Gastos com educação no período de 1994 a...

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Gastos com educação no períodode 1994 a 1999*

ESTATÍSTICA

Ivan Castro de Almeida

Palavras-chave: custos daeducação; indicadoreseducacionais; custo-aluno;financiamento da educação.

* A produção e o tratamento dasinformações de gasto com edu-cação foram feitos com a colabo-ração de Maria Alice da CunhaFernandes, Margareth Pessoa eMaruska Pereira de Almeida.

Resumo

Os indicadores de gasto com educação apresentam alguns desafios que são a obtençãodo total consolidado das três esferas de governo, a elaboração de uma série histórica e apossibilidade de poder comparar os resultados com outros países. O trabalho apresentaresultados de uma série histórica de gasto público com educação desde 1994 a 1999, pornível de ensino e por dependência administrativa, produzidos de modo a tratar os dadosde financiamento e gasto público com educação a partir de uma metodologia desenvolvidapelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea) para a produção do gasto socialbrasileiro, para fazer frente àqueles desafios. A seguir, são apresentados os principaisindicadores comparados entre regiões brasileiras e entre países da América do Sul e compaíses-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).Com isso, pretende-se mostrar um caminho possível para o tratamento de informaçõesrelativas a financiamento e gasto público com educação utilizando-se dos balanços geraisde Estados e municípios e do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) dogoverno federal.

Introdução

A formulação de políticas adequadasna área da educação pública por aqueles quetomam as decisões de implementá-las de-pende, em parte, do conhecimento do gas-to realizado, seu tamanho, medido comoporcentual do PIB, e as prioridadesestabelecidas, podendo ser medidas pormeio do gasto por aluno, pois é esse valorque mostra o investimento unitário empre-endido pelo governo em cada nível de en-sino. A análise histórica para o período1994 a 1999 aponta para um aumento con-siderável do gasto com educação no ensinofundamental, principalmente na esferamunicipal, com a criação do Fundo de Ma-nutenção e Desenvolvimento do EnsinoFundamental e da Valorização do Magisté-rio (Fundef), por meio da lei implementadaem 1998, e que teve como objetivo garantirrecursos para o ensino fundamental, e uma

melhora na redistribuição dos recursosalocados para a educação em cada unidadeda Federação (UF) de forma mais eqüitativa(correspondendo, na prática, a 15% das re-ceitas líquidas dos Estados e municípios).A inovação desse fundo foi estabelecer umcritério institucional para a sua partilha, pro-porcionalmente ao número de alunos decada uma das redes estaduais e municipais,dentro de cada UF (Brasil, 2003). Apesar deesse fundo ser apenas de natureza contábil,ele favorece o aumento dos gastos municipaiscom educação tanto em termos absolutos comounitariamente. Outra política importante parase analisar o gasto com educação é a da fixa-ção por meio do governo federal de um tetomínimo, definido anualmente, para o gastopor aluno. Caso esse valor não seja atingidopor alguma esfera de governo, faz-se acomplementação, que, ao final, compensa pordisparidades na distribuição dos recursos.

R. bras. Est. pedag., BrasÌlia, v. 82, n. 200/201/202, p. 137-198, jan./dez. 2001.

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Entre o período 1997 e 1999, o gasto realiza-do nas redes municipais aumentou, em ter-mos nominais, 45%, e, em termos reais(ajustados pelo IPCA anual), 31%. Emcontrapartida, nas redes estaduais houveum crescimento nominal de 17%, 5% emtermos reais, no mesmo período. Ressalte-se que essas políticas, por terem caráterredistributivo, não alteram de forma signi-ficativa o total do gasto com educação emrelação ao PIB, nunca acima de 4,3% doPIB, exclusive, pagamentos de inativos epensionistas.

Com este trabalho, pretende-se mostraras principais mudanças ocorridas no Bra-sil na segunda metade da década de 90,analisando os seus resultados por região eUF. Além disso, apresentar-se-á um con-junto de tabelas que possibilitam a suacomparatividade ao longo do tempo, noperíodo de 1994 a 1999, e que contribu-em na discussão acerca do padrão de gas-to realizado pelo governo, incluindo astrês esferas de governo, no sistema edu-cacional público brasileiro.

Os levantamentos de gastoscom educação

Dados referentes ao financiamento daeducação pelos Estados e pela União eramlevantados por técnicos do antigo Serviçode Estatística de Educação e Cultura (Seec)– atual Coordenação-Geral de EstatísticasEspeciais, do Instituto Nacional de Estu-dos e Pesquisas Educacionais AnísioTeixeira (Inep/MEC) – , a partir dos balan-ços publicados no Diário Oficial. A coletade dados sobre os recursos gastos pelosmunicípios no financiamento da educaçãovinha sendo efetuada pelo Instituto Brasi-leiro de Geografia e Estatística (IBGE), até1991. A partir dessa data, o IBGE passouessa atividade para o MEC. Tentou-se efe-tuar a coleta por meio de mala direta, po-rém o retorno não chegou a 50%.

