Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014

GESTÃO IMOBILIÁRIA ESTADUAL E SUSTENTABILIDADE

EDUARDO ITAGYBA DE ARAUJO PADILHA

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Painel 29/086 Inovações em gestão patrimonial

GESTÃO IMOBILIÁRIA ESTADUAL E SUSTENTABILIDADE

Eduardo Itagyba de Araujo Padilha

RESUMO O trabalho apresenta as atuações, no Estado do Rio de Janeiro, de planejamento e execução objetivando o conhecimento integral do acervo imobiliário e a sustentabilidade, passando pela análise das características, prioridades ocupacionais, atendimento à demanda institucional e o extraordinário potencial artístico, cultural, histórico e paisagístico do patrimônio estadual. Os esclarecimentos sobre a amplitude da expressão sustentabilidade incluem os aspectos urbano-ambientais, as intervenções edilícias preservadoras de valores imateriais, a racionalidade ocupacional e a economicidade. Tratamos do cadastro de atendimento à demanda institucional, ferramenta de atualização dos registros operacionais, de informações aos órgãos de controle externo, de viabilização do compartilhamento de espaços de uso especial e instrumento de execução de princípios constitucionais. Os conceitos de reservas imobiliárias necessária e a contingencial e as inalienabilidades por impossibilidades jurídica e a mercadológica foram apresentadas. Demonstramos a importância do tratamento das informações referentes às reservas supracitadas e suas repercussões nos sistemas relacionados à gestão de imóveis. A relevância de constarem nos atos e contratos administrativos as obrigações de execução de intervenções edilícias sustentáveis e os resultados práticos foram apontados.

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INTRODUÇÃO

Tratar do patrimônio imobiliário do Estado do Rio de Janeiro obriga indicar

a origem e formação de tal acervo, especialmente decorrente de modificações

jurídicas e transformações estruturais da República Federativa do Brasil. Utilizando

como marco inicial o período republicano o então Distrito Federal, no Rio de Janeiro,

criado após a promulgação da primeira Constituição Republicana, em 24/02/1891,

tinha acervo próprio, com muitos imóveis provenientes da União Federal. Em 1960,

com a mudança da capital do país para Brasília e a criação do Estado da

Guanabara, formado apenas pela atual Cidade do Rio de Janeiro, o acervo do então

Distrito Federal veio para o mencionado ente federativo. Com o advento da Lei

Complementar (F) n° 20, de 01/07/1974, foi criado o “novo” Estado do Rio de

Janeiro, decorrente da fusão entre o Estado da Guanabara e o então Estado do Rio

de Janeiro, este que tinha como capital a cidade de Niterói. O novo Estado passou a

existir a partir de 15/03/1975, conforme art. 8° da Lei Complementar ora citada, e

surgiram algumas questões dominiais com o também criado Município do Rio de

Janeiro. Este resumo sequencial, do exercício da propriedade imobiliária, possibilita

a reflexão sobre a complexidade e a existência de discussões e pendências

envolvendo a União, o Estado do Rio de Janeiro e, especialmente no âmbito

municipal, a Capital – Cidade do Rio de Janeiro. Daí existirem imóveis sem registro

jurídico, nos termos da Lei (F) n° 6015/73, ou seja, nos cartórios do Registro

Imobiliário. Estes cartórios formulam exigências e suscitam dúvidas que muitas

vezes pressupõem desmembramentos, remembramentos e outros atos envolvendo

diversos proprietários, confrontantes e até disputas judiciais. Neste ponto vale

lembrar que os serviços registrais, ora mencionados, possuem organização técnica

e administrativa destinadas a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e

eficácia dos atos e negócios jurídicos objetos de registro e a fiscalização sobre eles

é exercida pelo Poder Judiciário conforme dispõe o art. 236, §1°, da Constituição da

República e a Lei (F) n° 8.935/94.

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1 OBJETIVOS

O trabalho apresenta enfoque jurídico, com repercussão em outros

campos científicos, as principais diretrizes e os resultados obtidos na gestão do

patrimônio imobiliário do Estado do Rio de Janeiro.

Objetivamos, também, indicar os diversos contextos da sustentabilidade,

os parâmetros, as ações relativas ao atendimento à demanda institucional por

imóveis e o tratamento das denominadas reservas imobiliárias necessária e a

contingencial, classificação merecedora de maior divulgação e discussão no âmbito

do CONSAD.

2 METODOLOGIA:

A pesquisa desenvolvida foi documental, bibliográfica e contou com

verificações de campo de alguns projetos que previam e praticaram a

sustentabilidade na gestão imobiliária.

Quanto à analise de documentos (registros gráficos e digitais) estamos

nos referindo ao levantamento, classificação, leitura e interpretação de atos,

contratos administrativos, projetos de engenharia e arquitetura, programas, relatórios

e prestações de contas governamentais, processos e programas de certificações de

construções sustentáveis, relatórios de gestão compartilhada, laudos de vistoria e

avaliação, plantas, entre outros.

Com os dados e informações obtidas não se pretendeu apresentar

estatísticas e sim indicar práticas sustentáveis, classificação patrimonial e indicações

que contribuem para uma eficiente gestão imobiliária pública e observância da

legislação e contabilidade, a última em conformidade com normas internacionais.

