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CURSO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA – MÓDULOS LIVRES REDESAN 2009

GESTÃO FINANCEIRA E ADMINISTRATIVA DE EQUIPAMENTOS

PÚBLICOS DE SAN

Nome: Derli Antunes Pinto Graduado e Pós Graduado em Ciências Contábeis

Contador Federal do Instituto Federal de Santa Catarina - IFSC

Chapecó julho de 2009

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Conteúdo Programático I PARTE 1) Legislação Orçamentária (3 semanas) 1.1) Introdução e conceituação ao orçamento público....................................................... 1.2) Legislação que regulamenta o Planejamento e Orçamento Público........................... 1.3) Orçamento no Brasil após a Constituição Imperial de 1824. ...................................... 1.4) Tipos Orçamentários.................................................................................................... 1.5) Compreender o orçamento e planejamento na constituição federal de 1988 e legislação aplicável ao

orçamento público................................................................... 1.6) Princípios Orçamentários............................................................................................. II PARTE 2) Controles Administrativos Financeiros no Restaurante Popular (3 semanas) 2.1) Controle Gerenciais nos Equipamentos públicos .......................................................... 2.2) Controle Administrativo e Financeiro............................................................................. 2.3) Controle Financeiros Básicos:......................................................................................... 2.4) Controle Diário de Caixa................................................................................................. 2.5) Apuração das Vendas..................................................................................................... 2.6) Controle Bancário........................................................................................................... 2.7) Controle do patrimônio ................................................................................................. 2.8 Contas a receber........................................................................................................ .. 2.9) Contas a pagar.............................................................................................................. 2.10) Controle de Estoques.................................................................................................. 2.11) Custos de Produção.................................................................................................... 2.12) Ficha Técnica de Produção.......................................................................................... 2.13) Apuração do Demonstrativo de Resultado do Exercício Geral.................................... 2.14) Apuração do Demonstrativo de Resultado do Exercício Específico............................ 2.15) Participação no Custo de Produção ........................................................................... 2.16) Avaliação: Estudo de caso prático: Restaurante Popular, Banco de Alimentos e Cozinha Comunitária.

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I PARTE: Legislação Orçamentária

Chapecó julho de 2009

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Colegas Gestores(a)s!

Satisfação em tê-los conosco nessa jornada desse módulo de Gestão Administrativa e Controles de Equipamentos Públicos de SAN, estando divididos em duas parte: I) Legislação Orçamentária e II) Controles Administrativos Financeiros. A primeira parte do módulo tem como objetivo de desenvolvimento de temas que norteiam nossos trabalhos diários como gestores públicos, no tocante a elaboração e a execução orçamentária, que cada vez mais, são imprescindível ao adequado gerenciamento dos recursos públicos. Exercê-las com competência exige mais do que apenas o conhecimento de leis e normas, mas também um bom gerenciamento. Com isso compreender e conhecer a legislação que norteia a elaboração e execução orçamentária vai enriquecer o conhecimento dos profissionais que atuam na área pública.

Na segunda parte do módulo tem-se como objetivo a aplicação dos controles gerenciais para tomada de decisão nos equipamentos públicos, partindo como modelo de gestão aplicada em Restaurante Popular, através de casos práticos e planilhas eletrônicas de controle, com isso contribuindo para a eficácia na gestão dos equipamentos.

Este módulo vem ao encontro das necessidades, nos quais muitos equipamentos enfrentam no dia a dia, oferecendo as ferramentas conceituais, legais e práticas de gestão, e tem como objetivo de ser um suporte de apoio e consultas aos gestores que trabalham constantemente na execução orçamentária de programas sociais de Segurança Alimentar e Nutricional.

O assunto da primeira parte é bastante teórico, entretanto, é preciso conhecê-lo para ter uma noção geral do funcionamento da elaboração do orçamento público.

A disciplina Legislação Orçamentária, em tese, não apresenta dificuldades de aprendizado, ou seja, o assunto é de fácil assimilação, porém, necessitando de leituras aprofundadas da legislação, bem como a participação nas aulas.

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1.1 Introdução e conceituação ao orçamento público. Esse assunto é bastante teórico e rico de conteúdo, entretanto, procurarei ser o mais objetivo

possível, inserindo os tópicos mais importantes utilizados para o melhor entendimento.

Orçamento Doméstico X Público Você pode receber dinheiro de várias fontes: lucro da empresa, pró-labore, salários, prestação de

serviços, aluguel, juros de aplicação financeira, empréstimos bancários, venda de carro...Com esse dinheiro você pode fazer compras e pagamentos: compra de carro, material de construção da casa, pagamento do aluguel, da água, luz, telefone...

Relacionar em um documento cada um desses itens com seus respectivos valores significa prever os valores a receber (RECEITAS) e determinar as contas a pagar (DESPESAS). Isso pode ser chamado de orçamento doméstico, pessoal. Nessa situação, o enfoque se dá somente na movimentação financeira de dinheiro.

PREVISÃO A RECEBER - RECEITAS (FONTE) FIXAÇÃO A PAGAR- DESPESAS (APLICAÇÕES) Entretanto o orçamento não pode ser compreendido somente na visão financeira, ele deve ser

vinculado às atividades de planejamento. Na realidade o orçamento é um modo de materializar um planejamento, ou seja, estabelecer de forma detalhada todas as receitas (FONTES) e despesas (APLICAÇÕES) de dinheiro público.

A despesa compreende os recursos despendidos na gestão, a serem computados na apuração do resultado do exercício, desdobradas nas seguintes categorias econômicas: ◊ DESPESAS CORRENTES E ◊ DESPESAS DE CAPITAL

As despesas correntes compreendem as contas de manutenção (custeio) das atividades administrativas, desdobradas em transferências e aplicações diretas, de despesas com pessoal e encargos sociais, juros e encargos das dividas interna e externa, e outras despesas correntes.

As despesas de capital correspondem às contas (de obras, instalações, material permanente, equipamentos), desdobradas em transferências e aplicações diretas, de despesas de investimentos, inversões financeiras, amortizações das dividas interna e externa e outras despesas de capital.

O orçamento público é um documento legal que AUTORIZA a Administração Pública a receber e

gastar recursos financeiros, como se trata de recursos públicos é necessário que a aplicação desses recursos esteja prevista em lei, exemplo se no planejamento existir a previsão legal para aplicação de recursos públicos, em Projetos de Segurança alimentar e Nutricional: Programa Restaurante Popular, Programa Cozinha Comunitária e etc. O gestor tem dotação (autorização) orçamentária para a execução das despesas com aquela atividade, caso contrário terá que instituir uma lei específica com previsão de recursos para a implantação do mesmo. Exemplo de uma proposta orçamentária:

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Previsões das Fontes de Recursos Financeiros Fixação das Aplicações de Recursos O que vem a ser o orçamento público

Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo.

Entenda o termo flexível como a possibilidade de se implementar mudanças ou alterações de gastos durante a execução da lei orçamentária. É fato comum no Brasil da lei orçamentária não ser executada exatamente como foi aprovada pelo Congresso Nacional, nas Assembléias Legislativas e nas Câmaras Municipais, muitas alterações ocorrerão ao longo do exercício financeiro, a exemplo de gastos com despesa urgentes e imprevistas.

Após essas considerações, podemos dizer que o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, através de Lei, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”, nele estão inseridas todas as autorizações de despesas naquele período (ano).

