Gestão e avaliação de políticas e programas sociais: subsídios para discussãoi

7/24/2019 Gesto e avaliao de polticas e programas sociais: subsdios para discussoi

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Texto para discussoENAP

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Gesto e avaliao depolticas e programas sociais:subsdios para discusso

Francisco Gaetani


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Braslia - DFabril/1997

Texto para discusso


ENAP

Francisco Gaetani

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Texto para discusso uma publicao daEscola Nacional de Administrao Pblica

Editora

Vera Lcia Petrucci

Coordenador editorial

Flvio Carneiro Alcoforado

RevisoraMarluce Moreira Salgado

Editorao eletrnica

Milton Furlan

ENAP, 1997

ENAP Escola Nacional de Administrao PblicaSAIS rea 2-A70610-900 Braslia - DFTelefone: (061) 445 7095 / 445 7096Fax: (061) 445 7178

Braslia - DF

GAETANI, Francisco.

G129g Gesto e avaliao de polticias sociais:

subsdios para discusso. Braslia: MARE/ENAP,

1997.

15 f. (Texto para discusso, 14). 1. Polticas pblicas Brasil Aspectos

sociais. I. Ttulo II. Srie

CDD 350.7


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Francisco Gaetani*

1. Introduo

Este texto procura refletir sobre algumas questes ligadas s

problemticas de gesto e avaliao de polticas sociais, a partir de conhe-cimentos relacionados com a observao da realidade brasileira.Trata-se de um alinhavado de consideraes divididas em quatro m-

dulos: contextualizao, balano institucional, gargalos e novas abordagens.No primeiro realizado um breve apanhado do contexto, em termos

da administrao pblica, no qual se encontra situada a problemtica sociale o significado desta insero.

O segundo traz um breve comentrio sobre o endereamentoinstitucional das polticas sociais e um balano de alguns de seus impasses.

Em seguida, so indicados determinados gargalos que constituem

estrangulamentos responsveis pela incapacitao estrutural do Estado noenfrentamento de certos problemas.

So, ento, exploradas novas abordagens potenciais de enfrenta-mento e superao destas dificuldades.

Finalmente apresentado um conjunto de concluses, procurandoestabelecer possveis conexes com os esforos, no sentido de se ampliara eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas sociais atravs dadescentralizao.

Os aspectos relacionados s temticas de gerncia e avaliao so

discutidos em distintos momentos do texto de forma mais ou menosconcomitante.

2. Contextualizao

Um primeiro aspecto a ser considerado nas discusses sobre aspolticas sociais (educao, sade, assistncia, habitao, emprego, rendamnima e previdncia, entre outras) que estas, assim como as macroeco-nmicas (fiscal, monetria, cambial e industrial) e as demais (cientfica e

* Diretor da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro


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tecnolgica, cultural, agrcola, agrria etc), se encontram balizadas e referen-ciadas por uma determinada forma de organizao da administrao pblica quecondiciona e media os processos de formulao, implementao e avaliao depolticas pblicas.

A governana de um pas, dada pela capacidade de governar e delimitadapelo aparato administrativo existente, fundamental na modelagem dos limitese potencialidades dos processos de viabilizao de polticas pblicas.

As polticas de administrao pblica parecem se situar, no entanto, nocampo das no-questes, devido ao carter implcito e opaco que as caracteriza.O dficit de capacidades significativo e eloqente. A explicitao da gravida-de dos problemas pode contribuir para o desvelamento das inconsistncias edisfunes presentes no cotidiano das burocracias governamentais, mas umdesafio recorrente. As cadeias de causalidade fundamentais, bem como asrazes de vrios dos problemas centrais do servio pblico, situam-se no mbitode temticas intrinsecamente conflitivas, de difcil acesso e clarificao.

No esto claros ainda os sinais de sada deste quadro. A operacionali-zao da Reforma do Estado est sendo negociada e conduzida a partir de umaperspectiva hegemonicamente economicista. O corte dos gastos e a obtenodo equilbrio das contas pblicas so as linhas mestras dos esforos orientadospara a viabilizao das reformas (previdenciria, administrativa, tributria etc.).Mas importante destacar como a manuteno do status quovigente agrava ecompromete a j precria situao das instncias de governo (Unio, estados emunicpios) do Pas. O custo de oportunidade da protelao das reformas subestimado e pouco conhecido e est longe de sensibilizar formadores deopinio e agentes decisores.

O Estado atual no se encontra adequadamente preparado para assumir asnovas (e algumas das velhas) tarefas que se delineiam no mbito das transfor-maes em curso neste fim de sculo.

