Fundamentos Da Gestão Pública

11/08/12 (Verso para impresso) Fundamentos da Gesto Pblica

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Fundamentos da Gesto Pblica

Objetivo

EmentaPrincpios da administrao pblica. Polticas pblicas. Planejamento no setor pblico. Projetos no

setor pblico. Ferramentas de modernizao do setor pblico. Introduo ao oramento pblico.

ObjetivosAo final desta disciplina, voc estar apto a:

compreender os fundamentos da gesto pblica no Brasil;

realizar a gesto de polticas de segurana pblica nos moldes cientficos, priorizando a

construo de diagnsticos e a realizao da avaliao contnua de resultados;

compreender as prticas de gesto executadas em seu ambiente de trabalho e o

funcionamento do sistema oramentrio brasileiro;

aperfeioar a gesto de polticas pblicas, valorizar a participao da sociedade civil na

gesto pblica e a realizao do accountability.

ContextualizaoA evoluo da gesto pblica no Brasil vem se estruturando cada vez mais no sentido de

valorizar o alcance de resultados efetivos sobre os problemas pblicos e, neste sentido, fica

cada vez mais claro a necessidade de efetivao de uma gesto participativa, que valorize o

conhecimento dos profissionais executores das aes e tambm o conhecimento da sociedade

civil e outros rgos pblicos. Por outro lado, tambm cada vez mais valorizada a necessidade

de prestar contas para a sociedade dos resultados alcanados pela poltica pblica, no apenas

no sentido da legalidade dos gastos realizados, mas tambm dos reais impactos alcanados pelas

polticas. Neste contexto, este curso centralizou sua abordagem nas seguintes questes:

O que uma poltica pblica e quais as etapas de sua elaborao?

A execuo de uma poltica pblica reflete perfeitamente o seu planejamento?

Como avaliar os resultados de uma poltica pblica?

Como articular planejamento, oramento e execuo de uma poltica pblica?

Quais os principais desafios da nova gesto pblica no sculo XXI?

Apresentao

Contedo

Aula 1 Poltica Pblica

1.1 Conceito de Poltica Pblica

1.2 Ciclo de Polticas Pblicas

1.3 Formulao das Polticas Pblicas



Aula 2 Implementao de Polticas Pblicas

2.1 Implementao das Decises

2.2 Monitoramento e Avaliao

2.3 Balano da Interrelao entre as Etapas do Ciclo

Aula 3 Gesto Pblica no Brasil

3.1 Histria da Gesto Pblica no Brasil

3.1.1 Estado Oligrquico e Patrimonial

3.1.2 Estado Autoritrio e Burocrtico

3.1.3 Reforma Desenvolvimentista

3.1.4 Retrocesso Burocrtico

Aula 4 Reforma Gerencial

4.1 Introduo

4.2 Gerencialismo Puro (Managerialism)

4.3 Consumerism

4.4 Public Service Oriented (PSO)

4.5 Reforma Gerencial no Brasil (1995)

4.6 Balano da Evoluo da Gesto Pblica no Brasil

Aula 5 Sistema de Planejamento e Oramento

5.1 Oramento

5.1.1 Oramento Tradicional

5.1.2 Oramento Programa

5.2 Sistema Planejamento e Oramento: PPA, LDO e LOA

5.2.1 Plano Plurianual

5.2.2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

5.2.3 Lei Oramentria Anual (LOA)

5.3 Balano Atual do Sistema de Planejamento e Oramento no Brasil

Aula 06 - Gesto Pblica no Sculo XXI

6.1 Eixos Estratgicos de Reforma

6.1.1 Profissionalizao

6.1.2 Eficincia

6.1.3 Efetividade

6.1.4 Transparncia e Accountability

6.2 Sistemas de Avaliao de Desempenho

6.2.1 Bases para Construo de Sistemas de Indicadores de Desempenho

6.2.2 Principais Dimenses de Anlise dos Indicadores

6.2.3 Desafios e Princpios que Devem Pautar a Construo dos Indicadores de

Desempenho

6.2.4 Exemplo de Uso de Sistema de Avaliao de Desempenho: PMMG



Aula 07 - Gesto de Projetos no Setor Pblico

7.1 Funes Administrativas

7.1.1 Funo Administrativa Planejamento

7.1.2 Funo Administrativa Controle

7.1.3 Funo Administrativa Organizao

7.1.4 Funo Administrativa Direo

7.2 Aspectos a Serem Observados na Elaborao de um Projeto

7.3 Projeto Bsico

7.4 Plano de Trabalho

7.4.1 Dados Cadastrais Proponente

7.4.2 Dados Cadastrais Executor

7.4.3 Descrio do Projeto

7.4.4 Cronograma de Execuo (Meta, Etapa ou Fase)

7.4.5 Plano de Aplicao

7.4.6 Cronograma de Desembolso

7.4.7 Relao de Bens e Servios a Serem Adquiridos

7.5 Execuo Fsica e Financeira do Projeto

7.6 Prestao de Contas da Execuo do Projeto

Aula 01 Poltica PblicaA definio do que gesto pblica depende necessariamente de como concebemos as polticas

pblicas. Nesta primeira aula voc participar da discusso sobre o que poltica pblica e

compreender o processo de formulao de polticas pblicas, muito alm dos aspectos tcnicos

e cientficos.

1.1 Conceito de Poltica PblicaUma poltica pblica um curso de ao, de carter coletivamente vinculante, promovido por

uma autoridade legalmente constituda. Envolve um conjunto de decises interrelacionadas, que

concerne seleo de metas os meios para alcan-las dentro de uma situao especfica

(JENKINS, 1978), levando a impactos efetivos o ambiente poltico e social. Neste contexto, cabe

destacar que uma poltica pblica envolve sempre mais que uma deciso e requer a execuo de

aes para que as decises sejam colocadas em prtica. Vale destacar tambm que uma deciso

poltica corresponde apenas a uma escolha dentre as alternativas e obedece a uma hierarquia de

interesses (RUA, 1998).

Duas dimenses do conceito de poltica pblica merecem especial ateno. A primeira que a

poltica pblica constitui um processo pelo qual o governo responde s demandas da sociedade.

A segunda a poltica pblica constitui um conjunto de decises que envolvem a negociao

contnua entre mltiplos atores polticos com objetivos pr-fixados e no necessariamente

semelhantes.

A primeira dimenso ressalta a existncia de uma racionalidade homognea, que pauta o

comportamento dos gestores pblicos e tecnocratas em um processo ordenado de etapas, no

sentido de encontrar a melhor soluo para os problemas e necessidades da sociedade. A

segunda dimenso complementa o conceito de poltica pblica ao ressaltar a importncia dos



aspectos polticos no processo de elaborao de polticas pblicas. Neste contexto, o principal

ponto a ser destacado que a execuo de polticas pblicas envolve uma srie de interaes

entre decises mais ou menos conscientes de diversos atores sociais, no somente dos

tomadores de deciso, buscando alcanar seus interesses prprios. As polticas pblicas passam

a ser vistas, neste contexto, como uma teia de decises e negociaes, mais do que apenas

uma deciso isolada.

1.2 Ciclo de Polticas PblicasA elaborao e execuo de polticas pblicas envolvem trs etapas principais. No entanto, a

execuo das polticas pblicas nem sempre segue esta seqncia ideal de etapas e existem

situaes em que algumas etapas no so executadas plenamente ou nem chegam a ser

executadas, como o caso da etapa final de avaliao dos resultados.

As trs etapas de execuo de polticas pblicas so:

1. Formulao do projeto da poltica pblica A formulao envolve a composio da

agenda pblica e da agenda governamental, a sondagem das causas e possveis solues

do problema pblico a ser enfrentado pela ao governamental e a explicitao dos

objetivos e metas a serem alcanados.

2. Implementao da ao definida pelo projeto Etapa executada pelos rgos e

gestores pblicos que, dependendo do projeto da poltica e dos condicionantes estruturais

e legais da sua implementao, podem contar com um considervel espao de autonomia

para adaptar a execuo da poltica ao atendimento dos seus interesses particulares.

3. Avaliao dos resultados alcanados a partir da ao executada O tipo de

avaliao a ser executada reflete a racionalidade presente nas fases de formulao e

implementao da poltica, podendo envolver desde uma simples verificao da satisfao

do pblico-alvo da poltica at uma comparao cientfica dos resultados decorrentes da

implementao da ao com aquilo que fora estipulado no projeto.

Antes de iniciarmos uma descrio detalhada de cada uma dessas etapas do ciclo das polticas

pblicas, vamos conhecer os atores envolvidos na formulao, implementao e avaliao de

uma poltica pblica e todos aqueles que possuem algum interesse na execuo desta. Este

universo pode ser subdividido entre atores visveis (banqueiros, polticos e financistas),

envolvidos principalmente com a definio da agenda de polticas, e os atores invisveis

(acadmicos, consultores, assessores legislativos, burocratas e analistas de grupos de

interesse), envolvidos principalmente com a determinao das solues a serem adotadas para

os problemas pblicos. Outra subdiviso deste universo envolve a separao entre atores

pblicos, que renem os burocratas que ocupam uma posio dentro de um sistema de carreiras

pblicas em funo do seu conhecimento especializado, polticos, cuja posio deriva de

mandatos eletivos, e atores privados, que renem empresrios, trabalhadores etc. (RUA, 1998)

1.3 Formulao das Polticas PblicasA formao de uma agenda governamental resulta da discusso dos temas de uma agenda

pblica. Enquanto a agenda pblica rene os fatos sociais compreendidos pela sociedade como

problemas pblicos, a agenda governamental envolve o que visto pelo governo como problema

a ser abordado. Os problemas pblicos podem ser inseridos na agenda governamental a partir da

discusso pblica e democrtica entre grupos no governamentais (modelo da iniciao externa)

ou a partir da demanda direta de alguns grupos sociais a gestores pblicos em um processo

definido como poltica de gabinete. Neste segundo caso, a execuo da ao pode necessitar do

apoio pblico e a sociedade termina sendo sensibilizada sobre a importncia da execuo da

ao (modelo da mobilizao) ou, ao contrrio, a execuo da ao pode ser imposta de forma



autoritria populao e a sociedade termina nem sendo informada sobre a existncia da ao

governamental (modelo da iniciao interna).

