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    Direito da

    União

    EuropeiaProfessor Fausto Quadros

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    A União Europeia

    Definição e caracterização geral da União Europeia:

    1.  As noções de “comunidade” e de “União”: o conceito de Comunidade, valorizando a ideia

    de solidariedade e de coesão entre os seus membros, como espelho da prevalência dos

    interesses que são comuns a eles sobre os interesses que os separam. O conceitos de União

    mantém íntegra toda essa construção e aprofunda-a de modo a aproximá-la da construção

    federal. Mas a noção de União apresenta, em relação ao conceito de Comunidade, a

    característica de um maior aprofundamento da solidariedade e da coesão interna e das

    relações de subordinação no seio da União.2.  A criação das Comunidades pelo método da integração funcional: por duas vezes se tentou

    no século XX alcançar a integração europeia segundo o modelo americano. A primeira

    tentativa nesse sentido foi realizada com o Memorando Briand ; ele não foi por diante

    especialmente porque surgiu no início da grande depressão de 1929  – 1932. A segunda

    tentativa traduziu-se na «Mensagem aos Europeus», de 8 a 10 de maio de 1948. Esta

    tentativa fracassou, porque o Reino Unido, para travar a concretização das ideias aprovadas

    naquele Congresso, promoveu a criação, em 1949, do Conselho da Europa, numa base de

    simples cooperação intergovernamental. O método da integração global, pensado no

    Congresso de Haia, teve, pois, de ceder o lugar ao método da integração funcional. Foi

    nesse quadro que o Plano Schuman  optou pelo método funcional, ao propor umaComunidade só para o Carvão e o Aço. Consolidou-se o método funcional através da criação

    em 1957, de mais duas Comunidades sectoriais, a CEE e a CECA. A criação da União Europeia

    pelo TUE em 1992, veio trazer alterações ao método funcional na integração europeia, ao

    criar a União com um sentido amplo, que incluía nela as Comunidades Europeias.

    3.  O abandono do método da integração funcional: o Tratado de Lisboa alterou

    significativamente o regime até então vigente na matéria. Pelo Tratado de Lisboa, a União

    Europeia viu dissolver-se nela a CE, fazendo com que o pilar comunitário, traduzido na

    União, passasse a ser praticamente o único pilar desta, com a única especialidade que

    consistiu na intergovernamentalidade que perdurou parcialmente na PESC, e sem nos

    esquecermos da subsistência residual da Euratom no pilar comunitário. Com estas ressalvas,pode-se, dizer que o método funcional foi definitivamente abandonado pelo Tratado de

    Lisboa para dar lugar à União Europeia.

    4.  Génese e evolução da União Europeia: depois da criação das Comunidades e até ao Tratado

    de Maastricht, foram várias as vezes que em documentos oficiais foi utilizada a expressão

    “União Europeia”. Em nenhum desses documentos se propunha a criação da União

    Europeia como uma entidade que se substituísse às Comunidade. Neles, defendia-se

    apenas um aprofundamento das Comunidades, em termos tais, que estas alargassem o

    âmbito das suas atribuições e os poderes dos seus órgãos. A única exceção ao que acaba

    de se afirmar era o Tratado Spinelli, que, na realidade, propunha a extinção das três

    Comunidades e a sua substituição por uma União Europeia. Mesmo o Ato Único Europeu,

    posterior a esse Tratado, não viria a pretender criar uma União Europeia. Isto quer dizer

    que o nascimento da União Europeia como realidade diferente das Comunidades só

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    ocorreu com o Tratado da União Europeia, cujo projeto, foi aprovado pelo Conselho

    Europeu, na sua reunião em Maastricht, de 0 a 10 de dezembro de 1991. O Tratado daUnião Europeia veio a refletir uma série de compromissos que estiveram na sua origem, o

    maior dos quais terá sido a fusão de dois projetos: um projeto de Tratado sobre a União

    Económica e Monetária, e um projeto de Tratado sobre a União Política. Note-se, todavia,

    que o Tratado de Maastricht não transformou as Comunidades em União. A União e as

    Comunidade coexistiam, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a União, como

    ser verá, personalidade jurídica própria, ainda que de conteúdo muito restrito. Desta

    coexistência da União e das Comunidades resultava que o Tratado da União Europeia era

    um verdadeiro Tratado de Tratados. Ou seja, ele englobava os Tratados Institutivos das

    Comunidades Europeias. O Tratado Constitucional veio pretender dar uma sistematização

    e uma arrumação muito clara, nesta matéria. Para tanto, passava a haver um só Tratado,que criava uma nova União Europeia. O Tratado de Lisboa manteve essa orientação,

    embora com uma alteração o plano formal. Dele resultaram dois Tratados e não um só: o

    Tratado da União Europeia e o Tratado de Funcionamento da União Europeia. Das antigas

    Comunidades manteve-se apenas a Euratom, regulada no Protocolo n.º2 anexo ao Tratado

    de Lisboa.

    5.  A estrutura da União Europeia. O domínio material do Tratado da União Europeia até à

    Convenção sobre o Futuro da Europa: estudar a estrutura significa apreender o âmbito ou

    o domínio material coberto pelo TUE. Acerca dessa matéria, o Tratado EU, já antes do

    Tratado de Lisboa, continha um preceito básico: « A União funda-se nas Comunidades

    Europeias, completadas pelas políticas e formas de cooperação instituídas pelo presenteTratado. A União tem por missão organizar de forma coerente e solidária as relações entre

    os Estados membros e entre os respetivos povos». A União Europeia era assimilada mais

    vulgarmente à arquitetura de um templo grego, cuja estrutura apresentaria três pilares.

    Eram os artigos 1.º a 7.º do Tratado, que disciplinavam a criação da União Europeia, fixavam

    os seus objetivos, definiam os seus princípios fundamentais e estabeleciam quais eram os

    seus órgãos. Digamos que essas disposições comuns eram o arco que cobria os três pilares.

    Seguiam-se, então, os três pilares em que se desdobrava a União. O primeiro pilar, que era

    o pilar central e o mais importante, era o pilar comunitário, que em 1992 era composto

    pela três Comunidades, na sequência da lógica do artigo 1.º, §3.º, TUE. O artigo 8.º absorvia

    o Tratado CE, que conservava autonomia; o artigo 9.º incorporava o Tratado CECA que,

    também, à data conservava autonomia; por fim, o artigo 10.º acolhia o Tratado CEEA, que,

    também, mantinha autonomia. Este pilar comunitário era o pilar integrado da União

    Europeia, aquele onde, portanto, encontrávamos os traços federais que a União Europeia

    progressivamente foi criando. O Tratado de Amesterdão alterou a numeração originária

    dos preceitos do Tratado CE, mas manteve a dos preceitos dos Tratados CECA e CEEA. O

    Tratado de Nice não modificou essa estrutura do primeiro pilar a não ser pela absorção de

    algumas matérias que até então estavam no terceiro pilar. Entretanto, em 24 julho de 2002,

    deixou de existir a CECA. Isso aconteceu pelo facto de o respetivo Tratado ter cessado a sua

    vigência, que o seu artigo 97.º fixava em cincoenta anos desde a entrada em vigor do

    Tratado. Por conseguinte, o primeiro pilar da União Europeia passou a englobar apenas a

    CE e a CEEA. Ao contrário do primeiro pilar, o segundo e o terceiro pilares da União tinhamnatureza intergovernamental. Estavam, também eles, previstos na fórmula geral do artigo

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    1.º §3.º, EU. O segundo pilar encontrava-se regulado nos artigo 11.º a 28.º, na versão de

    Nice: ocupava-se da Política Externa e de Segurança Comum  (PESC). Este segundo pilartinha vindo pôr termo à “cooperação política europeia”, e veio substitui-la por uma “politica

    comum”. O desenho inicial da PESC, criado pelo Tratado de Maastricht, foi reforçado pelo

    Tratado de Amesterdão, ao incluir nela a “definição gradual de uma política de defesa 

    comum”, que “poderá conduzir a uma defesa comum”, e ao incluir a UEO na União como

    Organização Internacional autónoma, e a atribuição à União Europeia de uma “capacidade

    de atuação autónoma baseada em forças militares credíveis”. Estavam, assim, criadas as

    bases de uma Política Europeia Comum em matéria de Segurança e de Defesa . O Tratado

    de Nice veio alterar o sistema assim delineado, na medida em que desapareceu a

    integração da UEO na União Europeia. Por sua vez, o terceiro pilar estava disciplinado nos

    artigos 29.º a 42.º e regulava a Cooperação policial e judiciária em matéria penal . Este pilarhavia sido introduzido pelo Tratado de Maastricht no TUE como uma consequência da

    criação da liberdade de circulação e da eliminação de fronteiras internas dentro da União.

    O preço a pagar por isso foi o de antecipar a criação de um “espaço de liberdade, segurança

    e justiça”, de um “espaço judiciário europeu” – ou seja, um espaço em que a liberdade de

    circulação fosse efetiva e, por isso, ficasse garantida, mas, simultaneamente, não fosse

    utilizada para fins criminosos. Como se disse, este pilar, era de mera cooperação

    intergovernamental. Por isso, foi-se concretizando, logo após o Tratado de Maastricht, por

    acordos bilaterais ou multilaterais entre os Estados Membros. O bom funcionamento da

    cooperação intergovernamental em algumas matérias deste terceiro pilar levou o Tratado

    de Amesterdão a comunitarizar, ou seja, a passar para o primeiro pilar, o domínio dos vistos,do asilo, da imigração, e de outras políticas relativas à livre circulação de pessoas, que, por

    isso, passou a ser disciplinado no novo Título IV do Tratado CE. As matérias que sobraram

    do terceiro pilar continuara no Título VI do TUE, que, passou a ter a epígrafe mais ambiciosa

    de “cooperação policial e judiciária em matéria penal”. O Tratado de Nice veio reforçar

    ainda mais este terceiro pilar, sobretudo através da criação da Eurojust (Unidade Europeia

    de Cooperação Judiciária) e do aprofundamento dos meios de cooperação judiciária em

    matéria penal, tais como eles passaram a ser regulados nos novos artigos 29.º, §2.º, 2.º

    travessão, e 31.º UE.

