Gastos Tributários e Justiça Fiscal na América Latina: Recomendações de Instituições Financeiras Internacionais e Organizações da Sociedade Civil

Série de Documentos Complementares aos Princípios de Direitos Humanos na Política Fiscal Nº 7

Livi Gerbase

AUTOR

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Autor| Livi Gerbase: Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc Brasília, janeiro de 2020. A autora agradece as contribuições de Nathalie Beghin, Coordenadora da Assessoria Política do Inesc.

COMITÊ DE DIREÇÃO

Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) - Argentina

Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) - Argentina

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia - Colômbia

FUNDAR- Centro de Análisis e Investigación - México

Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) - Brasil

Red de Justicia Fiscal de América Latina y El Caribe (RJFALC) – Regional

Center for Economic and Social Rights (CESR) – Internacional (Secretaria de Iniciativa)

COORDENADORES EDITORIAIS

Sergio Chaparro (CESR)

María Emilia Mamberti (CESR)

COMITÊ DE ESPECIALISTAS

Dayana Blanco

Juan Pablo Bohoslavsky

Horacio Corti

María Goenaga

Verónica Grondona

Ricardo Martner

Jonathan Menkos

Bibiana Leticia Ramírez

Pedro Rossi

Magdalena Sepúlveda

Rodrigo Uprimny

María Fernanda Valdés

Os Princípios de Direitos Humanos na Política Fiscal se beneficiaram das contribuições significativas das seguintes pessoas:

Dalile Antúnez (ex ACIJ)

Mayra Báez (CESR)

Nathalie Beghin (INESC)

Iván Benumea (Fundar)

Maria Elena Camiro (Fundar)

Michelle Cañas (CELS)

Paulina Castaño (Fundar)

Grazielle David (RJFALC)

Kate Donald (CESR)

Adrián Falco (RJFALC)

Victoria Faroppa (REDESCA/OEA-CIDH)

Soledad García (REDESCA/OEA-CIDH)

Ana Carolina González (Fundación Ford)

Livi Gerbase (INESC)

Diana Guarnizo (Dejusticia)

Mariana Gurrola (Fundar)

Julieta Izcurdia (ACIJ)

Juan Pablo Jiménez (Asociación Iberoamericana de Financiación Local)

Nicholas Lusiani (ex CESR)

Luna Miguens (CELS)

Olivia Minatta (CESR)

Alicia Ojeda (Fundar)

Gaby Oré-Aguilar (ex CESR)

Haydeé Perez (Fundar)

Iara Pietricovsky (INESC)

Alba Ramírez (Fundar)

Eduardo Reese (ex CELS)

Greg Regaignon (Wellspring Philanthropic Fund)

Alejandro Rodríguez (Dejusticia)

Carmen Ryan (ex ACIJ)

Ignacio Saiz (CESR)

Leandro Vera (CELS)

Malena Vivanco (ACIJ)

Pablo Vitale (ACIJ)

Série de Documentos Complementares.Disenho Editorial: Pilar Fernández Renaldi - Sebastián Bergero Tradução: The Pillow Books

ÍNDICE

Resumen ..................................................................................4

1. Introdução ...........................................................................5

2. Gastos Tributários na América Latina .............................6

3. Recomendações de órgãos internacionais e organizações da sociedade civil para gastos tributários ...................................................................8

3.1 Recomendações institucionais e de promoção de transparência .............................................................................8

3.1.1 Para que esses relatórios sejam abrangentes e transparentes, o FMI (Heady, Mansour, 2019) propõe uma série de boas práticas ............................................................... 8

3.2 Recomendações para Avaliação e Revisão dos GT ................9

3.3 Pela Reforma dos Gastos Tributárias ...................................10

3.4 Cooperação latino-americana ...............................................10

4. Conclusões .........................................................................12

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Resumen 4

RESUMEN

El presente documento trata los gastos tributarios o beneficios fiscales, enten-didos estos como renuncias de ingresos que reducen la cantidad de impuestos que pagan las personas físicas o jurídicas de un gobierno. El tema se conecta directamente con el Principio 10 de los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal, el cual establece que los Estados deben movilizar el máximo de los recursos disponibles para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