O aparato administrativo no corresponde ao desenho que se persegue noplano da retrica do executivo. A estrutura do Estado brasileiro inorgnica edisfuncional sob qualquer ngulo de anlise. A legislao relativa Previdncia insustentvel, tanto do ponto de vista atuarial quanto tico-valorativo. A ges-to de recursos humanos tornou-se uma atividade fictcia e varejista, dissociadade quaisquer articulaes mais estreitas com questes como carreira, remune-

rao e capacitao. O modelo organizacional da administrao pblica noresponde, mesmo ao comando do executivo, devido situao de incapacitaoestrutural em que se encontra e do declnio das perspectivas de super-la.

A rea social, muito mais que as outras, encontra-se extremamentevulnervel a este quadro. A clientela artificialmente constituda por vtimas,carentes, desqualificados e no por sujeitos sociais. Mas, com freqncia, asdiferenas entre o funcionrio gestor de direitos sociais e o chamado pblico-alvo esto se dissolvendo em um quadro de degradao crescente. O lado dobalco ou guich indica cada vez menos a natureza da insero das pessoas noprocesso e mais a confuso da face social dos governos com sua clientela

ltima, aqueles deserdados pelos mercados que tm no Estado sua ltimatrincheira possvel.Nestes termos, a qualificao do debate sobre as polticas sociais

inevitavelmente perpassada pelas contingncias de operao do Estado, hoje


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profundamente desorganizado e desarticulado.Neste contexto, KLIKSBERG destaca trs mitos que afetam profun-

damente a gesto das polticas sociais: a pretensa ilegitimidade do gasto social,a crena na ineficincia congnita do gerenciamento social e a viso burocr-tica-formalista da gesto social.

No primeiro caso, trata-se do profundo ceticismo com que os

operadores da mquina pblica encaram as hipotticas taxas de retorno daspolticas sociais. como se os recursos alocados com a finalidade de enfrentarestes desafios fossem objeto de uma destinao fatalmente intil.

Um segundo aspecto importante refere-se reconhecida incompetn-cia estrutural do processo de gerenciamento das polticas sociais. como seestas fragilidades condenassem as polticas sociais a uma gesto inevitavel-mente desastrosa.

O terceiro mito refere-se viso mgica que se tem das polticassociais, como se seu processo de formulao fosse seguido de uma etapa

fluida e natural de implementao, desde que adequadamente desenhadas.Devem ser acrescentadas a este quadro duas importantes consideraes:a fragmentao da problemtica social e despolitizao de sua carga decontedo pelas autoridades econmicas.

A realidade da pobreza una em suas mltiplas dimenses. A desinte-grao imposta pelos recortes das organizaes governamentais (educao,sade, criana etc.) costuma provocar enfoques desfocalizadores dos elementospropulsores daquela dinmica social. Esse processo, por definio desequili-brador e fragmentador, embaralha prioridades, embaa os valores e desarticulaesforos auto-organizativos e/ou auto-referenciados.

Quanto ao desalojamento, pela esfera econmica, do contedo poltico ede sua dramaticidade das interfaces com o campo social, as estratgias sovrias: a no considerao do mrito das questes, o no estabelecimento decomparaes com outros agregados (dvida interna, salrios dos poderesLegislativo e Judicirio, produo de bens privados, cargas de tributos etc.) e autilizao da linguagem oramentria e financeira como forma de ocultamento,entre outras.

Neste sentido, contextualizar as polticas sociais , antes de mais nada,recuperar sua dimenso poltica e conflitiva, isto , repolitiz-las.

3. Balano institucional

A descentralizao das polticas sociais est na ordem do dia. Sade,educao, assistncia social, emprego, meio ambiente, criana e adolescncia.Os conselhos municipais se multiplicam, assim como os fundos (no confundircom recursos) viabilizadores (?!) desses processos. Mas uma viso mais deta-lhada desses arranjos aponta questes ainda sem respostas.

As polticas sociais dependem de fluxos e vinculaes constitucionaispara se viabilizarem, de forma sustentvel, no tempo e num ambiente de

incertezas e aceleradas transformaes. So operadas por dentro da execuooramentria, com as vantagens e as desvantagens deste percurso. Os programassociais datados e, eventualmente, carimbados, constituem um aporte derecursos mais ou menos bem distribudos ao longo de um determinado perodo


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de tempo, em variveis propores entre investimentos, servios, equipamentos ecusteio.