Para o município que está com a previsão de instituir ou seja implantar o Programa Restaurante Popular no ano de 2009, deverá ter dotação orçamentária para estar previsto valor previsto para custeio (manutenção) para o exercício de 2009 R$ 1.000,000,00 e para capital (construção obras).

1.2 Objetivo: Conhecer a Legislação que regulamenta o Planejamento e Orçamento Público - Marco Legal

Ao contrário da iniciativa privada que pode fazer tudo que não seja ilícito e ilegal, a Administração Pública só pode praticar atos que a lei estabeleça, conforme princípio da legalidade, neste sentido o orçamento e planejamento públicos estão previstos na Constituição Federal – CF/88 e são obrigatórios e regulamentados e consolidados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64 (Direito Financeiro), Lei nº 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) e em diversas Portarias do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do Tesouro Nacional – STN. A obrigatoriedade do setor público realizar planejamento e orçamento.

Estão inseridos no art. 174 da CF. Esse artigo estabelece que como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

O termo planejamento é abrangente e às vezes poderá estar se referindo ao orçamento ou ao planejamento. Entretanto a expressão “planejamento” refere-se ao Plano Plurianual (PPA) e o termo “orçamento”, ao Orçamento Anual (LOA), ambos previstos na CF. Natureza jurídica do orçamento

Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, inclusive já decidida reiteradas

vezes pelo Supremo Tribunal Federal- STF, que o orçamento é uma lei formal. As leis orçamentárias (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual –LOA) apenas prevêem as receitas públicas e fixam as despesas, a partir dos planejamentos. Assim sendo, essas leis não criam direitos subjetivos. Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentária anual não cria direito subjetivo, não sendo possível se exigir, em tese, por via judicial, que uma despesa específica estabelecida no orçamento seja realizada, mas sim a autorização para seu gasto. Exemplo se na Lei orçamentária não constar autorização para a despesa do programa cozinha comunitária/restaurante ou outros programas o município não poderá firmar convênio para a execução daquela atividade, somente através de lei especifica que autorize a inclusão no orçamento para aquela atividade. A Lei Orçamentária possui as seguintes características:

É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto autorizado pelo

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legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas:

• É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano).

• É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias.

• É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que trata de matéria específica (receitas e despesas).

Tema: Vá até a contabilidade e peça a Lei Orçamentária onde estão alocados os recursos financeiros para os Programas de Segurança Alimentar e Nutricional do seu Município ou Estado. Reforçando Onde se encontra a atual previsão legal de vinculação entre planejamento e orçamento? Encontra em diversas normas, entre elas podemos citar:

• Constituição Federal de 88; • Lei nº101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF; • Lei nº 4.320/64.

Essas normas estabelecem as determinações a seguir descritas: Constituição Federal – CF/88:

A CF determina que os orçamentos fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto deverão ser compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (art. 165, § 7º da CF);

Existe previsão de que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (art. 166, § 3º, inciso I da CF);

As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual (art. 166, § 4º da CF);

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º da CF).

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF:

LRF determina que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas da própria LRF (art. 5º da LRF); Determina a LRF que é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (art. 5º, § 4º da LRF).

Ainda existe previsão na LRF de que a lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da CF (art. 5º, § 5º da LRF). Lei nº 4.320/64 (Direito Financeiro):

Na Lei nº 4.320/64 existe determinação de que as propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa (art. 27 da Lei nº 4.320/64).

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O orçamento de Desempenho ou de Realizações surgiu após o orçamento clássico ou tradicional e é uma evolução deste. A importância do orçamento de desempenho era saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos do governo, ainda não poderia ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava algumas características essenciais, entre elas, a vinculação ao sistema de planejamento a médio prazo, atual PPA.

Em realidade, o orçamento de desempenho inova um pouco mais em relação ao orçamento tradicional porque explicita os itens de gasto de cada órgão e a sua dimensão programática, ou seja, a pormenorização do programa de trabalho (detalhamento) do que deve ser realizado, inclusive demonstrando os recursos que estão sendo destinados à unidade orçamentária. Exemplo de lei que institui e regulamenta o Programa Restaurante Popular do Município de Chapecó, no Estado de Santa Catarina, tendo em vista ao atendimento da legalidade do desembolso financeiro do Programa, bem como a inclusão no PPA, LDO, LOA alocados as despesas na Fundação de Ação Social de Chapecó – FASC, com dotação (autorização) orçamentária .

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Lei Ordinária de Chapecó-SC, nº 4.849 de 12/08/2005 INSTITUI O PROGRAMA RESTAURANTE POPULAR. O Prefeito Municipal de Chapecó, Estado de Santa Catarina, no uso de suas atribuições legais, faz saber que a Câmara de Vereadores aprovou e fica sancionada a seguinte Lei: Art. 1º Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a instituir o Programa Restaurante Popular, com o intuito de oferecer refeições nutricionais balanceadas e seguras para pessoas que encontram-se em estado de insegurança alimentar, preferencialmente pessoas de baixa renda, com todos os nutrientes indispensáveis para uma nutrição saudável. Art. 2º O preço a ser cobrado pela refeição servida no Restaurante Popular será fixado por Ato do Chefe do Poder Executivo Municipal. Art. 3º As normas pertinentes a administração do Restaurante Popular, bem como o Regimento Interno do mesmo, serão elaboradas pela Fundação de Ação Social de Chapecó - FASC, submetidas à homologação do Chefe do Poder Executivo Municipal. Art. 4º Para atender as despesas resultantes da aplicação desta Lei, serão utilizados recursos alocados no Orçamento da Fundação de Ação Social de Chapecó - FASC. Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Gabinete do Prefeito Municipal de Chapecó, Estado de Santa Catarina, em 12 de agosto de 2005.

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1.3 Legislação que Regulamenta o Planejamento e Orçamento Público Objetivo: O estudo do orçamento público remonta há mais de 1300 anos antes de Cristo, entretanto, esse não é nosso objetivo. Assim sendo, passaremos a estudar o orçamento no Brasil após a Constituição Imperial de 1824. Constituição de 1824:

Inicialmente esta constituição previa que a elaboração da proposta orçamentária competia ao Legislativo. Em 1826, através de uma reforma nessa constituição foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo. Assim, o orçamento passou a ser elaborado pelo Ministério da Fazenda, que consolidava as propostas dos outros ministérios e as encaminhava à Câmara dos Deputados para fins de apreciação pela Assembléia Geral, composta pela Câmara dos Deputados e Câmara de Senadores.

A Constituição Imperial de 1824 abordou sobre orçamento em seus artigos 170 a 172. O art. 172

assim previa: “O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despesas das suas Repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas publicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições, e rendas publicas”. Constituição Republicana de 1891:

Em termos de orçamento, houve retrocesso, em seu artigo 34 ficou estabelecido que a proposta orçamentária era elaborada pelo Congresso Nacional, cabendo a este, orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro.

Portanto, conforme estabelecido na Constituição Republicana, o Poder Legislativo elaborava e

aprovava a proposta orçamentária. Caberia ao Executivo executar a proposta orçamentária e prestar contas ao Legislativo. Constituição Federal de 1934:

Ocorreu um grande avanço em termos de orçamento. Era semelhante ao modelo atual, competia ao Presidente da República enviar à Câmara dos Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento. Esta era elaborada pelos diversos ministérios e encaminhada ao Ministério da Fazenda, que a consolidava e remetia ao Congresso Nacional. Portanto, a proposta orçamentária era encaminhada à Câmara dos Deputados, porém, apreciada pelo Congresso Nacional.