Existen múltiples motivos por los cuales los Estados pueden utilizar los gastos tributarios: desde promover el desarrollo regional o de economías sustentables, hasta atraer inversiones extranjeras. Al día de hoy, se calculan unos 337 gastos tributarios sólo para beneficiar a empresas multinacionales a lo largo de la región latinoamericana. Más allá de ello, su uso indiscriminado puede tener impactos negativos e implicar que los Estados están sub-utilizando su espacio fiscal, o bien imponiendo una carga fiscal más fuerte sobre ciertos grupos sin una justifica-ción adecuada. En ese sentido, tanto las Instituciones Financieras Internacionales como las Organizaciones de la Sociedad Civil han hecho énfasis en la necesidad de mejorar su uso transparente, eficaz y dirigido a garantizar los derechos humanos.

El documento repasa una serie de recomendaciones elaboradas por las IFI y las OSC, tendientes a que los gastos tributarios cumplan con las obligaciones interna-cionales de derechos humanos. En términos generales, las sugerencias se dirigen a garantizar los principios de eficiencia, transparencia e igualdad sustantiva en el modo en que se implementan estos instrumentos fiscales. Por ejemplo, mejorar la calidad de la información que se produce y su accesibilidad, y avanzar hacia evaluaciones de costo-beneficio más profundas que incorporen un análisis sobre sus impactos redistributivos y una perspectiva de derechos humanos.

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Introdução 5

1.INTRODUÇÃO

Na luta por justiça fiscal e garantia de direitos huma-nos na América Latina, a pauta dos gastos tributários merece ser destacada, devido ao seu impacto na ca-pacidade arrecadatória dos países da região. Em um cenário onde os países de baixa-renda coletam apenas 16% do PIB em impostos, comparado com 26% dos pa-íses avançados (Akitoby, Honda, Miyamoto, Primus, Sy, 2019), a América Latina gasta, em média, entre 10% e 20% da sua arrecadação e 4% do PIB por ano na con-cessão de gastos tributários (GT) (Renzio, 2019). Os GT, mais conhecidos como benefícios fiscais, são renúncias de receitas que reduzem a quantidade de impostos pagos por pessoas físicas e jurídicas ao governo. São chamados de Gastos Tributários pela literatura especia-lizada pois são despesas indiretas do governo com polí-ticas públicas, realizadas por meio da política tributária.

Os governos utilizam os gastos tributários para al-cançar uma gama de objetivos, como: 1) melhorar a progressividade do sistema tributário; 2) promover o desenvolvimento regional e setorial e proteger as populações mais vulneráveis da sociedade e o meio ambiente; 3) estimular o investimento doméstico e a geração de emprego; 4) atrair Investimento Direto Es-trangeiro (IDE) (Renzio, 2019; CEPAL, OXFAM, 2019). São também políticas relativamente simples e rápi-das de serem implementadas e menos transparentes, quando comparamos com as despesas diretas orça-mentárias, logo normalmente são instrumentos muito utilizados por lobbies corporativos. Esses e outros fa-tores impulsionam a ampla utilização dos GT por toda a região: estimativas apontam que atualmente existem 337 incentivos tributários para empresas multinacio-nais na América Latina (LATINDADD, n.d.).

As Instituições Financeiras Internacionais (IFI) e as Or-ganizações da Sociedade Civil (OSC) nos últimos anos estão procurando evidenciar os malefícios da utiliza-ção indiscriminada dos gastos tributários, principal-mente nos países em desenvolvimento. Apontam-se problemas na transparência, na prestação de contas, na eficácia de sua utilização para promover direitos

humanos e desenvolvimento socioeconômico e na re-dução do espaço fiscal que eles provocam.

