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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 25, 26 e 27 de março de 2014 GESTÃO DE BENS MÓVEIS: FOCO ESTRATÉGICO E NA SUSTENTABILIDADE SANDRO PANDOLPHO DA COSTA SHEILA CHRISTINA RIBEIRO FERNANDES ELIZA CIBIEN GUAITOLINI

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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014

GESTÃO DE BENS MÓVEIS: FOCO ESTRATÉGICO E NA SUSTENTABILIDADE

SANDRO PANDOLPHO DA COSTA SHEILA CHRISTINA RIBEIRO FERNANDES

ELIZA CIBIEN GUAITOLINI

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Painel 29/085 Inovações em gestão patrimonial

GESTÃO DE BENS MÓVEIS: FOCO ESTRATÉGICO

E NA SUSTENTABILIDADE

Sandro Pandolpho da Costa Sheila Christina Ribeiro Fernandes

Eliza Cibien Guaitolini

RESUMO

No atual cenário, a sustentabilidade insere-se como um dos principais alicerces da gestão estratégica, tanto nas organizações privadas, quanto nas públicas. No entanto, observa-se o potencial integrador que a concepção de sustentabilidade proporciona para articular vários aspectos objetivando gerar resultados à gestão pública, com eficiência eficácia e efetividade. Assim, este trabalho terá uma visão holística ao alinhavar diferentes ramos do saber, de forma exploratória, haja vista a limitada literatura técnica acerca do assunto. De fato, o conceito da sustentabilidade vem a contribuir com a noção de Gestão Pública estratégica ao aliar o interesse público aos pilares elencados no art. 37 da Constituição Federal. Por fim, tem-se o interesse de difundir essa perspectiva submetendo-a ao crivo da comunidade científica, fomentando o debate sobre a Gestão de Bens patrimoniais na Administração pública e suas finalidades, na busca pelos melhores resultados, sob o ponto de vista da sociedade, reconhecendo ainda a função precípua do Estado nesse processo.

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1 INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como objetivo principal analisar a gestão patrimonial

como instrumento de desenvolvimento regional e local, com foco estratégico e na

sustentabilidade.

As duas abordagens acima propostas serão desenvolvidas neste trabalho

com perspectiva complementar e interdependente, para que o foco estratégico o

seja efetivamente, no atual contexto de Gestão, seja Gestão Pública, seja Privada,

presume contemplar a sustentabilidade, o que será demonstrado no decurso desta

exposição.

Assim sendo, na perspectiva deste trabalho, ambos os focos desta

proposta, estratégia e sustentabilidade, estão citados não com objetivo de distingui-

los entre si, mas com perspectiva complementar, em que a sustentabilidade será

abordada como parte indissolúvel da Gestão que se pretende efetivamente

estratégica, no contexto mundial vigente, em especial no Brasil.

Para atingimento dos objetivos propostos, será necessário reconsiderar a

própria concepção de Gestão Patrimonial, em especial na Administração Pública,

alinhando assim conhecimentos de áreas distintas do saber, contemplando desde a

Administração às demais ciências que com ela dialogam para a abordagem da

Gestão Patrimonial.

2 OBJETIVOS

Nessa esteira, este trabalho terá conteúdo prevalentemente exploratório,

contemplando, sempre que possível, de forma superficial e acessível, conceitos de

Administração, Gestão Pública, bem como reconhecendo a Contabilidade, Direito,

Logística, entre outras ciências, como perspectivas que interagem entre si para a

abordagem do patrimônio enquanto objeto de gestão e descrição, de forma

articulada e complementar.

Ademais, esta pesquisa, por ter objetivos voltados prevalentemente à

Gestão, não terá intuito de aprofundar-se em nenhuma das ciências que dialogam

com a Administração para descrever os respectivos aspectos de estudo sobre o

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patrimônio, mas justamente o contrário: irá abordar, em níveis bastante acessíveis,

correlações essenciais entre algumas áreas do conhecimento que descrevem o

patrimônio e algumas funções que elas exercem na gestão patrimonial, sem

necessariamente adentrar em aspectos especializados de cada uma delas

individualmente.

3 METODOLOGIA

Em relação à tipologia desta pesquisa, ela pode ser classificada como de

caráter exploratório, pois considerou como objeto de estudo o tema da Gestão

Patrimonial, ainda pouco analisado em trabalhos técnicos e científicos da área da

Administração Pública, no contexto brasileiro.

Para se alcançar os resultados pretendidos, este artigo contou com a

pesquisa bibliográfica nas áreas da Gestão Pública, Gestão Ambiental, Direito,

Contabilidade e Logística, que forneceram os referenciais teóricos para o

desenvolvimento do tema, assim como permitiram guiar as reflexões somadas às

observações prevalentemente empíricas.

Além disso, Yin (2005 apud GIL, 2010) assinala que estudos voltados

para a análise de fenômenos contemporâneos em seus contextos reais podem ser

desenvolvidos por meio do método de estudo de caso, como o presente, que ao

longo do texto confronta a realidade da Gestão Patrimonial brasileira frente à

tendência atual de atrelar o conceito de sustentabilidade às práticas de gestão, seja

em organizações privadas, seja públicas.

Além disso, ao estudo de caso, pode ser creditada também a

característica de discorrer sobre o contexto onde está sendo investigada

determinada situação, mecanismo do qual se serviu esta pesquisa ao abordar como

diferentes ciências influenciaram a concepção brasileira de Gestão Patrimonial nas

suas organizações públicas e como o tema da sustentabilidade, em ascensão

atualmente, insere-se nesse novo cenário.

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4 UM POUCO DO CONTEXTO DE GESTÃO PÚBLICA ATUAL

O Brasil está vivenciando um momento ímpar de transição de vários de

seus marcos referenciais de gestão, principalmente de Gestão Pública, alguns deles

com transição histórica de seus métodos em pleno processo de implantação no país,

outros quanto ao reconhecimento progressivo da sua relevância como diferencial

competitivo, “dialogando” intensamente com a Ciência da Administração,

constituindo-se, atualmente, parte indissolúvel desta, nos respectivos aspectos de

descrição e gestão.

