Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental · L. E. Sánchez – Gestão do...

Gestão do conhecimento no

processo de licenciamento

ambiental

Luis E. Sánchez

Professor Titular,

Escola Politécnica

Universidade de São Paulo

Congresso Brasileiro de Mineração

Instituto Brasileiro de Mineração

Belo Horizonte – 27 de setembro de 2011

L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 2

Material preparado para apresentação no 14º Congresso Brasileiro de Mineração, promovido pelo Instituto Brasileiro

de Mineração, em Belo Horizonte, MG. entre 26 e 29 de setembro de 2011

NÃO PODE SER REPRODUZIDO SEM AUTORIZAÇÃO NEM DIVULGADO POR MEIO ELETRÔNICO


Plano da apresentação

1. A gestão do conhecimento nos órgãos ambientais

2. Pesquisas sobre gestão do conhecimento em órgãos de licenciamento ambiental

3. Estudos sobre licenciamento ambiental no Brasil e o papel da gestão do conhecimento

4. Conclusões


1.

Os órgãos ambientais e a gestão do conhecimento


Um modelo insumo-produto

ÓRGÃO LICENCIADOR

recomendações

decisões

projetos + EIAs

legislação políticas

conhecimento

1


Gestão do conhecimento

Um órgão ambiental, como outras organizações, não pode somente depender do conhecimento individual

Gestão do conhecimento fortalece a aprendizagem organizacional

Vantagens da gestão do conhecimento:

Reduzir os custos de desenvolver soluções repetidas (horas de trabalho)

identificar e reproduzir melhores práticas

“proteger a organização dos efeitos deletérios da rotatividade de pessoal” (Argote et al., 2003)

Reduzir as chances de repetir os mesmos erros Argote L. Organizational Learning: Creating, Retaining and Transferring

Knowledge. Norwell: Kluwer; 1999

1


Aspectos chave da GC em órgãos licenciadores

analistas ambientais usam tanto seu conhecimento pessoal quanto o conhecimento

organizacional acumulado ao longo dos anos

analistas ambientais são trabalhadores do

conhecimento (Davenport, 2005)

parte do conhecimento da organização é codifica-do e armazenado em uma memória organizacional

a memória organizacional pode se deteriorar ou ser parcialmente perdida se não for adequadamente gerida (amnésia organizacional)

um órgão licenciador cria conhecimento – se este não for organizado e armazenado, não pode ser recuperado e usado para melhorar práticas e eficácia Davenport T.H. Thinking for a Living. Boston: Harvard Business

School Press; 2005

1


2.

Pesquisas sobre gestão do conhecimento em órgãos de licenciamento ambiental


Objetivos e métodos

Objetivo: identificar elementos-chave de gestão do conhecimento usados em agências de avaliação de impacto ambiental

Método: estudos de caso

1) Office of the Environmental Protection Authority of Western Australia

2) Département des Évaluations Environnementales e Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement, Quebec

Evidências obtidas por meio de

análise de documentos

entrevistas e questionários

2


Contextualização dos casos – (1)

10

2

Western Australia:

grande área (2.5 M km2 )

importantes recursos naturais

população 2 M concentrada no Sudoeste

PIB = 184,000 M AUD

tipos mais frequentes de projetos submetidos ao processo de AIA recentemente:

rodovias

minas e infraestrutura associada (ferrovias, portos)


2 Contextualização dos casos - (2)

11

Quebec:

grande área (1.7 M km2 )

importantes recursos naturais

população 7,7 M concentrada no Sul

PIB = 300,000 M CAD

Quebec Meridional:

procedimento de AIA

~600,000 km2

tipos mais frequentes de projetos submetidos ao processo de AIA:

rodovias

parques eólicos


OEPA - Austrália Ocidental 2

43 analistas + 5 agentes administrativos + 5 especialistas em SIG

cerca de 50 EIAs por ano

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1998

-99

1999

-200

0

2000

-01

2001

-02

2002

-03

2000

3-04

2004

-05

2005

-06

2006

-07

2007

-08

2008

-09

Fiscal year

No

. o

f re

ferr

als

an

d a

ssessm

en

ts

referrals

formal assessments

required

specifc advice given

formal assessments

completed

fonte: relatórios anuais EPASU


o que aprenderam produzindo cerca de 1400 relatórios (pareceres) desde 1974?

