Gestão Empresarial dos Serviços Públicos (2ª Edição)

Gestão Empresarial dosSERVIÇOS PÚBLICOS

guilhermina rego

GUILHERMINA REGO

Há hoje a percepção generalizada de que será necessário diminuir o peso da despesa pública no PIB se pretende-mos aumentar a competitividade da economia portugue-sa. Essa percepção criou as condições políticas para um movimento favorável a privatizações, mas a redefinição das funções que competem ao Estado nunca foi consen-sual, nem chegou a ser concretizada.

Apesar de não haver uma clara redefinição das funções do Estado, as políticas públicas implementadas ao lon-go dos últimos anos têm atribuído grande importância à introdução de práticas inovadoras de gestão nos ser-viços públicos, sendo a saúde um dos sectores que se destacam. O livro agora publicado, de autoria da Prof. Guilhermina Rego, aborda de uma forma aprofundada e abrangente a problemática da gestão empresarial no sector da saúde e, mais especificamente, apresenta evi-dência empírica sobre o seu impacto na eficiência do sector hospitalar português. Esta obra, pela sua abran-gência e rigor, será de grande utilidade para profissionais do sector da saúde com funções de gestão e estudantes de Economia e Gestão da Saúde.

José da Silva Costa, Professor Catedrático da Faculdade de Economia da Universidade do Porto

Guilhermina Rego é licenciada em gestão de empresas, mestre em finanças, e em 2007 efectuou o doutoramento em ciências empresariais, na área da gestão hospitalar, na Faculdade de Economia da Universidade do Porto.

Presentemente, é professora auxiliar da Faculdade de Medicina do Porto, tendo a seu cargo a regência da disciplina de administração hospitalar no curso de medicina. É ainda coordenadora da Unidade de Ética e Gestão da Saúde do Serviço de Bioética e Ética Médica da Faculdade de Medicina do Porto, membro da comissão de coordenação da Pós- -Graduação em Gestão e Administração Hospitalar e membro da direcção da Associação Portuguesa de Bioética. Publicou quarenta trabalhos em revistas científicas nacionais e internacionais e cinco livros sobre temas relacionados com saúde.

ISBN: 978-972-788-425-4

Prefácio de Rui Nunes

Uma Aplicação ao Sector da Saúde 2ª Edição

Gestão Empresarial dos

SERVIÇOS PÚBLICOSUm

a Aplicação ao Sector da Saúde | 2ª Edição

Gestão Empresarial dosSERVIÇOS PÚBLICOSUma Aplicação ao Sector da Saúde 2ª Edição

9 789727 884254

ISBN 978-972-788-425-4

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Índice geralPrefácio.......................................................................................................13

Introdução..................................................................................................17

OModeloTradicionaldeAdministraçãoPública........................................19

ANovaAdministraçãoPública.................................................................23

GestãoEmpresarialdosServiçosPúblicos:OSectordaSaúde.................30

I – PARTE

Capítulo I – O Mercado da Saúde ...........................................................43

1.1UmaAproximaçãoEconómicaaoSectordaSaúde................................46

1.2ATeoriaEconómica,aLógicadeMercadoeoBem“Saúde”..................61

1.3AProcuradeSaúdeedeCuidadosdeSaúde..........................................68

1.4AOfertadeCuidadosdeSaúde..............................................................78

1.5ConsequênciasdaAplicaçãoàSaúdedoSistemadeMercado...............87

Capítulo II – Regulação na Saúde............................................................99

2.1Regulação:OSurgimentodoConceito.................................................102

2.2RegulaçãoEconómicaeRegulaçãoSocial............................................106

2.3Regulação:TeoriaseModelosdeRegulação.........................................110

2.3.1TeoriasdaRegulação....................................................................110

2.3.2ModelosdeRegulação..................................................................116

2.4RegulaçãonaSaúde..............................................................................123

2.4.1ARegulaçãonaSaúdeenasUtilities.............................................123

2.4.2EstratégiasdeRegulação...............................................................140

6 Gestão Empresarial dos Serviços Públicos - Uma Aplicação ao Sector da Saúde

2.4.3MecanismosdeRegulação............................................................139

2.4.3.1OObjectoeosInstrumentosdeRegulação...............................140

2.4.3.2AsEntidadesReguladoras...........................................................145

2.5QualidadeemSaúde.............................................................................151

2.5.1ConceitodeQualidadeesuaEvolução.........................................151

2.5.2QualidadenaSaúde......................................................................157

Capítulo III – Eficiência, Desempenho e Gestão Hospitalar...............167

3.1ModelosdeEstimaçãodosCustosHospitalares....................................171

3.2OsSistemasdeFinanciamentoeoDesempenhoHospitalar.................186

3.3AEficiência:GestãoPúblicaversusGestãoPrivada....................................198

3.3.1ExperiênciasdeGestãoemPortugal.............................................199

3.3.2EstudosNacionaiseInternacionais...............................................210

Capítulo IV – O Conceito de Eficiência em Saúde: da Teoria à Prática..225

4.1MedidasdeEficiência...........................................................................228

4.2MediraEficiência:MétodosParamétricoseNãoParamétricos.............233

4.3MetodologiaUtilizada:DEA.................................................................236

4.3.1PressupostodaConvexidade.........................................................242

4.3.2PressupostodosRendimentosàEscala..........................................243

4.3.3PressupostodaDisponibilidadedosInputsedosOutputs..............247

4.4AvaliaçãodaEficiêncianoSectorHospitalar: EstudosRecentesqueUtilizamaDEA....................................................249

4.5ConsideraçõesMetodológicas...............................................................265

II – PARTE

Capítulo V – Análise da Eficiência dos Hospitais Públicos Portugueses..271

5.1DefiniçãodaAmostra...........................................................................275

5.2DefiniçãodosInputsedosOutputs.......................................................287

5.3DescriçãodasVariáveisAmbientais......................................................301

Capítulo VI – Análise dos Resultados Empíricos: Eficiência (1)...........307

6.1Eficiência(1)–Ano2002......................................................................310

6.1.1RendimentosConstantes(ModeloCCR): Com“HospitaldeDia”(IncluiosHospitais/CasosOmissos)........310

7Índice

6.1.2RendimentosConstantes(ModeloCCR): Com“HospitaldeDia”(ExcluiosHospitais/CasosOmissos)........314

6.1.3RendimentosConstantes(ModeloCCR):Sem“HospitaldeDia”...317

6.2Eficiência(1)–Ano2003......................................................................321




6.3Eficiência(1)–Ano2004......................................................................330




6.4Eficiência(1):HospitaisSAeHospitaisSPA..........................................348


6.4.2RendimentosConstantes(ModeloCCR): Com“HospitaldeDia”(ExcluiosHospitais/CasosOmissos.........363


Capítulo VII – Análise dos Resultados Empíricos:Eficiência (2)...........379

7.1Eficiência(2)–Ano2002......................................................................383


7.1.2RendimentosConstantes(ModeloCCR):

Com“HospitaldeDia”(ExcluiosHospitais/CasosOmissos)........386


7.2Eficiência(2)–Ano2003......................................................................391

7.2.1RendimentosConstantes(ModeloCCR):

