Fausto Quadros - União Europeia
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Direito da
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A União Europeia
Definição e caracterização geral da União Europeia:
1. As noções de “comunidade” e de “União”: o conceito de Comunidade, valorizando a ideia
de solidariedade e de coesão entre os seus membros, como espelho da prevalência dos
interesses que são comuns a eles sobre os interesses que os separam. O conceitos de União
mantém íntegra toda essa construção e aprofunda-a de modo a aproximá-la da construção
federal. Mas a noção de União apresenta, em relação ao conceito de Comunidade, a
característica de um maior aprofundamento da solidariedade e da coesão interna e das
relações de subordinação no seio da União.2. A criação das Comunidades pelo método da integração funcional: por duas vezes se tentou
no século XX alcançar a integração europeia segundo o modelo americano. A primeira
tentativa nesse sentido foi realizada com o Memorando Briand ; ele não foi por diante
especialmente porque surgiu no início da grande depressão de 1929 – 1932. A segunda
tentativa traduziu-se na «Mensagem aos Europeus», de 8 a 10 de maio de 1948. Esta
tentativa fracassou, porque o Reino Unido, para travar a concretização das ideias aprovadas
naquele Congresso, promoveu a criação, em 1949, do Conselho da Europa, numa base de
simples cooperação intergovernamental. O método da integração global, pensado no
Congresso de Haia, teve, pois, de ceder o lugar ao método da integração funcional. Foi
nesse quadro que o Plano Schuman optou pelo método funcional, ao propor umaComunidade só para o Carvão e o Aço. Consolidou-se o método funcional através da criação
em 1957, de mais duas Comunidades sectoriais, a CEE e a CECA. A criação da União Europeia
pelo TUE em 1992, veio trazer alterações ao método funcional na integração europeia, ao
criar a União com um sentido amplo, que incluía nela as Comunidades Europeias.
3. O abandono do método da integração funcional: o Tratado de Lisboa alterou
significativamente o regime até então vigente na matéria. Pelo Tratado de Lisboa, a União
Europeia viu dissolver-se nela a CE, fazendo com que o pilar comunitário, traduzido na
União, passasse a ser praticamente o único pilar desta, com a única especialidade que
consistiu na intergovernamentalidade que perdurou parcialmente na PESC, e sem nos
esquecermos da subsistência residual da Euratom no pilar comunitário. Com estas ressalvas,pode-se, dizer que o método funcional foi definitivamente abandonado pelo Tratado de
Lisboa para dar lugar à União Europeia.
4. Génese e evolução da União Europeia: depois da criação das Comunidades e até ao Tratado
de Maastricht, foram várias as vezes que em documentos oficiais foi utilizada a expressão
“União Europeia”. Em nenhum desses documentos se propunha a criação da União
Europeia como uma entidade que se substituísse às Comunidade. Neles, defendia-se
apenas um aprofundamento das Comunidades, em termos tais, que estas alargassem o
âmbito das suas atribuições e os poderes dos seus órgãos. A única exceção ao que acaba
de se afirmar era o Tratado Spinelli, que, na realidade, propunha a extinção das três
Comunidades e a sua substituição por uma União Europeia. Mesmo o Ato Único Europeu,
posterior a esse Tratado, não viria a pretender criar uma União Europeia. Isto quer dizer
que o nascimento da União Europeia como realidade diferente das Comunidades só
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ocorreu com o Tratado da União Europeia, cujo projeto, foi aprovado pelo Conselho
Europeu, na sua reunião em Maastricht, de 0 a 10 de dezembro de 1991. O Tratado daUnião Europeia veio a refletir uma série de compromissos que estiveram na sua origem, o
maior dos quais terá sido a fusão de dois projetos: um projeto de Tratado sobre a União
Económica e Monetária, e um projeto de Tratado sobre a União Política. Note-se, todavia,
que o Tratado de Maastricht não transformou as Comunidades em União. A União e as
Comunidade coexistiam, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a União, como
ser verá, personalidade jurídica própria, ainda que de conteúdo muito restrito. Desta
coexistência da União e das Comunidades resultava que o Tratado da União Europeia era
um verdadeiro Tratado de Tratados. Ou seja, ele englobava os Tratados Institutivos das
Comunidades Europeias. O Tratado Constitucional veio pretender dar uma sistematização
e uma arrumação muito clara, nesta matéria. Para tanto, passava a haver um só Tratado,que criava uma nova União Europeia. O Tratado de Lisboa manteve essa orientação,
embora com uma alteração o plano formal. Dele resultaram dois Tratados e não um só: o
Tratado da União Europeia e o Tratado de Funcionamento da União Europeia. Das antigas
Comunidades manteve-se apenas a Euratom, regulada no Protocolo n.º2 anexo ao Tratado
de Lisboa.
5. A estrutura da União Europeia. O domínio material do Tratado da União Europeia até à
Convenção sobre o Futuro da Europa: estudar a estrutura significa apreender o âmbito ou
o domínio material coberto pelo TUE. Acerca dessa matéria, o Tratado EU, já antes do
Tratado de Lisboa, continha um preceito básico: « A União funda-se nas Comunidades
Europeias, completadas pelas políticas e formas de cooperação instituídas pelo presenteTratado. A União tem por missão organizar de forma coerente e solidária as relações entre
os Estados membros e entre os respetivos povos». A União Europeia era assimilada mais
vulgarmente à arquitetura de um templo grego, cuja estrutura apresentaria três pilares.
Eram os artigos 1.º a 7.º do Tratado, que disciplinavam a criação da União Europeia, fixavam
os seus objetivos, definiam os seus princípios fundamentais e estabeleciam quais eram os
seus órgãos. Digamos que essas disposições comuns eram o arco que cobria os três pilares.
Seguiam-se, então, os três pilares em que se desdobrava a União. O primeiro pilar, que era
o pilar central e o mais importante, era o pilar comunitário, que em 1992 era composto
pela três Comunidades, na sequência da lógica do artigo 1.º, §3.º, TUE. O artigo 8.º absorvia
o Tratado CE, que conservava autonomia; o artigo 9.º incorporava o Tratado CECA que,
também, à data conservava autonomia; por fim, o artigo 10.º acolhia o Tratado CEEA, que,
também, mantinha autonomia. Este pilar comunitário era o pilar integrado da União
Europeia, aquele onde, portanto, encontrávamos os traços federais que a União Europeia
progressivamente foi criando. O Tratado de Amesterdão alterou a numeração originária
dos preceitos do Tratado CE, mas manteve a dos preceitos dos Tratados CECA e CEEA. O
Tratado de Nice não modificou essa estrutura do primeiro pilar a não ser pela absorção de
algumas matérias que até então estavam no terceiro pilar. Entretanto, em 24 julho de 2002,
deixou de existir a CECA. Isso aconteceu pelo facto de o respetivo Tratado ter cessado a sua
vigência, que o seu artigo 97.º fixava em cincoenta anos desde a entrada em vigor do
Tratado. Por conseguinte, o primeiro pilar da União Europeia passou a englobar apenas a
CE e a CEEA. Ao contrário do primeiro pilar, o segundo e o terceiro pilares da União tinhamnatureza intergovernamental. Estavam, também eles, previstos na fórmula geral do artigo
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1.º §3.º, EU. O segundo pilar encontrava-se regulado nos artigo 11.º a 28.º, na versão de
Nice: ocupava-se da Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Este segundo pilartinha vindo pôr termo à “cooperação política europeia”, e veio substitui-la por uma “politica
comum”. O desenho inicial da PESC, criado pelo Tratado de Maastricht, foi reforçado pelo
Tratado de Amesterdão, ao incluir nela a “definição gradual de uma política de defesa
comum”, que “poderá conduzir a uma defesa comum”, e ao incluir a UEO na União como
Organização Internacional autónoma, e a atribuição à União Europeia de uma “capacidade
de atuação autónoma baseada em forças militares credíveis”. Estavam, assim, criadas as
bases de uma Política Europeia Comum em matéria de Segurança e de Defesa . O Tratado
de Nice veio alterar o sistema assim delineado, na medida em que desapareceu a
integração da UEO na União Europeia. Por sua vez, o terceiro pilar estava disciplinado nos
artigos 29.º a 42.º e regulava a Cooperação policial e judiciária em matéria penal . Este pilarhavia sido introduzido pelo Tratado de Maastricht no TUE como uma consequência da
criação da liberdade de circulação e da eliminação de fronteiras internas dentro da União.
O preço a pagar por isso foi o de antecipar a criação de um “espaço de liberdade, segurança
e justiça”, de um “espaço judiciário europeu” – ou seja, um espaço em que a liberdade de
circulação fosse efetiva e, por isso, ficasse garantida, mas, simultaneamente, não fosse
utilizada para fins criminosos. Como se disse, este pilar, era de mera cooperação
intergovernamental. Por isso, foi-se concretizando, logo após o Tratado de Maastricht, por
acordos bilaterais ou multilaterais entre os Estados Membros. O bom funcionamento da
cooperação intergovernamental em algumas matérias deste terceiro pilar levou o Tratado
de Amesterdão a comunitarizar, ou seja, a passar para o primeiro pilar, o domínio dos vistos,do asilo, da imigração, e de outras políticas relativas à livre circulação de pessoas, que, por
isso, passou a ser disciplinado no novo Título IV do Tratado CE. As matérias que sobraram
do terceiro pilar continuara no Título VI do TUE, que, passou a ter a epígrafe mais ambiciosa
de “cooperação policial e judiciária em matéria penal”. O Tratado de Nice veio reforçar
ainda mais este terceiro pilar, sobretudo através da criação da Eurojust (Unidade Europeia
de Cooperação Judiciária) e do aprofundamento dos meios de cooperação judiciária em
matéria penal, tais como eles passaram a ser regulados nos novos artigos 29.º, §2.º, 2.º
travessão, e 31.º UE.