Em ambos os casos os processos de gesto e avaliao guardam umprofundo distanciamento da rea econmica. s vezes experimentam-se ende-reamentos alternativos como a esfera do Planejamento ou mesmo o GabineteCivil, hipteses denotadoras de mais fragilidade que respaldo. O fato que, nochamado centro nervoso dos governos, a rea social tende a desempenhar umpapel perifrico, exceto pelo apetite que desperta nos segmentos polticos quese nutrem do clientelismo e da administrao (pulverizada) da escassez.

Burocracias autocontidas e auto-referenciadas (ex: sade, educao eassistncia social, entre outras) possuem uma baixssima articulao horizontal.Acostumadas posio de crnicas pedintes do comando econmico,paradoxalmente, estes grupos que transitam entre os trs nveis de governocostumam competir entre si, promovendo uma concorrncia intergo-vernamental e no uma convergncia sinergtica. A disputa por territorialidades

abrange recursos financeiros, competncias legais, visibilidade institucional,interlocuo com agncias multilaterais de fomento, atendimento da classepoltica etc.

Estes problemas so particularmente graves, quando se trata de polticasde massa, uma vez que as seqelas decorrentes dos mltiplos embates e impas-ses acabam por produzir um ambiente decisrio pantanoso, com baixa veloci-dade de processamento, frgeis e efmeras hegemonias e altos custos de tran-sao. A inrcia e a estagnao dificultam movimentos de ruptura e/ou desequi-lbrios capazes de liberar energias transformadoras represadas no tecido sociale/ou no background das instituies envolvidas.

As possibilidades de irrupo do novo neste quadro podem derivar dequatro campos: da sociedade civil, da esfera poltica, da prpria burocracia e deagentes externos (geralmente aportadores de recursos ao sistema).

O campo da demanda social, da sociedade civil organizada, o que maisvem crescendo em importncia nos ltimos anos. Operando com desenvolturarecursos de marketinginstitucional, as organizaes no-governamentais estoconsolidando seus espaos nos processos de formulao e implementao depolticas pblicas, especialmente pela capacidade de vocalizar interesses margi-nalizados pelos esquemas oficiais. Passando a atuar para alm de posiciona-

mentos de resistncia, estas entidades e movimentos atuam de forma cada vezmais pr-ativa na busca do equacionamento de seus interesses.

A classe poltica permanece sendo a grande fonte de inovaes na con-duo dos negcios pblicos, em especial no mbito das polticas sociais,devido ao capital poltico que carregam. A multiplicao de experincias bemsucedidas, nos planos nacional e internacional, por governos locais dirigidospor lideranas polticas emergentes, emblemtica desta potencialidade. Oexemplo vem de baixo, ao contrrio do provrbio popular, e comea a seespraiar pelo nvel estadual, ainda que de forma isolada e pontual, delimitadapor entornos regionais especficos.

O vetor endgeno ao Estado, as elites burocrticas, tambm pode desem-penhar importante papel infra-estrutural na gestao de mudanas na esferasocial, principalmente quando consegue construir e desenvolver instituies e


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arranjos portadores de condies de sustentabilidade. O domnio dos contedosespecficos das atividades de governo, bem como de tecnologias e informaesestratgicas, transforma as burocracias articuladas em importantes protago-nistas destes processos, ainda nem sempre com uma visibilidade corresponden-te ao seu efetivo potencial de interveno.

Os organismos internacionais envolvidos nestes processos pertencem

basicamente a dois grupos: as agncias de fomento e os integrantes do sistemadas Naes Unidas que operam na esfera social.

O primeiro grupo particularmente importante dado ao seu poder dedirecionamento de inverses, estabelecendo prioridades para aplicaes derecursos que desempenham importante papel na confeco da agenda dedecises dos governos nacionais e subnacionais (estados e municpios degrande porte). No entanto, a observao do estgio de implementao dosprojetos (freqentemente muito atrasados) das carteiras de organizaes comoo BID e o BIRD, os problemas no campo do fluxo de desembolso dascontrapartidas (com as decorrentes taxas, derivadas da no-utilizao dosrecursos disponibilizados) e os prprios resultados efetivos dessesemprstimos indicam a necessidade de se apurar com mais profundidade asresponsabilidades destes problemas, especialmente no mbito das equipeseconmicas dos tomadores, dos oficiais de projetos, dos emprestadores e dasinstncias avaliadoras, todos geralmente preservados do complexo universo daimplementao.