Neste mbito, Howlett & Ramesh (1996) propuseram a seguinte estratificao de perspectivas

de formulao das polticas pblicas:

Tringulos de ferro Grupos de interesse, comisses congressuais e agncias

governamentais criam um sistema de apoio mtuo, a partir de interaes contnuas em

questes legislativas e regulatrias, capaz de capturar e controlar o processo poltico.

Redes em torno de questes Mltiplos atores, compartilhando os mesmos interesses

materiais e uma mesma base de conhecimento, constituem redes menos estveis e

institucionalizadas que os tringulos de ferro.

Comunidades de polticas pblicas Membros da comunidade interligam-se a partir de

uma base comum de conhecimento sobre o tema abordado pela poltica pblica, criando

comunidades estveis como as redes.

Coalizes de Advocacia Atores sociais e estatais dos mbitos pblico e privado,

compartilhando um conjunto de crenas bsicas, estruturam coalizes visando manipular as

regras e os recursos dos rgos pblicos para viabilizar o alcance de seus interesses.

A constituio da agenda governamental resulta da interao da dinmica dos problemas e da

dinmica da poltica a partir de eventos previsveis, como a renovao de uma legislao e

mudanas governamentais, ou imprevisveis, como um acidente areo. Assim, para que um

problema ocupe uma posio de destaque na agenda governamental, Rua (1998) ressalta que

necessrio que ele:

a. mobilize a ao poltica;

b. constitua uma situao de crise em que o custo de no fazer nada maior que o custo de

resolver o problema; ou

c. constitua uma situao de oportunidade.

Uma vez definido o problema social a ser abordado, a lgica racional de planejamento prope que

a formulao da poltica envolva basicamente:

a. a identificao das causas e possveis solues do problema abordado;

b. uma sondagem dos custos e benefcios da implementao de cada soluo;

c. a seleo da soluo mais vantajosa; e, a partir da,

d. a definio dos marcos jurdico, administrativo e financeiro para a sua implementao,

deixando claro os objetivos e metas a serem alcanados.

No entanto, como j foi ressaltado anteriormente, os condicionantes polticos do processo de

formulao e implementao de polticas pblicas podem fazer com que este fundamento racional

do planejamento das polticas seja deixado de lado em funo da necessidade da realizao de

um ajuste de interesses entre os atores envolvidos na execuo da poltica. Por esta razo,

identifica-se que a etapa de formulao passa a envolver, fundamentalmente, a seleo e o

detalhamento da alternativa de ao considerada mais conveniente de ser executada em termos

polticos e, neste contexto, chegam a acontecer situaes em que as polticas pblicas so

planejadas sem uma definio clara do problema pblico ou sem nenhum contato com o pblico

alvo da poltica.

Obedecendo a um processo semelhante ao da seleo natural, as alternativas de ao que

respeitam os valores culturais da comunidade, orientadas para atender aos interesses do maior

conjunto possvel de atores polticos, e com custos no ultrapassando certos limites mximos de

aceitabilidade, possuem maior chance de despertarem o apoio pblico e a receptividade dos

polticos eleitos. (KINGDOM, 2006)



Nesse contexto, cabe ressaltar o espao aberto para o empreendedorismo poltico. Atores

pblicos proprietrios da soluo de uma questo que no est inclusa na agenda

governamental buscam transformar a questo em problema pblico e, desta forma, ganhar a

responsabilidade pela soluo do problema.

Segundo Gusfield (1981), os problemas so definidos a partir de relaes de poder e cada ator

pblico concebe o problema de forma diferente e apresenta diferentes solues. O conhecimento

prov a forma de ver o problema, que fundamenta a fixao da responsabilidade poltica. Assim,

a construo social do problema pblico envolve dimenses histricas (em cada perodo histrico

existe o reconhecimento social de que certos assuntos so de responsabilidade de certos

grupos) e polticas (algumas verses da realidade tem mais poder do que outras).

Gusfield (1981) destaca, ainda, que as autoridades pblicas em suas apresentaes buscam

estabelecer uma ordem moral e cognitiva que legitima sua viso do problema pblico e a

alternativa de ao defendida por eles. Dessa forma, buscam fazer com que cada pessoa passe

a acreditar na existncia de um consenso geral sobre a concepo e a soluo para o problema

adotadas por eles, sendo a ignorncia sobre a existncia de alternativas a base para a

percepo da sociedade como um sistema ordenado, consistente e previsvel. Deste raciocnio,

depreende-se, portanto, que os fundamentos da autoridade pblica so caracteristicamente

ilusrios: o que no podemos imaginar, no podemos querer.

A dimenso poltica relacionada execuo das polticas pblicas tambm explicitada na etapa

da formulao pelo fato de que a durao desta etapa depende da obteno do apoio

necessrio para a implementao da alternativa escolhida, e isto pode vir a nunca ser

plenamente alcanado. Por esta razo, a formulao da poltica pode entrar em um ciclo

contnuo de reformulaes e, mesmo durante o processo de implementao da poltica,

reformulaes no projeto da poltica podem ser necessrias para garantir a manuteno deste

apoio.

Nesse contexto, segundo Hill (2006), pelo menos quatro razes justificam deixar algumas

decises do processo de formulao para serem tomadas durante o processo de execuo:

a. pouco se sabe previamente sobre o impacto real das novas medidas;

b. decises durante a implementao sempre envolvem negociaes com grupos poderosos;

c. existem conflitos cuja soluo invivel e politicamente inadequada para a fase de

formulao; e

d. os executores so mais preparados e informados que os formuladores para tomar algumas

decises importantes.

Por fim, outra questo importante relacionada dimenso poltica da execuo de polticas

pblicas que, de modo geral, a sua execuo sempre traz ganhos para alguns grupos sociais e

custos para outros. Neste mbito, podemos estratificar as polticas pblicas em cinco grupos

principais:

1. Polticas Distributivas Promovem a alocao de recursos de forma individualizada para

um grande nmero de unidades isoladas, sem obedincia a critrios universais. De forma

geral, este tipo de poltica gera pouco conflito poltico e fornece bases para coalizes

altamente estveis, pois traz a impresso de no acarretar custos para ningum. No

entanto, este vis individualista na alocao de recursos constitui um obstculo para o

amadurecimento da esfera de deciso coletiva e, por conseguinte, para o aperfeioamento

da democracia.

2. Polticas Regulatrias Estabelecem normas e regras, que devem ser seguidas por

pessoas fsicas ou jurdicas e cujo no acatamento leva a aplicao de penalidades. A



adoo destas polticas gera coalizes pouco estveis, pois sua implementao envolve,

desde o incio, escolha de qual grupo social ser favorecido e qual ser desfavorecido.

Neste contexto, vale ressaltar que as polticas regulatrias tendem a favorecer as elites

que controlam o poder poltico e estabelecem as bases de regulamentao da sociedade.

3. Polticas Redistributivas Promovem a alocao de recursos para um grupo a partir do

prejuzo dos recursos de outro grupo e, por esta razo, terminam sendo as polticas que

levam mais diretamente ao estabelecimento de conflitos polticos. A negociao poltica,

neste contexto, termina sendo executada apenas para reforar ou suavizar o impacto da

poltica. De modo geral, essas polticas tm como resultados concretos a perda de recursos

por um grupo em curto prazo e o ganho incerto de recursos para outro grupo em um futuro

indeterminado.

4. Polticas Constitutivas Estabelecem os procedimentos e a estrutura que moldam as

condies sob as quais a negociao poltica promovida.

5. Polticas Estruturadoras Estabelecem a conformao da esfera poltica no tocante

criao e reestruturao das instituies e reestruturao do sistema de governo e do

sistema eleitoral.

Somente no final do sculo XX os gestores pblicos comearam a perceber a importncia de

valorizar a avaliao dos resultados daquilo que faziam. Aps sculos de desperdcio de

recursos pblicos, os gestores comearam a perceber a tolice que era executar aes que no

levavam a lugar nenhum. Na prxima aula veremos como isto se implementou.

Aula 02 - Implementao de Polticas PblicasNesta segunda aula vamos apresentar as reais condies de implementao das aes no mbito

da gesto pblica e reforar alguns princpios bsicos da realizao de avaliaes de resultados.

Boa aula!

2.1 Implementao das DecisesA etapa de implementao da poltica envolve a organizao do aparelho administrativo e dos

recursos pblicos necessrios para a execuo da poltica e a efetiva execuo.

Tradicionalmente, esta etapa segue um modelo de cima para baixo (top-down), baseado em uma

estrutura hierrquica de comando. Segundo este modelo, a gesto da poltica pressupe uma

cadeia de estgios, em que existe uma separao clara entre a formulao e a implementao, e

quem est na posio superior da hierarquia visto como proprietrio da poltica. Esta separao

entre formulao e implementao faz com que a implementao dos projetos seja algo bastante

complexo, pois os formuladores da poltica nunca possuem pleno controle sobre todos os fatores

que influenciam e conformam a implementao prtica dos projetos.

De modo geral, pode-se afirmar que as polticas pblicas falham em alcanar os resultados e

metas estipuladas no projeto mais pela influncia de alguns fatores do que pela carncia de

recursos. Dentre os fatores, Roncaratti e Fontenelle (2008) destacam o contexto social,

econmico, tecnolgico e poltico; a (des)organizao dos aparatos administrativos dos rgos

pblicos; os recursos polticos e econmicos dos atores envolvidos na execuo da poltica; e o

apoio poltico necessrio para a execuo da poltica.