Contudo, esse processo é bem recente: historicamente, a Gestão Pública,

especialmente no Brasil, passou longos anos ignorando a aplicação, em suas rotinas

de trabalho, ferramentas técnicas e científicas da Ciência da Administração, bem

como de outras ciências que com ela dialogam e exercem significativo grau de

interdependência.

Lamentavelmente, a aplicação das ferramentas de Gestão e do

Planejamento considerava-se, até recentemente, um conjunto de procedimentos

“típicos da iniciativa privada”, como se a Administração Pública fosse isenta da

necessidade de conhecer e utilizar as diversas ciências e suas técnicas, tendo

substituído a prática da Administração científica pela prática de rotinas

administrativas com dados de feeling (“achologia”), ou seja, suplantando técnica com

subjetividade em diversos aspectos da gestão, o que ainda não foi superado no

contexto brasileiro de gestão pública, com intensidades diferentes conforme o

contexto onde esse aspecto seja mensurado, resquício da administração

patrimonialista.

Especificamente quanto ao planejamento, por mais preocupante que isto

seja, chegou a ser fortemente negligenciado, ou a ser “executado” como mero rito de

preenchimento de formulários e pactuação de cronogramas de atividades

elementares, de forma mecânica, descontextualizada e simbólica – tornando

evidente a simulação de gestão – ou até mesmo deixando de ser efetuado, em

determinados períodos da nossa história. Assim, confundia-se gestão propriamente

dita com elaboração e controle de cronogramas.

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Marini e Martins (2004), em trabalho apresentado no IX Congresso

Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,

sintetizam:

[...] É certo que, nos últimos anos o planejamento recuperou um pouco do seu vigor, ressurgindo depois de um longo período de ausência nas pautas de governo. Teve grande prestígio durante os anos 60 e 70 e, depois entrou em decadência. Argumentava-se que em épocas de grande turbulência e instabilidade não adiantava planejar. E, com isto, não se planejava, ou reduzia-se este importante instrumento de gestão a um mero processo ritualista de cumprimento de procedimentos burocráticos, transformando-o numa peça de ficção. O que significava, no mínimo, desprezar os ensinamentos da Teoria da Contingência: contextos diferentes requerem abordagens diferentes. [...] Assim, a reinvenção do planejamento governamental passa necessariamente pela discussão sobre o seu alinhamento com o contexto.

Assim, quanto à atividade de planejamento, é possível constatarmos que,

atualmente, em linhas gerais, integra a rotina da Administração Pública brasileira, ao

menos em tese. Contudo, cabe-nos ressalvar aqui que o mero cumprimento do rito

burocrático de rotinas do planejamento, como o simples preenchimento de

formulários e pactuação de cronogramas de atividades, não se confunde com o

“Planejamento” propriamente dito, na forma de resposta a demandas do contexto

vigente, como já abordado na citação acima.

Já no que tange ao alinhamento da Administração Pública às ciências e

técnicas em geral, a exemplo da utilização mais expressiva dos ensinamentos da

Logística em suas rotinas de trabalho, ainda se nota necessidade de avanços, em

dialética de melhoria contínua, para subsidiar as decisões do Estado de prévio

estudo especializado das matérias em que se pretende decidir, em diversos

aspectos.

Aliás, é importante assinalar, desde logo, que esse contexto histórico de

inserção do planejamento e do maior emprego de ciências e técnicas em detrimento

de subjetividades – como comumente ocorre em contextos históricos diversos - não

foi modificado em todos os locais do país num mesmo período de tempo, tampouco

o será em iguais proporções em todos eles, mas o será como parte de um processo

de adaptação sucessiva das Organizações Públicas aos novos cenários que lhes

vêm sendo apresentados, frente às novas exigências da sociedade, que se renovam

de forma dinâmica.

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Assim sendo, é importante ressaltar e fixar que o contexto de sectarismos

na Gestão, inclusive na Gestão Pública, apesar de ter sido desacreditado pela

ciência da Administração, bem como pelas ciências e técnicas em geral que com ela

dialogam, ainda assim não transidiu em todos os contextos de gestão.

Dessa forma, ainda se verifica a presença de perspectivas estanques

tanto em níveis de Organização (ex.: Órgãos/Entidades), quanto, com menor

expressão, em distintas áreas do conhecimento (Administração, Direito,

Contabilidade, etc.), quanto ainda em perfis individuais de atuação, opondo-se assim

ao desenvolvimento da inter-relação e interdependência entre aspectos distintos, a

serem conhecidos e articulados entre si, para gerar os melhores resultados à gestão

e ao controle.

O fato é que, diante dos avanços das ciências e das técnicas, tornou-se

inegável que perspectivas sectárias de atuação, em todos os níveis em que existem,

tornaram-se marca registrada de visão de contexto ultrapassado, típico da era

industrial que, ao aplicarem-se ao contexto socioeconômico em voga, tornam-se

visão ultrapassada do contexto, em via de mão dupla na dimensão temporal da

gestão, inaplicáveis principalmente às questões que requerem atuação em mais de

uma esfera de complexidade, pela sua própria natureza, como a maioria absoluta

dos problemas objeto de atuação da Administração Pública.

5 DE ALGUMAS ESFERAS DE SECTARISMO/SILOS ORGANIZACIONAIS

A atuação sectária em nível de Organizações vem sendo duramente

alvejada pelas ciências nos tempos atuais. Especialmente na Gestão Pública, é alvo

objetivo de novas perspectivas, entre elas, do “Governo Matricial”, na linha em que

Marini e Martins (2004) o vêm defendendo, sendo esta uma das perspectivas

fundamentais deste trabalho, em especial quanto aos sectarismos/silos

organizacionais.

Por sua vez, os sectarismos de determinadas ciências/áreas do

conhecimento, já vêm sendo desconstruídos pela evolução das próprias

epistemologias de cada uma delas, inclusive devido à necessidade de que possam

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ser mais aplicáveis às práticas de mercado – ou na Administração Pública -, onde a

atuação ocorre em equipe e em interação com diversas áreas do conhecimento,

visando gerar resultados mais efetivos por meio de suas metodologias.