O segundo grupo abrange o PNUD, o Unicef, a OMS, a OPAS, o CLAD, aCepal, a FAO, o PNUMA e a Unesco entre outros. Estas instituies tambmpossuem um importante papel na difuso de idias e induo de com-portamentos, atravs de mecanismos de apoio mais brandos, geralmente situa-dos no campo das inovaes (portadoras de expressivo efeito-demonstrao) eformao, alm de eventos, publicaes e visitas tcnicas. Embora operando emescala micro, com um volume muito menor de recursos (ainda que geralmente afundo perdido), essas instituies tm desempenhado um relevante papel natransferncia de tecnologia de projetos para seus parceiros locais, em especialna rea social. Este tem sido um vetor importante, funcionando no sentidocontrrio aos processos de desmantelamento e desmanche das administraespblicas.

As probabilidades de sucesso das iniciativas modernizadoras desses

quatro grupos dependem fundamentalmente da capacidade dos mencionadosatores estabelecerem alianas e, principalmente, construrem redes capazes dealavancar sinergias, criar padres de convergncias que arrastem parceiros eanis burocrticos em um mesmo sentido.

Nesta perspectiva, a problemtica do posicionamento institucional nopossui uma dimenso esttica, mas sim dinmica, fluida e flexvel. O foco nadensidade e qualidade do feixe de interaes, o verdadeiro nucleador de priori-dades, recursos e arranjos institucionais.

4. Os gargalos estruturais: um breve apanhado

Os dficits de capacidade do setor pblico situam-se em diversos cam-pos do sistema poltico e do aparato estatal. Dentre estes, destacam-se o


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processo poltico propriamente dito, o processo legislativo, o exerccio dajustia, a interlocuo com o setor produtivo, a governana, a gestomacroeconmica e a gesto da poltica industrial, cientfica e tecnolgica.

O desafio da consolidao do regime democrtico na maior parte dospases da Amrica Latina no est superado. A experincia histrica, a desagre-gao do tecido social, a eleio de governos minoritrios (sem hegemonia noLegislativo), o agravamento da excluso social, a rpida abertura comercial, ocolapso das finanas pblicas e a combinao do desemprego estrutural com osubemprego crnico produziram um quadro adverso e pantanoso, de difcilmanejo. A transio para uma trajetria de desenvolvimento sustentvel noest clara como demonstram emblematicamente Argentina, Brasil e Mxico.Por outro lado, a nostalgia do autoritarismo pode crescer no caso de aprofun-damento da paralisia e dos governos diante da crise. Isto sem falar no ressur-gimento do populismo, trao cultural do continente que sobrevive globaliza-o e revoluo tecnolgica.

O processo legislativo tambm se ressente dos longos anos doautoritarismo. Os partidos polticos so ainda profundamente frgeis e a lgicada barganha poltico-sistmica prevalece, em detrimento de posicionamentospolticos sobre o contedo dos problemas. A capacidade propositiva doLegislativo ainda muito subaproveitada, dado o carter reativo que predominanas trs instncias de governo. Noutras palavras, o dficit do Legislativo emlegislar, em formular proposies legais ainda muito grande, relegando-o aum papel menor de casa de barganhas midas e de corporativismo exarcerbado.

O Poder Judicirio o grande esquecido do processo de redemocra-tizao. Opaco e impermevel a qualquer tipo de controle social, o Judiciriovem se revelando o poder mais conservador da Repblica, em parte, por suasprprias caractersticas intrnsecas relacionadas com a manuteno da ordem e,em parte, devido hipertrofia de sua autonomia, confundida deliberadamentecom uma pseudo-soberania perante a tudo e a todos. A Justia o poder maisatingido pelo formalismo, pelo burocratismo, pelo nepotismo e pelo corpora-tivismo. E seu poder paralisante sobre as aes do governo, notadamente emmatria econmica e na gesto de recursos humanos, bastante expressivo. Namedida que o Legislativo no atualiza o arcabouo jurdico-legal do Pas, asperspectivas de mudana deste quadro tornam-se ainda mais distantes.

Os dficits de capital demandam um equacionamento mais previsvel que,inclusive, j vem sendo perseguido aqui e ali. Os investidores buscam ambien-tes econmicos que assegurem a rentabilidade de seu capital, o que propor-cionado por regras claras, aceitveis, estveis e bem administradas, caracters-ticas que s recentemente comeam a ser reunidas em pases latino-americanos(o Chile o melhor exemplo). Estas so condies necessrias, ainda que nosuficientes, para atrair investimentos externos de capital. O equilbrio dasfinanas pblicas, a estabilizao macroeconmica, marcos regulatriosadequados, poltica de abertura comercial consistente com a poltica industrialdo pas etc. so outros importantes requisitos das chamadas reformas,orientadas para o mercado que espera que os pases latino-americanos adotem.O enfrentamento destes desafios colide, no entanto, com as bases desustentao poltica e econmica de muitos governos, alm do que, conforme a


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forma de conduo desses processos, estas polticas resultam em umagravamento do quadro de excluso social e no em processos redistributivos.