Com“HospitaldeDia”(IncluiosHospitais/CasosOmissos)........391




7.3Eficiência(2)–Ano2004......................................................................397




7.4Eficiência(2):HospitaisSAeHospitaisSPA..........................................417




Capítulo VIII – Análise dos Resultados Empíricos:

Modelo Econométrico....................................................459

8.1ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1) comumaVariávelIndependente–EstatutoJurídico...............................466

8.1.1ModelodeEstimaçãoparaoGraude

Eficiência(1)comumaVariávelIndependente.................................467

8.1.1.1ConsiderandooHospitaldeDiaeTodososCasos,ecomaaplicaçãodaDEAporestatutojurídico(SA/SPA):EF(1)–CCO......................................................................467

8.1.1.2ConsiderandooHospitaldeDiaeSemosCasosOmissos,ecomaaplicaçãodaDEAporestatutojurídico(SA/SPA):EF(1)–SCO...........................468

8.1.1.3NãoConsiderandooHospitaldeDia,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(1)–SHD..........................................469

8.1.2ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(2) comumaVariávelIndependente–EstatutoJurídico.....................470

8.1.2.1ConsiderandooHospitaldeDiaeTodososCasos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–CCO............................470

9Índice

8.1.2.2ConsiderandooHospitaldeDiaeSemosCasosOmissos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–SCO........................471

8.1.2.3NãoConsiderandooHospitaldeDia,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–SHD.......................................................................472

8.2ModelodeEstimaçãoparaoGraude Eficiência(1) comumaVariávelIndependente–Certificação......................................473

8.2.1ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1) comumaVariávelIndependente–Certificação............................ 474

8.2.1.1ConsiderandooHospitaldeDiaeTodososCasos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(1)–CCO....................................................................... 474

8.2.1.2ConsiderandooHospitaldeDiaosCasosOmissos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(1)–SCO.......................................................................475

8.2.1.3NãoConsiderandooHospitaldeDia,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(1)–SHD..........475

8.2.2ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(2) comumaVariávelIndependente–Certificação............................ 476

8.2.2.1ConsiderandooHospitaldeDiaeTodososCasos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–CCO......................................................................477

8.2.2.2ConsiderandooHospitaldeDiaeSemosCasosOmissos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–SCO.......................................................................478

8.2.2.3NãoConsiderandooHospitaldeDia,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–SHD...........479

8.3ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1) comumaVariávelIndependente–Acreditação......................................480

8.3.1ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1) comumaVariávelIndependente–Acreditação............................480

8.3.1.1ConsiderandooHospitaldeDiaeTodososCasos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(1)–CCO.......................................................................481


8.3.1.2ConsiderandooHospitaldeDiaeSemosCasosOmissos,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(1)–SCO......................................................................482


8.3.2ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(2) comumaVariávelIndependente–Acreditação...........................482


8.3.2.2.ConsiderandooHospitaldeDiaeSemosCasosOmissos,ecomaAplicação....... daDEporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–SCO......................................................................484

8.3.2.3NãoConsiderandooHospitaldeDia,ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–SHD.........485

8.4ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1) comduasVariáveisIndependentes–CertificaçãoeAcreditação...........486

8.4.1ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1) comduasVariáveisIndependentes–CertificaçãoeAcreditação..487




8.4.2ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(2) comduasVariáveisIndependentes–CertificaçãoeAcreditação..490



11Índice


8.5ModeloGeraldeEstimaçãoparaaMedidadeEficiência(1)................497

8.5.1ModeloGeraldeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1)............497




8.5.2ModeloGeraldeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(2)............502




8.6ModelodeEstimaçãoparaaMedidadeEficiência(1) comDuasVariáveisIndependentes:EstatutoJurídicoeAcreditação......509

8.6.1ModelodeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(1)comDuas VariáveisIndependentes:EstatutoJurídicoeAcreditação.............509




8.6.2ModeloGeraldeEstimaçãoparaoGraudeEficiência(2)com

DuasVariáveisIndependentes:EstatutoJurídicoeAcreditação....513


8.6.2.1ConsiderandooHospitaldeDiaeTodososCasos,

ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):

EF(2)–CCO......................................................................513

8.6.2.2ConsiderandooHospitaldeDiaeSemosCasosOmissos,

ecomaAplicaçãodaDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):

EF(2)–SCO......................................................................515

8.6.2.3NãoConsiderandooHospitaldeDia,ecomaAplicação

daDEAporEstatutoJurídico(SA/SPA):EF(2)–SHD..........516

Capítulo IX – Considerações Finais........................................................521

Referências Bibliográficas........................................................................535

ANEXOS

AnexoA–ListadosHospitaisEPE...............................................................575

AnexoB–ListadeClassificaçãodosHospitais...........................................577

AnexoI–EstatísticasDescritivasporVariável,porTipodeHospital eporNaturezaEstatutária.............................................................581

AnexoII–Eficiência(1)–Ano2002...........................................................587

AnexoIII–Eficiência(1)–Ano2003..........................................................603

AnexoIV–Eficiência(1)–Ano2004..........................................................623

AnexoV–Eficiência(2)–Ano2002...........................................................637

AnexoVI–Eficiência(2)–Ano2003..........................................................653

AnexoVII–Eficiência(2)–Ano2004.........................................................677

AnexoVIII–A–ClassificaçãodosHospitaisporTipoeGrupoEconómico:AnáliseComparativaapósExclusão..................................695

AnexoVIII–B–ClassificaçãodosHospitaisporTipoeGrupoEconómico:AnáliseComparativa.........................................................717

AnexoIX–Eficiência(1)eEficiência(2):ModeloCCReModeloBCC.......736

Índice dos Quadros..................................................................................755

Índice das Figuras....................................................................................767

Prefácio

Rui Nunes

ProfessorCatedráticodaFaculdadedeMedicina

UniversidadedoPorto

Constituiumprivilégioparamimprefaciarestaobraepordiversasordensderazões.De facto, para alémde ter acompanhado a trajectória académica ecientíficadaautora–nomeadamenteoseuempenhoemimplementaroensinoeainvestigaçãodagestãoedaeconomiadasaúdenaUniversidadedoPorto–estelivroconstituiumareferênciaparatodosaquelesquequiseremabordarpormenorizadamente as transformações recentes verificadas no sistema desaúdeportuguês.

Emboaverdade,estelivrodáumimportantecontributoparaumaabordagemmodernaecoerentedagestãoempresarialnosectordasaúdenumcontextodeinsustentabilidadegeraldasfinançaspúblicas.Comosalientaaliásaautora,paraapreciarconvenientementeestatendêncianosectordasaúdedeveter-seemconsideraçãoaevoluçãoverificadanageneralidadedospaísesdesenvolvi-dos.Nasúltimasdécadasoaumentodoscustoscomaprestaçãodecuidadosdesaúdetornounecessáriorepensarosmodelosassistenciaisexistentes.UmrelatóriorecentedaOCDErefereclaramentequeem2050amaioriadospaísesdesenvolvidosduplicaráadespesapúblicacomasaúde.