6. A estrutura da União Europeia no Tratado Constitucional: um dos objetivos da Convenção
sobre o Futuro da Europa era de dar arrumação e simplificação à União Europeia. Por isso,
o Tratado Constitucional criava só uma União Europeia, que se pretendia coerente. Para
tanto, a nova União Europeia sucedia juridicamente à União Europeia que então existia e
absorvia as duas Comunidades que subsistiam (a CE e a Euratom) bem como o segundo e o
terceiro pilares.
7. A estrutura da União Europeia no Tratado de Lisboa: O Tratado de Lisboa resolveu manter
com um regime especial o antigo segundo pilar, ou seja, a PESC, agora integrada numa nova
realidade, mais ampla, chamada Ação Externa da União. De seguida, surge-nos, com igual
valor jurídico que o TUE (artigo 1.º, §3.º TFUE), o Tratado de Funcionamento da União
Europeia. Este Tratado ocupa-se do antigo pilar comunitário, do antigo terceiro pilar, agora
sob a epígrafe de “O espaço de liberdade, segurança e justiça”, e que agora é plenamente
integrado no antigo pilar comunitário. Fora da EU continua a Euratom com o seu Tratado
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também o seu dia: o Dia da Europa, que é celebrado a 9 de maio, aniversário da Declaração
Schuman; o lema da União “Unida na diversidade” e o euro como meda da União. Nadeclaração n.º52 anexa a Tratado de Lisboa, dezasseis Estados, incluindo Portugal,
reconhecem que o símbolos que constavam do citado preceito do Tratado Constitucional
«continuarão a ser, para eles, os símbolos do vínculo comum dos cidadãos à União Europeia
e dos laços que o ligam a esta».
12. A personalidade jurídica da União: em nenhum preceito o TUE, antes do Tratado de Lisboa,
reconhecia expressamente personalidade jurídica à União. Daí, que a doutrina dominante
sustentasse que a União não gozava de personalidade jurídica própria, distinta da das
Comunidades. Nunca fomos dessa opinião. Dos trabalhos preparatórios do Tratado de
Maastricht tínhamos dificuldade em extrair a conclusão de que, mesmo no puro plano
político, não se quis atribuir à União autonomia em relação às Comunidades. Ou seja, aidentidade da União não era afirmada através das Comunidades, designadamente, através
da C, mas era formada pela própria União. Contudo, colocado o problema no plano jurídico
entendíamos que do TUE resultava com clareza, ainda que na ausência de preceito expresso
sobre a matéria, que a União gozava de personalidade jurídica própria. O TUE atribuía À
União capacidade jurídica própria, pelo menos para celebrar, ela própria acordos
internacionais. Ora, o reconhecimento dessa capacidade jurídica, desse ius tractum,
implicava, só por si, a atribuição de personalidade jurídica própria à União. Mas também
num outro domínio aparecia-nos confirmada a personalidade jurídica própria da União.
Toda a pessoa coletiva tem órgãos próprios. Ora, a União tinha órgãos que lhe imputavam
a ela, autonomamente, direitos e deveres próprios, isto é, que atuavam com órgãos daUnião e não das Comunidades, exercendo eles, nesse quadro, a sua competência específica,
que o Tratado lhes conferia. Podia-se, pois, concluir dizendo que a União tinha
personalidade jurídica própria. O problema ficou resolvido em definitivo, com o Tratado de
Lisboa, que introduziu no TUE o novo artigo 47.º, que dispõe: «A União tem personalidade
jurídica».
13. A capacidade jurídica da União: qual é a capacidade jurídica, de gozo e de exercício da União?
Em primeiro lugar, a capacidade jurídica da União está limitada pelo princípio da
especialidade, que o Tratado UE chama de princípio da atribuição (artigo 5.º, n.º1 TUA). É
claro que, dada a vastidão dos objetivos e das atribuições que o TUE impõe à União não é
fácil aplicar, na prática, à União o princípio da especialidade. O que significa que serão
inválidos os atos praticados pela União, melhor, pelos seus órgãos, fora das suas atribuições
e para prosseguir objetivos que não lhe estão confiados pelos Tratados. Em segundo lugar,
a capacidade da União está condicionada pelo princípio da competência de atribuição dos
seus órgãos. Isto quer dizer que, para além de a União se encontrar limitada pelo princípio
da especialidade das suas atribuições, os seus órgãos têm de se conter dentro dos limites
dos poderes que os Tratados lhe conferem. O Tratado admite a possibilidade de ela fazer
expandir os poderes dos seus órgãos para se adaptar essa capacidade àquelas que forem,
em cada momento, as necessidades da integração. Há dois meios pelos quais se consegue
atingir esse resultado; primeiro o artigo 352.º TFUE; depois a teoria dos poderes implícitos.
A capacidade jurídica da União é de Direito interno, o que lhe permite atuar na sua ordem
interna, e de Direito Internacional, o que a autoriza a agir na ordem internacional.
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14. A integração diferenciada: particularmente após o Ato Único Europeu ter acelerado o passo
da integração europeia rumo ao Mercado Interno, a atingir, em 1 de janeiro de 1993, quese começou a verificar que nem todos os Estados membros das Comunidades se encontrava,
em condições de progredir no processo de integração de modo igual, isto é, com o mesmo
ritmo e em todas as matérias. Logo nessa altura se sentiu, portanto, a necessidade de se
preverem mecanismos e condições que permitissem a alguns Estados, que estivessem
preparados para o efeito, avançar na integração mais depressa do que outros, pelo menos
em algumas matérias. Todavia, só com o Tratado de Amesterdão é que essa corrente ficou
consagrada nos Tratados, concretamente, no TUE e sob a designação de “cooperação
reforçada”. Elas visam permitir, portanto, que, verificadas determinadas condições, certos
Estados avancem mais rapidamente do que outros, em domínios concretos da integração,
sem que para tanto possam ser impedidos pelos outros Estados. Estamos perante aaceitação formal, pelo TUE, da integração diferenciada. As cooperações reforçadas foram
incluídas no TUE por iniciativa da França e da Alemanha para prevenir o aprofundamento
do desnível entre Estados desenvolvidos e Estados menos desenvolvidos, que iria ser
provocado pelos alargamentos da União ocorridos neste século, principalmente a Estados
do Centro e do Leste da Europa.
a.
Regime geral: o regime geral das cooperações reforçadas encontra-se comporto pelo
artigo 20.º TUE, e está desenvolvido nos artigos 326.º a 334.º TFUE. Esses preceitos
sujeitam as cooperações reforçadas à verificação dos seguintes requisitos: elas não
podem abranger as atribuições exclusivas da União e devem respeitar o regime
especial definido para a PESC no artigo 331.º TFUE (artigos 20.º, n.º1, §1.º TUE, e329.º e 331.º TFUE); elas visam favorecer a realização dos objetivos da União,
preservar os seus interesses e reforçar o processo de integração (artigo 20.º, n.º1,
§2.º TUE); elas estão abertas a todos os Estados membros e a todo o momento
(artigo 20.º, n.º1, §2.º, e 328.º, n.º1, TFUE); elas devem ser utilizadas apenas em
“último recurso”, quando o Conselho se certif icar que os objetivos por elas visados
não podem ser alcançados, num prazo razoável, pela União no seu conjunto (artigo
20.º, n.º2, §1.º, TUE); elas devem ser decididas por, pelo menos, nove Estados
membros, devendo, todavia, tentar-se alarga-las ao maior número possível de
Estados (artigo 20.º, n.º2 TUE, e 328.º, n.º, TFUE); todos os membros do Conselho
podem participar nas deliberações sobre as cooperações reforçadas mas só os
Estados membros que participem nestas é que têm direito a voto (artigo 20.º, n.º3,
TUE e 330.º TFUE); os atos aprovados no âmbito de uma cooperação reforçada só
vinculam os Estados que nela participem (artigo 20.º, n.º4, TUE); as cooperações
reforçadas devem atender às atribuições, aos direitos e aos deveres dos Estados que
nelas não participem, não podendo, todavia, estes impedir que elas sejam efetivadas
(artigo 327.º TFUE); elas não podem pôr em causa nem o mercado interno, nem a
coesão económica, social e territorial dentro da União, do mesmo modo como não
devem conduzir nem a uma restrição, nem a uma discriminação às trocas entre os
Estados membros e não devem causar distorções à concorrência entre eles (artigo
326.º TFUE). O procedimento de instituição de uma cooperação reforçada sujeita ao
regime geral encontra-se disciplinado nos artigos 329.º, n.º1 e 330.º TFUE. Por aí sevê esse procedimento segue a forma de um processo legislativo especial com
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aprovação do Parlamento Europeu. Todavia, por força da chamada cláusula
passerelle, estabelecida no artigo 333.º, n.º2, TFUE, o Conselho, deliberando porunanimidade, formada nos termos do artigo 330.º, §1.º e 2.º TFUE pode deliberar
que o procedimento a adotar será o de processo legislativo ordinário. O
procedimento para a participação numa cooperação reforçada já iniciada está
regulado no artigo 331.º, n.º1 do mesmo Tratado. A participação de um Estado
nessas condições pressupõe a aceitação, da sua parte, dos atoas que já tiverem sido
adotados no âmbito da respetiva cooperação reforçada (artigo 328.º, n.º1, §1.ª e 2.ª
parte TFUE).
