para-tuberculose (Adams et al, 2008, p. 10).
Neste ponto vale mencionar as restrições impostas à exportação de
bovino vivo e de carne em 1996 que começaram na Grã-Bretanha e tiveram
alcance global. Estas restrições resultaram dos riscos associados à chamada
doença da “vaca louca”, ou seja, a encefalopatia espongiforme bovina (EEB)
que pode transmitir o mal de Creutzfeldt-Jakob (CJD) aos seres humanos
(Faveret e Paula, 1997, p. 15).
Os efeitos econômicos do mau-trato dos animais são evidentes. O
transporte de animais em rotas de longa distância reduz a função imunológica
e agrava o problema da transmissão de doenças nos bovinos. O aumento da
infecciosidade bovina aumenta o risco de disseminação de doenças infecciosas
nos seres humanos. Em conseqüência, aumenta a probabilidade do país
exportador de sofrer restrições de acesso ao mercado internacional com a
incidência de medidas não-tarifárias (por exemplo, medidas fitossanitárias)
29
proibições. O efeito direto é a perda de receita de exportação com impacto
negativo sobre geração de renda e emprego.
O transporte por longas distâncias de bovinos vivos também afeta
negativamente o valor da carne exportada em decorrência da mortalidade, das
lesões e da redução da qualidade da carne. O estresse próprio do transporte
por longas distâncias provoca esgotamento do glicogênio dos músculos e
aumenta a rigidez da carne. Estes problemas afetam a qualidade da carne e,
portanto, o seu valor.
As lesões, por seu turno, implicam perda de quantidade de carne. A
evidência internacional é conclusiva a este respeito. As lesões estão
diretamente relacionadas à distância e ao tempo de transporte, bem como às
condições de transporte. No Brasil há evidência empírica conclusiva a este
respeito. Por exemplo, estudo recente mostra que 84,3% das carcaças de
bovinos de corte no Pantanal tiveram uma ou mais lesões que causaram perda
de quantidade de carne (QUADRO 1). Vale destacar que a situação no Brasil é
particularmente séria tendo em vista as péssimas condições das rodovias
(frequentemente não-pavimentadas) e das precárias condições da grande
maioria dos portos, bem como a fragilidade do sistema de regulação e
fiscalização.
QUADRO 1 Lesões em carcaças de bovinos de corte no Pantanal em função do transporte “O trabalho teve como objetivo avaliar a influência do transporte na ocorrência de lesões, em carcaças de bovinos abatidos no Pantanal Sul Matogrossense, por meio da quantificação do número e do tamanho das lesões, assim como a localização da freqüência de ocorrência das lesões nos principais cortes comerciais padronizados para o mercado interno. Do total de 121 carcaças avaliadas, foi observado que 102 (84,3%) tiveram uma ou mais lesões, totalizando 270 lesões que resultaram na remoção de 56,1kg de carne, com média geral de 0,5kg por animal ou 0,6kg por animal, considerando-se apenas os animais que tiveram lesões. A freqüência de lesões em carcaças de bovinos evidenciou diferença significativa de acordo com as condições de transporte. As maiores proporções de lesões foram encontradas em animais submetidos ao transporte rodoviário por mais de uma hora e distâncias maiores que 70km, sendo grande parte em estradas não-pavimentadas. Conclui-se que os animais submetidos à série sucessiva de manejo e transportados em estradas não-pavimentadas por longas distâncias apresentaram maior proporção de lesões.” Andrade et al (2008), p. 1991.
30
A exportação de bovino vivo tem, também, efeito negativo indireto sobre
a economia. Trata-se da questão da geração de renda e emprego ao longo da
cadeia produtiva. O bovino vivo é o insumo básico não somente de toda a
cadeia produtiva da carne bovina (frigoríficos, indústria de processamento de
alimentos, supermercados e açougues) como também da cadeia produtiva do
couro (QUADRO 2). Os efeitos de encadeamento da pecuária são expressivos
visto que atingem downstream as indústrias de alimentos, artefatos de couro,
vestuário, mobiliário, calçados e material de transporte (automotiva). Neste
sentido, a lógica econômica mais evidente é que o deslocamento da produção
de bovino vivo para o exterior (exportação) afeta negativamente a oferta
doméstica deste produto no mercado interno e reduz o potencial de geração de
valor agregado, ou seja, de renda interna e emprego no país. Estes efeitos
transcendem, naturalmente, os elos mais próximos da própria cadeia produtiva
da carne (pecuária, abatedouros, frigoríficos, indústria de alimentos, comércio
atacadista e varejista) e atingem outras cadeias produtivas, como a do couro.
QUADRO 2 Cadeia produtiva da indústria do couro
Fonte: MDIC (2005), p. 2.