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3 A OCUPAÇÃO DE IMÓVEL DE USO ESPECIAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

A política governamental que se prioriza, no sistema de gestão do

patrimônio imobiliário, é dirigida à sustentabilidade ambiental, econômica, da

salubridade no local de trabalho, da acessibilidade, da preservação histórico, cultural

e turística.

A ocupação de imóveis pela Administração Estadual caracteriza a

chamada afetação, que significa atribuir a um bem público uma destinação

específica, como entregá-lo para o uso de uma Casa Legislativa .1

A prioridade na legislação estadual é atender a demanda institucional

estadual pela ocupação de imóveis, observada a racionalidade e a possibilidade de

compartilhar, na mesma unidade imobiliária, atividades procuradas e de interesse da

população. Aqui deve ser ressaltada a necessidade de observância da legislação

garantidora da acessibilidade às pessoas portadoras de deficiência e mobilidade

reduzida.

Saber a verdadeira potencialidade do imóvel público é determinante para

permanecer no acervo ou disponibilizá-lo para alienação.

1 O bem fica afetado a uma atividade da Administração Pública. “A afetação pode ocorrer de modo

explícito ou implícito. Entre os meios de afetação explícita está a lei, o ato administrativo e o registro do projeto de loteamento (Lei 6.766/76, arts. 17 a 22). Implicitamente, a afetação se dá quando o poder público passa a utilizar um bem para certa finalidade sem manifestação forma, pois é uma conduta que mostra o uso do bem – exemplo: uma casa doada onde foi instalada uma biblioteca infantil”. Odete MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11° edição. São Paulo: Editara Revista dos Tribunais, 2007, p. 241.

Sustentabilidade

abrange

valores

Ambientais

Urbanísticos

Edificação, conservação, manutenção, reconstrução e

recuperação Atendendo valores imateriais

Economicidade

Racionalidade ocupacional

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Na Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA, órgão da estrutura

da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG, existe o chamando

“cadastro de atendimento à demanda institucional”, integrante do SISPAT – Sistema

de Patrimônio Imobiliário, onde são relacionados os pleitos de ocupação e verificada

a disponibilidade conforme indicações mínimas que são: localização, metragem,

finalidade ocupacional, preferência por espaços edificados ou terreno para

construção. Este controle prévio e a resposta da SUBPA, informando sobre a

impossibilidade de atendimento à demanda, vem sendo utilizado como justificativa

para possibilitar, por exemplo, a aquisição onerosa ou a locação por órgãos da

Administração Direta, Autarquias e Fundações Públicas Estaduais. É oportuno

indicar que tal atuação da SUBPA não abrange as empresas públicas e as

sociedades de economia mista, porém estas quando pretendem ceder (emprestar

gratuita ou onerosamente) seus imóveis à terceiros devem ouvir a SUBPA e o

Instituto de Terras e Cartografia do Estado do Rio de Janeiro – ITERJ, de acordo

com a competência de cada qual, sobre o interesse de órgãos ou entidades

estaduais. Tal previsão consta no Decreto n° 19.923/94.

Outro aspecto relevante, para a gestão sustentável, é a existência nos

atos administrativos 2 ( Termos de Entrega e Recebimentos e Permissão de Uso), e

nos contratos administrativos 3, como Termos de Cessão de Uso e Concessão de

Uso, por iniciativa da Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA, com a

devida aprovação, em cada instrumento, pelo Sr. Governador do Estado, a inserção

de parágrafo à cláusula que trata de “construções e benfeitorias”, aqui incluídas as

2 O ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus

delegatários , nessa condição, que sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, Rio de Janeiro, Lumen Juris Editora, 2008, p. 92.

3 O contrato administrativo é o ajuste firmado entre a Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público. José dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 162. Odete Medauar, obra citada, p. 208, diz: “O módulo contratual administrativo da Administração desdobra-se em alguns tipos, que podem ser enfeixados do seguinte modo: a) contratos administrativos clássicos, regidos pelo direito público, como o contrato de obras, o de compras, as concessões; b) contratos regidos parcialmente pelo direito privado, também denominados contratos semipúblicos, como a locação, em que o poder público é o locatário; c) figuras contratuais recentes, regidas precipuamente pelo direito público; exemplos: convênios, contratos de gestão”.

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acessões artificiais 4 , onde é exigida a obrigação de executar as intervenções

edilícias e urbanísticas em conformidade com os conceitos das construções

sustentáveis ou práticas “verdes”, garantindo a qualidade do ambiente, selecionando

materiais não poluentes e reutilizáveis e de forma ampla, nos canteiros de obras,

adotando práticas ambientais e sociais sustentáveis, especialmente evitando

acidentes, desperdício de recursos naturais, suas transformações e frutos

industriais. Neste ponto vale transcrever o citado parágrafo, redigido no âmbito da

Assessoria de Gestão de Contratos e Termos – ASGEC, da SUBPA.

O Cessionário/Permissionário/Concessionário obrigasse a realizar as obras de construção/reconstrução/reforma atendendo aos ditames que norteiam as construções sustentáveis. Por construções sustentáveis considera-se aquelas que adotem práticas “verdes”, garantindo a qualidade do ambiente, selecionando materiais não poluentes e reutilizáveis e de forma ampla, nos canteiros de obra, utilizem práticas ambientais e sociais sustentáveis.