AlgumasdasestratégiasimplementadasnaEuropaparagarantirasustentabili-dadedossistemasdesaúde,têmsidodirigidasouparaadiminuiçãodadespesaglobalouparaumaumentodastransferênciasfinanceirasparaosistemapúblicodesaúde.Apartilhadecustosatravésdaimplementaçãodeco-pagamentostemsidotambémumapráticacorrenteemmuitospaísesdesenvolvidos.Porém,numquadrodefracocrescimentoeconómico,aumentarosfluxosfinanceirosparaasaúdetemumelevadocustodeoportunidade,dadoimplicarosacrifíciode


outrosbensessenciaisnomeadamente,aeducação,aformaçãoprofissional,ouainvestigaçãoedesenvolvimento.Noutraperspectiva,pode-seestarasubtrairrecursosaosectorprivadocomprometendo,assim,odesenvolvimentosusten-tadodaeconomianacional.

Poroutro lado,ecomoreferealiásaautora,epassoacitar “oNew.Public.Management representamaisdoqueumasimplesreformadaadministraçãopública.Trata-senãoapenasdeumaprofundatransformaçãointernadosectorpúblico,comodequestionaromodocomoesteserelacionacomasociedadeecomogoverno”.Anovagestãopúblicadasaúderemetenecessariamente,aindaquenãoseesgote,naTeoriadaEscolhaPública.Comosugeria,jáem1979,oprémioNobeldaEconomiaJamesM.Buchananestateoria–sendoumdomínioqueseencontraameiadistânciaentreaeconomiaeaciênciapolíti-ca–refere-senarealidadeauma“theory.of.governmental.failure”,nosentidodequeogoverno,oulato.sensuaorganizaçãopolítica,falhanasatisfaçãodecritériosideaisdeeficiênciaeequidade.

Assim,estaobratentaresponderàquestãodesesaberemquemedidaaexis-tênciadefalhasdegovernonaprovisãodebensessenciais–dequeaslistasdeesperasãoumbomexemplo–questionaacapacidadedosoperadorespúbli-cosresponderemcomeficáciaàspreferênciasdoscidadãos.Deduz-semesmoquea responsivenessdeveria serconsideradacomoumelemento fulcraldeumanovaplataformaideológicadasaúde.Defacto,asfalhasdegovernosãoparticularmentedifíceisdeaceitarnasdemocraciasliberaisdevidoaoelevadoíndicedeexigênciadasociedadeeaoescrutíniosistemáticodosmeiosdeco-municaçãosocial.

E,nestecontextoreformista,aautoraabordademodoexemplaraproblemáticadagestãoempresarialdosserviçospúblicosdesaúde.Nomeadamente,acriaçãodeHospitaisSociedadeAnónima,recentementetransformadosemEntidadesPúblicasEmpresariais, tratando-senasuaperspectivada1ªgeraçãodanovagestãopúblicadasaúde.

Aolongodolivrooleitormergulhaprofundamentenaproblemáticadaexistên-cia,configuraçãoeinter-relaçõesexistentesnomercadodasaúde,salientando-sequeestavagadetransformaçõesadministrativasnosectorpúbliconãodevecolocaremcausanemaconquistacivilizacionalque representaodireitoàprotecçãodasaúde–direitoqueemPortugalgozadedignidadeconstitucional–,nemosresultadosobtidospelosistemadesaúdeportuguês(health.outcomes)queestão,aliás,naesteiradageneralidadedospaísesEuropeus.

Nestecontexto–eaindaqueosistemadesaúdenorte-americanotenhadistin-çõesevidentesemrelaçãoaosmodeloseuropeus–,éinteressanteressaltara

15Prefácio

opiniãodeMichaelPorterdequeaconcorrêncianosectordasaúdeprecisadeserclaramentereorientada,dadoqueofuncionamentolivredosmercadosnãoconseguiuatingirosobjectivospretendidos.SegundoPorter,sendoosistemadesaúdenorte-americanofortementeconcorrencial,devequestionar-seporqueéquetemdemonstradoumdesempenhoinsatisfatórioqueraníveldoscustosquerdaqualidade.Defacto,edeacordocomateoriaeconómica,numambientecompetitivoospreçostendemadescer,aqualidadeamelhorareainovaçãooriginanovasaplicaçõesquesedifundemcomrapideznumdeterminadosectordeactividade.Noentanto,istoéexactamenteoopostodoqueseverificanosistemadesaúdenorte-americano.

Emconsequência,deduzaautora,aconcorrêncianãodeveserperspectivadacomoumfimemsimesmo.Salientamesmoqueoobjectivodosistemadesaúdenãoéapenasgerarganhosdeeficiência,nemtãopoucooriginararedistribuiçãodariquezageradanasociedade.Afinalidadeúltimaé,noessencial,garantiraconsagraçãododireitoàprotecçãodasaúde.Destemodo,aintroduçãoderegrasdemercadoconcorrencialdeveserencaradacomoummeroinstrumentoparagerarcompetitividadeeparagarantirasustentabilidadeeconómicadosistema,nomeadamentenoqueserefereàutilizaçãodosimpostosdoscontribuintes.Assim,enaperspectivadaautora,nainterfaceentreoperadoresprivadoseoServiçoNacionaldeSaúde,oqueestáemcausaéacompetiçãopelomercado(definanciamentopúblico)enãoacompetiçãodentrodeummercadoúnicodasaúde.Ouseja,umverdadeirogovernment.by.contract.

Neste enquadramento, e como sugere a autora, duas questões parecem serfundamentais.Comogarantirasfunçõesnucleares,irredutíveis,doEstado.Emespecial,comosedeveadequaroNovoEstadoSocialdemodoaprotegerefi-cazmenteimportantesbenssociais–talcomoasaúde.E,poroutrolado,comoassegurarqueatransformaçãodeummodelodeEstadoPrestadorevoluiparaummodelodeEstadoGarantidor,ou seja–ecomosalientaGiandomenicoMajone–paraumverdadeiroEstadoRegulador.

Porém,seéverdadequeassistimosemdiversossectoresdaactividadeeconó-micaàtranslaçãopaulatinaparaummodelodeEstadoRegulador,aquestãocentralé,precisamente,seexistemdiferençasentreobem“cuidadosdesaúde”eoutrosbenseconómicosdeconsumogeneralizado.E,existindoalgumadife-rença,económicaesocialmenterelevante,aquestãosubsidiáriaédeterminaroqueseentendepor“regulação”numsectortãopluralediversificadocomoéodasaúde.Nasaúde,ecomoaautorasalientaexaustivamente,estaprofundatransformaçãodosectorlevou,em2003,àemergênciaemPortugaldaregu-lação independente.Emtermosgerais,acriaçãodeautoridadesreguladoras


independenteséacaracterísticadistintiva–podemesmoafirmar-se,amarcagenética–daemergênciadoEstadoRegulador.

Porém,ecomopropõeaautora,aemergênciadaregulaçãoindependentedopo-derpolíticocolocadesdelogoaquestãodesedeterminarquaisosmecanismosdecontrolodasuaactividade.Sealegitimidadeformaldestemodeloregulatórionãoéquestionável,entãoquaisdeverãoserosinstrumentosqueirãopermitiràsociedademonitorizarodesempenhodasentidadesreguladorasindependentes?Detodaaevidênciatorna-sefundamentalaexistênciadeimportantesmeca-nismosdecontrolointernoeexternoqueimpeçamque“independência”sejaconfundidacomoexercícioarbitráriooudiscricionáriodepoderregulatório.