A exportação de gado bovino na Amazônia envolve outro grave risco
que é o dumping social. Este tipo de dumping expressa condições de trabalho
31
precárias que fogem aos padrões internacionais. O avanço dos arranjos
jurídicos e institucionais no âmbito do comércio internacional – tanto na
dimensão plurilateral (acordos regionais) como na multilateral (OMC) tenderá a
colocar o tema das condições de trabalho na agenda das negociações de
forma cada vez mais incisiva. A situação no Brasil é particularmente séria,
principalmente se levarmos em conta o trabalho forçado (forma moderna de
trabalho escravo) existente no país (Burberi, 2007). Na Amazônia Legal e,
principalmente, no “arco do boi” há inúmeros registros de trabalho escravo
associado à pecuária extensiva (QUADRO 3). Portanto, não é possível
desconsiderar as incertezas críticas em relação à exportação de gado bovino
da região norte do país que estão associadas ao dumping social derivado do
trabalho forçado e das precárias condições de trabalho na região.
QUADRO 3 Pecuária e trabalho escravo “Pesquisa que será divulgada pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) mostra que o foco do trabalho escravo no Brasil se localiza exatamente no "arco" do desmatamento da Amazônia – região da fronteira agrícola do país e com a presença direta do agronegócio. Trechos do estudo foram apresentados no 5º Fórum Social Mundial, em Porto Alegre. O estudo, coordenado pelo cientista político e jornalista Leonardo Sakamoto e com a participação do Instituto de Apoio à Pesquisa da Universidade de São Paulo, cruzou os dados do trabalho escravo com imagens de satélite do desmatamento na Amazônia. Entre janeiro de 2002 e novembro do ano passado, 118 municípios tiveram libertação de trabalhadores, na linha que sai de Rondônia, passa pelo Norte do Mato Grosso e Tocantins, Sul do Pará e Oeste do Maranhão, com 9.252 trabalhadores escravos encontrados. A pesquisa também informa que os conflitos com mortes de trabalhadores rurais coincidem com os flagrantes do trabalho escravo realizados pelos Grupos Móveis de Fiscalização do Ministério do Trabalho. A cidade campeã em número de casos de trabalho escravo é São Félix do Xingu, no Sudeste do Pará: 19 ações que encontraram situações de escravidão. Ao mesmo tempo, foi o município com o maior índice de desmatamento até 2002 (9.951,4 quilômetros quadrados) e o líder no ranking dos assassinatos de trabalhadores rurais entre 2001 e julho de 2004 (11 mortes). "O trabalho escravo não entra na operação das máquinas de ponta do agronegócio, mas está na retirada das raízes, na derrubada da mata e na preparação do solo. Ou seja, o trabalho escravo está ligado ao latifúndio", diz Leonardo Sakamoto. A relação entre trabalho escravo e desmatamento já era cogitada, embora não houvesse pesquisas científicas que comprovassem a tese. Das ações de libertação de trabalhadores escravos, cerca de 80% estão vinculadas à pecuária [ênfase do autor], justamente o setor que mais desmata as regiões da fronteira agrícola. "O estudo Banco Mundial reconhece que a pecuária é o maior vetor de desmatamento na Amazônia. E com a soja e o algodão de forma indireta", disse.” Fonte: http://www.brasiloeste.com.br/noticia/1390/trabalho-escravo-amazonia Data: 29 janeiro 2005. Acesso: 25 novembro 2008.
32
A questão do trabalho escravo está concentrado nas regiões Norte e
Centro-Oeste do país. Segundo dados da Comissão Pastoral da Terra, estas
duas regiões responderam por cerca de quatro quintos das denúncias de
trabalho escravo no país em 2006-07 (CPT, 2008). Os estados onde há o maior
número de registros de trabalho escravo são Pará, Mato Grosso, Maranhão e
Mato Grosso do Sul. Somente o estado do Pará foi responsável por metade
das denúncias em 2006-07. No que se refere às atividades econômicas, a
pecuária tem respondido por cerca de dois terços das denúncias de trabalho
escravo no Brasil nos últimos anos (TABELA 17).
TABELA 17 Trabalho escravo no Brasil - número de casos registrados segundo a atividade econômica: 2003-08
Atividade 2003-06 2007 2008* Número Distr. % Número Distr. % Número Distr. % Desmatamento 66 7% 12 5% 2 2% Pecuária 642 64% 157 59% 68 67% Reflorestamento 5 1% 5 2% 1 1% Extrativismo 6 1% 2 1% 0 0% Cana 10 1% 9 3% 8 8% Outras lavouras 108 11% 18 7% 9 9% Carvão 88 9% 24 9% 3 3% Outro & n.i 71 7% 37 14% 10 10% Total 996 100% 264 100% 101 100%
Fonte: CPT (2008). Nota: (*) Até 3 setembro 2008.
Neste ponto é possível, portanto, fazer a conexão entre o
desmatamento, a expansão da pecuária e a existência de trabalho escravo na
Amazônia Legal. Os processos de aumento da exportação de gado bovino e de
carne bovina ocorrem precisamente neste contexto dumping ambiental e
dumping social (QUADRO 4).