Em janeiro de 1995, o Seec preparouum caderno intitulado Educação no Brasilapresentando um compacto de dados. Osúltimos dados sobre alunos e docentes da-tavam de 1993, entretanto os dados sobre ofinanciamento da educação eram de 1988-1990, inclusive dados orçamentários dopróprio Ministério da Educação (MEC),como a distribuição de recursos à educa-ção. O último estudo do MEC sobre custo

médio por aluno/ano era de 1988 (publica-do em 1988, com dados de 1986). A falta dedados atualizados envolvendo o financia-mento da educação ilustra o fato de que nãohavia interesse, anteriormente, por parte doMEC em dados sobre despesas e custos daeducação.

A partir de 1997, o Inep buscou estabe-lecer parcerias com o Ipea e com o IBGE doMinistério de Planejamento, Orçamento eGestão (MOG), para a produção de informa-ções que permitissem o cálculo de indica-dores para fins de orientar formadores depolítica educacional e permitir comparaçõescom indicadores internacionais, recebendoajuda técnica e financeira da OCDE e apoiodo Banco Mundial para esse projeto. Dessaparceria, foi produzida a série histórica de1994-1999, com a participação do Institutode Estudos de Políticas Econômicas e Soci-ais (Iepes), que produziu uma série históri-ca de gasto público social para esse período(Fernandes, 2001).

A base de dados utilizada para o levan-tamento das despesas do governo federal éo próprio sistema de lançamentos contábeise acompanhamento financeiro (Siafi) e deelaboração e acompanhamento da execuçãoorçamentária (Sidor), por apresentar regis-tros em nível desagregado por projetos e ati-vidades de governo, permitindo que suasinformações sejam reagrupadas adequada-mente e eliminadas despesas cuja classifi-cação não se conformam com a definiçãometodológica das ações de educação (gastoscom hospitais universitários é um exemplotípico). Essa metodologia foi primeiramentetrabalhada pelo grupo da Disoc/Ipea, com ointuito de estimar o gasto público social(Abrahão; Fernandes, 1999).

Para os governos estaduais, as informa-ções provieram do Departamento de ContasNacionais (Decna) do IBGE, que faz a coletadiretamente nos balanços analíticos anuaisde todos os Estados da Federação. O mes-mo Decna/IBGE fornece os dados de umaamostra composta pelos municípios das ca-pitais e de outros pertencentes a dez regiõesmetropolitanas, num total de 186 (177 em1994, e 186 de 1996 em diante) governoslocais, os quais congregam mais de 40% dapopulação do País. No período 1994-1996,a esses municípios foram acrescentados 93outros, constantes de pesquisa direta efetu-ada pelo Ipea, por intermédio de sua Dire-toria de Estudos Sociais (Disoc), em dezEstados. A partir dessa amostra, faz-se aexpansão dos gastos com educação para ouniverso dos municípios brasileiros.


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As informações das contas de gover-nos estaduais e municipais não chegam aonível de detalhamento do governo federale, embora se consiga identificar as despe-sas por níveis de ensino, deve-se aceitarcomo correta a classificação feita nos regis-tros contábeis daquelas esferas de governo,sabendo-se, porém, que a classificação dadespesa por funções e programas não é se-guida ou interpretada de maneira uniformepor Estados e municípios. Examinando ascontas dos Estados para esse período, nota-se que alguns deles começam a registrar,dentro de subprogramas genéricos de admi-nistração, despesas específicas de manuten-ção ou expansão do ensino fundamental emédio. Embora tais registros não modifiquemos resultados totais da área, podem levar adistorções na análise das despesas por nívelde ensino. Para o ano de 1999, os dados degastos municipais foram estimados a partirda base Finbra da STN e, com as informa-ções das receitas dos municípios para o anode 1999, em seguida, inferir o montante des-tinado à educação, combinando-se com o totalde gasto na função educação disponível nabase. A distribuição dos gastos seguiu o pa-drão de gasto dos municípios para o ano de1998.