Emsíntese,aautoradefendequeoproblemamajordoServiçoNacionaldeSaúdeéasuasustentabilidadefinanceiraeque,noquadrodamatrizfilosófico-políticapredominante,éfundamentalrepensaromodelodeEstadodebem-estarsocial(welfare.state)quehojepresenciamos.Logo,deduz-selogicamentequeéprecisoacautelarasdisfunçõesdanovagestãopública,emparticular,daempresarializaçãohospitalar.Defacto,oespectrodadiscriminaçãoinfundadadedoentesoudainduçãodaprocurapelaofertafoiumdosmaioresentravesàimplementaçãogeneralizadadagestãoempresarial,cominevitáveisconse-quênciasaoníveldaresistênciaàmudançaporpartedosprofissionaisdesaúde.

Emconclusão,eapósestebreveitinerárioporalgunsdosaspectosversadosnestaobra,nãopossodeixardeafirmarquesetratadeumestudobemconcebidoeestruturado,sobreumtemarelevanteeactual,alicerçadonospressupostosmetodológicossubjacentesàmaismodernainvestigaçãocientífica.Maisainda,estouemcrerqueestelivroreforçaaimplementaçãodagestãoedaeconomiadasaúdecomoumdomínioautónomodoconhecimentocientífico.

Concluoformulandoumvoto.Queestaobracontribuadecisivamenteparaaimplementaçãodeumapolíticadesaúdemaisjustaeparaumasociedademaisatentaàsnecessidadesbásicasdoscidadãos.

Introdução

AolongodasúltimasdécadastêmsidoprofundasasalteraçõesdopapeldoEstadoe,consequentemente,daAdministraçãoPública,cujoperfilefunçõessãoporeledeterminados.Defacto,ocontextohistórico,económico,políticoesocialemqueoEstadodesenvolveassuasactividadeseexerceasuamissãoimpõemudançasestruturaisnoâmbitodeactuaçãodaAdministraçãoPública.

ComorefereGomesCanotilho(1),trata-sedenovoscondicionalismosexternosqueconduziram“...àimprestabilidadedemuitosdogmas,instrumentoseesque-masorganizativosqueinformavamesuportavamaactuaçãoecomportamentodaadministraçãogovernamental”.Defacto,fenómenoscomoaglobalizaçãoeinternacionalizaçãodosbensefactoresdemercado,incluindoadeslocaçãodefunçõesedecompetênciasdoEstadonacionalparaorganizaçõesinternacionais,odesenvolvimentotecnológico,emparticulardastecnologiasdainformaçãoedacomunicação(TIC)eporconsequênciaoimpactodecisivo,“…paratodososdomíniosexistenciais–doeconómicoaocultural,dosocialaoindividual,donacionalaointernacional–…”,têmpostoemcausaopapeldoEstadoSocial(2).

Nanovaeconomiaglobal,osrecursoshumanos,astecnologiasdeinformação,arapideznoprocessodetomadadedecisões,entreoutroselementos,promovemdesafiosparaoEstadonoâmbitodoexercíciodassuasfunções.Ouseja,aactualsociedadedainformaçãoedoconhecimentopromoveue,emcertamedida,

1-Canotilho,J.Gomes(2000):“ParadigmasdeEstadoeparadigmasdeadministraçãopública”,In“ModernaGestãoPública–dosmeiosaosresultados”,ActaGeraldo2ºEncontroINA.Oeiras:INA–InstitutoNacionaldeAdministração.

2-Aolongodestaobrautilizaremosaexpressão“EstadoSocial”deummodoconceptualmenteequivalentea“EstadoProvidência”oua“EstadodeBem-estar”(Welfare.State).Oqueestáemcausaé,deacordocomumadeterminadavisãodajustiçadistributiva,aimplementaçãodeumapolíticaderedistribuiçãodariquezademodoaprotegerdeterminadosbensvalorizadospelasociedade.Nome-adamente,eentreoutros,asaúde,aeducaçãoouasegurançasocial.Sobreasprincipaiscorrentesdajustiçadistributiva,verSolomon,R.;Murphy,M.(2000):“Whatisjustice?Classicandcontemporaryreadings”,OxfordUniversityPress,secondedition,NewYork.


impôsumamodernizaçãodoEstadoedaAdministraçãoPública, levandoaalteraçõesdassuasprincipaisfunçõesetarefas.

EstáemcausaacapacidadegovernativadoEstado.Istoé,astransformaçõesdomeioenvolventereflectem-senareformadoEstadoedaAdministraçãoPública.Emparticularnosseussistemasdegestão(financeira,estratégica,derecursoshumanos,dequalidadedosserviços),enanaturezajurídicadasinstituiçõesquelheestãoassociadas.

Poroutro lado,deve-se terematençãoos importantesbenefíciosalcançadoscomossistemasdeprotecçãosocialimplementadosnomundoocidentaldes-deoséculoXIX.Note-seque,apesardeexistiremdiferentesperspectivasdodesenvolvimentoeconómicoesocial,evisõesmaisoumenosliberaissobreopapeldoindivíduonasociedade,oEstadoSocial(maisextensonaEuropaouapenasresidualnosEstadosUnidosdaAmérica)éinvariavelmenteconsideradocomoumaimportanteconquistacivilizacional.OgrandedilemaevidenciadoaolongodasduasúltimasdécadaséqueaglobalizaçãodosmercadosveiocolocaremcausaasustentabilidadeeconómicaefinanceiradoEstadoSocial,porquealógicadademocraciarepresentativanãoconseguiucolocarbarreirasefectivasàdimensãodoEstadoenquantotal(3).E,emconsequência,estesobrepesodoEstadoSocialretiroucompetitividadeàseconomiasdospaísesocidentaisfaceapaísesondeajustiçasocialtemumaabrangênciamuitomaislimitada.

OgrandedesafiodoEstado,nocontextoactual,éprocurarcombinareconcertardamelhorformaassuasfunçõesdeEstadodemocrático,concretamenteEstadodeDireito,comasnovasorientaçõesdegestãonaAdministraçãoPúblicafundadasapartirdeumalógicademercado.Oobjectivocentralégarantirasustentabilidadeepromoveracompetitividade.Comosereferenocapítulosobrearegulação,oEstadoassumecadavezmenosumaposturaintervencionista,reduzindosignifi-cativamenteastarefasquelheestãoatribuídasnoplanosocialeassumindoparti-cularrelevâncianoâmbitodasactividadesdegestão,decontroloederegulação.ComorefereMajone(4),assiste-seaumamudançadeparadigmaentreoEstadopositivo–intervencionista–eoEstadoregulador.OquealgunsautoresreferemcomoEstadoPós-Social.

3-SobreaproblemáticadoestabelecimentodelimitesàprovisãodebenssociaisverGovernmentCommitteeonChoicesinHealthCare(1992):“Choicesinhealthcare”,TheNetherlands;eCoulter,A.;Ham,C.(2000)“Theglobalchallengeofhealthcarerationing”,OpenUniversityPress,Buckingham,Philadelphia.