Nesse sentido, o presente artigo tem como objetivo enfatizar as sugestões das IFIs e OSCs para a utilização e revisão dos gastos tributários existentes na América Latina. Ele faz parte da iniciativa Princípios de Direi-tos Humanos na Política Fiscal (P&D), que tem como objetivo inserir na agenda fiscal dos governos latino-a-mericanos a pauta dos direitos humanos. A pesquisa foi realizada a partir de revisão bibliográfica de docu-mentos produzidos por IFIs e OSCs. As organizações pesquisadas foram:

• Fundo Monetário Internacional (FMI).

• Organização para a Cooperação e Desenvolvi-mento Econômico (OCDE).

• Centro Interamericano de Administrações Tribu-tárias (CIAT).

• G20.

• Oxfam.

• Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

• The Latin America Tax Expenditure Research, Ad-vocacy, And Learning Project (Lateral).

• Red de Justicia Fiscal de America Latina y Caribe (RJFALyC).

• Red Latinoamericana por Justicia Económica y So-cial (Latindadd).

• Public Services International (PSI).

• Center for Economic and Social Rights (CESR).

• Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).

O artigo inicia com considerações gerais sobre a te-mática e posteriormente aborda as recomendações relacionadas à estrutura institucional e promoção de transparência; à avaliação, revisão e reforma dos GT; e à cooperação internacional.

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2.GASTOS TRIBUTÁRIOS NA AMÉRICA LATINA

Existem várias definições de Gastos Tributários utiliza-das pelas organizações pesquisadas. A mais utilizada, porém, está no Manual de Transparência Fiscal do FMI de 2007, que define os GT como:

Concessões ou isenções a uma estrutura tributá-ria “normal” que reduzem a arrecadação de recei-tas governamentais e que, como os objetivos das políticas governamentais podem ser alcançados alternativamente por meio de subsídios ou outros desembolsos diretos, sua concessão é considerada equivalente a uma despesa orçamentária. A defi-nição precisa e a estimativa dos gastos tributários exige a definição da base normal, bem como a de-terminação da maneira mais apropriada de ava-liar o custo (FMI, 2007, p. 143).

Os Gastos Tributários podem incluir os seguintes tipos de renúncia de receita (Heady, Mansour, 2019):

• Isenções: exclusão da matéria coletável;Fundo Monetário Internacional (FMI).

• Provisões: valores deduzidos da base tributável antes da aplicação da(s) alíquota(s).

• Créditos: valores deduzidos do passivo fiscal.

• Créditos: valores deduzidos do passivo fiscal.

• Alívio da taxa: uma taxa de imposto reduzida.

• Diferimento fiscal: atraso no pagamento da obri-gação tributária.

A multiplicidade de definições do que são GT tem como consequência aplicações distintas desses con-ceitos pelos governos latino-americanos. A principal diferença, que dificulta comparações entre países, diz respeito à definição do que seria a base “normal”, o marco de referência tributário cujas divergências são classificadas como gastos tributários. Decisões como incluir ou não benefícios temporários e atrasos no pa-gamento de impostos dentro do marco de referência aumentam ou diminuem o número de gastos tributá-rios contabilizados. Outras diferenças nos relatórios la-tino-americanos são as fórmulas de cálculo dos GT e as fontes que alimentam as fórmulas. Essas informações conceituais e metodológicas muitas vezes não apare-

cem nos relatórios de divulgação dos GT, o que limita a reprodutibilidade e a transparência da informação (Heady, Mansour, 2019).

Apesar dessas diferenças e opacidades, avanços im-portantes foram alcançados nos últimos anos, e atual-mente 16 países da região publicam de maneira oficial e periódica uma quantificação dos gastos tributários - só não publicam Cuba, Haiti, Nicarágua e Venezuela. Outra convergência latino-americana é que nenhum dos países considera incentivos subnacionais em suas estimativas, apenas nacionais, o que subestima o im-pacto total dos gastos tributários nas receitas dos Es-tados (CEPAL, OXFAM, 2019).