A expansão dos dados da amostra demunicípios foi feita pelo método de regres-são linear, obedecendo, em linhas gerais,aos seguintes critérios (Fernandes, 2001):

• Os municípios das capitais, por te-rem uma estrutura de gastos diferenciada dosdemais, não entram no cálculo do coeficien-te (gastos em relação ao número de alunosmatriculados na rede municipal); entretan-to, todos os demais municípios pesquisados,por UF, são, a princípio, estudados, elimi-nando-se, em etapa posterior, aqueles con-siderados outliers, para que o coeficientereflita, da melhor maneira possível, o com-portamento de despesas do conjunto dosmunicípios restantes;

• Para cada Estado da Federação (excetonas Regiões Norte e Centro-Oeste, onde amaior parte dos municípios estudados éconstituída pelas capitais das unidades daFederação, ou outros de grande ou médioporte), foi construído um "espelho" das des-pesas efetuadas, constituído pela soma dosmunicípios diretamente pesquisados,exceto aqueles considerados outliers, quereflete a forma como os municípios distri-buem os seus gastos na área de educação,

entre despesas com pessoal, outras despe-sas correntes, investimentos e outras des-pesas de capital; e

• Os coeficientes calculados para cadaEstado são multiplicados pelo total de ma-trículas na rede própria de ensino dos mu-nicípios restantes, e a despesa distribuídade acordo com o comportamento observadono seu respectivo "espelho".

Para efeito da consolidação dos gastosdos três níveis de governo, foram conside-rados dois critérios:

• De origem dos recursos, no qual seidentifica a esfera de governo que financia odispêndio, o que significa incluir as trans-ferências voluntárias de recursos para osoutros níveis governamentais na esfera ondese originou o gasto; e

• De responsabilidade pelo gasto, queregistra todas as despesas executadas poresfera, seja com recursos oriundos da pró-pria esfera de governo, seja com numeráriotransferido por outros níveis governamentais.

Uma vez que as bases utilizadas para osgastos da União, Estados e municípios en-globam dados da administração direta e in-direta, foram eliminadas as transferênciasintragovernamentais, que traduzem o fluxode recursos entre a administração central eseus órgãos autárquicos, para anular a duplacontagem de dispêndios ou de ingressos.

Na área de atuação social, Educação eCultura é dividida em subgrupos que se re-lacionam com os principais programas deeducação e/ou níveis de ensino, como cons-tam dos registros da contabilidade pública,baseado na classificação funcional-programática definida pela Lei nº 4.320/64(Machado Júnior, Reis, 1991):

... educação de crianças de 0 a 6 anos,ensino fundamental, ensino médio, edu-cação superior, educação física e despor-to, ensino supletivo e educação de jovense adultos; educação especial, assistênciaa educandos, patrimônio artístico e difu-são cultural, manutenção de atividadesadministrativas.

Partindo do estudo feito pelo Ipea/Disoc,os gastos com educação efetuados pelo setorpúblico foram compilados de modo compa-tível às metodologias adotadas pelos organis-mos internacionais como o Instituto de Esta-tísticas da Unesco (UIS/Unesco) e a OCDE,que difere da adotada por aquele órgão, prin-cipalmente, nos seguintes aspectos:


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• A área de educação não inclui gas-tos com cultura ou com educação física edesporto, que fazem parte do levantamen-to da Disoc/Ipea para a área de atuaçãosocial; e

• Para comparabilidade internacionalcom educação, são contabilizadas parcelasnão remuneratórias pagas a pessoal ("não-salário", auxílios transporte e alimentação,entre outros benefícios a servidores, deno-minados pela metodologia internacional defringe benefits), enquanto pela metodologiaDisoc/Ipea estes gastos são considerados emuma área social própria, intitulada Benefí-cios a Servidores.1

Para adaptar as informações aos con-ceitos da OCDE e do Bird, foram promovi-das as seguintes apropriações das contasgovernamentais:

• Os subgrupos Ensino Fundamental,Ensino Médio, Ensino Supletivo, Educa-ção Especial e Manutenção de AtividadesAdministrativas foram fundidos num úni-co título denominado Ensino Fundamen-tal e Médio, nas três esferas de governo;

• No subgrupo Assistência aEducandos do governo federal, foramidentificadas as despesas referentes à "edu-cação fundamental e média" e "educaçãosuperior". Nos governos estaduais, foramessas despesas rateadas proporcionalmen-te entre "ensino fundamental e médio" e"educação superior"; nas contas dos gover-nos municipais, os dispêndios foram total-mente agregados ao "ensino fundamental emédio"; e

• Do título "educação superior"constam todas as ações governamentaisde manutenção de cursos de graduaçãoe pós-graduação, inclusive pesquisassob responsabilidade das instituiçõesde ensino superior; contém, também, orateio do subgrupo Assistência aEducandos, nos governos estaduais,mas exclui gasto com hospitais univer-sitários, que devem ser consideradoscomo gasto com saúde.