Naquela época ainda não havia um ministério com um corpo técnico especializado em matéria orçamentária, a exemplo do atual MPOG. Constituição de 1937:

Para maior eficácia e eficiência na elaboração e execução do orçamento federal foi criado, junto à Presidência da República, um Departamento Administrativo com as atribuições de organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária.

Esse Departamento tinha competência para encaminhar o orçamento à Câmara dos Deputados e ainda fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária. Portanto, a competência para aprovação do orçamento passou, em tese, para a Câmara dos Deputados. Digo “em tese” porque o Conselho Federal – atual Senado da República, poderia também deliberar sobre orçamento caso a Câmara do Deputados excedesse o prazo para deliberação. Nessa Constituição foi estabelecido o princípio da unicidade orçamentária, onde seriam incorporados obrigatoriamente à receita, todos os tributos, rendas e suprimentos de fundos, incluídas na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos.

Foi a partir dessa Constituição que ficou consagrado o princípio da exclusividade orçamentária, ou seja, no projeto de lei do orçamento não poderia haver matéria estranha à fixação da despesa e a previsão da receita.

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Constituição de 1946:

Competia aos ministérios a elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias e encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da República, ao Congresso Nacional para fins de apreciação. A competência para apreciação e aprovação da lei orçamentária passou a ser exclusiva do Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República. O art 74 daquela Constituição previa que se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor. Ou seja, a lei orçamentária em vigor poderia ser prorrogada - executada no exercício seguinte. Constituição de 1967:

Esta constituição não inovou em relação à constituição de 1946. Os procedimentos permaneceram os mesmos, ou seja, competia aos ministérios elaborar suas propostas e encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da República, ao Congresso Nacional para fins de apreciação. Antes, porém, em 1964 foi criado o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, com atribuições, entre outras, de coordenar a elaboração e execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas, harmonizando com o plano nacional de desenvolvimento econômico.

Até então, só existia na estrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, criado em 1956, que detinha atribuições de coordenação e planejamento da política econômica, que passou a ser subordinado ao Ministério recém-criado. Em 1964 as atribuições do Ministério do Planejamento foram ampliadas com a inclusão da Coordenação Econômica. Em 1965 foi criado o Conselho Consultivo do Planejamento como órgão de consulta deste Ministério.

Nessa Constituição foi criado o princípio do equilíbrio orçamentário, onde o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderia ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.

Resumindo, conforme exposto acima, a competência para elaboração da proposta orçamentária inicialmente era do Legislativo, foi transferida ao Executivo em 1926 e confirmada posteriormente pelas constituições de 1934, 1936 e de 1946. Constituição de 1988:

Foi a mais inovadora e a que contemplou os diversos avanços conquistados pela sociedade, principalmente, a democratização do planejamento e do orçamento. O Capítulo II foi inteiramente destinado às finanças públicas e a Seção II, aos orçamentos. Essa norma estabeleceu novos instrumentos de planejamento, a exemplo do Plano Plurianual – PPA, antes denominado de Plano Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais.

Tema: Prezados Gestores Leiam a Constituição da Republica Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988 e encontrem onde está inserido a regulamentação do planejamento e do orçamento.

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1.4 Objetivo: Conhecer os Tipos Orçamentários

Para alocar eficazmente os limitados recursos da sociedade, um processo orçamentário adequado poderá oferecer respostas a alguns questionamentos básicos:

1. Onde e como gastar o dinheiro do povo de forma eficiente?

2. Quanto deve ser gasto em unidades monetárias do total dos recursos arrecadados?

3. Qual é a metodologia de planejamento mais adequada para executar gastos e prestar serviços à sociedade?

As respostas a esses questionamentos dependem de diversos fatores internos e externos que em

muitas situações extrapolam a competência e a soberania do Estado. Entre eles podemos mencionar: embargos econômicos, subsídios, incapacidade de investimentos, extensão territorial, vontade política e diversificação cultural.

Um adequado planejamento de receitas e despesas pode diferenciar o governo ou o país que gasta bem ou mal o dinheiro público. Existem diversos tipos ou formas de planejamento, entretanto, a escolha do procedimento ou metodologia de planejamento ou orçamento a ser utilizado pelos gestores pode fazer diferença entre o bom e o mau gestor público.

Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos citar: . Orçamento de base zero; . Orçamento tradicional; . Orçamento de desempenho; . Orçamento-programa; . Orçamento participativo.

Entendemos que os termos mais adequados seriam metodologia ou procedimento orçamentários. Podemos ainda classificar os tipos de orçamento de acordo com o regime político adotado em cada país, ou seja, segundo a forma de governo adotada. Assim sendo, existem basicamente três tipos de orçamento:

Orçamento legislativo: é o orçamento cuja elaboração, discussão e votação competem ao Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua realização. É utilizado basicamente em países parlamentaristas. Esse tipo de orçamento foi utilizado no Brasil, era previsto inicialmente na Constituição Imperial de 1824, posteriormente modificado em 1826, onde uma reforma nessa constituição foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo.

Orçamento executivo: é o tipo de orçamento cuja elaboração, aprovação e execução e controle competem ao Poder Executivo. É utilizado geralmente em países de governos absolutistas. Esse tipo ainda não foi experimentado no Brasil. Menos mal!

Orçamento misto: é o orçamento cuja competência para elaboração das propostas e envio ao

Legislativo e privativa do Poder Executivo, competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. É o tipo de orçamento democrático, onde os representantes do povo (Deputados) e dos entes federados (Senadores), autorizam o Executivo a realizar os gastos públicos conforme aprovado em lei – princípio da legalidade. É esse o tipo de orçamento adotado no Brasil. Para Recordar Dependendo da forma de governo existente, os orçamentos podem ser classificados em três tipos: (a) Geral, específico e especial. (b) Presidencialista, parlamentarista e judicialista. (c) legislativo, executivo e misto. (d) plurianual, qüinqüenal e anual. (e) de investimentos, corrente e complementar.

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Comentários: (a). Incorreta. Não existem os tipos de orçamento constantes dessa opção. (b). Incorreta. Podemos dizer que o orçamento legislativo é o parlamentarista e o misto, presidencialista, porém, não existe o orçamento judicialista. (c). Correta. Conforme descrito acima, dependendo da forma de governo existente, os países podem ter três tipos de orçamento: Legislativo, executivo e misto. (d). Incorreta. Plurianual não é tipo de orçamento, mas sim um planejamento estratégico de médio prazo (4 anos) de utilização obrigatória no Brasil pelos entes federados (União, Estados/DF e Municípios). Para elaboração do orçamento anual – LOA, é utilizada a metodologia orçamentária denominada “orçamento-programa”. Essa metodologia foi estabelecida desde 1964, na Lei 4.320/64, entretanto, seu efetivo implemento ocorreu somente em 1998. O orçamento qüinqüenal ocorreu no Brasil em governos anteriores, em especial, os militares, quando o mandato presidencial era de cinco anos. (e) Incorreta. Os orçamentos de investimentos e correntes existem e são partes do orçamento anual. Desconheço o tipo de orçamento complementar! Orçamento de base zero - obz ou por estratégia:

O orçamento de base zero teve sua abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., em 1969. Foi adotado pelo Estado da Geórgia (governo Jimmy Carter), no ano fiscal de 1973. A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma das unidades da Federação. Conceito:

O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária ou tipo de orçamento onde exige que todas as despesas dos órgãos ou das entidades públicas, os programas ou projetos governamentais sejam detalhadamente justificados a cada ano, como se cada item de despesa se tratasse de uma nova iniciativa do governo. Portanto, no orçamento de base zero cada item da despesa orçamentária é tratado como uma nova iniciativa dos gestores ou do governo. Objetivo:

O objetivo principal do OBZ é “gastar” de acordo com os recursos disponíveis e corresponde a um “meio de eliminar programas e projetos não econômicos”. Principais características: . Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada unidade orçamentária; . O processo exige que cada administrador justifique detalhadamente todas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que deve gastar os recursos; . Cada administrador é obrigado a preparar um "pacote de decisão" para cada atividade ou operação, e este pacote inclui uma análise de custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, benefícios e as conseqüências de não executar as atividades. . Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário; . Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente determinadas são abandonadas.