Rua (1998) destaca alguns pontos importantes a serem observados para garantir que a

implementao da ao obedea de forma mais adequada o projeto da poltica, seguindo uma

perspectiva top-down. So eles:

As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor restries que a

desvirtuem.



O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes e no devem haver restries de

recursos globais em cada estgio da implementao.

A poltica deve ser baseada numa teoria adequada e direta sobre a relao entre a causa

(de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta) e, se houver

fatores intervenientes, devem ser mnimos.

Melhor existir apenas uma agncia implementadora que no dependa de outras agncias

para ter sucesso, e se outras agncias estiverem envolvidas, a relao de dependncia

dever ser mnima.

Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e

essa condio deve permanecer durante o processo de implementao.

Ao avanar em direo aos objetivos, deve ser possvel especificar em seqncia as

tarefas a serem realizadas pelos participantes individualmente.

Deve haver perfeita comunicao e coordenao entre os atores envolvidos na execuo

da poltica e os atores que exercem posio de comando devem ser capazes de obter

efetiva obedincia dos seus comandados.

Outra forma de execuo trazida pelo modelo de baixo para cima (bottom-up), que ressalta a

necessidade de executar as etapas de formulao e implementao de forma conjunta e que

rene as contribuies de todos os atores envolvidos com a poltica, principalmente seu pblico-

alvo. Esta mudana de orientao resulta da percepo do impacto da dimenso poltica sobre a

execuo das polticas pblicas, principalmente em contextos em que as polticas projetam

conflitos no resolvidos, no possuem plenos recursos para a sua implementao ou envolvem a

criao de novas organizaes. O enfoque bottom-up tem como foco prioritrio s decises

concretas tomadas pelos atores durante a etapa de implementao, no conferindo um papel

preponderante estrutura institucional.

O fato de a execuo das polticas envolver a contnua renovao do compromisso poltico entre

os que buscam colocar a poltica em prtica e aqueles cujos interesses sero afetados pela

mudana provocada pela poltica faz com que elas tenham de ser reformuladas continuamente,

mesmo durante a sua execuo. Esta reformulao pode at levar a situaes em que polticas

abandonem seus objetivos originais e passem a ter objetivos conflitantes com os primeiros ou

situaes em que diferentes polticas passem a ter os mesmos objetivos. No entanto, cabe

salientar que esta contnua reformulao das polticas, alm de ser fundamental para garantir a

manuteno do apoio poltico, tambm viabiliza a abordagem dos problemas pblicos a partir de

diferentes olhares ou frentes, contribuindo para que se efetive intervenes que abordem

mltiplas causas dos problemas pblicos.

2.2 Monitoramento e AvaliaoO monitoramento e a avaliao so atividades que se complementam. Alm de monitorar o dia a

dia da execuo das aes para subsidiar a realizao de correes e assegurar o alcance dos

objetivos previamente estabelecidos, os gestores pblicos necessitam avaliar, em termos de

custos e benefcios, os resultados das aes executadas.

Holanda (2002) sintetizou da seguinte forma o objetivo bsico das avaliaes de polticas

pblicas:

obter informaes teis e crveis sobre o desempenho de polticas pblicas,

identificando problemas e limitaes, potencialidades e alternativas, levantando

prticas mais eficientes e recolhendo lies e subsdios para o processo de

planejamento e formulao de polticas pblicas de modo a aumentar sua

eficincia, eficcia e efetividade.



Esta definio destaca duas dimenses importantes da etapa de avaliao:

a. a produo de subsdios para os processos de tomada de deciso relativos execuo da

poltica pblica avaliada; e

b. a produo e aperfeioamento de teorias de interveno social visando a aperfeioar a

gesto de polticas pblicas em foco mais amplo.

Resta salientar, no entanto, que a avaliao pode ainda ter como resultado a promoo de um

maior engajamento dos implementadores ao relembrar ou convencer os executores sobre os

objetivos do programa; ao prestar contas do que est sendo gasto; ao dar maior transparncia

ao programa; ao servir de subterfgio ou de desculpa para algo por exemplo, para postergar,

mudar o comando do programa, legitim-lo e dar-lhe publicidade ; ou ao preencher condies

de financiamento de programas internacionais de financiamento (RONCARATTI & FONTENELLE,

2008).

O rumo tomado na execuo das avaliaes pode diferir conforme alguns parmetros

fundamentais. A avaliao pode ocorrer antes ou depois da execuo da poltica, pode ser

executada pela prpria equipe que executa a poltica ou por algum rgo externo e pode ter

como foco o processo de execuo da poltica, o alcance das metas estabelecidas no projeto da

poltica ou os reais impactos alcanados pela poltica sobre o problema pblico abordado.

O uso das estratgias e instrumentos de monitoramento e avaliao de polticas pblicas vem

evoluindo nas ltimas dcadas nos seguintes sentidos:

a. prioridade e legitimidade crescente das avaliaes internas;

b. incorporao de questes ticas na realizao das avaliaes;

c. uso da avaliao como instrumento para fortalecer a participao e dar poder aos

interessados na poltica; e

d. desenvolvimento de avaliaes baseadas em abordagens tericas.

As avaliaes ex-ante, que ocorrem antes da implementao da poltica, envolvem a

realizao de uma projeo sobre quais sero os resultados alcanados pela poltica caso ela

seja efetivamente realizada dentro de uma lgica de custos e benefcios. As avaliaes ex-

post, que ocorrem aps a consolidao ou na fase final da execuo da poltica, envolvem a

realizao de uma avaliao dos resultados e impactos produzidos pela poltica, tambm

obedecendo uma lgica de custos e benefcios. Como no faz parte da cultura do gestor pblico

no Brasil implantar um sistema de monitoramento e controle das polticas ou informar os sistemas

existentes com o devido cuidado necessrio, as avaliaes ex-post terminam sendo bastante

mais caras que as avaliaes ex-ante, pois dependem da realizao do trabalho de coleta de

dados.

As avaliaes internas so realizadas por profissionais da prpria organizao que executa a

poltica, sendo possvel, inclusive, que sejam empreendidas pela prpria equipe que executa a

ao (auto-avaliao), e, de modo geral, possuem custo de execuo inferior s avaliaes

externas, que so realizadas por profissionais de outra organizao, distinta daquela que

executa a poltica.

Na deciso sobre qual ator a ser escolhido para realizar as avaliaes, deve-se levar em conta:

a. as anlises resultantes de avaliaes externas, que tendem a transmitir uma maior

credibilidade, pois so realizadas por uma instituio neutra; e

b. as anlises resultantes de avaliaes internas, que tendem a ter melhor aceitao por

parte dos executores das polticas, sendo mais aproveitadas no aperfeioamento da



execuo da poltica.

A avaliao de eficincia se atm ao processo e, obedecendo a uma lgica de clculo dos

custos e benefcios, busca identificar os pontos fortes e fracos da contribuio de cada fator de

produo (recursos humanos, fsicos e materiais, processos e produtos), no sentido de alcanar

metas da poltica, tendo como objetivo verificar se alguma mudana ser necessria para

promover o alcance dessas metas.

A avaliao de eficcia se atm aos resultados e busca avaliar se as aes previstas pelo

projeto realmente foram executadas, ou seja, se as metas estabelecidas foram alcanadas em

termos de pblico atendido, equipamentos adquiridos etc.

Por fim, a avaliao de efetividade se atm aos impactos resultantes da poltica e busca

verificar os efeitos do problema social e o cumprimento dos objetivos que orientaram a poltica.

Uma vez que grande parte das polticas pblicas no Brasil no possui objetivos e metas definidas

de forma clara e a caracterizao dos problemas sociais fortemente carregada de aspectos

subjetivos, a validade das interpretaes dos resultados e impactos alcanados pelos processos

de avaliao ganha um vis poltico, em que uma mesma condio pode ser interpretada

diversamente por diferentes avaliadores em funo dos compromissos polticos existentes entre

os atores envolvidos no processo.

Encerraremos esta descrio da etapa de avaliao das polticas pblicas, trazendo seis modelos

de avaliao descritos por Holanda (2003):

Modelo baseado em objetivos Avaliao focada nos objetivos da poltica.

Modelo livre de objetivos Avaliao dos resultados efetivamente alcanados,

independentemente dos objetivos iniciais da poltica.

Modelo transacional Avaliao do processo de execuo da poltica baseada na

observao participante do avaliador.

Modelo de discrepncias Avaliao voltada para a definio de relaes de causa e

efeito relativos aos problemas pblicos a partir da comparao dos resultados obtidos com

as metas estabelecidas inicialmente.

Modelo voltado para a tomada de deciso Avaliao voltada para a construo de

subsdios para a tomada de deciso envolvendo a continuao da execuo da poltica.

Modelo do contraditrio Avaliao baseada no contraste de pontos de vista

divergentes a respeito da execuo da poltica.

2.3 Balano da Interrelao entre as Etapas do CicloApresentamos abaixo uma sntese das etapas do ciclo de execuo das polticas pblicas.

Estruturamos esta sntese a partir do estabelecimento de dois tipos ideais deste ciclo, que so o

modelo tradicional e o modelo da negociao para elaborao de polticas pblicas (GAPI,

2002).

Na etapa de formulao, o modelo incremental caracteriza-se fundamentalmente por

processos decisrios marcados pela negociao e a barganha. A formulao envolve o

estabelecimento de um contnuo ajuste de interesses e, na medida em que no existe um plano

de aes que explicite o acordo alcanado, o critrio para avaliao dos resultados passa a ser

a satisfao dos interesses dos grupos sociais mais poderosos.

O modelo racional, por outro lado, defende que o processo de formulao seja pautado

segundo tcnicas cientficas de planejamento e que o processo de avaliao dos resultados da

poltica privilegie a avaliao do alcance das metas e dos prazos e da obedincia ao



planejamento de custos financeiros estabelecidos no plano da poltica.