    6.  A estrutura da União Europeia no Tratado Constitucional: um dos objetivos da Convenção

    sobre o Futuro da Europa era de dar arrumação e simplificação à União Europeia. Por isso,

    o Tratado Constitucional criava só uma União Europeia, que se pretendia coerente. Para

    tanto, a nova União Europeia sucedia juridicamente à União Europeia que então existia e

    absorvia as duas Comunidades que subsistiam (a CE e a Euratom) bem como o segundo e o

    terceiro pilares.

    7.  A estrutura da União Europeia no Tratado de Lisboa: O Tratado de Lisboa resolveu manter

    com um regime especial o antigo segundo pilar, ou seja, a PESC, agora integrada numa nova

    realidade, mais ampla, chamada Ação Externa da União. De seguida, surge-nos, com igual

    valor jurídico que o TUE (artigo 1.º, §3.º TFUE), o Tratado de Funcionamento da União

    Europeia. Este Tratado ocupa-se do antigo pilar comunitário, do antigo terceiro pilar, agora

    sob a epígrafe de “O espaço de liberdade, segurança e justiça”, e que agora é plenamente

    integrado no antigo pilar comunitário. Fora da EU continua a Euratom com o seu Tratado

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    também o seu dia: o Dia da Europa, que é celebrado a 9 de maio, aniversário da Declaração

    Schuman; o lema da União “Unida na diversidade” e o euro como meda da União. Nadeclaração n.º52 anexa a Tratado de Lisboa, dezasseis Estados, incluindo Portugal,

    reconhecem que o símbolos que constavam do citado preceito do Tratado Constitucional

    «continuarão a ser, para eles, os símbolos do vínculo comum dos cidadãos à União Europeia

    e dos laços que o ligam a esta».

    12. A personalidade jurídica da União: em nenhum preceito o TUE, antes do Tratado de Lisboa,

    reconhecia expressamente personalidade jurídica à União. Daí, que a doutrina dominante

    sustentasse que a União não gozava de personalidade jurídica própria, distinta da das

    Comunidades. Nunca fomos dessa opinião. Dos trabalhos preparatórios do Tratado de

    Maastricht tínhamos dificuldade em extrair a conclusão de que, mesmo no puro plano

    político, não se quis atribuir à União autonomia em relação às Comunidades. Ou seja, aidentidade da União não era afirmada através das Comunidades, designadamente, através

    da C, mas era formada pela própria União. Contudo, colocado o problema no plano jurídico

    entendíamos que do TUE resultava com clareza, ainda que na ausência de preceito expresso

    sobre a matéria, que a União gozava de personalidade jurídica própria. O TUE atribuía À

    União capacidade jurídica própria, pelo menos para celebrar, ela própria acordos

    internacionais. Ora, o reconhecimento dessa capacidade jurídica, desse ius tractum,

    implicava, só por si, a atribuição de personalidade jurídica própria à União. Mas também

    num outro domínio aparecia-nos confirmada a personalidade jurídica própria da União.

    Toda a pessoa coletiva tem órgãos próprios. Ora, a União tinha órgãos que lhe imputavam

    a ela, autonomamente, direitos e deveres próprios, isto é, que atuavam com órgãos daUnião e não das Comunidades, exercendo eles, nesse quadro, a sua competência específica,

    que o Tratado lhes conferia. Podia-se, pois, concluir dizendo que a União tinha

    personalidade jurídica própria. O problema ficou resolvido em definitivo, com o Tratado de

    Lisboa, que introduziu no TUE o novo artigo 47.º, que dispõe: «A União tem personalidade

     jurídica».

    13. A capacidade jurídica da União: qual é a capacidade jurídica, de gozo e de exercício da União?

    Em primeiro lugar, a capacidade jurídica da União está limitada pelo princípio da

    especialidade, que o Tratado UE chama de princípio da atribuição (artigo 5.º, n.º1 TUA). É

    claro que, dada a vastidão dos objetivos e das atribuições que o TUE impõe à União não é

    fácil aplicar, na prática, à União o princípio da especialidade. O que significa que serão

    inválidos os atos praticados pela União, melhor, pelos seus órgãos, fora das suas atribuições

    e para prosseguir objetivos que não lhe estão confiados pelos Tratados. Em segundo lugar,

    a capacidade da União está condicionada pelo princípio da competência de atribuição dos

    seus órgãos. Isto quer dizer que, para além de a União se encontrar limitada pelo princípio

    da especialidade das suas atribuições, os seus órgãos têm de se conter dentro dos limites

    dos poderes que os Tratados lhe conferem. O Tratado admite a possibilidade de ela fazer

    expandir os poderes dos seus órgãos para se adaptar essa capacidade àquelas que forem,

    em cada momento, as necessidades da integração. Há dois meios pelos quais se consegue

    atingir esse resultado; primeiro o artigo 352.º TFUE; depois a teoria dos poderes implícitos.

    A capacidade jurídica da União é de Direito interno, o que lhe permite atuar na sua ordem

    interna, e de Direito Internacional, o que a autoriza a agir na ordem internacional.

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    14. A integração diferenciada: particularmente após o Ato Único Europeu ter acelerado o passo

    da integração europeia rumo ao Mercado Interno, a atingir, em 1 de janeiro de 1993, quese começou a verificar que nem todos os Estados membros das Comunidades se encontrava,

    em condições de progredir no processo de integração de modo igual, isto é, com o mesmo

    ritmo e em todas as matérias. Logo nessa altura se sentiu, portanto, a necessidade de se

    preverem mecanismos e condições que permitissem a alguns Estados, que estivessem

    preparados para o efeito, avançar na integração mais depressa do que outros, pelo menos

    em algumas matérias. Todavia, só com o Tratado de Amesterdão é que essa corrente ficou

    consagrada nos Tratados, concretamente, no TUE e sob a designação de “cooperação

    reforçada”. Elas visam permitir, portanto, que, verificadas determinadas condições, certos

    Estados avancem mais rapidamente do que outros, em domínios concretos da integração,

    sem que para tanto possam ser impedidos pelos outros Estados. Estamos perante aaceitação formal, pelo TUE, da integração diferenciada. As cooperações reforçadas foram

    incluídas no TUE por iniciativa da França e da Alemanha para prevenir o aprofundamento

    do desnível entre Estados desenvolvidos e Estados menos desenvolvidos, que iria ser

    provocado pelos alargamentos da União ocorridos neste século, principalmente a Estados

    do Centro e do Leste da Europa.

    a. 

    Regime geral: o regime geral das cooperações reforçadas encontra-se comporto pelo

    artigo 20.º TUE, e está desenvolvido nos artigos 326.º a 334.º TFUE. Esses preceitos

    sujeitam as cooperações reforçadas à verificação dos seguintes requisitos: elas não

    podem abranger as atribuições exclusivas da União e devem respeitar o regime

    especial definido para a PESC no artigo 331.º TFUE (artigos 20.º, n.º1, §1.º TUE, e329.º e 331.º TFUE); elas visam favorecer a realização dos objetivos da União,

    preservar os seus interesses e reforçar o processo de integração (artigo 20.º, n.º1,

    §2.º TUE); elas estão abertas a todos os Estados membros e a todo o momento

    (artigo 20.º, n.º1, §2.º, e 328.º, n.º1, TFUE); elas devem ser utilizadas apenas em

    “último recurso”, quando o Conselho se certif icar que os objetivos por elas visados

    não podem ser alcançados, num prazo razoável, pela União no seu conjunto (artigo

    20.º, n.º2, §1.º, TUE); elas devem ser decididas por, pelo menos, nove Estados

    membros, devendo, todavia, tentar-se alarga-las ao maior número possível de

    Estados (artigo 20.º, n.º2 TUE, e 328.º, n.º, TFUE); todos os membros do Conselho

    podem participar nas deliberações sobre as cooperações reforçadas mas só os

    Estados membros que participem nestas é que têm direito a voto (artigo 20.º, n.º3,

    TUE e 330.º TFUE); os atos aprovados no âmbito de uma cooperação reforçada só

    vinculam os Estados que nela participem (artigo 20.º, n.º4, TUE); as cooperações

    reforçadas devem atender às atribuições, aos direitos e aos deveres dos Estados que

    nelas não participem, não podendo, todavia, estes impedir que elas sejam efetivadas

    (artigo 327.º TFUE); elas não podem pôr em causa nem o mercado interno, nem a

    coesão económica, social e territorial dentro da União, do mesmo modo como não

    devem conduzir nem a uma restrição, nem a uma discriminação às trocas entre os

    Estados membros e não devem causar distorções à concorrência entre eles (artigo

    326.º TFUE). O procedimento de instituição de uma cooperação reforçada sujeita ao

    regime geral encontra-se disciplinado nos artigos 329.º, n.º1 e 330.º TFUE. Por aí sevê esse procedimento segue a forma de um processo legislativo especial com

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    aprovação do Parlamento Europeu. Todavia, por força da chamada cláusula

    passerelle, estabelecida no artigo 333.º, n.º2, TFUE, o Conselho, deliberando porunanimidade, formada nos termos do artigo 330.º, §1.º e 2.º TFUE pode deliberar

    que o procedimento a adotar será o de processo legislativo ordinário. O

    procedimento para a participação numa cooperação reforçada já iniciada está

    regulado no artigo 331.º, n.º1 do mesmo Tratado. A participação de um Estado

    nessas condições pressupõe a aceitação, da sua parte, dos atoas que já tiverem sido

    adotados no âmbito da respetiva cooperação reforçada (artigo 328.º, n.º1, §1.ª e 2.ª

    parte TFUE).