Em relação aos relatórios, a cobertura dos documen-tos e seu detalhamento, por sua vez, variam muito na região. Os países com relatórios mais completos são o Brasil e a Bolívia, enquanto países como Colômbia e Costa Rica possuem um caminho maior a percorrer. Do ponto de vista da prestação de contas, todos os pa-íses da região deixam a desejar. No geral, os relatórios permanecem silenciosos sobre vários aspectos-chave dos gastos tributários, como, por exemplo, objetivos políticos e medições de desempenho, e não incluem informações sobre os beneficiários dos GT. Além disso, possuem poucos detalhes sobre os processos por meio dos quais são tomadas decisões em relação à criação, revisão e avaliação dos gastos tributários (Renzio, 2019).

Não existe uma tendência uniformizada de evolução dos GT nos últimos 12 anos: enquanto países, como El Salvador e Brasil, aumentaram os gastos tributários em relação ao PIB, estados como México e Chile diminuí-ram, e outros ainda tiveram comportamentos erráticos, como República Dominicana e Equador (CEPAL, OXFAM, 2019). Quando comparado com países desenvolvidos, todavia, os países latino-americanos gastam menos com gastos tributários em relação ao PIB: enquanto em média a América Latina despende o equivalente a 4,2% do PIB, na América do Norte e Europa esse percentual é da ordem de 5,0% (CIAT, 2019). Por outro lado, pes-quisas já demonstram que, para a América Latina, os maiores beneficiários são os mais ricos e a indústria ex-trativa: por exemplo, no México os dados fornecidos no relatório anual de despesas fiscais ilustram os benefí-cios fiscais desproporcionais recebidos por os maiores contribuintes de impostos do país (ROSS, 2018).

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Entretanto, essa comparação esconde que, para os pa-íses em desenvolvimento, os resultados dos incentivos nas decisões de investimento das empresas são menos expressivos que nos países desenvolvidos, pois os gas-tos tributários são apenas parte do processo decisório do investimento privado. Fatores como infraestrutura e estabilidade política possuem maior importância na hora de definir os investimentos na América Latina do que os GT oferecidos às empresas. Além disso, os in-centivos fiscais na região são em grande parte forneci-dos para multinacionais, que, ao investirem, ocupam o espaço do investimento nacional, em vez de comple-mentá-lo. Estudos demonstram que os impactos dos GT em termos de emprego, crescimento e desenvol-vimento econômico dos incentivos fiscais na América Latina são limitados (CEPAL, OXFAM, 2019).

De maneira mais ampla, as análises da OSC alertam que, apesar da política de incentivos fiscais, as econo-mias latino-americanas seguem dependentes do mo-delo primário-exportador, não havendo uma relação entre incentivos e bem-estar social. O mais comum não é a utilização dos GT para a promoção do de-senvolvimento socioeconômico, e sim para atrair IDE, o que em termos regionais causa o “nivelamento por baixo”, diminuindo a capacidade arrecadatória e au-mentando as desigualdades (LATINDADD, n.d.). Uma consequência adicional da concessão generalizada de GT, que afeta todos os Estados mas principalmente os países em desenvolvimento, é uma queda na “moral fiscal”: as pessoas geralmente estão menos dispostas a pagar impostos se observarem que outros estão sen-do isentos (Brosio, M. et al, 2018).

Outros aspectos identificados pelas IFI e OSC são fal-has e inconsistências relacionadas à gestão dos gas-tos tributários pelos governos. Os GT, devido à espe-cificidade das leis que determinam a criação de cada incentivo, complicam o sistema tributário, dificultando a fiscalização e aumentando a margem para a corru-pção (Renzio, 2019). Apesar disso, a maioria dos países em desenvolvimento não possui órgãos especializados nos seus ministérios das Finanças que concentrem o monitoramento e a concessão dos GT e forneçam o suporte técnico e analítico necessário para basear as decisões governamentais. A fragmentação tem como resultado a falta de transparência e o descontrole des-ses gastos (Heady, Mansour, 2019).