Enfim, como resultado entre a formação tendentemente sectária em

determinadas áreas do conhecimento, que ganham acolhimento em Organizações

onde impere um funcionalismo mecanicista, tem-se então um ambiente

perfeitamente simbiótico para atuação do profissional com essa mesma visão,

concluindo assim a formação do profissional executor de tarefas mecânicas, sem

que saiba sequer em que estágio de determinadas cadeias de procedimentos se

encontra suas atividades, ou qual o papel da sua atividade no contexto da

Organização.

A seguir, serão tecidos argumentos pertinentes às três esferas de

sectarismo em apreço:

5.1 Sectarismo de perfil profissional na gestão do patrimônio mobiliário

A Gestão Pública do país vem ampliando paulatinamente a utilização dos

métodos da ciência da Administração, sendo ainda mais recente a Gestão

Estratégica de Suprimentos, inclusive determinados instrumentos anteriormente

utilizados quase que privativamente pela iniciativa privada, em especial instrumentos

de planejamento, controle e mensuração de resultados, bem como a utilização de

indicadores de qualidade e de produtividade.

Esse novo contexto influenciou a Administração Pública a requerer,

também para si, profissionais polivalentes, multifuncionais, capacitados e

atualizados em diversos aspectos que descrevem seus objetos de gestão, com

capacidade de articular conhecimentos de diversas áreas em prol de resultados

comuns mais efetivos e voltados para a geração de resultados para a sociedade.

Profissionais hipossuficientes nos respectivos objetos de gestão, além de

dificultarem a atuação integrada para o novo ambiente de gestão em rede,

apresentam baixa versatilidade, tornando necessário um maior número de

profissionais para atuação em questões de natureza híbrida, justamente a

característica de diversos objetos de gestão da Administração Pública. Este contexto

exige do profissional a capacidade de trabalhar em equipe, não apenas em grupo.

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Não é mais possível entender que somente a Contabilidade ou o Direito

seriam suficientes para a realização de uma gestão profissionalizada de patrimônio

mobiliário, apesar de ser uma visão ainda muito presente, em fase de superação.

Dessa forma, é necessário que os profissionais estejam preparados para superar

visões acadêmicas unidirecionais, ampliando os respectivos horizontes de visão.

Diante das exigências do mercado e da Administração Pública vigentes,

considerando que a atuação dos profissionais em ambiente de gestão impõe em

maior ou menor grau, a correlação com demais áreas do conhecimento, a formação

de profissionais não deve limitar-se a metodologias e técnicas especializadas

exclusivamente em determinada área do conhecimento, de forma

descontextualizada do ambiente administrativo, sob pena de não prepara-lo para ser

parte de um processo, num contexto de gestão, pois no mercado ou na Gestão

Pública, o profissional irá atuar em contexto dinâmico e complexo.

Assim, de forma cada vez mais progressiva, as formações deverão

preparar os profissionais para contextualizar seu conteúdo nos ambientes de

gestão interdependentes da atualidade, para que possam demonstrar aos gestores

como sua esfera de conhecimento pode colaborar com todo o contexto de gestão,

para ao menos possibilitá-lo a transpor a mera execução operacional de tarefas de

rotina técnica.

Convém destacar aqui a necessidade de atenção especial aos

profissionais de nível tático de gestão, que intermedeiam as relações entre os que

executam diretamente as atividades operacionais e os que atuam em nível

estratégico.

O profissional tático deverá promover os fundamentos técnicos e de

gestão que servirão de base para subsidiar verdadeiramente o decisor quanto às

vantagens e desvantagens das possibilidades daquilo que pode ser feito, e não

apenas quanto ao que pode ou não pode juridicamente ser feito.

Assim, o profissional necessário para atuação no nível tático está longe

de confundir-se com um autor de análise processual do “pode ou não pode ser feito”,

que ainda se verifica no ritualismo da Administração Pública em muitos casos.

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Assim, num contexto de gestão patrimonial mobiliária alinhado com o

contexto de Gestão Pública atual, deter os relatórios de inventário conciliados,

utilizar meios eletrônicos de controle patrimonial, bem como adotar as modalidades

jurídicas ideais para a movimentação de bens móveis não são, por si sós, suficientes

para contemplarem todo o complexo de atividades envolvidas na gestão patrimonial

mobiliária ou mesmo de qualquer tipo de bem público, por natureza, a serviço da

sociedade.

Ressalte-se que esses elementos supracitados não deixaram de ser

importantes, mas justamente o contrário: diante da necessidade de informações

corretas e constantemente atualizadas, bem como das necessidades logísticas e de

gestão a que essas informações devem servir, bem como ainda diante da

necessidade de atender aos Princípios da Legalidade e da Eficiência em níveis de

cada vez maiores de rigor, tais elementos tornar-se-ão cada vez mais importantes

para a Administração Pública. Destacamos apenas que eles não são os únicos a

deter importância para subsidiar a gestão patrimonial.

A correção e a velocidade das informações serão cada vez mais

requeridas para auxiliar os processos de gestão e para prestar informações ao

controle. Contudo, esses elementos deverão integrar-se a outros também

relevantes, a exemplo da Logística, da Engenharia, da Economia, entre outras

esferas do conhecimento que devem fundamentar cientificamente as demandas do

poder público, em detrimento de fundamentos e decisões subjetivos excessivamente

empregados.

Ademais, a antiga figura do “homem do paletó da cadeira”, há muito, não

mais convence na gestão pública, ao menos por si só, pois somente a imagem ou o

marketing pessoal são sobremaneira insuficientes para encobrir deficiências de

conhecimentos técnicos de gestão e dos próprios objetos específicos da gestão (a

exemplo do patrimônio público), o que se destaca especialmente em nível tático de

atuação, que intermedeia a atuação operacional de execução direta e o nível

decisório, à qual o nível tático deve dar suporte, com feedback a ambos os níveis,

subsidiando-os em orientação e fundamentação, na forma respectivamente aplicável

a ambos.

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Ademais, da mesma forma que a iniciativa privada, a Administração

Pública, que passou a intensificar a utilização de mecanismos de gestão comuns à

primeira, também evoluiu seu interesse para um profissional versátil e conhecedor

de diversos aspectos do seu objeto de gestão, no respectivo nível de influência.

