Fundo PÃºblico e o Financiamento Das PolÃ-ticas Sociais No Brasil

DOI: 10.5433/1679-4842.2012v14n2p4

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil1

Public fund and the financing of social policies in Brazil

Evilasio Salvador 2

Resumo:

Este artigo discute a importncia do fundo pblico na garantia dos direitos sociais. Para tanto, analisa o financiamento tributrio do Estado brasileiro, destacando a

expressiva regressividade da carga tributria. O financiamento da poltica social pode ser analisado por trs ticas: tributria, gesto financeira e financiamento

indireto. O texto analisa e apresenta os dados do financiamento tributrio das polticas sociais no perodo de 2001 a 2011. As despesas vinculadas so importantes

para o Estado brasileiro garantir direitos, contudo, nem sempre o fato de garantir a

vinculao significa que os gastos so feitos de forma a garantir a justia social e a expandir os benefcios e servios de forma universal, buscando erradicar as

desigualdades sociais. Alm disso, a regressividade tributria no financiamento das polticas sociais um limitador da capacidade redistributiva do oramento pblico.

Palavras-Chave: Fundo pblico. Polticas sociais. Tributos.

Abstract:

This article discusses the importance of public fund in the guarantee of social rights. For both, it analyzes the tax funding of the Brazilian State, highlighting the

expressive regressivity of the tax burden. The financing of social policy can be analyzed by three optics: tax, financial management and indirect financing. The text

analyzes and displays the data from tax funding of social policies in the period 2001

to 2011. The costs involved are important for the brazilian State guarantee rights, however, not always the fact to ensure the linking means that the expenditures are

made in such a way as to ensure social justice and to expand the benefits and services of universal way, seeking to eradicate the social inequalities. In addition,

the regressivity tax financing social policies and a limiter of redistributive capacity of the public budget.

Keywords: Public fund. Social policies. Taxes.

1 Apresentado no I simpsio oramento pblico e polticas sociais, no dia 10 de abril de 2012, na Universidade

Estadual de Londrina (UEL). Este artigo integra a pesquisa Financiamento Tributrio da Poltica Social no PsReal, e conta com apoio financeiro do CNPq.

2 Economista, mestre e doutor em Poltica Social. Professor do Departamento de Servio Social e do Programa de

Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: [email protected]

Fundo Pblico e o financiamento das Polticas Sociais no Brasil

5 SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012

Introduo

No capitalismo ocorre uma disputa na sociedade por recursos do fundo pblico no

mbito do oramento estatal. O oramento pblico um espao de luta poltica, com as

diferentes foras da sociedade, buscando inserir seus interesses. Os interesses dentro do

Estado Capitalista so privados e, a partir da dcada de 1980, h um domnio hegemnico

do capital financeiro. Sob o comando das polticas neoliberais foi esgarada a liberalizao

financeira com o enfraquecimento do Estado e da proteo social, sob o efeito dos juros do

servio da dvida, potencializando a crise estrutural do capitalismo.

O oramento pblico que garante concretude ao planejada do Estado e espelha

as prioridades das polticas pblicas que sero priorizadas pelo governo. O fundo pbli co

deve assegurar recursos suficientes para o financiamento das polticas sociais. Contudo, no

basta a anlise de como os recursos so alocados, uma questo fundamental como as

polticas pblicas so financiadas, ou seja, sobre quem recai o financiamento do Estado?

Este artigo tem por objetivo discutir a importncia do fundo pblico na garantia dos

direitos sociais, alm disso, o texto analisa o financiamento tributrio do Estado brasileiro,

destacando a expressiva regressividade da carga tributria. Por fim, apresentam-se trs

formas de analisar o financiamento da poltica social: pela tica tributria, pela gesto

financeira e pelo financiamento indireto. Apresenta-se de forma ilustrativa uma anlise do

financiamento tributrio das polticas sociais no perodo de 2001 a 2011.

Fundo Pblico e Oramento Pblico: a importncia para garantir direitos

No capitalismo contemporneo, o fundo pblico exerce uma funo ativa nas polticas

macroeconmicas, sendo essencial tanto na esfera da acumulao produtiva quanto no

mbito das polticas sociais. O fundo pblico tem papel relevante para a manuteno do

capitalismo na esfera econmica e na garantia do contrato social. O alargamento das

polticas sociais garante a expanso do mercado de consumo, ao mesmo tempo em que os

recursos pblicos so financiadores de polticas anticclicas nos perodos de refrao da

atividade econmica.

No Brasil, o fundo pblico ganhou contornos restritivos, tanto pela tica do

financiamento como pela dos gastos sociais, muito aqum das j limitadas conquistas da

socialdemocracia ocorrida nos pases desenvolvidos. At mesmo as reformas realizadas

Evilasio Salvador

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 14, N.2, P. 04-22, JAN./JUN. 2012 6

por dentro do capitalismo central no lograram o mesmo xito em nosso pas, uma vez que

a estruturao das polticas sociais foi marcada por componentes conservadores, que

obstaculizaram avanos mais expressivos nos direitos da cidadania.