O questionamento dos gastos anteriormente realizados é executado através dos procedimentos de avaliação e acompanhamento. Prioridades historicamente determinadas são abandonadas significa dizer que o gestor público deverá realizar seu planejamento de despesas justificando o gasto a ser realizado e não apenas se basear em dados históricos (do passado).

Exemplo: Ao realizar o planejamento de gastos o gestor deverá abandonar o seguinte pensamento: Neste ano fui contemplado com R$ 100 milhões na lei orçamentária, portanto, vou pedir R$ 120 milhões para o próximo ano porque talvez consigamos pelo menos os mesmos R$ 100 milhões. Vantagens do OBZ: . Fornece informações detalhadas relativas aos recursos necessários para se realizar os fins desejados; chama a atenção para os excessos e para a duplicidade de esforço entre as unidades orçamentárias;

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. Concentra-se nas quantias necessárias para os programas, e não no aumento ou diminuição percentual em relação ao ano anterior; . Especifica prioridades dentro das unidades orçamentárias, entre órgãos e comparações entre as organizações públicas; . Permite a determinação, por uma auditoria de desempenho, se cada atividade ou operação teve o desempenho esperado; . Pode ser avaliado, também, o desempenho dos servidores com o envolvimento necessário dos gestores de todos os níveis da administração pública, incutir-lhes um maior senso de responsabilidade ao realizar planejamento. Desvantagens do OBZ:

• A elaboração da proposta orçamentária é mais demorada, trabalhosa, mais cara e exige pessoal preparado e com cultura orçamentária;

• Excessiva “burocracia” e a produção de montanhas de papéis nas unidades orçamentárias; • Pouca participação dos níveis hierárquicos (da administração superior), podendo ocasionar perda

de vista da visão global das finanças públicas e dos projetos relevantes e duradouros; • A quantidade de órgãos e entidades e a dimensão geográfica do país pode tornar o processo

orçamentário extremamente dificultoso. Premissas básicas do orçamento de base zero:

• Redução de despesas e o aumento da eficiência do Estado; • O OBZ não é um orçamento de custos, este (orçamento de custos) ocorre concomitante com o

OBZ; • A elaboração do orçamento fica sob a responsabilidade de cada unidade orçamentária, buscando

esforços e alternativas de maximizar os seus resultados e conseqüentemente os do Estado; • Cada gestor deve avaliar as atividades de sua área e as despesas decorrentes, propondo e

justificando o nível de gastos previstos; • Linguagem basicamente contábil, ou seja, todos os valores que estarão compondo a base

orçamentária, serão obtidos da escrituração contábil e nos balancetes dos exercícios anteriores;

O foco principal do orçamento de base zero é o controle das despesas de capital (investimentos), ou seja, parte-se da premissa do que precisa ser feito e não o que seria bom ser feito. Assim sendo, o orçamento torna-se o mais próximo possível da realidade e das necessidades. Para se obter o máximo controle de seus gastos, os gestores precisam de relatórios detalhados das atividades desenvolvidas. Sintetizando o assunto OBZ:

A idéia básica do OBZ é a de que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados.

Assim sendo, os órgãos e Poderes, ao elaborar o orçamento e o Congresso Nacional, ao debatê-lo e aprová-lo ambos teriam os elementos de julgamento necessários para, primeiro, avaliar até que ponto uma certa despesa é necessária ou não; e segundo, estabelecer uma hierarquia de prioridades para definir o que é mais importante o governo realizar. Benefícios que poderão advir com a adoção do OBZ:

Melhoria do processo orçamentário: O fato de cada programa ser questionado obrigaria as diversas Unidades Orçamentárias e Ministérios a envidarem esforços no sentido de apresentar programas de melhor qualidade técnica e mais justificados e fundamentados, promovendo uma espécie de seleção natural e criando uma forma de “filtro” que implicaria abandonar os programas tecnicamente inviáveis ou surrealistas. Aperfeiçoamentos posteriores: Ao contrário de certas inovações interessantes que depois perdem continuidade, o OBZ se caracteriza por ser um processo contínuo, onde a cada ano os programas devem ser avaliados.

O OBZ tende a gerar, como subproduto, uma nova cultura favorável ao aperfeiçoamento sistemático dos procedimentos, com vistas a uma maior eficácia na utilização dos recursos e no cumprimento das metas. Desenvolvimento de pessoal: A necessidade de se justificar cada programa de trabalho impõe às diversas unidades governamentais empenho no desenvolvimento de uma equipe técnica capacitada para

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atingir os fins da administração pública através de maior qualificação dos funcionários e da criação de uma cultura orçamentária.

No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados. A maior preocupação do OBZ é justificar o porquê da despesa, se deve ou não gastar esse ou aquele recurso e em qual programa ou projeto. Para Recordar A ênfase no objetivo do gasto, ao invés da preocupação com a categoria econômica do dispêndio, demonstra que se trata de um orçamento: a) tradicional. b) participativo. c) base zero. d) orçamento-programa. e) orçamento de desempenho. Comentários: a) Incorreta. No orçamento tradicional a destinação dos recursos às unidades orçamentárias é prioritária em relação ao gasto em si. Assim sendo, não existe preocupação com o objetivo do gasto ou da categoria econômica da despesa. b) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. Portanto, o processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação. c) Incorreta. No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados. d) Correta. No orçamento-programa a ênfase principal é no objetivo do gasto. Se a ênfase é no objetivo do gasto, então, é indiferente saber se a despesa que está sendo realizada é corrente ou de capital, o que importa é se esse gasto atende as necessidades da sociedade. Podemos até enumerar algumas premissas básicas do orçamento programa: Melhor controle da execução dos programas de trabalho; Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta; Melhor identificação dos gastos. e) Incorreta. No orçamento de desempenho a destinação dos recursos é prioritária em relação ao gasto em si. A ênfase do orçamento de desempenho era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre orçamento e planejamento. Vejamos um exemplo:

Um órgão (Ministério da Saúde), em determinada região do Brasil, adquiriu 20 veículos adaptados para combatê-lo o mosquito da dengue. No orçamento-programa, a preocupação é se esse gasto atende aos objetivos do órgão (combate de epidemias). Significa que a preocupação (ênfase), não é o objeto do gasto (simplesmente os 20 veículos), mas sim, se esses veículos atende aos objetivos do órgão e da sociedade. Se, ao invés de adquirir 20 veículos adaptados para o combate ao mosquito da dengue, o Ministério da Saúde tivesse comprado 20 Mercedes blindadas, os objetivos do órgão (combate ao mosquito da dengue) não estariam sendo plenamente atendidos e as despesas mal empregadas.