    b.  Regimes especiais: o primeiro regime especial relativo às cooperações reforçadas

    aplica-se à PESC. A instituição, ou criação, de uma cooperação reforçada no domínio

    da PES encontra-se sujeita ao procedimento regulado no artigo 329.º, n.º2, TFUE, ea participação numa cooperação já instituída nesse domínio rege-se pelo

    procedimento disciplinado no artigo 331.º, n.º2, do mesmo Tratado. Os preceitos

    citados do TFUE exigem para o efeito deliberação do Conselho por unanimidade. Esta

    deve ser calculada à luz do artigo 330.º, §2.º TFUE. Todavia, por efeito da cláusula

    passerelle, estabelecida pelo artigo 331.º, n.º2 TFUE, para as deliberações do

    Conselho, é substituída pela maioria qualificada. O segundo regime especial é o da

    cooperação estruturada permanente. Ela encontra-se prevista no artigo 42.º, n.º6

    TUE, e no Protocolo n.º 10 anexo ao Tratado, relativo à cooperação estruturada

    permanente. É o regime da cooperação reforçada que o Tratado de Lisboa criou para

    o domínio da defesa. Essa cooperação desenvolveu-se no âmbito da Política Comumde Segurança e Defesa (PCSD). O regime da cooperação estruturada permanente tem

    de ser visto como um regime de exceção e os únicos requisitos que ele impõe são os

    seguintes: só podem criar essa cooperação, ou participar nela, os Estados que

    reúnam os requisitos do referido artigo 42.º, n.º6 TUE, e do citado Protocolo,

    independentemente do seu número; esses Estado têm de assumir os compromissos

    constantes dos artigos 1.º e 2.º do referido Protocolo, deixando, todavia, os Tratados

    claro que a PCSD não afeta o caráter específico da política de segurança e defesa dos

    Estados membros ( artigo 42.º, n.º7, in fine TUE e considerando o 4.º do citado

    Protocolo). O procedimento da criação de uma cooperação estruturada permanente,

    bem como da participação nela, rege-se pelo artigo 46.º TUE. O Conselho delibera

    aqui por maioria qualificada, após consulta ao Alto Representante da União para os

    Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (Artigo 46.º, n.º3, §2.º e 3.º TUE). O

    terceiro domínio é o das missões no exterior do domínio da PCSD, referidas no artigo

    42.º, n.º1 TUE. O conteúdo e os objetivos dessas missões encontram-se definidos

    naquele preceito bem como no artigo 43.º, n.º1 TUE. O Conselho, respeitado o

    procedimento dos artigos 43.º, n.º2 e 44.º TUE, pode confiar uma missão desse tipo

    a um grupo de Estados, independentemente do seu número, que reúna as condições

    do artigo 44.º, n.º1 TUE. A coordenação dessas missões cabe ao Alto Representante,

    sob a autoridade do Conselho e do Comité Político e de Segurança, e aos Estados

    membros (artigo 43.º, n.º2, e 44.º, n.º1 TUE). Também é possível aos Estados

    participarem na Agência Europeia de Defesa. Aquela Agência está prevista no artigo42.º, n.º2 TUE. As suas atribuições encontram-se definidas nos artigos 42.º, n.º3, §2.º,

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    e artigo 45.º do mesmo Tratado, e no artigo 3.º do Protocolo n.º10. Ela está aberta

    aos Estados que nela queiram participar, a fim de reforçar as suas capacidadesmilitares.

    c. 

    Conclusão: as cooperações reforçadas ou a integração diferenciada apresentam o

    grande risco da quebra da coesão económica, social e territorial entre os Estados

    membros. Ora, essa coesão constitui um dos objetivos fundamentais da integração.

    De facto, o TUE proíbe as cooperações reforçadas nos casos em que elas puserem

    em perigo aquela coesão. Não tendo, todavia, a União Europeia os mesmos

    mecanismos integradores de uma Federação, ela só deve aceitar as cooperações

    reforçadas mesmo em “último recurso”, como vimos ser exigido pelo TUE, evitando-

    se que se institucionalize, com caráter mais ou menos definitivo, uma União mais

    estreita, ou várias Uniões mais estreitas, dentro de uma União mais diluída.

    Princípios constitucionais e valores da União Europeia

    Introdução: os princípios constitucionais e valores como elemento nuclear da

    Constituição material da União: a União Europeia assenta em alguns princípios fundamentais.

    A Constituição material da União Europeia cria a União; define os princípios de base e os valores

    que a regem, a ela e aos Estados Membros; aponta-lhe os objetivos; fixa-lhe as atribuições;

    disciplina as suas relações com os Estados Membros; dá à União um aparelho orgânico e

    institucional para atuar; cria os mecanismos necessários para a interpretação e a aplicação do

    Direito da União; regulamenta as fontes formais do Direito da União; salvaguarda os direitos

    fundamentais dos cidadãos europeus; estabelece os meios que vão garantir a legalidade

    comunitária. O Tratado de Lisboa alargou o conteúdo e o âmbito dessa Constituição material

    através da inclusão nela dos “valores da União” (artigo 2.º TUE), e da Carta dos Direitos

    Fundamentais da União Europeia, e que, por força de disposição expressa no TUE (artigo 6.º,

    n.º1), faz parte integrante deste Tratado. Eles são princípios que, por serem fundamenais do

    ponto de vista axiológico, dão corpo, no plano da Filosofia Política e do Direito, Às opções básicas

    da União e aos valores que ela escolheu para regerem a sua existência e a sua atividade.

    Podemos dizer que eles fazem parte de ordem pública da União. Eles ocupam o lugar cimeiroentre as fontes de Direito da União, e constituem, portanto, autênticos limites materiais à

    revisão dos Tratados da União. Como ius cogens, pode entender-se que a sua violação pelos

    tratados gera a nulidade destes, por força do artigo 53.º da Convenção de Viena sobre o Direito

    dos Tratados. A importância desses princípios fundamentais em nada fica diminuída pelo facto

    de alguns deles serem princípios gerais de Direito. É o caso, por exemplo, dos princípios da

    proporcionalidade e da não discriminação. Eles não são apenas princípios, são verdadeiros

    valores. Pro serem inerentes às características essenciais e específicas da Ordem jurídica da

    União, eles presidem à existência e à atividade da União.

    Idem: em especial, os valores da União: o primeiro documento oficial foi a Declaração sobre

    a Identidade Europeia, de 14 de dezembro de 1973. Nessa Declaração, os então nove Estados

    membros reconheciam a necessidade de as Comunidades afirmarem a sua identidade própria,

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    que lhes permitisse exprimirem-se melhor nas suas relações com outros Estados do mundo, bem

    como quanto às suas responsabilidades nas grandes questões mundiais. A Declaração de 1973inspirava-se no Estatuto do Conselho da Europa de 1949. Esse Estatuto afirmava que os Estados

    Membros se encontravam «indissoluvelmente vinculados aos valores morais e espirituais que

    constituem o património comum dos respetivos povos e que para ele eram, desde logo, os

     princípios da liberdade individual, da liberdade política e do primado do Direito, sobre os quais

    se funda toda a verdadeira Democracia». O TUE, aprovado pelo Tratado de Maastricht, veio

    retomar a referência aos “valores comuns” da União como objetivo a prosseguir pela PESC. O

    tratado de Amesterdão manteve essa posição. O Tratado de Nice não trouxe qualquer

    modificação ao referido artigo 11.º, n.º1, 1.º travessão, TUE. Pelo artigo 2.º do TUE após o

    tratado de Lisboa. Os valores aí definidos são os seguintes: o respeito pela dignidade da pessoa

    humana, a democracia, a liberdade, a igualdade, o Estado de Direito, o respeito pelos Direitosdo Homem, inclusive pelos direitos de pessoas pertencentes a minorias. Para o Tratado, esses

    valores têm de ser comuns a todos os Estados membros, numa sociedade caracterizada pelo

    pluralismo, pela não discriminação, pela tolerância, pela justiça, pela solidariedade e pela

    igualdade entre homens e mulheres. Sublinhe-se que a circunstância de esses valores serem

    assumidos, de modo expresso, não apenas como valores da União mas também como valores

    “comuns aos Estados membros”, assume uma enorme relevância. Isso quer dizer que,

    independentemente da União como uma pessoa jurídica autónoma, os Estados membros se

    comprometem a respeitar esses valores na sua ordem interna e nas suas relações entre si e com

    a União. Note-se que, se o artigo 2.º ganha a importância pelo facto de enunciar os valores que

    o Tratado quis impor à União, o 2.º considerando do preâmbulo do Tratado: ele obriga osEstados a “inspirarem-se” no “ património cultural, religioso e humanista da Europa, de que

    emanam os valores universais que são os direitos invioláveis e indeclináveis da Pessoa Humana,

    bem como a liberdade, a democracia, a igualdade e o Estado de Direito”. Com esta redação, o

    preâmbulo do Tratado é muito mais ambicioso e abrangente do que o artigo 2.º,

    particularmente quando reconhece que esta tem um património comum de índole cultural,

    religioso e humanista, que a União deve respeitar e ao qual ela tem de ser fiel. Neste aspeto, o

    TUE inspira-se no 2.º considerando do preâmbulo da Carta dos Direitos Fundamentais da União.

    Idem: a relevância jurídica dos valores da União: a enunciação dos valores referidos no

    artigo 2.º não é meramente programática: eles obrigam a União, como, logo a seguir, estabelece

    o artigo 3.º, n.º1 TUE. A sua violação grave e persistente, ou o mero risco manifesto da suaviolação grave, por um Estado membro, pode acarretar para ele a aplicação das sanções

    previstas no artigo 7.º, n.º1 e 2 TUE. Particular destaque concede o TUE, de modo enfático, à

    sujeição da ação da União na cena internacional aos valores referidos (artigos 3.º, n.º5; 21.º,

    n.º2, alínea a) e artigo 32.º, §1.º TUE). Quanto à força jurídica dos valores da União há duas

    observações a fazer. A primeira é a de que temos quanto a isso que atender ao que dispõe o

    TUE no seu artigo 3.º, n.º1. De facto, aquele preceito impõe à União a promoção dos valores da

    União. Isto quer dizer que estes constituem « parte da substância intrínseca» da União. Ou seja,

    os valores da União impõem-se a esta como Direito imperativo. Fazem parte do ius cogens da

    União. A segunda observação é a de que ao inscreverem no TUE que os valores são « comuns

    aos Estados membros”, os Estados signatários do Tratado de Lisboa comprometeram-se aconformar a sua Ordem Jurídica interna, bem como a sua prática política, com esses valores».