Sob o ponto de vista da execução, da previsão contratual antes referida,

existe a preocupação com a formação e atualização dos técnicos exercentes das

funções de fiscalização do cumprimento dos atos e contratos administrativos,

especialmente os Arquitetos e Engenheiros. Destacamos que mantemos constante

comunicação com os técnicos do GBC Brasil – Green Building Council.5

Quanto ao aspecto da economicidade, inerente a utilização dos métodos

das chamadas “construções verdes” estudos do GBC - Brasil revelam que as

construções comerciais apresentam acréscimo entre 1 e 7 % no custo, sendo que

aquelas em que se deseja a certificação LEED Platinum o gasto refere-se ao maior

percentual indicado, exigindo maior investimento em eficiência energética.

4 Acessão de móvel a imóvel. PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de Direito Civil. Direitos

Reais, 20º edição, Rio de Janeiro, Editora Forense, 2010, p. 110. Nesta categoria estão os móveis incorporados ao imóvel devido à atuações humanas que são as construções (acessões e benfeitorias) e as plantações.

5 O GBC Brasil é uma organização não governamental cuja missão é desenvolver a indústria da

construção sustentável no país, utilizando as forças de mercado para conduzir a adoção de práticas de Green Building em processo integrado de concepção, implantação, construção e operação de edificações e espaços construídos. Tal entidade atua junto aos governos e à sociedade civil, realiza capacitação técnica e processos de certificação internacional LEED – Leadership in Energy and Environmental Design – que é um sistema internacional de certificação e orientação ambiental para edificações. Informações obtivas no site : www.gbcbrasil.org.br.

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3.1 A gestão compartilhada entre órgãos e entidades estaduais é

regulada pelo Decreto n° 41.124/08, sob a denominação “administração

compartilhada”, prevendo a existência de um Conselho de Administração e não

depende da edificação possuir unidades autônomas e áreas/partes comuns, estas

existentes, necessariamente, nos condomínios edilícios. Aplica-se, comumente, nas

edificações com uma única matrícula no Registro de Imóveis e único cadastramento

imobiliário, porém com diversas ocupações estaduais. Ao disciplinar o uso múltiplo

de uma unidade autônoma buscou-se organizar o exercício de direitos, a divisão de

custos, despesas e responsabilidades conforme a dimensão da área ocupada por

cada órgão ou entidade. A regulamentação impede conflitos entre setores

administrativos componentes de estruturas de secretarias diversas, pretensas

regalias e abusos diante da falsa pretensão de achar que um órgão ou atividade é

mais importante que outra.

Cabe ao gestor local designado elaborar orçamento anual, organizar e

contratar, mediante licitação, serviços terceirizados de infraestrutura e disciplinar a

utilização de parcelas, por atividades privadas de apoio e comodidade funcional,

como papelaria, caixas eletrônico e lanchonetes. Tal regulamentação vem

disciplinando o uso desordenado das edificações onde funcionavam diversos

setores da administração pública, o que caracteriza a sustentabilidade, contribui

para disciplinar as reformas, concentrar no órgão gestor as informações de

despesas e receitas decorrentes da ocupação imobiliária, adequar o ambiente de

trabalho às normas estatutárias, sociais e trabalhistas, fazer valer as prerrogativas e

responsabilidades decorrentes da guarda imediata, valendo transcrever os §§ 1° e

2°, do art. 8°, da Lei Complementar (E) n° 8/77.

§ 1° - O órgão sob cuja guarda se encontra o imóvel exercerá sobre ele o poder de polícia administrativa e seu dirigente responderá civil, penal e administrativamente pelas irregularidades que forem cometidas.

§ 2° - Todo aquele que, sem estar autorizado pela autoridade competente, ocupar imóvel do Estado, deverá ressarci-lo pelo uso indevido, sem prejuízo das sanções em que haja incorrido.

3.2 Sobre a instalação de dispositivos hidráulicos visando o controle e a

redução do consumo de água, algo obrigatório em empreendimentos imobiliários

destinados ao serviço público no Estado do Rio de Janeiro, é exigência desde a

publicação, em 20/09/2004, da Lei n° 4397. Destacam-se os projetos adotados nas

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edificações reformadas que abrigam a Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ,

Procuradoria-Geral do Estado - PGE, as sedes do Ministério Público, do Poder

Judiciário e o retrofit em execução na sede da SEPLAG. A importância da indicada

providência sustentável não tem o cunho apenas ou fundamental econômico, porque

em muitos casos a redução do pagamento do preço público, pela diminuição do

consumo, não é de grande monta, mas repercute em diversos setores sociais,

demonstrando que os recursos naturais são esgotáveis, conforme observações

apresentadas em Conferências Internacionais, promovidas pela ONU, como a

Rio/92 e a Rio + 20 em 2012. Forte apelo ao uso racional da água pode-se constatar

nas construções e reformas de unidades escolares. Aqui se destaca a repercussão

pedagógica diante das novas gerações, a contribuição para a conscientização

pública sobre a preservação ambiental e a aplicação prática de ditames previstos no

art. 225, VI, da Constituição da República. Os próximos passos importantes serão os

da aplicação em grande escala das práticas de eficiência e redução energética, e

toda cadeia de manipulação de resíduos sólidos.