Dando continuidade a este mesmo raciocnio lgico dos tipos ideais de ciclo de polticas pblicas,

verificamos que na execuo tipo top-down a regra os burocratas atuarem obedecendo s

regras estabelecidas formalmente em manuais, subordinados s cadeias de comando, com

atribuies e atividades bem definidas e sem superposies. Ao contrrio, na execuo do tipo

bottom-up, a regra a poltica ser implementada por profissionais, com elevado poder de

deciso e discricionariedade, inseridos em organizaes que operam segundo uma lgica frouxa

de funcionamento, em que se constitui um contnuo processo de formulao-implementao das

polticas pblicas.

Por fim, no momento da avaliao, essas duas orientaes terminam levando constituio de

duas situaes extremas e correspondentes. Como no contexto da negociao, no h uma

preocupao com a efetiva definio de indicadores para a avaliao de resultados; a avaliao

s pode ser realizada por meio de um critrio subjetivo de satisfao dos atores envolvidos.

Nesse sentido, a avaliao ganha um carter ritualista que tem mais como foco a legitimao da

ao executada do que efetivamente avaliar os resultados alcanados. No mbito do modelo

racional ou tradicional, a verificao do alcance das metas, resultados e impactos

efetivamente empreendida de acordo com os indicadores previstos no plano da poltica. A

comparao entre as metas estabelecidas e os resultados alcanados subsidia a construo de

conhecimentos que contribuem para a efetiva induo de mudanas e aperfeioamento da

gesto de polticas pblicas.

A execuo de atividades de monitoramento e a avaliao de resultados ainda so bastante

precrias entre os rgos pblicos no Brasil. Tanto a realizao de atividades de coleta,

processamento e anlise, quanto a divulgao de informaes, so realizadas por poucos rgos

e se estruturam em mbito mais pessoal que institucional. Nesse contexto, cabe ressaltar que

ainda muito raro identificar esforos institucionais centrados na necessidade de estruturar

processos de monitoramento e avaliao em funo dos interesses e demandas da sociedade

civil ou mesmo de grupos sociais especficos.

Buscando reforar o contedo prtico do curso, expomos, a seguir, dois exemplos prticos de

avaliao de eficincia e efetividade. O primeiro exemplo retrata uma situao de avaliao de

eficincia, a relao entre custo e benefcio de oito diferentes estratgias de preveno e

controle da criminalidade adotadas nos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo.

Tabela 2.1. Comparao das Razes Custo-efetividade de

Aes de Preveno e Controle da Criminalidade (Brasil 2005).

Fonte: ANDRADE & PEIXOTO, 2006.

Programas Reais por crime srio prevenido

APAC R$ 21.109,75

Patrulha de Preveno Ativa R$ 6.916,42

Liberdade Assistida R$ 1.459,94

UER R$ 18.290,73

Paz nas Escolas R$ 1.174,45

Fica Vivo R$ 645,69



Bolsa Famlia R$ 11.256,15

PROERD R$ 1.682,33

A tabela apresentada acima denota que o custo de preveno de um crime por uma estratgia

tradicional de policiamento, como patrulha de preveno ativa, de R$ 6.916,42 e o custo de

preveno de um crime por meio do Programa Fica Vivo de R$ 645,69.

O segundo exemplo retrata uma perspectiva da efetividade de diferentes estratgias para a

reduo da incidncia de homicdios.

Grfico 2.1. Projeo das Taxas de Homicdios (2004 a 2006).

A parte amarela do grfico so os dados reais da taxa de homicdios por cem mil habitantes entre

1980 a 2003, e a parte relativa a 2004, 2005 e 2006 so projees calculadas em funo da

adoo de algumas possveis estratgias de polticas pblicas.

Analisando o grfico, temos que:

Na estratgia 1 nada foi feito e a taxa de homicdio continuou crescendo.

Na estratgia 2 apenas a desigualdade social foi diminuda e a taxa de homicdio caiu

vertiginosamente.

Na estratgia 3 apenas a renda per capita aumentou e o homicdio continuou crescendo.

Na estratgia 4 apenas o gasto com segurana pblica foi aumentado e a taxa de

homicdio continuou aumentando.

Na estratgia 5 todas as estratgias foram trabalhadas e houve a maior queda na taxa de

homicdios.

Por esse exemplo, verificamos que apenas o investimento nos rgos de segurana pblica no

seria efetivo no sentido de reduzir a incidncia de homicdios, sendo necessrio um investimento

direcionado tambm para o aumento da renda per capita e para a diminuio da desigualdade

social no Brasil.

Para Saber Mais



Leia o texto Criminalidade: social versus polcia, de Daniel Cerqueira e Waldir Lobo, que trata

do debate acerca das polticas de segurana pblica no Brasil.

Agora que j discutimos o que poltica pblica e abordamos os fatores envolvidos nos

processos de elaborao, execuo e avaliao de resultados das polticas pblicas,

passaremos, na prxima aula, discusso sobre a evoluo da gesto pblica no Brasil nos

ltimos sculos.

Aula 03 - Gesto Pblica no BrasilNesta terceira aula veremos como o modo de fazer gesto pblica conformado a partir de fatos

histricos que impem mudanas no comportamento dos gestores pblicos. Veremos tambm que

a criao da gesto burocrtica teve como principal funo viabilizar a implantao do regime

capitalista.

3.1 Histria da Gesto Pblica no BrasilEm termos mundiais, a gesto pblica, nos ltimos dois sculos, passou por duas grandes

reformas: a reforma do setor pblico ou burocrtica, que ocorreu no Brasil nas primeiras dcadas

do sculo XX, e a reforma gerencial ou da nova gesto pblica, que ocorreu no Brasil na ltima

dcada do sculo XX. A primeira foi resultado da influncia da revoluo capitalista, que, na rea

econmica, envolveu basicamente a Revoluo Industrial e o comeo da apropriao do

excedente econmico pela classe burguesa e teve como principal objetivo promover a separao

dos patrimnios pblico e privado.

Nesse contexto, a institucionalizao do estado liberal e constitucional consubstanciou a

transio da poca das regras arbitrrias, das regras da lei e do autoritarismo para a democracia

liberal. A reforma gerencial pde ser vista como uma conseqncia do amadurecimento da

reforma burocrtica e teve como principal norte a necessidade de tornar a administrao pblica

mais eficaz, efetiva, eficiente, transparente e responsvel em relao efetiva abordagem dos

problemas sociais, contribuindo para a consolidao da democracia.

No contexto especfico da Amrica Latina, a maior parte dos pases ainda no concretizou nem a

reforma do setor pblico e esto longe de empreender a reforma gerencial. Destaca-se, por

exemplo, que apenas Brasil e Chile fazem, atualmente, o uso generalizado de concursos para a

entrada em cargos pblicos. No entanto, cabe salientar que a evoluo da gesto pblica no

precisa necessariamente seguir esta seqncia de reformas. Bresser (2001) destacou, por

exemplo, que a reforma gerencial, ao promover o controle social e poltico do servio pblico,

termina estabelecendo formas mais eficazes de enfrentar o nepotismo e o clientelismo do que a

instituio de regras burocrticas.

3.1.1 Estado Oligrquico e PatrimonialO modelo Patrimonial-Mercantil, que caracterizou a gesto pblica no Brasil desde o Imprio at

a Primeira Repblica, resultou da aliana entre a burguesia mercantil dos senhores de terra e

grandes comerciantes e o estamento patrimonialista juristas que atuavam profissionalmente

como funcionrios pblicos. Grande parte deste estamento reunia membros da elite brasileira,

que dominavam com relativa autonomia o Estado e lidavam com o patrimnio pblico como seu

prprio patrimnio.

Nesse contexto, os princpios de tomada de deciso que orientavam a gesto pblica eram

pessoais, no obedecendo a uma lgica racional-legal, e a principal funo do Estado era



promover a sobrevivncia dos funcionrios pblicos por meio de prebendas e sinecuras. Resta

destacar que a democracia, neste perodo, era uma grande farsa, pois a desigualdade social e

educacional era enorme e no existia nenhuma preocupao com a eficincia, eficcia e

efetividade da administrao pblica.

3.1.2 Estado Autoritrio e BurocrticoA constituio de 1891, ao promover uma radical descentralizao poltica, levou formao de

um perodo histrico marcado por uma enorme autonomia dos governadores e das oligarquias

locais que marcaram os rumos polticos do pas at 1930. Esta radical descentralizao teve

como consequncia o crescimento da insatisfao dos militares, que ressaltavam a necessidade

da ordem e progresso, e dos liberais, que ressaltavam a necessidade da democracia. Diante

desse contexto, no primeiro governo de Getlio Vargas, surge o Estado burocrtico autoritrio.

No processo de desenvolvimento histrico ocidental, a burocracia assumiu a feio de um sinal

do progresso da racionalizao. Segundo Weber (1982), a dominao pode ser caracterizada

como uma relao de autoridade, em que aquele que manda acredita que tem direito de exercer

o poder e aquele que controlado acredita que sua obrigao obedecer s ordens. Dessa

forma, toda dominao estaria sempre baseada em um conjunto de crenas que legitima o

exerccio do poder para os dois lados da relao.

Sendo assim, a burocracia constituiria o aparato administrativo mais avanado do tipo de

dominao, caracterizado por estar fundamentado na crena, nas regras e na ordem moral, e

superaria os dois padres de dominao que haviam predominado anteriormente, assentados no

carisma de uma pessoa em particular dominao carismtica e nos valores e costumes

sociais tradicionais dominao tradicional. Por fim, vale ressaltar que o carter racional da

dominao legal est diretamente relacionado tica da convico ou do valor absoluto, sendo

uma das bases para a separao da administrao pblica em relao religio e valores morais

e religiosos.

Visando erradicar os princpios que orientavam a gesto pblica patrimonialista, a gesto

burocrtica foi estruturada obedecendo aos seguintes princpios (BRESSER, 2001):

Promoo da separao das esferas pblica e privada, principalmente no tocante ao

patrimnio, por meio de uma mudana cultural.