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    A Cidadania da União Europeia

    Origem e significado: o TUE veio impor à União o objetivo do «reforço da defesa dos direitos

    e dos interesses dos nacionais dos seus Estados membros, mediante a instituição de uma

    cidadania da União». Por conseguinte, o Tratado de Maastricht veio incluir no Tratado CE “A

    cidadania da União”. O facto de os Tratados se terem começado a preocupar com a cidadania

    da União a partir do TUE constituiu um boom sinal da intenção desse Tratado de inocular na

    integração uma forte componente social e humanista, deixando a integração de ser concebida

    como um processo quase exclusivamente económico.

    Natureza e valor jurídico da União: o artigo 20.º, n.º1, TFUE, depois de nos dizer que «é

    instituída a cidadania da União», acrescenta o seguinte: «(…) É cidadão da União qualquer

     pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado membro. A cidadania da União acresce à

    cidadania nacional e não a substitui ». A cidadania da União era conferida pelo facto de um dado

    indivíduo ter a nacionalidade de qualquer dos Estados membros, isto é, não lhe advinha

    separada e autonomamente. Ou seja, o Estado Membro, ao determinar, no exercício da sua

    soberania, quem é seu nacional, era ele que também estava a dizer quem era cidadão da União.

    Em termos jurídicos, estrangeiros serão cidadãos de Estados terceiros que não têm nenhuma

    nacionalidade em comum com os cidadãos portugueses. Os cidadão dos outros Estados

    membros da União, conjuntamente com os cidadãos portugueses, têm de ser tratados pelo

    nosso Direito como cidadãos da União ou cidadãos comunitários, nunca como estrangeiros,

    porque têm em comum a cidadania da União, embora com o valor jurídico que esta tem.

    Os direitos reconhecidos no âmbito da cidadania da União:

    1.  O direito de circular e permanecer: o primeiro direito do cidadão da União é o de «circular

    e permanecer livremente no território dos Estados membros» (artigos 2.º, n.º2, alínea a) e

    21.º TFUE). Com o TUE, o direito de permanecer no espaço da União não depende do

    exercício de uma atividade económica e vale par qualquer atividade. Podemos dizer que

    ele se transformou num direito pessoal ou num direito civil. Este direito subdivide-se em

    dois: o direito de circular pelos Estados membros e o direito de permanecer, inclusive o de

    residir, em algum ou alguns deles. Compete ao Parlamento e ao Conselho, ou só ao

    Conselho definir as condições de exercício desse direito, podendo eles, para o efeito, se for

    necessário, adotar as medidas previstas no artigo 21.º, n.º2 e 3 TFUE.

    2.  O direito de eleger e ser eleito: o segundo dos direitos incluídos na cidadania da União

    consta dos artigos 20.º, n.º2, alínea b) e 22.º TFUE: o direito de eleger e ser eleito nas

    eleições para o Parlamento Europeu e nas eleições municipais do Estado de residência, nas

    mesmas condições em que o podem fazer os nacionais desse Estado. Para alguns Estados,

    este direito trouxe pouco de novo; outros tiveram que rever as respetivas Constituições

    para acolher este direito: foi o que fez Portugal quanto ao atual artigo 15.º, n.º4 e 5 da

    Constituição.

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    3.  O direito à proteção de autoridades diplomáticas e consulares: o terceiro direito conferido

    ao cidadão da União é o de poder requerer, no território de Estado terceiros em que oEstado membro de que é nacional não se encontre representado, proteção da parte de

    autoridades diplomáticas e consulares de qualquer outro Estado membro, nas mesmas

    condições dos nacionais desse Estado (artigos 20.º, n.º2, alínea c) e 23.º TFUE). Este direito

    beneficia especialmente os nacionais dos Estados membros que têm poucas

    representações diplomáticas e consulares em Estados terceiros, particularmente em

    pequenos Estados, ou em Estados longínquos e que, desta forma, podem beneficiar, nesses

    Estados terceiros, da proteção diplomática e consular de Estados membros como o Reino

    Unido, a França e a Alemanha, que se encontram representados por embaixadas em quase

    todos os Estados da Comunidade Internacional.

    4. 

    O direito de iniciativa popular: este importante direito foi criado pelo Tratado de Lisboa econsta do artigo 11.º, .n.º4 TUE. Ele consiste no direito reconhecido aos cidadãos da União,

    em número igual ou superior a um milhão, e desde que sejam cidadãos de um “número

    significativo” de Estados membros, de tomarem a iniciativa de convidar a Comissão

    Europeia, dentro da sua competência, a apresentar uma proposta adequada sobre

    questões para as quais eles entendam que é necessário um ato jurídico da União para se

    cumprirem os Tratados. As condições de exercício deste direito encontram-se reguladas no

    artigo 24.º, §1 TFUE. Aí se prevê o modo como se determinará o número mínimo de Estados

    aos quais devem pertencer os cidadãos que queiram exercer este direito. Este direito dá

    corpo ao princípio da democracia participativa, ao pretender associar diretamente os

    cidadãos da União ao exercício do poder na União.5.  O direito de se dirigir a qualquer órgão ou instituição da União: também este direito foi

    criado pelo Tratado de Lisboa. Ele consta dos artigos 20.º, n.º2, alínea d), 3.ª parte , e 24.º,

    §4 TFUE. Ele confere aos cidadãos da União a faculdade de se dirigirem, em qualquer das

    línguas dos Tratados, aos órgãos referidos nos n.º1 a 4 do TUE, sobre qualquer assunto da

    respetiva competência, e de receberem, uma resposta escrita, na mesma língua.

    6.  O direito de petição ao Parlamento Europeu: o Tratado CE estabelece, no quadro da

    cidadania da União, os dois direitos de natureza predominantemente adjetiva, ou

    instrumental, ou procedimental. O primeiro deles consta do artigo 20.º, n.º2, alínea d), 1.ª

    parte TFUE. Consiste no direito de petição ao Parlamento Europeu. O objeto deste direito,

    bem como os termos do seu exercício, encontram-se regulados no artigo 227.º TFUE. Odireito de petição pode incidir «sobre qualquer questão que se integre nos domínios de

    atividade da União e lhe (ao peticionário) diga diretamente respeito».

    7.  O direito de queixa ao Provedor de Justiça: o outro direito de natureza adjetiva traduz-se

    na queixa ao Provedor de Justiça. Ele está previsto no mesmo artigo 20.º, n.º2, alínea d),

    mas na 2.ª parte, TFUE. O exercício desse direito está disciplinado no artigo 228.º TFUE,

    merecendo referência especial o seu objeto: ele pode dizer respeito à violação do dever de

    boa administração (casos de má administração) na atuação de instituições, órgãos e

    organismos da União, com exceção do Tribunal de Justiça da União Europeia quando este

    atue no exercício das suas funções jurisdicionais.

    A extensão desses direitos: resta um ponto importante a sublinhar quanto aos direitos: é oda extensão desses direitos. Este problema tem de ser estudado em dois planos: o da extensão

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    subjetiva dos direitos e o da sua extensão material. Alguns dos direitos estudados  – o de livre

    circulação e permanência, inclusive residência, o de petição ao Parlamento Europeu e o dequeixa ao Provedor de Justiça – não são exclusivos dos cidadãos da União. No que diz respeito

    ao primeiro desses direitos, ele foi estendido a alguns familiares dos cidadãos da União, mesmo

    que eles, por não terem a nacionalidade de qualquer dos Estados membros da União, não

    possam ser considerados, eles próprios cidadãos da União. Essa extensão encontra hoje

    cobertura no artigo 45.º, n.º2 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) e

    é perfeitamente compreensível porque, pretendendo reagrupar as famílias, visa preservar a sua

    unidade e estabilidade. Por seu lado, o direito de petição e o direito de queixa foram

    reconhecidos em função, não só do estatuto a cidadania da União, como também da residência

    ou da sede estatutária no espaço da União, pelo que gozam daqueles direitos tanto os cidadãos

    da União, mesmo que não residam no território da União, como também qualquer pessoa jurídica que resida ou tenha a sua sede estatutária naquele território, mesmo que não seja

    cidadão da União. Hoje a extensão desses dois direitos é levada a cabo pelos artigos 43.º e 44.º

    da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Passemos agora à extensão material dos

    direitos. A cidadania da União não se esgota nos direitos tipificados nos artigos 20.º a 24.º TFUE

    e 11.º, n.º4 TUE. De facto, o artigo 25.º TFUE vem permitir ao Conselho, respeitado que seja o

    procedimento aí previsto, aprove as disposições destinadas «a aprofundar os direitos». Por

    «aprofundamento» dos direitos deve ser entendido, não apenas o enriquecimento do conteúdo

    dos direitos referidos nos citados artigos dos Tratados TUE e TFUE, como também a criação de

    novos direitos que derivem diretamente daqueles. Note-se, todavia, que, de harmonia com a

    parte final do citado artigo 25.º TFUE, essas disposições só entrarão em vigor depois de elasterem sido aprovadas pelos Estados membros em conformidade com as respetivas regras

    constitucionais, o que não acontece com o núcleo central dos direitos de cidadania acima

    estudados e que vinculam os Estados por força direta dos Tratados.

    Os deveres incluídos na cidadania da União: o artigo 20.º, n.º2 TFUE, estabelece que o

    estatuto da cidadania da União se desdobra em direitos e deveres. Contudo, tanto as quatro

    alíneas desse n.º2 como os artigos 21.º a 24.º TFUE e o artigo 11.º, n.º4 TUE, só enuncia, os

    direitos incluídos na cidadania. O Tratado esquece-se, pois, dos deveres dos cidadãos da União.

