Finanças

Finanças Públicas – 2º teste

Capítulo VOrçamento de Estado:

O orçamento do Estado pode ser definido como um documento, apresentado sob a forma de lei, onde são expostos detalhadamente todas as receitas e despesas anuais previstas do Estado, e este documento é proposto pelo Governo e autorizado pela Assembleia da República.

Ao falarmos do orçamento, temos que obrigatoriamente falar da lei de enquadramento orçamental que estabelece em regra, os grandes princípios e orientações referentes, nomeadamente, às seguintes matérias:- âmbito e conteúdo do orçamento e estrutura da respectiva lei anual;- organização do orçamento e apresentação das receitas e despesas;- definição das competências do Parlamento e do Governo em cada uma das fases do ciclo orçamental e prazos de algumas destas competências;Nota: verart. 1º

A lei de enquadramento se aplica: nos serviços integrados, serviços e fundos autónomos e na segurança social.Nota: ver art. 2º.E pode-se concluir que a Lei de Enquadramento Orçamental consagra um conjunto de princípios eregras, os quais, com respeito do quadro básico constitucional, disciplinam oOrçamento do Estado e estabelecem os procedimentos relativos à suaelaboração e organização, discussão e aprovação, execução e alteração,bem como ao correspondente controlo.Nota: ver art.1º, alínea b.

O orçamento de Estado é um elemento:-económico: trata-se de um plano financeiro anual a realizar por determinados subsectores das Administrações Públicas sob o comando do Governo; - político: constitui uma autorização política concedida pela Assembleia da República mediante a aprovação formal da proposta elaborada e submetida pelo Governo; - jurídico: assume a forma de lei, e é um instrumento que limita os poderes financeiros do Estado no que respeita à realização de despesas e obtenção de receitas,

O orçamento é proposto pelo Governo, aprovado pela Assembleia, executado pelo Governo, e controlado pelo Governo, pela Assembleia e pelo Tribunal de Contas.

- Orçamento de Gerência e Orçamento de exercício:

Orçamento de gerência é aquele que prevê as receitas que o Estado vai cobrar e as despesas que o Estado irá pagar. Há um registo dos fluxos de caixa – óptica da contabilidade pública. Neste caso há o registo de pagamentos e recebimentos.

Orçamento de exercício é aquele que prevê as receitas que resultam de créditos do Estado desse ano, e de despesas que resultam de débitos do Estado desse ano. Há registo dos compromissos - óptica de contabilidade nacional. Neste caso há registo dos créditos e dos débitos efectivados nesse ano.

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Exemplo: O montante de despesa em educação assumido em 2009 é de 5 milhões de euros, sendo 2 milhões gastos para 2009 e de 3 milhões gastos previstos para 2010.

2009 2010Orçamento de Gerência 2 milhões 3 milhõesOrçamento de Exercício 5 milhões

-Conta do Estado é o documento onde são registadas as receitas e as despesas efectivadas. Temos contas de gerência e contas de exercício. Isto é, o orçamento prevê o que irá ser realizado. Já a Conta regista o que foi realizado.

Orçamento de gerência -> Conta de gerênciaOrçamento de exercício -> Conta de exercício

- Administrações Públicas e Sector Público Administrativo:

Administrações Públicas Sector Público Administrativo- óptica de contabilidade nacional (compromissos);

- óptica da contabilidade pública;

- só são consideradas unidades institucionais produtoras de serviços não mercantis e redistributivos;

- para além dos serviços não mercantis e redistributivos, temos ainda os serviços mercantis;

- temos um óptica de conta de exercício;

- temos um óptica de conta de gerência;

O orçamento de Estado é de gerência e a Conta de Estado é de quase gerência, porque a lei estabelece um período complementar para a execução orçamental.

Funções Orçamentais: - relacionar despesas com a receita: é necessário assegurar que a despesa cabe nareceita prevista. Para isso usa-se o princípio dosduodécimos que obriga a que a despesa obedeça a uma lógica de 1/12 em cada mês; - Fixar a despesa;- Expor o plano financeiro do Estado:o orçamento estabelece as grandesopções económicas do Governo como: a política de emprego, apolítica orçamental, a política de relações com o exterior, a política redistributiva,a política de educação, a política tecnológica; e permite clarificar as fontes definanciamento daquele ano;

Graus de independência (ver art. 5º):- dependência orçamental: temos os serviços integrados e serviços e fundos autónomos;- orçamento especial: inclui-se a segurança social;- independência orçamental: inclui-se regiões autónomas, autarquias locais, sector empresarial do Estado;

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Princípios e regras orçamentais: Visando delimitar o enquadramento temporal temos:

- Princípio anualidade e plurianualidade (art. 4º): Aanualidadese refere ao facto do orçamento reporta-se ao período de um ano (ano económico), oqual coincide com o ano civil. Porém, nos termos da lei, a execuçãoorçamental pode estender-se a um período complementar do anoeconómico. Nota: ver art. 4. Nº1, 4 e 5.Já quanto àplurianualidade, o orçamento é enquadrado num quadro plurianual de programação orçamental porforma a garantir a satisfação dasexigências de estabilidade financeira e de vinculações externas.

OBS: A anualidade do Orçamento é explicada por razões de natureza política e económica. Em primeiro lugar, considera-se que este período é o mais adequado ao exercício regular e, portanto, mais eficaz de acompanhamento e controlo político do Parlamento sobre o Governo. Em segundo lugar, o período natural de referência para os agentes económicos, em particular para as empresas, é também o anual donde, natural se torne que o instrumento de intervenção financeira do Estado sobre a economia e os seus agentes se refira a igual período. Uma outra justificação de natureza económica é frequentemente avançada: um período mais longo introduziria maior incerteza nas previsões das despesas e das receitas orçamentais e, por conseguinte, na sua execução. Por um lado, muitas decisões políticas de um governo, nos mais diversos domínios, não são financeiramente realizáveis num único ano. É o caso, por exemplo, dos grandes investimentos públicos. Assim, uma forma de corrigir esta limitação pode passar pela apresentação de programas plurianuais (em norma, quatro anos): para o ano económico do orçamento a previsão da despesa exige a autorização parlamentar enquanto que para os anos subsequentes as previsões apresentadas pelo Governo são apenas indicativas. Esta opção, podendo constituir uma técnica orçamental tendente ao aperfeiçoamento do requisito da anualidade, não está isenta de inconvenientes.