4-Majone,G.(1997):“Fromthepositivetotheregulatorystate:Causesandconsequencesofchangeinthemodeofgovernance”,JournalofPublicPolicy,vol.17,pp.139-167.

19Introdução

Asfunçõestradicionaisdeproduçãoededistribuiçãodebenseserviçostêmvindoaserprogressivamentesubstituídaspelasfunçõesdefinanciamento,deprestaçãoederegulação.Aindaque,actualmente,seinsistanaclaraseparaçãodestasfunçõesdemodoaevitaralgumasincompatibilidadeseexistaumaten-dênciaareforçaropapelreguladordoEstado.Empartejustificadopelaimple-mentaçãodeummodelo/processodemercado,oqualdeveserestrategicamenteregulado.OsectordasaúdeconstituiumbomexemplodestatrajectóriaedeumanovaposturadoEstado.

Porém,ecomodefendemalgunsautores,nãosetratadeumaleide“tudoounada”.AnovaenvolventeemqueoEstadosemovimentaexigedesteumajus-tamentoaquiloqueéusualmentedesignadopor“reinventaragovernação”(5).

Reinvençãoque,segundoRosanvallon(6),passapor:

a) Umreforçodascompetênciasdasadministraçõesecolectividadeslocais–descentralizaçãodascompetências;

b) Organismosnãopúblicosassumiremaprestaçãodeserviçospúblicos;e

c) Desburocratizaçãoeracionalizaçãodagestãodosgrandesserviçospú-blicos.

Governação,nosentidoqueexprimeedescreveumprocessopolíticoemqueasinstituiçõesgovernamentais,regionaiselocaisassumemumpoderquedeixoudeestarcentradoeconcentradonumaentidadegovernamentalcentral.Opoderda“máquinagovernamentalcentral”dilui-sepordiferentesentidades/agentesgovernamentaislocaiseregionais.E,também,pelosgruposeconómicos,pelasociedadecivilepelasorganizaçõesnãogovernamentais(ONG).

O Modelo Tradicional de Administração PúblicaOmodelovigentedeEstadoSocialfoicriadocombasenumaAdministraçãoPú-blicaquetemcomopilaresfundamentaisosvaloresdademocraciaedoEstadodeDireito.Contudo,astransformaçõesobservadasnosdomínioseconómico,político,socialetecnológico,promoveramprofundasalteraçõesnaAdminis-traçãoPúblicatradicional.Defacto,omodelodeEstadointervencionista,que

5-Aestepropósito,Proeller,combasenumaanálisedeDelphusconstituídaporespecialistasde22paísesdaEuropa,concluique,apesardearedistribuiçãoderesponsabilidadesedeverespelosváriosníveisdoGovernoseratendênciadereformamaisvotada,ouseja,commaiorimpactonofuturodesen-volvimentodasentidadesgovernamentais,nãoexisteuma“evidênciaclara”quesustenteasubstituiçãodagestãopúblicapelagovernação–“governance”.Proeller,I.(2006):“TrendsinlocalgovernmentinEurope”;PublicManagementReview,vol.8(1),pp.7-29.

6-Rosanvallon,P.(1995):“LacrisisdelEstadoprovidencia”,Madrid,EditorialCivitas.


caracterizouasduasúltimasdécadasdoséculopassado,multiplicouastarefasdaAdministraçãoPública,dandolugaranovosórgãos,novasorganizaçõeseno-vosmecanismosdeacçãoquesetraduziramnumaburocraciaorganizacional.

Omodeloclássicoetradicionaldeadministraçãoassocia-seaumEstadohierár-quico.Caracteriza-seporumaadministraçãosubordinadaaocontrolodeumaliderançapolítica.Ébaseadonahierarquiadefinidapelomodelodaburocracia,cujostaff.éconstituídoporagentespermanentes,neutraiseanónimos,motiva-dosapenaspelointeressepúblico,queagemdeformaigualenãodefinemapolíticamasantesgeremeadministramaspolíticasdefinidasedecididaspelopoderpolítico(7).

Opoderpolítico,concentradonotopodapirâmidedasorganizações,éexerci-doatravésdeuma“máquinaadministrativadetipoburocráticoehierárquico”,recorrendoàcoacção–“forçamaterial”.Existeumaordem/cadeiadecomando,ondeasleiseasregrasassumemumpapelprivilegiadonoexercíciodetodaaactividade.Oprocessodedecisãoespelhaacadeiadecomandoexistente.Asdecisõestomadassãoapresentadas“dotopoparaasbases”.

EstemodelodeEstadohierárquico,resultantedaaplicaçãodateoriadaburocra-cia,expendidaporMaxWeber(1864-1920),nãoéhojeintegralmenteidentificávelcomasnecessidadesimpostasporumasociedadeempermanentemudança.

A teoriadaburocracia éumdosprincipais pilaresdomodelo tradicional daAdministraçãoPública.Estateoriaapresentacomoprincipaisideiassubjacentesàburocracia(8):

a) Adivisãodotrabalho,atendendoàespecializaçãofuncional;

b) Ahierarquiadeautoridadebemdefinida;

c) Aexistênciaderegrasquedefinamcomprecisãoosdireitosedeveresdacadatrabalhador,edeprocedimentosqueresolvamassituaçõessurgidasnotrabalho;

d) Asrelaçõesnotrabalhodevemserimpessoais,afimdeevitarqueaqua-lidadedasdecisõessejaafectadaporfactoresdeordememocional;e

e) Asadmissõesepromoçõesdevemserdecididastendoematençãoacom-petênciatécnicadoscandidatosenão,porexemplo,relaçõesfamiliares,amizadesoucarismapessoal.

7 -Hughes,O. (1998): “Publicmanagement andadministration”; secondedition, Palgrave,Hampshire.

8 - Cardoso, L. (1997): “Gestão estratégica das organizações. Ao encontro do 3ºmilénio”;EditorialVerbo.

21Introdução

Ouseja,Weber,noseu“tipo-ideal”deorganização,dáespecialrelevânciaaosprincípiosdaespecializaçãoedadivisãodotrabalho.Noentanto,estadivisãodotrabalhotornamaiscomplexoofuncionamentointernodasorganizaçõesexi-gindocoordenação.Daíadefiniçãodehierarquiacomomeiodeultrapassarestadificuldade.Ouseja,atravésdeumaestruturahierárquicaépossívelcoordenarecontrolarasactividadesexercidas.

OmodotradicionaldeorganizaraAdministraçãoPúblicapassapororganizarasactividadesseguindo-seumahierarquiadeautoridadeformaldeacordocomumsistemaimpessoalderegras.Weberconcebeumaorganizaçãoburocráticacujacoordenaçãohierárquicasecaracterizapeladefiniçãodedomíniosdeactuação,relaçõesformaisdotipo“superior-subordinado”eforteprevalênciaeconfiançanasregrasenosregistos.Atravésdaestruturahierárquicadesenvolvem-seasac-tividadesecentraliza-seocontrolodasmesmas.Trata-sedeummodeloassentenopoderenaautoridade.