OEPA - Austrália Ocidental


DEE - Quebec 2

49 analistas + 8 agentes administrativos

pareceres finais dependem de pareceres de departamentos especializados do Ministério do Meio Ambiente e de outros ministérios

cerca de 30 EIAs por ano

cerca de 15 audiências públicas por ano

Consulta e audiência pública realizada por um órgão especializado – Bureau d

audiences publiques sur l’environnement

L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011

12 analistas + 6 especialistas em comunicação

5 “membros” (permanentes) + Presidente

comissários

cerca de 30 chamadas de informação e consulta pública

cerca de 15 audiências públicas por ano (4 meses de duração)

cerca de 15 relatórios de consulta e audiência públicas produzidos por ano – 281 relatórios em 30 anos (até setembro 2011)

15

BAPE - Quebec 2


Principais resultados: Austrália Ocidental

Iniciativas de gestão de conhecimento:

2

Gestão da qualidade (meados de 1990s)

Gestão da informação espacial (final 1980s)

Gestão de registros e documentos

Tutoria e mentorado para novos técnicos

Treinamento

Preparação e publicação de guias técnicos

Catálogo completo na internet de relatórios (pareceres técnicos)



16 repositórios de conhecimento

equipe de analistas e redes sociais

bases eletrônicas

arquivos e documentos

SIG

Registro de projetos submetidos

Arquivos e pareceres anteriores

Modelos

Guias de procedimento

Guias técnicos

2


Principais resultados: Quebec - DEE 2


equipe de analistas e redes sociais

bases eletrônicas


Não há uso de SIG


Modelos


Guias técnicos


Principais resultados: Quebec - BAPE 2


analistas e redes sociais

bases eletrônicas


Não há uso de SIG


Modelos


Guias técnicos


Guias técnicos – Austrália Ocidental 2


Guias técnicos – Austrália Ocidental 2

•Preparados mediante consulta às partes interessadas

•Não são obrigatórios, mas os desvios em relação às recomendações devem ser justificados

•Cobrem assuntos ligados a levantamentos (diagnósticos), proteção de certas áreas consideradas importantes e outros


Coleção de pareceres - Quebec 2

fonte: http://www.mddep.gouv.qc.ca/evaluations/lisproan.htm


Coleção de “Relatórios de Análise Ambiental” desde 1994

Guias e coleção de pareceres - Quebec



1. repositórios usados com maior frequência

EPA reports (pareceres anteriores)

reuniões de trabalho e consulta a analistas sênior

[repositórios que apresentam casos são preferidos a guias genéricos]

2. utilidade

72% de concordância que os “Guidance Statements” condensam de maneira útil o conhecimento da OEPA para uso em AIA

2



3. eficácia dos repositórios de conhecimento [“facilidade de acesso – em termos de tempo e

esforço – à experiência e conhecimento coletivos da

OEPA”]

muito eficaz:

◆ analistas experientes

eficaz:

◆ pareceres anteriores (“EPA Reports”)