Para Francisco de Oliveira (1998, p. 19-20), o fundo pblico, em suas diversas formas,

passou a ser o pressuposto do financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo

globalmente toda a populao por meio dos gastos sociais.

De acordo com Behring (2004, p. 164):

[...] h no argumento de Oliveira um elemento indiscutvel: o lugar estrutur al do

fundo pblico no capitalismo contemporneo, como expresso da sua maturidade e imensas contradies. A produo e a realizao do valor vo requisitar que o Estado se aproprie de parcela bastante significativa da maisvalia

socialmente produzida para assegurar as condies gerais de produo e reproduo; dentro desse processo comparece o desenvolvimento de polticas sociais como lugar relevante de alocao do fundo pblico, a pender, claro, da

correlao de foras polticas e de elementos culturais em cada formao nacional.

Existe uma mirade de formas de gastos sociais e de financiamento, incluindo a

questo da manuteno e da valorizao dos capitais pela via da dvida pblica. A formao

do capitalismo seria impensvel sem a utilizao de recursos pblicos, que, muitas vezes,

funcionam como uma acumulao primitiva. Nas palavras de Mszros (2003, p. 29)

apesar de todos os protestos em contrrio, combinando com fantasias neoliberais relativas

ao recuo das fronteiras do Estado, o sistema do capital no sobreviveria uma nica semana

sem o forte apoio que recebe do Estado. Isto somente se torna possvel apropriando

parcelas crescentes da riqueza pblica em geral, ou mais especificamente, os recursos

pblicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas (OLIVEIRA,

1998).

O fundo pblico est presente na reproduo do capital nas seguintes formas:

i. Como fonte importante para a realizao do investimento capitalista. No

capitalismo contemporneo, o fundo pblico comparece por meio de subsdios,

de desoneraes tributrias, por incentivos fiscais, por reduo da base

tributria da renda do capital como base de financiamento integral ou parcial

dos meios de produo, que viabilizam a reproduo do capital.

ii. Como fonte que viabiliza a reproduo da fora de trabalho, por meio de

salrios indiretos, reduzindo o custo do capitalista na sua aquisio.



iii.Por meio das funes indiretas do Estado, que no capitalismo atual garante

vultosos recursos do oramento para investimentos em meios de transporte e

infraestrutura, nos gastos com investigao e pesquisa, alm dos subsdios e

renncias fiscais para as empresas.

iv.No capitalismo contemporneo, o fundo pblico responsvel por uma

transferncia de recursos sob a forma de juros e amortizao da dvida pblica

para o capital financeiro, em especial para as classes dos rentistas (SALVADOR,

2010).3

O fundo pblico ocupa um papel relevante na articulao das polticas sociais e na sua

relao com a reproduo do capital. A presena dos fundos pblicos na reproduo da

fora de trabalho e gastos sociais uma questo estrutural do capitalismo.

O fundo pblico envolve toda a capacidade de mobilizao de recursos que o Estado

tem para intervir na economia, seja por meio das empresas pblicas, pelo uso das suas

polticas monetria e fiscal, assim como pelo oramento pblico. Uma das principais formas

da realizao do fundo pblico por meio da extrao de recursos da sociedade na forma

de impostos, contribuies e taxas, da mais-valia socialmente produzida, portanto,

conforme Behring (2010) parte do trabalho excedente que se transformou em lucro, juro

ou renda da terra, sendo apropriado pelo Estado para o desempenho de mltiplas funes.

Com isso, a expresso mais visvel do fundo pblico o oramento pblico. No Brasil,

os recursos do oramento pblico federal so expressos na Lei Oramentria Anual (LOA)

aprovada pelo Congresso Nacional (Brasil, 2012). A LOA 2012 fornece pistas dos valores em

disputa no fundo pblico brasileiro: R$ 2,257 (dois trilhes, duzentos e cinquenta e sete

bilhes de reais), deste oramento, R$ 655,49 bilhes referem-se ao refinanciamento da

dvida pblica. Ento o Oramento Geral da Unio exceto refinanciamento alcana o

montante de R$ 1,6 trilho, deste montante, R$ 535,79 bilhes destinam-se s polticas da

seguridade social. Do total de R$ 1.464,99 bilhes dos oramentos fiscal e da seguridade

social, R$ 365,45 bilhes sero destinados ao pagamento de juros e amortizao da dvida

pblica, ou seja, do oramento pblico brasileiro comprometido com a esfera financeira

da economia.