Conforme bem lançada síntese de Ramió (2001 apud MARINI; MARTINS,

2004) no presente contexto de gestão pública existe:

[...] a necessidade de equilibrar os valores de empresa associados às estratégias mais relevantes da Nova Gestão Pública com a implantação de valores neopúblicos [...], de implantar a Administração Relacional, investindo em capacitação técnica dos funcionários públicos para que estes sejam capazes de enfrentar todas as complexidades derivadas da gestão de redes.

5.2 Desintegração entre distintas áreas de conhecimento

Segundo Marini e Martins (2004):

O novo planejamento supõe pluralidade de enfoques e diversidade metodológica. Não pode prescindir do Estado como elemento articulador e promotor do desenvolvimento [...].

Dessa forma, é importante ressaltar que todo objeto de gestão é algo

completo, formado por diversas partes. Logo, o patrimônio, enquanto objeto de

gestão, não foge a essa realidade, tampouco qualquer objeto.

Ressalte-se que as distintas áreas do conhecimento não esgotam toda a

essência de determinado objeto de gestão, mas apenas explicam determinados

aspectos especializados desse mesmo objeto.

Assim, veremos abaixo, de forma sintética, algumas colaborações que

determinadas áreas do conhecimento prestam ao gestor do patrimônio.

5.2.1 Contabilidade

A Contabilidade é um valioso instrumento para auxiliar o Gestor Público

na gestão do seu patrimônio, observando e computando sua movimentação,

evolução, histórico, sua expressão econômica, bem como constituindo um

instrumento auxiliar de controle físico dos bens corpóreos.

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Na síntese de Marion (2006), “A Contabilidade é o instrumento que

fornece o máximo de informações úteis para a tomada de decisões dentro e fora da

empresa”.

Assim como qualquer sistema, os sistemas contábeis são ferramentas e,

com tais, não trabalham independentemente, mas assim como qualquer ferramenta,

o seu bom ou mau uso é que irão determinar o quanto poderão colaborar com a

gestão.

Para exemplificar, seguem excertos extraídos do Manual de

Procedimentos Contábeis Patrimoniais da Secretaria do Tesouro Nacional –

MCASP, 5.ª edição, Parte II, sobre seus objetivos:

Busca, assim, melhorar a qualidade e a consistência das informações prestadas a toda a sociedade, de modo a possibilitar o exercício da cidadania no controle do patrimônio dos Governos Federal, Estadual, Distrital e Municipal.

Contudo, para que a Contabilidade possa colaborar com o

acompanhamento e controle da evolução do patrimônio, bem como com a

transparência administrativa, os sistemas contábeis dependem de informações

atualizadas e credíveis, sendo assim interdependente de procedimentos externos.

Ademais, da mesma forma que qualquer área do conhecimento, ela

necessita de informações geradas por outras esferas do saber para poder operar-se.

Logo, para que suas informações estejam corretas e representem a

realidade, ela necessitará de que procedimentos administrativos de elaboração de

relatórios de inventário sejam realizados, sob pena de as informações prestadas

pelos sistemas contábeis inerentes os bens móveis não serem confiáveis.

Por sua vez, a Contabilidade Pública do Brasil está em pleno processo de

convergência com Normas Internacionais de Contabilidade, contexto que culminará

com a transição de um contexto prevalentemente instrumental de controle, para um

instrumento cada vez mais relevante, contribuido para a efetivação da gestão

patrimonial propriamente dita, potencializando a sua capacidade para dispor

“informações úteis para a tomada de decisões”.

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O contexto de transição contábil em voga já culminou com as novas

Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – NBCASP e

propiciará à Administração Pública do país a elevação do nível de informação sobre

os seus bens patrimoniais, bem como construirá um ambiente de controle cada vez

mais robusto sobre esses bens.

No entanto, se as informações geradas pela Contabilidade, por mais

precisas que sejam não forem efetivamente consideradas nos processos de gestão,

em especial no que tange aos bens móveis, terão mais utilidade para auxiliar o

gestor no controle do que para gestão de bens móveis propriamente dita.

Como resultado do novo ambiente de informações contábeis e do

consequente aperfeiçoamento do controle de informações físicas,

concomitantemente, a Contabilidade está promovendo um novo ambiente de

estruturação de informações patrimoniais. Contudo, advirta-se: a estruturação da

informação é relevante para o processo de gestão, mas ela não se confunde com a

própria gestão em si mesma.

5.2.2 Direito

Na bem lançada observação de Alexandrino e Paulo (2012):

Em suma, os direitos fundamentais têm o seu surgimento ligado à necessidade de se impor limites e controles aos atos praticados pelo Estado e suas autoridades constituídas.

O Direito, no Brasil, tem se orientado rumo ao reconhecimento dos

direitos fundamentais dos cidadãos em níveis cada vez mais expressivos, fixando

interpretações cada vez mais abrangentes desse jaez, bem como criando elementos

no sentido de coibir o retrocesso de direitos já reconhecidos pelo Estado, a exemplo

do Princípio da Proibição de Evolução Reacionária.

Assim, em termos práticos, será o Direito que irá avaliar a correção

jurídica de todas as movimentações patrimoniais possíveis, como doação,

concessão de uso, etc., inclusive porque será ele, o próprio Direito, que irá criar e

pré-determinar as possibilidades legais a que a gestão patrimonial deverá obedecer,

respeitando-se, concomitantemente, aos direitos dos cidadãos, por meio da

limitação legal da capacidade de atuação do Estado.

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Ademais, a correção jurídica dos atos administrativos de movimentação

patrimonial é imprescindível, mas o gestor deverá escolher, entre as várias

possibilidades jurídicas possíveis, quais serão as melhores para o processo de

gestão do bem, sob pena de, não o fazendo, não estar exercendo gestão, mas

meramente executando ritos formais.

Por exemplo, o gestor poderá promover a realização de leilões de

inservíveis com atendimento a todos os quesitos de legalidade, mas nem sempre o

leilão dos materiais será a melhor destinação para os bens móveis baixados. Aliás,

em alguns casos, poderá ser a menos viável de todas as alternativas possíveis.