Além desses procedimentos, foi neces-sário alocar em cada um dos três novos gru-pos resultantes as despesas com fringebenefits ou "não-salário" pagos a pessoal daárea de educação. Para o que foram obede-cidos os seguintes critérios:

• No governo federal recorreu-se à pes-quisa direta na base de dados, levantando-se todos os benefícios pagos a servidoresdo Ministério da Educação, por UF; e

• Nas contas estaduais e municipais,foram cotejados os totais de despesas depessoal com as do pessoal da área de edu-cação, construindo-se um coeficiente daparticipação deste sobre aquele; em segui-da, os coeficientes foram aplicados aos va-lores totais de pagamentos de salário-famí-lia e de obrigações patronais feitos por cadauma daquelas esferas governamentais.

Esse critério justifica-se tendo em vistaque, para a educação básica, o sistema, tan-to de pagamento de pessoal como de aten-dimento ao aluno é integrado, isto é, serve atodos os níveis de ensino da educação bási-ca, independentemente da modalidade e donível considerado. Este procedimento é ado-tado pela maioria dos países para a alocaçãodessas despesas, pois, como no Brasil, aseparação dessas despesas não é possíveldiretamente dos dados de contas públicas.Segundo Milla (1998), ao tratar da experi-ência da participação da Espanha no proje-to de indicadores da OCDE, que anualmen-te é resumido no anuário Education at aglance (OECD, 2002), existem algumas difi-culdades para distribuir certos tipos de gas-tos, como, por exemplo, o de pagamento depessoal e da educação, benefícios a servido-res e, isto é feito por meio de estimativas,de uma porcentagem do total que, em prin-cípio, a administração pública deve desti-nar a esses benefícios. Essas dificuldades játinham sido apontadas anteriormente porBarro, ao realizar um estudo sobre as infor-mações de financiamento e gastos com edu-cação no âmbito dos países-membros daOCDE (Barro, 1998). Por isso, a OCDE pas-sou a concentrar esforços no sentido demelhorar a qualidade da informação e con-seqüentemente a sua comparabilidade. Aestratégia adotada para superar essas difi-culdades pela OCDE foi o lançamento doprojeto Indicators of Education Systems(Ines), com o objetivo não somente de obterdados de educação para a produção de in-dicadores educacionais comparáveis entreos países-membros, mas também, de auxili-ar os participantes do projeto a desenvolveras capacidades necessárias para a produçãoda informação. O resultado dessa iniciativaculminou com a primeira publicaçãoEducation at a glance, em 1991 (Barro,1998).

A regionalização das despesas do gover-no federal é feita para permitir a consolidação

1 Para as definições metodológicas,ver "WEI Specific Data CollectionManual", May 2003. Unesco-UISOECD Publication.


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no âmbito subnacional e a produção dos in-dicadores por UF, seguindo o conceito derealização da despesa, reflete melhor os re-cursos alocados em cada um dos sistemaseducacionais, e, portanto, possibilitando ocálculo do indicador gasto por aluno.

A categorização dos dados de financia-mento e gastos públicos com educação se-guem as normas e preceitos constitucionais,tendo como fonte básica a Lei Federal nº4.320/64 e as diversas atualizações ao lon-go dos anos. Os conceitos utilizados naapropriação de gastos sociais são a seguirexplicitados, para facilitar a análise dosdados, e evitar interpretações ou compara-ções equivocadas:

• a quantificação dos dados segue o con-ceito de origem dos recursos, isto é, estãocomputadas todas as despesas diretas neces-sárias à prestação dos serviços (pessoal –exceto encargos sociais, outros custeios, be-nefícios pagos a pessoas ou unidades fami-liares, investimentos e outras despesas decapital), bem como as transferências de re-cursos a outras esferas de governo e a enti-dades privadas e multigovernamentais;

• foram agregadas, sob o título Nacio-nal, aquelas despesas para as quais não sepôde encontrar uma destinação por UF oumesmo por grande região, bem como as fei-tas por transferências de numerário para oexterior; sob a rubrica da correspondenteregião, quando a regionalização do gasto erapossível, mas não a sua "estadualização";

• as despesas com pessoal referem-seexclusivamente à remuneração de pessoalativo, isto é, vencimentos e vantagens fixase despesas variáveis, pessoal temporário,pagamentos de sentenças judiciárias, des-pesas de exercícios anteriores e indeniza-ções e restituições referentes a pagamentosde pessoal ativo; e

• dispêndios com salário-família, obri-gações patronais, outros benefícios e auxí-lios de natureza previdenciária ouassistencial pagos a servidores, bem comoencargos com auxílio-creche, auxílio-refei-ção ou alimentação, auxílio-transporte ouvale-transporte, contribuição para o Pasep,foram considerados em separado, numa áreade atuação social específica, intitulada Be-nefícios a Servidores Públicos.