3 O que vive da renda proveniente da aplicao de capitais no mercado financeiro.

Evilasio Salvador


No perodo 2000 a 2009, o fundo pblico transferiu o equivalente a 45% do PIB

produzido em 2009 para o capital financeiro. De acordo com o Instituto de Estudos

Socioeconmicos (2010), com esses recursos seria possvel custear o Programa Bolsa

Famlia durante 108 anos (mantido fixo o valor do benefcio do programa de 2009). Ou,

ainda, seria possvel o governo federal custear a educao durante 40 anos, se mantido o

mesmo valor gasto em 2009.

O estudo do oramento deve ser considerado como um elemento importante para

compreender a poltica social, pois uma pea tcnica que vai alm da sua estruturao

contbil, refletindo a correlao de foras sociais e os interesses envolvidos na apropriao

dos recursos pblicos, bem como a definio de quem vai arcar com o nus do

financiamento dos gastos oramentrios. O dimensionamento desses gastos permite

compreender e mensurar a importncia dada a cada poltica pblica no contexto histrico

da conjuntura econmica, social e poltica vivenciada no pas.

O oramento no se limita a uma pea tcnica e formal ou a um instrumento de

planejamento; ele , desde suas origens, uma pea de cunho poltico, conforme Fabrcio de

Oliveira (2009), ou seja, ele serve para orientar as negociaes sobre quotas de sacrifcio

sobre os membros da sociedade no tocante ao financiamento do Estado e utilizado como

instrumento de controle e direcionamento dos gastos. O autor ressalta que a deciso sobre

os objetivos de gastos do Estado e a fonte dos recursos para financilo no somente

econmica, mas principalmente so escolhas polticas, refletindo a correlao de foras

sociais e polticas atuantes e que tm hegemonia na sociedade. Os gastos oramentrios

definem a direo e a forma de ao do Estado nas suas prioridades de polticas pblicas.

Assim, para Fabrcio de Oliveira (2009), o oramento deve ser visto como o espelho

da vida poltica de uma sociedade, medida que registra e revela, em sua estrutura de

gastos e receitas, sobre que classe ou frao de classe recai o maior ou o menor nus da

tributao e as que mais se beneficiam com os seus gastos. De forma que no se restringe

a uma pea tcnica e instrumental de poltica econmica e de planejamento, por meio do

qual o Poder Executivo procura cumprir determinado programa de governo ou viabilizar

objetivos macroeconmicos. A escolha do programa a ser implementado pelo Estado e dos

objetivos de poltica econmica e social reflete os interesses das classes, envolvendo

negociaes de seus representantes polticos, sendo que oramento expresso das suas

reivindicaes.



A Constituio Federal (CF) de 1988, ainda que tenha seus limites, contemplou

avanos em alguns aspectos relacionados aos direitos da cidadania, sobretudo os direitos

trabalhistas e sindicais, s polticas de previdncia, assistncia social e sade, que vo

edificar a seguridade social no pas, aos direitos educacionais, entre outros. A efetivao

dessas conquistas e a perspectiva da consolidao de um sistema de bem-estar social no

Brasil deveriam implicar aporte prioritrio e considervel de recursos no oramento pblico,

alm da elaborao de um conjunto de legislaes complementares. Contudo, esse

direcionamento vai ser frustrado a partir da dcada de 1990, marcada pelo predomnio da

ideologia neoliberal e da contrarreforma do Estado, em cenrio claramente desfavorvel

efetivao das mudanas propostas pela Carta Magna.

Para Pochmann (2004), os pases centrais no ps-guerra privilegiaram a redistribuio

da renda gerada por meio dos fundos pblicos, com tributao sobre os mais ricos e

transferncias dos recursos dos fundos para os mais pobres. O Estado Social no tratou

apenas de disponibilizar servios sociais e garantir renda aos pobres, mas tratou

principalmente de retirar das foras de mercado o monoplio da expanso econmica e da

gesto sobre a fora de trabalho.

Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos, especialmente com o

mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimnio, assim como a populao

pauperizada passou a ser beneficiada tanto pelo acesso aos servios pblicos bsicos

(educao, sade, transporte e moradia) como pelos programas de garantia de renda para

estudo (bolsa de estudos), aposentadoria (inatividade por velhice), situao de invalidez

ocupacional (penso para deficientes fsicos e mentais e doenas profissionais) e condio

de desemprego (seguro desemprego).

Em resumo, consolidou-se uma nova estrutura secundria (fundo pblico) de

redistribuio da renda, que veio a se sobrepor j existente estrutura distributiva primria

constituda pela prpria dinmica capitalista (lucros, juros, aluguis de imveis, salrios e

remuneraes). Enquanto os ricos passaram a ser tributados consideravelmente (impostos

sobre a renda, patrimnio e herana), foi possvel formar fundos pblicos capazes de

financiar a transferncia de renda para a populao de menor rendimento, permitindo

reduzir a pobreza, o desemprego e a desigualdade social no centro do capitalismo mundial

(POCHMANN, 2004, p. 5-6).

