1

OS ACORDOS DE SERVIOS (GATS) E DE INVESTIMENTOS (TRIMs) NA OMC: ESPAO PARA POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO

*Umberto Celli Junior

I. INTRODUO

O objetivo geral de promover exportaes e alcanar um rpido desenvolvimento

tem constitudo parte integral das polticas econmicas dos pases em desenvolvimento. Ao

longo dos anos, sucederam-se diferentes perspectivas quanto forma mais indicada de se

atingir tal objetivo, tais como polticas de substituio de importaes marcadas por intenso

protecionismo e polticas de fomento a exportaes. Um grande nmero de pases adotou

polticas industriais intervencionistas muito bem-sucedidas, como Japo, Taip e Coria do

Sul.1 Essas polticas envolveram a promoo tecnolgica, o financiamento e o treinamento

de mo-de-obra. Muitos pases emergentes, na Amrica Latina em especial, tambm

utilizaram instrumentos de fomento ao desenvolvimento, tais como restries importao,

promoo de exportaes, restries ao investimento estrangeiro, requisitos de desempenho

(performance requirements), incentivos fiscais e outras medidas destinadas a promover a

industrializao, com maior ou menor sucesso.

O alcance e os tipos de instrumentos de polticas de desenvolvimento tambm foram

sendo alterados em virtude do aumento de restries a seu uso estabelecidas em acordos

multilaterais e regionais, bem como de ajustes regulatrios internos demandados por

instituies financeiras internacionais como condio para concesso de emprstimos e

financiamentos. As maiores alteraes provieram dos acordos multilaterais celebrados

pelos Membros da OMC como parte das negociaes da Rodada Uruguai (1986/1994), os

* Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e do Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina PROLAM/USP. Membro do Ncleo de Estudos de Poltica Internacional NESPI. 1 O termo poltica industrial tem vrias acepes. Em Relatrio de 1992, o Banco Mundial definiu-o como um conjunto de esforos governamentais destinados a alterar a estrutura industrial e a promover o aumento de produtividade. Ver mais a respeito em BORA, Bijit, LLOYD, Peter J. e PANGESTU, Mari. Industrial Policy and the WTO policy issues in international trade and commodities study, No. 6. Nova York e Genebra: Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), 2000.

2

quais dispem sobre novas disciplinas para o uso desses instrumentos de polticas de

desenvolvimento. Ao mesmo tempo, obrigaes assumidas na Rodada Uruguai e em

acordos regionais, somadas a esforos unilaterais de liberalizao, levaram a um declnio

gradual do uso de medidas tarifrias e no-tarifrias concentradas invariavelmente no setor

industrial. Isso porque, ao contrrio do sistema GATT, os acordos multilaterais da Rodada

Uruguai tratam tambm da liberalizao de reas no menos importantes da economia

internacional, como o setor de servios, e endeream temas relacionados a fatores de

mercado, como investimentos estrangeiros diretos (IED).

No caso de servios, vale ressaltar que muitas indstrias do setor agregam valor a

manufaturas e levantam questes paralelas quelas pertinentes ao desenvolvimento

industrial no setor das indstrias manufatureiras. Assim, restringir a discusso apenas s

indstrias manufatureiras constitui uma discriminao contra as indstrias no-

manufatureiras, o que leva a ineficincias na alocao da produo da economia. 2 Apesar

de o crescimento industrial e da exportao de alguns pases em desenvolvimento estar

concentrado no setor de manufaturas, em outros, o desenvolvimento do setor de servios

tem importncia crucial, razo pela qual o setor foi includo nos acordos multilaterais.

No tocante aos IED, difundiu-se mais rapidamente a percepo de que se trata de

um conjunto de bens ou ativos que pode contribuir para o desenvolvimento econmico.

Contudo, sua utilizao por corporaes multinacionais (ou transnacionais, como preferem

alguns) pode tambm prejudicar, seno impedir, os esforos de desenvolvimento de

determinados pases receptores dos IED. por isso que, em muitos de seus estudos, a

UNCTAD tem-se manifestado favoravelmente interveno governamental como forma de

alterar as operaes das subsidirias das corporaes multinacionais e, assim, reduzir seus

efeitos negativos.

justamente no que se refere ao mbito ou espao para a interveno

governamental que reside a questo central deste artigo. Se, de um lado, a incluso de

2 BORA, Bijit et al, op.cit., p. 2. Traduo livre do autor para o seguinte texto: Restriction of discussion to manufacturing industries alone discriminates against non-manufacturing industries and leads to inefficiencies in the production allocation of the economy.