Finalmente, h questes integrantes da chamada governana. Estocristalizadas na forma de organizao da mquina administrativa: problemas,vcios, inconsistncias e injustias, cujo enfrentamento profundamente con-flitivo. A previdncia dos funcionrios pblicos, o inchao das mquinas admi-

nistrativas, os privilgios adquiridos e transformados em direitos (especial-mente no Legislativo, no Judicirio, nos Tribunais de Contas e no MinistrioPblico), a desprofissionalizao e proletarizao dos funcionrios pblicos, aausncia de polticas de recursos humanos modernizadoras vinculadas a centrosde formao, carreiras e remunerao, entre outros, so elementos crnicos noquadro de desaparelhamento do Estado. Ignorar e/ou protelar o enfrentamentodestes problemas contribuir para seu agravamento e aumentar o custo de umahipottica soluo. Enquanto isto, o Estado vai se tornando cada vez mais vul-nervel captura por interesses privados e corporativos.

5. Novas estratgias de enfrentamento da problemtica social

5.1. A cadeia produtiva de servios pblicos na rea social

Os estudos de organizao industrial deram um grande salto de qualidade,quando as anlises da estrutura produtiva com corte setorial deram lugar spesquisas dos chamados complexos industriais, que focalizam a densidade dasinteraes (para frente, para trs e horizontais), no mbito das cadeias produtivas.

As polticas sociais se ressentem da ausncia de uma abordagem seme-lhante. As reas de sade, educao, assistncia social, emprego, habitao,saneamento bsico, entre outras, no atuam em conjunto, no dialogam entre sie no se propem a desenvolver um esforo institucionalizado e sistemtico decompatibilizao de aes e construo de sinergias e complementariedades.Mesmo no contexto dos esforos de descentralizao em curso, a verticaliza-o tipo cascata e no a exploso em redes a tnica.

Neste quadro de diluio de responsabilidades, desintegrao edesarticulao institucional e pulverizao de recursos, a questo das parceriasprecisa ser retrabalhada dentro de uma viso mais agressiva. No basta apresso da base, dos beneficirios ltimos que rejeitam estas abordagensfragmentadas e fragmentadoras. Tampouco suficiente o voluntarismo degrupos tcnicos dotados de senso de responsabilidade, esprito pblico e visode conjunto. necessrio um esforo de amarrao top-down tambm, sepossvel vinculado ao fluxo de desembolso de recursos.

No se trata de engessar propostas, mas sim de induzir efetivamente adinmica de funcionamento desses programas. Os problemas se remetem unsaos outros, realimentando-se continuamente. Aes setoriais, mesmo quandobem sucedidas, so vulnerveis a mdio e longo prazo, se no transbordam ouso acompanhadas de avanos em problemticas conexas. Neste sentido, no

basta que cada ator se contente em fazer sua parte. Todos precisam acompanhare monitorar o comportamento do conjunto. No mnimo para somar esforospara dialogar com a rea econmica, sempre arisca e refratria a ampliar suasinteraes com a esfera social.


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A abordagem do tipo complexo social recupera a dimenso de tota-lidade das regies e dos seus problemas, reconhecidos na sua integralidade (eno nas suas facetas). E este enfoque incide tambm sobre o vetor da descen-tralizao. A qualificao das competncias dos trs nveis de governo, assimcomo a discriminao dos aportes de recursos (financeiros, humanos, informa-cionais etc.) de cada um o mnimo (ainda distante) a ser pactuado e explorado,no mbito das relaes intergovernamentais.

Naturalmente, esse esforo de abordagem significa exigir mais dosagentes pblicos e privados em interao nesses processos. A pobreza, noentanto, no fragmentada. Alastra-se e aprofunda-se na sua inteireza,arrastando consigo, com maior ou menor velocidade, o conjunto das variveisque a define.

5.2. Implementao de polticas em redes

A maior parte das polticas pblicas e programas sociais em processo deimplantao so autocontidos, gerenciados de forma esttica (com papisdefinidos e responsabilidades prescritas) e defensivos em relao ao ambientesobre o qual incidem. A hierarquia de comando unificada. A capacidade deacumular tenses (no fracassos) baixa. O desafio dos avaliadores captar emque medida eventuais mudanas operadas no decurso de sua implementaodevem-se a ele. A publicizao do acompanhamento fsico-financeiro mnima.

A participao da sociedade civil organizada e da classe poltica geralmente percebida como estorvo, salvo quando restrita aos limites de sua "contrapartida".