3.3 - A exigência de contratação de seguro contra fogo e incêndio, prevista em todos

os pactos envolvendo a utilização de imóveis estaduais fundamenta-se na

necessidade de preservação (inclusive econômica), contribui para a programação

das constantes reavaliações, pois os contratos de seguro são renovados

anualmente, e exige a constante fiscalização do patrimônio sob a guarda imediata

de qualquer ocupante.

4 A ABORDAGEM SOBRE AS RESERVAS IMOBILIÁRIAS NECESSÁRIA E A CONTINGENCIAL

A gestão imobiliária pública vem demonstrando a necessidade do

aprofundamento sobre os temas e a regulamentação do que denominamos de as

reservas imobiliárias necessária e a contingencial.

4.1 A reserva imobiliária necessária é aquela destinada ao atendimento

à demanda institucional, ou seja, aquela permanência no acervo do ente público de

imóveis com potencial para utilização em atividades típicas de estado. Acreditamos

que a alienação de imóveis públicos, sempre precedida de motivação, deve

observar, inclusive, projeções e estudos dos órgãos de planejamento quanto às

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futuras utilizações e as necessidades estatais. Podem os eventuais críticos a este

pensamento argumentarem: Como fica a gestão de imóvel que hoje não atende aos

interesses públicos e não esteja sendo utilizado como bem de uso comum do povo

ou de uso especial da Administração Pública? Fica abandonado, depreciado,

subutilizado? Permanece gerando despesas injustificáveis diante de uma simples

expectativa de destinação futura? Entendemos que não. Projeções, estudos de

viabilidade de utilização futura estão vinculadas à demanda por espaços para novas

unidades educacionais, de saúde e até a empreendimentos imobiliários tendentes a

contribuir com a redução do déficit habitacional existente em nosso país. O aumento

populacional e o efetivo exercício da cidadania, com atendimento as legítimas

demandas da população, são fatores que levam a busca por imóveis, por exemplo,

para instalação de novas unidades de serviços de águas e esgotamento sanitário,

de energia elétrica, espaços para abrigar fases do processo de coleta e tratamento

de resíduos sólidos. Existem, na legislação, possibilidades dos entes públicos

realizarem negócios jurídicos não translativos do domínio ( considerados de cessão

= emprestar). Podemos citar o direito de superfície, dando uma destinação aos

imóveis, temporariamente, até em atividades privadas, aguardando aquela projeção

futura de necessidade, utilidade ou interesse social do imóvel. Retomando o

exemplo do direito de superfície, previsto nos arts. 1369 a 1377 do Código Civil

Brasileiro, quando o superficiário for pessoa jurídica de direito privado o pacto

dependerá de licitação e deverá, em regra, ser oneroso. Reiteramos ser possível e

recomendável que o ente público projete suas ações e observe suas necessidades

para o futuro, diante das inúmeras fontes de informações e pesquisas, tanto públicas

como privadas, disponíveis no Brasil. Manter no acervo estatal imóvel para onde se

projeta ou as pesquisas informam sobre uma região de expansão industrial em duas

décadas, mas que hoje não representa uma necessidade de ocupação ou utilização,

de uso comum do povo ou especial da administração, é atitude que atende aos

ditames de uma gestão eficiente, especialmente se a destinação temporária

contribuir para a ocupação ordenada do solo, observar a legislação ambiental e até

gerar receita, contraprestação pelo uso do bem público.

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Diante das breves considerações e dos estudos que empreendemos na

Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA nos utilizamos deste trabalho para

tratar desta classificação, que chamamos de reserva imobiliária necessária e

estimular a discussão sobre o tema, pois não parece a melhor solução alienar, pela

simples visão do momento atual de desnecessidade do imóvel, porque não temos

condições de guardá-lo, arcar com as despesas que porventura lhe sejam afetas e

no futuro, muitas vezes próximo, sejamos obrigados a desapropriar ou adquirir, por

negócio jurídico oneroso, imóvel na mesma localidade e com características

semelhantes por preço de mercado, que no Brasil, está com aceleração muito forte e

não se vê perspectiva de redução. Será que a alienação é a melhor solução?

4.2 A reserva imobiliária contingencial inclui os imóveis dominicais não

alienáveis por impossibilidade jurídica ou mercadológica.

Quanto ao patrimônio indisponível mercadologicamente não estamos nos

referindo aos gravames incidentes sobre o imóvel, como, por exemplo, os casos de

doações recebidas pelo Estado com cláusulas de inalienabilidade, reversão e sim

situações como: imóveis sem registro nos cartórios do registro de Imóveis, mas com

possibilidades reais de regularização dominial; registrados, porém com relevantes

restrições edilícias e os non aedificandi; registrados, mas desinteressantes para

novas destinações, reconstruções e reformas muitas vezes vultosas.