Visando dar transparência à gestão dos dinheiros públicos temos:

- Unidade e universalidade (art. 5):A regra da unidade determina que o conjunto das receitas e das despesas deve ser apresentado num único documento. Logo, o orçamento deve ser único ou unitário. Duas razões interdependentes, o explicam: uma apresentação transparente das receitas e das despesas de modo a impedir a existência de dotações ocultas ou secretas; uma apreciação e controlo parlamentar mais eficaz por permitir uma visão global das opções e prioridades do governo. Já a universalidade, o Orçamento de Estado estabelece, logo à partida, o subconjunto das entidades públicas que o devem integrar. O mesmo é dizer que existem entidades cuja actividade financeira (expressa pelas despesas a realizar e as receitas a cobrar) é legalmente excluída do Orçamento de Estado seja por razões de descentralização politica e/ou administrativa (Administração Regional e Local), seja por corresponderema unidades com personalidade jurídica e organizadas e geridas sob a forma empresarial (o designado Sector Público Empresarial).

- Não Compensação ou regra do Orçamento Bruto (art.6):

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A adopção desta regra facilita consideravelmente o controlo do orçamento na medida em que exige que as receitas e as despesas sejam inscritas pelos seus valores brutos, ou seja, sem qualquer dedução de eventuais despesas (encargos de cobrança) e de eventuais receitas (ganhos originados pela realização da despesa) que lhe estejam associados. Considere a título de exemplo, um determinado organismo que pretende substituir parcialmente a sua frota automóvel adquirindo dois veículos novos e vendendo três veículos usados, realizando assim simultaneamente uma despesa e uma receita (esta entendida como acessória). A regra em apreço determina então que no orçamento do organismo sejam inscritas as verbas relativas à despesa (compra) e à receita (venda) e não o valor líquido da despesa (ou seja, a despesa compensada da receita). A razão é evidente: se a compensação fosse permitida deixaria de ser possível uma avaliação dos valores exactos de cada uma das rubricas.

O Orçamento de Estado não é um orçamento consolidado, no sentido em que as operações entre os subsetores não podem ser eliminadas, o que quer dizer que inclui as transferências intersetoriais – as receitas e despesas de cada subsetortêm de estar inscritas no OE. Esta regra permite que seja cumprido o objectivo de fixação da despesapara cada subsetor e, portanto, para o OE como um todo.

Excepções a esta regra:receitas cessantes em virtude de benefícios tributários emontantes estimados para reembolsos e restituições que são abatidos àsreceitas tributárias; registo de fluxos financeiros de operações de gestão dedívida pública que podem ter regras próprias.

- Não consignação (art. 7): esta regra estabelece que a totalidade das receitas orçamentais deve servir para financiar a totalidade das despesas orçamentais. Assim, interditar a consignação significa não permitir que uma determinada receita seja afecta – consignada – a uma determinada despesa. Diversas razões o justificam. A primeira, e mais importante tem a ver especificamente com a receita fiscal, principal fonte de financiamento da despesa pública. Se a receita de cada tipo de imposto, fosse por hipótese e na ausência da regra, consignada a uma despesa específica e só a esta, os cidadãos/contribuintes “reconheceriam” a aplicação dos seus pagamentos fiscais e poderiam não desejar continuar a fazê-lo. Um exemplo será: os proprietários/utilizadores de automóveis concordariam com o imposto automóvel e do imposto sobre produtos petrolíferos, se a receita fosse consignada à realização da despesa necessária à melhoria e desenvolvimento da rede rodoviária, porque dela beneficiaram directamente, mas poderiam recusar aquelas obrigações fiscais se o destino fosse o financiamento da despesa com a renovação e expansão do caminho-de-ferro.Uma segunda justificação se deve ao facto de se uma receita é consignada a uma despesa, a receita podeultrapassar a despesa e essa receita excedentária deixa de poder serusada noutra aplicação; em sentido contrário, a receita pode serinsuficiente para aquela despesa e esta fica por cobrir. Uma outra razão será que se houvesse consignação, isso provocaria ainda mais burocracia.

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A LEO consagra a regra da não-consignação mas tipifica um conjunto de excepções, entre as quais se destacam: - receitas de reprivatizações; - receitas relativas a recursos próprioscomunitários tradicionais; - receitas da segurança social; - receitas de transferênciasprovenientes da UE, de organismos internacionais e de outras instituiçõesdestinadas total ou parcialmente a financiar determinadas despesas; - receitas quecorrespondam a subsídios, donativos ou legados particulares, que, por vontadedestes, devam ser afectados à cobertura de determinadas despesas; - receitas porrazão especial afectadas a determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual (neste caso, a consignação tem carácter excepcional e temporário).

No entanto, uma vez tendo uma consignação estabelecida, a despesa tem que obedecer à regra do duplo cabimento. Esta regra tem como intuito proteger certo tipo de despesas e não prejudicar outros; isto é; a despesa tem que caber na receita consignada e a despesa tem que caber na dotação orçamental limite inscrita no OE.

- Especificação (art. 8):O orçamento dever especificar ou individualizar de forma suficiente, mas não exaustiva as receitas e as despesas previstas. O cumprimento deste requisito exige a adopção obrigatória em cada orçamento de um conjunto de critérios de classificação tendente a: garantir uma maior transparência do orçamento, evitar a existência de dotações secretas, permitir uma mais fácil avaliação e controlo político pelo parlamento, tornar mais eficaz a execução e o controlo da execução; possibilitar a comparação inter temporal das prioridades políticas e sua realização.

As receitas previstas devem ser suficientemente especificadasde acordo com uma classificação económica (correntes e de capital esubsequente desagregação em agrupamentos económicos). As receitas só podem ter uma classificação económica porque afectá-las aum determinado ministério ou a uma determinada função violaria a regra da não consignação As despesas sãoespecificadas de acordo com uma classificação orgânica (discriminação pordepartamentos da Administração Pública), económica e funcional (domíniosde intervenção do Estado: COFOG).As despesas podem ser estruturadas notodo ou em parte por programas.

No orçamento do Ministério das Finanças, será inscrita uma dotaçãoprovisional destinada a fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis.

- Equilíbrio (material e formal) - (art. 9):Corresponde a executar a gestão financeira pública de modo a que as despesas previstas e realizadas sejam realmente cobertas pelas receitas previstas e realizadas, neste caso no OE.