3

temas relevantes para o crescimento do comrcio internacional, como servios e

investimentos, pode ser vista como um fator positivo, de outro, ela tambm reveladora de

uma tendncia ou potencial, no caso de servios, e de algo mais efetivo no caso de

investimentos, do alto grau, para usar a expresso de Guido Soares, de invasividade no

campo normativo e decisrio das autoridades nacionais e dos ordenamentos jurdicos

internos, pelas polticas e normas votadas num foro internacional e externo aos Estados.3

Isso significa que as normas da OMC limitaram, com maior ou menor intensidade, a

flexibilidade dos Membros quanto escolha dos instrumentos que podem ser usados na

implantao de objetivos de poltica econmica. Quando no limitam expressamente,

deixam em aberto essa possibilidade, qual seja, a de restrio do direito dos Membros de

regular ou legislar, ou, posto de outra forma, de fazer polticas pblicas (policy space)

como muitos dos Membros, sobretudo os desenvolvidos, fizeram no passado.

O objetivo deste artigo, , pois, o de demonstrar como o espao para a conduo de

polticas pblicas pelos Membros da OMC vem se reduzindo, seja em decorrncia de

normas j em vigor, seja por meio de presso exercida por pases desenvolvidos para a

adoo de certas disciplinas (regulamentao de normas em aberto), e a importncia de se

assegurar o pouco que ainda resta desse espao. Para tanto, so analisados o Acordo sobre o

Comrcio de Servios (GATS) e o Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao

Comrcio (TRIMs).

II. GATS: ESTRUTURA FLEXVEL E REGULAO DOMSTICA

O GATS caracteriza-se por possuir estrutura complexa e ambgua que contm

diversos nveis de obrigaes. O GATS estabelece um amplo compromisso dos Membros

da OMC relativo a sucessivas e futuras negociaes que conduzam a uma gradual

liberalizao do setor. Dentre suas regras, destacam-se o tratamento da nao mais

3 SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Pblico, vol. 1. So Paulo: Atlas, 2002, p. 435.

4

favorecida e o princpio da transparncia que se aplicam a todos os setores e subsetores de

servios.

O GATS prev, ainda, obrigaes de acesso a mercados e tratamento nacional que

devero ser observadas apenas pelos Membros que assumirem compromissos especficos

de liberalizao de certos setores e subsetores de servios, o que d bem a dimenso de sua

flexibilidade intrnseca. Os Membros no so obrigados a assumir compromissos mnimos

(benchmarks). Eles tm a possibilidade de assumir ou no compromissos, sempre levando

em conta seus interesses polticos e econmicos especficos. Na hiptese de um Membro

concluir ser de seu interesse assumir determinados compromissos, ele o far estabelecendo

um cronograma, o tipo de servio e o nvel de abertura em cada setor (listas positivas).

Esses compromissos especficos tm sido tradicionalmente assumidos por meio de

negociaes bilaterais em que um Membro oferece certas concesses em troca de outras

(solicitao-oferta).

Outro aspecto relevante do GATS est relacionado manuteno da capacidade dos

Membros de regular o fornecimento de servios em seus territrios de acordo com

legtimos objetivos de polticas nacionais (Artigo VI Legislao Nacional ou Regulao

Domstica). Nos termos do Artigo VI.4 do GATS, os Membros devero realizar

negociaes com o objetivo de estabelecer disciplinas que assegurem que medidas

relativas a requisitos e procedimentos em matria de qualificao, de normas tcnicas e

requisitos em matria de licenas no constituam obstculos desnecessrios ao comrcio de

servios. Essas disciplinas devero garantir que tais requisitos (i) sejam baseados em

critrios objetivos e transparentes, tais como a habilidade para prestar o servio; (ii) no

sejam mais gravosas que o necessrio para assegurar a qualidade do servio; e (iii) no caso

dos procedimentos em matria de licena, no constituam em si mesmos uma restrio para

a prestao do servio. Nos setores nos quais um Membro tenha assumido compromissos

especficos, at a entrada em vigor dessas disciplinas, tal Membro no poder aplicar

requisitos em matria de licenas e qualificaes nem normas tcnicas que anulem ou

prejudiquem esses compromissos especficos (Artigo VI. 5).

5

A atual rodada de negociaes do GATS tm sido marcada por grandes tenses

entre alguns pases desenvolvidos, tais como Japo, Estados Unidos e os das Comunidades

Europias, e alguns pases em desenvolvimento, com destaque para Brasil e frica do Sul.