33
QUADRO 4 Conexão: Desmatamento, pecuária e trabalho escravo na Amazônia Legal “O gado criado na Amazônia Legal representa 36% da produção nacional. Além disso, entre 2001 e 2006 o rebanho na região aumentou 75%. Atualmente, são 74 milhões de cabeças de gado. Longe de ser coincidência, a pecuária é responsável por 80% da área desmatada na Amazônia, transformando-se na causa número um da destruição da maior floresta tropical do planeta. A pecuária gera prejuízos ambientais – aberturas de pastagens promovem queimadas que liberam CO2 e fazem do Brasil o quarto maior emissor de gases estufa do mundo, isso sem falar na perda de biodiversidade e no gás metano expelido pelo rebanho. estudo feito pela Amigos da Terra-Amazônia Brasileira, em janeiro de 2007 a pecuária bovina na Amazônia era responsável por 62% dos empreendimentos que integram a lista suja do trabalho escravo, do Ministério do Trabalho. Um levantamento feito pela Comissão Pastoral da Terra (CPT) afirma que, até julho deste ano, 58% das fazendas fiscalizadas pelo grupo móvel do governo federal tinham a criação de gado como atividade principal. O relatório Conexões Sustentáveis SP-Amazônia: Quem se Beneficia com a Destruição da Amazônia explica que Mato Grosso e Pará (respectivamente primeiro e quinto maiores produtores de carne do país) são “campeões históricos na incidência deste crime”, o que comprova a ligação direta que existe entre pecuária e exploração de trabalhadores submetidos à situação análoga à escravidão. Conforme o que foi falado no evento Conexões Sustentáveis e também de acordo com especialistas, outro fator preocupante que envolve a pecuária na Amazônia é a falta de rastreabilidade completa da carne para o mercado interno”. Fonte: Karina Miotto. http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/2136 Acesso: 26 novembro 2008.
Ainda no que se refere à pecuária no Brasil cabe destacar a fragilidade
do sistema de vigilância sanitária e do sistema de rastreabilidade. A situação
brasileira é particularmente grave quando se considera o fato mencionado no
início deste trabalho: a elevada taxa de clandestinidade observada na cadeia
produtiva da carne (da pecuária ao comércio varejista, passando pelos
abatedouros e frigoríficos). Conforme foi discutido, o abate clandestino
responde por aproximadamente 40% do abate total de bovinos no país. Este
fato reflete, por seu turno, a falta de controle sobre a atividade da pecuária
brasileira, que implica, inclusive, em diferenças (da ordem de milhões de
cabeças) nas estimativas a respeito do rebanho de gado bovino no país. A
34
situação é particularmente séria na Amazônia Legal em decorrência da própria
fragilidade das instituições públicas nesta região.
3. Soluções
Os problemas gerais a respeito dos produtos primários e,
principalmente, os problemas específicos relativos à exportação de bovino vivo
discutidos acima abarcam questões econômicas e não-econômicas. Estes
problemas e questões nos permitem chegar à seguinte conclusão: o gado
bovino deve ser abatido o mais próximo possível das fazendas de origem e a
exportação de bovino vivo deve ser substituída pela exportação de carne
refrigerada e congelada. Esta diretriz estratégica soluciona não somente o
problema de mau-trato dos animais e dos riscos inerentes ao transporte por
longas distâncias, mas também atende à lógica de valorização do capital
investido nos segmentos da cadeia produtiva da carne e das outras cadeias
produtivas que têm na pecuária a sua atividade de base.
3.1 Diretrizes estratégicas e imposto de exportação
Esta conclusão nos remete a um conjunto de importantes diretrizes
estratégicas (QUADRO 5). Estas diretrizes resultam do debate internacional
atual que está assentado em conhecimento científico e experiências
relevantes, principalmente, na Europa Ocidental, Estados Unidos e Austrália.
Estas diretrizes resultam também da luta de movimentos sociais que estão
atuando em praticamente todas as regiões do planeta. Muitos governos têm
reagido favoravelmente no sentido de criar e implementar o marco regulatório e
as políticas necessários (Adams et al, 2008).
35
QUADRO 5 Comércio internacional de bovino vivo: síntese das diretrizes estratégicas • Legislação que limite a distância e o tempo de transporte de animais
• Proibição do transporte de animais por longa distância
• Limites para o tempo de duração do transporte de animais
• Abate de animais o mais próximo possível da fazenda de origem
• Substituição da exportação de animais pela exportação de carne
Fonte: Garcés et al, 2008.
Conforme visto, nos últimos anos a exportação brasileira de bovino vivo
tem estado direcionada para Venezuela, Líbano, Angola, Bolívia e Senegal.
Todos estes destinos envolvem transporte por longas distâncias por via
marítima. A única exceção é a Bolívia cuja exportação se faz via Corumbá.