4.2.1 Quanto aos imóveis ainda dependentes de regularização dominial,

não registrados, na forma da Lei (F) n° 6015/73 (Lei dos Registros Públicos), nos

cartórios de Registro de Imóveis, estamos nos referindo àqueles sob a posse

mansa, pacífica e sem oposição ou contestação exercida pelo ente público, que,

inclusive, o cadastra/registra e contabiliza em seus assentamentos administrativos

submetidos ao controle externo do Tribunal de Contas. Não estamos, neste ponto,

tratando de injustificável guarda imediata ou esbulho possessório baseados em

atuações irregulares como as desapropriações indiretas6 ou outras usurpações da

6 Desapropriação indireta ou desapossamento administrativo, ocorre quando o poder público se

apossa de um bem ou parte de um bem, sem consentimento do proprietário ou sem o devido processo legal, que é a desapropriação – Odete Medauar, obra citada, p. 363.Para José dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 768, na mencionada desapropriação “ o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia. Trata-se de situação que causa tamanho repúdio que, como regra, os estudiosos a têm considerado verdadeiro esbulho possessório.

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propriedade alheia. Estamos tratando sim de situações de posse e guarda imobiliária

existentes há décadas não constantes nos assentamentos cartorários, muitas vezes

consequência de desmembramentos fáticos, de doações e dações em pagamento

que efetivamente não se consumaram na forma da legislação registral, cujas

regularizações se arrastam por décadas envolvendo trabalhos de campo como

identificações aerofotogramétricas, levantamentos topográficos, regularizações

edilícias e urbanísticas.

Nesta classificação, também, incluímos os imóveis definidos

constitucionalmente como pertencentes aos entes federativos e que não dependem

de registro nos Cartórios do Registro de Imóveis.7

Aqui podemos exemplificar áreas localizadas na orla da Lagoa Rodrigo de

Freitas, no Barro da Lagoa, na Cidade do Rio de Janeiro, que podem abrigar

equipamentos destinados à prática esportiva, habitualmente e tradicionalmente

desenvolvidas, como o remo, esporte olímpico, usadas como bases para a

realização de competições de âmbito internacional. É o caso dos espaços estaduais

ocupados pelo Clube de Regatas do Flamengo e o Botafogo de Futebol e Regatas,

áreas em zona nobre da cidade, porém não disponíveis para alienação com objetivo

de edificação, para criação de novas unidades habitacionais, ou outras atividades

diversas das esportivas identificadas como o local. No Termo de Cessão de Uso

celebrado como o Botafogo de Futebol e Regatas, em 17/10/2011, foram

estabelecidos encargos, conforme art. 40, caput e § 1°, da Lei Complementar

Estadual n° 08/77, destacando-se: atender nas atividades esportivas do remo

estudantes da rede pública estadual e municipal, comprovando os gastos

correspondentes ao valor da taxa de ocupação (preço público) fixado, em laudo de

avaliação realizado pela Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA; e

desenvolver projeto de identificação, treinamento e capacitação de novos talentos 7 Em caso que reputamos de reserva imobiliária necessária o Superior Tribunal de Justiça - STJ, 2°

Turma, no AR 387-4/SP, Relator Ministro Barros Monteiro, por maioria, julgado em 29.11.95, entendeu em assunto envolvendo área incorporada ao patrimônio municipal decorrente de disposição contida em legislação ordinário, que : “ as áreas livres de uso comum incorporam-se ao domínio do Município com a simples aprovação do loteamento, não sendo exigível para tanto o registro no cartório imobiliário” e o mesmo Tribunal, 3° Turma, no Recuso Especial 33.934-SP, Relator Ministro Ari Pargendler, acórdão unânime, disse: “ A aprovação do loteamento implica, sim, a inalienabilidade das áreas nele destinadas ao uso comum do povo- efeito, todavia, que supõe tenha o loteamento sido requerido por quem podia alienar tais áreas, vale dizer, o proprietário”. Tais situações levam ao mesmo entendimento para os casos de reserva patrimonial contingencial.

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com o objetivo de incrementar o remo e contribuir para os resultados positivos em

competições, inclusive internacionais, sendo que a fiscalização dos encargos,

estabelecidos na cessão, são de responsabilidade da Secretaria de Estado de

Esporte e Lazer – SEEL. É oportuno informar que a Lei Complementar Estadual

supracitada admite emprestar, sob a forma de cessão e permissão de uso, mediante

remuneração, que denominados taxa de ocupação ou a imposição de encargo(s).

Quanto à permissão de uso, na Lei Complementar (E) n° 8/77 (art. 35),

está expresso que trata-se de ato eminentemente precário, não induzindo posse, e

poderá ser revogada a qualquer tempo, por decisão do Governador. Levando em

consideração a precariedade do ato afirma José Roberto de Andrade Coutinho8

que: “ a propósito da licitação, é importante salientar que embora, a nosso juízo,

não seja exigida licitação, por não ser contrato, em face da precariedade do ato e

desde que não lhe seja fixado prazo – a legislação normalmente fixa prazo

máximo, os princípios da publicidade e impessoalidade devem ser respeitados”. Já

a Procuradoria-Geral do Estado - PGE, através do Enunciado nº 13 – PGE entende

que “a permissão de uso de bens públicos, é no âmbito da Administração Pública

do Estado do Rio de Janeiro, equiparada aos contratos administrativos e, portanto,