Criao de rotinas formalizadas para controlar a atuao dos funcionrios pblicos segundo

regras definidas a priori.

Valorizao da impessoalidade e neutralidade do corpo de funcionrios no sentido da

separao entre o ocupante e o cargo, estabelecendo que o burocrata deve reagir no

como pessoa, mas como ocupante do cargo.

Valorizao de critrios meritocrticos para o ingresso e a ascenso profissional no servio

pblico, profissionalizando a gesto pblica e a carreira administrativa.

Institucionalizao do controle legal como principal critrio de avaliao da ao

administrativa e a eficcia como princpio norteador da racionalidade.

Estabelecimento de uma hierarquia funcional vertical no interior dos rgos pblicos,

distanciando a ordem poltica e os burocratas.

O DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico), sob a liderana de Luiz Simes Lopes,

foi o rgo pblico responsvel por iniciar a reforma burocrtica brasileira. Luiz Simes iniciou

este trabalho estabelecendo a necessidade do ingresso no servio pblico por concurso e

critrios uniformes de classificao de cargos, organizando os servios de pessoal e da

administrao oramentria, padronizando as compras do Estado, racionalizando os mtodos e

processos de tomada de deciso e criando rgos reguladores.



A implementao do formalismo burocrtico terminou levando a uma srie de consequncias que

promoveram a ineficincia da administrao pblica:

O distanciamento entre poltica e administrao abriu espao para a criao de ncleos de

poder no interior das burocracias, ocupados pelos que controlam a aplicao das regras na

execuo das aes.

Os burocratas passaram a conceber obedincia s regras como principal objetivo a ser

seguido, desvalorizando a necessidade de atender s demandas da populao e

fortalecendo o carter inercial da administrao pblica.

Por meio do insulamento burocrtico, o Estado voltou-se para si mesmo, criando uma

situao que trouxe obstculos para o processo de accountability.

A implementao da reforma burocrtica enfrenta at hoje vrios obstculos resultantes da

convivncia com os princpios do patrimonialismo, que continuam presentes por meio do

clientelismo, e da oposio dos grupos sociais comprometidos com o desenvolvimento econmico

e com uma administrao pblica profissional e eficiente.

3.1.3 Reforma DesenvolvimentistaBuscando centralizar o poder poltico no governo federal e facilitar a industrializao, os militares

empreenderam a reforma desenvolvimentista, em 1967, por meio do Decreto Lei 200. O aspecto

mais marcante desta reforma foi a desconcentrao de servios para a administrao indireta.

Outros pontos marcantes desta reforma foram o fortalecimento e a flexibilizao do sistema de

mrito, a desburocratizao do sistema de compras do Estado, a criao de agncias

reguladoras autnomas (Banco Central) e o fortalecimento do Ministrio do Planejamento, que

passou a centralizar o comando dos sistemas de planejamento, contabilidade e auditoria e o

controle das empresas estatais, autarquias e fundaes.

Esta reforma foi empreendida com o objetivo de superar alguns dos problemas trazidos pela

reforma burocrtica. No mbito da administrao indireta autarquias, fundaes de direito

privado, empresas de economia mista e empresas pblicas surgiu, neste perodo, uma

burocracia pblica de alta qualidade, bem preparada, bem paga e profissional. Os funcionrios de

alto escalo dessas burocracias seguiam uma carreira informal e muito flexvel, que nada tinha a

ver com o sistema rgido das carreiras burocrticas. No entanto, a reforma desenvolvimentista

terminou tendo alguns efeitos perversos, pois facilitou a sobrevivncia do patrimonialismo, ao

permitir a contratao de empregados sem concursos pblicos, e promoveu o enfraquecimento

dos setores superiores da administrao direta ao deixar de realizar concursos, de desenvolver

carreiras de altos administradores e ao permitir a contratao dos escales superiores da

administrao direta pelas empresas estatais.

3.1.4 Retrocesso BurocrticoCom o retorno do regime democrtico, aps a falncia do projeto nacional desenvolvimentista

implementado pelos militares, a gesto pblica brasileira entrou em um perodo de retrocesso

burocrtico. Este perodo foi marcado pela inexistncia de um projeto nacional comum para o

pas, pelo ressentimento da administrao direta em relao ao descaso sofrido, pela concepo

de que a desconcentrao e a flexibilizao fossem as causas da crise fiscal do Estado e pela

campanha de desestatizao plena.

Nos dois primeiros anos do regime democrtico, surgiu um ciclo populista que teve seu auge na

execuo do Plano Cruzado, em 1986. A concepo de que por meio do dficit pblico seria

possvel alcanar desenvolvimento e distribuio da renda levou a um processo de

descentralizao no plano poltico-administrativo, que permitiu aos Estados e municpios incorrer



em crise financeira ao mesmo tempo em que mantinha a Unio responsvel pelas suas dvidas.

Entretanto, por meio da Constituio de 1988, a gesto pblica passou a valorizar os ideais

burocrticos, voltando a ser hierrquica e rgida, a distino entre administrao direta e indireta

praticamente desapareceu e o regime jurdico dos funcionrios passou a ser nico na Unio e em

cada nvel da federao. Vale ressaltar que a Constituio de 1988 trouxe uma grande

contribuio para reduzir o empreguismo e o clientelismo ao estabelecer a exigncia incondicional

de concurso pblico para entrada no servio pblico. Por fim, outros pontos positivos ocorridos

neste perodo foram a criao da ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica) e da carreira

de gestores pblicos.

S depois do episdio da super-inflao, ocorrido em 1990, no fim do governo Sarney, que a

crise fiscal passou a ser vista como um problema pblico. No governo Collor, tiveram incio as

primeiras reformas de ajuste fiscal. No entanto, seguindo a percepo de que a Constituio de

1988 no tinha resolvido uma srie de problemas da administrao pblica e pautado por uma

sensao de desconfiana em relao mquina pblica, o governo Collor promoveu uma grande

desestruturao de diversos setores e polticas pblicas, reduzindo as atividades estatais para

um patamar abaixo do essencial. No perodo Collor, um ponto de destaque positivo foram as

reformas orientadas para o mercado.

O grande avano da gesto pblica nas ultimas dcadas tem envolvido a valorizao da

participao da sociedade civil nas atividades de gesto das polticas pblicas e a necessidade

de orientar a gesto das polticas em funo dos resultados alcanados. Veremos na prxima

aula as propostas de modernizao da gesto pblica.

Aula 04 - Reforma GerencialNesta quarta aula vamos discutir as propostas internacionais de modernizao da gesto pblica

e ressaltar os resultados alcanados por essas estratgias no Brasil. Veremos, de forma sumria,

algumas caractersticas da situao atual da gesto pblica no Brasil e buscaremos compreender

a razo pela qual o ganho de eficincia no gasto de recursos pblicos no foi acompanhado por

um ganho em resultados efetivos para a populao brasileira.

4.1 IntroduoA reforma gerencial resultou da necessidade de reformar a gesto pblica em funo da crise

econmica mundial que iniciou em 1973, com a primeira crise do petrleo. Com o avano desta

crise, os estados passaram a enfrentar crises fiscais, que se agravaram ainda mais quando os

contribuintes passaram a questionar o aumento dos impostos, pois no percebiam nenhuma

melhora na prestao dos servios pblicos. Com muito a fazer e poucos recursos para atender a

todas as demandas, os estados viram-se em uma crise de governabilidade e governana. Por

fim, com o avano da globalizao e o fortalecimento do poder econmico das grandes

multinacionais, o estado perdeu o controle sobre os fluxos financeiros e comerciais e o poder

para ditar polticas macro-econmicas (ABRUCIO, 1997).

Em termos econmicos, o estado keynesiano, caracterizado pela ativa interveno estatal na

economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos

para o desenvolvimento nacional, entra em crise. Em termos sociais, o estado do Bem Estar

Social, fundamentado no princpio de que todos os cidados, independentemente da renda,

teriam o direito de serem protegidos e ter suas necessidades bsicas supridas por meio do

pagamento de dinheiro ou com servios pblicos a partir da execuo de polticas pblicas

sociais (educao, sade, previdncia social, habitao etc.), entra em crise. Por fim, em termos



administrativos, o modelo burocrtico, que ressalta a importncia da impessoalidade, da

neutralidade e da racionalidade do aparato governamental, entra em crise.

Foi neste contexto de reduo do papel do estado na economia, da tentativa de reduo dos

gastos pblicos na rea social, do fortalecimento da viso da burocracia como um grupo com

interesses prprios e de valorizao do modelo de gesto privada, que o modelo gerencial foi

implantado no setor pblico (ABRUCIO, 1997). Foram introduzidos padres de gesto assentados

na agilidade e flexibilidade, tanto em sua dinmica interna como em sua capacidade de

adaptao s mudanas externas.

Sumariamente, apresentamos, a seguir, as principais tendncias de modificao do padro

burocrtico weberiano trazidas pela reforma gerencialista (ABRUCIO, 1997):

Introduo de mecanismos de avaliao de resultados pautados por indicadores de

eficincia, eficcia e efetividade.

Descentralizao poltica e promoo das prticas de accountability.

Adoo de parcerias com o setor privado e organizaes no governamentais (ONGs).

Horizontalizao da estrutura hierrquica na gesto pblica e cesso de autonomia s

agncias governamentais.

Mudana da lgica do planejamento para a lgica da estratgia.

Flexibilizao e profissionalizao da administrao de pessoal.

Valorizao das polticas de motivao dos servidores pblicos.

Valorizao das habilidades gerenciais dos funcionrios para atuarem como administradores,

produtores, inovadores e mediadores.