Assim, a destinação dos bens baixados deve estar legalmente correta,

mas para que atenda aos Princípios da Eficiência e da Economicidade, deverá ser

precedida de análise técnica que defina previamente qual a melhor modalidade de

destinação dos bens. Caso contrário, a Administração não estará fazendo gestão

dos materiais, mas apenas “lavando as mãos”, livrando-se dos bens móveis, em vez

de “resolver problemas” do Estado por meio deles, devendo buscar a melhor

destinação dos materiais. Contudo, sabe-se que essa análise requer planejamento e

tempo adequados para tal.

Segundo Di Pietro (2007), em reflexão sobre a Constituição Federal:

[...] Além disso, os artigos 1.º a 4.º e outros dispositivos esparsos contemplam inúmeros princípios e valores, como os da dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o da erradicação da pobreza, o da prevalência dos direitos humanos, o da moralidade, o da publicidade, impessoalidade, economicidade, entre outros. Todos esses princípios e valores são dirigidos aos três Poderes do Estado: a lei que os contrarie será inconstitucional; a discricionariedade administrativa está limitada pelos mesmos [...] (grifo nosso).

Enfim, a destinação, utilização e produtividade dos bens e dos serviços

públicos, os quais custam somas significativas à Administração Pública, não deve

ser meramente qualquer destinação legalmente possível, mas a melhor destinação

entre as legalmente possíveis, pois o Artigo 37 da Constituição Federal não

apresentou o Princípio da Legalidade isoladamente, mas ao lado dos demais,

inclusive do Princípio da Eficiência. Nesse sentido, inferimos que a expressão “é

legal, porém ineficiente” representa, simultaneamente, um paradoxo ao contexto

jurídico e uma alienação ao contexto de gestão.

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5.2.3 Logística

A Logística encontra-se em seu mais amplo processo de reconhecimento

como um dos principais – ou o principal, em muitos casos - fator “competitivo”

fundamental às Organizações, inclusive no sentido que se tem atribuído à

“competitividade” na Gestão Pública, pois esta última não compete por mercado,

mas por recursos e melhores resultados.

Por exemplo, será inclusive a Logística que definirá qual a forma mais

econômica de se adquirir, armazenar, transportar e distribuir um bem, o que está

muito além de se obter um menor preço na licitação para etapas isoladas, como o

menor preço de aquisição, do transporte, ou do armazenamento individualmente,

mas contempla a soma dos custos de todas as etapas compreendidas no processo,

em dinâmica de Custo Total, visando a uma economia efetiva, real, e não a uma

economia aparente, resultante do desconhecimento do processo (cadeia de

procedimentos) como um todo.

Nas palavras de Arnold (2009), ao exemplificar sobre o conceito de custo

total: “[...] Isso não significa que os custos de transporte ou de estoque, ou o custo

de qualquer outra atividade deva corresponder a um mínimo, mas que o total de

todos os custos deve ser minimizado”.

Por sua vez, a análise de custo total presume considerar a perspectiva da

gestão integrada, observando-se a integração de toda a cadeia de procedimentos

dos processos envolvidos.

Conforme, Bowersox, Cooper e Closs (2001), em Gestão Logística de

Cadeias de Suprimentos:

O objetivo da gestão integrada é atingir o mais baixo custo de todo o processo, e não a obtenção do custo mais baixo para cada função incluída no processo. O conceito de trocas compensatórias e do menor custo total têm sentido lógico.

Ademais, importa esclarecer que Administração Pública não se confunde

com Administração de Empresas, ainda que se utilize de seus instrumentos, pois

não visa primeiramente ao lucro, mas ao maior benefício social possível, à “máxima

efetividade”. Ambas se relacionam, mas não se confundem entre si, pois as

principais finalidades do Estado insculpidas na Constituição Federal diferem das

finalidades principais das empresas privadas.

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Mesmo em aspectos mais particulares como a intralogística, a

consolidação de demandas logísticas, as formas e tempo de armazenamento, etc.,

os aspectos logísticos ocupam papel determinante na economicidade, na celeridade,

na eficiência, enfim, em quesitos de gestão que estão elencados na própria

Constituição como vigas mestras de sustentação da Administração Pública,

consignados como Princípios da Administração Pública elencados no Art. 37 da

Constituição Federal (BRASIL, 1988).

Assim sendo, o efetivo atendimento dos Princípios da Administração

Pública depende da observação das técnicas logísticas, com dinâmica de custo

total, e não meramente de observância de legislação de licitação de forma

descontextualizada, principalmente se considerado que o aspecto da Continuidade,

no sentido contábil do termo, é uma característica estatal, pois o Estado perpetua-

se, o que presume que determinadas medidas que representam altas somas no

curso do tempo possuem relevância estratégica para a Administração Pública.

Propõe-se, assim, o seguinte questionamento: se já existem respostas

científicas profissionalizadas para determinados aspectos, por quais razões a

Administração não as incorporaria aos seus processos de gestão, principalmente

sabendo-se que os fatores logísticos impactam sobremaneira nos custos de

movimentação, armazenamento, controle e distribuição, entre outros?

Insta ressaltar ainda que o papel da Logística na sustentabilidade já é

uma marca registrada que, não por acaso, influenciou a “Logística Reversa”.

Segundo Lagarinhos e Tenório (2008 apud BRANCO et al., 2011):

A Política Nacional de Resíduos Sólidos define logística reversa como: „instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição de resíduos sólidos ao setor empresarial para reaproveitamento em seu ciclo, ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.‟

5.3 Governo matricial

Decorrente das constantes mudanças sofridas pelo contexto

socioeconômico mundial, avanços da globalização da economia, da arte e de outras

formas de cultura, dos conhecimentos e das ciências em geral, o contexto

internacional tem requerido um Estado cada vez mais eficiente, integrado às atuais

exigências da sociedade, do mercado e de representações sociais.

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Assim, revisados acima os aspectos de desintegração entre áreas de

conhecimento e entre perfis de atuação, diante da necessidade de se atuar de forma

sustentável, sobretudo na Gestão Pública, resta problematizar sobre os silos

organizacionais, resultantes da desintegração entre Órgãos/Entidades de Governo,

ou seja, adentrando na desintegração em nível de Organizações.