deve ser precedida, em regra, de procedimento licitatório, a fim de que sejam

atendidos os princípios constitucionais de impessoalidade, da moralidade, da

eficiência e da economicidade”. Tal entendimento mostra que o órgão central do

sistema jurídico estadual vislumbra hipóteses de lavratura de Termos de

Permissão de Uso sem a necessidade de prévia licitação. O Tribunal de Contas do

Estado do Rio de Janeiro, no processo TCE/RJ n° 114.255-3/2010, em

manifestação do corpo técnico que culminou com o voto GC-6 04.619/2013, do

Conselheiro Julio L. Rabello, determinou que novas permissões de uso devem ser

precedidas de licitação, sem abrir qualquer exceção diferentemente da posição

externada pela PGE/RJ. As posições externadas revelam a complexidade do

assunto e como o gestor imobiliário deve ficar atendo, acompanhar as evoluções e

consolidações dos pensamentos jurídicos.

8 Gestão do Patrimônio Imobiliário na Administração Pública. 1° edição, Rio de Janeiro, Editora

Lumen Juris, 2011, p. 236.

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4.2.2 Outros aproveitamentos dos bens dominicais,9 componentes da

reserva imobiliária contingencial, são: as transferência para o patrimônio dos

Fundos de Previdência dos Servidores, como a autarquia estadual Rioprevidência;

as incorporações ao capital das empresas públicas e sociedades de economia

mista criadas pelo Estado, como forma de integralização do valor das ações que

lhe caibam, quer na constituição de capital, quer nos seus eventuais aumentos;

dotações para fundação criada ou mantida pelo Estado, respeitando-se a condição

de inalienabilidade e de reversão ao patrimônio estadual, no caso de extinção da

pessoa jurídica referida; negócios jurídicos translativos de domínio com outros

entes federativos. Indicamos, também, outro aspecto que é manter no acervo

estadual imóveis com aceitação no mercado, com valor significativo, que poderão

ser dados em garantia junto à organismos internacionais visando financiamentos,

por exemplo, para arcar com as despesas de grandes projetos de infraestrutura.

Tal indicação se coaduna com a interpretação do art. 8°, da Lei (F) n° 11.079/04

(parcerias público-privadas).

4.3- É oportuno esclarecer não se confundir a permanência no acervo

patrimonial dos imóveis não utilizados, por desnecessidade ou utilidade para a

Administração Estadual, com os inalienáveis por impossibilidade jurídica ou

mercadológica. Tal distinção apresenta 3(três) realidades que devem constar

anotadas no sistema de gestão patrimonial face a necessidade de fiscalização

específica e tratamento jurídico adequado.

9 Maria Sylvia Zanella di Pietro ao comentar as características dos bens públicos de uso comum do

povo e de uso especial nos leva a entender que são inalienáveis e, por decorrência desta, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e não oneração estão presentes. Assim sendo, só os dominicais poderiam ser dados em garantia de empréstimos – vide obra Direito Administrativo. 24° edição, São Paulo, Editora Atlas, 2011, p. 676/677.

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5 A OCUPAÇÃO DE IMÓVEIS DOMINICAIS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

A permanência de reserva patrimonial dominical ou dominial não afetada

a gestão dos bens de uso comum do povo e os de uso especial da Administração

Estadual.

É notória a existência de situações motivadoras da permanência no

domínio público de imóveis ocupados por particulares, especialmente quando

desempenham atividades de relevante valor social além dos casos de

comprometimentos com reconstruções, conservações e manutenções muito

onerosas diante das características urbano-ambientais.

As ocupações e utilizações são regularizadas, regra geral, por permissões

de uso (ato administrativo precário) e cessões de uso (contratos administrativos) onde

o Estado do Rio de Janeiro estabelece a remuneração ou encargos observados o

valor de mercado compatível ao empréstimo oneroso ou locação, contratos de direito

privado. As avaliações são indispensáveis e interpretando o art. 11, da Lei

Complementar Estadual n° 8/77 as avaliações devem ser realizadas com a

participação e a respectiva responsabilidade de 3(três) profissionais. O entendimento,

no Estado do Rio de Janeiro, indica que os profissionais devem ser Arquitetos e/ou

Engenheiros inscritos no CAU e/ou no CREA. Trata-se de uma interpretação

compatível com as disponibilidades do Estado que tem em seus quadros servidores

com as formações já mencionadas. As avaliações observam normas da ABNT,

especialmente a NBR 14653-2/2011. Na Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário –

SUBPA o órgão de engenharia e fiscalização emprega metodologia fundamentada na

norma citada que inclui: comparativo direto de dados do mercado (pesquisa de

amostras e ofertas); método involutivo (considerando o aproveitamento máximo

construtivo diante da legislação urbanística), a renda auferida na atividade

desenvolvida pelo usuário na localidade ( receitas e despesas na exploração não

residencial); método evolutivio (conjunção de métodos – exemplificando – analisa o

estudo de melhor aproveitamento + comparativo de mercado) e a quantificação do

custo de reprodução das acessões e benfeitorias – o chamado custo unitário básico –

CUB, indicador fornecido pelo Sindicato das Indústrias da Construção Civil que

apresenta os valores do m² de diversas tipologias construtivas.