4.2 Gerencialismo Puro (Managerialism)Centralizado na racionalizao oramentria, ou seja, na reduo dos custos e no aumento da

eficincia, o gerencialismo puro, primeiro modelo de reforma gerencial, foi implantado inicialmente

na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos (POLLITT, 1990). Este modelo de gesto pblica trazia

consigo um projeto de reforma do Estado, caracterizado pela retrao da mquina

governamental ao menor nmero possvel de atividades. Em contraposio aos princpios da

burocracia tradicional, o gerencialismo puro valorizava a importncia da definio dos objetivos

organizacionais em termos substantivos e no em termos de processo administrativo. Nesse

contexto, o governo ingls adotou dois mecanismos para ressaltar as responsabilidades tanto

das agncias governamentais quanto dos funcionrios pblicos: a administrao por

objetivos, pautada nas avaliaes de resultado baseadas na comparao entre aquilo que foi

proposto no projeto de trabalho e aquilo que foi efetivamente realizado; e a descentralizao,

que atribuiu autonomia para os executores e o poder central passou a se ater apenas ao papel

de avaliar aquilo que foi realizado em funo dos objetivos estabelecidos.

A implantao do gerencialismo puro teve impactos tambm no mbito da cultura gerencial.

Diante da atual realidade do estado contemporneo, pressionado pela globalizao e pelas

mudanas tecnolgicas, com menos poder e recursos, a eficincia adaptativa, a capacidade de

resposta s necessidades da flexibilidade necessria em instituies que passam por contnuos

processos de mudana ganham mais fora e valor do que a eficincia operacional, vinculada ao

incremento da conscincia dos custos e atrelada a uma rgida especificao de objetivos e

controles (METCALFE & RICHARDS, 1989).

O modelo gerencial puro era tido pelos seus implementadores como uma tecnologia neutra

destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor pblico. Assim, propunha-se a

necessidade de impor uma separao entre a poltica e a administrao e estipulava-se que a



reforma podia ser implementada independentemente do que ocorria no mbito da poltica. No

entanto, a experincia prtica evidenciou que o sucesso das reformas administrativas depende

muito do apoio poltico. Ademais, cabe destacar que os valores de equidade e justia, eternos

pressupostos da gesto pblica, nunca foram abordados pelo modelo do gerencialismo puro. Esta

despolitizao fez com que o modelo chegasse a ser chamado de neotaylorismo, ou seja, a

implantao da gesto privada no setor pblico.

4.3 ConsumerismAinda pautado pela diretriz de reduzir os papeis do estado, o consumerism, segunda verso da

reforma gerencialista, props uma reformulao da gesto pblica no sentido de valorizar a

avaliao e a fiscalizao da qualidade dos servios pblicos pelos seus consumidores. O termo

consumidor, nesse contexto, privilegiou a necessidade de proteo dos direitos individuais,

seguindo a tradio liberal.

Outro sinal do resgate da dimenso poltica na gesto pblica foi a promoo de uma mudana

da lgica do planejamento para a lgica da estratgia. Na primeira, prevalecia o conceito de

plano, que estabelecia, a partir de uma racionalidade tcnica, a melhor ao a ser executada. Na

lgica da estratgia, a gesto passou a levar em conta tambm as reaes de todos os atores

envolvidos na execuo da poltica pblico-alvo, sociedade, funcionrios pblicos etc. frente

ao projeto da poltica e s aes executadas, de modo a montar cenrios para identificar a

flexibilidade necessria para eventuais alteraes nos planejamentos estabelecidos. O

planejamento estratgico busca antecipar o futuro, prevendo tendncias de longo prazo, e, por

esta razo, tem de envolver sempre a sociedade e ser incorporado cultura dos funcionrios

como lgicas de pensamento e de conduta estratgica.

Outro ponto de destaque nas mudanas trazidas pelo consumerism foi a valorizao da

necessidade de manter um clima organizacional nos rgos pblicos que facilitasse a adaptao

do rgo s mudanas no seu ambiente de trabalho. O clima organizacional compreendido

como a maneira, positiva ou negativa, que os servidores percebem e reagem diante de mudanas

no mbito de polticas, procedimentos, usos e costumes presentes no rgo pblico. O

mapeamento do clima organizacional permite identificar os aspectos positivos e negativos que

impactam no comportamento dos funcionrios, criando subsdios para orientar a definio de

planos de ao para aperfeioar a produtividade da organizao diante das mudanas

ambientais. Esta atitude da organizao eleva bastante o ndice de motivao dos funcionrios,

pois dentro desta ao esto intrnsecas as frases "estamos querendo ouvir voc" e "voc e sua

opinio so muito importantes para ns".

A implantao do consumerism, por meio da descentralizao administrativa (desconcentrao),

promoo da competio entre as organizaes do setor pblico e criao do modelo contratual

para os servios pblicos, foi pautada pelos seguintes pressupostos:

Quanto mais prximo do consumidor estiver a execuo do servio pblico, mais fiscalizado

pela populao ele o ser.

A importncia da necessidade de promover situaes em que os consumidores tenham

alternativas de escolha.

Num contexto de falta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade dos servios

pblicos introduzir relaes de competio e controle.

A forma contratual evita a constituio de situaes de monoplio.

Os consumidores tm maior espao para avaliar a execuo dos servios pblicos em um

marco contratual.

A escassez de recursos pblicos terminou sabotando a implementao da desconcentrao, pois



gerou um conflito entre as tendncias de aumento da autonomia gerencial das agncias

executoras e de fortalecimento do controle oramentrio na unidade de finanas em nvel

federal. De modo geral, este conflito termina vencido pelo governo federal, que promove a

subordinao do funcionamento deste mecanismo a problemas polticos e econmicos de

curtssimo prazo e no aos princpios da construo de uma nova cultura organizacional e de

novos arranjos institucionais.

O principal problema do modelo consumerism foi negligenciar o fato de que a relao entre o

prestador de servio pblico e o consumidor mais complexa do que a relao entre o vendedor

e o consumidor, pois no depende apenas dos mecanismos de mercado. Assim, cabe ressaltar,

por exemplo, que em certos servios pblicos, cujo carter compulsrio, no existe a

possibilidade de escolha pelo cliente, como os servios hospitalares e policiais (POLLITT, 1990).

Desse modo, o cidado um ator com mais responsabilidades e direitos do que o consumidor. A

cidadania no est relacionada apenas liberdade de escolher servios pblicos, pois supe

tambm uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaborao das

polticas e na avaliao dos servios pblicos. Por outro lado, o conceito de consumidor no

responde adequadamente questo da equidade, pois aqueles que se organizarem mais podem

se tornar clientes preferenciais, transformando alguns consumidores em mais cidados do que

outros.

No que tange s diferenas entre a gesto pblica e a privada, cabe destacar:

1. A motivao principal dos polticos a reeleio, enquanto os empresrios buscam o lucro.

2. Os recursos do governo provm dos impostos pagos pelos contribuintes e os recursos da

iniciativa privada so originados nas compras efetuadas pelos clientes.

3. As decises governamentais devem ser tomadas democraticamente, enquanto o empresrio

decide sozinho ou no mximo com os acionistas da empresa.

4. O objetivo do governo fazer o bem e o da empresa fazer dinheiro.

Tabela 4.1. Comparao entre o modelo de administrao privada e o modelo de

administrao do setor pblico, segundo a abordagem de gesto pblica PSO.

Fonte: ABRUCIO, 1997.

Modelo Setor Privado Modelo Setor Pblico

Escolha individual no mercado Escolha coletiva na poltica

Demanda e preo Necessidade de recursos pblicos

Carter privado da deciso empresarial Transparncia da ao pblica

Equidade do mercado Equidade dos recursos pblicos

Busca da satisfao do mercado Busca da justia

Soberania do consumidor Cidadania

Competio como instrumento do mercado Ao coletiva como meio poltico

Estmulo: possibilidade do consumidor

escolher

Condio: consumidor pode modificar os

servios pblicos

4.4 Public Service Oriented (PSO)



A descentralizao foi valorizada, no modelo gerencial puro, por tornar as polticas pblicas mais

eficazes, no consumerism, por aproximar os executores dos servios pblicos de seus

consumidores e, no modelo PSO, pelas suas virtudes polticas. A populao passou, ento, a ser

tratada como consumidora que deseja a melhor qualidade possvel dos servios e como cidad

que quer e tem como dever participar das decises da comunidade e da execuo das polticas

pblicas. Sendo assim, o aperfeioamento da gesto pblica pressupe a institucionalizao de

um processo de accountability para subsidiar continuamente a sociedade e o governo com

informaes a respeito da sua parceria.

A aplicao prtica do modelo de PSO teve como principal instrumento a orientao

administrativa por misses, um conceito mais flexvel do que objetivo. Sendo assim, a avaliao

da eficincia no pode ser dissociada da avaliao da efetividade, pois nada mais simplrio do

que fazer com eficincia algo que no produz nenhum impacto sobre o problema social abordado

pela poltica. Outros instrumentos foram a promoo do ambiente competitivo e a valorizao do

planejamento estratgico.

O modelo PSO resgatou o conceito de participao poltica, onde a esfera pblica passou a ser

vista como um local de aprendizagem social a partir do debate pblico, viabilizando a criao de

um ambiente de cooperao entre as pessoas. A grande limitao deste modelo que ele foi

pensado dentro dos parmetros do poder local, onde os cidados teriam mais oportunidade de

controlar a execuo dos servios pblicos. Por esta razo, o modelo no lida com os parmetros

de coordenao do servio pblico em nvel nacional ou com medidas que devem ser tomadas

para diminuir as diferenas regionais. Por outro lado, segundo Abrucio (1997), o grande mrito do

modelo que ele diz no s como o setor pblico deve ser, mas o que ele deve fazer.