Dessa forma, as OSC e as IFI recomendam aos governos latino-americanos que direcionem a mesma atenção e cautela para o controle e monitoramento dos gastos tributários que dirigem às despesas orçamentárias (Heady, Mansour, 2019). Os GT devem ser vistos na América Latina como parte de uma política fiscal ampla e que priorize o cumprimento dos direitos humanos e a justiça fiscal, além dos Objetivos de Desenvolvimen-to Sustentável (ODS) (RJFALyC, 2012). Além disso, de-vem ser alvo de escrutínio do governo e da sociedade, por meio das práticas de transparência, participação social e prestação de contas (Renzio, 2019). Veremos, na próxima seção, como essas recomendações gerais são desagregadas pelas OSC e IFI em orientações para diversos aspectos relacionados aos gastos tributários.

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Recomendações de órgãos internacionais e organizações da sociedade civil para gastos tributários 8

3.RECOMENDAÇÕES DE ÓRGÃOS INTERNACIONAIS E ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL PARA GASTOS TRIBUTÁRIOS

3.1 Recomendações institucionais e de promoção de transparênciaA melhora na utilização dos GT na América Latina co-meça pelo fortalecimento institucional e da transparên-cia desses benefícios, fatores que andam de maneira conjunta, pois apenas órgãos governamentais com for-ça técnica e política implementarão as melhores práti-cas de monitoramento e transparência dos incentivos.

Iniciando pelo aparato institucional, o processo de supervisão dos GT deve estar centralizado no Minis-tério das Finanças ou equivalente, preferencialmente em um órgão especializado associado ao Ministério. O órgão deve estar presente em todas as fases relaciona-das à gestão dos GT, administrando-os e monitorando seus custos de maneira ampla. Para conseguir cumprir essa tarefa, o órgão deve ter as capacidades técnicas necessárias, melhorando suas práticas de administra-ção, governança e recursos humanos, atraindo pessoal qualificado e investindo nas capacidades técnicas do seu pessoal e das agências de arrecadação. Além dis-so, tanto o Ministério quanto as agências devem ter o poder de requerer informações dos contribuintes e de outros ministérios sobre GT (Akitobi et al, 2019).

Em relação ao processo de criação dos incentivos, to-dos os GT devem ter sua base jurídica na lei tributária, não podendo ser negociados caso a caso ou promo-vidos por meio de decretos, contratos ou regulações, para garantir a transparência do processo (Renzio, 2019). Frequentemente, os GT são criados a partir da

pressão de grupos corporativos em parlamentares, que, ao proporem novos projetos de lei, não estimam a perda orçamentária advinda com o novo GT ou ava-liam os impactos desta possível perda na execução de outras políticas.

O Ministério das Finanças, portanto, deve possuir al-gum poder sobre a criação de novos GT. Por exemplo, ele pode ser designado por lei a ser o único com o po-der de propor novos gastos tributários ao congresso, com os outros ministérios obrigados a submeterem suas propostas a ele (Heady, Mansour, 2019). Os de-mais ministérios também não devem ser capazes de alterar a definição ou a metodologia de estimativa dos GT estabelecida pelo Ministério das Finanças. Para além dessa centralização, a participação popular, prin-cipalmente das comunidades ou setores mais afetados pelo novo GT, é fundamental para assegurar o cumpri-mento dos direitos humanos na execução do incentivo.

O monitoramento dos GT também deve ser uma res-ponsabilidade do Ministério das Finanças, o órgão que possui o maior interesse em informações fiscais fiáveis e transparentes, e realizado principalmente por meio dos relatórios anuais. Tais relatórios precisam ser en-viados para o legislativo junto com a proposta orça-mentária para garantir que o orçamento final leve em consideração os GT.

3.1.1 Para que esses relatórios sejam abrangentes e transparentes, o FMI (Heady, Mansour, 2019) propõe uma série de boas práticas, como:

Definir e publicar o marco de referência tributário utilizado, identificando os gastos tributários elegidos por meio da comparação com o marco. O marco de referência deve ser simples, pautado nos princípios de neutralidade, eficiência e igualdade e limitado aos pontos-chave dos principais impostos do país. Ele deve excluir provisões de impostos que favorecem grupos de pessoas ou setores específicos.

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Publicar as seguintes informações por GT: Título; Referente legal; Imposto envolvido; Modalidade do benefício (isenção, redução etc.); Objetivos; Beneficiários; Motivo pelo qual o GT não faz parte do marco de referência; Fontes de dados; Método de Estimativa; Custos Estimados (Ano t, t+1, t+2 e t+3); Duração e Vencimento; Data da Próxima Revisão.