Importa ter presente que todo e qualquer orçamento -em qualquer época e país – apresenta um total de receita pública exactamente igual ao total da despesa pública. Assim é elaborado, aprovado e executado. Tal significa,

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então, que se verifica sempre um equilíbrio: a igualdade contabilística ou formal entre receita e despesa.

Na realidade, mesmo que formalmente equilibrada, um orçamento pode apresentar-se deficitário. O equilíbrio, referido a um saldo nulo ou um excedente, não se define pela igualdade entre todas as receitas mas sim pelo equilíbrio entre determinadas despesas e determinadas despesas.

As regiões autónomas não poderão endividar-se para além dos valoresinscritos no OE, nos termos da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.O aumento do endividamento em violação do OE origina uma redução dastransferências do OE devidas nos anos subsequentes, de acordo com as respectivas leis de financiamento.

- Receitas efectivas: são as receitas que aumentam o património de tesouraria do Estado (impostos) excepto os resultantes da contracção de dívidas.

- Despesas efectivas: são as despesas que diminuem o património de tesouraria do Estado excepto as que resultam do pagamento de dívidas.

As receitas e as despesas efectivas são constituídas pelos activos financeiros detidos,nomeadamente pelas disponibilidades, pelos depósitos, pelos títulos, pelas acções e por outros valores mobiliários, subtraídos dos passivos financeiros.

O saldo global ou efectivo é definido como a diferença entre as receitas totais e as despesas totais, com exclusão dos activos e dos passivos financeiros.

O saldo primário é obtido a partir do saldo global, ou efectivo, ao qual é deduzida a despesa relativa a juros e outros encargos e a sua importância advém do facto de traduzir, em caso de défice, uma medida do endividamento adicional gerado em cada orçamento.

Obs: Ver art. 9, alínea 2, 4 e 5.

- Receitas não efectivas: receitas que parecendo que aumentam o património de tesouraria do Estado estão associados a um aumento do passivo.

- Receitas efectivas: despesas que parecendo que diminuem o património de tesouraria do Estado estão associadas a uma diminuição do passivo financeiro.

No sentido de garantir a estabilidade financeira e orçamental a médio prazo – concretizada por um equilíbrio orçamental duradouro e sustentável – foi aprovado, em 2002, a Lei de Estabilidade Orçamental. Esta estabelece princípios fundamentais da estabilidade, solidariedade e transparência a que devem obedecer todos os organismos do sector público administrativo, na aprovação e na execução dos respectivos orçamentos. Estes princípios são:

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- estabilidade orçamental (art.10-A):consiste numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental para cada um dos subsetores que constituem o sector públicoadministrativo.

- solidariedade recíproca (art. 10 – B):obriga todos os subsetores a contribuíremproporcionalmente para a realização do princípio da estabilidade orçamentalde modo a evitar situações de desigualdade. À luz deste princípio, o Orçamento do Estado pode fixar montantes de transferências financeiras inferiores aos decorrentes das leis financeiras regionais e locais;

- transparência orçamental (art. 10 – C):implica a existência de um dever de informaçãoentre todas as entidades públicas (designadamente, o dever de fornecimentode informação à entidade encarregada de monitorar a execução orçamental). A Lei prevê a suspensão das transferências do Orçamento do Estado para os organismos incumpridores; Para além desses princípios, ainda temos:

- Equidade intergeracional (art.10): o Orçamento do Estado subordina-se ao princípio da equidade nadistribuição de benefícios e custos entre gerações.

- Instrumentos de gestão (art.11): os organismos do sector público ficam sujeitos aoPlano Oficial de Contabilidade Pública, podendo ainda dispor de outrosinstrumentos necessários à boa gestão e ao controlo dos dinheiros e outrosactivos públicos.

- Publicidade (art.12): o Governo assegura a publicação de todos os documentos quese revelem necessários para assegurar a adequada divulgação etransparência do OE e da sua execução, recorrendo, sempre que possível,aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento.

- Endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais (art.12 A):

- As regiões autónomas não podem endividar-se para além dos valoresinscritos no OE, nos termos das respectivas leis de financiamento.

- As autarquias locais só podem endividar-se nos termos das suas leis definanciamento.

- O aumento do endividamento em violação dos números anteriores originauma redução das transferências do OE devidas nos anos subsequentes, deacordo com os critérios estabelecidos nas respectivas leis de financiamento.

- Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) (art.12º-B): este programa especifica as medidas de política económica e orçamental, apresentando de forma suficiente os seus efeitos financeiros, devidamente justificados, e o calendário de execução.O processo orçamentalinicia-se com a revisão anual do PEC, que inclui umprojecto de actualização de um quadro plurianual de programação orçamental.Assim, o programa é aprovado pela AR e, posteriormente, entregue ao Conselho Europeu eà Comissão Europeia.

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- Saldo orçamental (art.12º-C): o saldo orçamental das administrações públicas, definidode acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigidodos efeitos cíclicos e das medidas temporárias, não pode ser inferior aoobjectivo de médio prazo definido no âmbito e de acordo com o PEC.

- Quadro plurianual de programação orçamental (QPPO):é um instrumento orçamental de racionalização de despesa que obriga a uma reflexão a médio prazo (no espaço temporal de uma legislatura) da actividade do Estado em função de objectivos e das receitas que tem para o fazer.

O QPPO é apresentado pelo Governo à AR, em harmonia com as Grandes Opções do Plano, e simultaneamente com a primeira proposta de lei do OE apresentadaapós a tomada de posse do Governo. Este quadro é actualizado anualmente para os quatro anos seguintes, na lei do OE e em consonância com os objectivos estabelecidos pelo PEC.

No momento de controlo é também relevante por dois motivos: por um lado, permite corrigir desvios orçamentais na legislatura em causa e, por outro, facilita o controlo da execução orçamental. Com efeito, favorece uma exacta noção dos custos suportados quanto às tarefas executadas, a medição do grau de eficácia do Estado na prossecução dos seus objectivos e um julgamento mais transparente daquela que foi a actuação de um governo na sua legislatura.

Processo de preparação do orçamento:

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O processo de elaboração do orçamento e da respectiva proposta de lei envolve sempre três dimensões: a política (tomada de decisão), a económica (previsões) e a técnica-administrativa (preparação material da proposta de lei).