Basicamente, no se lida com sujeitos sociais. O programa ou a polticaso os protagonistas, pilotados por coordenaes gerais e executivas implan-tadas, mais, ou menos organicamente no aparato estatal.

Falar em ruptura destes procedimentos temerrio, mas talvez sejapossvel enriquec-lo atravs de sua disclosuree operao em rede. Istosignifica incorporar fluidez e flexibilidade sua gesto, alm de mobilizar umconjunto maior de parceiros (e fiscais) na sua viabilizao. O risco a endo-geneizao de um conjunto de demandas sociais que exploda os limites de suaspossibilidades. Mas as redes esto a exatamente para catalisar e contribuir parao processamento de conflitos.

A ampliao do acesso s diversas etapas de um processo de negociao,implementao e avaliao abre a perspectiva de incorporar novas e distintascontribuies, at ento estruturalmente excludas destas dinmicas.

As novas tecnologias de informao abrem oportunidades extraordinriasde publicizao e difuso de informaes. Curiosamente, os governos parecemainda lentos e receosos de incorpor-las em prticas distintas da publicidadeoficial. Contedos explosivos no papel tornam-se incontrolveis, quando dispo-nibilizados em meio eletrnico.

O Estado possui muitas zonas opacas. As polticas sociais e os progra-mas dos trs nveis de governo no fogem regra. Mesmo as estatsticas scio-

econmicas no so isentas de tenses. Seu contedo geralmente objeto decontrovrsias, crises e dissensos, o que explica seu freqente desaparecimentoou sucateamento. Um choque de informaes e dados sistematizados produz


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conseqncias. Muitas vezes elas falam por si, desvelando situaes de difcilexplicitao.

A chave da inovao, no entanto, so as redes. A definio de seus nsprincipais, de suas franjas, de suas barreiras entrada (quando existirem) e deseu impacto sobre a gesto no so problemas simples. No deixa de ser umageometria mvel do poder. Por outro lado, as potencialidades de uma rede emmovimento alinhado so muito interessantes, mesmo que no seu interior (quan-do houver um lado de dentro) haja conflitos.

A convergncia de propsitos, meios, focos e articulaes cria um vetorde forte sustentabilidade institucional. Proporciona um incrementalismo orien-tado, cumulativo, flexvel e fluido, alm de aberto e pblico.

As polticas e programas sociais no pertencem a seus financiadores nema seus operadores. A gesto em rede mais que uma administrao partilhada. um constrangimento democrtico ao processo de tomada de decises na m-quina administrativa. Nestes termos tambm uma forma de tornar a adminis-

trao pblica mais permevel ao controle social.

5.3. Uma nova forma de politizao das polticas sociais

As polticas sociais so as primas pobres da famlia das polticas p-blicas. Ocupam o lugar de vtimas crnicas das dificuldades do Pas. Afogadaspelos horizontes de curto prazo que costumam balizar a atuao da equipeeconmica, os gestores das polticas sociais j introjetaram sua inserosubalterna no aparato administrativo estatal e contentam-se com o que forpossvel, como se os gastos neste campo fossem os grandes responsveis pelodesequilbrio das contas pblicas.

Cabe aqui o registro de que, em certos setores, o volume de recursosaportados comea a atingir patamares razoveis dentro de parmetros interna-cionais, de modo que h tambm problemas relacionados com a natureza dogasto, e no apenas com seu quantum.

Assim sendo, h fundamentalmente duas arenas de discusso nosgovernos da problemtica das polticas sociais: intra-setores responsveis pelastemticas sociais e na sua interface com os demais campos burocrticos, em

especial a rea econmica.No mbito da prpria esfera social, a condio de vtima, carente e

excluda profundamente cristalizada, a ponto de paralisar processos deempowermentauto-referenciados. Os posicionamentos justificativos edefensivos predominam. Mas at a escassez torna-se moeda poltica. Bastaobservar o interesse poltico que estes setores despertam, em especial dospolticos caracterizados por prticas clientelistas. So palanques que asseguramvisibilidade recorrente, mesmo quando no h recursos. O resultado o ensi-mesmamento, a emulao da escassez e uma certa insensibilidade em relaoao contedo das prticas.

As interfaces com outras reas de governo costumam restringir-se esfera econmica, sempre com o mesmo discurso, mesmo que os temposmudem. O resultado conhecido: absoluta falta de comunicao efetiva. Os


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passos seguintes so familiares: interlocuo direta com o chefe do executivo,ocupao de espaos na mdia, contatos com o legislativo e .... retorno fazen-da (ou substituio do dirigente). como se houvesse um ritual cujas falasapresentam poucas alteraes, cujo resultado invariavelmente o mesmo.