A organização do sistema educacio-nal brasileiro é descentralizada com os Es-tados e municípios, sendo os principais

responsáveis pela oferta e gerenciamentoda educação básica, enquanto o governofederal é responsável pela organização daeducação superior e, além de oferecer egerenciar, majoritariamente, o sistema edu-cacional público.

Dessa maneira, a organização das esco-las por "grupos" de níveis de ensino refletena forma de apropriação do gasto públicoem educação. Como conseqüência, as des-pesas tendem a ser contabilizadas a partirda sua natureza, e identificadas, a seguir,pelo programa e subprogramas correspon-dentes. Se a uma dada despesacorresponder, simultaneamente, a mais deum programa ou subprograma educacional,não refletirá totalmente o gasto da sua cate-goria. Exemplificando, a despesa com o pa-gamento de um docente refere-se a seu salá-rio mais benefícios – quando examinada asua natureza – , mas pode ser identificadacomo um gasto em qualquer nível de ensi-no a que este docente esteja vinculado (po-dendo ser vinculado a mais de um nível deensino). Do ponto de vista contábil, podemocorrer duas formas de apropriação dessetipo de despesa: o gasto com o docente podeser apropriado em algum nível a que o do-cente esteja vinculado; ou em programa ge-nérico de administração do sistema, caso eleatue em mais de um nível de ensino.

Para superar esse tipo de dificuldade eapresentar os dados de forma a que os indi-cadores educacionais reflitam o mais coe-rentemente possível a realidade educacio-nal, o Inep tem adotado uma estratégia dedistribuir os gastos da educação básica, paracada tipo de sistema educacional (estaduale municipal), de acordo com pesos defini-dos a partir do tamanho do sistema (combi-nação dos respectivos pesos nos níveis deensino, do número de docentes, número deturmas e total de alunos matriculados). Se-guindo essa metodologia, coloca-se em umaúnica conta o gasto com pessoal, sem qual-quer associação com o tipo de programa,excetuando-se os de ensino do terceiro grau.A partir desse total, redistribui-se o gastopelos diversos níveis de ensino da educa-ção básica (educação infantil, ensino funda-mental – inclusive educação de jovens eadultos) e ensino médio (inclusive educa-ção de jovens e adultos).

A partir do ano de 1997, o Ipea deixoude fazer a consolidação das três esferas degoverno, passando a cuidar apenas das in-formações do governo federal, distribuindo-as por Estado da Federação nos anos de 1997


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e 1998. Por essa razão, assumiu o Inep/MECa responsabilidade de alocar por Estadosas despesas da União no ano de 1999 e deconsolidar os gastos das três esferas de go-verno para o período em referência.

As fontes de informação são as mes-mas que as do período anterior (1994-1996)e a alocação das despesas de Estados emunicípios foi tratada por processo de crí-tica dos dados levantados pelo IBGE/Decna, que permitiu uma melhor alocaçãode gastos pelos diferentes níveis de edu-cação (infantil, fundamental, superior,etc.). A expansão da amostra para o uni-verso dos municípios brasileiros seguiu amesma metodologia explicitada anterior-mente, apenas com a ampliação da amos-tra de municípios.

Os gastos com educação formam agre-gados pela sua finalidade e não pela suaapropriação setorial para ser compatível coma metodologia internacional adotada pelaUnesco e OCDE. Dados, muitas vezes con-siderados pela contabilidade pública comosetoriais da educação, são excluídos dessetrabalho. Esse trabalho foi iniciado em 1995pela equipe do Departamento de PolíticaSocial do Ipea. O critério adotado para aapropriação do gasto em que se consideramos gastos diretos de cada esfera de governofoi independente da fonte de financiamen-to. Nos gastos diretos não são incluídosaqueles correspondentes a pagamentos deinativos e pensionistas. As apropriações dosgastos federais e estaduais são censitárias,enquanto os gastos municipais foram esti-mados por meio de uma amostra represen-tativa por UF de 248 municípios, segundoo seu perfil socioeconômico e demográfico esua estrutura de gasto social. Nelas são in-cluídas obrigatoriamente todas as despesasrealizadas pelas capitais dos Estados e pelasmetrópoles locais, valores esses correspon-dentes a mais de 50% do total dos gastosmunicipais. Além disso, somente as trans-ferências líquidas intergovernamentais sãoincluídas no processo de apropriação, masquando calculadas pela realização da des-pesa, e, portanto, pela ótica do gasto, sãoexcluídas do total, para evitar a dupla con-tagem. Por isso, na metodologia internacio-nal, decidiu-se não incluir gastos com oaparelho do Estado que dá suporte à edu-cação e com os gastos com hospitais uni-versitários, exceto aqueles correspondentesaos gastos educacionais.