1º etapa:se elabora o cenário macroeconómico que corresponde ao conjunto de previsões, para o ano económico do orçamento, relativas às taxas de crescimento em volume das principais variáveis da procura interna

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e externa e do produto interno bruto. O cenário macroeconómico deve apresentar o maior rigor e realismo na medida em que ele constitui a base para a determinação dos objectivos e metas da política orçamental.

2º etapa: com base no cenário macroeconómico e nas opções e prioridades da política geral do governo, à fixação sequencial dos valores relativos ao saldo global do sector público.

Capítulo VIOs impostos

Imposto é uma prestação pecuniária, de carácter coercivo, definitivo, em benefício do Estado, e que não apresenta uma contrapartida imediata e directa para o contribuinte.- pecuniária (em geral é uma prestação em dinheiro);- coerciva (é obrigatória pela força da lei); - exigida pelo Estado;- uma prestação unilateral (pois não há nenhuma contrapartida em

termos de serviços prestados pelo Estado);

A finalidade os impostos será: - a satisfação das necessidade financeiras do Estado;- promoção da repartição igualitária da riqueza; - outras finalidades especificas;

Taxas são prestações pecuniárias, efectivas, de carácter corrente, e de natureza bilateral, porque pressupõe uma contraprestação especifica (benéfica ou não para quem a paga) por parte do serviço público que a cobra.

As taxas não tem que ter por referência um custo, por esta assenta no poder que o Estado tem sobre cidadãos, pelo que resulta de uma opção política. As taxas têm de ser aprovadas por um órgão legislativo.

Tarifa é uma prestação pecuniária, coerciva, sem carácter de sanção e bilateral. É exigida pelo Estado para a realização de fins públicos, tendo por referência repartir o custo pelos utentes ou ainda, para a racionalização da procura.

A tarifa é aprovada por um órgão executivo. Se for uma tarifa a nível nacional é aprovada pelo Governo. Se for a nível municipal, é aprovada pela Câmara Municipal.

Multas são pagamentos efectuados pelos particulares ao Estado e outros entes públicos, que têm a natureza de penalização ou compensação por infracção a um regulamente ou outra disposição legal.

Impostos Fiscais e Extra- fiscais: Os impostos podem ser: - impostos fiscais: são aqueles cujo objectivo principal é a obtenção de receita fiscal. Exemplo: IVA; IRS; IRC;- impostos extra-fiscais: neste caso, conjuga-se o objectivo de obtenção de receita como outras finalidades, como por exemplo o de proteger a

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produção nacional (pauta aduaneira), o de internalizar externalidades (como é o caso do imposto sobre o tabaco);

Princípios de igualdade tributária:

- Princípio da generalidade: segundo este princípio todos os cidadãos devem pagar impostos;- Princípio da uniformidade: segundo este princípio, a repartição dos impostos pelos cidadãos deve obedecer a princípios/critérios idênticos para todos.

Princípios da repartição dos impostos

-Aplicação aos impostos fiscais:

- princípio de capacidade tributária: o imposto devido é em função da capacidade pessoal de cada contribuinte pagar;

- princípio do beneficio ou da equivalência: a distribuição dos

impostos depende do benefício/utilidade que os contribuintes retiram da actividade do Estado. Obs: Ora se o imposto é uma prestação unilateral, e há ao mesmo tempo benefício para os contribuintes, estamos perante um paradoxo. Esta questão aplica-se principalmente aos impostos locais cujo benefício pode variar geograficamente, condicionando a decisão de localização das empresas e dos cidadãos (vote with the feet). Exemplo: IMI; derrama; IRS (um dos componentes é definido pela autarquia).

- Aplicação aos impostos extra-fiscais: - princípio da conveniência: é um princípio residual que não

atende nem à capacidade tributária, nem aos benefícios individuais. Este defende que o imposto deve ser lançado de forma a permitir a realização dos fins específicos. Exemplo: impostos especiais sobre o consumo; impostos aduaneiros.

- Princípios de equidade fiscal:

- equidade horizontal: aponta para que a distribuição entre os indivíduos seja efectuada de modo a que impostos idênticos e, consequentemente, “idênticos sacrifícios”, sejam suportados por pessoas em idênticas ou similares circunstâncias. Ou seja, indivíduos com igual capacidade tributária ou benefício devem ter tratamento fiscal igual (em termos de carga e benefícios fiscais);

- equidade vertical: indivíduos em circunstâncias distintas (com capacidades tributárias ou benefícios diferentes) têm tratamento fiscal diferenciado para que o sacrifício fiscal seja o mesmo. A progressividade é a metodologia correcta para lançar este tipo de equidade.

- equidade espacial: indivíduos nas mesmas circunstâncias devem ter um comportamento fiscal igual, independentemente da sua localização. A incorporação da equidade espacial nos impostos é complexa pelo que normalmente esta questão resolve-se através de transferências/subsídios.

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- equidade inter-geracional: os sistemas fiscais devem repartir de forma equilibrada os sacrifícios entre as gerações.

EQUIDADE HORIZONTAL: Nem sempre quem tem o mesmo rendimento está nas mesmas circunstâncias em termo de capacidade tributária ou de benefícios. Assim, serão analisados duas problemáticas: - Dupla Tributação da Poupança:

Ano 1 Ano 2Rendimento

TrabalhoConsumo Poupa

nçaRendimento

TrabalhoRendimento Poupança

A 40 000 40 000 0 40 000B 40 000 30 000 10 000 40 000 400 – juros

O contribuinte B poupou, e por isso no ano 2 irá pagar um maior imposto directo. Perante tal situação, muitos autores defendem que esta dupla tributação não deveria existir. Afinal dessa forma o Estado está a desencorajar a poupança.No entanto, outros autores concordam com esta situação. Justificam esta dupla tributação assim:

- trata-se da tributação de um novo rendimento, isto é, se tributa o rendimento gerado pela própria poupança. E se o objectivo é tributar de acordo com a capacidade de pagar, uma vez que quem poupa tem mais rendimentos, logo este deve pagar mais;

- o rendimento aplicado no consumo não deixa de ser tributado, uma vez que é tributado pelos impostos directos. Quer dizer que o contribuinte A acaba por pagar um maior carga de impostos directos do que o contribuinte B;

- há ainda o argumento que quem poupa , irá eventualmente consumir no futuro. Assim sendo, também será tributado de forma indirecta.