4.5 Reforma Gerencial no Brasil (1995)As principais estratgias para implantao da reforma gerencialista no Brasil foram defender as

carreiras e fortalecer a capacidade gerencial do Estado, tornando os gestores pblicos

autnomos e responsveis (BRESSER, 1996). Aps um amplo debate nacional, no qual foi

construdo um consenso crtico sobre a cultura burocrtica e a necessidade da ao reguladora,

corretora e estimuladora do Estado, foram empreendidas reformas em itens constitucionais e

infra-constitucionais que envolviam as formas de remunerao dos cargos de confiana, as

formas de recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de estado e o regime de trabalho dos

servidores pblicos, que deixou de ser nico.

Quadro 4.1. Mudanas institucionais trazidas pela reforma gerencial (1995).



Esta reforma levou criao de trs instituies: agncias reguladoras, agncias executivas e

organizaes sociais. No campo das atividades exclusivas do estado, as agncias reguladoras

so entidades que se ocupam das empresas que atuam em mercados no competitivos e as

agncias executivas se ocupam da execuo das leis. Neste campo de atividades, a autonomia

das agncias resulta da no possibilidade de regulamentar tudo atravs de leis e decretos. No

campo dos servios sociais e cientficos, das atividades que o estado pode executar, mas no de

forma exclusiva, as fundaes estatais foram transformadas em organizaes sociais com

autorizao para receber dotao oramentria.

O controle do ncleo estratgico sobre a realizao das atividades exclusivas e servios no

exclusivos efetivado por meio dos contratos de gesto, que incluem uma previso dos recursos

de pessoal, materiais e financeiros que sero disponibilizados e definem as metas e respectivos

indicadores de desempenho que sero avaliados pelo ministro. Enquanto nas agncias o ministro

nomeia o diretor executivo, nas organizaes sociais, o diretor executivo escolhido pelo

conselho da administrao.

O grande sucesso dessa reforma foi difundir a necessidade da substituio da gesto burocrtica

pela gerencial. A implantao do Plano Pluri Anual (PPA) um dos impactos desta mudana. No

entanto, cabe salientar que a implementao do PPA terminou avanando mais no mbito

oramentrio do que no mbito da programao das polticas pblicas. A reforma gerencialista

trouxe ainda como resultados a melhora da qualidade das informaes na administrao pblica,

o fortalecimento das carreiras de estado, a criao de tetos para o gasto com funcionalismo

pblico, a flexibilizao do regime jurdico de contratao dos funcionrios, a introduo da

eficincia como um dos pilares do direito administrativo e a criao do espao pblico no

estatal no mbito da gesto pblica, que levou criao de mais de 70 organizaes sociais no

mbito dos governos estaduais e ao fortalecimento das parcerias pblico-privado.

4.6 Balano da Evoluo da Gesto Pblica no BrasilAs atuais transformaes da gesto pblica apontam para uma pluralidade de concepes,

indicando que no existe um paradigma capaz de responder a todos os problemas e que

necessrio adaptar o modelo de gesto realidade de cada ambiente de gesto pblica. As

organizaes estruturam-se e organizam-se conforme suas necessidades, no havendo uma

melhor forma de estruturar-se (HOOD, 1996). Um balano sobre os resultados alcanados pela

reforma gerencialista no Brasil nos revela, por um lado, avanos e inovaes e, por outro,

resultados desiguais e fragmentados.

Entre os avanos e inovaes empreendidas nas ltimas duas dcadas, destacamos a

redemocratizao do pas, que levou ao fortalecimento dos princpios da legalidade e publicidade

e da promoo do controle externo da administrao pblica (Ministrio Pblico e Polcia

Federal); a promoo da descentralizao, que levou ao fortalecimento da participao cidad e

ao aparecimento de inovaes no mbito da gesto pblica em mbito local; e

profissionalizao da gesto pblica, por meio da adoo da seleo meritocrtica como princpio

universal de acesso aos cargos, criao da Escola Nacional de Administrao Pblica e a criao

do cargo de gestor pblico.

No entanto, cada uma dessas mudanas no se concretizou plenamente (ABRUCIO, 2007). Os

tribunais de conta, especialmente os sub-nacionais, ainda possuem pouca autonomia, pois o

executivo tem enorme poder no processo de escolha dos conselheiros. A institucionalizao de

um federalismo compartimentalizado, resultante da multiplicao exagerada de municpios e da

negligncia da constituio quanto aos aspectos metropolitanos, criou uma situao em que



mais forte a atuao desarticulada entre os nveis de governo do que o estabelecimento de

laos sistmicos entre eles, implicando em srias dificuldades para a promoo efetiva da

descentralizao.

As polticas de promoo da profissionalizao do servio pblico terminaram abrindo espao para

um corporativismo estatal, que levou ao estabelecimento:

do direito irrestrito de greve;

de um modelo invivel de previdncia pblica;

da estabilidade adquirida quase que automaticamente a partir do concurso pblico; e

de um sistema de gratificaes por rendimento, que dependia mais da fora poltica de

cada setor administrativo do que da avaliao do mrito dos funcionrios em sua atividade

profissional.

No perodo FHC foi promovida uma grande reorganizao administrativa do governo federal. A

principal diretriz dessa reforma, a estruturao de uma administrao pblica voltada para

resultados efetivos, encontra-se atualmente difundida por todo o pas, influenciando a atuao

dos gestores pblicos em todos os nveis administrativos. Outro ponto de destaque da reforma

gerencial empreendida no governo FHC foi o fato dela ter sido executada conforme estabelecido

por um plano diretor. Assim, as aes passaram a ser vistas como etapas de uma agenda e

deixaram de ser vistas apenas como boas iniciativas. Apesar de ter abandonado a execuo

desta agenda de reformas, o governo Lula deu continuidade a algumas aes isoladas: o reforo

de algumas carreiras, o avano do governo eletrnico, o fortalecimento da Controladoria Geral da

Unio e da Polcia Federal e o aperfeioamento dos aspectos participativos da sociedade no

processo de elaborao do PPA.

A implementao da reforma gerencial enfrenta atualmente resistncias provenientes do

corporativismo estatal, dos economistas do governo, dos interesses eleitorais dos polticos e do

interesse dos capitalistas de obter benefcios particulares do Estado. Nesse contexto,

destacamos que, por um lado, os economistas do governo temem ceder autonomia s agencias e

perder o controle sobre as despesas do governo, e, por outro lado, os congressistas temem a

implementao de um modelo de gesto transparente, pautado na avaliao de desempenho,

pois isto restringe a capacidade de influncia na gesto das polticas pblicas. No entanto,

algumas barreiras resultam de problemas existentes no prprio modelo e na estratgia que foi

utilizada para a sua implementao. Entre essas barreiras, destacamos:

O campo de funes governamentais delimitadas pelo ncleo estratgico do governo deixou

de incorporar setores essenciais para que a Unio atuasse como reguladora, avaliadora e

indutora no plano das relaes intergovernamentais.

A relao entre a lgica fiscal e a lgica gerencial pode ser conflitante, visto que existe

uma incompatibilidade entre a autonomia gerencial, exercida por mecanismos contratuais, e

o controle fiscal rgido que inibe a administrao por objetivos.

A descentralizao, apesar de promover o aumento da eficincia do sistema e o

aperfeioamento da democracia, pode agravar as diferenas regionais e prejudicar a

equidade dos servios pblicos.

A separao entre a formulao das polticas pblicas e sua implementao dificulta a

prtica do accountability, pois fica mais difcil identificar o responsvel pela prestao

global dos servios pblicos.

O fato de a estratgia de implementao estabelecer uma oposio entre a administrao

burocrtica e as novas formas de gesto, negligenciando a complementaridade existente

entre esses dois modelos, levou criao de um conflito desnecessrio com os setores da

burocracia pblica.

Encerramos o balano da evoluo da gesto pblica no Brasil nas duas ltimas dcadas,



ressaltando a existncia de pelo menos cinco movimentos principais que conformam a gesto

pblica atualmente:

1. O movimento centrado na questo fiscal, que teve seu pice na aprovao da Lei de

Responsabilidade Fiscal e que trouxe enormes ganhos de economia ao Estado, mas no

aperfeioou sua eficincia.

2. Os governos estaduais e municipais introduziram novidades no mbito da gesto pblica,

envolvendo a maior participao social, aes mais geis e a expanso dos centros de

atendimento integrado.

3. Inovaes foram introduzidas na gesto de polticas pblicas na rea social (sade,

educao etc.) envolvendo mecanismos de avaliao, coordenao administrativa e

financeira e controle social, programas voltados realidade local e a aes intersetoriais.

4. Fortalecimento da idia de planejamento e integrao de reas pblicas a partir de

programas e projetos. Alguns estados trouxeram inovaes importantes, como a

regionalizao e a utilizao de indicadores para nortear o PPA.

5. Por fim, cabe ressaltar o papel ocupado pelo governo eletrnico no mbito da reforma

gerencial, promovendo uma organizao da informao, reduo de custos, aumento da

transparncia nas compras governamentais e reduo do potencial de corrupo. Entre as

dimenses deste projeto, a que teve menos avanos at ento foi a que lida com a

interatividade com os cidados, em prol da maior accountability.

Para Saber MaisLeia o texto Administrao pblica comparada: uma avaliao das reformas administrativas do

Brasil, EUA e Unio Europia, de Jos Matias-Pereira, sobre a evoluo e os problemas recentes

na gesto da administrao pblica no Brasil, EUA e Unio Europia.

Agora que j estudamos as etapas de formulao e execuo da gesto pblica, vamos, na

prxima aula, comear uma nova abordagem, relacionada questo do oramento.

Aula 05 - Sistema de Planejamento e OramentoVamos abordar agora a questo do oramento da forma mais leve possvel no centrada em

nmeros e leis, mas sim na sua contribuio efetiva para a execuo de polticas pblicas.

5.1 OramentoO modelo gerencialista, ao enfatizar a necessidade de aumentar a participao direta da

sociedade na execuo das polticas pblicas e aumentar a eficincia, eficcia e efetividade das

aes executadas, valoriza as funes de planejamento e controle governamental. O

planejamento passa a ter de expressar de forma objetiva e transparente sua organizao, suas

prioridades e a contabilidade dos custos, evidenciando que o foco principal do planejamento

atender s necessidades da sociedade.