Há, também, dados que, tradicional-mente, não são apropriados como gasto com

educação. Neles incluem-se os gastos comobrigações patronais e benefícios aos servi-dores, aqui excluídos os gastos com inati-vos e pensionistas, que possuem rubricaprópria. Além desses, incluem-se os gastoscom bolsas de estudo, merenda escolar egastos com pesquisas que estão adjuntos aosprogramas acadêmicos das universidades.

Ressalte-se que os enfoques internacio-nais partem da lógica de avaliar os gastos enão os custos, apesar de que tratado de ma-neira adequada, pode-se inferir acerca do seucusto. Assim, internacionalmente, o que sebusca avaliar é o total de gasto no sistemaeducacional. Os gastos por nível de ensinopara a educação básica são estimados, ten-do em vista que as esferas de governo apro-priam o gasto em uma única rubrica de pro-grama educacional, não levando em conta ainfra-estrutura, e os docentes que lecionamem mais de um nível de ensino. Assim, osgastos por nível de ensino são valores esta-tísticos e não-contábeis, pois eles são agre-gados no seu total por natureza do seu gas-to e redistribuído pelos níveis de ensino,proporcionalmente ao tamanho de cada sis-tema educacional (quanto ao número dedocentes, quanto ao número de turmas equanto ao número de alunos). A razão, paraisso, é que a contabilização dos balanços dosgovernos não é feita pro rata.

Avaliação dos gastos comeducação no período

1994-1999

O gasto, como porcentagem do PIB, apre-senta dois patamares para o período: abaixode 4% até 1997 e, em 1998 e 1999, em tornode 4,2% do PIB. Este nível de gasto parecerefletir o total da destinação legal para o setoreducacional (Abrahão, Sadeck, 2002).

Municípios, em que o setor público fe-deral ainda é responsável por uma parcelasignificativa das despesas nos Estados e/ourecebem verbas do governo federal para pro-gramas específicos (e.g. Fundescola), tendema refletir um porcentual de gasto com edu-cação em relação ao PIB mais alto do que oesperado, já que esse gasto não se reflete noPIB estadual. Isto ocorre nos Estados do AC,AP, TO, MA, PI, RN, PB, AL e SE.

Nota-se que, para as Regiões Norte eNordeste, o crescimento do gasto em relaçãoao PIB é mais significativo que nas RegiõesSul e Sudeste, nesse período.


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Tabela 1 – Variação percentual do gasto com educação em relação ao PIB

Semelhante resultado obtém-se para ogasto por aluno. Mas, como veremos adiante,como referencial internacional, o gasto poraluno é muito abaixo da maioria dos países,

apesar de o gasto como porcentual do PIB es-tar nos níveis dos demais países em desen-volvimento (Tabela 16).

Tabela 2 – Variação percentual do gasto por aluno do ensino fundamental– Preços correntes

Comparando, em termos reais, isto é,em preços de 1999, ajustados pelo IPCA

anual, calculado pelo IBGE, tem-se um cres-cimento bem mais modesto.

Tabela 3 – Variação percentual do gasto por aluno do ensino fundamental– Preços de 1999

Analisando esses indicadores e compa-rando os anos de 1998 e 1999, tem-se umquadro bastante diferente, pois os dados

mostram uma estabilização do gasto com edu-cação, isto é, a sua tendência ao não-cresci-mento real (Tabela 4).


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Tabela 4 – Variação percentual do gasto com educação em relação ao PIB

Isto pode ser visto melhor por meiodo gasto por aluno no ensino fundamen-tal, em que o crescimento em valorescorrentes (Tabela 5) em nível nacional

é de 3,4%reais, há um decréscimo nogasto por aluno para o ensino fundamen-tal de acordo com os dados apresenta-dos na Tabela 6.

Tabela 5 – Variação percentual do gasto por aluno do ensino fundamental– Preços correntes

Tabela 6 – Variação percentual do gasto por aluno do ensino fundamental– Preços de 1999

O gasto público no ensino fundamen-tal tem aumentado substantivamente nas

redes públicas municipais e diminuído nasredes estaduais (Tabelas 7 e 8).


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Tabela 7 – Variação percentual do gasto estadual com educação(Em R$ Mil de 1999)

Tabela 8 – Variação percentual do gasto municipal com educação(Em R$ Mil de 1999)

Pode-se alegar que isso foi conseqüên-cia da municipalização do ensino, o que éparcialmente verdade, mas, mesmo assim,quando se compara o gasto por aluno entreas redes de ensino vê-se que, o sistema esta-dual é maior nas Regiões Norte e Nordeste

do que as municipais, mas muito pouco aci-ma, e significativamente menor nas RegiõesSudeste e Sul. Nacionalmente, o gasto poraluno das redes municipais foi 15% (Tabela9) maior que o gasto por aluno das redesestaduais.