- Rendimentos fundados e não fundados:

Rendimentos fundados ou perpétuos são aqueles que não dependem das vicissitudes/viravoltas da vida, sendo por isso, mais certos. São tipicamente rendimentos de capital. Já rendimentos não fundamentos são aqueles que dependem das vicissitudes/viravoltas da vida, tendo um carácter mais transitório, temporário.

Argumentos a favor da tributação diferenciada: - quem aufere rendimentos fundados tem maior capacidade tributária do que quem aufere rendimentos não fundados. - o sistema fiscal português favorece os rendimentos não fundados (essencialmente na categoria A), permitindo deduções específicas que não são permitidas para os rendimentos de capital (categoria E), já que estes têm associados maiores custos e maior nível de risco.

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Todavia, o sistema fiscal português não tem penalizado os rendimentos de capital devido à necessidade de atrair capital e à desvalorização monetária. Há inclusivamente uma taxa liberatória mais baixa para os rendimentos de capital.

O argumento favorável à tributação dos dois tipos de rendimentos perde força:- à medida que se instituem esquemas mais completos de segurança social, reforçando o carácter fundado dos rendimentos do trabalho; - à medida que aumenta a instabilidade e a incerteza das aplicações financeiras, reforçando o carácter não fundado dos rendimentos de capital;

Conclusão: Esbatem-se as diferenças entre os rendimentos fundados e os rendimentos não fundados.

EQUIDADE VERTICAL

Sacrifício Fiscal

A equidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para desiguais. Em outras palavras, isso significa que os indivíduos com um nível de rendimento maior devem pagar mais impostos que os indivíduos de renda mais baixa.

Vale observar que a implementação da equidade horizontal é relativamente fácil à medida que pessoas com o mesmo nível de renda devem, em princípio, dar igual contribuição tributária.Entretanto, quando se trata de equidade vertical, sua implementação já é um pouco mais complicada na medida em que exige um padrão de tributação diferente entre pessoas de rendas diferentes. Na verdade, há três critérios para a implementação da equidade vertical:

- Igual sacrifício absoluto (Princípio do sacrifício absoluto igual): este critério é o mais neutro, e considera que o pagamento de imposto deve ser tal que os indivíduos no cumprimento da sua obrigação fiscal percam exactamente a mesma utilidade total, qualquer que seja o rendimentos antes de imposto (mesmo sacrifício); o que não significa que o montante de imposto seja idêntico para todos.É a solução preferida pelos indivíduos com mais rendimento ( o imposto pode até ser regressivo).

A aplicação deste princípio exigiria que o tributo sobre o indivíduo de alto rendimento causasse a ele uma quantidade de sacrifício de utilidade igual àquela sofrida por um contribuinte de baixo rendimento – ou seja, o imposto deveria causar, por exemplo, 10 unidades de desutilidade para ambos os indivíduos.

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Nota bem: - Se a utilidade marginal diminuir mais do que proporcionalmente em

relação ao aumento do rendimento, o imposto é progressivo;- Se a utilidade marginal diminuir mais devagar do que o aumento do

rendimento, o imposto é regressivo;- Se a utilidade marginal diminui na mesma proporção do que o

aumento do rendimento, o imposto é proporcional;

- Quando mais acentuado o decréscimo da utilidade marginal, maior a probabilidade de o imposto ser regressivo. - Igual sacrifício proporcional (principio do sacrifício igual): este critério é mais exigente, uma vez que o pagamento do imposto deve ser tal que os indivíduos no cumprimento da sua obrigação fiscal percam uma

utilidade tal que a proporção entre a utilidade perdida a pagar o imposto e a utilidade total seja a mesma para todos os contribuintes, qualquer que seja o rendimento antes de imposto.

O critério de igual sacrifício proporcional sugere que o imposto deveria causar a cada indivíduo o mesmo percentual de desutilidade total para obter a equidade vertical. Assim, por exemplo, se o indivíduo A, com rendimento alto, tem 200

unidades de utilidade de consumo, enquanto o indivíduo B, com rendimento baixo tem 100 unidades de utilidade de consumo, então A deveria pagar, com o imposto, 20 unidades de utilidade e B pagaria 10 unidades para que tenham o mesmo sacrifício.Este critério parece mais justo do que o de sacrifício absoluto. As condições para a progressividade/regressividade são as mesmas. Mas neste caso, a probabilidade de ter um imposto progressivo é maior.

- Igual sacrifício marginal (principio de sacrifício marginal): o pagamento do imposto deve ser tal que os indivíduos no cumprimento da

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sua obrigação fiscal percam uma utilidade tal que a utilidade marginal após pagar o imposto seja a mesma para todos os contribuintes. É a solução preferida pelos indivíduos com menos rendimentos (dado o pressuposto de que a forma com a utilidade depende do rendimento é igual para todos, implica ter o mesmo rendimento).

O critério de igual sacrifício marginal propõe que cada indivíduo deve arcar com uma igual redução na utilidade de sua renda, depois do pagamento do imposto. Assim, se o imposto marginal de um euro pago pelo indivíduo A causa uma desutilidade de 5, enquanto que o pago por B provoca 15 unidades de desutilidade, então A deveria pagar taxas mais altas de imposto e B taxas mais baixa, até que suas desutilidades marginais sejam iguais em, digamos, 10 unidades de desutilidade.

Se for aceita a hipótese convencional de padrões idênticos de utilidade entre contribuintes, este critério torna as rendas iguais, após o imposto, tanto para A como para B e para o resto da sociedade. Isso implica taxas marginais progressivas altamente elevadas. Trata-se, então, de um caso de extremo oposto ao da teoria da igualdade absoluta, visto que equaliza os rendimentos após o imposto, em vez de equalizar os pagamentos absolutos de imposto que desconsideram diferenças de rendimentos.

Obs: Para esta análise foi necessário assumir uma série de pressupostos: - assume-se que a utilidade pode ser mensurável em termos cardinais;- a utilidade depende (é função) do rendimento; - a utilidade marginal do rendimento é decrescente;- a receita fiscal total é definida exogenamente (é um montante fixo que se pretende que seja repartido por todos os indivíduos);- ignoram-se os efeitos redistributivos (repercussão económica) dos impostos;- a forma como a utilidade depende do rendimento é igual para todos – gostos idênticos, tal permite por de lado a equidade horizontal e analisar a equidade vertical - justiça contributiva em circunstâncias diferentes.