◆ reuniões internas

◆ manual do analista e modelos

2


Principais resultados: DEE Quebec


consulta a colegas e analistas sênior

manual interno de procedimentos

licenças anteriores

pareceres de análise anteriores

2. utilidade

pareceres setoriais preparados por outros órgãos da administração

analistas


Principais resultados: BAPE Quebec

2. principais motivos apontados para buscar a codificação do conhecimento

obter consistência e reprodutibilidade com as consultas em andamento


consulta a colegas e analistas sênior

relatórios anteriores de consulta e audiência pública


Principais conclusões relevantes para o Brasil

Guias técnicos definem conteúdos e métodos:

estabelecem regras - como devem ser feitos os estudos e como será avaliada sua qualidade

as duas jurisdições estudadas têm quantidade e diversidade de guias técnicos sobre assuntos relevantes para cada local

os guia são elaborados mediante consulta às partes interessadas

Todos os pareceres são publicados e disponíveis na Internet:

constituem um repositório de conhecimento

propiciam maior consistência ao longo do tempo

dão maior transpasrência à análise

2


Principais conclusões relevantes para o Brasil

Georreferenciamento (Austrália) facilita a

identificação e a análise de impactos

cumulativos

Os analistas ambientais nos casos estudados

têm menor discricionariedade que seus

homólogos no Brasil, onde um possível

excesso de discricionariedade pode levar à

subjetividade - em consequência, no Brasil

os resultados são menos previsíveis (uma das

críticas frequentes dos empreendedores)

2


3.

Estudos sobre licenciamento ambiental no Brasil e o papel da gestão do conhecimento


Estudos de caráter institucional

MPF, 2004

Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência

Banco Mundial, 2008

Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate

TCU, 2009

TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no

Ibama

3


MPF 2004

universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve atuação do MPF

métodos: compilação, análise e ordenamento de pareceres de analistas periciais e assessores do MPF

algumas constatações sobre os EIAs:

não identificação de determinados impactos, identificação de impactos genéricos e de impactos mutuamente excludentes

desconsideração de dados do diagnóstico ambiental

falta de justificativa quanto à metodologia empregada para arrogar pesos aos atributos dos impactos

várias deficiências detectadas nos estudos tiveram origem em falhas na elaboração dos termos de referência

3


MPF 2004

algumas recomendações:

“garantia de prazos suficientes para a elaboração dos estudos”

“criação ou consolidação, por parte dos órgãos ambientais, de banco de dados de Estudos, possibilitando o registro e o acesso aos conhecimentos produzidos”

“consolidação de banco de dados das informações oriundas da implementação de medidas mitigadoras e de monitoramento, por parte dos órgãos ambientais”

3


Banco Mundial 2008

universo: licenciamento federal de projetos de energia

métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica

algumas constatações:

baixa qualidade dos EIAs, geralmente extensos e detalhados, “porém focados principalmente no diagnóstico e que, muita vezes, não contribuem para questões do licenciamento"

multiplicidade de atores com grande poder discricionário e poucos incentivos de colaboração, com destaque para o MP

frequente judicialização dos conflitos ambientais

falta de marco regulatório para tratar das questões sociais que extrapolam a responsabilidade legal do proponente

sistemática ausência de monitoramento, fiscalização e acompanhamento dos projetos licenciados

3


Banco Mundial 2008

recomendações:

“criação e promoção de mecanismos de resolução de conflitos entre os atores do processo de licenciamento”

“elaboração de termos de referência por equipe multi-disciplinar baseada em processo de análise prévia do empreendimento e da região onde se insere”

“preparação de Guia Operacional” para definir os enfoques a serem utilizados nos estudos, bem como “o nível de informação recomendado para a tomada de decisão”

3


TCU 2009

universo: licenciamento federal de grandes projetos de infraestrutura, petróleo e gás

questões:

O Ibama realiza uma avaliação contínua dos impactos de cada obra?

“O sistema de gestão do processo de licenciamento ambiental (...) utiliza critérios e indicadores que caracterizam [seus] (...) benefícios (...)?”