Contudo, este no o caso do Brasil. Se tem uma definio para o fundo pblico no

Brasil, particularmente para oramento pblico, ela pode ser feita em uma nica frase: o

Evilasio Salvador


oramento financiado pelos pobres via impostos sobre o salrio e por meio de tributos

indiretos, sendo apropriado pelos mais ricos, via transferncia de recursos para o mercado

financeiro e acumulao de capital.

Financiamento regressivo do oramento pblico

Uma das marcas da elevada concentrao de renda e das desigualdades sociais no

Brasil o carter regressivo da carga tributria. O sistema tributrio brasileiro tem sido um

instrumento a favor da concentrao de renda, agravando o nus fiscal dos mais pobres e

aliviando o das classes mais ricas.

A correlao das foras sociais importante para compreender a composio do

fundo pblico no Brasil. Nessa perspectiva, OConnor (1977, p. 203) considera as finanas

tributrias como uma forma de explorao econmica que requer, por isso, anlise de classe.

Para o autor, cada mudana importante no equilbrio das foras polticas e classistas

registrada pela estrutura tributria. Dizendo-o de outro modo, os sistemas tributrios so

apenas formas particulares dos sistemas de classes. A defesa do imposto fortemente

progressivo foi feita por Marx e Engels (1982), em 1848, no Manifesto Comunista, como

forma de redistribuio da renda da burguesia.

No Brasil engendrou-se a partir do governo do presidente Fernando Henrique

Cardoso (FHC) uma perversa concentrao de renda via financiamento do oramento

pblico. Essa situao permaneceu inalterada no governo do presidente Lula. O ltimo



projeto de reforma tributria4 que se encontra na Cmara dos Deputados no altera a

regressividade do sistema tributrio e acaba com as fontes exclusivas de financiamento das

polticas sociais, pois altera de forma substancial a vinculao das fontes de financiamento

exclusivas das polticas da seguridade social (previdncia, sade e assistncia social),

educao e trabalho.

A arrecadao tributria de 2009 (BRASIL, 2009b) alcanou 35,39% do PIB, isto ,

R$ 1,04 trilho. 5 A anlise dos dados por base de incidncia econmica dos tributos

(consumo, patrimnio e renda) revela, que:

a) do montante de R$ 1,04 trilho arrecadados, a maior parte dos tributos tem

como base de incidncia o consumo, totalizando R$ 569,93 bilhes,

equivalentes a 54,90% da arrecadao tributria das trs esferas de governo;

b) quando se agrega a tributao incidente sobre o consumo com aquelas

imputadas sobre a renda dos trabalhadores, fica revelado que o Estado

brasileiro financiado pelos trabalhadores assalariados e pelas classes de

menor poder aquisitivo que so responsveis por 65,58% das receitas

arrecadadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios;

c) quando se compara os impostos e contribuies incidentes sobre os lucros dos

bancos aos impostos e s contribuies calculadas sobre a renda dos

trabalhadores observa-se que enquanto as entidades financeiras pagaram

R$ 22,64 bilhes em Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e Imposto

de Renda Pessoa Jurdica (IPRJ), os trabalhadores pagaram quase cinco vezes

mais tributos diretos que os bancos (R$ 110,86 bilhes);

d) a carga tributria sobre patrimnio tem participao irrisria sobre o montante

de tributos arrecadados, 3,72%, ou 1,23% do PIB.

Um aspecto particular da tributao sobre a renda no Brasil que nem todos os

rendimentos tributveis de pessoas fsicas so levados obrigatoriamente tabela

progressiva do IR e sujeitos ao ajuste anual de declarao de renda. Enquanto a tributao

4 Trata-se da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008, que altera o Sistema Tributrio Nacional e d

outras providncias. 5 Conforme pesquisa que coordenamos para o Sindifisco Nacional (2010).

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dos salrios obedece s quatro alquotas estabelecidas na legislao, os rendimentos

decorrentes de renda fundiria variam de 0,03% a 20%, conforme o grau de utilizao da

terra e rea total do imvel; e os rendimentos de aplicaes financeiras tm alquotas que

variam entre 0,01% e 22,5%, conforme o prazo e o tipo de aplicao, privilegiando os

rentistas. Essa situao vigente no pas evidencia uma maior tributao sobre as rendas

derivadas do trabalho no capitalismo brasileiro do sculo XXI.

Essa falta de isonomia criou uma situao esdrxula no pas, com poucos

contribuintes apresentando elevada renda tributvel. A ttulo de exemplo, das 23,5 milhes

de declaraes de ajuste de imposto de renda do ano-base de 2006 (exerccio de 2007),

apenas 5.292 contribuintes apresentaram rendimentos tributveis acima R$ 1 milho

(BRASIL, 2009b). Paradoxalmente, o nmero de milionrios no pas no para de crescer.