Aquandodoseusurgimento,estateoriaproduziuumimpactopositivoemtermosdeeficiêncianagestãodosrecursosedeeficácianaadministraçãoealcancedosresultados,principalmentequandocomparadacomasmodalidadesiniciaisdeadministração.Asuaprincipaldiferença, relativamenteàs fases iniciaisdeadministração,residenaeliminaçãodeformaspessoaisdeadministraçãoedaimplementaçãodesistemasimpessoaisbaseadosemregras.AideiaqueWeberpretendetransmitiréquemesmoqueumindivíduoabandoneaorganização,osistemaeassuasregrasperduram.

Emsíntese,estateoriadaburocracia,basedomodelotradicionaldeadminis-tração,visaoalcancedamáximaeficiêncianasorganizações.Nestecontexto,Weber (9) defendeque: “The.decisive. reason. for. the. advance.of. bureaucratic.organisation.has.always.been.its.purely.technical.superiority.over.any.other.form.of. organisation.. The. fully. developed. bureaucratic.mechanism. compares.with.other.organisations.exactly.as.does. the.machine.with.non-mechanical.modes.of.production..Precision,.speed,.unambiguity,.knowledge.of.the.files,.continuity,.discretion,.unity,.strict.subordination,.reduction.of.friction.and.personal.costs.–.these.are.raised.to.the.optimum.point.in.the.strictly.bureaucratic.organisation.”

Trata-sedeummodeloespecialmenteconcebidoparaorganizaçõesgovernamen-tais,quedefendecomoprincípioqueoúnicomeiodegerirosgrandes“sistemassociais”éumaautoridadeburocrática,fundadana“legitimidadelegal-racional”.

9-CitadoemHughes,O.(1998):“Publicmanagementandadministration”;secondedition,Palgrave,Hampshire.


Porém,estaburocraciacolocaalgunsproblemas.Asprincipaisdisfunçõesdateoriadaburocraciaprendem-secomaspectosdenaturezaeconómico-social.Desdelogo,destaca-seofactodepodertornar-setendencialmentepoucodemo-cráticaenãoatenderconvenientementeàspessoas,àssuasmotivaçõeseaosseuscomportamentos.Éinevitáveloconflitoentrearigidez,ahierarquiaearaciona-lidadeformaldaburocraciacomademocracia.Tambémacresceapossibilidadedeexistirdespersonalizaçãodasrelaçõeslaborais,resistênciaàmudança,frutodasegurançaqueaspessoasdetêmcomoseguimentodasregrasepossibilidadedeausênciadequalidadeedecriatividadenodesempenhodastarefas,devidoàassunçãodeumaatitudeconformistaporpartedosburocratas.Éummodeloqueatribuidemasiadaimportânciaaosprocedimentoseàsregrasemdetrimentodosresultadosedasatisfaçãodoscidadãos.Peloque,naausênciadeavaliaçãodosresultados,queremtermosdeoutputqueremtermosdeoutcome,agestãodestasorganizaçõesseráineficiente.Trata-sedeummodeloquetendeaserrígi-doeburocrático,queimpedeumprocessodedecisõesflexível.Estaburocraciaeformalismoimpedem,oquehojeédeterminante,rapidezeflexibilidadedosprocessosdedecisão,promovendo,nestesentido,algumaineficiência.

Maisainda,osistemadecontrolopolíticodefinidonestemodelotradicionaldeadministraçãoéigualmentecontroverso.ComorefereHughes(10),estemodelopromove:

a) Umarelaçãoestreitaentreaccountabilityeresponsabilidade;

b) Umaclaraseparaçãoentreaquiloqueépolítica,queétarefadospolíticos,daquiloqueéadministração,queédacompetênciadoserviçopúblico;e

c) Umaadministraçãoanónima,neutraleindependentedequalquerdecisãooupolíticaemanadadeumórgãopolíticogovernamental.

Comosedepreende,naprática,nãoésimples,nemlinear,aseparaçãoentreaquiloqueéactividadedoGovernoeaquiloqueéaadministração.Existe,semdúvida,umaforteinterdependênciaentreestasduasentidades.

ArelaçãoentreAdministraçãoPúblicaepoderpolíticoassume,hoje,umanovadimensão.Durantemuitotempo,porinfluênciadeWeber,considerou-sequeaAdministraçãoPúblicaestavasubordinadaaopoderpolítico–que,numaso-ciedadedemocráticaeplural,élegitimadopelovotopopular–ecujaprincipalfunçãoeraaexecuçãodaspolíticasdoGoverno.Porém,aincapacidademani-festadapelopoderpolíticonagestãopúblicareforçouaposiçãodosburocratas,quepassaramcadavezmaisaintervirnaesferapolítica.

10-Hughes,O.(1998):“Publicmanagementandadministration”;secondedition,Palgrave,Hughes,O.(1998):“Publicmanagementandadministration”;secondedition,Palgrave,Hampshire.

23Introdução

Defacto,deacordocomaTeoriadaEscolhaPública(Public.Choice.Theory),osburocratasestãoprincipalmentemotivadospeloseuinteressepróprioenãopelointeressepúblico.Esteproblemaéagravadopelaausêncianosectorpúblicodeestruturaseprocessosorganizacionaisapropriados.Afaltadeeficiênciadosectorpúblicodeve-se,comosugereGeorgeBoyne,àessênciamonopolistadaestruturademercadodestesector,àfaltadeindicadoresválidosdedesempenhoorganizacionaleaosobredimensionamentodealgunsoperadorespúblicos(11).

AscríticastecidasaomodelotradicionaldeAdministraçãoPública,concreta-menteàsbasesqueosustentam,puseramemcausaasuaviabilidadeapartirdadécadadesetenta,desencadeandooutrospensamentosaestepropósito.Porumlado,osistemadecontrolopolíticotradicionaldefinidotemdificuldadesemsefazercumprir(inaplicabilidade)e,poroutro,ateoriadaburocraciacomeçaaserperspectivadacomofontedeineficiência,originandoaté,segundoalgunsautores,inérciaemediocridadenasactividadesdesenvolvidas.

Estemodelodeixadeser“universalmente”aceitecomoummeiodepromoçãodaeficiência,talcomoWeberaconcebia.Assimseconcluique,apesarde,nasuaconcepção,estemodeloformaldeburocraciasedestinaràadministraçãodeorga-nizaçõesdossectorespúblicoeprivado,nosdiasdehoje,édificilmentedefensávelasuaaplicaçãonoformatooriginal,emuitomenosnoâmbitodosectorpúblico.

A Nova Administração Pública AineficiênciaeaineficáciaverificadasnaAdministraçãoPúblicaeaprogressivasubstituiçãodasfunçõesclássicasdoEstadopromoveramalteraçõessignificativasnomodelotradicionaldeAdministraçãoPública.Desdelogo,aeliminaçãodemuitasdasferramentasedosórgãosadministrativosqueatéentãotinhamsidocriadosequesustentavamomodelotradicional.

Asdécadasdeoitentaenoventacaracterizaram-seporumaprofundaalteraçãonomodus.operandidaAdministraçãoPública.Assistiu-seaumaforteevoluçãodestaemtermosdaprestaçãodebenseserviços.Cadavezmaisosgovernosadoptaramintervençõestalcomoorecursoàprivatizaçãonoâmbitodapresta-çãodeserviçospúblicos,aintroduçãodemedidasquevisamaracionalizaçãoepermitemaumentaraprodutividadeeaimplementaçãodenovosmodelosdegestãodosserviçospúblicos(12).