b. Regimes especiais: o primeiro regime especial relativo às cooperações reforçadas
aplica-se à PESC. A instituição, ou criação, de uma cooperação reforçada no domínio
da PES encontra-se sujeita ao procedimento regulado no artigo 329.º, n.º2, TFUE, ea participação numa cooperação já instituída nesse domínio rege-se pelo
procedimento disciplinado no artigo 331.º, n.º2, do mesmo Tratado. Os preceitos
citados do TFUE exigem para o efeito deliberação do Conselho por unanimidade. Esta
deve ser calculada à luz do artigo 330.º, §2.º TFUE. Todavia, por efeito da cláusula
passerelle, estabelecida pelo artigo 331.º, n.º2 TFUE, para as deliberações do
Conselho, é substituída pela maioria qualificada. O segundo regime especial é o da
cooperação estruturada permanente. Ela encontra-se prevista no artigo 42.º, n.º6
TUE, e no Protocolo n.º 10 anexo ao Tratado, relativo à cooperação estruturada
permanente. É o regime da cooperação reforçada que o Tratado de Lisboa criou para
o domínio da defesa. Essa cooperação desenvolveu-se no âmbito da Política Comumde Segurança e Defesa (PCSD). O regime da cooperação estruturada permanente tem
de ser visto como um regime de exceção e os únicos requisitos que ele impõe são os
seguintes: só podem criar essa cooperação, ou participar nela, os Estados que
reúnam os requisitos do referido artigo 42.º, n.º6 TUE, e do citado Protocolo,
independentemente do seu número; esses Estado têm de assumir os compromissos
constantes dos artigos 1.º e 2.º do referido Protocolo, deixando, todavia, os Tratados
claro que a PCSD não afeta o caráter específico da política de segurança e defesa dos
Estados membros ( artigo 42.º, n.º7, in fine TUE e considerando o 4.º do citado
Protocolo). O procedimento da criação de uma cooperação estruturada permanente,
bem como da participação nela, rege-se pelo artigo 46.º TUE. O Conselho delibera
aqui por maioria qualificada, após consulta ao Alto Representante da União para os
Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (Artigo 46.º, n.º3, §2.º e 3.º TUE). O
terceiro domínio é o das missões no exterior do domínio da PCSD, referidas no artigo
42.º, n.º1 TUE. O conteúdo e os objetivos dessas missões encontram-se definidos
naquele preceito bem como no artigo 43.º, n.º1 TUE. O Conselho, respeitado o
procedimento dos artigos 43.º, n.º2 e 44.º TUE, pode confiar uma missão desse tipo
a um grupo de Estados, independentemente do seu número, que reúna as condições
do artigo 44.º, n.º1 TUE. A coordenação dessas missões cabe ao Alto Representante,
sob a autoridade do Conselho e do Comité Político e de Segurança, e aos Estados
membros (artigo 43.º, n.º2, e 44.º, n.º1 TUE). Também é possível aos Estados
participarem na Agência Europeia de Defesa. Aquela Agência está prevista no artigo42.º, n.º2 TUE. As suas atribuições encontram-se definidas nos artigos 42.º, n.º3, §2.º,
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e artigo 45.º do mesmo Tratado, e no artigo 3.º do Protocolo n.º10. Ela está aberta
aos Estados que nela queiram participar, a fim de reforçar as suas capacidadesmilitares.
c.
Conclusão: as cooperações reforçadas ou a integração diferenciada apresentam o
grande risco da quebra da coesão económica, social e territorial entre os Estados
membros. Ora, essa coesão constitui um dos objetivos fundamentais da integração.
De facto, o TUE proíbe as cooperações reforçadas nos casos em que elas puserem
em perigo aquela coesão. Não tendo, todavia, a União Europeia os mesmos
mecanismos integradores de uma Federação, ela só deve aceitar as cooperações
reforçadas mesmo em “último recurso”, como vimos ser exigido pelo TUE, evitando-
se que se institucionalize, com caráter mais ou menos definitivo, uma União mais
estreita, ou várias Uniões mais estreitas, dentro de uma União mais diluída.
Princípios constitucionais e valores da União Europeia
Introdução: os princípios constitucionais e valores como elemento nuclear da
Constituição material da União: a União Europeia assenta em alguns princípios fundamentais.
A Constituição material da União Europeia cria a União; define os princípios de base e os valores
que a regem, a ela e aos Estados Membros; aponta-lhe os objetivos; fixa-lhe as atribuições;
disciplina as suas relações com os Estados Membros; dá à União um aparelho orgânico e
institucional para atuar; cria os mecanismos necessários para a interpretação e a aplicação do
Direito da União; regulamenta as fontes formais do Direito da União; salvaguarda os direitos
fundamentais dos cidadãos europeus; estabelece os meios que vão garantir a legalidade
comunitária. O Tratado de Lisboa alargou o conteúdo e o âmbito dessa Constituição material
através da inclusão nela dos “valores da União” (artigo 2.º TUE), e da Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia, e que, por força de disposição expressa no TUE (artigo 6.º,
n.º1), faz parte integrante deste Tratado. Eles são princípios que, por serem fundamenais do
ponto de vista axiológico, dão corpo, no plano da Filosofia Política e do Direito, Às opções básicas
da União e aos valores que ela escolheu para regerem a sua existência e a sua atividade.
Podemos dizer que eles fazem parte de ordem pública da União. Eles ocupam o lugar cimeiroentre as fontes de Direito da União, e constituem, portanto, autênticos limites materiais à
revisão dos Tratados da União. Como ius cogens, pode entender-se que a sua violação pelos
tratados gera a nulidade destes, por força do artigo 53.º da Convenção de Viena sobre o Direito
dos Tratados. A importância desses princípios fundamentais em nada fica diminuída pelo facto
de alguns deles serem princípios gerais de Direito. É o caso, por exemplo, dos princípios da
proporcionalidade e da não discriminação. Eles não são apenas princípios, são verdadeiros
valores. Pro serem inerentes às características essenciais e específicas da Ordem jurídica da
União, eles presidem à existência e à atividade da União.
Idem: em especial, os valores da União: o primeiro documento oficial foi a Declaração sobre
a Identidade Europeia, de 14 de dezembro de 1973. Nessa Declaração, os então nove Estados
membros reconheciam a necessidade de as Comunidades afirmarem a sua identidade própria,
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que lhes permitisse exprimirem-se melhor nas suas relações com outros Estados do mundo, bem
como quanto às suas responsabilidades nas grandes questões mundiais. A Declaração de 1973inspirava-se no Estatuto do Conselho da Europa de 1949. Esse Estatuto afirmava que os Estados
Membros se encontravam «indissoluvelmente vinculados aos valores morais e espirituais que
constituem o património comum dos respetivos povos e que para ele eram, desde logo, os
princípios da liberdade individual, da liberdade política e do primado do Direito, sobre os quais
se funda toda a verdadeira Democracia». O TUE, aprovado pelo Tratado de Maastricht, veio
retomar a referência aos “valores comuns” da União como objetivo a prosseguir pela PESC. O
tratado de Amesterdão manteve essa posição. O Tratado de Nice não trouxe qualquer
modificação ao referido artigo 11.º, n.º1, 1.º travessão, TUE. Pelo artigo 2.º do TUE após o
tratado de Lisboa. Os valores aí definidos são os seguintes: o respeito pela dignidade da pessoa
humana, a democracia, a liberdade, a igualdade, o Estado de Direito, o respeito pelos Direitosdo Homem, inclusive pelos direitos de pessoas pertencentes a minorias. Para o Tratado, esses
valores têm de ser comuns a todos os Estados membros, numa sociedade caracterizada pelo
pluralismo, pela não discriminação, pela tolerância, pela justiça, pela solidariedade e pela
igualdade entre homens e mulheres. Sublinhe-se que a circunstância de esses valores serem
assumidos, de modo expresso, não apenas como valores da União mas também como valores
“comuns aos Estados membros”, assume uma enorme relevância. Isso quer dizer que,
independentemente da União como uma pessoa jurídica autónoma, os Estados membros se
comprometem a respeitar esses valores na sua ordem interna e nas suas relações entre si e com
a União. Note-se que, se o artigo 2.º ganha a importância pelo facto de enunciar os valores que
o Tratado quis impor à União, o 2.º considerando do preâmbulo do Tratado: ele obriga osEstados a “inspirarem-se” no “ património cultural, religioso e humanista da Europa, de que
emanam os valores universais que são os direitos invioláveis e indeclináveis da Pessoa Humana,
bem como a liberdade, a democracia, a igualdade e o Estado de Direito”. Com esta redação, o
preâmbulo do Tratado é muito mais ambicioso e abrangente do que o artigo 2.º,
particularmente quando reconhece que esta tem um património comum de índole cultural,
religioso e humanista, que a União deve respeitar e ao qual ela tem de ser fiel. Neste aspeto, o
TUE inspira-se no 2.º considerando do preâmbulo da Carta dos Direitos Fundamentais da União.
Idem: a relevância jurídica dos valores da União: a enunciação dos valores referidos no
artigo 2.º não é meramente programática: eles obrigam a União, como, logo a seguir, estabelece
o artigo 3.º, n.º1 TUE. A sua violação grave e persistente, ou o mero risco manifesto da suaviolação grave, por um Estado membro, pode acarretar para ele a aplicação das sanções
previstas no artigo 7.º, n.º1 e 2 TUE. Particular destaque concede o TUE, de modo enfático, à
sujeição da ação da União na cena internacional aos valores referidos (artigos 3.º, n.º5; 21.º,
n.º2, alínea a) e artigo 32.º, §1.º TUE). Quanto à força jurídica dos valores da União há duas
observações a fazer. A primeira é a de que temos quanto a isso que atender ao que dispõe o
TUE no seu artigo 3.º, n.º1. De facto, aquele preceito impõe à União a promoção dos valores da
União. Isto quer dizer que estes constituem « parte da substância intrínseca» da União. Ou seja,
os valores da União impõem-se a esta como Direito imperativo. Fazem parte do ius cogens da
União. A segunda observação é a de que ao inscreverem no TUE que os valores são « comuns
aos Estados membros”, os Estados signatários do Tratado de Lisboa comprometeram-se aconformar a sua Ordem Jurídica interna, bem como a sua prática política, com esses valores».