Enquanto os primeiros tm postulado uma maior e mais rpida liberalizao do setor, os

ltimos tm adotado posio mais defensiva4, alm de condicionarem qualquer abertura ao

avano nas negociaes relativas agricultura.

Algumas propostas, tais como a adoo de parmetros quantitativos e qualitativos

(benchmarks) para as negociaes, foram formuladas por alguns dos pases desenvolvidos.

A aceitao dessas propostas resultaria em uma grande alterao da arquitetura original do

GATS (i.e., na perda de sua estrutura flexvel), razo pela qual foram rechaadas por Brasil,

Argentina e frica do Sul, dentre outros pases do G-20 (grupo de pases liderados pelo

Brasil que reivindica a eliminao dos subsdios agricultura, principalmente pelas

Comunidades Europias e pelos Estados Unidos), e deixadas, pelo menos por enquanto, de

fora das negociaes. Tanto que, na Conferncia Ministerial de Hong Kong, realizada em

dezembro de 2005, foi emitida Declarao em que reafirmado o respeito pela situao

econmica dos pases de menor desenvolvimento relativo e pela flexibilidade apropriada

a que tm direito os pases em desenvolvimento, consoante os termos do Artigo XIX.2 do

GATS. Segundo o Artigo XIX.2 do GATS, haver flexibilidade apropriada para que os

diferentes pases em desenvolvimento abram menos setores, liberalizem menos tipos de

transaes, aumentem progressivamente o acesso a seus mercados em funo de sua

situao em matria de desenvolvimento....

Essa Declarao Ministerial, no entanto, reforou a idia de que o mtodo de

solicitao-oferta em negociaes bilaterais deveria ser complementado por negociaes

plurilaterais, como previsto no GATS e nas Diretrizes e Procedimentos para Negociaes

em Comrcio de Servios, documento adotado na Sesso Especial do Conselho do 4 Relatrio da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) destaca que a falta de dados e informaes sobre o comrcio de servios um dos maiores problemas que os pases em desenvolvimento enfrentam nas negociaes. De acordo com tal estudo, the inadequacy of data makes it difficult or impossible for developing countries to assess the effects of past or future liberalization. In: Developing countries cautioned against services liberalization commitments in GATS. Report on the UNCTAD Commission on Trade Meeting in Geneva 3-6 February 2003. Disponvel em www.unctad.org.

6

Comrcio de Servios em 28 de maro de 2001 (Diretrizes 2001) 5. Nas negociaes

plurilaterais, qualquer Membro ou grupos de Membros pode apresentar solicitaes ou

solicitaes coletivas a outros Membros em qualquer setor especfico ou modo de prestao

de servios, identificando seus objetivos com relao s negociaes. Muito embora a

reao inicial de muitos pases em desenvolvimento tenha sido no sentido de que as

negociaes plurilaterais poderiam aumentar ainda mais o poder de presso dos pases

desenvolvidos, as primeiras sries de reunies plurilaterais em servios tiveram incio j em

maro de 2006 Essas reunies plurilaterais incluram, dentre outros, os seguintes servios:

informtica; telecomunicaes; postais; transporte martimo; transporte areo; distribuio;

logstica; audiovisuais; educacionais; ambientais; construo; arquitetura e engenharia;

energia; financeiros; e legais. Seguiram o seguinte roteiro: (i) apresentao do pedido

plurilateral; (ii) perguntas e respostas de ordem tcnica; (iii) intercmbio de informaes

sobre os regimes domsticos de cada Membro; (iv) reaes dos participantes ao pedido; e

(v) desdobramentos.6

Propostas relativas Regulao Domstica tambm foram apresentadas por vrios

pases desenvolvidos. De modo geral, notou-se que tais propostas se desviaram do objetivo

original de estabelecer disciplinas voltadas exclusivamente para servios profissionais para

criar disciplinas que cubram todos os setores de servios. Pode-se afirmar que seu propsito

foi o de claramente delimitar o espao ou a capacidade de regulao dos pases (policy

space) para regular o setor de servios a partir do momento em que assumirem

compromissos no mbito do GATS. Trata-se, portanto, de formulaes que vo muito alm

dos objetivos do Artigo VI do GATS medida que invadem o domnio interno dos

Membros, reduzindo seu espao para adotar polticas pblicas ou de desenvolvimento, ou

seja, o de regular o setor de servios em consonncia com programas legtimos de polticas

nacionais de desenvolvimento (i.e., de Regulao Domstica).