Quando os GT favorecem pessoas jurídicas, divulgar os GT por beneficiário, estimando quanto cada empresa recebe de incentivo01.

Priorizar a metodologia “perda de rendimentos” (revenue-forgone approach) para calcular a estimativa de custo de cada GT. Essa abordagem, porém, não leva em consideração as mudanças de comportamento que a introdução ou remoção de GT provocam, que, portanto, devem ser consideradas na etapa de avaliação dos benefícios.

3.2 Recomendações para Avaliação e Revisão dos GT

01| Foi adicionado a sugestão do IBP/Lateral (Renzio, 2019) de “Duração e Vencimento” e “Data da Próxima Revisão” às recomendações do FMI, assim como a proposta de divulgação dos benefícios por empresa favorecida por gastos tributário.

Existem poucas avaliações de GT na América Latina, principalmente relacionadas ao custo-benefício desses incentivos e análises comparando-os com políticas de gastos orçamentários que tenham objetivos semelhan-tes. Essas avaliações são, porém, fundamentais para a tomada de decisões políticas e para o processo de re-visão dos GT. As recomendações da OXFAM e CEPAL sobre como fazer avaliações custo-benefício assinalam para a importância de verificar se existe uma razão de eficiência econômica, justiça distributiva ou outra que fundamente uma intervenção estatal de exceção e de averiguar que o benefício tributário é eficaz e eficien-te no cumprimento dos seus objetivos, não existindo instrumentos alternativos para alcançá-lo de melhor forma. A maior parte dos estudos realizados com essa metodologia concluiu que os GT na América Latina não são custo-eficientes (CEPAL, OXFAM, 2019).

Um método de avaliação menos rigoroso, porém mais aplicável à realidade latino-americana, seria um moni-toramento dos GT que contraste as finalidades de cada GT com seus resultados em termos de indicadores e com os objetivos econômicos e sociais gerais dos go-vernos (LATINDADD, n.d.). Independentemente da me-todologia, as avaliações precisam apresentar também análises distributivas, que examinem quem se bene-ficia dos incentivos por faixa de renda, para que seja possível determinar se o GT avaliado torna o sistema tributário mais ou menos igual (ROSS, 2018).

Análises abrangentes sobre os GT, para além da ava-liação por cada gasto, devem também ser produzidas para determinar se eles estão contribuindo para uma maior igualdade e para a realização dos direitos huma-nos (por exemplo, ao oferecer benefícios às pessoas de baixa e média renda) ou ampliando a desigualda-

de (ao beneficiar desproporcionalmente os ricos e as grandes corporações) e reduzindo os recursos dispo-níveis para atender à obrigação de direitos econômi-cos e sociais (ROSS, 2018).

Para além das questões mencionadas aqui, organiza-ções da sociedade civil latinoamericana já avançaram em propostas para como avaliar os GT na perspectiva dos direitos humanos. Não são trabalhos específicos sobre esta pauta, mas ferramentas importantes que a mencionam. Por exemplo, os Princípios de Direitos Humanos na Política Fiscal possui um dos princípios relacionados aos GT (PD/DH/PF, 2021); a metodologia Orçamento e Direitos do Inesc tem um de seus pila-res sobre a mobilização de recursos onde insere esta pauta (Inesc, 2018); e o Center for Economic and So-cial Rights publicou um relatório sobre como realizar o monitoramento de impactos em direitos humanos da consolidação fiscal que também coloca a avaliação dos benefícios como um caminho necessário (CESR, 2018).

Por fim, resta a questão de quem vai realizar essas avaliações. A responsabilidade primordial é dos go-vernos, porém eles devem também fornecer as infor-mações necessárias para que outros atores possam realizá-las e incentivar avaliações independentes. Por meio dessas avaliações, devem ser realizadas pelos governos revisões periódicas dos GT. O processo de revisão deve ser participativo, fundamentado em lei e ter sua periodicidade divulgada nos relatórios anuais de GT (Renzio, 2019).