Dessa forma, propõe-se a seguinte pergunta introdutória: como atuar de forma

integradora, visando à obtenção dos melhores resultados em gestão pública, dentro

de possíveis cadeias de valor do bem?

Entre diversas possibilidades existentes, uma que entendemos

especialmente interessante em recomendar é a denominada “Governo Matricial”, na

forma que Martins e Marini (2004) a vêm difundindo.

Em síntese, segundo os autores, a concepção de governo matricial opõe-

se diretamente a duas categorias específicas de problemas, “[...] que afetam

significativa e negativamente a capacidade estatal em alcançar resultados do

desenvolvimento: a (baixa) implementação e a fragmentação.”

No que se refere à fragmentação, os autores propõem:

A coerência nas políticas [públicas] tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A coerência horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. A coerência vertical busca assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A coerência temporal busca assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de longo prazo.

Segundo os autores, este modelo de estrutura organizacional parte do

pressuposto de que os imensos desafios sociais de escala global, não poderiam ser

vencidos pela ação autônoma dos mercados, mas pelo fortalecimento de instituições

como o Estado, o mercado e o terceiro setor.

Assim, citando Agranolf e McGuire (2001) e Börzel (1998), os mesmos

autores definem que o Governo Matricial é:

[...] uma concepção de governo em rede, por definição, „arranjos multiorganizacionais‟ para resolver problemas que não podem ser abordados, ou abordados facilmente, através de uma única organização [...] reconhecendo que a cooperação é a melhor maneira de atingir objetivos comuns.

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Os autores ressaltam ainda que as redes não substituem as organizações

piramidais comumente conhecidas, tampouco são as melhores alternativas para

qualquer tipo de organização ou objetivo, “[...] mas podem atender muito bem a

situações híbridas em que as estruturas puramente funcionais não atendem [...]”.

Isso porque, ressaltam, as estruturas puramente funcionais tendem a

fragmentar processos por áreas temáticas, “[...] dificultando o tratamento de

questões transversais e o foco em resultados sistêmicos, prevalecendo uma

tendência ao conflito jurisdicional”.

Assim sendo, como o foco deste trabalho é principalmente a questão das

desintegrações/sectarismos/silos, atendo-nos ao aspecto da fragmentação, as

metas mobilizadoras formuladas para atingimento pelo conjunto do Estado como um

todo são prejudicadas em relação às metas de Órgãos/Entidades individualmente,

perdendo-se, dessa forma, energia do conjunto, pela fragmentação dos objetivos.

Dessa forma, visando à aplicação prática das noções trazidas pela

perspectiva do Governo Matricial, pode-se indagar, por exemplo, como seria

possível cumprir metas com a amplitude da “erradicação da miséria” por meio da

atuação de um único Órgão de governo como o Órgão competente da Pasta de

Ação Social.

Se não impossível, seria extremamente difícil resolver questão dessa

amplitude sem a atuação conjunta de diversos Órgãos e Entidades de Governo que

tratem das distintas esferas de complexidade que compõem o problema, ao menos

das principais esferas de complexidade formadoras do problema.

Assim, se não é novo o conhecimento de que problemas complexos

devem ser resolvidos por meio de atuação em suas diferentes esferas de

complexidade, será que seria admissível que estruturas organizacionais em uso na

atualidade pressupusessem a desfragmentação?

Por óbvia razão, o bom funcionamento de Órgãos como os das Pastas da

Saúde, da Educação e do Emprego, por si sós, prestarão colaboração com o

combate à fome, mas isso é diferente de se planejar estratégias de governo em

torno e em função das metas mobilizadoras, fazendo-os funcionar não apenas em

torno dos respectivos objetivos individuais, mas também em torno daquelas metas,

com estratégias planejadas especificamente para tal.

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E assim, pergunta-se:

O que os bens móveis têm a ver com tudo isso?

Seguindo-se a linha de pensamento acima proposta, podemos citar o

exemplo de sucatas de carteiras escolares baixadas por escolas públicas,

normalmente em quantidades bastante expressivas nos Estados.

Numa linha de pensamento funcional mecânico, bastaria promover leilões

de sucatas baixadas e “livrar-se” do material, como se estivesse livrando-se de um

“problema”.

No entanto, já disse certo sábio que “a diferença entre uma coisa e a

mesma coisa é a forma como se olha para ela.” É o que ora se aplica:

Se uma barra de ferro proveniente de uma carteira escolar destruída for

leiloada em meio a um grande volume de metais equivalentes, o seu valor unitário

será, seguramente, pífio em meio a um lote. Contudo, se essa mesma barra de ferro

é reaproveitada e transformada em parte de uma cadeira de rodas para distribuição

em um posto de saúde, ter-se-á, simultaneamente:

Maior valor monetário;

Maior valor social;

Reaproveitamento da barra de ferro em determinada cadeia produtiva;

Menor poluição do que a incineração desse material;

Incentivo à dinâmica 4-R;

Apoio a projetos de Saúde Pública;

Apoio a projetos ambientais;

Apoio a perspectivas de inclusão social, etc.

Enfim, se os Órgãos/Entidades dinamizarem as respectivas capacidades

de trabalharem juntos, poderão atingir resultados muito mais expressivos do ponto

de vista do conjunto estatal, pensando com perspectiva de custo total, buscando a

melhor possibilidade de destinação diante da cadeia de valor do bem patrimonial

móvel, na forma acima abordada, concebendo-se o cidadão como o destinatário da

soma dos resultados coletivos, e não apenas de resultados fragmentados de Órgãos

ou Entidades específicos.

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Isso significa que o funcionamento dos Órgãos e Entidades articulados

em torno das metas estratégicas do Estado como um todo possibilitará resultados

muito mais expressivos para esse conjunto estatal, sobretudo em questões híbridas,

como grande parte dos problemas sociais objetos de atuação do Poder Público,

evitando-se perda de “energia” e de recursos públicos no processo estatal de

gestão.