Neste caso, a exportação é por rodovia. Entretanto, é muito provável que as
condições de transporte sejam precárias (caminhões e estradas), que as
distâncias sejam longas e os tempos de duração das viagens também sejam
longos. As conclusões a respeito da evidência recente sobre o comércio de
carcaças no Pantanal matogrossense podem, certamente, ser estendidas ao
caso da exportação do Mato Grosso para a Bolívia: “as maiores proporções de
lesões foram encontradas em animais submetidos ao transporte rodoviário por
mais de uma hora e distâncias maiores que 70km, sendo grande parte em
estradas não-pavimentadas. Conclui-se que os animais submetidos à série
sucessiva de manejo e transportados em estradas não-pavimentadas por
longas distâncias apresentaram maior proporção de lesões.” (Andrade et al ,
2008, p. 1991).
Portanto, cabe impor restrições às exportações de bovino vivo do Brasil.
Há sólida base de conhecimento científico a respeito das razões e dos efeitos
das restrições sobre as exportações na Ciência Econômica. As restrições às
exportações podem ser: proibição, quotas, tributação e regulação.
A proibição das exportações tem abarcado produtos primários (pescado,
animais, couro, peles, etc.) e produtos manufaturados (frequentemente
associados a embargos de natureza política e questões vinculadas à
segurança nacional e ao desenvolvimento tecnológico). As quotas expressam a
36
regulação do comércio internacional por meio de quantidades máximas e
licenças de exportação. Ou seja, o governo aloca quotas para um número
limitado de exportadores com base em diferentes critérios. Estas quotas podem
ser escalonadas até atingirem a total proibição. Com efeitos similares aos das
quotas a tributação sobre as exportações tem a vantagem de gerar receita
fiscal para o governo. A regulação das exportações implica mecanismos de
supervisão e monitoramento das exportações a partir de critérios como
quantidade, preços, qualidade dos produtos e distribuição geográfica.
Em termos de eficácia o argumento frequentemente encontrado na
literatura econômica é que a tributação é o mecanismo mais eficaz de controle
das exportações (Piermartini, 2004, p. 3). Vale destacar que os impostos de
exportação não são proibidos pela Organização Mundial do Comércio (OMC)
(Ibid, p. 2). Levantamento recente mostrou que 39 países-membros da OMC
aplicaram impostos de exportação no período 1995-2002. Este levantamento
envolveu os 100 países-membros da OMC que apresentaram informações via
o Trade Policy Review Mechanism (OECD, 2003, p. 13).
A aplicação de restrições às exportações, inclusive impostos de
exportações, pode ser justificada por diversas razões Piermartini, 2004, p. 2;
OECD, 2003, p. 14).
• melhoria dos termos de troca
• redução da volatilidade de preços dos produtos primários
• contenção de pressões inflacionárias
• reforço das finanças públicas
• diversificação econômica
• contenção da especialização produtiva provocada pela escalada tarifária
• elevação do valor agregado via promoção de segmentos de processamento
• aumento da competitividade dos produtos downstream na cadeia produtiva
• neutralização da aplicação de medidas compensatórias pelos parceiros
comerciais
• redução da competitividade internacional de terceiros países que dependem
do produto primário sobre o qual incide a restrição de exportação
• proteção ambiental
• proteção do trabalhador
37
• maior controle sobre os registros aduaneiros quando o imposto vier
acompanhado do estabelecimento de preços mínimos de exportação
• melhoria das condições de abastecimento do mercado interno
• melhoria do nível de bem-estar da população mais pobre
• contenção da propagação de epidemias em decorrência do comércio
mundial de animais (síndrome da vaca louca, gripe aviária, etc.)
• combate ao mau-trato de animais9 devido ao transporte por longas
distâncias
Naturalmente, não há benefícios sem custos. A imposição de restrições
e impostos de exportação têm custos como, por exemplo, a transferência de
renda do produtor para o consumidor e para o governo (Lewis Jr., 1984, cap.
9). A evidência empírica a respeito do impacto dos impostos de exportação
segue a regra básica: cada caso é um caso. Fundamentalmente, como
argumento geral, temos que as restrições e impostos de exportação devem ser
seletivos (produto-específico) e temporalmente limitados.
No Brasil há a experiência recente do imposto de exportação sobre
couro wet-blue. O processo produtivo do couro pode ser classificado em quatro
estágios. O primeiro estágio (couro salgado) ocorre após o abate do animal e
envolve descarne, extração de resíduos, limpeza e salgamento da peça de
couro. O segundo estágio (couro wet-blue) envolve o curtimento do couro
salgado e sua transformação em peças de couro cru a partir da extração de
retalhos de couro e de pelagem. O terceiro estágio (crust ou semi-acabado)
implica maior processamento e tratamento do couro. O quarto estágio (couro
acabado) é o do acabamento final do couro que está pronto para uso industrial
nos segmentos de vestuário, mobiliário, automotivo, calçados, etc.
O imposto de exportação (alíquota de 9%) sobre o couro wet-blue foi
introduzido em 2000. As principais razões usadas para a imposição deste
imposto foram: agregação de valor ao produto exportado (couros com maior
processamento) pelo país; garantir a competitividade do produto brasileiro
9 Garcés et al (2008, p. 63) mencionam a proibição pelo governo australiano da exportação de ovelhas para o Egito. A síndrome da vaca louca e a gripe aviária provocaram movimento generalizado de restrições ao comércio internacional de animais e carne.