5 Guidelines and Procedures for Services Negotiations. Genebra, 28 de maro de 2001 (S/L/93). Disponvel em: www.wto.org. 6 Ver a respeito Carta de Genebra informativo da Misso do Brasil em Genebra sobre a Rodada de Doha, Ano V, No. 2, Genebra, abril de 2006, p. 20.

7

bem verdade que, no tocante Regulao Domstica, a Declarao Ministerial de

Hong Kong tambm reforou os objetivos e princpios das Diretrizes 2001, sob as quais as

negociaes sobre servios devem resultar na promoo do crescimento de todos os

parceiros comerciais e no desenvolvimento dos pases emergentes e nos de menor

desenvolvimento econmico relativo, respeitando-se o direito de regular ou legislar dos

Membros. Porm, a tendncia de que a presso para restringir esse direito dos pases de

regular ou legislar, ou, posto de outra forma, de fazer polticas pblicas (policy space),

aumente. Por essa razo, parece ser inadivel para os pases em desenvolvimento a tarefa de

inserir as negociaes no contexto de uma reforma de seu quadro regulatrio domstico

com o fim de conceber-se uma estratgia de desenvolvimento para cada setor de servios.

Trata-se, na expresso de Celso Lafer, de assegurar espao que vem se reduzindo para a

conduo de polticas pblicas.7

A adoo das disciplinas , enfim, desejvel, mas a questo central a de saber

como alcanar um equilbrio entre a necessidade de se eliminarem polticas meramente

protecionistas e a necessidade de manuteno e preservao do direito dos Membros de

regular a prestao de servios em seus territrios tendo em vista suas legtimas polticas

pblicas de desenvolvimento. por isso que a regulamentao do Artigo VI do GATS tem

de ser acompanhada, no mbito interno dos Membros, sobretudo dos pases em

desenvolvimento, de uma reforma e adaptao de seu quadro regulatrio que vise a

assegurar espao para conduo de polticas pblicas.

H ainda certas questes relacionadas a regras horizontais que se colocam como

fundamentais para o avano do processo de liberalizao do setor, a saber: subsdios e

medidas emergenciais de salvaguardas.

As Diretrizes 2001 outorgaram aos Membros mandato para negociao de possveis

disciplinas sobre subsdios relacionados ao comrcio de servios. Nos termos do Artigo

XV do GATS, nessas negociaes dever ser reconhecida a funo dos subsdios nos

7 LAFER, Celso. A Identidade Internacional do Brasil e a Poltica Externa Brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001, p. 121.

8

programas de desenvolvimento dos pases em desenvolvimento e tomadas em conta a

necessidade de flexibilidade que os Membros, em particular os Membros em

desenvolvimento, tenham nesta rea. Apesar disso, pouco progresso houve at o momento

nas discusses do Grupo de Trabalho sobre Regras do GATS (WPGR, na sigla em ingls)

no tocante aos subsdios enquanto instrumento de poltica pblica. Segundo a Declarao

Ministerial de Hong Kong, os Membros devero intensificar seus esforos relacionados

regulamentao dos subsdios e engajar-se em discusses mais objetivas acerca de

propostas dos Membros, inclusive quanto elaborao de um possvel conceito de

subsdios (working definition) no mbito do comrcio de servios.

A ausncia de uma definio multilateral de disciplinas relacionadas a subsdios no

comrcio de servios prejudicial aos pases em desenvolvimento, j que, muitas vezes,

eles no dispem de condies de avaliar a competitividade ou perspectivas de mercado

para os provedores domsticos de servios em face de provedores estrangeiros

potencialmente subsidiados. Tais disciplinas ajudariam os pases em desenvolvimento a

sustentar sua vantagem comparativa em alguns setores de servios, alm de permitir a

concesso de subsdios em setores especficos, principalmente aqueles que mais

freqentemente esto associados a objetivos de polticas pblicas e de incluso social,

como os servios ambientais, de sade e transportes.8

A Declarao Ministerial de Hong Kong tambm incentiva os Membros a

aprofundar negociaes tcnicas e procedimentais relativamente operao e aplicao

de medidas emergenciais de salvaguardas no comrcio de servios. Tais medidas, alm de

propiciarem certa simetria com o comrcio de bens, que contm clusulas de salvaguarda,

confeririam maior segurana aos Membros ao assumirem compromissos de liberalizao,

medida que estes poderiam suspender temporariamente tais compromissos, caso viessem a

causar efeitos adversos no previstos.

8 Ver ICTSD Roundable on Trade in Services and Sustainable Development. Towards pro-sustainable development rules for subsidies in trade in services. Genebra, maro de 2003. Disponvel em: www.ictsd.org .