Conforme revelou o levantamento da The Boston Consulting Group (BCG), o Brasil tinha,

em 2008, 220 mil milionrios, uma expanso de 15,7% em relao ao ano anterior (WIZIACK,

2008). A fortuna desses milionrios est estimada em aproximadamente US$ 1,2 trilho, o

que equivale a praticamente metade do PIB brasileiro. Para o BCG, milionrios so aqueles

que tm mais de US$ 1 milho aplicado no mercado financeiro.

Financiamento das Polticas Sociais

A disputa pela expanso e consolidao dos direitos sociais enfrenta essas funes

do fundo pblico, que so determinantes para o capitalismo, cuja maior expresso a

apropriao de parte importante dos recursos do oramento pblico. Para tanto, uma das

alternativas para enfrentar a perversa tradio do oramento fiscal brasileiro, que

historicamente serviu para a acumulao de capital, foi a vinculao de recursos para reas

sociais.

Os fundos sociais tm sua origem no Brasil na luta contra a ditadura e no processo

constituinte para aprovao de uma legislao que, com base na Constituio Federal,

assegura-se a ampliao dos direitos sociais (ROCHA, 2002). Nesse sentido, o modelo de

fundos pblicos buscado foi aquele com conselhos de composio paritria entre os

representantes governamentais e no governamentais para acompanhar e fiscalizar

polticas pblicas, apesar de ainda hoje prevalecer um montante elevado de recursos que



ficam fora dos fundos em relao s respectivas polticas, pois ao criar um fundo

vinculam-se receitas para a execuo de determinados programas de trabalho. Por

exemplo, cerca de dos recursos liquidados6 nas funes sade, previdncia e assistncia

social no passam pelos respectivos fundos sociais dessas polticas.

Hoje as principais vinculaes existentes na Constituio Federal7 so: a) aplicao

de no mnimo 18% das receitas dos impostos para a manuteno e ao desenvolvimento do

ensino; b) as contribuies sociais elencadas no art. 195, que so exclusivas para o

financiamento do oramento da seguridade social; c) o gasto mnimo em aes e servios

pblicos de sade corrigidos anualmente pela variao nominal do PIB (EC 29); d) recursos

aos estados e municpios, por meio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito

Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); e) 60% da Contribuio

PIS/Pasep so destinadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para custear o seguro-

desemprego, o abono salarial e programas como treinamento e requalificao da mo-de-

obra e 40% so repassadas ao BNDES para financiar programas de desenvolvimento

econmico; f) a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) destinada ao

custeio de programas de infraestrutura.

Algumas dessas despesas, destinadas aos direitos sociais (seguridade soc ial,

segurodesemprego e educao) no oramento pblico, so obrigatrias e provocam a

reao conservadora, que reclama do engessamento do oramento pblico.7 Pelas

despesas obrigatrias, a Unio obrigada a executar por determinao constitucional ou

de lei, no podem ser contingenciadas para realizar supervit primrio. Em geral, so

sempre as primeiras das listas de reformas, que provavelmente sero assunto

predominante no prximo governo.

Destacam-se nas despesas obrigatrias: i) benefcios previdencirios do Regime Geral

de Previdncia Social (RGPS); ii) benefcios concedidos pela Lei Orgnica da Assistncia

6 De acordo com os dados do Sistema Integrado da Administrao Financeira (SIAFI), disponibilizados pelo Sistema

Siga do Senado Federal, no perodo de 2004 a 2009, do montante de R$ 2,1 trilhes (deflacionados pelo IGP-DI) l iquidados nas funes assistncia social, previdncia social e sade; R$ 464,54 bilhes passaram por fora dos fundos pblicos sociais dessas polticas.

7 Uma lista mais detalhada pode ser vista em Brasil (2003). 7 Por exemplo, o estudo de Mendes (2009).

Evilasio Salvador


Social (LOAS) e pela Renda Mensal Vitalcia (RMV), em extino, que determinam o

pagamento de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e

ao idoso que viva em famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a do salrio

mnimo; iii) o abono salarial e o seguro desemprego; iv) gastos mnimos com sade.

Os efeitos da vinculao oramentria s polticas sociais especficas asseguram os

gastos mnimos em polticas de sade e educao tambm no mbito dos municpios e dos

estados. Arretche (2010) destaca na gesto das polticas sociais a existncia de dois tipos

de polticas descentralizadas: a) reguladas em que a legislao e a superviso federal

colocam limites na autonomia decisria dos governos subnacionais, assegurando assim

gastos oramentrios obrigatrios em determinadas polticas sociais; e b) no reguladas

que so aquelas nas quais a execuo das polticas sociais est associada autonomia das

decises dos governos locais.