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A Cidadania da União Europeia
Origem e significado: o TUE veio impor à União o objetivo do «reforço da defesa dos direitos
e dos interesses dos nacionais dos seus Estados membros, mediante a instituição de uma
cidadania da União». Por conseguinte, o Tratado de Maastricht veio incluir no Tratado CE “A
cidadania da União”. O facto de os Tratados se terem começado a preocupar com a cidadania
da União a partir do TUE constituiu um boom sinal da intenção desse Tratado de inocular na
integração uma forte componente social e humanista, deixando a integração de ser concebida
como um processo quase exclusivamente económico.
Natureza e valor jurídico da União: o artigo 20.º, n.º1, TFUE, depois de nos dizer que «é
instituída a cidadania da União», acrescenta o seguinte: «(…) É cidadão da União qualquer
pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado membro. A cidadania da União acresce à
cidadania nacional e não a substitui ». A cidadania da União era conferida pelo facto de um dado
indivíduo ter a nacionalidade de qualquer dos Estados membros, isto é, não lhe advinha
separada e autonomamente. Ou seja, o Estado Membro, ao determinar, no exercício da sua
soberania, quem é seu nacional, era ele que também estava a dizer quem era cidadão da União.
Em termos jurídicos, estrangeiros serão cidadãos de Estados terceiros que não têm nenhuma
nacionalidade em comum com os cidadãos portugueses. Os cidadão dos outros Estados
membros da União, conjuntamente com os cidadãos portugueses, têm de ser tratados pelo
nosso Direito como cidadãos da União ou cidadãos comunitários, nunca como estrangeiros,
porque têm em comum a cidadania da União, embora com o valor jurídico que esta tem.
Os direitos reconhecidos no âmbito da cidadania da União:
1. O direito de circular e permanecer: o primeiro direito do cidadão da União é o de «circular
e permanecer livremente no território dos Estados membros» (artigos 2.º, n.º2, alínea a) e
21.º TFUE). Com o TUE, o direito de permanecer no espaço da União não depende do
exercício de uma atividade económica e vale par qualquer atividade. Podemos dizer que
ele se transformou num direito pessoal ou num direito civil. Este direito subdivide-se em
dois: o direito de circular pelos Estados membros e o direito de permanecer, inclusive o de
residir, em algum ou alguns deles. Compete ao Parlamento e ao Conselho, ou só ao
Conselho definir as condições de exercício desse direito, podendo eles, para o efeito, se for
necessário, adotar as medidas previstas no artigo 21.º, n.º2 e 3 TFUE.
2. O direito de eleger e ser eleito: o segundo dos direitos incluídos na cidadania da União
consta dos artigos 20.º, n.º2, alínea b) e 22.º TFUE: o direito de eleger e ser eleito nas
eleições para o Parlamento Europeu e nas eleições municipais do Estado de residência, nas
mesmas condições em que o podem fazer os nacionais desse Estado. Para alguns Estados,
este direito trouxe pouco de novo; outros tiveram que rever as respetivas Constituições
para acolher este direito: foi o que fez Portugal quanto ao atual artigo 15.º, n.º4 e 5 da
Constituição.
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3. O direito à proteção de autoridades diplomáticas e consulares: o terceiro direito conferido
ao cidadão da União é o de poder requerer, no território de Estado terceiros em que oEstado membro de que é nacional não se encontre representado, proteção da parte de
autoridades diplomáticas e consulares de qualquer outro Estado membro, nas mesmas
condições dos nacionais desse Estado (artigos 20.º, n.º2, alínea c) e 23.º TFUE). Este direito
beneficia especialmente os nacionais dos Estados membros que têm poucas
representações diplomáticas e consulares em Estados terceiros, particularmente em
pequenos Estados, ou em Estados longínquos e que, desta forma, podem beneficiar, nesses
Estados terceiros, da proteção diplomática e consular de Estados membros como o Reino
Unido, a França e a Alemanha, que se encontram representados por embaixadas em quase
todos os Estados da Comunidade Internacional.
4.
O direito de iniciativa popular: este importante direito foi criado pelo Tratado de Lisboa econsta do artigo 11.º, .n.º4 TUE. Ele consiste no direito reconhecido aos cidadãos da União,
em número igual ou superior a um milhão, e desde que sejam cidadãos de um “número
significativo” de Estados membros, de tomarem a iniciativa de convidar a Comissão
Europeia, dentro da sua competência, a apresentar uma proposta adequada sobre
questões para as quais eles entendam que é necessário um ato jurídico da União para se
cumprirem os Tratados. As condições de exercício deste direito encontram-se reguladas no
artigo 24.º, §1 TFUE. Aí se prevê o modo como se determinará o número mínimo de Estados
aos quais devem pertencer os cidadãos que queiram exercer este direito. Este direito dá
corpo ao princípio da democracia participativa, ao pretender associar diretamente os
cidadãos da União ao exercício do poder na União.5. O direito de se dirigir a qualquer órgão ou instituição da União: também este direito foi
criado pelo Tratado de Lisboa. Ele consta dos artigos 20.º, n.º2, alínea d), 3.ª parte , e 24.º,
§4 TFUE. Ele confere aos cidadãos da União a faculdade de se dirigirem, em qualquer das
línguas dos Tratados, aos órgãos referidos nos n.º1 a 4 do TUE, sobre qualquer assunto da
respetiva competência, e de receberem, uma resposta escrita, na mesma língua.
6. O direito de petição ao Parlamento Europeu: o Tratado CE estabelece, no quadro da
cidadania da União, os dois direitos de natureza predominantemente adjetiva, ou
instrumental, ou procedimental. O primeiro deles consta do artigo 20.º, n.º2, alínea d), 1.ª
parte TFUE. Consiste no direito de petição ao Parlamento Europeu. O objeto deste direito,
bem como os termos do seu exercício, encontram-se regulados no artigo 227.º TFUE. Odireito de petição pode incidir «sobre qualquer questão que se integre nos domínios de
atividade da União e lhe (ao peticionário) diga diretamente respeito».
7. O direito de queixa ao Provedor de Justiça: o outro direito de natureza adjetiva traduz-se
na queixa ao Provedor de Justiça. Ele está previsto no mesmo artigo 20.º, n.º2, alínea d),
mas na 2.ª parte, TFUE. O exercício desse direito está disciplinado no artigo 228.º TFUE,
merecendo referência especial o seu objeto: ele pode dizer respeito à violação do dever de
boa administração (casos de má administração) na atuação de instituições, órgãos e
organismos da União, com exceção do Tribunal de Justiça da União Europeia quando este
atue no exercício das suas funções jurisdicionais.
A extensão desses direitos: resta um ponto importante a sublinhar quanto aos direitos: é oda extensão desses direitos. Este problema tem de ser estudado em dois planos: o da extensão
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subjetiva dos direitos e o da sua extensão material. Alguns dos direitos estudados – o de livre
circulação e permanência, inclusive residência, o de petição ao Parlamento Europeu e o dequeixa ao Provedor de Justiça – não são exclusivos dos cidadãos da União. No que diz respeito
ao primeiro desses direitos, ele foi estendido a alguns familiares dos cidadãos da União, mesmo
que eles, por não terem a nacionalidade de qualquer dos Estados membros da União, não
possam ser considerados, eles próprios cidadãos da União. Essa extensão encontra hoje
cobertura no artigo 45.º, n.º2 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) e
é perfeitamente compreensível porque, pretendendo reagrupar as famílias, visa preservar a sua
unidade e estabilidade. Por seu lado, o direito de petição e o direito de queixa foram
reconhecidos em função, não só do estatuto a cidadania da União, como também da residência
ou da sede estatutária no espaço da União, pelo que gozam daqueles direitos tanto os cidadãos
da União, mesmo que não residam no território da União, como também qualquer pessoa jurídica que resida ou tenha a sua sede estatutária naquele território, mesmo que não seja
cidadão da União. Hoje a extensão desses dois direitos é levada a cabo pelos artigos 43.º e 44.º
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Passemos agora à extensão material dos
direitos. A cidadania da União não se esgota nos direitos tipificados nos artigos 20.º a 24.º TFUE
e 11.º, n.º4 TUE. De facto, o artigo 25.º TFUE vem permitir ao Conselho, respeitado que seja o
procedimento aí previsto, aprove as disposições destinadas «a aprofundar os direitos». Por
«aprofundamento» dos direitos deve ser entendido, não apenas o enriquecimento do conteúdo
dos direitos referidos nos citados artigos dos Tratados TUE e TFUE, como também a criação de
novos direitos que derivem diretamente daqueles. Note-se, todavia, que, de harmonia com a
parte final do citado artigo 25.º TFUE, essas disposições só entrarão em vigor depois de elasterem sido aprovadas pelos Estados membros em conformidade com as respetivas regras
constitucionais, o que não acontece com o núcleo central dos direitos de cidadania acima
estudados e que vinculam os Estados por força direta dos Tratados.
Os deveres incluídos na cidadania da União: o artigo 20.º, n.º2 TFUE, estabelece que o
estatuto da cidadania da União se desdobra em direitos e deveres. Contudo, tanto as quatro
alíneas desse n.º2 como os artigos 21.º a 24.º TFUE e o artigo 11.º, n.º4 TUE, só enuncia, os
direitos incluídos na cidadania. O Tratado esquece-se, pois, dos deveres dos cidadãos da União.