38
(couros acabados, calçados, etc.); e, contenção da escalada tarifária.10 Cabe
mencionar que países que são grandes players na cadeia produtiva do couro
em escala mundial (Rússia, Índia, China e Argentina) também impõem
restrições à exportação de couro (CICB, 2007.a, p. 192).
Tendo em vista a elevada vantagem comparativa do Brasil na produção
de couro, o imposto de exportação sobre o wet-blue não impediu a expansão
das exportações deste produto. Entretanto, a avaliação da política
governamental é de que ela foi bem-sucedida. Houve crescimento expressivo
da participação dos couros acabados nas exportações totais de couro, tanto
em valor como em quantidade (GRÁFICO 5).
GRÁFICO 5 Participação dos couros wet-blue e acabados nas exportações totais de couros: Brasil 1998-2006
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Wet-blue, quantidade Wet-blue, valor Acabado, quantidade Acabado, valor
Fontes: Elaboração do autor com base em Gandini e Costa (2004, tabela 8) e CICB (2007, tabela 3.11).
E houve queda significativa das participações relativas do couro wet-blue
na quantidade total de peças exportadas e no valor das exportações. De fato,
a participação do couro wet-blue na quantidade exportada caiu de
aproximadamente 70% no final do século XX para menos de 60% em 2006, e
no valor de exportação total de couros reduziu-se de mais de 50% para 35%,
10 Na Comunidade Européia o couro wet-blue tem tarifa zero enquanto os couros acabados têm tarifas entre 6% a 7% (Gandini e Costa, 2006, nota de rodapé nº 6).
39
respectivamente. Por outro lado, a participação do couro acabado na
quantidade exportada aumentou de 10% no final do século XX para cerca de
30% em 2006, e no valor total exportado cresceu de 20% para 50%,
respectivamente.
O imposto de exportação sobre o couro wet-blue também impactou
favoravelmente na cadeia produtiva do couro, principalmente, via expansão da
produção de couros acabados (Gandini e Costa, 2006). Também há efeitos
positivos em termos de geração de emprego e de receita tributária.11
Esta evidência indica, então, que um imposto sobre a exportação de
bovino vivo pode ter impacto positivo sobre a cadeia produtiva da carne e sobre
o conjunto da economia brasileira. Da mesma forma que a exportação de couro
wet-blue, a exportação de gado bovino implica dumping social e dumping
ambiental, principalmente, em decorrência da pecuária extensiva desenvolvida
na Amazônia Legal. A similaridade com o setor de couro wet-blue persiste
quando se considera que o Brasil tem elevada vantagem comparativa em
relação aos seus competidores no mercado internacional em decorrência das
características do processo de expansão da pecuária no país.
3.2 Controles quantitativos: quotas e proibição
Diferentemente do couro, a exportação de gado bovino implica mau-trato
dos animais tendo em vista o transporte por longas distâncias, durante muito
tempo e em condições precárias. A pecuária e a exportação de gado bovino
têm outras especificidades, como discutido acima. Conforme visto, os efeitos
econômicos do mau-trato dos animais são evidentes como, por exemplo, a
redução da função imunológica provocada pelo transporte de animais em rotas
de longa distância, que agrava o problema da transmissão de doenças nos
bovinos. O aumento do risco de disseminação de doenças infecciosas nos
seres humanos tende a aumentar a probabilidade de o país exportador sofrer
restrições de acesso ao mercado internacional. O estresse próprio do
transporte por longas distâncias diminui o valor da carne exportada em
decorrência da mortalidade, das lesões e da redução da qualidade da carne.
11 A receita tributária estimada para 2005 é de US$ 30 milhões (Gandini e Costa, 2006, nota de rodapé nº 12).
40
Ademais, enquanto o couro wet-blue está no início da cadeia produtiva
do couro, o bovino vivo está na própria origem das cadeias produtivas da
carne e do couro. Na realidade, o bovino vivo está a montante da cadeia
produtiva do couro. Portanto, os efeitos de encadeamento do bovino vivo são
mais significativos do que os do couro wet-blue. Isto significa que alguns dos
argumentos tradicionalmente usados para a imposição de restrições às
exportações se aplicam ainda mais no caso do bovino vivo. Dentre estes
argumentos vale destacar: contenção da especialização produtiva provocada
pela escalada tarifária; elevação do valor agregado via promoção de
segmentos de processamento; e; aumento da competitividade dos produtos
downstream na cadeia produtiva.
No que se refere à escalada tributária, a evidência é conclusiva: em
todos os principais mercados verifica-se que a tarifa de importação do animal
vivo é menor do que as tarifas de importação das carnes frescas, congeladas e
preparadas (GRÁFICO 6).