O corolrio da legislao ps-Constituio que pelo menos 40% das receitas

municipais devem ser alocadas nas reas de sade e educao, 25% para educao e 15%

para sade, respectivamente. Enquanto as polticas no reguladas, ou seja, sem a

vinculao de gastos e receitas, como aquelas relacionadas ao desenvolvimento urbano

(habitao e saneamento) padecem da vontade do governante na alocao oramentria,

no sendo polticas nem universais e nem regulares (ARRETCHE, 2010). Tal situao rotina

no oramento federal, com as polticas sociais que dependem dos gastos discricionrios

apresentando uma baixa execuo oramentria, 8 destacadamente: habitao,

saneamento, urbanismo e direitos da cidadania. 9 Desta forma, os gastos oramentrios

com previdncia, assistncia social, sade, educao e trabalho conseguem preservar a sua

execuo, pois tm a maior parte dos recursos de natureza obrigatria e vinculada

(SALVADOR, 2010).

As despesas vinculadas so importantes despesas do Estado brasileiro para garantir

direitos, contudo, nem sempre o fato de garantir a vinculao significa que os gastos so

8 Refere-se comparao das dotaes oramentrias autorizadas com os recursos que foram liquidados no

Oramento Geral da Unio. Ver nesse sentido tabela 6, disposta na obra de Salvador (2010, p. 187). 9 Na funo direitos da cidadania no oramento pblico esto, entre outras, as despesas relacionadas ao sistema

nacional de proteo da criana e do adolescente, a gesto dos direitos humanos, da poltica nacional de juventude.



feitos de forma a garantir a justia social e a expandir os benefcios e servios de forma

universal, buscando erradicar as desigualdades sociais.

Um exemplo dessa situao o que ocorre na execuo do oramento da seguridade

social. Em 2009, os recursos exclusivos do oramento da seguridade social financiaram,

alm das funes tpicas da seguridade social (previdncia, assistncia social e sade),

outras 24 funes oramentrias. Do montante de R$ 436, 22 bilhes, liquidados no

oramento da seguridade social, 10 10,73% (R$ 46, 80 bilhes) no foram aplicados nas

funes: assistncia social, previdncia social e sade. A maior parte dos recursos (60,37%)

foi executada na funo Trabalho e se destinou ao pagamento do benefcio do seguro-

desemprego. Contudo, outra parcela expressiva dos recursos (R$ 18,5 bilhes), liquidados

nas demais funes, refere-se ao pagamento de assistncia medica e odontolgica aos

servidores, empregados e seus dependentes, o que contraria a diretriz constitucional de

universalidade da sade e deveriam ser pagos com recursos fiscais. Alm disso, em 2009, a

Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) desviou R$ 39,1 bilhes 11 das polticas da

seguridade social para acumulao de capital, por meio do oramento fiscal. Desde a

entrada em vigor da DRU, em 2000, j foram surrupiados da Seguridade Social mais de

R$ 300 bilhes (SALVADOR, 2010).

O financiamento da poltica social pode ser estudado por trs ticas: a) pela tica

tributria que permite verificar o carter progressivo ou regressivo das fontes de

financiamento da poltica social, ponto fundamental para averiguar se a proposta sugere

de fato uma redistribuio de renda12; b) pela anlise da gesto financeira dos recursos, o

que permite analisar as decises no campo poltico-administrativo da poltica, a

descentralizao, assim como o controle democrtico do oramento; e c) pela identificao

das renncias tributrias, isto , o financiamento indireto da poltica social.

10 Referem-se aos recursos oramentrios executado na esfera 2, conforme dados extrados do sistema Siga

Brasil. 11 Dados extrados do Relatrio resumido da execuo oramentria do governo federal e outros demonstrativos,

da Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2009a). 12 Os dados analisados neste artigo foram extrados do sistema Siga Brasil.

Evilasio Salvador


Uma anlise pela tica tributria das trs polticas sociais (previdncia, assistncia

social e sade) que integram a seguridade social revela que a estrutura do sistema

tributrio brasileiro rebate diretamente nas fontes de financiamento da seguridade social.

Um olhar sobre o financiamento da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007,

identificando as bases econmicas de incidncia tributria (renda, consumo e patrimnio),

que compuseram o custeio das trs polticas da seguridade revela uma estrutura tributria

regressiva, confirmando as caractersticas presentes no sistema tributrio brasileiro. O

resultado apresentado, com base na mdia anual das fontes de financiamento da

seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, em valores constantes, revela que os tributos

diretos responderam por 30,87%, dos quais somente 6,88% referem-se tributao direta

da renda do capital. Isto significa que os prprios beneficirios da seguridade social, pagam

direta ou indiretamente seus benefcios (SALVADOR, 2010).