9

Nos ltimos cinco anos, o comrcio internacional de servios cresceu a uma taxa

mdia anual de 9,0%, totalizando, em 2005, US$ 2,4 trilhes, o que equivale a 23,2% do

comrcio mundial de bens de US$ 10,39 trilhes. O comrcio de servios representa

aproximadamente 80% do PIB dos pases desenvolvidos e 60% do PIB brasileiro. No

Brasil, o setor emprega mais de 50% da mo-de-obra e atraiu quase a metade de todos os

investimentos estrangeiros.

Esses dados so eloqentes da importncia do setor de servios para o

desenvolvimento sustentvel, que requer, consoante o observado, no plano interno dos

Membros em desenvolvimento, a criao de um quadro regulatrio transparente e

equilibrado, com espaos reservados para a adoo de polticas pblicas, e, no mbito das

negociaes na OMC, a manuteno da estrutura flexvel do GATS e a introduo de

disciplinas sobre regulao domstica, subsdios e medidas emergenciais de salvaguardas.

III. TRIMs: RESTRIES A POLTICAS INDUSTRIAIS E REDUO DE

POLICY SPACE

A regulamentao dos investimentos internacionais constitui tema controvertido que

tradicionalmente tem dividido pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Basta lembrar

das disposies da Carta de Havana que, em larga medida, contriburam para o fracasso da

criao da Organizao Internacional do Comrcio na dcada de 40. A tentativa de alguns

pases desenvolvidos de negociar um Acordo Multilateral de Investimentos (MAI) no

mbito da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE)

constitui outro exemplo importante. Dentre os temas que, a partir de 1995, tm sido

negociados na OCDE com vistas celebrao de um MAI, destacam-se: (i) definio de

investimento e alcance geogrfico de aplicao do MAI; (ii) tratamento da nao mais

favorecida, tratamento nacional e transparncia, excees gerais, derrogaes temporrias

e reservas; (iii) requisitos de desempenho e incentivos aos investimentos, tecnologia,

pesquisa e questes de desenvolvimento; e (iv) resoluo de controvrsias.

10

Mais recentemente, na Rodada Doha da OMC, que teve incio em 2001, o assunto,

introduzido na pauta da Conferncia Ministerial de Cingapura, em 1996, foi objeto de

intensas negociaes sem que se tenha chegado ainda a um consenso. O tema nem sequer

foi includo na pauta de negociaes da Conferncia Ministerial de Cancun realizada dois

anos mais tarde em 2003.

Essa dificuldade em se firmar acordos sobre regras de investimentos tem levado, ao

longo dos anos, concluso de acordos bilaterais. Desde 1959, quando a Alemanha

celebrou seu primeiro Tratado Internacional sobre Investimentos (BITs) com o Paquisto

e a Repblica Dominicana, o nmero de tais acordos cresceu significativamente atingindo

um total de 385 no final de 1989 e de 2.100 em 20029. Os BITs, como explica Cludia

Perrone-Moiss, so instrumentos atravs dos quais dois pases, geralmente um pas

desenvolvido e um pas em desenvolvimento, procuram regular relaes em matria de

investimentos, com a finalidade de aumentar seu fluxo. Em linhas gerais, salienta a autora,

o BIT estipula regras de proteo ao investimento estrangeiro que sero aplicadas aps a

admisso do investimento e que no constam da legislao interna do pas hospedeiro.10

No plano regional, os Estados Unidos firmaram recentemente com o Uruguai

(Estado-Membro do Mercosul) um BIT, o qual, como os demais, visa a promover e a

estimular os IED, com a estipulao de mecanismos de proteo contra medidas de

expropriao e nacionalizao11.

Se, de um lado, os BITs podem propiciar potencialmente um aumento dos IED em

vrios pases, ao estabelecerem regras mais transparentes e um ambiente mais seguro para

9 O nmero de pases envolvidos na concluso de BITs passou de 105 no final de 1989 para 176 em 2002. Com exceo do Acordo sobre Garantia de Investimentos firmado com os Estados Unidos em 06 de fevereiro de 1965, promulgado pelo Decreto No. 57.943, de 10 de maro de 1966, o Brasil, embora signatrio de alguns BITs, no ratificou nenhum deles. Ver a respeito Americo Beviglia Zampetti e Torbjrn Fredriksson, The Development Dimension of Investment Negotiations in the WTO: challenges and opportunities, in Journal of World Investment, vol. 4, no. 3, junho de 2003, p. 401. 10 Cf. PERRONE-MOISS, Cludia. Direito ao Desenvolvimento e Investimentos Estrangeiros. So Paulo: Ed.Oliveira Mendes, 1998, p. 24. 11 Recentemente a questo dos BITs veio tona no Brasil com a deciso do governo boliviano de nacionalizar os ativos da Petrobrs naquele pas. As discusses poderiam ter tomado um rumo diferente, ou seja, poderiam ter tido um contedo mais jurdico e menos poltico, caso estivesse em vigor um BIT entre o Brasil e a Bolvia.