Progressividade: é consensual na Academia que um sistema progressivo é o que melhor conduz à igualdade do sacrifício em circunstâncias diferentes, isto é, é o que melhor assegura a equidade vertical.

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Nota bem: Taxa média: Exprime a relação (razão) entre colecta e matéria colectável, ou seja, a proporção da matéria colectável que é paga em imposto. Obtém-se dividindo a colecta pela matéria colectável, ou seja, sendo TM a taxa média:TM = Colecta (o valor do imposto pago) / Matéria Colectável (o total

do rendimento)

Taxa marginal: exprime a relação (razão) entre variação da matéria colectável e uma correspondente variação da colecta, ou seja, por exemplo, nos impostos sobre o rendimento, a parte do rendimento suplementar que é subtraída através do imposto. Sendo Tmg. a Taxa marginal e denotando Δ a variação, temos que:

Tmg = ΔC / ΔMC

- Imposto regressivo: a taxa média diminui com a matéria colectável, o que exige uma taxa marginal de imposto menor que a taxa média.

- Imposto proporcional: a taxa média não varia com a matéria colectável, o que exige uma taxa marginal de imposto igual à taxa média.

- Imposto progressivo: a taxa média aumenta com a matéria colectável, o que exige uma taxa marginal de imposto maior que a taxa média.

- progressividade contínua: quando há uma taxa de imposto para cada nível de rendimento. Isto é, variações infinitésimas na matéria colectável implicam variações da taxa de imposto.

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Regimes tributários

Impostos regressivos

Impostos regressivos

contínua

por dedução ou escondido

por classes

por escalões (IRS)

Impostos proporcionais


Rendimento Taxa de imposto

100 0%101 1%103 2%

- progressividade por classes: nesta modalidade, os contribuintes são divididos em classes, consoante a matéria colectável. Cada classe é tributada a uma taxa distinta, crescendo com o aumento da matéria colectável. Deste crescimento da taxa formal resulta a progressividade do imposto. Ou seja, determinado rendimento é tributado na sua globalidade pela taxa correspondente a essa classe (metodologia do imposto profissional).

Exemplo 1:

O problema deste sistema verifica-se nas transições de classe. Continuando com o caso do imposto sobre o rendimento, pode acontecer que indivíduos que tenham um rendimento pouco superior ao de uma fronteira entre classes fiquem com um rendimento disponível inferior ao que teriam se o seu rendimento total fosse, ao invés, um pouco inferior a essa fronteira (e sendo, portanto, tributados a uma taxa inferior).

Como se vê, ao rendimento de 410, pela aplicação da taxa de 15%, corresponde um rendimento disponível inferior ao que corresponde ao rendimento de 400.Daí que este sistema tenha que ser complementado com uma regra pela qual ninguém possa ficar com um rendimento disponível inferior ao que corresponde ao topo da classe de rendimentos anterior. Pela aplicação da regra de correcção, a este contribuinte terá que ser deixado um rendimento disponível de 360.

- progressividade por dedução (ou escondido): O imposto com uma taxa média única é um imposto proporcional.

No entanto, se a taxa legal for aplicada, não à matéria colectável no seu todo (por exemplo, o rendimento), mas a esse rendimento deduzido de um valor fixo (e igual para todos), o resultado é um imposto progressivo.

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Ou seja, a dedução introduz progressividade no imposto aparentemente proporcional. A progressividade da taxa efectiva vai diminuindo à medida que aumenta o rendimento.

Exemplo 1: com uma taxa de 10% e uma dedução de 100.

A taxa média do imposto vai crescendo, sem nunca atingir o nível da taxa legal, porque esta nunca é aplicada ao rendimento total do contribuinte. O imposto é decrescentemente progressivo, na medida em que, com o aumento do rendimento, a dedução vai perdendo significado, tornando-se o imposto quase proporcional para rendimento muito elevados.

Exemplo 2:

Rendimento

Taxa de imposto

Dedução

Imposto (matéria colectável – dedução)

Taxa efectiva do imposto

11 10% 10 (11 – 10) * 10% =0.1

0.1/11 * 100 =0.5%

20 10% 10 (20 – 10) * 10% = 1

1/20 * 100 =5%

100 10% 10 (100 – 10) * 10% = 9

9/100 * 100 = 9%

- progressividade por escalões (IRS) : tal como a progressão por classes, a progressão por escalões é um sistema dotado de várias taxas, crescentes com o aumento da matéria colectável.Todavia, a taxa de um escalão não é aplicada à totalidade da matéria colectável. O que acontece é que essa matéria colectável é dividida em parcelas, aplicando-se a cada parcela a taxa própria desse escalão.

A colecta resulta assim da soma desses vários produtos (a taxa multiplicada pela parcela da matéria colectável correspondente a cada escalão).Assim sendo, nenhum contribuinte cujo rendimento esteja compreendido num escalão vai ter como taxa média de imposto a taxa formal correspondente a esse escalão. Essa taxa é antes uma taxa marginal.

A progressão por escalões resolve o problema de transições de que padece a progressão por classes - nenhum contribuinte vê diminuído o seu rendimento disponível por aumentar o seu rendimento tributável. Este é o sistema adoptado pelo nosso imposto sobre o rendimento pessoal (IRS).

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Exemplo 1:

Método Alternativo de Cálculo:Para simplificar o cálculo, podemos aplicar a cada contribuinte apenas duas taxas: uma correspondendo à taxa média dos escalões que são integralmente abrangidos pelo seu rendimento; e outra, a taxa marginal do escalão no qual está colocado esse contribuinte, aplicada ao rendimento remanescente.

No nosso exemplo, a taxa média correspondente ao topo do Escalão 2 é de 14%, já que:10% * 500 + 15% * 2000 = 350Sendo que 350 corresponde a 14% de 2500Assim, para obter o imposto relativo ao mesmo rendimento de 5 500, aplicamos a taxa de 14% aos primeiros 2500 e a taxa marginal do Escalão 3 (20%) aos 3000 remanescentes, ou seja:

Exemplo 2: O indivíduo A tem um rendimento colectável de 10 000 euros (usámos a tabela do guia fiscal – página 9) 1º método: percorrer os escalões s utilizando todas as taxas marginais.