O exemplo acima pode ser aplicado a diversos tipos de bens

móveis/materiais baixados pela Administração Pública, ou mesmo resultantes de

postos de coleta, como pneus, cartuchos, óleo de cozinha, entre outros que o

Estado, por meio de atuação integrada, pode utilizar para atingimento de metas

matriciais, atendendo simultaneamente a finalidades de mais de um Órgão ou

Entidade. O fato é que eles precisarão aprender a trabalhar juntos, evitando perdas

significativas ao conjunto estatal.

Infere-se, assim, que a aplicação prática de Governo Matricial à

Administração Pública promove o reencontro do Estado consigo mesmo, com sua

própria estrutura, por meio da qual o Estado, por “desconcentração” ou por

“descentralização” (conceitos jurídicos), fragmenta-se em estruturas para execução

de funções típicas precípuas, o que não significa que deveriam perder-se da

visão do Estado enquanto conjunto formado pelas várias partes que o

integram, pois essa divisão é, em tese, funcional, mas o Estado, originalmente, é

uno, não deve “anular-se” a si mesmo, sob pena de perder essa funcionalidade

devido à atuação desintegrada.

6 SUSTENTABILIDADE

A Gestão Pública, em escala planetária, vem caminhando rumo a práticas

sustentáveis, em suas vertentes econômica, social e ecológica. Especialmente após

a ECO 92, um dos mais importantes encontros mundiais sobre a sustentabilidade,

realizado no Brasil, ela foi repensada, consignando importante participação também

às vertentes espacial e cultural.

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De todos os temas abordados até aqui, acreditamos que o que mais

possui capacidade de alinhavar os demais é justamente a sustentabilidade.

Insta recuperar aqui o papel central do Estado, que é o de melhor servir a

sociedade, bem como, na perspectiva assumida pelo Governo Matricial, de ser o

vetor do desenvolvimento econômico e social, o que exige o máximo de eficiência,

eficácia e efetividade de sua atuação.

Assim, o fato é que, devido inclusive a pressupostos abordados em todos

os temas propostos até aqui, não se pode pensar em desenvolvimento econômico e

social sem pensá-lo por meio da sustentabilidade, em especial da sustentabilidade

ecológica.

A desintegração entre agentes públicos de determinado Órgão ou

Entidade compromete o próprio desenvolvimento e o dessas Organizações,

diminuindo a respectiva capacidade de gerar resultados para os cidadãos, que dele

dependem, tornando-o menos sustentável economicamente, possibilitando ainda

prejuízos a outros subtipos da sustentabilidade, conforme seja a sua área de

atuação.

O sectarismo entre áreas do conhecimento promove deficiências ao

desenvolvimento tanto do profissional, quanto – por conseguinte – da Organização,

bem como dificulta a interação entre diferentes áreas de atuação.

A desintegração entre Órgãos e Entidades, pensando-se com perspectiva

de custo total, compromete a soma dos resultados dos Órgãos, torna o conjunto

estatal mais oneroso e menos funcional em relação às metas mobilizadoras do

conjunto estatal, conforme exemplos citados, quase sempre comprometendo o

desempenho da sustentabilidade ecológica, pois todos eles utilizam e descartam

bens móveis/materiais, cujo aproveitamento pode ser repensado em rede, como

proposto pela dinâmica do Governo Matricial.

Enfim, todos os níveis de desintegração abordados neste trabalho tornam mais

onerosas e menos produtivas as respectivas Organizações em que se verificam.

Por outro lado, a perspectiva integradora do Governo Matricial busca

promover alinhamento da Arquitetura do Estado em torno das metas mobilizadoras

do conjunto estatal como um todo, tornando efetivamente sistêmico o seu

funcionamento.

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Pensando-se ainda na perspectiva de custo total, iniciativas

ecologicamente incorretas culminam com a soma de agressões ao meio ambiente,

responsável, no mínimo, por grande parte das catástrofes que o planeta vem

vivenciando, com prejuízos significativos de recursos públicos, privados e mesmo

de vidas que se perdem nesse processo, evidenciando a necessidade de

contextualizar a atuação de todos os níveis e Esferas de Governo e de Poder em

relação a esse tema.

Além disso, os prejuízos gerados ao meio ambiente – quando é possível

recuperar recursos naturais – via de regra, acarretam somas de recursos

governamentais muito maiores do que a promoção de perspectivas sustentáveis de

gestão. Objetivamente, prevenir não só é melhor, mas é mais barato do que

remediar.

Até mesmo a iniciativa privada já concebe a sustentabilidade ecológica

como opção estratégica: “não é só mais uma questão de marketing. Ser sustentável

é regra e uma necessidade de sobrevivência”, informa a Revista Brasileira de

Administração, publicada pelo Conselho Federal de Administração - CFA, sendo

essa a matéria de capa, do seu exemplar 95, publicado em 2013.

A mesma revista, no próximo exemplar, de n.º 96, traz também como

matéria de capa, que “Sociedade e empresas têm que se dar conta de que os

recursos naturais são cada vez mais escassos”.

Assim sendo, podemos inferir, desde já, que a gestão, para fazer jus à

qualificação de “estratégica”, no contexto socioeconômico mundialmente vigente,

terá de ser necessariamente sustentável.

Enfim, em resumo, não é possível, atualmente, ser indiferente à

sustentabilidade ambiental, sem colaborar com a própria destruição, comprometer

os resultados da Máquina Administrativa estatal e gerar danos severos à sociedade.

Assim, se mesmo as empresas privadas devem pensar na utilização e na

destinação correta de todos os bens móveis/materiais, o Poder Público deve fazê-lo

ainda em maior intensidade, sob pena de, não o fazendo, ter de fazê-lo de formas

extremamente mais onerosas e menos efetivas, o que, ainda assim, nem sempre é

possível, a exemplo da tentativa de recuperação de um rio assoreado.

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7 CONCLUSÕES

Do ponto de vista de Gestão Pública, numa vertente de Governo Matricial,

na forma acima exemplificada, seria possível e produtiva a atuação integrada em

diversos projetos envolvendo bens móveis, compostos inclusive pelo Órgão Gestor

do Patrimônio, envolvendo Órgãos de atuação ambiental em reciclagem, bem como

outros Órgãos que se queira envolver, conforme seja a perspectiva do projeto.