GRÁFICO 6 Escalada tributária: animal vivo e carne
0
20
40
60
80
100
Américado Norte
Américado Sul
UniãoEuropéia
EuropaOriental
OrienteMédio
Mundo
Animal vivo Fresca e congelada Preparada
Fonte: Departamento de Agricultura dos Estados Unidos. Disponível: http://www.ers.usda.gov/db/Wto/WtoTariff_database/StandardReports/tariffT6.xls. Acesso: 30 novembro 2008. Nota: Dados sobre tarifa nominal para 2002.
A exportação de bovino vivo tem outra peculiaridade que é a elevada
dispersão de preços (FOB) segundo o porto de origem e o país de destino
(TABELA 18). Com exceção das exportações para a Bolívia, que ocorrem por
41
rodovia, toda a atividade de exportação (99,9%) é feita via os portos de
Munguba, Belém e Santarém no Pará, e Rio Grande no Rio Grande do Sul.
TABELA 18 Exportação brasileira de bovino vivo segundo o porto de origem e o país de destino: 2008
US$ FOB Peso
Líquido(kg) Quantidade
Preço Médio US$ por número
(unidade)
Preço Médio
US$ por 450 kg
Munguba - Líbano 43.022.059 28.702.400 59.692 720 675 Belém - Líbano 10.197.165 9.163.120 19.386 526 501 Rio Grande - Líbano 7.971.328 4.413.040 15.932 500 813 Munguba - Venezuela 191.242.528 90.848.860 182.717 1.046 947 Belém - Venezuela 50.001.731 27.672.100 56.349 887 813 Santarém - Venezuela 1.050.500 542.320 1.100 955 872 Total 303.485.311 161.341.840 335.176 905 846 Part. % total 99,9 99,9 99,8
Fonte: MDIC, Aliceweb. Disponível: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ Notas: Dados de 2008 referem-se aos dez primeiros meses do ano. Acesso: 29 novembro 2008.
No caso das exportações para o Líbano os preços médios de exportação
por unidade de bovino vivo variam de US$ 500 a partir do Rio Grande até US$
720 por unidade no caso do porto de Munguba, ou seja, uma diferença de 44%.
Mesmo se considerarmos o mesmo porto de origem (por exemplo, Munguba),
há diferenças significativas em termos de preços médios. A partir deste porto, o
preço médio de exportação por unidade varia de US$ 720 (Líbano) a US$ 1046
(Venezuela). As diferenças de preços de exportação são significativas em
termos do preço médio do bovino vivo (unidade) e do preço médio por
quilograma (TABELA 19).
Se considerarmos os preços médios das exportações totais, as
diferenças são marcantes segundo o preço médio por unidade e por
quilograma para diferentes destinos e distintos portos de origem. Ou seja, há
diferenças significativas de preços relativos. Por exemplo, no caso da
exportação do Rio Grande para o Líbano o preço médio por unidade é 55,2%
do preço médio (por unidade) das exportações totais, enquanto o preço médio
42
por quilograma é 96,0% do preço médio (por quilograma) das exportações
totais.
TABELA 19 Preço médio do bovino vivo exportado pelo Brasil segundo o porto de origem e o país de destino: 2008
Preço absoluto Preço relativo (média = 100)
Preço Médio US$ por número
(unidade) Preço Médio US$
por 450 kg
Preço Médio US$ por número (unidade)
Preço Médio US$ por 450 kg
Munguba - Líbano 720 675 79,5 79,7 Belém - Líbano 526 501 58,1 59,2 Rio Grande - Líbano 500 813 55,2 96,0 Munguba - Venezuela 1046 947 115,5 111,9 Belém - Venezuela 887 813 98,0 96,1 Santarém - Venezuela 955 872 105,5 103,0 Total 905 846 100,0 100,0 Fonte: MDIC, Aliceweb. Disponível: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ Notas: Dados de 2008 referem-se aos dez primeiros meses do ano. Acesso: 29 novembro 2008.
Estas diferenças marcantes sugerem que há falhas no sistema de
registro aduaneiro das exportações (valor, quantidade ou preço) de bovino vivo.
Naturalmente, as diferenças de preços poderiam ser compensadas, em parte,
com a definição de um preço mínimo de referência no caso da tributação das
exportações. Contudo, tendo em vista as enormes diferenças de preços é
muito provável que o imposto de exportação sobre bovino vivo não tenha
impacto significativo em termos dos efeitos desejados. Considerando as
diferenças da ordem de 100% nos preços unitários e a enorme vantagem
comparativa do país na pecuária (ampliada pelos dumpings social e ambiental),
o imposto de exportação da ordem de magnitude do imposto sobre o couro
wet-blue (9%) não teria, certamente, impacto significativo.