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A remuneração ou contraprestação pelo uso de imóvel estadual

denominada de taxa de ocupação (preço público) é recolhida em guia própria

estadual denominada DARJ e os encargos observam valores apontados nos laudos

de avaliação.

Os encargos, com o valor mínimo equivalente à taxa de ocupação

indicada no laudo de avaliação, observam critérios determinados pela SUBPA. Por

exemplo, a reconstrução ou conservação de imóveis tombados, pela relevância

histórica, artística, arquitetônica, etc, depende da apresentação de projeto e sua

execução com recursos privados, sob supervisão e fiscalização dos órgãos de

gestão imobiliária estadual, inclusive do patrimônio cultural que no Rio de Janeiro é

o Instituto Estadual do Patrimônio Cultural - INEPAC. A compensação entre o valor

que deveria ser recolhido, à título de taxa de ocupação, e o valor das obras

executadas é admitido sendo que tal providência não vem sendo contestada pelo

Tribunal de Contas. A eficiência estará caracterizada quando se proporciona a

reconstrução, a conservação, manutenção e guarda continuada pelo particular,

especialmente por não existir a utilização ou a disponibilidade de recursos

orçamentários para tais intervenções. Outros aspectos relevantes são: a) a

impossibilidade financeira e técnica de órgãos ou entidades públicas providenciarem

a reconstrução e a ocupação imobiliária, pelo avançado estado de deterioração; b) o

desinteresse do mercado imobiliário diante da falta ou inexpressivo potencial

construtivo e/ou mercadológico, apesar de valores imateriais a serem protegidos

pelo Poder Público. Face as situações referidas, muitas vezes somadas a falta de

registro regular, parcelamento não concluídos, não aprovados ou não registrados e

discussões dominiais entre o Estado, Municípios e a União Federal, a consequência

é o abandono, gerador da deterioração ou sua intensificação, ocupação irregular,

desrespeito à legislação urbanística e ambiental.

Ao se permitir o uso de imóveis estaduais à pessoas capazes de honrar

compromissos obrigacionais impostos pelo Estado estamos possibilitando

destinações de interesse social e através de intervenções de engenharia e

arquitetura, agregarão valor ao patrimônio imobiliário estadual sob o aspecto

contábil e econômico, este último de mercado. Mesmo considerando que a

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edificação erguida ou reconstruída, por exemplo, com características hospitalares

não possua valor mercadológico, pois na região o relevante para o incorporador

imobiliário é a área edificante, que poderia ser objeto de uma compra e venda ad

mensuram, ou por medida certa, há que se analisar, os valores imateriais como o

interesse público e o social.

Demonstramos que o Estado do Rio de Janeiro já exige do

permissionário, do cessionário e do concessionário a sustentabilidade desde o

canteiro de obras, passando pelo uso consciente da água e da energia, o respeito à

ocupação do solo e ao plano diretor municipal. Pensando no futuro o gestor não

pode descartar a possibilidade de substituir ou encampar as atividades de interesse

público ou social desenvolvidas pelo antigo ocupante do imóvel estadual, daí a

discricionariedade estatal em manter reserva patrimonial observando critérios

objetivos no contexto do alinhamento estratégico vinculado ao Sistema de Gestão do

Patrimônio Imobiliário.

Na utilização de imóvel público por particular não há que se falar em

imunidade tributária, aquela que impede os entes públicos instituir impostos sobre o

patrimônio uns dos outros (art. 150, VI, da Constituição da República). Assim sendo,

não se aplica ao imóvel público quando utilizado de terceiros, especialmente em

atividades econômicas. A imunidade, não aplicável ao caso citado, é conhecida

como recíproca, sendo que ela objetiva a proteção do federalismo, porém não se

aplica ao patrimônio, a renda, e aos serviços relacionados com a exploração de

atividades econômicas regidas pelas normas de direito privado, ou em que haja

contraprestação ou pagamento de preço ou tarifa pelo usuário, nem exonera o

promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativo ao bem imóvel (art.

150, §3°, da Constituição da República).

O Superior Tribunal de Justiça - STJ, entre outros julgados, no Agravo

Regimental no Recurso Especial n° 1363112/MG, 2° Turma, Relator Min. Herman

Benjamin, em 14/03/2013, decidiu que o IPTU é exigível de cessionário de imóvel

pertencente à União, quando este detém a posse mediante relação pessoal, sem

animus domini (intenção de ser dono da coisa). A mencionada Corte sustenta existir

a presunção que o imóvel público esteja afetado à destinação compatível com os

objetivos e finalidades institucionais da pessoa jurídica de direito público, assim

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sendo, o ônus de provar o contrário, para fins de afastar a imunidade, recai sobre o

poder público tributante ( AgRg no Recurso Especial n° 1.233.942/RJ, Relator Min.

Teori Zavascki, julgado em 18/09/2012 e AgRg no AR em Recurso Especial n°

304.126/RJ, Relator Min. Benedito Gonçalves, julgado em 13/08/2013).