11-Boyne,G.;Farrell,C.;Law,J.;etal.(2003):“Evaluatingpublicmanagementreforms.PrinciplesBoyne,G.;Farrell,C.;Law,J.;etal.(2003):“Evaluatingpublicmanagementreforms.PrinciplesandPractice”,ManagingthePublicServicesSeries,OpenUniversityPress,Philadelphia.

12-Carapeto,C.;Fonseca,F. (2005):“Administraçãopública–Modernização,qualidadeeCarapeto,C.;Fonseca,F. (2005):“Administraçãopública–Modernização,qualidadeeinovação”,1ªedição,EdiçõesSílabo,Lisboa.


Nasúltimasdécadas,aintroduçãodeumalógicademercado,e,portanto,aconsequenteempresarializaçãonosectorpúblico,emmuitospaísesocidentaiséperspectivadacomoum instrumentodecontrolodadespesapúblicaedeequilíbrioorçamental.Apromoçãodestanovaorientaçãodegestão foi,emparte,fomentadapelopesodosgastossociaisdomodeloEstado-Providênciae,consequentemente,peloexcessodadespesapúblicaedadívidapública.Poroutrolado,assistiu-seigualmenteaumaumentodasexpectativasdoscidadãosrelativamenteaoseudireitoaumserviçopúblicodequalidadeeàincapaci-dadederespostaàsnecessidadesdapopulaçãoderivadadacomplexidadedamáquinaadministrativa(falhasdegoverno).

Estaalternativanagovernaçãoassentanapremissadeque,atravésdacombina-çãodosprincípiosquesustentamumsistemademercadocomosinstrumentosassociadosàgestãodosectorprivado,épossívelaumentarosníveisdedesem-penhodosectorpúblico.Equealegitimidadedasactividadesdosectorpúblicodeveseravaliadacombasenosoutputs,nosoutcomesenaeficiência(13).

Estáemcausaumaoutraperspectivadecoordenaçãoecontrolodasactividadesdesenvolvidaspororganismospúblicos.Trata-sedeumaabordagemracional,assente na teoria económica, proposta nos anos 30 e desenvolvida, poste-riormente(1975)porWilliamson (14).Ouseja,tambémomercado,talcomoahierarquia,podeseruminstrumentoalternativodecoordenaçãoecontrolodasactividadesdesenvolvidas(15).

Atendendoaosargumentosapresentadosnaliteraturaapropósitodasestruturasdeadministraçãotradicional,concretamenteapreocupaçãocentradanosre-sultadosenãonodesempenho,aausênciadeumaprestaçãopúblicadecontas–accountability–traduzidapelafaltaderesponsabilizaçãoedetransparência,emparteassociadaàsmúltiplasorganizaçõeselinhasdegestãocriadas,afaltade incentivosàcriatividade,entreoutros,promoveram,conjuntamentecomoutrosfactores(pressõesdereformadaAdministraçãoPública),odesenvolvi-

13 -Meyer,R. (2006): “Changing institutional logics andexecutive identities.AmanagerialMeyer,R. (2006): “Changing institutional logics andexecutive identities.AmanagerialchallengetopublicadministrationinAustria”;AmericanBehavioralScientist,vol.49(7),pp.1000-1014.

14-Williamson,O.(1975):“Marketsandhierarchies”;TheFreePress,NewYork.Williamson,O.(1975):“Marketsandhierarchies”;TheFreePress,NewYork.

15-Aescolhaporumaououtraformadependerádoscustosdetransacçãoassociadosàpro-Aescolhaporumaououtraformadependerádoscustosdetransacçãoassociadosàpro-duçãodeumdeterminadoserviço.Istoé,.oscustosassociadosàtrocadebenseserviçosentrepessoas,eportantocomasestruturasquedeterminamegovernamessastransacções.Osquaissãoinfluenciadosporváriosfactores.Aassimetriadeinformaçãoeaincertezasãoalgunsexemplosdefactoresqueafectamoscustosdetransacção.Ambasasalternativasdeintervençãotêmlimitações,peloqueváriosautorestêmexploradoqualdasduaspromoveumareduçãodoscustosdetransacçãoesimultaneamenteganhosdeeficiência.Aindaquenãoexistaumconsensoaestepropósito.VerAraújo,J.(2000):“Hierarquiaemercado:Aexperiênciarecentedaadministraçãogestionária”;In“ModernaGestãoPública–dosmeiosaosresultados”,ActaGeraldo2ºEncontroINA,Oeiras:INA–InstitutoNacionaldeAdministração.

25Introdução

mentodoNew.Public.Management.(NPM).Trata-sedaabordagemgestionáriamaispopularnosanosoitentaenoventadoséculopassado(16).

Aadopçãodenovasmodalidadesdegovernaçãoresultoudaincapacidadederespostadasorganizaçõespúblicastradicionaisaosnovosdesafioseconómi-cos,tecnológicosesociaiserespectivosproblemasemergentes.Nestesentido,surgeumanovaorientaçãonoâmbitodareformadaAdministraçãoPública,quesetraduziunaintroduçãodeummodelomaisliberal.Istoé,reforçam-seosprocessosdeliberalizaçãoedeprivatizaçãodasactividadeseconómicaseadoptam-seprocedimentosatéaícaracterísticosdainiciativaprivada,comvistaaumautilizaçãodosrecursosmaiseficiente.Pretende-seumagestãoorientadaparaosresultadosecentradanodesempenhoenaeficácia.

Assim,areduçãodonúmerodeorganismoscriados,adesburocratizaçãoatravésdasimplificaçãodosprocedimentos,adescentralizaçãodopodercentral,oem-powerment,entreoutras,constituemalgumasdasprincipaismedidasinerentesàabordagemgestionária.

Defacto,oNPMrepresentamaisdoqueumasimplesreformadaAdministraçãoPública.Trata-senãoapenasdeumaprofundatransformaçãointernadosectorpúblico,comodequestionaromodocomoesteserelacionacomasociedadeecomoGoverno.Estaperspectivagestionárianascedaconsciencializaçãodanecessidadedeaumentaraprodutividadecomomeiodesuperaroexcessodedespesaededívidapública.

PareceexistirconsensoquantoàsconcepçõesteóricasqueenvolvemoNPM:

a) Maiorresponsabilizaçãoparaosgestorespúblicos,levandoàcessaçãodecontratosporincumprimentodosobjectivos.Ogestorpúblicotorna-se

umaespéciedegestorpolítico,namedidaemquetambémeleéenvolvido

noprocessopolítico,alterando--se,porisso,otipoderelacionamento

entreosgestorespúblicoseopoderpolítico.Háumaresponsabilidade

individualacrescidacomparativamenteàgestãopúblicatradicional.Anoçãodeaccountability.(17)éreforçada.Também,etalcomoseobserva

16-Nosectordasaúdeestáemcausaaprovisãodebenspúblicos(educaçãoparaasaúde,porNosectordasaúdeestáemcausaaprovisãodebenspúblicos(educaçãoparaasaúde,porex.),debensdemérito(vacinação,porex.),oudebensestritamenteprivados(tratamentodocancro,porex.).Detodaaevidência,ecomoreferePeyvandKhaleghian,aNovaGestãoPúblicaaplica-sesobre-tudoàprestaçãodecuidadosdesaúdeindividuaissendoqueas“funçõesdesaúdepúblicasessenciais”sãomenospassíveisdeseradministradasdestaforma.VerKhaleghian,P.;Gupta,M.(2005):“Publicmanagementandtheessentialpublichealthfunctions”,WorldDevelopment,vol.33(7),pp.1083-1099.