11

as empresas transnacionais, de outro, eles reduzem a capacidade dos pases em

desenvolvimento de adotar polticas industriais que criem certas contrapartidas aos

investidores estrangeiros, tais como o estabelecimento de metas de exportao ou a

exigncia de que seus produtos tenham algum contedo produzido por empresas nacionais.

Como assinala Vera Thorstensen, as polticas dos governos normalmente incluem

incentivos e fornecimento de bens ou servios em termos preferenciais. Em troca, exigem o

cumprimento de certo nmero de regras como a de contedo local, isto a compra de

partes e componentes de fabricao domstica, ou a de desempenho exportador, isto , o

compromisso de exportar parte dos bens produzidos. Podem tambm exigir transferncia de

tecnologia, capital mnimo nacional ou joint ventures.12 Assim, para os pases em

desenvolvimento, o desafio mais importante , como diz o relatrio da UNCTAD de 2003,

encontrar um equilbrio entre a contribuio potencial desses acordos para o aumento dos

fluxos de investimento e a preservao da capacidade de perseguir polticas orientadas para

o desenvolvimento que lhes permitam tirar mais benefcios deles.13

Preocupao semelhante contida no relatrio da UNCTAD foi manifestada pelo

Ministro de Comrcio e Indstria da ndia, Arun Jaitley, no tocante a um possvel acordo

multilateral de investimentos na OMC, ao enfatizar que os pases em desenvolvimento

should not be coerced or compelled to take decisions on a multilateral investment

agreement in the WTO unless they are fully convinced it is in their interests. Segundo ele,

h um grande receio por parte dos pases em desenvolvimento de que regras multilaterais

de investimentos possam vir a restringir suas opes de polticas de desenvolvimento

(policy space) agora e no futuro. They should not foreclose for development countries

such development options that the developed countries themselves had utilized at earlier

stages of their development.14

12 Cf. THORSTENSEN, Vera. OMC Organizao Mundial do Comrcio: as regras do comrcio internacional e a Nova Rodada de Negociaes Multilaterais, 2 ed.. So Paulo: Aduaneiras, 2001, pp. 102/103. 13 Relatrio de 2003 da UNCTAD disponvel em www.unctad.org. 14 Discurso pronunciado por ocasio da Conferncia Internacional sobre Comrcio, Investimento e Desenvolvimento organizado pela ndia e UNCTAD e realizado de 18 a 20 de maio de 2003.

12

O TRIMs acabou no tendo a abrangncia pretendida pelos pases desenvolvidos,

mas vedou a aplicao por parte dos Membros da OMC de medidas de investimentos

inconsistentes com os dispositivos do Artigo III (tratamento nacional) e do Artigo XI

(restries quantitativas) do GATT. 15 Estendeu, portanto, aos IED o princpio do

tratamento nacional (Artigo III) e estabeleceu a obrigao de eliminao de restries

quantitativas (Artigo XI). O TRIMS no define medidas de investimentos relacionadas ao

comrcio. Fornece apenas no Anexo I uma lista ilustrativa de medidas que, nos termos do

pargrafo 2, do Artigo 2, so incompatveis com a obrigao de conferir tratamento

nacional consignada no pargrafo 4, do Artigo III, e com a obrigao de eliminao geral

das restries quantitativas previstas no pargrafo 1, do Artigo XI, do GATT, a saber: (i)

exigncia de aquisio pelo investidor de produtos locais na produo (contedo local); (ii)

limitao das importaes a um porcentual das exportaes; (iii) restries ao acesso de

divisas estrangeiras e a importaes; e (iv) imposio de metas ou compromissos de

exportao (desempenho exportador) (performance requirement).