4898* 11.5% + (7410 – 4998) * 14% + (10000 – 7410) * 24.5% = 1549.5

2º método: utilizar a taxa média e a taxa marginal. Para isso temos que dividir o rendimento colectável em duas partes:

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- uma correspondente ao maior escalão que fica preenchido com o rendimento; - esta parcela é multiplicada pela taxa média correspondente: - a outra parcela corresponde ao excedente do rendimento que ultrapassa o escalão anterior; esta parcela é multiplica-se pela taxa marginal correspondente;

O maior escalão a ficar preenchido é o de ] 4898 a 7410]. Sabendo o escalão, devemos calcular a taxa média:

4898 * 11.5 % + (7410-4898) * 14% /7410 = 12.347%

Já tendo a taxa média, posso então calcular a primeira parcela: 7410 * 12.347% = 914.91

Para calcular a segunda parcela temos então: 10000 – 7410 = 2590 Agora posso multiplicar a segunda parcela pela taxa marginal correspondente: 2590* 24.5% = 634.55

Agora para sabermos o valor a ser pago, basta somar as duas parcelas: 914.91 + 634.55 = 1549.5

3º método: utilização da parcela a abater (método simplificado)

(10 000 – 24.5 %) – 900.46 = 2450 – 900.46 = 1549.5

- Como calcular o valor a abater:

Para o escalão ]4898; 7410]: 4898 (14% - 11.5%) = 122.45

Para o escalão ]7410; 18375]

1º método: 4898 (14% - 11.5%) + 7410 (24.5 % - 14%) = 122.45 + 778.05 = 900.5


4898 (14% - 11.5%) + 7410 (24.5 % - 14%) + 18375 (35.5% - 24.5%) = 2921.75

- Como calcular o valor da taxa média efectiva de imposto:

Para o escalão ]4898; 7410]: 4898*11.5% + (7410-4898) * 14% / 7410 = 12.34%


4898*11.5% + (7410-4898) * 14% + (18375-7410) * 24.5% / 18375 = 19.59%

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Ainda a propósito da equidade vertical os impostos podem ser classificados quanto à adequação do seu montante às condições específicas de cada contribuinte:

- imposto real: incide sobre a matéria colectável, sem atender às condições de quem os possui. Atende apenas à natureza e ao valor da riqueza tributada. Exemplo: IVA; IMI.

- imposto pessoal: é aquele que atende à situação económica, em termos de rendimento ou riqueza do contribuinte, e por isso são repartidos de acordo com o princípio da capacidade para pagar. Exemplo: IRS.Em geral estes impostos têm as seguintes características: - isenção mínima de existência;- atingem globalmente ou em parcela significativa o rendimento ou a riqueza do contribuinte;- tem em conta despesas inadiáveis e imprescindíveis para o bem estar do agregado familiar (saúde);- têm progressividade;

Técnica tributária: Técnica tributária é um processo jurídico – financeiro o qual define a forma como se reparte o sacrifício fiscal por todos os membros da sociedade e qual é, em concreto, o sacrifício de cada contribuinte até à efectiva cobrança da receita do Estado. A técnica tributária é constituída por 5 fases:- incidência fiscal; - determinação da matéria colectável; - fixação da taxa;- liquidação do imposto; - cobrança;

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A) Incidência Fiscal A Incidência fiscal consiste na determinação das situações em que é devido o imposto.

- incidência pessoal: identifica-se quem que deve pagar o imposto em causa, isto é, consiste na identificação dos sujeitos sobre os quais deve recair o imposto. Levantam-se agora duas problemáticas:

- dupla tributação internacional: - tributação separada ou conjunta do casal ( no âmbito dos

impostos directos): perante tal situação é possível:

- tributação separada (cada cônjuge é considerado um contribuinte);

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- tributação conjunta simples ( juntam-se os rendimentos de cada elemento, e é sobre o valor da soma que se é tributado);

- tabela única para solteiros e casados (admite-se um rendimento mínimo de existência diferente – que poderá estar isentado de imposto – mais baixo para solteiros e mais alto para os casados);

- técnica de splitting ou quociente conjugal.: O sistema de tributação do rendimento pessoal adopta o regime das taxas progressivas em função do montante dos rendimentos, a adopção de uma forma simplista de mero somatório dos rendimentos dos membros do agregado familiar teria como consequência um agravamento progressivo correspondente aos resultados desse somatório. Isto é, a conjugação da progressividade das taxas com a cumulação dos rendimentos auferidos pelo agregado familiar (que é assim arrastado para taxas mais altas) originaria uma situação discriminatória penalizante daquele em relação à tributação pessoal que cada um dos seus membros suportaria se não fizesse parte da família.

Assim, para ultrapassar esta insuficiência, a tributação do agregado familiar pode-se segundo a técnica do quociente conjugal ou splitting, que consiste na divisão do rendimento colectável em duas partes iguais (porque relativas aos dois membros a quem incumbe a direcção do agregado), na aplicação das taxas gerais a este quociente e só após a multiplicação deste resultado por dois se encontra a colecta de IRS.

Esquematizando: rend. Colectável : 2 × taxa × 2 = colecta de IRS.(os filhos entram nas deduções à colecta)

Ou seja, somámos os rendimentos dos cônjuges determinando-se o rendimento global, seguidamente divide-se por dois e apura-se o imposto do quociente conjugal, que é a metade, multiplicando-se o imposto por dois.

Exemplo: Rendimento da mulher: 40000Rendimento do homem: 20000Total: 60000

Aplicando a técnica de splitting:

60000/2 = 30000 -> agora tenho que identificar qual o escalão a que pertence( ]18375; 42259]) e aplicar a taxa marginal correspondente.

30000* 35.5% - 2921.81 = 7728.19

Agora para determinarmos a colecta só falta multiplicar por 2.7728.19 * 2 = 15456.38- técnica de quociente familiar: é um instrumento de tributação fiscal que tem em conta o número de membros do núcleo familiar e que é proporcional à capacidade contributiva de cada cidadão.Este instrumento dá um tratamento mais favorável às famílias numerosas, na medida em que somam-se os rendimentos de todos os membros da família e divide-se o mesmo por cada parte (isto é, cada cônjuge é uma

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parte e cada filho é meia parte) e apura-se o imposto que diz respeito ao quociente familiar, multiplicando-se esse imposto apurado pelo número de partes, obtendo-se o valor a pagar).