Transformar esta realidade exige uma prtica poltica mais aberta, capaz dealianas mais abrangentes e eficazes (afinal, trata-se de fazer valer os interesses e

direitos de uma maioria) e a adoo de posturas mais inovadoras na conduo deaes. Trs movimentos configuram esta nova estratgia de politizao das polti-cas sociais: parametrizao, publicizao e precificao (?).

A adoo de indicadores e parmetros de custo, desempenho, produ-tividade, atendimento, cobertura, eficincia, eficcia e efetividade um movi-mento que precisa ser difundido e aprofundado, com todas as imperfeies enecessidades de aprimoramento que apresentam. Criam referncias;possibilitam comparaes, no tempo e entre contextos semelhantes e auxiliamna medio, qualificao e desenvolvimento de sensibilidades (escala, natureza,

gravidade, repercusso etc.) em relao aos problemas.A publicizao uma ruptura com as prticas opacas e diluidoras deresponsabilidades tpicas do servio pblico. A elevao do patamar deinformaes disponveis melhora o processo decisrio, expe interesses quese beneficiam de sigilos inconsistentes com a coisa pblica, constrange asociedade e o governo a enfrentar certos problemas e permite a constituio deum conhecimento cumulativo sobre as temticas em foco (desafio difcil emum contexto de vigncia do efmero, exceto as desigualdades).

A precificao outra prtica importante a ser incorporada. H de setraduzir as demandas em custos. Mas preciso tambm colocar preos nas

solues e, principalmente, nas conseqncias de sua ausncia. A noo decusto de oportunidade vital para a instrumentalizao da capacidade negocia-dora dos gestores de polticas sociais. Os conflitos que travam se processam naarena das anlises custo-benefcio e da avaliao social de projetos. O dimen-sionamento dos problemas e de suas (ausncias de) solues, bem como acomparao com os (grandes e pequenos) nmeros das demais polticas pbli-cas essencial para fortalecer politicamente a rea social, tanto no mbito dogoverno como da sociedade.

5.4. Recursos humanos, recursos estratgicos

Em pleno contexto de revoluo tecnolgica, acumulao flexvel eglobalizao, a forma como so gerenciados os recursos humanos na esferasocial empurra os funcionrios pblicos para uma situao perigosamenteprxima daquela vivenciada pela clientela da mquina estatal.

No momento em que se discute agregao de valor ao produto (sejambens ou servios), que a empregabilidade ocupa o centro das discusses entrecapital e trabalho e que o desempenho e a produtividade passam a ser funda-mentais para as discusses sobre polticas salariais, a degradao da funo

pblica chega a produzir uma dicotomizao do servio pblico: o indispen-svel (fiscalizao, Ministrio Pblico, as empresas estatais e os agentesfinanceiros) e o resto.


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No mbito deste resto, pessoal sinnimo de estorvo, gasto desnecess-rio, cipoal de legislao funcional, conflitos trabalhistas, cristalizao deineficincias e problema a ser administrado e rolado, porque as solues soconflitivas e pressupem enfrentamentos que afetam o clculo e a equao dasustentabilidade poltica dos governos.

No universo do setor privado j fazem muitos anos que o tratamentodispensado aos funcionrios, em especial ao de nvel mais alto, implica umintenso esforo de capacitao continuada, assuno de novas responsabilida-des, manejo de linguagens e tecnologias da informao, desenvolvimento deliderana e capacidades de comando, negociao e interao permanente.

A insistncia em negligenciar a importncia estratgica da problemticade recursos humanos, na prtica, resulta no aprofundamento da poltica impl-cita de desmancho da administrao pblica.

Diferentes funes do Estado demandam distintas formas de tratamentoe regulamentao da questo de pessoal. As polticas sociais, por exemplo, so

emblemticas de um equacionamento inadequado deste assunto. Dentre asprincipais caractersticas de seus quadros destacam-se, de um lado, o volunta-rismo, a sensibilidade social, a capacidade de indignao e o genuno desejo deempreender transformaes no modo de vida do povo pobre e, de outro, odespreparo profissional(em termos de contedo), as precarssimas condiesde trabalho, a baixa densidade tecnolgica e a falta de perspectivas de carreira ecrescimento (pessoal e profissional).