Tabela 9 – Gasto por aluno no ensino fundamental – 1999

Observa-se que isto foi uma tendência de1998 a 1999, como mostram as tabelas, medidas

em preços correntes e em preços de 1999 (Tabe-las 10 e 11), ajustados pelo IPCA anual.


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Tabela 10 – Gasto por aluno no ensino fundamental (inclui todas as modalidadesde ensino) – Em R$ correntes

Tabela 11 – Gasto por aluno no ensino fundamental (inclui todas as modalidadesde ensino) – Em R$ de 1999

A matrícula no ensino médio tem, nosúltimos anos, crescido muito mais que noensino fundamental. No período 1997-1999,enquanto o crescimento da matrícula nas re-des estaduais e municipais do ensino fun-damental regular foi de 7,3%, nas mesmas

redes e período, a matrícula do ensino médioregular cresce 28,3%, como se pode ver naTabela 12.

Com o gasto por aluno não acompa-nhando esse crescimento de matrícula(Tabela 13).

Tabela 12 – Matrícula nas redes estaduais e municipais – 1997-1999

Tabela 13 – Variação percentual do gasto por aluno do ensino médio– Preços correntes


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Na educação superior, o gasto poraluno é determinado por uma combina-ção de três fatores essenciais: tipo de ins-tituição, pesquisa e esfera de governo.Desta maneira, o gasto por aluno, passaa ter três padrões distintos.

O mais alto, acima de R$ 10 mil,como nos casos de SP, RS, RJ e DF, emque a educação superior é quase que ex-clusivamente, oferecida em grandes uni-versidades, em que o gasto com pesquisaé um fator relevante, para a determina-ção do total do gasto.

Há algumas exceções, como o casodo RN, em que o gasto por aluno para osanos de 1997-1998 é aproximadamenteR$ 14 mil. Isto se deve ao fato de que,neste período, o gasto com sentenças tra-balhistas, após decisões judiciais naUFRN, leva a um superdimensionamentodesse gasto.

O gasto por aluno intermediário,entre R$ 5 mil e R$ 10 mil por aluno, é,normalmente, conseqüência de umacombinação de gasto com universidadesfederais e estaduais, e com algumas fa-culdades municipais isoladas. Estes sãoos casos, por exemplo, de RO, AM, PA,MA, CE, PB, PE, SE, BA, MG, ES, PR eMT.

O gasto por aluno abaixo de R$ 5 mil.Pode ser de natureza distinta. Nos Estadosdo Norte, mais precisamente, nos casos deRR, AP e TO, apesar de serem exclusiva-mente gastos de universidade federal, pro-vavelmente, quase não possuem gastos compesquisa e com um limitado programa depós-graduação. Goiás (R$ 4.400 por alunoem 1997-1998 e R$ 5.200 em 1999) possuiuma rede de faculdades isoladas estaduaise municipais, representando cerca de 20%do total da matrícula. Santa Catarina (R$2.500 por aluno em 1998 e R$ 4.400 em1999), em particular, tem uma rede munici-pal e estadual, mas principalmente muni-cipal, de universidades e faculdades isola-das – 29.656 alunos matriculados de umtotal de 50.106 alunos de graduação das ins-tituições públicas para o ano de 1999 – re-presentando mais de 50% do total da ma-trícula da educação superior do setor pú-blico no Estado. Como esses programas sãointensivos em programas de graduação, osgastos por aluno tendem a ser baixos.

Independentemente dessas caracterís-ticas, vê-se que no período mais recente,o gasto corrente por aluno do setor públi-co nesse nível de ensino tem-se estabili-zado e, em termos reais, tende à queda(Tabelas 14 e 15).

Tabela 14 – Variação percentual do gasto por aluno do superior– Preços correntes

Tabela 15 – Variação percentual do gasto por aluno do ensino superior– Preços de 1999


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A comparação internacional

Desde 1973 a OCDE tem desenvol-vido com seus membros esforços em pro-duzir indicadores comparáveis, masessa iniciativa não resultou em dadosconcretos (Bottani, Tuijnman, 1994).Essas iniciativas foram retomadas em1987, culminando com a publicação da

primeira edição da Education at a glanceem 1991 (Barro, 1998). Esta publicaçãotem sido atualizada anualmente, commelhorias tanto na cobertura dos dadoscomo na qualidade das informações(Almeida, 2001). Para o ano de 1999,tem-se o seguinte resultado comparati-vo (Tabela 16) entre diversos países(OECD, 2002):