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3.3 Pela Reforma dos Gastos TributáriasPara além das avaliações e revisões dos gastos existen-tes, as IFI e as OSC demandam que os governos façam uma revisão abrangente dos GT e de seu papel na po-lítica fiscal dos governos latino-americanos. Os vários entraves à boa utilização dos GT que observamos nas seções anteriores e a possibilidade de aumentar o es-paço fiscal para o gasto público levam as organizações a recomendarem uma redução geral dos GT. As OSC concluem que, se não sabemos se os GT estão de fato promovendo desenvolvimento socioeconômico, e as avaliações disponíveis até o momento demonstram que eles não são custo-efetivos, a única certeza que temos é que eles são formas de evitar o pagamento de impostos e logo impedem a mobilização máxima de recursos para a garantia de direitos. Portanto, eles de-vem ser a exceção, e não a norma, do sistema tributá-rio e devem ser objeto de controle e avaliação regular (PSI, 2020; RJFALyC, 2012).

É necessário, porém, um cuidado ao iniciar um proces-so de diminuição de GT. A remoção de um incentivo pode aumentar a evasão de impostos, abafando o efei-to de aumento de arrecadação. Logo, o fortalecimen-to institucional é fundamental para garantir a confor-midade. Por outro lado, a redução do número de GT descomplica o sistema tributário, facilitando o trabalho das autoridades, que podem reforçar suas ações de fiscalização (Heady, Mansour, 2019).

Para além da redução dos GT atualmente fornecidos na América Latina, as organizações demandam tam-bém a substituição dos incentivos que permanece-rem, em favor da utilização de gastos tributários que comprovadamente são mais eficazes para promover os ganhos socioeconômicos esperados. Em resumo, as OSC reivindicam a diminuição dos GT relacionados a impostos sobre lucros em prol de incentivos sobre os investimentos das empresas, por sua focalização, neutralidade e menor custo fiscal, e com delimitações temporais estabelecidas. Enquanto os países da OCDE utilizam os incentivos fiscais mais eficazes – como de-preciação acelerada, deduções específicas, créditos fiscais por investimentos ou uso de alíquotas reduzi-das – os países da América Latina utilizam mais os tax hollidays e outras isenções fiscais, além de fornecerem esses incentivos por períodos maiores de tempo (PSI, 2020; CEPAL, OXFAM, 2019).

Por fim, a CEPAL recomenda que a avaliação e a revisão dos GT se orientem para os ODS, adotados pela ONU em 2015. Dadas as possíveis desvantagens dos gastos tributários em relação aos dispêndios orçamentários, como a regressividade e sua difícil administração e fis-calização, classificar os GT dentro dos ODS e avaliar se cada incentivo está contribuindo ou prejudicando as metas acordadas é uma ferramenta adicional para o monitoramento dessas despesas (CEPAL, 2019).

3.4 Cooperação latino-americanaUm grupo final de recomendações relaciona-se com o caráter inerentemente transfronteiriço dos gastos tri-butários. A criação de gastos tributários pode ter como objetivo a atração de IDE ou o fomento do comércio internacional, afetando os países de economias simila-res. Na América Latina, esta prática é recorrentemente utilizada e tem como consequência o crescimento da competição interestatal e do nivelamento por baixo (ou guerra fiscal), que reduzem significativamente os impostos e as regulações de toda região.

As OSC recomendam, portanto, uma coordenação en-tre economias similares que busque harmonizar seus regimes tributários e evitar o nivelamento por baixo. Em última instância, os espaços de integração regio-nal e sub-regional devem ser utilizados para criar um sistema comum de aplicação de incentivos fiscais (LA-TINDADD, n.d.).