No exemplo acima citado sobre as carteiras escolares, podem-se envolver

Órgãos ambientais, de gestão patrimonial, de saúde, de ressocialização de

apenados (no processo de fabricação das cadeiras de rodas), entre outros,

articulados em torno das metas estratégicas planificadas pelos respectivos

Governos, possibilitando eficiência, eficácia e principalmente efetividade à

gestão pública, numa visão de custo total.

Nessa perspectiva, a sustentabilidade, especialmente em suas vertentes

ambiental, social e econômica, estariam sendo efetivamente contempladas, de

forma significativa, com alto valor social agregado, atendendo, simultaneamente, a

objetivos estratégicos do conjunto estatal, bem como a objetivos específicos dos

Órgãos e Entidades envolvidos.

Nessa esteira, também não mais se aplica ao atual contexto de Reforma

do Estado pensar em atuação desintegrada de Órgãos e Entidades frente à

necessidade de atuação nos problemas da sociedade por meio de ações ante as

diferentes esferas de complexidade que os compõem, pois representaria a negação

das ciências.

Outra possibilidade também existente é a de envolver a própria sociedade

no planejamento de destinação de parte dos materiais descartados em perspectivas

4-R.

A título de exemplo, é possível à Administração promover concursos para

mensurar formas de aproveitamento sustentáveis desse material de forma

significativa, convidando dessa forma a comunidade científica e pesquisadores

diversos ramos de conhecimento a apresentarem alternativas viáveis, que poderão

ser multiplicadas em outras esferas de atuação, inclusive fomentando cadeia de

valores para aproveitamento desse material em mercado.

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Seria também possível cadastrar entidades recicladoras, especialmente

as que atuam com foco voltado à inserção social. Como citado por Gameiro (2011),

nessa modalidade de aplicação do bem móvel/material:

[...] além da dimensão ambiental, há a social, uma vez que a possibilidade de geração de renda é evidente, por meio da alocação do trabalho nos processos de coleta, triagem e processamento dos resíduos. Ademais, por ser um trabalho pouco exigente em mão de obra especializada, o reaproveitamento dos resíduos sólidos contribui sobremaneira para a inclusão social de trabalhadores sem nível de instrução, marginalizados do sistema formal de emprego.

Enfim, iniciativas dessa espécie possuem máxima relevância para a

inclusão social, representando excelente oportunidade para, simultaneamente, gerar

empregos, renda, reduzir a poluição e inserir esses materiais em cadeias produtivas.

O exemplo citado retro permitiria a integração do Órgão responsável pela

Pasta de Ação Social para destinação de bens móveis/materiais baixados pelos

próprios Órgãos e Entidades do governo, ou ainda dos recebidos em postos de

coleta de resíduos.

Como ressalva, cabe mencionar que a escassa literatura sobre o tema

gestão patrimonial restringiu a disponibilidade de fontes de pesquisa voltadas a uma

abordagem holística, fio condutor deste trabalho.

Reconhece-se também que a perspectiva adotada nesta pesquisa não

encerra a realidade sobre o assunto, mas justamente o contrário: visa a contribuir e

fomentar a discussão sobre gestão patrimonial, com foco estratégico 1 e na

sustentabilidade no atual cenário da Administração Pública brasileira.

Enfim, muitas são as possibilidades de integração, por meio do

alinhamento da Arquitetura de Governo em torno de metas mobilizadoras do

conjunto governamental, possibilitando ao Estado melhoria de sua atuação,

sobretudo em efetividade de suas políticas públicas, mas o certo é que os Órgãos e

Entidades Públicos do Brasil, em geral, precisam aprimorar a capacidade de

trabalhar conjuntamente, evitando a fragmentação do Estado, na forma descrita por

Martins e Marini (2004), na perspectiva do Governo Matricial.

1 Numa observação analítica, o uso da expressão “gestão estratégica sustentável”, perdeu o sentido, pois não há gestão efetivamente estratégica sem o viés da sustentabilidade, no contexto de gestão mundialmente vigente. Tende, assim, a tornar-se um pleonasmo, já sendo, para nós, merecedora de tal consagração.

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É imprescindível destacar que a melhor destinação, utilização e

produtividade de quaisquer bens ou serviços públicos será sempre aquela que

melhor atender à sociedade, diante de tantas outras possíveis, após análise de

sua cadeia de valor, sob pena de, não a exercendo, perder-se a finalidade

originária do Estado, retirando, do seu papel de vetor do desenvolvimento

sustentável, módulo, direção e sentido.

8 REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado. 20. ed.: Método, 2012. ARNOLD, J.R T. Administração de materiais. São Paulo: Atlas, 2009. BANZATO, E.; FONSECA, L.R. P. da. Projeto de armazéns. IMAM, 2008. BOWERSOX, D.J.; CLOSS, D.J. Logística Empresarial - O Processo de Integração da Cadeia de Suprimento. São Paulo: Atlas, 2001. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 25 fev. 2014. BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de contabilidade aplicada ao setor público: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios / Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. – 5. ed. – Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Subsecretaria de Contabilidade Pública. Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação, 2013. 795 p.: il.; 28 cm. CFA. Revista Brasileira De Administração, ANO XXIII, n.º 95, julho/agosto, 2013. CFA. Revista Brasileira De Administração, ANO XXIII, n.º 96, setembro/outubro, 2013. DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 20. ed.: Atlas, 2007. GIL, A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 19. MARINI, C; MARTINS, H. Um governo matricial: estruturas em rede para geração de resultados de desenvolvimento In: IX Congreso Internacional de CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública. Madrid, Espanha. 2004. MARION, J. C. Contabilidade básica. 8. ed.: Atlas, 2006.

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AUTORIA

Sandro Pandolpho da Costa – Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos – SEGER – Governo do Estado do Espírito Santo.

Endereço eletrônico: [email protected] Sheila Christina Ribeiro Fernandes – Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos – SEGER – Governo do Estado do Espírito Santo.

Endereço eletrônico: [email protected] Eliza Cibien Guaitolini – Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos – SEGER – Governo do Estado do Espírito Santo.

Endereço eletrônico: [email protected]