Tabela 16 – Gasto público com educação – 1998-1999

Os dados mostram que, com exceçãodo Japão, os gastos públicos nos paísesdesenvolvidos estão na faixa de 5% a 6%do PIB, enquanto nos países em desenvol-vimento esse patamar está na faixa de 4% a5 % do PIB. Ressalte-se que, apesar de osesforços de todos os setores públicos se-rem compatíveis com os seus níveis dedesenvolvimento, quando se analisam osresultados nos níveis de ensino, adisparidade é muito grande. Isso é refleti-do na diversidade do gasto por aluno. Paraos outros países, foi considerado "ensinofundamental" os seis anos da educação bá-sica, de acordo com a metodologia interna-cional – ISCED 97 (OECD,1997), denomi-nado de primary education. Ressalte-se queo Japão apresenta um gasto total relativa-mente baixo, mas mantém a qualidade comum gasto por aluno, nesse nível de ensino,acima da média da OCDE. No caso brasi-leiro, ocorre o contrário. Brasil, Coréia doSul, Argentina e Chile apresentam gastostotais semelhantes, o mesmo não se podedizer quando se avalia o gasto por alunopara esse nível de ensino. No caso brasi-leiro, menor que todos eles.

Quanto ao nível superior, o gasto bra-sileiro segue a média da OCDE, apesar deos outros países apresentarem como nívelsuperior os programas terciários tanto uni-versitários com não-universitários (ou decurta duração). Este último tende a ter umgasto por aluno muito menor devido à na-tureza do programa. Por exemplo, na Aus-trália, o gasto por aluno em programasterciários universitários foi de 7.998 dóla-res, PP, ou ajustado ao real para R$ 6.879.Enquanto os programas terciários universi-tários apresentaram um gasto por aluno de12.588 dólares, em reais, R$ 10.825. NoChile, a relação gasto por aluno nos progra-mas universitários e do gasto por aluno nosprogramas não-universitários (ou de curtaduração) foi de 2,16 (R$ 6.580 para univer-sitário e, R$ 3.049 para não-universitário).

Comentários finais

Os dados acima demonstram que, porum lado, houve um grande esforço no Brasilde garantir um gasto por educação compatí-vel com o seu nível de desenvolvimento, e


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de redistribuição mais eqüitativa dos recur-sos medida pelo gasto com educação comoporcentual do PIB (7,33% na Região Nortee, 3,39% na Região Sudeste), mas, por ou-tro lado, apresenta um resultado individu-al, isto é, por aluno, muito aquém do que seespera para um ensino de qualidade, comose pode ver na Tabela 16. Os números tam-bém evidenciam que nessa reorganização dadistribuição dos recursos, há uma tendên-cia à municipalização do sistema, enquantoque os Estados têm progressivamente dimi-nuído a sua participação relativa no gastocom a educação básica, principalmente, no

ensino fundamental. Essa redução reflete-senão somente no total dos gastos (o que serianatural acontecer, devido ao processo demunicipalização do ensino fundamental),mas também no gasto por aluno.

Talvez o maior desafio seja o de encon-trar mecanismos que, mesmo com a capaci-dade limitada de expansão do gasto comeducação, possam elevar o gasto por alunona educação básica, e produzir a melhoriada qualidade do aprendizado que, afinal, éo que qualquer governo deve almejar comoresultado da oferta dos serviços públicoseducacionais para a população.

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Ivan Castro de Almeida é especialista em políticas públicas e gestão governamen-tal do governo federal e professor da Associação de Ensino Unificado do DistritoFederal (AEUDF), tendo participado da elaboração do projeto e dos indicadores edu-cacionais do Mercosul Educacional e das reuniões técnicas dos projetos da Unesco/OCDE, Secab e Cúpula das Américas desde 1997.

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Abstract

Providing a consistent time series of finance education indicators for all threelevels of government - Federal, State and Local - and making it internationallycomparable represents a great challenge, due to the need of dealing with the informationin a way that makes it possible to provide a collection of data for the whole government.This work presents a time series from 1994 to 1999 for all three levels of governmentbased on a methodology originally developed by the Institute for Research of AppliedEconomics (Ipea) to generate indicators on Social Expenditure, in order to face thosechallenges. Afterwards, it presents most of the results compared among Brazilian regionsand with South America as well as with OECD Countries. The goal is to present analternative in dealing with the finance data in Brazil based on State and Local Balan-ce Sheet Accounts and based on the Integrated Finance Management System for theFederal Government (Siafi).

Keywords: education; expenditure on education; education indicators; expenditureon public education per student; education finance.


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