Os fatos discutidos acima indicam que a melhor alternativa no caso da
exportação de bovino vivo não é a tributação das exportações e, sim, as
restrições quantitativas. A diretriz estratégica, neste caso, é certamente a
proibição das exportações de bovino vivo em decorrência dos problemas,
43
custos e incertezas críticas. Esta proibição poderia ocorrer de imediato ou,
então, a partir de um cronograma de restrições quantitativas. Este cronograma
poderia, por exemplo, durar um período de dois anos. Inicialmente, toma-se a
média anual da quantidade (número de unidades) exportada por empresa em
um período de referência (por exemplo, 2006-08). Estabelece-se, então, o
cronograma como, por exemplo, redução de 25% da quantidade exportada no
primeiro ano e 60% no segundo ano. No terceiro ano há proibição total das
exportações. Se ele fosse implementado em 2009, as exportações máximas
previstas de bovino vivo seriam: 2009 = 270 mil cabeças; 2010 = 270 mil
cabeças; e, proibição em 2011.12 Este cronograma permitiria a reestruturação
produtiva no sentido de substituir a exportação de bovino vivo pela exportação
de carne refrigerada e congelada.
A desvantagem do controle quantitativo em relação ao imposto de
exportação é que não há o efeito positivo sobre as finanças públicas via
arrecadação do imposto. Isto representa, de fato, a apropriação de renda por
parte dos produtores e exportadores. Por outro lado, a vantagem da restrição
quantitativa via quotas é que ela neutraliza os problemas oriundos dos registros
aduaneiros de preços de exportação. No caso do bovino vivo, estes problemas
parecem ser sérios.
A proposta de proibição da exportação de bovino vivo converge, na
realidade, com as diretrizes do Fórum de Competitividade da Indústria de
Carnes, que reúne representantes do governo e do setor privado. Dentre as
diretrizes estratégicas para a cadeia produtiva da carne vale destacar a
geração de produtos de maior valor agregado e a maior integração entre os
elos da cadeia produtiva (QUADRO 6). O foco desta proposta é a substituição
da exportação de bovino vivo pela exportação de carne refrigerada e
congelada.
12 A estimativa de exportação média anual de bovino vivo é de 360 mil cabeças para o período 2006-08.
44
QUADRO 6 Fórum de Competitividade da Indústria de Carnes Metas: • novos produtos de valor agregado • inserção externa e novos mercados • modernização industrial e tecnológica • desenvolvimento da produção • qualidade da carne Tarefas: • analisar junto ao setor a possibilidade de criação de “agência” ou instituição similar para a sanidade animal; • trabalhar na geração de produtos de maior valor agregado; • analisar abertura de novos mercados e acompanhar as negociações internacionais; • fortalecer as ações de desenvolvimento sustentável e contribuir para o aproveitamento racional de resíduos; • fortalecer em parceria com o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) o controle sanitário (febre aftosa, gripe aviária, etc.); • melhorar a utilização de sub-produtos da indústria de carnes; • incentivar a produção e desenvolvimento (no Brasil) de embalagens economicamente viáveis e com bom desempenho; • fortalecer a substituição parcial/total do uso de aditivos químicos e ingredientes não cárneos por substancias naturais; • processamento de carnes com maior vida útil; • fortalecer o marketing interno e externo das carnes brasileiras; • melhorar a integração dos elos da cadeia; • contribuir para o desenvolvimento do setor (desoneração tributária do setor), acesso ao crédito (financiamento), câmbio e legislação específica para o setor; • articular ações em arranjos produtivos locais – APL. Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Disponível: http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=883&refr=855. Acesso: 28 novembro 2008-12-01
45
4. Síntese
O aumento da presença do Brasil no mercado internacional de bovino
vivo é extraordinário quando se considera a evolução da posição do país no
rank mundial. Em 2003 o Brasil ocupou a 34ª posição com 0,02% de
participação no mercado mundial. Ao longo dos últimos anos a participação
brasileira cresceu continuamente. Em 2007 esta participação foi de 4,58% e o
país ocupou a 5ª posição.
No período 2003-07 o país exportou para Venezuela, Líbano, Angola,
Bolívia, Senegal, Paraguai e Uruguai. Considerando todo o período 2003-07,
Venezuela e Líbano responderam por 99,47% do valor exportado e por 99,48%
do número de bovinos exportados. No Brasil os principais estados
exportadores são Pará, Rio Grande do Sul e Mato Grosso. Em 2008 o principal
porto de exportação é Munguba, perto da capital do Pará. Este porto
respondeu por aproximadamente 80% do valor das exportações e 70% do
número de bovinos vivos exportados pelo país nos dez primeiros meses de
2008. Estima-se que em 2008 as exportações de bovino vivo do Brasil devem
superar 400 mil cabeças, com valor estimado de US$364 milhões. Estas
exportações estão concentradas no Líbano, Venezuela e Bolívia.
A exportação de bovino vivo é injustificável economicamente pois
envolve graves problemas, riscos e incertezas críticas. Esta atividade deve ser
substituída pela exportação de carne refrigerada e congelada. Desta forma, o
país consegue fazer upgrade do seu padrão de comércio exterior. Esta diretriz
é convergente com a política governamental para a cadeia produtiva da carne
que tem como diretrizes estratégicas a geração de produtos de maior valor
agregado e a maior integração entre os elos da cadeia produtiva.