Nesse sentido, os processos de consulta junto sociedade ganham especial ateno, inclusive

para a sua participao nos processos de tomada de deciso. O controle, por outro lado, passa

a ter de incorporar efetivamente a avaliao da eficcia, eficincia e efetividade, ultrapassando

a viso tradicional de avaliar apenas a legalidade da ao.

5.1.1 Oramento TradicionalO tipo de oramento utilizado no Brasil at 1964 era o chamado oramento tradicional ou

clssico. Ele constitua-se de uma simples previso anual de despesas cobertas com uma

previso das receitas necessrias, classificadas segundo o objeto do gasto e distribudas pelos



diversos rgos. O maior problema deste tipo de oramento era que a sua preocupao voltava-

se apenas para a necessidade de dotar um rgo com as dotaes suficientes para o pagamento

de pessoal e compra do material de consumo permanente e para o exerccio financeiro, sem

maiores preocupaes com os objetivos a serem alcanados a partir dos recursos repassados.

De modo geral, a dotao oramentria de cada rgo era determinada pelo que o rgo havia

gasto no exerccio anterior e no pelo o que ele pretendia realizar, ressaltando uma tendncia de

inrcia no processo oramentrio.

Um passo seguinte na evoluo do sistema oramentrio foi a criao do oramento

desempenho, por meio do qual passou-se a controlar o que o governo faz e no o quanto ele

gasta. No entanto, embora j atento aos objetivos, faltava ao oramento uma caracterstica

essencial para se tornar um oramento programa: a vinculao ao sistema de planejamento.

5.1.2 Oramento ProgramaA adoo do oramento programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da Lei 4.320.

Desde ento, o sistema oramentrio passou a ser um instrumento de viabilizao das aes do

governo, segundo as diretrizes estabelecidas pelo sistema de planejamento. A institucionalizao

do oramento programa estruturando o Sistema Oramentrio Brasileiro foi pautada pela

necessidade de fazer do oramento um instrumento de programao que viabilizasse a contnua

avaliao das aes do governo e, quando possvel ou necessrio, o redirecionamento de

despesas para reas prioritrias e a conteno de despesas sem prejuzos das aes em

execuo.

O oramento programa trouxe os seguintes pontos positivos:

Maior preciso na elaborao dos oramentos e na oportunidade de incrementar a

eficincia das aes.

Melhor determinao das responsabilidades e controle da execuo do programa,

facilitando a identificao de duplicao de funes.

Maior compreenso do oramento por parte do executivo, do legislativo e do pblico.

Apresentao dos objetivos e recursos da instituio e interrelacionamento entre os custos

e os programas. (RIBEIRO, 2003).

Quadro 5.1. Oramento Tradicional x Oramento Programa.

Fonte: RIBEIRO, 2003.

Oramento Tradicional Oramento Programa

O processo oramentrio dissociado dos

processos de planejamento e

programao.

O oramento o elo de ligao entre o

planejamento e as funes executivas do

governo.

A alocao de recursos visa aquisio

de meios.

A alocao de recursos visa a atingir objetivos e

metas.

As decises oramentrias so baseadas

nas necessidades das unidades de

governo.

As decises oramentrias so tomadas com

base em avaliaes e anlises tcnicas das

alternativas de aes.

Na elaborao do oramento so

consideradas as necessidades financeiras

das unidades do governo.

Na elaborao do oramento so considerados

todos os custos dos programas, inclusive os que

extrapolam o exerccio.

A estrutura do oramento d nfase aos A estrutura do oramento est voltada para os



aspectos contbeis da gesto. aspectos administrativos e de planejamento.

Principais critrios classificatrios: unidade

administrativa e elemento (pessoal,

material etc.).

Principais critrios classificatrios: funcional e

programtico.

Inexistem sistemas de acompanhamento e

medio de trabalho, assim como dos

resultados.

Utilizao sistemtica de indicadores e padres

de medio do trabalho e dos resultados.

O controle visa a avaliar a honestidade

dos agentes e a legalidade dos atos.

O controle visa a avaliar a eficincia, a eficcia e

a efetividade das aes governamentais.

Cabe salientar que a integrao da execuo oramentria com a execuo poltica tem como

efeito secundrio um fortalecimento da confiana e credibilidade entre os nveis da

administrao, pois a execuo da poltica pblica passa a ser orientada por cronogramas com

etapas claramente especificadas, produtos definidos, participao organizada e responsvel dos

agentes pblicos envolvidos e circulao de informaes padronizadas.

No contexto do Sistema Oramentrio Brasileiro, cabe, por fim, relatar a distino existente

entre a execuo oramentria, que constitui a utilizao dos crditos consignados no

Oramento ou Lei Oramentria Anual (LOA), e a execuo financeira, que constitui a utilizao

de recursos financeiros para realizar as atividades atribudas s unidades oramentrias. As duas

ocorrem concomitantemente, pois so atreladas uma a outra. Lembrando que:

CRDITO (lado oramentrio) a dotao ou autorizao de gasto ou sua

descentralizao.

RECURSO (lado financeiro) o dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria.

5.2 Sistema Planejamento e Oramento: PPA, LDO e LOAO Sistema Oramentrio Brasileiro composto atualmente por trs peas: Plano Plurianual (PPA),

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) que se articulam tendo

em vista os aspectos fsicos e financeiros da execuo da poltica pblica.

5.2.1 Plano PlurianualO PPA estabelece a cada quatro anos o planejamento do programa a ser executado, definindo os

objetivos, as metas e os investimentos necessrios. Sua elaborao resulta da orientao

estratgica do governo, contextualizada pela situao econmico-social vigente. A partir das

diretrizes desta orientao, que estabelecem os problemas a serem enfrentados, so criados

macro-objetivos que pautam as solues para os problemas. Cada programa, envolvendo suas

metas, prioridades e resultados, pode destinar-se tanto ao enfrentamento de um problema

quanto ao aproveitamento de uma oportunidade. Fora este perodo inicial de elaborao, existem

trs etapas de reviso anual, decorrentes dos resultados apontados pelas avaliaes dos

resultados alcanados.

Figura 5.1. Ciclo de Gesto do Plano Plurianual.



A elaborao do Plano Plurianual envolve a definio dos seguintes elementos de gesto

necessrios para a execuo da poltica pblica:

1. rgo Responsvel rgo responsvel pelo gerenciamento do programa.

2. Unidade Responsvel Unidade responsvel pelo desenvolvimento do programa.

3. Denominao Propsitos do programa.

4. Problema Problema ou oportunidade que o programa busca enfrentar.

5. Objetivo do Programa Aes oramentrias e no oramentrias que se deseja alcanar.

6. Pblico-Alvo Segmentos da sociedade a qual o programa se destina.

7. Justificativa Diagnstico e causas do problema, consequncias da no implementao do

programa, condicionantes favorveis e desfavorveis.

8. Desafio Associado Desafio da orientao estratgica que o programa enfrenta.

9. Tipo do Programa:

a. Finalsticos produz bens ou servios que so ofertados diretamente sociedade.

b. Servio ao estado produz bens ou servios que so ofertados diretamente ao estado.

c. Gesto de Polticas Pblicas destinado ao planejamento e formulao de polticas e

coordenao, avaliao e controle de programas (cada rgo possui um programa

deste).

d. Apoio Administrativo: gesto de despesas de natureza tipicamente administrativa que

no so passveis de serem apropriadas.

10. Horizonte Temporal:

a. Contnua durao do programa condiz com a durao do mandato.

b. Temporrio sero informados o ms e ano de incio e trmino.

11. Estratgia de Implementao Descrio da forma de execuo (direta ou

descentralizada), dos critrios para elegibilidade do acesso aos bens e servios ofertados,

da contribuio de cada um dos atores envolvidos e dos mecanismos de monitoramento da

execuo.

12. Valor anual Recursos financeiros necessrios para execuo, subdividido anualmente.

13. Indicador de Desempenho Definio da tcnica para operacionalizao da observao e

avaliao da ao executada.

5.2.2 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)A LDO dimensiona anualmente os programas inscritos no PPA, definindo metas fsicas e

financeiras e estabelecendo as orientaes para a elaborao do oramento. Visando a garantir

maior transparncia gesto do oramento e das aes do governo, a LDO atribui espao para o



legislativo atuar politicamente na definio do PPA, inserindo as demandas e as necessidades

trazidas pela sociedade.

Alm das metas fsicas e financeiras, a LDO rene uma exposio das alteraes na legislao

tributria; da poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; da poltica

monetria e de investimento; das metas fiscais (metas de receitas e despesas para os prximos

dois anos, resultado fiscal do ano anterior, avaliao do cumprimento de metas do ano anterior,

demonstrativo de metas anuais dos quatro anos anteriores, evoluo do patrimnio lquido dos

trs anos anteriores); da estimativa e compensao da renncia de receita; da margem de

expanso das despesas de carter continuado; e dos riscos fiscais (sumrio de ameaas s

previses fiscais, assim como as possveis respostas para as ameaas).

5.2.3 Lei Oramentria Anual (LOA)A LOA prov os recursos necessrios para cada ao constante na LDO e autoriza o poder

executivo e judicirio a realizarem suas aes, considerando trs sub-oramentos: Oramento

Fiscal, Oramento de Seguridade Social e Oramento de Investimentos das Empresas Estatais.

A elaborao da LOA tem de obedecer aos princpios bsicos da elaborao de um oramento:

Unidade cada esfera da administrao deve possuir apenas um oramento.

Universalidade o oramento deve conter todas as receitas e despesas.

Anualidade o oramento deve ser elaborado e autorizado para ser executado anualmente.

No vinculao dos impostos impostos no podem ser vinculados a despesas

especficas).

Exclusividade LOA no pode conter matria estranha ao oramento.

Especificao identificao de cada despesa e r

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