Assim sendo, a ênfase no objetivo do gasto significa, por exemplo, se uma determinada despesa atende ou não aos objetivos do órgão. A ênfase no objeto de gasto significa apenas o quanto gastou e em que foi gasto o dinheiro público. Orçamento de desempenho ou de realizações:

Esse tipo de orçamento já foi utilizado ou experimentado no Brasil na década de 70, período

compreendido entre o orçamento tradicional ou clássico e a previsão legal (Lei nº 4.320/64) de utilização do

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orçamento-programa.

Conceito:

É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou unidade orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional.

Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre planejamento orçamento.

Quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenho ou de realizações foi muito comum a realização de grandes obras, muitos “elefantes brancos”. A maior preocupação dos governos era demonstrar suas realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecer prioridades e com planejamento inadequado, irrealista.

Atenção para o termo! Desvinculação entre planejamento e orçamento. É que para o atual tipo de

orçamento utilizado no Brasil (orçamento programa), existe a previsão legal de total vinculação entre planejamento e orçamento. No orçamento de desempenho ou de realizações não havia obrigatoriedade de vinculação entre planejamento e orçamento, ou seja, o plano plurianual de investimentos - PPI (na época) estabelecia os programas a serem realizados e, na sua execução, através da lei orçamentária, realizavam-se despesas completamente em desacordo com o planejado no PPI. Orçamento-programa:

Atenção!

De todos os tipos de orçamentos aqui apresentados e utilizado no Brasil é o orçamento-programa, haja vista que é a metodologia orçamentária atualmente. O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento público. Esse tipo de orçamento é entendido como um elo entre o planejamento (PPA) e as ações executivas da Administração Pública, cuja ênfase é a consecução de objetivos e metas e, para tanto, são considerados os custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista funcional-programático.

Atenção! O termo “funcional-programático” significa dizer que a despesa se encontra dentro de uma função de governo (judiciária, legislativa, saúde etc) e que para cada despesa existe um programa de trabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de um programa de trabalho.

O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas - ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América.

O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil, em todas as unidades da federação, é o orçamento programa. Implementação:

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964 e está inserido na Lei no 4.320. O orçamento-programa foi implementado no Brasil a partir da Lei no 4.320/64. Após a Lei no 4.320/64 o Decreto-Lei no 200/67 reforçou a idéia de orçamento-programa ao estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Apesar da concepção de orçamento-programa ser conhecida desde a década de 50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetiva implementação em nosso País somente ocorreu com a edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003).

Foi a partir daí que os esforços para a implantação do orçamento programa na área federal tiveram efetivamente a sua concretização, sendo imediatamente colocado em prática. O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento (PPA) e aos objetivos que o Governo pretende alcançar durante um determinado período de tempo.

Atenção! O orçamento-programa é conceituado como sendo um plano de trabalho expresso por um

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conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. Portanto, pelos conceitos e definições, podemos observar que o orçamento-programa não é apenas

um documento financeiro, mas principalmente, um instrumento de concretização das ações do governo. Ele viabiliza os objetivos governamentais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidas.

Podemos dizer que os orçamentos expressam uma realidade físico-financeira e os programas de trabalho do governo, entretanto, é o orçamento-programa que possibilita, entre outros:

• A integração do planejamento com o orçamento; • A quantificação de objetivos e a fixação de metas; • Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para que vai gastar; • Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas compatibilizados com o PPA, LDO e

LRF; • Elaboração através de processo técnico e é baseado em diretrizes e prioridades, estimativas reais

de recursos e de diagnóstico das necessidades; • As relações insumo-produto; • As alternativas programáticas; • O acompanhamento físico-financeiro; • A avaliação de resultados e a gerência por objetivos.

Para Recordar! O orçamento-programa é entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em relação a orçamento-programa. a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento programa. b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. Comentários: O comando da questão pede a única incorreta! a) Correta. A característica principal do orçamento-programa é a integração ou vinculação entre o planejamento (Plano Plurianual) e o orçamento (Lei Orçamentária Anual). Os termos interligação, integração e vinculação são sinônimos. b) Correta. Na elaboração da proposta orçamentária, todos as atividades e programas de trabalho a serem executados devem contemplar obrigatoriamente: quanto custa? (Dispêndio financeiro), para que os recursos são alocados? (finalidade) e por quê fazer? (Fundamentação). Importante! Atividade é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de governo. Importante! O programa de trabalho é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. C). Correta. Porém, entendo que essa questão apresenta problemas quando menciona planos de longo prazo. Isso porque A Portaria MPOG nº 14, de 17 de setembro de 2004, que estabelece as instruções a serem utilizadas na elaboração das propostas orçamentárias prevê, em diversas partes de seu texto, que o plano plurianual é de médio prazo. Essas normas estão inseridas no Manual Técnico de Orçamento – MTO – 2005. Observe: Página 17 do MTO – 2005: “Planejamento – o orçamento deve ser um instrumento de implementação do plano de médio prazo do

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Governo. As ações orçamentárias – projetos e atividades – devem resultar em produtos que contribuam para consecução dos objetivos dos programas”. Página 50 do MTO - 2005: “O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Página 22 do MTO – 02 2005: “O cadastro de programas e ações é o meio de registro das informações relevantes sobre os programas e ações orçamentárias e é composto de um acervo de dados que abrange a programação de médio prazo, consubstanciada no PPA, e a programação anual, constante dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais da União”. Apesar desse problema, menção do termo longo prazo, de resto, a opção está corretíssima, posto que o orçamento-programa permite a identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas da administração pública, inclusive sua comparação em termos absolutos e relativos. d) Essa é a incorreta. No processo de elaboração do orçamento-programa é enfatizado o objetivo do gasto e não, o objeto do gasto. Verifique acima a diferença entre objeto e objetivo do gasto. e) Correta. No processo de elaboração do orçamento-programa utilizasse o critério técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. As diretrizes são estabelecidas no plano plurianual e as prioridades, na lei de diretrizes orçamentárias.

Nos modelos orçamentários anteriores ao orçamento-programa geralmente eram utilizados critérios políticos ou institucionais para a liberação de recursos. Orçamento clássico ou tradicional:

Nos orçamentos tradicionais, geralmente não existem metas bem definidas e o envolvimento na elaboração do orçamento, restringe-se basicamente a alta administração, ou seja, há pouca participação efetiva dos técnicos das unidades orçamentárias. Nesse tipo de orçamento as projeções de gastos são estabelecidas considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos. Esse procedimento normalmente gera resultados com as mesmas falhas e erros do passado.

Antes do advento da Lei no 4.320/64, o tipo de orçamento utilizado pelo Governo Federal era o tradicional ou clássico. Alguns estados, a exemplo de São Paulo, já tinham experimentado outras técnicas orçamentárias mais avançadas desde 1959.

O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receitas e de autorização de despesas, estas, classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano.

Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reais necessidades da coletividade e da administração, tampouco se consideravam os objetivos econômicos e sociais. A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir.

Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um órgão qualquer com os recursos suficientes para pagar pessoal, comprar material de consumo, permanente, etc. para o exercício financeiro subseqüente com base nos valores do passado (ano anterior).

Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar.