É interessante apresentar a experiência estadual referente a uma ilha

lacustre, localizada entre os bairros cariocas de Jacarepaguá e Barra da Tijuca, com

metragem de 49.420,00m² e área construída de 6.298,00m², cedida ao uso da

Associação das Pioneiras Sociais, pessoa jurídica de direito privado sem fins

lucrativos, instituída pela Lei (F) n° 8246/91, conhecida como “Rede Sarah” de

assistência médica e reabilitação. A última avaliação promovida pela Subsecretaria de

Patrimônio Imobiliário – SUBPA aponta o valor patrimonial contábil de R$

15.102.900,00, sendo que R$ 12.142.900,00 referentes as acessões e benfeitorias

realizadas pela entidade e R$ 2.960.000,00 o valor do terreno. É indiscutível o

acréscimo patrimonial estadual, que está sob a guarda imediata de entidade que

apresentou projeto de construção sustentável e que, em contrapartida, atende à

população fluminense. Este último exemplo sugere a reflexão sobre a manutenção de

critérios objetivos para a permanência dos imóveis dominicais no acervo estadual.

6 CONCLUSÕES

Criar, manter e priorizar a atualização dos cadastros e registros,

especialmente os referentes ao exercício da propriedade, ocupacional e de

atendimento à demanda institucional, ferramentas integrantes do Sistema de Gestão

Imobiliária, garante a identificação dos imóveis das reservas patrimoniais necessária

e da contingencial, a verificação das potencialidades e dos eventuais clientes.

Quanto aos imóveis dominicais foram apontadas providências, no Estado

do Rio de Janeiro, que evitam o abandono, a subutilização e, especialmente,

possibilitam garantir a integridade estrutural e observar, com a existência,

disponibilização de recursos e fiscalização programada, as regras inerentes ao meio

ambiente sustentável.

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Devidamente atualizada e acompanhada a movimentação ocupacional,

com o trabalho integrado entre órgão central, setoriais e seccionais, existirá o

conhecimento e a imposição aos ocupantes, por ato ou contrato administrativo, de

obrigações como arcar com a taxa de ocupação, encargos, despesas de

conservação, manutenção, reconstrução, entre outras, e facilitará a fiscalização

quanto ao pagamento dos tributos e preços públicos, especialmente quando o

ocupante for pessoa física ou jurídica de direito privado, diante da demonstrada

inexistência de imunidades tributárias.

O cadastro de atendimento à demanda institucional, também, possibilita o

controle prévio das contratações com particulares, sendo relevante exigir que os

órgãos, as autarquias e fundações públicas antes de adquirirem ou optarem por

receber o uso oneroso de imóvel de terceiros consultem ao órgão central, de gestão

imobiliário, sobre a disponibilidade. Caso não exista o imóvel adequado abre-se a

oportunidade e motivação para a contratação desejada, contribuindo, pelo menos,

para observância dos princípios da moralidade, eficiência e economicidade.

É previsível que a legislação venha contemplar tais rotinas e até os

Tribunais de Contas recomendem a consulta prévia, já referida. Observadas tais

rotinas, baseadas no princípio da economicidade, evita-se contratações onerosas,

sem critério justificável e sem o prévio controle da possibilidade de atendimento à

demanda. Sob esta ótica demonstra-se oportuno ampliar, legalmente, as

competências do órgão gestor para lhe conferir o poder de apreciar os valores dos

imóveis particulares, sem adentrar em outras análises que não sejam da

disponibilidade para o atendimento à demanda institucional e a economicidade,

contribuindo para a sustentabilidade.

O conhecimento e o tratamento das situações que envolvem as reservas

imobiliárias necessária e a contingencial projetam benefícios para o futuro, auxilia na

atualização das informações, controle de gastos, observância da legislação

ambiental, urbanística e de valores imateriais como o patrimônio artístico, cultural,

histórico e paisagístico.

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REFERÊNCIAS:

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, 19° edição, São Paulo, Editora Saraiva, 2013.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, Rio de Janeiro, Lumen Juris Editora, 2008.

Coletânea de legislação existente nos sites da SEPLAG – www.seplag.rj.gov.br e da PGE/RJ – www.pge.rj.gov.br

COUTINHO. José Roberto de Andrade. Gestão do Patrimônio Imobiliário na Administração Pública. 1° edição, Rio de Janeiro, Editora Lumen Juris, 2012.

MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26° edição. São Paulo, Editora Malheiros, 2001.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11° edição. São Paulo, Editara Revista dos Tribunais, 2007, p. 241.

PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de Direito Civil. Direitos Reais, 20º edição, Rio de Janeiro, Editora Forense, 2010.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 24° edição, São Paulo, Editora Atlas, 2011.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 35° edição, São Paulo, Malheiros Editores, 2012.

SIDOU, J. M. Othon. Dicionário Jurídico – Academia Brasileira de Letras Jurídicas, 3° edição, Rio de Janeiro, Editora Forense Universitária, 1995.

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AUTORIA

Eduardo Itagyba de Araujo Padilha – Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado do Rio de Janeiro – SEPLAG. Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário – SUBPA. Assessoria de Gestão de Contratos e Termos – ASGEC.

Endereço eletrônico: eipadilha@planejamento.rj.gov.br / eduardo.itagybapadilha@yahoo.com.br