A Proteção dos Direitos Fundamentais na União Europeia
A proteção dos direitos fundamentais no início da integração europeia:
1. Os direitos fundamentais no início da integração europeia: a ideia de salvaguarda e da
proteção dos direitos fundamentais encontra-se presente no processo da integração
europeia desde o seu início. É certo que não constava dos Tratados institutivos das três
Comunidades, na sua versão original, nenhum preceito específico sobre a matéria. Mas dosilêncio dos Tratados não era legítimo concluir-se que já nesse período de lançamento e
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criação das Comunidades a salvaguarda dos direitos fundamentais fosse ignorada pelos
fundadores da integração. Várias razões leva-nos a defender esta posição. Primeiro, OPlano Schuman, de 1950, anunciava como objetivo da integração europeia, como vimos, «a
paz e a liberdade» e o « progresso económico e social ». Depois, os Tratados institutivos das
três Comunidades vieram a adotar, como núcleo essencial do sistema jurídico comunitário,
as «quatro liberdades»: as liberdades de circulação de mercadorias, pessoas, serviços e
capitais. A essas quatro liberdades podia, em bom rigor, ser acrescentada, ainda na versão
inicial dos Tratados CECA, CEE e CEEA, uma quinta liberdade: a liberdade de concorrência.
Em terceiro lugar, vários preceitos dos Tratados institutivos reconheciam, logo no início,
importantes direitos fundamentais aos cidadãos dos Estados membros: a livre iniciativa
privada e a não discriminação em razão da nacionalidade, o direito de petição, e o direito
ao sigilo profissional. Por seu lado, os Tratados reconheciam aos lesados o direito àreparação dos danos causados pelas Comunidades no quadro da sua responsabilidade
extracontratual.
2. A construção pela jurisprudência comunitária da proteção dos direitos fundamentais: o
estado atual da jurisprudência da União resume-se no seguinte excerto «(…) os direitos
fundamentais fazem parte integrante dos princípios gerais de Direito, cujo respeito cabe ao
Tribunal assegurar. Ao garantir a salvaguarda desses direitos, o Tribunal está obrigado a
inspirar-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados Membros de ta forma que não
são admitidas nas Comunidades medidas incompatíveis com os direitos fundamentais
reconhecidos pelas Constituições desses Estados. Os instrumentos internacionais relativos
À proteção dos Direitos do Homem aos quais os Estados membros aderiram ou com os quaistêm cooperado podem também fornecer indicações que convém tomar em conta no quadro
do Direito Comunitário». Ou seja, para o TJ o âmbito dos direitos fundamentais que o
Direito da União tem de salvaguardar, forma um sistema global e coerente, e é ditado pelas
tradições constitucionais comuns aos Estados membros e por todos os instrumentos
internacionais sobre Direitos do Homem nos quais os Estados membros sejam parte.
A proteção dos direitos fundamentais após o Tratado da União Europeia : só com o
Tratado da União Europeia e que o Direito Comunitário Originário viria a ter uma norma escrita
e expressa sobre a salvaguarda dos direitos fundamentais. O TUE acolhia e codificava, no
essencial, a jurisprudência comunitária sobre a matéria. No que diz respeito particularmente à
Convenção Europeia dos Direitos do Homem, referida no citado artigo F, n.º2, na redação deMaastricht, havia sido especialmente discutido o modo como a Ordem Jurídica da União passaria
a encarar a CEDH: muito concretamente, se a União Europeia deveria aderir Àquela Convenção,
o que, por mais de uma vez, as Comunidades se haviam recusado a fazer. Também aqui foi então
entendido manter-se a posição até à data seguida pelo TJ, ou seja, a posição segundo a qual o
TUE passaria a afirmar, de forma expressa, que a CEDH vigorava na Ordem Jurídica da União
como um conjunto de princípios gerais de Direito Comunitário, mas ficando excluída a adesão
da União àquela Convenção.
A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União Europeia após o Tratado
de Amesterdão:
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1. Introdução: o Tratado de Amesterdão veio reforçar profundamente a proteção dos direitos
fundamentais na União Europeia.2. O novo artigo 6.º, n.º1, do Tratado EU: em primeiro lugar, afirmando o princípio do respeito
pelos direitos fundamentais como princípio constitucional da União. De facto, a redação
totalmente nova do artigo 6.º, n.º1, TUE, levou este a dispor o seguinte:
«1. A União assenta nos princípios da liberdade, de democracia, do respeito
pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do
Estado de Direito, princípios que são comuns aos Estados membros».
3. A garantia dos diretos reconhecidos no artigo 6.º, n.º2, Tratado EU: segundo o artigo 6.º,
n.º2 TUE, os direitos fundamentais expressamente acolhidos pela União nessa disposição
concreta passavam agora a estar sujeitos ao controlo do Tribunal de Justiça. Assim, vinha
dispor, de forma expressa, o artigo 46.º, na sua alínea d). Com essa alteração trazida peloartigo 46.º, alínea d), chegava-se a um triplo objetivo. Por um lado, passava a ter
fundamento no próprio Tratado a fiscalização pelo TJ do respeito pelos direitos
fundamentais pela União e pelas Comunidades. Dava-se, dessa forma, acolhimento
expresso à doutrina, segundo a qual «o respeito pelos direitos do Homem constitui (…) uma
condição da legalidade dos atos comunitários». Por outro lado, punha-se termo a uma
situação absurda, que fora criada pelo Tratado de Maastricht, e que podia ser interpretada
como uma subtração ao controlo do TJ da proteção dos direitos fundamentais tal como ela
já decorria até então da própria jurisprudência daquele Tribunal. Por fim, ao se alargar, por
via do novo artigo 46.º, alínea d), a fiscalização judicial da conformidade dos atos da União
e das Comunidades com os direitos fundamentais a que refere o artigo 6.º, n.º2, punha-setermo à preocupação dos Estados membros, que, pelo Tratado de Maastricht, tinham
transferido para a União poderes soberanos seus em matéria de direitos fundamentais.
4. O novo artigo 49.º, §1, do Tratado EU: a terceira matéria em que o Tratado de Amesterdão
veio inovar em relação ao texto inicial do TUE foi a constante do seu novo §1 do artigo 49.º.
Passou a exigir-se que um Estado para aderir À União «respeite os princípios enunciados no
artigo 6.º, n.º1».
5. O novo artigo 7.º do Tratado EU: a quarta alteração introduzida pelo Tratado de
Amesterdão no TUE do domínio da proteção dos direitos fundamentais consistiu na
introdução do novo artigo 7.º TUE. Esse preceito permitia ao Conselho, se este concluísse
que um Estado membro, de algum dos princípios enunciados no n.º1 do artigo 6.º TUE,
aplicar ao Estudo em questão a sanção da suspensão de «alguns dos direitos decorrentes
da aplicação do Tratado ao Estado membro em causa, incluindo o direito de voto» desse
Estado no Conselho. O não respeito por qualquer daqueles princípios podia desse modo,
afetar a participação plena do respetivo Estado na União. Esses n.º1 e 2 disciplinavam o
procedimento administrativo de aplicação dessa sanção. Ele iniciava-se com a audiência do
Estado visado. Finda esta, o Conselho, reunido a nível de Chefes de Estado e de Governo, e
respeitado o procedimento regulado no n.º1 do artigo, poderia deliberar, se fosse o caso,
que existia a referida violação. Essa deliberação teria de ser tomada por unanimidade, para
a qual não contava o voto do Estado visado e as abstenções não valiam como voto negativo.
Uma vez aprovada essa deliberação, o Conselho, por maioria qualificada, podia aplicar a
Estado em causa a sanção prevista no n.º2 do referido artigo 7.º. Uma vez decidida, asanção podia ser alterada ou revogada nos termos previstos no n.º3 do mesmo artigo.
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6. Os direitos sociais: o quinto domínio onde o Tratado de Amesterdão introduziu alterações
em matéria de direitos fundamentais consistiu no acolhimento, de forma expressa pelo TUE,dos direitos sociais. De facto, no novo considerando 4.º do preâmbulo do TUE acrescentado
pelo Tratado de Amesterdão, os Estados haveriam confirmado «o seu apego aos direitos
sociais, fundamentais, tal como definidos na Carta Social Europeia, assinada em Turim, em
18 de outubro de 1961, e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos
Trabalhadores, de 1989». Este acolhimento da Carta Social Europeia e da Carta Comunitária
dos Direitos Sociais pelo TUE, ainda que nas condições limitadas em que ocorreu, devia ser
entendido como englobando todos os direitos sociais nelas assegurados, alguns dos quais
se encontravam elencados no artigo 136.º, §1 TCE, e, como tal, vinha reforçar
profundamente a dimensão social da integração europeia. Todavia, a não referência
àqueles textos no artigo 6.º, n.º2 TUE, impedia o controlo jurisdicional do respeito poraqueles direitos.
7. Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade, segurança e justiça: o Tratado de
Amesterdão também veio reforçar a proteção dos direitos fundamentais através do
alargamento da competência do TJ no domínio da justiça e dos assuntos internos, por fora
dos artigos 46.º, alínea b), e 35 TUE. A comunitarização de parte do terceiro pilar, isto é, a
integração no pilar comunitário de parte do terceiro pelar (ou seja, da cooperação nos
domínios da justiça e dos assuntos internos) veio estabelecer uma relação direta entre essa
matéria e a liberdade de circulação de pessoas, de forma a se poder alcançar «um espaço
de liberdade, de segurança e de justiça».
A proteção dos direitos fundamentais no Tratado da União Europeia após o Tratado
de Nice: o Tratado de Nice preocupou-se pouco com a questão dos direitos fundamentais.