O rebanho brasileiro de gado bovino supera 200 milhões de cabeças e é
o segundo maior do mundo depois da Índia. A pecuária não-tecnificada e o
abate clandestino respondem por aproximadamente 40% do abate total de
bovinos no país. O crescimento da pecuária deveu-se, em boa medida, à
expansão das áreas de pastagens em sub-regiões da Amazona Legal e do
cerrado limítrofe. O chamado “arco do boi” abarca extensa região que vai da
Amazônia Meridional (leste do Acre, Rondônia, e noroeste e extremo norte do
46
Mato Grosso) até a Amazônia Oriental (nordeste do Mato Grosso, sudeste do
Pará, oeste de Tocantins e sudoeste do Maranhão).
A atividade pecuária é a principal responsável pelo desmatamento da
Amazônia. A área de desmatamento na região aumentou de 5,9% da região
para 14,4% em 2008. Não resta dúvida que a produção e a exportação de
carne bovina pelo Brasil, a partir da incorporação de terras e desmatamento da
Amazônia Legal, implica grave dumping ambiental.
A análise da cadeia produtiva da carne mostra a perda de
competitividade da carne bovina em relação às outras carnes. Esta perda de
competitividade deriva, em grande medida, da existência de estruturas de
governança corporativa relativamente atrasadas na cadeia produtiva de carne
bovina. Vale destacar, ainda, que a introdução do progresso técnico, a
diferenciação de produto e a redução de custos são processos mais lentos na
cadeia produtiva da carne bovina. Ainda como características da cadeia
produtiva de carne bovina devem ser mencionadas a heterogeneidade e a falta
de coordenação. A heterogeneidade expressa opções genéticas muito
variadas, contrariamente ao que acontece na avicultura. O setor também tem,
por um lado, elevado grau de clandestinidade (principalmente, os abatedouros
clandestinos) e, por outro, frigoríficos com elevado grau de tecnificação.Há
baixa coordenação entre produtores, frigoríficos, transportadores e
supermercados. Um dos problemas da baixa coordenação entre os elos da
cadeia produtiva de carne bovina é o da rastreabilidade.
A exportação de produtos primários (alimentos, bebidas, matérias-
primas agrícolas, metais e hidrocarbonetos) tem características próprias que a
distinguem da atividade de exportação de produtos manufaturados e de
serviços. Estas características implicam impacto desfavorável sobre o
desenvolvimento econômico e social.
A principal conclusão deste estudo é que o gado bovino deve ser abatido
o mais próximo possível das fazendas de origem e a exportação de bovino vivo
deve ser substituída pela exportação de carne refrigerada e congelada. Esta
deve se tornar uma diretriz estratégica pois ela não somente soluciona o
problema de mau-trato dos animais e dos riscos inerentes ao transporte por
longas distâncias, como também atende à lógica de valorização do capital
47
investido nos segmentos da cadeia produtiva da carne e das outras cadeias
produtivas que têm na pecuária a sua atividade de base.
As diretrizes estratégicas em relação ao comércio internacional de
bovino vivo podem ser sumariadas da seguinte forma:
• legislação que limite a distância e o tempo de transporte de animais
• proibição do transporte de animais por longas distâncias
• limites para o tempo de duração do transporte de animais
• abate de animais o mais próximo possível da fazenda de origem
• substituição da exportação de animais pela exportação de carne
O estudo também aponta que a aplicação de restrições às exportações
que podem ser justificada por diversas razões. Tendo em vista que o bovino
vivo está na própria origem das cadeias produtivas da carne e do couro e que
há elevada dispersão de preços (FOB) segundo o porto de origem e o país de
destino, recomenda-se restrições quantitativas. A diretriz estratégica, neste
caso, é certamente a proibição das exportações de bovino vivo em decorrência
dos problemas, custos e incertezas críticas. Esta proibição poderia ocorrer de
imediato ou, então, a partir de um cronograma de restrições quantitativas, por
exemplo, por um período de dois anos. Inicialmente, toma-se a média anual da
quantidade (número de unidades) exportada por empresa em um período de
referência (por exemplo, 2006-08). Estabelece-se, então, o cronograma como,
por exemplo, redução de 25% da quantidade exportada no primeiro ano e 60%
no segundo ano. Desta forma, as exportações são zeradas no terceiro ano
após a decisão. Se ele fosse implementado em 2009, as exportações máximas
previstas de bovino vivo seriam: 2009 = 270 mil cabeças; 2010 = 270 mil
cabeças; e, proibição em 2011. Este cronograma permitiria a reestruturação
produtiva no sentido de substituir a exportação de bovino vivo pela exportação
de carne refrigerada e congelada.
A proposta de proibição da exportação de bovino vivo converge, na
realidade, com as diretrizes do Fórum de Competitividade da Indústria de
Carnes, que reúne representantes do governo e do setor privado. Dentre as
diretrizes estratégicas para a cadeia produtiva da carne vale destacar a
geração de produtos de maior valor agregado e a maior integração entre os
48
elos da cadeia produtiva. O foco desta proposta é a substituição da exportação
de bovino vivo pela exportação de carne refrigerada e congelada.
49
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