Carreau e Juillard extraem duas conseqncias dessa lista ilustrativa. De um lado,

dizem eles, le choix des illustrations que donne la liste indicative semble indiquer que

laccord ne condamne que les seules M.I.C. [medidas de investimento relacionadas ao

comrcio] quil numre, parce que ce sont les seules qui savraient incompatibles avec les

Articles III:4 et XI:1. Mais dautre part, ces illustrations ne sont jamais que des

illustrations, et elles ne prjugent donc pas de ce que serait la position des instances de

15 Prescrevem os Artigos III.4 e XI.1 do GATT, respectivamente: Os produtos do territrio de uma parte contratante que entrem no territrio de outra parte contratante no usufruiro tratamento menos favorvel que o concedido a produtos similares de origem nacional, no que diz respeito s leis, regulamento e exigncias relacionadas com a venda, oferta para venda, compra, transporte, distribuio e utilizao no mercado interno.... Nenhuma parte contratante instituir ou manter, para a importao de produto originrio do territrio de outra parte contratante, ou para a exportao ou venda para exportao de um produto destinado ao territrio de outra parte contratante, proibies ou restries a no ser direitos alfandegrios, impostos ou outras taxas, quer a sua aplicao seja feita por meio de contingentes, de licenas de importao ou exportao, quer por outro qualquer processo. Como salientado por John H. Jackson, o TRIMS confined its attention to just a few specific measures that had proven somewhat troublesome in past trade policy disputes and discourse. Basically, the agreement reaffirms the national treatment obligation, and the prohibition on quantitative restrictions, as related to particular types of investment measures. Ver JACKSON, John H. The World Trading System: law and policy of International Economic Relations, 2 ed.. Cambridge: Massachusetts, Londres, Inglaterra, the MIT Press, 1997, pp. 316/317.

13

lO.M.C., vis--vis dautres M.I.C. qui pourraient, elles aussi, savrer incompatibles avec

lArticle III: ou avec lArticle XI:1.16

Fato que alguns pases em desenvolvimento, dentre os quais o Brasil, tm-se

oposto ao TRIMS, j que as polticas includas nessa lista ilustrativa tm sido consideradas

importantes instrumentos de fomento ao desenvolvimento. As disposies do TRIMs

limitam substancialmente a capacidade dos Estados de exigir contedo local e estipular

requisitos de desempenho ou de comrcio exterior aos investidores estrangeiros (i.e., fazer

poltica industrial), polticas amplamente utilizadas por pases desenvolvidos h algumas

dcadas.17

O Brasil vem h muito defendendo a necessidade de flexibilizao dessas regras do

TRIMs, de forma a poder adotar medidas de investimento relacionadas ao comrcio e

impulsionar seu desenvolvimento. Em 2002, o pas apresentou na OMC, juntamente com a

ndia, proposta de flexibilizao dessas regras, a qual contou ainda com o apoio da

Argentina, Colmbia e Paquisto, dentre outros. Brasil e ndia basearam-se em estudos da

prpria OMC e da UNCTAD mostrando que as Trims foram fundamentais para os pases

ricos nas fases iniciais de desenvolvimento. Ao defender a flexibilizao do TRIMs, o

ento embaixador do Brasil junto OMC, Felipe Seixas Corra, argumentou que o grande

problema na implementao de Trims que suas regras so impostas a todos da mesma

maneira, sem distinguir o estgio de desenvolvimento de cada pas. Assim, as enormes

disparidades tecnolgicas, sociais, regionais e ambientais entre os pases tornam difcil,

seno impossvel, para o Acordo de Trims gerar benefcios equilibrados para todos. 18

Essa proposta apresentada por Brasil e ndia tem dentre seus objetivos alterar o

TRIMS para: (i) promover a indstria domstica com alto valor agregado; (ii) estimular

16 Ver CARREAU, Dominique e JUILLARD, Patrick. Droit International conomique, 4 edio. Paris: L.G.D.J, 1998, pp. 178/179. 17 Como precedentemente mencionado, o Japo e a Coria do Sul fizeram uso constante dessas medidas de poltica industrial. A Coria do Sul, alis, pode-se dizer, abusou dessas medidas para montar seu parque automotivo. Tambm o Brasil utilizou-se dessas medidas por meio do Befiex, mecanismo usado nas dcadas de 70 e 80 para induzir companhias nacionais e estrangeiras a exportar parte de sua produo relativa ao que importavam. 18 Ver Jornal Gazeta Mercantil de 15/10/2002, p. A-6.

14

transferncia de tecnologia; (iii) aumentar a capacidade de exportao; e (iv) promover

pequenas e mdias empresas e gerar empregos.