Resumindo, no orçamento clássico ou tradicional planejamento era “coisa” desconhecida. Para melhor assimilação vamos demonstrar um quadro comparativo entre os orçamentos clássico

ou tradicional e o orçamento-programa. O objetivo é deixar mais claro acerca dos procedimentos orçamentários utilizados pelo Brasil em

anos anteriores e atualmente. Orçamento Participativo - OP:

O orçamento participativo é um instrumento que serve para alocar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz de acordo com as demandas sociais. Ele surgiu através da iniciativa de elaborar o orçamento público levando-se em conta a participação real e efetiva da população, principalmente das associações, sindicatos e ONGs (sociedade organizada). A principal riqueza ou característica do Orçamento Participativo é a democratização da relação Estado X sociedade.

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O orçamento participativo rompe com a visão tradicional da política, em que o cidadão praticamente encera a sua participação no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entendem com o dinheiro público, por meio de políticas públicas imediatistas ou populistas, objetivando atender a determinados clientes. Nesse processo orçamentário o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública.

Ciclo do orçamento participativo Não existe uma fórmula pronta dos passos a serem seguidos na implementação do orçamento participativo, entretanto, cada gestor deve identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará na elaboração de um planejamento participativo que beneficie tanto a administração pública quanto a comunidade. Basicamente o ciclo do orçamento participativo passa pelas seguintes fases:

• Preparação do orçamento de forma integrada com o planejamento; • Elaboração da proposta orçamentária; • Tramitação legislativa: a proposta da Lei Orçamentária é analisada, discutida, alterada por emendas e aprovada; • Execução orçamentária; • Fiscalização e prestação de contas; • Controle e avaliação

Atualmente a metodologia do orçamento participativo vem sendo difundida em diversos municípios

brasileiros, porém a experiência do Município de Porto Alegre ganhou destaque nacional e internacional, possibilitando a projeção do OP como uma nova metodologia de gestão pública participativa. Principais características do OP:

• É um importante instrumento de participação da sociedade na gestão dos recursos públicos;

• Gera decisões públicas e evita que os gestores ou governantes atendam a interesses próprios ou de determinados grupos;

• A decisão governamental é combinada com a participação coletiva; • A sua implementação e livre e democrática, portanto cada ente da Federação pode

implementá-lo; • O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante e passa a participar diretamente do

processo orçamentário; • O processo orçamentário participativo necessita de ajuste contínuo e passa a ser

uma auto-regulação do poder público; • O orçamento participativo não é aperfeiçoamento de outras técnicas orçamentárias,

mas sim, uma experiência nova. Para Recordar !! O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique a opção correta. a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, pois permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua decisão individual com a participação coletiva. b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para serem protagonistas ativos da gestão pública. c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação de uma esfera pública, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gestão pública quanto mecanismos de controle social sobre o Estado. d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação. e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pela acumulação de experiências orçamentárias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo

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eleitoral, adquirindo natureza política. Comentários: a) Incorreta. O processo de orçamento participativo gera decisões públicas, entretanto, não permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses. Nesse processo impera o interesse da sociedade. b) Incorreta. O orçamento participativo até poderá permitir a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios. Entretanto, quem deixa de ser simples coadjuvantes da política tradicional e passa a ser protagonista ativo da gestão pública é a sociedade. Na exposição de motivos do Plano Plurianual 2004-2007, o governo informa que inseriu o planejamento participativo. Ocorreu através de ampla integração da sociedade civil no processo de discussão e acompanhamento do Plano Plurianual 2004-2007. Existe indicação de que os Governos Estaduais e Municipais também participaram da discussão. Como ocorreu? Por meio dos fóruns da participação social, realizados nos 26 Estados e no Distrito Federal e através de representantes de mais de 2 mil entidades da sociedade civil. c) Incorreta. O orçamento participativo não contribui para a criação de uma esfera pública estatal (como se fosse um órgão centralizador de decisões) para consolidação do processo de co-gestão. Também não é mecanismo de controle social dos governantes sobre a sociedade, mas sim, ao contrário, controle da sociedade sobre as políticas públicas. Cada ente da Federação ou município pode livremente implementar o processo de orçamento participativo. d) Correta. O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, ou seja, a cada ano são realizados ajustes com base nas críticas sobre as decisões do passado. A regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação do processo orçamentário (modelo anterior). e) Incorreta. O processo de orçamento participativo não é aperfeiçoamento de técnicas orçamentárias, mas sim, algo novo, onde a participação da sociedade passa a ser relevante. A natureza desse processo não é eleitoral e muito menos “política”.

Ilustre gestores (a)! Para finalizar e não deixar esse assunto muito extenso e “chato” iremos

elaborar este quadro resumo contemplando alguns conceitos importantes.

Para Recordar Orçamento Base-Zero: Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo Estado da Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Orçamento da Seguridade Social: Integra a Lei Orçamentária Anual, e abrange todas as entidades, fundos e fundações de administração direta e indireta, instituídos e mantidos pelo Poder público, vinculados à Seguridade Social. Orçamento de Investimento: Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Orçamento Fiscal: Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao orçamento dos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. É o chamado orçamento de custeio por excelência. Orçamento Programa: Originalmente concebido como sistema de planejamento, programação e orçamentação. Foi introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Principais características: Integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-

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produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos. Orçamento Público: Lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo que estima a receita e fixa a despesa da administração pública. É elaborada em um exercício para depois de aprovada pelo Poder Legislativo, vigorar no exercício seguinte. Dotação: Limite de crédito consignado na lei de orçamento ou crédito adicional, para atender determinada despesa. Lei de Meios: Sinônimo de Lei Orçamentária ou Lei de Orçamento. Assim denominada porque possibilita os meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e entidades que integram a administração pública. Lei Orçamentária Anual (LOA): Lei especial que contém a discriminação da receita e da despesa pública, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. Planejamento: Metodologia de administração que consiste, basicamente, em determinar os objetivos a alcançar, as ações a serem realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para sua execução. Essa concepção da ação planejada é também conhecida como planejamento normativo. Plano Plurianual: Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Vigora por quatro anos, sendo elaborado no primeiro ano do mandato presidencial, abrangendo até o primeiro ano do mandato seguinte. Previsão Orçamentária: A previsão orçamentária é, além de ato de planejamento das atividades financeiras do Estado, ato de caráter jurídico, "criador de direitos e de obrigações". Processo Orçamentário: Conjunto das funções a serem cumpridas pelo orçamento em termos de planejamento (decisão quanto aos objetivos, recursos e políticas sobre aquisição, utilização e disposição desses recursos), controle gerencial (obtenção e utilização eficaz e eficiente dos recursos no atingimento dos objetivos) e controle operacional (eficácia e eficiência na execução das ações específicas). Programação da Execução Orçamentária: O detalhamento da execução física do programa de trabalho ao longo do exercício, tendo em conta as características, exigências e interdependência das ações, visando sua compatibilização com o fluxo da receita, a maximização dos resultados e a minimização dos desperdícios e ociosidade dos recursos. A contrapartida da programação física deve ser a programação financeira. Programação Financeira: Atividades relativas ao orçamento de caixa, compreendendo a previsão do comportamento da receita, a consolidação dos cronogramas de desembolso e o estabelecimento do fluxo de caixa. Programação Orçamentária: Identificação dos produtos finais de uma organização, representados pelos seus programas e subprogramas, fixados a partir dos objetivos constantes dos planos de governo, além da determinação dos recursos reais e financeiros exigidos e das medidas de coordenação e compatibilização requeridas. Programa de Trabalho: Elenco de projetos e/ou atividades que identificam as ações a serem realizadas pelas Unidades Orçamentárias, pelo órgão ou pela União. Programa: Desdobramento da estrutura programática da despesa, através do qual se faz a ligação entre os planos de médio prazo aos orçamentos anuais, representando os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas, geralmente, representam os produtos finais da ação governamental. Projeto: Instrumento cuja programação deve ser articulada e compatibilizada com outros, para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo.