No mbito das discusses sobre descentralizao das polticas, ascontradies emergem com clareza. Como transferir pessoal de um nvel degoverno para outro? (Convnios no tm funcionado.) Como induzir parcerias e

sinergias, se as condies e relaes de trabalho (jornada, remunerao, regimede trabalho e infra-estrutura) so profundamente distintas? Como exercer aogerencial (e poltica) sobre um quadro de pessoal estruturado com base emvetores geradores de entropia? Como sustentar um dilogo to desigual comreas crticas como a financeira, a econmica e a de cincia e tecnologia(C&T)? Como mobilizar, a partir dos recursos humanos disponveis no serviopblico, a sociedade civil para transformar e traduzir as necessidades sociaisdas maiorias (dispersas, imersas na pobreza e desorganizadas) em respostaspolticas e institucionais da mquina administrativa?

A agenda de perguntas, no caso, j constitui por si s um roteiro deenfrentamento de um importante conjunto de (no?) questes. um lugarcomum dizer que os recursos humanos constituem o maior patrimnio de umaorganizao e, mesmo, do Estado. Potencializar suas possibilidades, investir nacapacidade de as pessoas agregarem valor ao trabalho e valores aos contedosde suas aes o desafio posto, em especial nas interfaces do servio pblico comos excludos.

6. Concluses

As principais concluses deste trabalho apontam em cinco direesbsicas: fixao de uma agenda, objetivao de prioridades, costura de redes,nucleao cumulativa de informaes e focalizao nos pontos de impacto.


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O estabelecimento de qual a agenda dos problemas consideradoscrticos e fundamentais bsico para a aglutinao de interlocutores. Para sereferenciar a discusso e sinalizar a trajetria que se pretende percorrer necessrio clarificar a pauta e desbast-la de problemas secundrios. A agendadeve consolidar temticas ns, que enfeixam gargalos de mltiplos problemase cujo equacionamento desdobre dinmicas autopropulsoras. Esta uma tarefaindubitavelmente poltica, mas que abre um vasto campo de interveno eparticipao para as elites burocrticas, os organismos internacionais (?!) e asociedade civil organizada.

A objetivao de prioridades um desenvolvimento de uma agendaenxuta, densa e estratgica. Os recursos so, por definio, escassos. precisobuscar concentr-los sob pena de ceder lgica (profundamente conservadora)da pulverizao, impotente para produzir mudanas, alavancagens ou rupturas.Dos recursos financeiros ao tempo, passando por equipamentos, pessoal etecnologias, a escassez estrutural e os custos de oportunidade de constran-

gedora mensurao. O clculo poltico tradicional induz diluio. Mas se oobjetivo transformar, estabelecer e perseguir prioridades fundamental.

A costura de redes (cujas franjas devem permanecer abertas) nucleadorasde organizaes de diversos matizes que perseguem objetivos convergentes odesafio da virada do sculo. Ningum tem como intervir e mudar a realidade deforma isolada. H de se alavancar sinergias, construir parcerias, tecer alianas edesenvolver vnculos confiveis, flexveis e duradouros. Na verdade, precisoconstruir responsabilidades, tendo em vista impressionante capacidade doEstado em dilu-las e da sociedade em recus-las.

A nfase nos processos de armazenamento, difuso e atualizao deinformaes crtica. O Estado vem, reiteradamente, desorganizando suasbases de dados, bloqueando o acesso a informaes de teor explosivo edifundindo apenas o que convm em termos publicitrios. Quem pauta asnotcias a mdia ou a mquina, cada uma obedecendo a sua lgica, osinteresses de seus controladores e financiadores. A memria tcnica precisapossuir uma dimenso cumulativa que deve ser preservada e disponibilizada,dentro do possvel em espaos pblicos, no necessariamente estatais. Ocyberspace uma alternativa barata e democrtica.

O foco nos pontos de impacto a chave do choque para trs a ser dado

nas cadeias produtivas envolvidas no processo de descentralizao. Primeiro, necessrio fortalecer esta interface com o pblico: valorizar o cidado,cliente, contribuinte e, especialmente, portador de direitos, cujo atendimento oservio pblico gerencia (consciente ou no). Segundo, preciso minimizar e/ou eliminar todas as cadeias de intermediao dispensveis, onerosas,demoradas ou ineficazes. Esta difrao que amortece e encarece a gravidadedos problemas sociais. Em poucas reas o irnico provrbio popular criardificuldades para vender facilidadesse aplica tanto como na esfera social. Eisto vale para instncias de governo, polticos, corporaes e servidores.

Todos estes cinco pontos apontam na direo do disclosuredas aesgovernamentais na esfera social. Luzes e holofotes sobre os problemas, por sis, no so mudanas, mas as possibilitam e empurram.


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Referncias Bibliogrficas

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Gestão e avaliação de políticas e programas sociais: subsídios para discussãoi

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