Exemplo:Rendimento da mulher: 40000Rendimento do homem: 20000Total: 60000Filhos: 2

- > vamos primeiro identificar o escalão e depois aplicar a taxa marginal;60000 / 2 + (0.5 * 2) = 20000 - > logo, pertencem ao escalão ]18375; 42259]20000 * 35.5% - 2921.81 = 4178.19

Agora para determinarmos a colecta só falta multiplicar pelo mesmo valor que nós dividimos: 4178.19 * 3 = 12534.57

Notas importantes: - Os sistemas fiscais têm evoluído no sentido da tributação separada do casal, como o argumento de que os elementos do casal são autónomos;- A tributação conjunta do casal tem as seguintes vantagens:

- é conveniente com a ideia de que o unidade de decisão é o agregado familiar e, portanto é a esse nível que deve ser avaliada a capacidade tributária;

- corresponde a uma caracterização mais correcta do imposto único;- há quem argumente que desincentiva a evasão fiscal e tende a

atenuar o desincentivo ao casamento; - A tributação conjunta do casal tem as seguintes desvantagens:

- desincentiva o rendimento do trabalho, porque se um dos membros do casal começar a trabalhar, aumenta o imposto global, logo, há incentivo ao lazer para o cônjuge com rendimento mais reduzido;

- reduz a privacidade dos membros do casal, pois nem sempre as decisões são tomadas em conjunto;

- o Estado ganha mais com a tributação separada, do que com as técnicas de splitting ou quociente familiar; - incidência real: consiste na identificação das formas de riqueza (da matéria colectável), ou seja, sobre o quê que está sujeito a imposto. Assim, a incidência real conduz à definição da matéria colectável.

Tipos de rendimentos:- rendimento regular: é aquele que se repete no tempo; - rendimento irregular: é aquele que não é periódico, pelo que tende a ter um tratamento fiscal especial devido à progressividade, de modo a não violar o principio da equidade horizontal.

- rendimento produto: é aquele que é obtido durante o período, devido à participação na actividade produtiva. Corresponde a todas as receitas periódicas e estáveis resultantes da remuneração dos factores produtivos, deduzidos dos custos necessários para os obter. - rendimento acréscimo: é aquele que é equivalente à soma do consumo com a variação do rendimento líquido durante o período. Corresponde ao

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que o indivíduo poderá consumir sem redução do seu património líquido. Logo, é todo o acréscimo de poder aquisitivo, incluindo ganhos fortuitos, ganhos em espécie, autoconsumo, mais-valias.

Exemplo: 1)- remunerações de profissões de desgaste rápido (ex: desportistas) têm um tratamento fiscal diferente;2)- mais valias (do património móvel ou imóvel);

Mais valias = valor da venda – benfeitorias – valor de aquisição

A contabilização de uma mais-valia (acumulada ao longo dos anos), apenas no ano da venda do bem/activo, penaliza o contribuinte. Para solucionar, temos algumas opções:

- Solução 1: tributar as mais-valias potenciais, não realizadas, porém as mais-valias potencias são difíceis de quantifica (excepto quando há cotação na bolsa). Porém, as mais-valias potenciais podem levar a problemas de liquidez dos seus benefícios. Assim sendo, o tratamento fiscal das mais-valias potenciais seria complexo.

- Solução 2: adoptada no IRS, trata as mais-valias de forma mais favorável devido à sua irregularidade.Através da tributação autónoma, isto é, de uma taxa liberatória (taxa que liberta da necessidade de englobar esses rendimento em sede de IRS, porque o imposto é automaticamente retido na retenção na fonte) favorável a uma taxa espacial. - isenção total das mais valias de imóveis se comprar outro imóvel no mesmo ano; - isenção total das mais-valias de acções detidas há mais de um ano;

B) - Determinação da matéria colectável: Dentro da determinação matéria colectável, podemos ter duas variantes:

Para impostos directos:- matéria colectável real (efectiva): representa a riqueza efectiva do contribuinte, constando da respectiva declaração; esta é a metodologia ideal e só quando não é possível utilizá-la é que se recorre a alternativas.

- matéria colectável presumida: neste caso temos três possibilidades.- método indiciário: faz-se a presunção da matéria colectável com

base num conjunto de índices previamente fixados;- avaliação administrativa: é realizada caso a caso pelos

funcionários fiscais, o que lhes atribui grande margem de livre arbítrio, ainda que a avaliação se possa basear em índices previamente estabelecida;

- avaliação mista: há em simultâneo, a intervenção dos funcionários fiscais e participação dos representantes do contribuinte no processo de avaliação distributiva.

- matéria colectável normal: aquela que resultava da prevalência de condições normais. Tem a vantagem se ser de aplicação fácil.

Para impostos indirectos:

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- impostos específicos: correspondem a um montante monetário por unidade de produto. - impostos ad valorem: correspondem a uma percentagem do valor do bem.

C) – Fixação da taxa: Determina-se o critério de incidência do imposto.

D) – Liquidação do imposto: Consiste na determinação concreta do imposto devido (colecta), pela aplicação da taxa à matéria colectável.

E) - CobrançaA cobrança pode ser voluntária ou coerciva (o pagamento é o resultado de um processo judicial de execução fiscal). Ainda, a cobrança pode ser imediata ou não imediata (não há relação directa entre o Estado e o titula da riqueza – exemplo: retenção na fonte).

Conclusão:

Imposto único Um imposto único é aquele em que o rendimento pessoal não é tributado todo de igual modo pelo mesmo imposto. Por isso, alguns autores preferem denominar o IRS um imposto unitário (não existe no sistema fiscal português outro imposto que tribute o rendimento pessoal).

Vantagens do imposto único:

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- tem menos custos administrativos;- permite uma maior personalização dos imposto dado que facilita a verdadeira avaliação da capacidade produtiva;- o imposto único também permite diferenciar as várias categorias de rendimento;

Criticas à designação do binómio IRS/IRC como imposto único: - as pessoas singulares são tributadas de uma maneira, e as pessoas colectivas de outra;- persiste a lógica da distinção dos rendimentos;- há tipos de rendimentos para os quais não se justifica uma tributação pessoal (como é o caso de rendimentos irregulares com heranças, doações, mais-valias);

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