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Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD): Instrumento que detalha, operacionalmente, os programas, projetos e atividades constantes da Lei Orçamentária Anual, especificando os elementos de despesa e respectivos desdobramentos. É o ponto de partida para a execução orçamentária. Sistema Orçamentário: Estrutura composta pelas organizações, recursos humanos, informações, tecnologia, regras e procedimentos, necessários ao cumprimento das funções definidas no processo orçamentário. Unidade Administrativa: Segmento da administração direta ao qual a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho. Unidade Gestora: Unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. Unidade Gestora Executora: Unidade gestora que utiliza o crédito recebido da unidade gestora responsável. A unidade gestora que utiliza os seus próprios créditos passa a ser ao mesmo tempo unidade gestora executora e unidade gestora responsável. Unidade Gestora Responsável: Unidade gestora responsável pela realização de parte do programa de trabalho por ela descentralizado. Para concluir vamos praticar um pouco resolvendo algumas questões e exercícios sobre o tema abordado. 1. Desde sua implantação até a atual realidade, orçamento público vem sofrendo inúmeras alterações de ordem técnica e filosófica. Entretanto, a partir da edição da Lei nº 4.320/64 passou-se a ser adotado um tipo de orçamento, cuja base principal é o planejamento. Trata-se do: a) orçamento de desempenho ou de realizações. b) orçamento-programa. c) orçamento tradicional ou clássico. d) orçamento de base zero. e) orçamento participativo. Comentários: a) Incorreta. O orçamento por desempenho ou de realizações foi utilizado entes de 1964. b) Correta. O orçamento-programa foi implementado no Brasil a partir da edição da Lei nº 4.320/64. Naquela época foi instituído o orçamento-programa, cuja base principal é o planejamento, entretanto, foi apenas com a edição do Decreto Federal nº 2.829/98 e das demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003) e dos orçamentos anuais a ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento programa na área federal tiveram efetivamente a sua concretização. c) Incorreta. O orçamento tradicional ou clássico foi experimentado no Brasil antes do advento da Lei no 4.320/64. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reais necessidades da coletividade e da administração, tampouco se consideravam os objetivos econômicos e sociais. d) Incorreta. O orçamento de base zero até o presente ainda não foi experimentado no Brasil. e) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública, entretanto, ainda é algo novo que vem sendo timidamente implementado por algumas prefeituras. Em termos gerais o orçamento participativo e um processo orçamentário onde necessita de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação governamental. 2. A concepção e a técnica do chamado orçamento-programa são conhecidas há bastante tempo, inclusive no Brasil. Apesar dos avanços ocorridos durante a segunda metade do século XX, representados, por exemplo, pela adoção, em 1974, da chamada classificação funcional-programática, foi apenas com a edição do Decreto n.º 2.829/1998 e das demais normas que disciplinaram a elaboração do Plano Plurianual 2000-2003 e dos orçamentos anuais a ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento-programa na área federal tiveram início efetivamente.

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Comentários: Vimos que a concepção orçamento-programa é conhecida desde a década de 50. A sua previsão foi instituída pela Lei nº 4.320/64, entretanto, a sua concretização é recente, ocorreu com a edição do Decreto n.º 2.829/1998 e edições dos PPAs. Portanto, opção correta. 3. No sistema brasileiro de planejamento e orçamento, exige-se a integração entre o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. Para tanto, o plano plurianual é organizado em programas e ações, enquanto o orçamento anual compreende os mesmos programas e transforma as ações em projetos e atividades e os seus desdobramentos em subprojetos e sub-atividades. Comentários: O Plano Plurianual é o planejamento de médio prazo da Administração Pública e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas (DOM), da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada. Portanto, o PPA é organizado em programas de médio prazo. As ações são divididas em projetos, atividades e operações especiais. Opção incorreta. 4. No que concerne aos fundamentos do orçamento-programa, julgue os itens a seguir. (1) No Brasil, assim como em alguns outros países latino-americanos, a idealização do orçamento-programa está baseada em conceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU). (2) As primeiras diferenças entre o orçamento-programa e a sistemática orçamentária tradicional residem no fato de que esta visa avaliar a eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais enquanto o orçamento-programa busca garantir a viabilidade financeira das unidades. (3) Os elementos essenciais do orçamento-programa, definidos pela ONU, são: os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, os custos dos programas e as medidas de desempenho. (4) O orçamento-programa visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento. Comentários: (1). Correta. A idealização do orçamento-programa está baseada em conceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pela Organização das Nações Unidas – ONU. (2) Incorreta. É o inverso, o orçamento-programa visa avaliar a eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais, enquanto que o orçamento tradicional busca basicamente garantir a viabilidade financeira das unidades. (3) Correta. Os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, os custos dos programas e as medidas de desempenho são as premissas básicas do orçamento-programa. (4) Incorreta. No orçamento-programa, o controle é que visa avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais. Avaliar a honestidade de agentes não é função de nenhum tipo de orçamento. 5. No que tange à técnica de elaboração do orçamento-programa, julgue os itens a seguir. (1) O elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o programa. (2) Sua estrutura está fundamentalmente calcada na classificação funcional-programática da despesa, que deve separar os programas de funcionamento dos programas de investimento. (3) O sistema de mensuração do orçamento-programa tem por base a relação insumo/produto, uma vez que qualquer instituição ou unidade organizacional existe para viabilizar realizações, utilizando uma gama variada de recursos. (4) Em um programa de defesa sanitária vegetal, o produto final mais condizente com a sua natureza seria a quantidade de hectares abrangidos, em vez de ser a diminuição dos prejuízos decorrentes da ação de pragas e doenças que atacam a produção agrícola. Comentários: (1) Correta. Conforme comentado acima, elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o programa de trabalho. (2). Correta. A estrutura do orçamento-programa está calcada na classificação funcional-programática da despesa, que deve separar os programas de funcionamento dos programas de investimento. Atualmente a classificação funcional-programática vem sendo substituída pela estrutura programática da despesa. (3) Correta. Está conforme técnica de elaboração do orçamento-programa, onde o sistema de mensuração