A cooperação internacional deve também atuar na es-fera da transparência e fiscalização dos incentivos fis-cais. A erosão da base tributária e a transferência de lucros são consequências de um sistema monetário in-ternacional volátil, marcado por subterfúgios que dimi-

nuem a incidência de tributos nos lucros empresariais. Os gastos tributários contribuem parte desse cenário ao complicarem os sistemas tributários, criando bre-chas para a evasão fiscal. A América Latina em parti-cular é uma região caracterizada pela combinação de muitos GT, baixa tributação e evasão fiscal, com estu-dos apontando que a evasão do imposto de renda de pessoas jurídicas chega a quase 70% em alguns países da região (COMUNICARSE, 2018).

Nesse sentido, um grupo de 130 países e jurisdições, coordenados pela OCDE, trabalha desde 2015 em um Quadro Inclusivo sobre Erosão da Base Tributária e Transferência de Lucros (Inclusive framework for Base Erosion and Profit Shifiting - BEPS). A Ação 5 desse pro-jeto é relacionada com a legalidade, transparência e justiça dos gastos tributários e procura que os regimes preferenciais não levem à erosão da base tributária e à transferência de lucros. Ela é um requisito mínimo para a participação no Quadro Inclusivo e obriga os países se sujeitarem, anualmente, a uma revisão por pares de seus regimes tributários. Nesse sentido, os membros do Quadro Inclusivo avaliam os regimes preferenciais de seus pares em cinco fatores-chave (OCDE, 2017):

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• Se o regime impõe zero ou baixas taxas efetivas de imposto sobre a renda de atividades financei-ras ou outros serviços geograficamente móveis.

• Se o regime é isolado do resto da economia doméstica.

• Se o regime carece de transparência.

• Se não há troca efetiva de informações com rela-ção ao regime.

• Se o regime deixa de exigir atividades substanciais.

Recomenda-se que os países latino-americanos parti-cipem ativamente do BEPS e utilizem sua metodologia para avaliar todos seus GT. Dessa forma, demonstra-se que são várias as possibilidades de cooperação regio-nal em prol de gastos tributários mais eficazes e que promovam direitos.

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Conclusões 12

4.CONCLUSÕES

Os gastos tributários são instrumentos de política pú-blica amplamente utilizados na América Latina, mas não demonstram o desempenho desejado em termos de desenvolvimento socioeconômico, redução das desigualdades e promoção dos direitos humanos na região. As IFI e as OSC possuem diversas recomenda-ções para melhorar esse cenário. As IFI salientam as questões técnicas, como a necessidade de melhorar os relatórios de GT, a transparência e as instituições governamentais tributárias. As OSC, por sua vez, pro-põem mudanças mais profundas e estruturais na ma-neira como os governos latino-americanos enxergam e utilizam os incentivos na região. Os dois aspectos são complementares para a definição de uma agenda de reforma dos Gastos Tributários na América Latina.

Um bom sistema de receita é baseado em impostos jus-tos e eficientes. Os GT na América Latina comprometem

esses princípios na medida em que complicam o sis-tema tributário, tornam-no mais opaco, não são siste-maticamente avaliados, criam iniquidades, são menos eficazes que os gastos orçamentários e renunciam a receitas que poderiam ser gastas diretamente em po-líticas públicas. Reformas levadas a cabo pelos países da região têm o poder de melhorar a transparência, o custo-benefício das despesas tributárias, garantindo que os formuladores de políticas e o público tenham acesso às informações necessárias para avaliar seu custo, impacto e eficácia. Em última instância, os paí-ses latino-americanos precisam trabalhar individual e conjuntamente para que os GT tenham como objetivo a realização progressiva dos direitos humanos, a con-quista da justiça socioambiental e o aumento da igual-dade na América latina.

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Referências 13

REFERENCIAS

 › Akitoby, B., Honda, J. Miyamoto, H., Primus, K, Sy, M. 2019. IMF Working Paper. Case Studies in Tax Revenue Mobilization in Low-Income Countries. Washington: International Mone-tary Fund.

 › Brosio, M. et al. Tax Expenditures. G20. 2018. Retrieved from: https://www.g20-insights.org/policy_briefs/tax-expenditures/.

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Organizações que compõem o Comitê Diretor da Iniciativa para os Princípios de Direitos Humanos na Política Fiscal

Maio 2021

derechosypoliticafiscal.org