    A Proteção dos Direitos Fundamentais na União Europeia

    A proteção dos direitos fundamentais no início da integração europeia:

    1.  Os direitos fundamentais no início da integração europeia: a ideia de salvaguarda e da

    proteção dos direitos fundamentais encontra-se presente no processo da integração

    europeia desde o seu início. É certo que não constava dos Tratados institutivos das três

    Comunidades, na sua versão original, nenhum preceito específico sobre a matéria. Mas dosilêncio dos Tratados não era legítimo concluir-se que já nesse período de lançamento e

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    criação das Comunidades a salvaguarda dos direitos fundamentais fosse ignorada pelos

    fundadores da integração. Várias razões leva-nos a defender esta posição. Primeiro, OPlano Schuman, de 1950, anunciava como objetivo da integração europeia, como vimos, «a

     paz e a liberdade» e o « progresso económico e social ». Depois, os Tratados institutivos das

    três Comunidades vieram a adotar, como núcleo essencial do sistema jurídico comunitário,

    as «quatro liberdades»: as liberdades de circulação de mercadorias, pessoas, serviços e

    capitais. A essas quatro liberdades podia, em bom rigor, ser acrescentada, ainda na versão

    inicial dos Tratados CECA, CEE e CEEA, uma quinta liberdade: a liberdade de concorrência.

    Em terceiro lugar, vários preceitos dos Tratados institutivos reconheciam, logo no início,

    importantes direitos fundamentais aos cidadãos dos Estados membros: a livre iniciativa

    privada e a não discriminação em razão da nacionalidade, o direito de petição, e o direito

    ao sigilo profissional. Por seu lado, os Tratados reconheciam aos lesados o direito àreparação dos danos causados pelas Comunidades no quadro da sua responsabilidade

    extracontratual.

    2.  A construção pela jurisprudência comunitária da proteção dos direitos fundamentais: o

    estado atual da jurisprudência da União resume-se no seguinte excerto «(…) os direitos

     fundamentais fazem parte integrante dos princípios gerais de Direito, cujo respeito cabe ao

    Tribunal assegurar. Ao garantir a salvaguarda desses direitos, o Tribunal está obrigado a

    inspirar-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados Membros de ta forma que não

    são admitidas nas Comunidades medidas incompatíveis com os direitos fundamentais

    reconhecidos pelas Constituições desses Estados. Os instrumentos internacionais relativos

     À proteção dos Direitos do Homem aos quais os Estados membros aderiram ou com os quaistêm cooperado podem também fornecer indicações que convém tomar em conta no quadro

    do Direito Comunitário». Ou seja, para o TJ o âmbito dos direitos fundamentais que o

    Direito da União tem de salvaguardar, forma um sistema global e coerente, e é ditado pelas

    tradições constitucionais comuns aos Estados membros e por todos os instrumentos

    internacionais sobre Direitos do Homem nos quais os Estados membros sejam parte.

    A proteção dos direitos fundamentais após o Tratado da União Europeia : só com o

    Tratado da União Europeia e que o Direito Comunitário Originário viria a ter uma norma escrita

    e expressa sobre a salvaguarda dos direitos fundamentais. O TUE acolhia e codificava, no

    essencial, a jurisprudência comunitária sobre a matéria. No que diz respeito particularmente à

    Convenção Europeia dos Direitos do Homem, referida no citado artigo F, n.º2, na redação deMaastricht, havia sido especialmente discutido o modo como a Ordem Jurídica da União passaria

    a encarar a CEDH: muito concretamente, se a União Europeia deveria aderir Àquela Convenção,

    o que, por mais de uma vez, as Comunidades se haviam recusado a fazer. Também aqui foi então

    entendido manter-se a posição até à data seguida pelo TJ, ou seja, a posição segundo a qual o

    TUE passaria a afirmar, de forma expressa, que a CEDH vigorava na Ordem Jurídica da União

    como um conjunto de princípios gerais de Direito Comunitário, mas ficando excluída a adesão

    da União àquela Convenção.

    A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União Europeia após o Tratado

    de Amesterdão:

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    1.  Introdução: o Tratado de Amesterdão veio reforçar profundamente a proteção dos direitos

    fundamentais na União Europeia.2.  O novo artigo 6.º, n.º1, do Tratado EU: em primeiro lugar, afirmando o princípio do respeito

    pelos direitos fundamentais como princípio constitucional da União. De facto, a redação

    totalmente nova do artigo 6.º, n.º1, TUE, levou este a dispor o seguinte:

    «1. A União assenta nos princípios da liberdade, de democracia, do respeito

     pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do

    Estado de Direito, princípios que são comuns aos Estados membros».

    3.  A garantia dos diretos reconhecidos no artigo 6.º, n.º2, Tratado EU: segundo o artigo 6.º,

    n.º2 TUE, os direitos fundamentais expressamente acolhidos pela União nessa disposição

    concreta passavam agora a estar sujeitos ao controlo do Tribunal de Justiça. Assim, vinha

    dispor, de forma expressa, o artigo 46.º, na sua alínea d). Com essa alteração trazida peloartigo 46.º, alínea d), chegava-se a um triplo objetivo. Por um lado, passava a ter

    fundamento no próprio Tratado a fiscalização pelo TJ do respeito pelos direitos

    fundamentais pela União e pelas Comunidades. Dava-se, dessa forma, acolhimento

    expresso à doutrina, segundo a qual «o respeito pelos direitos do Homem constitui (…) uma

    condição da legalidade dos atos comunitários». Por outro lado, punha-se termo a uma

    situação absurda, que fora criada pelo Tratado de Maastricht, e que podia ser interpretada

    como uma subtração ao controlo do TJ da proteção dos direitos fundamentais tal como ela

     já decorria até então da própria jurisprudência daquele Tribunal. Por fim, ao se alargar, por

    via do novo artigo 46.º, alínea d), a fiscalização judicial da conformidade dos atos da União

    e das Comunidades com os direitos fundamentais a que refere o artigo 6.º, n.º2, punha-setermo à preocupação dos Estados membros, que, pelo Tratado de Maastricht, tinham

    transferido para a União poderes soberanos seus em matéria de direitos fundamentais.

    4.  O novo artigo 49.º, §1, do Tratado EU: a terceira matéria em que o Tratado de Amesterdão

    veio inovar em relação ao texto inicial do TUE foi a constante do seu novo §1 do artigo 49.º.

    Passou a exigir-se que um Estado para aderir À União «respeite os princípios enunciados no

    artigo 6.º, n.º1».

    5.  O novo artigo 7.º do Tratado EU: a quarta alteração introduzida pelo Tratado de

    Amesterdão no TUE do domínio da proteção dos direitos fundamentais consistiu na

    introdução do novo artigo 7.º TUE. Esse preceito permitia ao Conselho, se este concluísse

    que um Estado membro, de algum dos princípios enunciados no n.º1 do artigo 6.º TUE,

    aplicar ao Estudo em questão a sanção da suspensão de «alguns dos direitos decorrentes

    da aplicação do Tratado ao Estado membro em causa, incluindo o direito de voto» desse

    Estado no Conselho. O não respeito por qualquer daqueles princípios podia desse modo,

    afetar a participação plena do respetivo Estado na União. Esses n.º1 e 2 disciplinavam o

    procedimento administrativo de aplicação dessa sanção. Ele iniciava-se com a audiência do

    Estado visado. Finda esta, o Conselho, reunido a nível de Chefes de Estado e de Governo, e

    respeitado o procedimento regulado no n.º1 do artigo, poderia deliberar, se fosse o caso,

    que existia a referida violação. Essa deliberação teria de ser tomada por unanimidade, para

    a qual não contava o voto do Estado visado e as abstenções não valiam como voto negativo.

    Uma vez aprovada essa deliberação, o Conselho, por maioria qualificada, podia aplicar a

    Estado em causa a sanção prevista no n.º2 do referido artigo 7.º. Uma vez decidida, asanção podia ser alterada ou revogada nos termos previstos no n.º3 do mesmo artigo.

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    6.  Os direitos sociais: o quinto domínio onde o Tratado de Amesterdão introduziu alterações

    em matéria de direitos fundamentais consistiu no acolhimento, de forma expressa pelo TUE,dos direitos sociais. De facto, no novo considerando 4.º do preâmbulo do TUE acrescentado

    pelo Tratado de Amesterdão, os Estados haveriam confirmado «o seu apego aos direitos

    sociais, fundamentais, tal como definidos na Carta Social Europeia, assinada em Turim, em

    18 de outubro de 1961, e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos

    Trabalhadores, de 1989». Este acolhimento da Carta Social Europeia e da Carta Comunitária

    dos Direitos Sociais pelo TUE, ainda que nas condições limitadas em que ocorreu, devia ser

    entendido como englobando todos os direitos sociais nelas assegurados, alguns dos quais

    se encontravam elencados no artigo 136.º, §1 TCE, e, como tal, vinha reforçar

    profundamente a dimensão social da integração europeia. Todavia, a não referência

    àqueles textos no artigo 6.º, n.º2 TUE, impedia o controlo jurisdicional do respeito poraqueles direitos.

    7.  Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade, segurança e justiça: o Tratado de

    Amesterdão também veio reforçar a proteção dos direitos fundamentais através do

    alargamento da competência do TJ no domínio da justiça e dos assuntos internos, por fora

    dos artigos 46.º, alínea b), e 35 TUE. A comunitarização de parte do terceiro pilar, isto é, a

    integração no pilar comunitário de parte do terceiro pelar (ou seja, da cooperação nos

    domínios da justiça e dos assuntos internos) veio estabelecer uma relação direta entre essa

    matéria e a liberdade de circulação de pessoas, de forma a se poder alcançar «um espaço

    de liberdade, de segurança e de justiça».

    A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União Europeia após o Tratado

    de Nice: o Tratado de Nice preocupou-se pouco com a questão dos direitos fundamentais.