Mesmo assim, merecem referência duas inovações importantes que aquele Tratado trouxe. A
primeira consistiu na introdução de um novo n.º1 no artigo 7.º TUE. Enquanto que, na versão
inicial, aquele artigo, nos seus n.º1 e 2, possibilitava a aplicação de sanções a um Estado membro
apenas em caso de «uma violação grave e persistente» por parte do Estado, de algum dos
princípios enunciados no artigo 6.º, n.º1, TUE, ele, com a revisão de Nice, no seu novo n.º1,
permitia a verificação da existência «de um risco manifesto de violação grave» de qualquer
daqueles princípios. Na situação do referido «risco manifesto de violação grave», ao Estado
membro em causa apenas podiam ser dirigidas «recomendações apropriadas», conforme
dispunha o novo artigo 7.º, n.º1, e respeitado que fosse o procedimento aí regulado, préviosobre a situação concreta a personalidades independentes. A aplicação das sanções previstas
no artigo 7.º, n.º3, depois da revisão de Nice continuava a só ser possível em caso de violação
consumada e reiterada. Por outro lado, enquanto que para a matéria do artigo 7.º, n.º2,
continuava a ser competente o Conselho reunido a nível de Chefes de Estado e de Governo, e
deliberando por unanimidade, para o efeito do artigo 7.º, n.º1, este contentava-se coma
intervenção do Conselho, e deliberando pela maioria qualificada aí prevista. A segunda inovação,
em matéria de «cooperação económica, financeira e técnica com os países terceiros», veio
estabelecer no novo artigo 181.º-A TCE, no seu n.º1, §2, que « A política da Comunidade neste
domínio contribuirá para o objetivo geral de desenvolvimento e consolidação da democracia e
do Estado de Direito, bem como para o objetivo de respeito pelos direitos humanos e dasliberdades fundamentais».
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A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia: remissão : entretanto, em 7 de
dezembro de 2000, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, através de uma primeiraProclamação conjunta, aprovaram a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A
União passava, dessa forma, a ter finalmente, em forma escrita, o seu próprio rol de direitos
fundamentais.
A proteção dos direitos fundamentais na União Europeia após o Tratado de Lisboa :
1. Introdução: o Tratado de Lisboa veio aprofundar sensivelmente o grau de proteção e
salvaguarda dos direitos fundamentais até então vigentes no Direito da União Europeia.
Erguendo o respeito pelos direitos fundamentais a valor da União, no artigo 2.º TUE;
alargando substancialmente o elenco dos direitos protegidos na Ordem Jurídica da União;
e dando à União o seu catálogo próprio de direitos fundamentais, que, do ponto de vista jurídico, está incluído nos Tratados, e que não exclui todas as outras fontes que até então
eram reconhecidas como fontes do Direito a União sobre direitos fundamentais.
2. O respeito pelos direitos fundamentais como valor da União: até ao Tratado de Lisboa, e
desde o TUE, o respeito pelos direitos fundamentais já fazia parte da Constituição material
da União. De facto, o respeito pelos direitos fundamentais é erguido a alor em que se funda
a União – di-lo o já nosso conhecido artigo 2.º TUE. E isso é obtido quer pela referência
expressa ao respeito pelos direitos fundamentais, quer através da referência a outros
valores aí enunciados. E refira-se que todos esses valores não são apenas valores da União,
são «valores comuns» a todos os Estados membros. Esse respeito projeta-se em toda a
ação externa da União, na medida em que ele deve ser afirmado e prosseguido por estanas suas relações com todo o mundo. Isso é, de modo muito claro, imposto pelos artigos
3.º, n.º5, e 21.º, n.º1 TUE.
3. O novo elenco dos direitos reconhecidos: o Tratado de Lisboa também ampliou o âmbito
dos direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito da União. Estes passaram a ter as
seguintes fontes:
a. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 6.º, n.º1, TUE);
b. Em segundo lugar, a CEDH e as tradições constitucionais comuns aos Estados
membros (artigo 6.º, n.º3 TUE). Atualmente, estabelece o artigo 6.º, n.º3, TUE, que
eles fazem parte do Direito da União «enquanto princípios gerais».
c.
Além disso, o Tratado de Lisboa resolveu incluir esparsamente, ao longo dos tratadosTUE e TFUE, alguns direitos e grupos de direitos, mesmo para além daqueles que se
encontram diretamente integrados na cidadania da União, enunciados nos artigos
9.º e seguintes TUE, e dos que constam, de alguma forma , da Carta. Dentro desses
direitos merecem destaque: os direitos das pessoas pertencentes a minorias (artigo
2.º TUE), a igualdade entre homens e mulheres (artigo 3.º, n.º3, §2 TUE), os direitos
da criança (artigo 3.º, n.º3, §2 e 5 TUE), os direitos sociais elencados no artigo 9.º
TFUE, o direito à não discriminação (artigo 10.º TFUE), o direito ao ambiente e ao
desenvolvimento sustentável (artigo 12.º TFUE), o direito das igrejas, associações e
comunidades religiosas, bem como das organizações filosóficas e não confessionais
dos Estados membros, à sua identidade e ao seu estatuto político (artigo 17.º TFUE),etc.
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4. Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade, segurança e justiça: a ideia que preside
a este sistema é sempre, a de se encontrar um permanente equilíbrio entre liberdade esegurança, de tal modo que esses dois pólos de harmonizem e se completem em vez de um
deles se sacrificar ao outro, ou seja, em vez de a liberdade ameaçar a segurança ou de esta
pôr em perigo a liberdade. Nesse sentido, merecem ser destacados os novos artigos 3.º,
n.º1 e 2 TUE, e 67.º TFUE quanto ao espaço de liberdade, segurança e justiça. Tem que se
conceder relevância à ênfase que os artigos 3.º, n.º2 TUE e 67.º, n.º1 TFUE põem na
necessidade de se respeitar os direitos fundamentais na condução e na gestão do espaço
de liberdade, segurança e justiça. Os n.º2 e 4 do artigo 61.º TFUE desenvolvem e
pormenorizam essa ideia, pondo especial destaque na necessidade de se proteger de forma
“equitativa” os nacionais de Estados terceiros e equiparando a eles os apátridas.
5.
As alterações introduzidas no artigo 7.º do Tratado EU: o artigo 7.º TUE sofreu algumasalterações com o Tratado de Lisboa. Elas podem resumir-se no seguinte: o risco de violação
dos princípios é agora referido aos valores do artigo 2.º TUE; no quadro do previsto no n.º1,
o Conselho passa a poder dirigir recomendações ao Estado em falta; houve alterações de
índole institucional no procedimento previsto, no n.º2, a mais importante das quais
consistiu na substituição do Conselho pelo Conselho Europeu; o n.º5 do artigo alterou de
modo significativo as regras de votação aplicáveis ao caso. Mas a mais importante das
alterações introduzidas na matéria consistiu na atribuição pelo novo artigo 269.º TFUE de
competência ao TJ para conhecer da legalidade dos atos praticados ao abrigo do artigo 7.º
TUE.
A Agência de Direitos Fundamentais da União Europeia : esta Agência foi criada em 2007
pelo Regulamento CE n.º 168/2007 do Conselho de 15 fevereiro. Ela visa apenas fornecer aos
órgãos e Às instituições da União, bem como aos Estados membros, quando apliquem Direito
da União, informações «objetivas, fiáveis e comparáveis», e dar-lhes apoio com vista a se
respeitar totalmente os direitos fundamentais reconhecidos pelas referidas fontes. A Agência
tem personalidade jurídica própria. Ela deve cooperar estreitamente com o Conselho da Europa,
com as organizações não governamentais (ONG) e, de uma maneira geral, com a sociedade civil.
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
A elaboração da Carta: a Convenção tinha uma composição quadripartida: numa Europa de
Quinze, ela era composta por representantes dos Chefes de Estados e de Governo, do
Parlamento Europeu, dos Parlamentos nacionais e por um representante do Presidente da
Comissão Europeia. Tinha, portanto, ao todo, 62 membros. Com o estatuto de observadores
permanentes, com direito ao uso da palavra, participaram nela dois representantes do Conselho
da Europa, e um Juiz e um Advogado Geral do Tribunal de Justiça.
A caracterização da Carta na sua fase inicial: não houve acordo na Convenção para que à
Carta fosse dado um efeito vinculativo para os seus destinatários, sem prejuízo do que a esse
respeito se dirá adiante, o que desde logo inviabilizou a inclusão do texto da Carta no TUE. Como
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tal, a Carta não se limitava a valer como uma mera declaração política, despida de valor jurídico,
mas reconheçamos que a sua força jurídica era fraca.
A evolução da Carta até ao Tratado Constitucional: A Convenção sobre o Futuro da Europa
quis resolver depressa, e em definitivo, o problema do estatuto jurídico da Carta e, sobretudo,
o seu grau hierárquico nas fontes de Direito da União.
O conteúdo da Carta. Em especial, os direitos nela reconhecidos:
1. A importância do conteúdo da Carta: a Carta constitui, no plano internacional, o mais
ambicioso e o mais elaborado texto jurídico sobre Direitos da Pessoa. E por várias razões.
Em primeiro lugar, porque é o primeiro texto que compila, simultaneamente, direitos civis,
políticos, sociais, culturais e económicos. Em segundo lugar, o arrolamento dos direitos pelaCarta encontra-se, logo à partida, valorizado pelo facto de os direitos fundamentais serem
apresentados como emanação de valores chave, que se encontram vertidos, cada um deles,
numa única palavra, e de forma muito expressiva, que ultrapassa largamente a já gasta e
ultrapassada trilogia da Revolução Francesa, da Liberdade – Igualdade – Fraternidade:
referimo-nos aos valores da dignidade, das liberdades, da igualdade, da solidariedade, da
cidadania e da justiça. Mais do que serem vistos como um modo de agrupar e aglutinar os
direitos reconhecidos pela Carta, esses valores têm de passar a ser considerados como
valores básicos de todo o ordenamento jurídico da União, reconduzíveis aos valores
enunciados no artigo 2.º do TUE. Em terceiro lugar, é certo que a Carta, logo no seu
preâmbulo afirma a sua função codificadora e enuncia até as fontes onde foi buscar os
direitos por ela reconhecidos. Isto significa que a Carta nasceu com o intuito muito
ambicioso de codificar os direitos consagrados nos referidos textos das Nações Unidas, na
DEDH e nos seus Protocolos, nos Tratados da União e das Comunidades, na jurisprudência
quer do TJ, quer do TEDH, e nas tradições constitucionais comuns dos Estados membros.