As aes governamentais na rea da assistncia social so realizadas com recursos

do oramento da seguridade social, previstos no artigo 195 da CF, alm de outras fontes

(art. 204). Vale registrar que a assistncia social vem aumentando sua participao no

oramento da seguridade social evoluindo de 3,76% (2000) para 9,27% (2010). Em 2010,

do montante de R$ 39,1 bilhes liquidados na funo 8 (assistncia social) do oramento,

39% estiveram sob a responsabilidade da Unidade Oramentria (UO) Ministrio do

Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDA), sendo que 92% dos recursos foram

destinados ao Programa Bolsa Famlia (PBF). J na UO Fundo Nacional da Assistncia Social

(FNAS), que ficou responsvel por 61% dos recursos da assistncia social, 96% do

oramento foram liquidados no programa Proteo Social Bsica, que responsvel pelo

pagamento do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Renda Mensal Vitalcia (RMV)

(SALVADOR, 2011).

A execuo oramentria da funo assistncia social por fontes de financiamento

no perodo de 2001 a 2011. Ao analisar a participao de cada uma das fontes, observa-se

a elevada concentrao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social

(COFINS), responsvel por mais de 77,12% no perodo avaliado. Esse tributo visa atender

programas sociais do governo e tem sua incidncia sobre a receita e o faturamento das

empresas, sendo passvel de ser transferido para os preos de bens e servios, ou seja, a



poltica de assistncia social financiada pelos prprios beneficirios desta, conferindo um

carter regressivo a este tributo.

Na previdncia social, a principal fonte de financiamento a Contribuio dos

Empregadores e Trabalhadores para a Seguridade Social (CETSS), que conhecida como

contribuio sobre folha de pagamento. Cerca de 2/3 do montante advm da

contribuio dos empregadores e 1/3 dos empregados, excluindo-se do clculo as outras

contribuies previdencirias. Em 2011, 66% do financiamento da previdncia social veio

dessa contribuio. No caso dos empregadores, a contribuio previdenciria compe os

encargos sociais das empresas, e, muitas vezes, so repassados aos preos dos bens e

servios vendidos, podendo-se constituir um tributo sobre o consumo. A regressividade

existe tambm no lado das contribuies dos trabalhadores, em funo da existncia do

teto de contribuio.

O financiamento da poltica de sade enfrenta problemas desde o incio do Sistema

nico de Sade (SUS), cujo pice foi a crise em 1993, quando o Ministrio da Sade teve de

tomar recursos emprestados do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A anlise

tributria revela que foram trs fontes que tiveram participao relevante no

financiamento da sade no perodo de 2001 a 2011. A principal foi a contribuio social

sobre lucro das empresas, que respondeu por 35,31% no perodo. Trata-se de um tributo

direto sobre a renda do capital. O segundo tributo foi a COFINS, que representou 28,66%

no perodo. Depois a Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de

Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), extinta em 2007, que

respondeu por 20,32% do financiamento da sade nos ltimos dez anos. A CPMF era, em

parte, um tributo proporcional sobre a renda das pessoas e uma parte significativa era

repassada para o consumo, pois as empresas respondiam por 70% da arrecadao desse

tributo.

A poltica de educao uma das nicas polticas sociais executadas no oramento

fiscal da Unio, como recursos vinculados e de gastos obrigatrios, o que vem garantido

uma relativa estabilidade nas fontes oramentrias ao longo dos anos. Como lembrado por

Castro (2004), o financiamento pblico da educao no Brasil foi consolidado na CF de 1988

Evilasio Salvador


e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), que atriburam Unio, aos

estados, ao DF e aos municpios a responsabilidade pela administrao do sistema

educacional brasileiro, consagrando a existncia de trs sistemas de ensinos pblico, tendo

como fundamento o regime de colaborao entre essas instncias federadas.

No perodo de 2001 a 2011, em mdia, 57% dos recursos que financiam a educao

no mbito da Unio so provenientes de impostos, particularmente, a fonte recursos

destinados manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), ou seja, da arrecadao

dos impostos, lquidos de transferncias constitucionais. Esta fonte uma garantia

constitucional estabelecida no artigo 212 da CF, que determina a aplicao de no mnimo

18% dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino.

A poltica social-trabalho financiada, em grande parte, via Fundo de Amparo ao

Trabalhador (FAT), que responsvel pelo principal programa executado no mbito do

oramento que integrao das polticas pblicas de emprego e renda. A principal fonte

tributria que financia a poltica social de trabalho no Brasil a contribuio social

PIS/Pasep (65%), que destinada ao FAT. A base de incidncia do PIS/Pasep o

faturamento das empresas, sendo repassados via preos e servios ao consumo, isto , uma

fonte de financiamento regressiva, que paga por toda populao, principalmente a mais

pobre. Contudo, o acesso aos principais benefcios que so pagos por esta fonte: seguro-

desemprego e abono salarial restrito somente aos trabalhadores inseridos em relaes

formais de trabalho. Nesse perodo, 26,77% do financiamento da poltica de trabalho foi

feita por recursos financeiros diretamente arrecadados, cuja origem dos recursos

financeiros so as aplicaes no mercado financeiro do FAT. Isso revela um paradoxo, pois

o financiamento da poltica social do trabalho no Brasil depende das aplicaes financeiras

e, portanto, de elevadas taxas de juros, que fruto da poltica monetria que impede o

crescimento e a gerao de empregos no pas.