17-OconceitodeOconceitodeaccountingéreforçadoquandoassociadoaosectorpúblicoeassumeespe-cificidadescomparativamenteaosectorprivado.Emdemocracia,osgovernossãoeleitospeloscidadãos,afimdelhesprovidenciaremdeterminadosbenseserviços.Aprestaçãodealgunsdestesbens,talcomoasaúdeouaeducação,nãopodeserdeixadanoâmbitodofuncionamentodemercado.Nestesentido,


nosectordasaúde,impõe-seumaespecializaçãodestesgestorespúbli-cos,envolvendocadavezmaisespecialistasemgestão,economiaouengenhariaparaodesempenhodestescargos;

b) Asorganizaçõespúblicascomeçamadefinirpadrõesdeavaliaçãododesempenhoe centram-separticularmenteno alcancedos resultados.Introduzem-seossistemasdeavaliaçãoporméritoeossistemasdein-centivoscombasenaprodutividade;

c) Tendencialmenteeemconsequênciadaescassezderecursos,oNPMimpõe“disciplina”nautilizaçãodosrecursos.Temnabaseumapolíticadecontrolodoscustose;

d) Introduzoplaneamentoeagestãoestratégicanasorganizaçõespúblicasgovernamentais,comoformadegarantirumagestãomaiseficientedosrecursosdisponíveiseumamaioradaptaçãoaomeioenvolvente.Assim,apelaparaquetambémasorganizaçõespúblicasdefinamcomprecisãoa suamissão, os seus objectivos e analisem cuidadosamente omeioenvolvente,a fimdedetectaremasoportunidadeseasameaças,bemcomoanalisemasuacadeiadevalor,paradestemodoidentificaremosprincipaiscondutoresdecustosedevalor.

Aintroduçãodeumalógicademercadoassentenacompetitividade,naconcorrên-ciaenosresultadoslevaaqueasobrevivênciadealgumasorganizaçõespúblicas,considerando-sealiberdadedeescolhadocidadão,poderádependerigualmentedasuacapacidadeemcaptar“utentes”.Peloqueaqualidadeinstitucionaledosserviçosprestadosconstituirá,cadavezmais,abasedediferenciação.Aapostanaqualidade,consequênciadalógicademercado,seráumimperativonaAdministraçãoPública.

Talcomoomodelotradicionalassentavanasteoriasdaburocraciaedaseparaçãodepoderesentrepolíticoseadministradorespúblicos,oNew.Public.Managementtem,também,duasbasesteóricasquesustentamassuasconcepçõeseosseus

apopulaçãoexigeumaprestaçãodecontasporpartedoGoverno.ComoformadecontrolaroexercíciodasfunçõesdoGoverno,apopulaçãotemdeestarinformada.Osectorpúblico,aoprovidenciarbenssociais,aocobrarimpostoscomomeiodefinanciarumagrandepartedasuaactividade,tornadistintaanoçãodeaccountability.relativamenteaosectorprivado.Anoçãodeprestaçãodecontasnosectorpúblicoprende-secomautilizaçãode fundospúblicos, tendooscidadãosodireitodeconheceromodocomoestessãoutilizados.OGovernmentalAccountingStandardsBoard(GASB)apresentaesteconceitodaseguinteforma:.“Accountability.is.the.cornerstone.of.all.financial.reporting.in.government…Governmental.accountability.is.based.on.the.belief.that.the.citizenry.has.a.right.to.know,.a.right.to.receive.openly.declared.facts.that.may.lead.to.public.debate.by.the.citizens.and.their.elected.representatives..Financial.reporting.plays.a.major.role.in.fulfilling.government’s.duty.to.be.publicly.accountable.in.a.democratic. society.”GovernmentalAccounting StandardsBoard (1987): “Concepts statementNº 1.Objectivesoffinancialreporting”;Stanford,CT:GABS,InEllwood,S.;Newbury,S.(2006):“Abridgetoofar:Acommonconceptualframeworkforcommercialandpublicbenefitsentities”;AccountingandBusinessResearch,vol.36(1),pp.19-32.

Gestão Empresarial dosSERVIÇOS PÚBLICOS

guilhermina rego

GUILHERMINA REGO

Há hoje a percepção generalizada de que será necessário diminuir o peso da despesa pública no PIB se pretende-mos aumentar a competitividade da economia portugue-sa. Essa percepção criou as condições políticas para um movimento favorável a privatizações, mas a redefinição das funções que competem ao Estado nunca foi consen-sual, nem chegou a ser concretizada.

Apesar de não haver uma clara redefinição das funções do Estado, as políticas públicas implementadas ao lon-go dos últimos anos têm atribuído grande importância à introdução de práticas inovadoras de gestão nos ser-viços públicos, sendo a saúde um dos sectores que se destacam. O livro agora publicado, de autoria da Prof. Guilhermina Rego, aborda de uma forma aprofundada e abrangente a problemática da gestão empresarial no sector da saúde e, mais especificamente, apresenta evi-dência empírica sobre o seu impacto na eficiência do sector hospitalar português. Esta obra, pela sua abran-gência e rigor, será de grande utilidade para profissionais do sector da saúde com funções de gestão e estudantes de Economia e Gestão da Saúde.

José da Silva Costa, Professor Catedrático da Faculdade de Economia da Universidade do Porto

Guilhermina Rego é licenciada em gestão de empresas, mestre em finanças, e em 2007 efectuou o doutoramento em ciências empresariais, na área da gestão hospitalar, na Faculdade de Economia da Universidade do Porto.

Presentemente, é professora auxiliar da Faculdade de Medicina do Porto, tendo a seu cargo a regência da disciplina de administração hospitalar no curso de medicina. É ainda coordenadora da Unidade de Ética e Gestão da Saúde do Serviço de Bioética e Ética Médica da Faculdade de Medicina do Porto, membro da comissão de coordenação da Pós- -Graduação em Gestão e Administração Hospitalar e membro da direcção da Associação Portuguesa de Bioética. Publicou quarenta trabalhos em revistas científicas nacionais e internacionais e cinco livros sobre temas relacionados com saúde.

ISBN: 978-972-788-425-4

Prefácio de Rui Nunes

Uma Aplicação ao Sector da Saúde 2ª Edição

Gestão Empresarial dos

SERVIÇOS PÚBLICOSUm

a Aplicação ao Sector da Saúde | 2ª Edição

Gestão Empresarial dosSERVIÇOS PÚBLICOSUma Aplicação ao Sector da Saúde 2ª Edição

9 789727 884254

ISBN 978-972-788-425-4

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Gestão Empresarial dos Serviços Públicos (2ª Edição)

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