Todavia, nessa função codificadora, a Carta fornece respostas às exigências atuais da
proteção dos Direitos da Pessoa, ao acolher, ao lado dos direitos clássicos, os direitos
“novos” e até “novíssimos”. Por fim, a Carta reconhece direitos apenas aos nacionais dos
Estados membros mas, sim, a todas as pessoas sujeitas à sua jurisdição. É assim que deve
ser interpretado o 7.º considerando do seu preâmbulo. Todavia, dessa extensão subjetiva
têm de ficar excluídos os direitos que a própria Carta prende à cidadania da União e que,
pelo seu texto, estão reservados aos cidadãos da União: é o caso dos direitos referidos nosartigo 39.º, 40.º e 46.º da Carta.
2. Os direitos reconhecidos pela Carta:
- no artigo 1.º, a menção da dignidade do ser humano como um direito fundamental
autónomo e como absolutamente inviolável;
- no artigo 2.º, n.º2, a proibição absoluta da pena de morte e da execução;
-- no artigo 3.º, a consagração do direito à integridade, física e mental, do ser humano,
que impõe o respeito pelas exigências enunciadas no n.º2 desse artigo, inclusive a
proibição absoluta de práticas eugénicas e de clonagem reprodutiva dos seres humanos;
- no artigo 5.º, n.º3, a proibição do tráfico de seres humanos;
- no artigo 6.º, o direito de todos “à liberdade e à segurança”; - no artigo 7.º, o reconhecimento do direito ao respeito pela vida privada e familiar;
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- no artigo 8.º, o reconhecimento do direito `proteção de dados pessoais;
- no artigo 9.º, a menção ao direito de contrair casamento e de constituir família;- no artigo 10, n.º2, a previsão do direito à objeção de consciência;
- no artigo 11.º, n.º2, a garantia do respeito pela liberdade e pelo pluralismo dos meios
de comunicação social;
- no artigo 12.º, a previsão da liberdade de reunião pacífica e de associação;
- no artigo 13.º, o reconhecimento da liberdade no campo artístico, no da investigação
científica e no da “liberdade académica”;
- no artigo 14.º, a previsão do direito à formação profissional e contínua e o direitos dos
pais de assegurarem a formação e o ensino dos filhos em plena liberdade;
- no artigo 15.º, n.º1, o reconhecimento do direito de trabalhar e de exercer uma
profissão que tenha sido livremente escolhida ou aceite, e, no n.º3, a garantia, emmatéria de condições de trabalho, do princípio da igualdade entre nacionais de Estados
terceiros e de Estados da União;
- no artigo 16.º, a menção da liberdade de empresa;
- no artigo 17.º, a exigência, em caso de expropriação por utilidade pública , de “justa
indemnização”;
- no artigo 18.º, a previsão do direito de asilo;
- nos artigos 20.º, 21.º, e 23.º, por um lado, uma ampla complementariedade entre a
igualdade e a não discriminação;
- no artigo 24.º, o reconhecimento às crianças de um direito ao bem estar. Este direito
tem de ser completado com a proibição do trabalho infantil e da exploração económicados jovens, constante do artigo 32.º;
- no artigo 25.º, a concessão às pessoas idosas do direito “a uma existência condigna e
independente”;
- no artigo 26.º, o reconhecimento aos deficientes do sue direito à autonomia, à
integração e à participação na vida social;
- nos artigos 28.º e 30.º, a concessão aos trabalhadores do direito à negociação coletiva
e, se for caso disso, do direito à greve, bem como da proteção contra os despedimentos
sem justa causa;
- no artigo 31.º, n.º1, o reconhecimento aos trabalhadores de condições de trabalho
saudáveis, seguras e dignas;
- no artigo 32.º a previsão de proteção especial para os jovens no trabalho;
- no artigo 33.º, a garantia de proteção plena à família, do direito de todos poderem
conciliar a vida familiar e a vida profissional e do reforço da proteção da maternidade
da paternidade;
- no artigo 34.º, n.º1, a garantia do “direito de acesso” às prestações de segurança social
e aos serviços sociais aí previstos, embora se conceda relevância na matéria aos Direitos
Nacionais; e, no n.º3, o reconhecimento do direito a uma assistência social que assegure
uma existência condigna especialmente aos mais carenciados;
- no artigo 35.º, a previsão de um elevado nível de proteção da saúde humana;
- no artigo 37.º, o reconhecimento da necessidade de se promover um elevado nível de
proteção do ambiente;- no artigo 38.º, o reconhecimento de um elevado nível de defesa dos consumidores;
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- no artigo 41.º, a previsão do direito a uma boa administração, o que vai muito para
além do dever imperfeito de boa administração;- no artigo 42.º, o reconhecimento a todo o cidadão da União e a toda a pessoa, singular
ou coletiva, residente na União, do direito de acesso a documentos de todos os órgãos
e instituições ou quaisquer organismos da União;
- no artigo 47.º, o reconhecimento de um amplo direito de acesso a a qualquer tribunal,
para se fazer valer quaisquer direitos subjetivos reconhecidos pelo Direito da União;
- no artigo 49.º, n.º1, a permissão de aplicação retroativa da lei que preveja uma pena
mais leve e, no n.º3, a imposição da proporcionalidade das penas em relação aos crimes;
- no artigo 50.º, a extensão da proibição do princípio ne bis in idem, em Direito Penal, a
todo o espaço da União, isto é, a proibição do julgamento ou da punição penal por
delitos pelos quais a pessoa em causa já tenha sido anteriormente julgada ou condenada,mesmo se por outro Estado da União;
3. O valor jurídico da Carta: quanto ao seu valor jurídico, a Carta suscitou duas questões
importantes e que eram controversas em certos meios jurídicos: a do seu caráter jurídico e
a da sua força obrigatória ou vinculativa. Quanto à primeira questão, queria-se discutir se
a Carta era um ato jurídico ou uma mera declaração política. Quanto à segunda questão,
punha-se em causa se ela obrigava ou se ela, ao contrário constituía um texto meramente
facultativo. Assim, no que toca ao caráter jurídico ou não da Carta, o TUE é claro. Segundo
o já referido artigo 6.º, n.º1, a Carta consiste num catálogo de direitos, liberdades e
princípios que tem o mesmo valor jurídico do Tratado. Ou seja, ela tema força de um
tratado internacional. Por conseguinte, ela consiste num acordo de natureza jurídica. Porsua vez, quanto à segunda questão, a Carta obrigam nos mesmos moldes em que os
Tratados TUE e TFUE obrigam.
4. Os destinatários da Carta: segundo o já referido artigo 51.º, n.º1, da Carta, esta obriga,
antes de mais, todos os órgãos, as instituições e os organismos da União, no respeito pelo
princípio da subsidiariedade. De qualquer modo, decorre da 2.ª parte do mesmo n.º1 do
artigo 51.º e do n.º2 do mesmo artigo que a aplicação da Carta aos órgãos, às instituições
e aos organismos da União não deve desrespeitar a delimitação vigente das atribuições
entre a União e os Estados membros, nem deve levar à criação de novas atribuições para a
União. Depois, a Carta também se aplica aos Estados membros, mas com uma grande
limitação: só quando eles apliquem o Direito da União. Fora dessa situação os Estados não
estão obrigados pela Carta. Por fim, são destinatários da Carta todas as pessoas que
estiverem sob jurisdição dos Estados membros, salvo quanto aos direitos que, pela sua
natureza, deverão ser considerados como estando intrinsecamente ligados à cidadania da
União, caso em que estes deverão ser reservados a quem goze da referida cidadania da
União.
Problemas específicos da interpretação e da aplicação da Carta:
1. Distinção entre direitos e princípios: ela figura na epígrafe do artigo 52.º e no n.º5 desse
artigo. Explicámos com é que os princípios representam um valor menos protegido do que
os direitos.
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2. Garantia do conteúdo essencial dos direitos: ocupa-se dela o artigo 52.º, n.º1. Isso significa
que, para estarmos perante uma violação de um direito reconhecido pela Carta, basta quehaja interferência na substância daquele direito, sem ser necessário chegar-se ao extremo
da privação ou ablação do direito.
3. As anotações relativas à Carta: o 5.º considerando do preâmbulo bem como o artigo 52.º,
n.º7 da Carta, e o artigo 6.º, n.º1, §3.º TUE, dispõem que os direitos, as liberdades e os
princípios consagrados na Carta devem ser interpretados pelos órgãos jurisdicionais da
União e dos Estados membros. Por um lado, o preâmbulo das Anotações dispõe o seguinte:
«embora não tenham em sii força de lei, constituem um valioso instrumento de
interpretação destinado a clarificar as disposições da Carta». Mas, por outro lado, como se
viu, a Carta, tanto no seu preâmbulo, como no artigo 52.º, n.º7, impõe que na interpretação
daqueles direitos se tenham «na devida conta» as referidas Anotações. Pra, porque o artigo6.º, n.º1, §1.º TUE, atribui à Carta o mesmo valor jurídico dos Tratados e, porque esse
preceito manda atender a essas Anotações, estas, também elas, acabam por ter a dignidade
e o valor jurídico de preceitos dos Tratados. Todavia, esta diferente sensibilidade para a
natureza e o valor jurídico das Anotações em causa não deve permitir concluir senão que
elas pretendem ajudar o intérprete dos respetivos preceitos a melhor compreender os
pormenores do respetivo conteúdo.
4. O nível mais alto de proteção dos direitos: o artigo 53.º da Cata impõe o grau mais elevado
de proteção para os direitos que a Carta reconhece. E fá-lo do seguinte modo: a Carta
cederá o passo à fonte de Direito que confira, no caso concreto, ao direito em causa, o mais
alto grau de proteção. O princípio fica, deste modo, claramente definido. Dispõe no mesmosentido, especificamente quanto à CEDH, o n.º3 do artigo 52.º, e o mesmo regime deve ser
adotado na interpretação do n.º4 daquele artigo, quanto às tradições constitucionais
comuns aos Estados membros.