“As etapas do processo de licenciamento ambiental são padronizadas de forma a uniformizar a sua análise?”

métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia

3


TCU 2009

constatações:

1. o Ibama não avalia e acompanha sistematicamente os impactos e riscos ambientais das obras licenciadas (achado 1) – “o que existe é um parecer do analista atestando se as condicionantes foram cumpridas ou não (...)” (pg. 10)

2. “existe uma insuficiência de metodologia formal para analisar a qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental apresentados ao Ibama” (parag. 3.40)

3


TCU 2009

constatações:

3. o licenciamento ambiental federal “permanece focado na emissão de licenças em detrimento dos reais efeitos ambientais decorrentes dos projetos ou da efetividade das medidas mitigadoras e de gestão que são adotadas pelos empreendedores” (parag.3.79)

4. “Uma vez que o acompanhamento sistemático dos impactos ambientais é deficiente, muitas informações importantes deixam de ser coletadas e avaliadas, dificultando o aprendizado organizacional.“ (parag. 3.84)

3


TCU 2009

constatações:

5. “Inexistência de qualquer sistema de avaliação

(quantitativa ou qualitativa) dos benefícios (ambientais,

sociais e/ou econômicos) resultantes do processo de

licenciamento” (achado 2) – “A demanda crescente do

pedido de licenças tem contribuído para que o Ibama passe

a ser visto como uma instituição cuja principal finalidade é

a concessão de licenças, de tal forma que a eficiência da

entidade passa a ser medida pelo número de licenças

expedidas, a exemplo de um trabalho cartorial.” (parag.

3.113)

6. “o Ibama não possui padrões ou normas específicas dos

procedimentos e critérios técnicos e metodológicos

adotados no processo de licenciamento ambiental federal

para cada tipologia de obra.” (achado 3.1)

3


TCU 2009

recomendações:

elaborar padrões e normas específicas para os procedimentos e critérios técnicos e metodológicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal

tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e demais documentos pertinentes ao licenciamento ambiental

estabelecer um acompanhamento sistemático das condicionantes das licenças ambientais

outros

3


4.

Conclusões


Relação com as pesquisas anteriores

os estudos sobre licenciamento federal no Brasil apontam algumas deficiências na gestão dos órgãos ambientais

uma das principais lacunas é a incipiente gestão do conhecimento

os órgãos ambientais nos países selecionados vem adotando diversas iniciativas de gestão do conhecimento que podem ser relevantes para o Brasil

a ausência de guias técnicos é apontada – de forma recorrente – como um dos principais problemas

4


Questões

emitir licenças é a finalidade ou o meio de assegurar um certo grau de proteção ambiental?

capacitar pessoas não resulta necessariamente em capacitação institucional

melhorar a eficácia e a eficiência dos órgãos ambientais contribuiria para melhorar a imagem do licenciamento ambiental

4


Para saber mais


Referências

Sánchez, L.E.; Morrison-Saunders, A. 2011. Learning about knowledge management for improving environmental impact assessment in a government agency: the Western Australian experience. Journal of Environmental Management 92: 2260-2271.

Sánchez, L.E.; Morrison-Saunders, A. 2010. Organizational Learning in an EIA Agency. Proceedings of IAIA’10, disponível em http://www.iaia.org/iaia10/documents/reviewed_papers/Organizational%20Learning%20in%20an%20EIA%20Agency.pdf

Sánchez, L.E.; André, P. 2011. Organizational Learning in an EIA Agencies: the Case of Quebec, Canada. Proceedings of IAIA’11, disponível em http://www.iaia.org/conferences/iaia11/uploadedpapers/final%20drafts/Organizational%20learning%20in%20EIA%20agencies%20-%20the%20case%20of%20Quebec,%20Canada.pdf


Estudos sobre licenciamento no Brasil

Ministério Público Federal, Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência. 2004.

disponível em www3.esmpu.gov.br/linha-editorial/outras-publicacoes

aponta os problemas mais frequentes em EIAs analisados por assistentes técnicos do Ministério Público Federal

Banco Mundial, Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. 2008.

disponível em www.bancomundial.org.br

recomenda aprimoramentos visando maior eficiência

Tribunal de Contas da União, TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama. 2009.

disponível em www.tcu.gov.br

apresenta recomendações para melhoria da eficácia do licenciamento ambiental


International Association for Impact Assessment www.iaia.org

Uma associação profissional

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