    Mesmo assim, merecem referência duas inovações importantes que aquele Tratado trouxe. A

    primeira consistiu na introdução de um novo n.º1 no artigo 7.º TUE. Enquanto que, na versão

    inicial, aquele artigo, nos seus n.º1 e 2, possibilitava a aplicação de sanções a um Estado membro

    apenas em caso de «uma violação grave e persistente» por parte do Estado, de algum dos

    princípios enunciados no artigo 6.º, n.º1, TUE, ele, com a revisão de Nice, no seu novo n.º1,

    permitia a verificação da existência «de um risco manifesto de violação grave» de qualquer

    daqueles princípios. Na situação do referido «risco manifesto de violação grave», ao Estado

    membro em causa apenas podiam ser dirigidas «recomendações apropriadas», conforme

    dispunha o novo artigo 7.º, n.º1, e respeitado que fosse o procedimento aí regulado, préviosobre a situação concreta a personalidades independentes. A aplicação das sanções previstas

    no artigo 7.º, n.º3, depois da revisão de Nice continuava a só ser possível em caso de violação

    consumada e reiterada. Por outro lado, enquanto que para a matéria do artigo 7.º, n.º2,

    continuava a ser competente o Conselho reunido a nível de Chefes de Estado e de Governo, e

    deliberando por unanimidade, para o efeito do artigo 7.º, n.º1, este contentava-se coma

    intervenção do Conselho, e deliberando pela maioria qualificada aí prevista. A segunda inovação,

    em matéria de «cooperação económica, financeira e técnica com os países terceiros», veio

    estabelecer no novo artigo 181.º-A TCE, no seu n.º1, §2, que « A política da Comunidade neste

    domínio contribuirá para o objetivo geral de desenvolvimento e consolidação da democracia e

    do Estado de Direito, bem como para o objetivo de respeito pelos direitos humanos e dasliberdades fundamentais».

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    A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia: remissão : entretanto, em 7 de

    dezembro de 2000, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, através de uma primeiraProclamação conjunta, aprovaram a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A

    União passava, dessa forma, a ter finalmente, em forma escrita, o seu próprio rol de direitos

    fundamentais.

    A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia após o Tratado de Lisboa :

    1.  Introdução: o Tratado de Lisboa veio aprofundar sensivelmente o grau de proteção e

    salvaguarda dos direitos fundamentais até então vigentes no Direito da União Europeia.

    Erguendo o respeito pelos direitos fundamentais a valor da União, no artigo 2.º TUE;

    alargando substancialmente o elenco dos direitos protegidos na Ordem Jurídica da União;

    e dando à União o seu catálogo próprio de direitos fundamentais, que, do ponto de vista jurídico, está incluído nos Tratados, e que não exclui todas as outras fontes que até então

    eram reconhecidas como fontes do Direito a União sobre direitos fundamentais.

    2.  O respeito pelos direitos fundamentais como valor da União: até ao Tratado de Lisboa, e

    desde o TUE, o respeito pelos direitos fundamentais já fazia parte da Constituição material

    da União. De facto, o respeito pelos direitos fundamentais é erguido a alor em que se funda

    a União  – di-lo o já nosso conhecido artigo 2.º TUE. E isso é obtido quer pela referência

    expressa ao respeito pelos direitos fundamentais, quer através da referência a outros

    valores aí enunciados. E refira-se que todos esses valores não são apenas valores da União,

    são «valores comuns» a todos os Estados membros. Esse respeito projeta-se em toda a

    ação externa da União, na medida em que ele deve ser afirmado e prosseguido por estanas suas relações com todo o mundo. Isso é, de modo muito claro, imposto pelos artigos

    3.º, n.º5, e 21.º, n.º1 TUE.

    3.  O novo elenco dos direitos reconhecidos: o Tratado de Lisboa também ampliou o âmbito

    dos direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito da União. Estes passaram a ter as

    seguintes fontes:

    a.  A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 6.º, n.º1, TUE);

    b.  Em segundo lugar, a CEDH e as tradições constitucionais comuns aos Estados

    membros (artigo 6.º, n.º3 TUE). Atualmente, estabelece o artigo 6.º, n.º3, TUE, que

    eles fazem parte do Direito da União «enquanto princípios gerais».

    c. 

    Além disso, o Tratado de Lisboa resolveu incluir esparsamente, ao longo dos tratadosTUE e TFUE, alguns direitos e grupos de direitos, mesmo para além daqueles que se

    encontram diretamente integrados na cidadania da União, enunciados nos artigos

    9.º e seguintes TUE, e dos que constam, de alguma forma , da Carta. Dentro desses

    direitos merecem destaque: os direitos das pessoas pertencentes a minorias (artigo

    2.º TUE), a igualdade entre homens e mulheres (artigo 3.º, n.º3, §2 TUE), os direitos

    da criança (artigo 3.º, n.º3, §2 e 5 TUE), os direitos sociais elencados no artigo 9.º

    TFUE, o direito à não discriminação (artigo 10.º TFUE), o direito ao ambiente e ao

    desenvolvimento sustentável (artigo 12.º TFUE), o direito das igrejas, associações e

    comunidades religiosas, bem como das organizações filosóficas e não confessionais

    dos Estados membros, à sua identidade e ao seu estatuto político (artigo 17.º TFUE),etc.

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    4.  Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade, segurança e justiça: a ideia que preside

    a este sistema é sempre, a de se encontrar um permanente equilíbrio entre liberdade esegurança, de tal modo que esses dois pólos de harmonizem e se completem em vez de um

    deles se sacrificar ao outro, ou seja, em vez de a liberdade ameaçar a segurança ou de esta

    pôr em perigo a liberdade. Nesse sentido, merecem ser destacados os novos artigos 3.º,

    n.º1 e 2 TUE, e 67.º TFUE quanto ao espaço de liberdade, segurança e justiça. Tem que se

    conceder relevância à ênfase que os artigos 3.º, n.º2 TUE e 67.º, n.º1 TFUE põem na

    necessidade de se respeitar os direitos fundamentais na condução e na gestão do espaço

    de liberdade, segurança e justiça. Os n.º2 e 4 do artigo 61.º TFUE desenvolvem e

    pormenorizam essa ideia, pondo especial destaque na necessidade de se proteger de forma

    “equitativa” os nacionais de Estados terceiros e equiparando a eles os apátridas.

    5. 

    As alterações introduzidas no artigo 7.º do Tratado EU: o artigo 7.º TUE sofreu algumasalterações com o Tratado de Lisboa. Elas podem resumir-se no seguinte: o risco de violação

    dos princípios é agora referido aos valores do artigo 2.º TUE; no quadro do previsto no n.º1,

    o Conselho passa a poder dirigir recomendações ao Estado em falta; houve alterações de

    índole institucional no procedimento previsto, no n.º2, a mais importante das quais

    consistiu na substituição do Conselho pelo Conselho Europeu; o n.º5 do artigo alterou de

    modo significativo as regras de votação aplicáveis ao caso. Mas a mais importante das

    alterações introduzidas na matéria consistiu na atribuição pelo novo artigo 269.º TFUE de

    competência ao TJ para conhecer da legalidade dos atos praticados ao abrigo do artigo 7.º

    TUE.

    A Agência de Direitos Fundamentais da União Europeia : esta Agência foi criada em 2007

    pelo Regulamento CE n.º 168/2007 do Conselho de 15 fevereiro. Ela visa apenas fornecer aos

    órgãos e Às instituições da União, bem como aos Estados membros, quando apliquem Direito

    da União, informações «objetivas, fiáveis e comparáveis», e dar-lhes apoio com vista a se

    respeitar totalmente os direitos fundamentais reconhecidos pelas referidas fontes. A Agência

    tem personalidade jurídica própria. Ela deve cooperar estreitamente com o Conselho da Europa,

    com as organizações não governamentais (ONG) e, de uma maneira geral, com a sociedade civil.

    A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia

    A elaboração da Carta: a Convenção tinha uma composição quadripartida: numa Europa de

    Quinze, ela era composta por representantes dos Chefes de Estados e de Governo, do

    Parlamento Europeu, dos Parlamentos nacionais e por um representante do Presidente da

    Comissão Europeia. Tinha, portanto, ao todo, 62 membros. Com o estatuto de observadores

    permanentes, com direito ao uso da palavra, participaram nela dois representantes do Conselho

    da Europa, e um Juiz e um Advogado Geral do Tribunal de Justiça.

    A caracterização da Carta na sua fase inicial: não houve acordo na Convenção para que à

    Carta fosse dado um efeito vinculativo para os seus destinatários, sem prejuízo do que a esse

    respeito se dirá adiante, o que desde logo inviabilizou a inclusão do texto da Carta no TUE. Como

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    tal, a Carta não se limitava a valer como uma mera declaração política, despida de valor jurídico,

    mas reconheçamos que a sua força jurídica era fraca.

    A evolução da Carta até ao Tratado Constitucional: A Convenção sobre o Futuro da Europa

    quis resolver depressa, e em definitivo, o problema do estatuto jurídico da Carta e, sobretudo,

    o seu grau hierárquico nas fontes de Direito da União.

    O conteúdo da Carta. Em especial, os direitos nela reconhecidos:

    1.  A importância do conteúdo da Carta: a Carta constitui, no plano internacional, o mais

    ambicioso e o mais elaborado texto jurídico sobre Direitos da Pessoa. E por várias razões.

    Em primeiro lugar, porque é o primeiro texto que compila, simultaneamente, direitos civis,

    políticos, sociais, culturais e económicos. Em segundo lugar, o arrolamento dos direitos pelaCarta encontra-se, logo à partida, valorizado pelo facto de os direitos fundamentais serem

    apresentados como emanação de valores chave, que se encontram vertidos, cada um deles,

    numa única palavra, e de forma muito expressiva, que ultrapassa largamente a já gasta e

    ultrapassada trilogia da Revolução Francesa, da Liberdade  –  Igualdade  –  Fraternidade:

    referimo-nos aos valores da dignidade, das liberdades, da igualdade, da solidariedade, da

    cidadania e da justiça. Mais do que serem vistos como um modo de agrupar e aglutinar os

    direitos reconhecidos pela Carta, esses valores têm de passar a ser considerados como

    valores básicos de todo o ordenamento jurídico da União, reconduzíveis aos valores

    enunciados no artigo 2.º do TUE. Em terceiro lugar, é certo que a Carta, logo no seu

    preâmbulo afirma a sua função codificadora e enuncia até as fontes onde foi buscar os

    direitos por ela reconhecidos. Isto significa que a Carta nasceu com o intuito muito

    ambicioso de codificar os direitos consagrados nos referidos textos das Nações Unidas, na

    DEDH e nos seus Protocolos, nos Tratados da União e das Comunidades, na jurisprudência

    quer do TJ, quer do TEDH, e nas tradições constitucionais comuns dos Estados membros.