A Carta e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem: como atrás demonstrámos, a
Carta é largamente subsidiária da CEDH, não apenas porque a tomou como fonte como também
porque a adotou dentro do nível mínimo de interpretação da própria Carta e, por via disso,
dentro do nível mínimo de proteção dos direitos por esta reconhecidos (artigos 52.º, n.º3 e
artigo 53.º).
A adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem:
1. O estado da questão antes da Carta: esta questão começou a ser discutida nos anos 70. Ela
foi suscitada por duas razões: na ausência então de um catálogo de direitos fundamentais
das Comunidades, os particulares não tinham, pelos Tratados, acesso direto pleno aos
Tribunais Comunitários para questionarem, em sede de recurso de anulação, os atos dos
órgãos que ofendessem esses direitos. O primeiro problema foi resolvido provisoriamente
pela Jurisprudência do TJ. Por esse meio, como atrás vimos, a CEDH passou a vigorar na
Ordem Jurídica Comunitária pela via dos princípios gerais de Direito Comunitário. O
segundo problema nunca foi resolvido. Como atrás dissemos, o Tratado de Maastricht
incluiu nos Tratados, pela primeira vez, a vinculação da União e das comunidades à CEDH,
mas, outra vez, pela via dos princípios gerais de Direito Comunitário. Os Tratados deMaastricht, de Amesterdão e de Nice não se comprometeram com a adesão da União e das
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Comunidades E CEDH. Pelo contrário, os artigo 6.º, n.º1, TUE, depois do Tratado de
Maastricht, e 6.º, n.º2 TUE, depois das revistas de Amesterdão e Nice, não incluíramqualquer referência à adesão à CEDH. O obstáculo que se via à adesão era o de que os
Tratados não reconheciam Às Comunidades e à União atribuições em matéria de direitos
fundamentais. Por isso, estas não podiam aderir à CEDH, nem ̈ mesmo podiam aprovar uma
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia sem prévia revisão dos Tratados que o
permitissem.
2. Os argumentos contra a adesão: na esteira do Tratado Constitucional, o Tratado de Lisboa,
incluiu no TUE uma obrigação para a União de Aderir a CEDH. Segundo esses autores, as
dificuldades jurídicas com que a adesão se defrontava eram as seguintes: não é possível
nem é conveniente sujeitar a União À dupla jurisdição do TJUE e do TEDH; a aplicação da
CEDH como lex scripta vai fazer submeter a União ao Direito Internacional numa matériamuito sensível, como é a dos direitos fundamentais, o que vai fazer quebrar nessa matéria
a autonomia, a uniformidade e a coesão interna do Direito da União; essa aplicação vai
também trazer para o seio da União o princípio da necessidade de prévia exaustão dos
meios internos, que é exigido pela CEDH, mas que desde os Tratados institutivos das
Comunidades é recusado pelo sistema de garantias contenciosas no seio das Comunidades
e da União. Além disso, para esses autores, a adesão também era desnecessária. Esta
construção tornaria ao TJ pronunciar-se sobre questões prejudiciais de interpretação direta
da CEDH colocadas pelos tribunais nacionais quando aplicassem o Direito da União, porque
a CEDH estaria abrangida pela alínea b) do atual artigo 267.º TFUE. Note-se que, dentro
dessa orientação, os Tribunais da União seriam, eles, os juízes da conformidade de atoscomunitários com a CEDH, porque esta faria parte, por si, do bloco de legalidade do Direito
da União. Isto, obviamente, quando estivéssemos no âmbito da aplicação do Direito da
União.
3. A necessidade da adesão: os argumentos em cima referidos contra a adesão não são
suficientes para afastar a necessidade de a União aderir à CEDH para garantir aos seus
cidadãos um mais alto grau de proteção dos seus direitos fundamentais. Primeiro, se os
particulares ´so puderem contar com o recurso de anulação para o TJUE, previsto no artigo
263.º TFUE, para impugnarem os atos dos órgãos que violem a Carta, nesse caso não veem
plenamente assegurada essa proteção porque, repetimos, eles têm capacidade judiciária
ativa limitada em face desse artigo, são recorrentes só semipriviligeados. Pouco
acrescentam à proteção devida aos direitos fundamentais as questões prejudiciais do artigo
267.º TUE. De facto, as partes nunca podem suscitar essas questões, só os tribunais
nacionais o podem fazer. Depois, sem a adesão à CEDH, a União nunca se poderá defender
quando for dirigida ao TEDH uma queixa contra um Estado com o fundamento de que este
infringiu a CEDH através de um seu ato em que ele aplicou o Direito da União. Em tecreiro
lugar, a Carta dos Direitos Fundamentais só pode ser aplicada pelos Tribunais em situações
de aplicação do Direito da União. Ficam fora de controlo dos Tribunais os casos de violação
dos direitos por ela reconhecidos em que não esteja em causa o Direito da União. Critica-
se a adesão por submeter a União à dupla jurisdição do TJUE e do TEDH. Há que relativizar
esta crítica. Já hoje o sistema de garantias dentro da União Europeia conhece dupla
jurisdição entre os tribunais estaduais, como tribunais comuns do Direito da União, e o TJUE.Portanto, a dupla jurisdição entre o TJUE e o TEDH não será novidade para o sistema jurídico
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da União Europeia, desde que o Tratado de Adesão inclua «cláusulas que preservem as
características da União e do Direito da União». Também não procede a crítica segundo aqual a adesão vai introduzir de exaustão dos meios internos no sistema de proteção dos
direitos fundamentais na União Europeia. A adesão da União à CEDH não vai obrigar os
particulares a esgotar previamente os meios internos do Direito da União pela razão
simples de que não há meios internos a esgotar. De facto, os particulares têm legitimidade
para impugnar para o TJUE atos dos órgãos da União que infrinjam os seus direitos e, por
outro lado, não têm legitimidade para, eles próprios, suscitarem questões prejudiciais
perante o TJUE. Do mesmo modo, nada obsta também a que se crie um mecanismo através
do qual, antes de o TEDH se pronunciar sobre a validade de um ato da União, deve o TJUE
ter a oportunidade de se pronunciar sobre ela. Igualmente nada impede que se reveja a
forte restrição trazida à capacidade da pessoa para dirigir uma queixa ao TEDH traduzida aexclusão dessa capacidade Às pessoas coletivas de Direito Público, como decorre do artigo
34.º CEDH. Por fim, há que estar atento ao facto de o critério de reparação segunda a CEDH
consistir numa mera «reparação razoável» (artigo 50.º CEDH). Se não procedem muitas das
críticas dirigidas à adesão também não devem ser relevantes alguns outros argumentos
aduzidos a favor da adesão. Assim, diz-se que, sem aquela adesão, não será possível a
aplicação das sanções previstas nos artigos 7.º TUE e 209.º CE, na redação do Tratado de
Nice, hoje os artigos 7.º TUE e 351.º TFUE. Não é verdade, aqueles preceitos remetem para
o artigo 2.º TUE, e este deve ser interpretado, na parte relativa ao «respeito pelos direitos
do Homem», como abrangendo também os direitos contidos na CEDH, quer porque a Carta
engloba esta, quer porque a referência do artigo 2.º abrange também os direitos referidosno artigo 6.º, n.º3, TUE. Diz-se, também, que, sem a adesão, haveria, um matéria de direitos
fundamentais, uma Europa a “duas velocidades”. À partida, trata-se de uma realidade
inevitável: por um lado, não é possível a aplicação da Carta a Estados partes na CEDH e não
membros da União Europeia; por outro lado, não é legítimo impedir-se ao s Estados
membros da União Europeia de, como decorre do citado artigo 52.º, n.º3 da Carta,
acolherem e adotarem na Carta um nível de proteção dos direitos fundamentais superior
ao fornecido pela CEDH. A solução está em, por um lado, se interpretar a Carta e a CEDH,
somadas Às tradições constitucionais comuns aos Estados membros, como um conjunto
entre si complementar, harmonioso e coerente e, por outro lado, em se atualizar, para se
aperfeiçoar, a CEDH, que, data de 1950, consagra métodos e princípios que o tempo tornou
retrógrados. Diz-se por fim, que a cabal proteção dos Direitos do Homem na Ordem Jurídica
da União impõe que os atos da União sobre direitos fundamentais sejam apreciados por
um tribunal alheio à União. Não é verdade. Trata-se de uma suspeição prévia e abstrata
lançada sobre os Tribunais da União, que estes não merecem.
4. O procedimento da adesão: não vai ser fácil a adesão da União à CEDH em função das
exigências colocadas ao processo de adesão. Vai requerer o acordo de todos os Estados
membros da União porque o Acordo de adesão terá de ser aprovado pelo Conselho por
unanimidade. Após a aprovação do Parlamento Europeu, e depois terá de ser ratificado por
todos os Estados Membros segundo as respetivas normas constitucionais. É o que dispõe o
artigo 218.º, n.º6, alínea a), ii, e n.º8 TFUE. Mas vai também requerer o acordo de todos os
Estados que são partes na CEDH do Conselho da Europa, porque a adesão impõe aconclusão de um novo protocolo adicional àquela Convenção que autoriza a adesão. O
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Tratado de adesão da União À CEDH deverá respeitar o Protocolo n.º8 e a Declaração n.º2
anexos ao Tratado de Lisboa.
Rumo a um direito da União Europeia sobre Direitos Fundamentais : adesão da União
Europeia à CEDH não impedirá que a Carta venha a ocupar progressivamente um lugar nuclear
num sólido e ambicioso Direito da União Europeia sore Di