Um exemplo de uma anlise pela tica da gesto financeira pode ser feito na poltica

de assistncia social. O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) props um modelo de

financiamento que indica que a participao da populao deve ser priorizada, assim como

a descentralizao poltico-administrativa e o controle social, contribuindo para um padro

mais transparente e mais prximo de uma gesto democrtica. De acordo com Tavares



(2009), o modelo de financiamento a partir do SUAS rompe com a lgica de custeio dos

servios socioassistenciais mediante relao convenial baseada no estabelecimento de

valores per capita, ou seja, os valores eram repassados pelo nmero de atendimentos e

no na conformao dos servios.

Apesar das orientaes do SUAS de cofinanciamento com estados e municpios na

poltica de assistncia social, a Unio permanece respondendo por mais de do

financiamento da poltica de assistncia social. Um desafio a ser vencido o

estabelecimento de um percentual mnimo a ser aplicado na poltica de assistncia social

pelos estados e municpios.

O financiamento indireto das polticas sociais pode ser analisado a partir do chamado

gasto tributrio. A Receita Federal identifica o gasto tributrio a partir das desoneraes

tributrias e tambm pela avaliao de quais desoneraes so gastos indiretos e passveis

de substituio por gastos diretos. De acordo com a Receita Federal (BRASIL, 2011), os

gastos tributrios alcanaram o montante de R$ 113,00 bilhes no ltimo ano, ou seja,

3,42% PIB. Somente na poltica de assistncia social alcanou R$ 5 bilhes, um valor

significativo, que no passa pelo controle social. Consiste num modelo de financiamento

dos servios socioassistenciais distinto do proposto pelo SUAS, prestado pela rede no

governamental cujas caractersticas esto mais prximas da filantropia (COLIN, 2010).

Assim tambm ocorre com as polticas de educao e sade. Que na prtica significa

uma transferncia de recursos do fundo pblico para as empresas privadas do setor

educacional e da rea de sade. No demonstrativo de gastos tributrio que acompanha a

Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA) 2012, a Receita Federal (BRASIL, 2011) informa

que as renncias tributrias na rea da sade alcanaram R$ 19,8 bilhes neste ano. Na

poltica de educao o financiamento indireto alcana o total de R$ R$ 7 bilhes.

Consideraes finais

O oramento pblico no se limita a uma pea tcnica e formal ou a um instrumento

de planejamento, ele , desde suas origens, uma pea de cunho poltico. No oramento

que so definidas as prioridades de aplicao dos recursos pblicos e a composio das

Evilasio Salvador


receitas, ou seja, sobre quem vai recair o peso do financiamento tributrio. No se trata de

uma escolha somente econmica, mas principalmente resultado de opes polticas,

refletindo a correlao de foras sociais presente na sociedade.

A correlao da luta de classes no pas, no contexto do neoliberalismo, foi

desfavorvel aos trabalhadores e decisiva para o predomnio dos impostos indiretos e

regressivos na estrutura tributria. O sistema tributrio foi edificado para privilegiar a

acumulao capitalista e onerar os mais pobres e os trabalhadores assalariados, que

efetivamente pagam a conta. Eles so os maiores responsveis pelo financiamento do

Estado brasileiro, arcando com o nus de mais de 2/3 das receitas arrecadadas pela Unio,

estados, Distrito Federal e municpios. As aplicaes financeiras so menos tributadas que

a renda dos trabalhadores assalariados. O capital foi o maior ganhador do sistema tributrio

construdo nos governos FHC e Lula. O sistema financeiro paga menos imposto que o

restante da sociedade.

O oramento pblico no capitalismo brasileiro refm dos rentistas do capital

financeiro, obstaculizando a construo de um sistema de proteo social universal. Os

ricos neste pas continuam no pagando impostos, pois suas rendas esto isentas da

tributao. Ao mesmo tempo em que a maior parcela do oramento destinada ao capital

portador de juros, por meio do pagamento de juros e amortizao da dvida pblica.

Nesse sentido, a consolidao e expanso das polticas sociais no oramento pblico

passam pela necessidade do atendimento em cada perodo fiscal ao princpio da demanda

por direitos j regulamentados, irrestrito no caso dos direitos sociais expressos

individualmente, e compatvel no caso dos direitos expressos como demanda por bens

coletivos. A consequncia deste enunciado a no existncia de teto fsico-financeiro aos

oramentos sociais, mas to somente princpios fiscais compatveis com os princpios da

poltica social. Na prtica, isso significa que o oramento pblico deve atender

prioritariamente aos direitos sociais, sem restries financeiras que impeam a sua

consolidao e o seu avano.



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Recebido em: 18/04/2012

Aprovado em: 15/05/2012

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