    Todavia, nessa função codificadora, a Carta fornece respostas às exigências atuais da

    proteção dos Direitos da Pessoa, ao acolher, ao lado dos direitos clássicos, os direitos

    “novos” e até “novíssimos”. Por fim, a Carta reconhece direitos apenas aos nacionais dos

    Estados membros mas, sim, a todas as pessoas sujeitas à sua jurisdição. É assim que deve

    ser interpretado o 7.º considerando do seu preâmbulo. Todavia, dessa extensão subjetiva

    têm de ficar excluídos os direitos que a própria Carta prende à cidadania da União e que,

    pelo seu texto, estão reservados aos cidadãos da União: é o caso dos direitos referidos nosartigo 39.º, 40.º e 46.º da Carta.

    2.  Os direitos reconhecidos pela Carta:

    - no artigo 1.º, a menção da dignidade do ser humano como um direito fundamental

    autónomo e como absolutamente inviolável;

    - no artigo 2.º, n.º2, a proibição absoluta da pena de morte e da execução;

    -- no artigo 3.º, a consagração do direito à integridade, física e mental, do ser humano,

    que impõe o respeito pelas exigências enunciadas no n.º2 desse artigo, inclusive a

    proibição absoluta de práticas eugénicas e de clonagem reprodutiva dos seres humanos;

    - no artigo 5.º, n.º3, a proibição do tráfico de seres humanos;

    - no artigo 6.º, o direito de todos “à liberdade e à segurança”; - no artigo 7.º, o reconhecimento do direito ao respeito pela vida privada e familiar;

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    - no artigo 8.º, o reconhecimento do direito `proteção de dados pessoais;

    - no artigo 9.º, a menção ao direito de contrair casamento e de constituir família;- no artigo 10, n.º2, a previsão do direito à objeção de consciência;

    - no artigo 11.º, n.º2, a garantia do respeito pela liberdade e pelo pluralismo dos meios

    de comunicação social;

    - no artigo 12.º, a previsão da liberdade de reunião pacífica e de associação;

    - no artigo 13.º, o reconhecimento da liberdade no campo artístico, no da investigação

    científica e no da “liberdade académica”; 

    - no artigo 14.º, a previsão do direito à formação profissional e contínua e o direitos dos

    pais de assegurarem a formação e o ensino dos filhos em plena liberdade;

    - no artigo 15.º, n.º1, o reconhecimento do direito de trabalhar e de exercer uma

    profissão que tenha sido livremente escolhida ou aceite, e, no n.º3, a garantia, emmatéria de condições de trabalho, do princípio da igualdade entre nacionais de Estados

    terceiros e de Estados da União;

    - no artigo 16.º, a menção da liberdade de empresa;

    - no artigo 17.º, a exigência, em caso de expropriação por utilidade pública , de “justa

    indemnização”; 

    - no artigo 18.º, a previsão do direito de asilo;

    - nos artigos 20.º, 21.º, e 23.º, por um lado, uma ampla complementariedade entre a

    igualdade e a não discriminação;

    - no artigo 24.º, o reconhecimento às crianças de um direito ao bem estar. Este direito

    tem de ser completado com a proibição do trabalho infantil e da exploração económicados jovens, constante do artigo 32.º;

    - no artigo 25.º, a concessão às pessoas idosas do direito “a uma existência condigna e

    independente”; 

    - no artigo 26.º, o reconhecimento aos deficientes do sue direito à autonomia, à

    integração e à participação na vida social;

    - nos artigos 28.º e 30.º, a concessão aos trabalhadores do direito à negociação coletiva

    e, se for caso disso, do direito à greve, bem como da proteção contra os despedimentos

    sem justa causa;

    - no artigo 31.º, n.º1, o reconhecimento aos trabalhadores de condições de trabalho

    saudáveis, seguras e dignas;

    - no artigo 32.º a previsão de proteção especial para os jovens no trabalho;

    - no artigo 33.º, a garantia de proteção plena à família, do direito de todos poderem

    conciliar a vida familiar e a vida profissional e do reforço da proteção da maternidade

    da paternidade;

    - no artigo 34.º, n.º1, a garantia do “direito de acesso” às prestações de segurança social

    e aos serviços sociais aí previstos, embora se conceda relevância na matéria aos Direitos

    Nacionais; e, no n.º3, o reconhecimento do direito a uma assistência social que assegure

    uma existência condigna especialmente aos mais carenciados;

    - no artigo 35.º, a previsão de um elevado nível de proteção da saúde humana;

    - no artigo 37.º, o reconhecimento da necessidade de se promover um elevado nível de

    proteção do ambiente;- no artigo 38.º, o reconhecimento de um elevado nível de defesa dos consumidores;

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    - no artigo 41.º, a previsão do direito a uma boa administração, o que vai muito para

    além do dever imperfeito de boa administração;- no artigo 42.º, o reconhecimento a todo o cidadão da União e a toda a pessoa, singular

    ou coletiva, residente na União, do direito de acesso a documentos de todos os órgãos

    e instituições ou quaisquer organismos da União;

    - no artigo 47.º, o reconhecimento de um amplo direito de acesso a a qualquer tribunal,

    para se fazer valer quaisquer direitos subjetivos reconhecidos pelo Direito da União;

    - no artigo 49.º, n.º1, a permissão de aplicação retroativa da lei que preveja uma pena

    mais leve e, no n.º3, a imposição da proporcionalidade das penas em relação aos crimes;

    - no artigo 50.º, a extensão da proibição do princípio ne bis in idem, em Direito Penal, a

    todo o espaço da União, isto é, a proibição do julgamento ou da punição penal por

    delitos pelos quais a pessoa em causa já tenha sido anteriormente julgada ou condenada,mesmo se por outro Estado da União;

    3.  O valor jurídico da Carta: quanto ao seu valor jurídico, a Carta suscitou duas questões

    importantes e que eram controversas em certos meios jurídicos: a do seu caráter jurídico e

    a da sua força obrigatória ou vinculativa. Quanto à primeira questão, queria-se discutir se

    a Carta era um ato jurídico ou uma mera declaração política. Quanto à segunda questão,

    punha-se em causa se ela obrigava ou se ela, ao contrário constituía um texto meramente

    facultativo. Assim, no que toca ao caráter jurídico ou não da Carta, o TUE é claro. Segundo

    o já referido artigo 6.º, n.º1, a Carta consiste num catálogo de direitos, liberdades e

    princípios que tem o mesmo valor jurídico do Tratado. Ou seja, ela tema força de um

    tratado internacional. Por conseguinte, ela consiste num acordo de natureza jurídica. Porsua vez, quanto à segunda questão, a Carta obrigam nos mesmos moldes em que os

    Tratados TUE e TFUE obrigam.

    4.  Os destinatários da Carta: segundo o já referido artigo 51.º, n.º1, da Carta, esta obriga,

    antes de mais, todos os órgãos, as instituições e os organismos da União, no respeito pelo

    princípio da subsidiariedade. De qualquer modo, decorre da 2.ª parte do mesmo n.º1 do

    artigo 51.º e do n.º2 do mesmo artigo que a aplicação da Carta aos órgãos, às instituições

    e aos organismos da União não deve desrespeitar a delimitação vigente das atribuições

    entre a União e os Estados membros, nem deve levar à criação de novas atribuições para a

    União. Depois, a Carta também se aplica aos Estados membros, mas com uma grande

    limitação: só quando eles apliquem o Direito da União. Fora dessa situação os Estados não

    estão obrigados pela Carta. Por fim, são destinatários da Carta todas as pessoas que

    estiverem sob jurisdição dos Estados membros, salvo quanto aos direitos que, pela sua

    natureza, deverão ser considerados como estando intrinsecamente ligados à cidadania da

    União, caso em que estes deverão ser reservados a quem goze da referida cidadania da

    União.

    Problemas específicos da interpretação e da aplicação da Carta:

    1.  Distinção entre direitos e princípios: ela figura na epígrafe do artigo 52.º e no n.º5 desse

    artigo. Explicámos com é que os princípios representam um valor menos protegido do que

    os direitos.

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    2.  Garantia do conteúdo essencial dos direitos: ocupa-se dela o artigo 52.º, n.º1. Isso significa

    que, para estarmos perante uma violação de um direito reconhecido pela Carta, basta quehaja interferência na substância daquele direito, sem ser necessário chegar-se ao extremo

    da privação ou ablação do direito.

    3.  As anotações relativas à Carta: o 5.º considerando do preâmbulo bem como o artigo 52.º,

    n.º7 da Carta, e o artigo 6.º, n.º1, §3.º TUE, dispõem que os direitos, as liberdades e os

    princípios consagrados na Carta devem ser interpretados pelos órgãos jurisdicionais da

    União e dos Estados membros. Por um lado, o preâmbulo das Anotações dispõe o seguinte:

    «embora não tenham em sii força de lei, constituem um valioso instrumento de

    interpretação destinado a clarificar as disposições da Carta». Mas, por outro lado, como se

    viu, a Carta, tanto no seu preâmbulo, como no artigo 52.º, n.º7, impõe que na interpretação

    daqueles direitos se tenham «na devida conta» as referidas Anotações. Pra, porque o artigo6.º, n.º1, §1.º TUE, atribui à Carta o mesmo valor jurídico dos Tratados e, porque esse

    preceito manda atender a essas Anotações, estas, também elas, acabam por ter a dignidade

    e o valor jurídico de preceitos dos Tratados. Todavia, esta diferente sensibilidade para a

    natureza e o valor jurídico das Anotações em causa não deve permitir concluir senão que

    elas pretendem ajudar o intérprete dos respetivos preceitos a melhor compreender os

    pormenores do respetivo conteúdo.

    4.  O nível mais alto de proteção dos direitos: o artigo 53.º da Cata impõe o grau mais elevado

    de proteção para os direitos que a Carta reconhece. E fá-lo do seguinte modo: a Carta

    cederá o passo à fonte de Direito que confira, no caso concreto, ao direito em causa, o mais

    alto grau de proteção. O princípio fica, deste modo, claramente definido. Dispõe no mesmosentido, especificamente quanto à CEDH, o n.º3 do artigo 52.º, e o mesmo regime deve ser

    adotado na interpretação do n.º4 daquele artigo, quanto às tradições constitucionais

    comuns aos Estados membros.