Muito embora tenha sido conferida aos pases em desenvolvimento a possibilidade

de deixar de aplicar temporariamente os dispositivos do TRIMS nos casos relacionados a

problemas na balana de pagamentos ou em face da necessidade de proteo a industrias

emergentes, ainda assim no h como negar que o espao para utilizao desse importante

instrumento de promoo de desenvolvimento industrial, que so as medidas de

investimento relacionadas ao comrcio, foi drasticamente reduzido. Alm disso, preciso

lembrar que no h no TRIMS nenhum dispositivo regulamentando a conduta de empresas

transnacionais, cujas atividades podem muitas vezes ferir interesses econmicos locais. Por

exemplo: quando a matriz probe a subsidiria de exportar porque decide privilegiar fontes

de produo em outros pases dentro de uma estratgia global de produo, mesmo quando

a subsidiria dispe de todas as vantagens comparativas para exportar.

Para se ter uma idia concreta de como essas regras do TRIMs podem afetar

polticas industriais, basta examinar um caso em que a poltica industrial (para o setor

automobilstico) de um Membro da OMC, a Indonsia, foi interpretada pelo Painel (Grupo

Especial do Sistema de Soluo de Controvrsias) da OMC.19

O caso est relacionado com o tratamento fiscal institudo pelo governo daquele

pas sobre a importao de unidades fabris completas (ou seja, todos os equipamentos,

peas e componentes) de montagem de veculos automotores (completely built-up units

(CBUs)). Tais unidades estavam sujeitas a imposto de importao, ocorrendo tambm a

incidncia de imposto sobre a venda do produto final. A poltica do governo indonsio

consistia em conceder reduo e iseno desses impostos para empresas do setor

automotivo desde que elas atingissem um determinado patamar de contedo local. Dentre

os objetivos do governo com tal programa destacavam-se: (i) aprimorar a competitividade

das indstrias locais e fortalecer como um todo o setor industrial; (ii) estimular o

surgimento de fornecedores locais de peas e componentes; (iii) incentivar o

19 Documentos da OMC listados como WT/DS54/R; WT/DS55/R; WT/DS59/R e WT/DS64/R.

15

desenvolvimento da indstria automotiva e da indstria de componentes e peas; e (iv)

estimular a transferncia de tecnologia e contribuir com a criao de empregos em larga

escala.

As Comunidades Europias, o Japo e os Estados Unidos se opuseram a tal poltica

e solicitaram OMC o estabelecimento de um Painel. Alegaram, dentre outros aspectos,

que a poltica do governo indonsio configurava discriminao em favor de bens

domsticos ou produzidos localmente sobre produtos importados, como tambm um

favorecimento fiscal a indstrias automotivas nacionais. O entendimento do Painel foi de

que essas medidas de contedo local, vinculadas a benefcios fiscais, eram inconsistentes

com o artigo 2 do TRIMs (tratamento nacional e restries quantitativas) e III.4 do GATT

1994 (tratamento nacional). Como resultado, o governo da Indonsia teve de modificar sua

poltica de forma a adequ-la s disposies do TRIMs e do GATT 94.

certo que instrumentos de poltica industrial no devem ser adotados visando a

neutralizar ou tornar pouco atrativas as vantagens que os investidores esperam. Contudo,

como pondera Rabih Nasser valendo-se de dados empricos que mostram que a

liberalizao no diminuiu a desigualdade nos nveis de desenvolvimento , torna-se

indefensvel a posio de que a renncia pelos pases em desenvolvimento a instrumentos

como Trims mais benfica a seus interesses do que a manuteno da sua liberdade de

aplicar seletivamente tais medidas, de acordo com seu interesse e de forma a no anular os

benefcios econmicos buscados pelos investidores.20

IV. GATS TRIMS E POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO:

CONSIDERAE FINAIS

No restam dvidas quanto importncia da preservao do espao para a adoo

de polticas pblicas de desenvolvimento pelos pases emergentes no mbito do GATS e da

recuperao, por meio da flexibilizao de regras, desse espao vis--vis o TRIMs.

20 NASSER, Rabih Ali. A OMC e os Pases em Desenvolvimento. So Paulo: Aduaneiras, 2003, p. 194.

16

Enquanto as negociaes no mbito do GATS prosseguem, as relativas ao TRIMS

esto paralisadas. No tocante ao GATS, o que se busca a manuteno de sua estrutura

flexvel e a introduo de disciplinas sobre regulao domstica, subsdios e medidas

emergenciais de salvaguardas. Quanto ao TRIMs, o desafio mais importante para os pases

emergentes, quando e se as renegociaes forem retomadas, ser o de encontrar um

equilbrio entre a sua contribuio potencial para o aumento da atratividade e dos fluxos de

investimento e a preservao do espao e da capacidade de perseguir polticas industriais

orientadas para o desenvolvimento.

Julho de 2006.