    A Carta e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem: como atrás demonstrámos, a

    Carta é largamente subsidiária da CEDH, não apenas porque a tomou como fonte como também

    porque a adotou dentro do nível mínimo de interpretação da própria Carta e, por via disso,

    dentro do nível mínimo de proteção dos direitos por esta reconhecidos (artigos 52.º, n.º3 e

    artigo 53.º).

    A adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem:

    1.  O estado da questão antes da Carta: esta questão começou a ser discutida nos anos 70. Ela

    foi suscitada por duas razões: na ausência então de um catálogo de direitos fundamentais

    das Comunidades, os particulares não tinham, pelos Tratados, acesso direto pleno aos

    Tribunais Comunitários para questionarem, em sede de recurso de anulação, os atos dos

    órgãos que ofendessem esses direitos. O primeiro problema foi resolvido provisoriamente

    pela Jurisprudência do TJ. Por esse meio, como atrás vimos, a CEDH passou a vigorar na

    Ordem Jurídica Comunitária pela via dos princípios gerais de Direito Comunitário. O

    segundo problema nunca foi resolvido. Como atrás dissemos, o Tratado de Maastricht

    incluiu nos Tratados, pela primeira vez, a vinculação da União e das comunidades à CEDH,

    mas, outra vez, pela via dos princípios gerais de Direito Comunitário. Os Tratados deMaastricht, de Amesterdão e de Nice não se comprometeram com a adesão da União e das

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    Comunidades E CEDH. Pelo contrário, os artigo 6.º, n.º1, TUE, depois do Tratado de

    Maastricht, e 6.º, n.º2 TUE, depois das revistas de Amesterdão e Nice, não incluíramqualquer referência à adesão à CEDH. O obstáculo que se via à adesão era o de que os

    Tratados não reconheciam Às Comunidades e à União atribuições em matéria de direitos

    fundamentais. Por isso, estas não podiam aderir à CEDH, nem ̈ mesmo podiam aprovar uma

    Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia sem prévia revisão dos Tratados que o

    permitissem.

    2.  Os argumentos contra a adesão: na esteira do Tratado Constitucional, o Tratado de Lisboa,

    incluiu no TUE uma obrigação para a União de Aderir a CEDH. Segundo esses autores, as

    dificuldades jurídicas com que a adesão se defrontava eram as seguintes: não é possível

    nem é conveniente sujeitar a União À dupla jurisdição do TJUE e do TEDH; a aplicação da

    CEDH como lex scripta vai fazer submeter a União ao Direito Internacional numa matériamuito sensível, como é a dos direitos fundamentais, o que vai fazer quebrar nessa matéria

    a autonomia, a uniformidade e a coesão interna do Direito da União; essa aplicação vai

    também trazer para o seio da União o princípio da necessidade de prévia exaustão dos

    meios internos, que é exigido pela CEDH, mas que desde os Tratados institutivos das

    Comunidades é recusado pelo sistema de garantias contenciosas no seio das Comunidades

    e da União. Além disso, para esses autores, a adesão também era desnecessária. Esta

    construção tornaria ao TJ pronunciar-se sobre questões prejudiciais de interpretação direta

    da CEDH colocadas pelos tribunais nacionais quando aplicassem o Direito da União, porque

    a CEDH estaria abrangida pela alínea b) do atual artigo 267.º TFUE. Note-se que, dentro

    dessa orientação, os Tribunais da União seriam, eles, os juízes da conformidade de atoscomunitários com a CEDH, porque esta faria parte, por si, do bloco de legalidade do Direito

    da União. Isto, obviamente, quando estivéssemos no âmbito da aplicação do Direito da

    União.

    3.  A necessidade da adesão: os argumentos em cima referidos contra a adesão não são

    suficientes para afastar a necessidade de a União aderir à CEDH para garantir aos seus

    cidadãos um mais alto grau de proteção dos seus direitos fundamentais. Primeiro, se os

    particulares ´so puderem contar com o recurso de anulação para o TJUE, previsto no artigo

    263.º TFUE, para impugnarem os atos dos órgãos que violem a Carta, nesse caso não veem

    plenamente assegurada essa proteção porque, repetimos, eles têm capacidade judiciária

    ativa limitada em face desse artigo, são recorrentes só semipriviligeados. Pouco

    acrescentam à proteção devida aos direitos fundamentais as questões prejudiciais do artigo

    267.º TUE. De facto, as partes nunca podem suscitar essas questões, só os tribunais

    nacionais o podem fazer. Depois, sem a adesão à CEDH, a União nunca se poderá defender

    quando for dirigida ao TEDH uma queixa contra um Estado com o fundamento de que este

    infringiu a CEDH através de um seu ato em que ele aplicou o Direito da União. Em tecreiro

    lugar, a Carta dos Direitos Fundamentais só pode ser aplicada pelos Tribunais em situações

    de aplicação do Direito da União. Ficam fora de controlo dos Tribunais os casos de violação

    dos direitos por ela reconhecidos em que não esteja em causa o Direito da União. Critica-

    se a adesão por submeter a União à dupla jurisdição do TJUE e do TEDH. Há que relativizar

    esta crítica. Já hoje o sistema de garantias dentro da União Europeia conhece dupla

     jurisdição entre os tribunais estaduais, como tribunais comuns do Direito da União, e o TJUE.Portanto, a dupla jurisdição entre o TJUE e o TEDH não será novidade para o sistema jurídico

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    da União Europeia, desde que o Tratado de Adesão inclua «cláusulas que preservem as

    características da União e do Direito da União». Também não procede a crítica segundo aqual a adesão vai introduzir de exaustão dos meios internos no sistema de proteção dos

    direitos fundamentais na União Europeia. A adesão da União à CEDH não vai obrigar os

    particulares a esgotar previamente os meios internos do Direito da União pela razão

    simples de que não há meios internos a esgotar. De facto, os particulares têm legitimidade

    para impugnar para o TJUE atos dos órgãos da União que infrinjam os seus direitos e, por

    outro lado, não têm legitimidade para, eles próprios, suscitarem questões prejudiciais

    perante o TJUE. Do mesmo modo, nada obsta também a que se crie um mecanismo através

    do qual, antes de o TEDH se pronunciar sobre a validade de um ato da União, deve o TJUE

    ter a oportunidade de se pronunciar sobre ela. Igualmente nada impede que se reveja a

    forte restrição trazida à capacidade da pessoa para dirigir uma queixa ao TEDH traduzida aexclusão dessa capacidade Às pessoas coletivas de Direito Público, como decorre do artigo

    34.º CEDH. Por fim, há que estar atento ao facto de o critério de reparação segunda a CEDH

    consistir numa mera «reparação razoável» (artigo 50.º CEDH). Se não procedem muitas das

    críticas dirigidas à adesão também não devem ser relevantes alguns outros argumentos

    aduzidos a favor da adesão. Assim, diz-se que, sem aquela adesão, não será possível a

    aplicação das sanções previstas nos artigos 7.º TUE e 209.º CE, na redação do Tratado de

    Nice, hoje os artigos 7.º TUE e 351.º TFUE. Não é verdade, aqueles preceitos remetem para

    o artigo 2.º TUE, e este deve ser interpretado, na parte relativa ao «respeito pelos direitos

    do Homem», como abrangendo também os direitos contidos na CEDH, quer porque a Carta

    engloba esta, quer porque a referência do artigo 2.º abrange também os direitos referidosno artigo 6.º, n.º3, TUE. Diz-se, também, que, sem a adesão, haveria, um matéria de direitos

    fundamentais, uma Europa a “duas velocidades”. À partida, trata-se de uma realidade

    inevitável: por um lado, não é possível a aplicação da Carta a Estados partes na CEDH e não

    membros da União Europeia; por outro lado, não é legítimo impedir-se ao s Estados

    membros da União Europeia de, como decorre do citado artigo 52.º, n.º3 da Carta,

    acolherem e adotarem na Carta um nível de proteção dos direitos fundamentais superior

    ao fornecido pela CEDH. A solução está em, por um lado, se interpretar a Carta e a CEDH,

    somadas Às tradições constitucionais comuns aos Estados membros, como um conjunto

    entre si complementar, harmonioso e coerente e, por outro lado, em se atualizar, para se

    aperfeiçoar, a CEDH, que, data de 1950, consagra métodos e princípios que o tempo tornou

    retrógrados. Diz-se por fim, que a cabal proteção dos Direitos do Homem na Ordem Jurídica

    da União impõe que os atos da União sobre direitos fundamentais sejam apreciados por

    um tribunal alheio à União. Não é verdade. Trata-se de uma suspeição prévia e abstrata

    lançada sobre os Tribunais da União, que estes não merecem.

    4.  O procedimento da adesão: não vai ser fácil a adesão da União à CEDH em função das

    exigências colocadas ao processo de adesão. Vai requerer o acordo de todos os Estados

    membros da União porque o Acordo de adesão terá de ser aprovado pelo Conselho por

    unanimidade. Após a aprovação do Parlamento Europeu, e depois terá de ser ratificado por

    todos os Estados Membros segundo as respetivas normas constitucionais. É o que dispõe o

    artigo 218.º, n.º6, alínea a), ii, e n.º8 TFUE. Mas vai também requerer o acordo de todos os

    Estados que são partes na CEDH do Conselho da Europa, porque a adesão impõe aconclusão de um novo protocolo adicional àquela Convenção que autoriza a adesão. O

  • 8/19/2019 Fausto Quadros - União Europeia

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    Direito da União Europeia | Professor Fausto Quadros

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    Tratado de adesão da União À CEDH deverá respeitar o Protocolo n.º8 e a Declaração n.º2

    anexos ao Tratado de Lisboa.

    Rumo a um direito da União Europeia sobre Direitos Fundamentais : adesão da União

    Europeia à CEDH não impedirá que a Carta venha a ocupar progressivamente um lugar nuclear

    num sólido e ambicioso Direito da União Europeia sore Di