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do orçamento-programa tem por base a relação insumo X produto. (4). Incorreta. A diminuição dos prejuízos decorrentes da ação de pragas e doenças que atacam a produção agrícola seria, nessa situação, o produto final mais condizente com a sua natureza. Com relação ao tema orçamento-programa, julgue os itens seguintes: 6. A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas. Correta. No orçamento-programa a alocação de recursos visa exatamente à consecução de objetivos e metas. 7. O principal critério de classificação utilizado é o funcional-programático. Correta. O principal critério de classificação utilizado no orçamento-programa é o funcional-programático. 8. O controle visa avaliar a qualificação técnica dos agentes governamentais. Incorreta. O controle visa avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais 9. Com relação ao conceito de orçamento-programa, assinale a única opção correta. a) No orçamento-programa, os critérios de classificação baseiam-se em unidades administrativas. b) No orçamento-programa, o controle visa avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais. c) O orçamento-programa é totalmente dissociado do processo de planejamento. d) A estrutura do orçamento-programa prioriza os aspectos contábeis da gestão. e) Na elaboração do orçamento-programa, são respeitadas as necessidades financeiras das unidades administrativas. Comentários: a) Incorreta. O critério de classificação do orçamento-programa está fundamentalmente calcado na classificação funcional-programática da despesa, que deve separar os programas de funcionamento dos programas de investimento. b) Correta. É essa a função do controle: avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais. c) Incorreta. A integração do planejamento com o orçamento é a essência do orçamento-programa. d) Incorreta. A estrutura do orçamento-programa não prioriza os aspectos contábeis da gestão e sim, a eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos. e) Incorreta. Na elaboração do orçamento-programa, são priorizados os programas de trabalho das unidades administrativas. 10. O Orçamento-programa é definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. No Brasil, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito. O orçamento-programa não permite: a) estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal. b) proporcionar interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho. c) atribuir responsabilidade ao administrador. d) atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas. e) identificar duplicidade de esforços. Comentários: Todas as opções acima são premissas básicas do orçamento-programa, exceto estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal. A função de metas e prioridades da Administração Pública Federal é da LDO. 11. O orçamento que discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins e não aos meios, de modo a demonstrar em que e para que o Governo gasta, e também quem será responsável pela execução de seus programas, denomina-se: a) plurianual. b) fiscal. c) de investimentos. d) programa. e) monetário. Comentários:

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Uma das características do orçamento-programa é a ênfase aos fins e não aos meios. O orçamento monetário era realizado pelo BACEN e aprovado por Decreto do Poder executivo. Isso antes da CF/88. Atualmente, conforme o princípio da unidade ou totalidade não existem orçamentos paralelos. A Opção correta é a letra “d”. 12. Confrontando-se as diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa, não se pode afirmar que: a) o orçamento tradicional é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. b) o orçamento-programa é o responsável por apresentar os propósitos, objetivos e metas para as quais a administração terá de prover os fundos necessários. c) a integração planejamento-orçamento é uma característica básica do orçamento-programa. d) o orçamento tradicional compatibiliza as programações anuais com os planos. e) o orçamento-programa parte da previsão de recursos para que sejam definidos as atividades e os projetos que serão executados. Comentários: Analisando o quadro comparativo acima e o comando da questão, não podemos afirmar que o orçamento tradicional compatibiliza as programações anuais com os planos. Ou seja, no processo de orçamento tradicional não existe compatibilização entre o PPA, LDO e a LOA. Portanto, a opção correta é a letra “d”. 13. A Lei Orçamentária Anual – LOA é o resultado da orientação da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e representa o orçamento propriamente dito. No Brasil, a metodologia utilizada para a elaboração do orçamento é denominada de Orçamento-Programa. Esta metodologia pode ser definida como: (A) projeto desenvolvido com a intenção de detalhar os recursos previstos de receita e despesa, visando estabelecer os planos de trabalho que receberão aportes de recursos. (B) plano de trabalho que ajusta a execução dos fluxos de recursos previstos visando a assegurar a liberação desses recursos aos programas pré-definidos no plano qüinqüenal. (C) plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. (d) previsão de receitas e despesas que permita a distribuição dos recursos aos planos de trabalho prioritários segundo determinação da lei de diretrizes Orçamentárias – LDO. (e) metodologia lógica destinada a estabelecer cada um deles, no orçamento plurianual. Comentários: a) Incorreta. O conceito se refere à Lei Orçamentária Anual – LOA. b) Incorreta. O orçamento-programa é um tipo ou metodologia de elaboração do orçamento anual e não é um projeto. Os programas de trabalho são compatibilizados com o plano plurianual. Atualmente não existe plano qüinqüenal. c) Correta. O orçamento-programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar (projeto, atividade programa e operações especiais) e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. d) Incorreta. O instrumento de planejamento de previsão de receitas e despesas que permita a distribuição dos recursos aos planos de trabalho prioritários segundo determinação da lei de diretrizes orçamentárias – LDO é a lei orçamentária anual – LOA. e) Incorreta. Essa opção está fora de sintonia. Primeiro porque não existe orçamento plurianual, mas sim, plano plurianual. Segundo, porque sua redação é bastante confusa, principalmente quando menciona “estabelecer cada um deles”. Sinceramente, não entendi!

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1.5 Objetivo: Compreender o orçamento e planejamento na constituição federal de 1988 e legislação aplicável ao orçamento público

Olá colegas!

Espero que a nossas primeiras aulas não tenha frustrado suas expectativas, posto que o conteúdo abordado é bastante teórico e de difícil sintetização. Mas, como já disse antes; as críticas, sugestões e questionamentos serão sempre bem-vindos e certamente ajudarão no aperfeiçoamento das nossas próximas aulas.

Após visto a evolução e os tipos de orçamento, na aula de hoje abordaremos os Marcos Legais detalhadamente, conteúdo orçamento na Constituição Federal de 1988 (art. 165, incisos I, II e III) e a legislação aplicável ao orçamento público que delineou o modelo atual de ciclo orçamentário, instituindo três leis cuja iniciativa é prerrogativa do Poder Executivo:

1) O Plano Plurianual - PPA

2) A Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO

3) A Lei Orçamentária Anual – LOA

Introdução

Instrumentos de planejamento da administração pública brasileira. As administrações públicas federal, estadual e municipal, para cumprirem com suas finalidades básicas de prestar serviços à sociedade e realizar investimentos, necessitam de recursos, ou seja, receitas. Esses recursos são necessários para a realização dos gastos, as denominadas despesas públicas.

Entretanto, a tarefa de arrecadar receitas e realizar gastos necessita ser efetivada de forma planejada. É semelhante a uma família ou uma pessoa, que, em princípio, não poderia gastar mais do que ganha. Dessa forma, tanto o poder público quanto as pessoas devem planejar como, quando e em que gastar as suas rendas.

Para realizar tal tarefa de forma planejada a administração pública utiliza-se obrigatoriamente dos instrumentos de planejamento (PPA, LOA e LDO). Esses Instrumentos de Planejamento estão previstos na Constituição da República.

Os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal - CF de 1988 estão regulamentados em diversas normas, em especial, na Lei nº 4.320/64, Lei Complementar nº 101/2000 – LRF e ainda em diversas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional - STN e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.

Um primeiro questionamento!

Existe diferença entre orçamento e planejamento na administração pública?

Legalmente não, haja vista que, de forma ampla, a Lei do Plano Plurianual – PPA, a Lei Orçamentária Anual – LOA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, todos são instrumentos de planejamento da Administração Pública previstos na CF/88. Entretanto, para assimilar o conteúdo, quando se menciona planos ou planejamento, geralmente a referência é o Plano Plurianual (PPA) e quando se fala em orçamento, na Lei Orçamentária Anual (LOA).

O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira, previsto na Constituição Federal de 1988 e elaborado para viger por 4 anos. O instrumento jurídico do PPA é a Lei do

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Plano Plurianual, O Orçamento é a concretização do planejamento de médio prazo (PPA), denominado de “planejamento” operacional. Seu instrumento jurídico é a Lei Orçamentária Anual – LOA.

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º da CF).

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art. 165, § 2º da CF). O § 5º do art. 165 da CF estabelece que a lei orçamentária anual compreenderá:

Instrumentos de planejamento na Lei 4.320/64.

A Lei nº 4.320/64 – que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal estabelece que a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios de unidade universalidade e anualidade (art. 2°).

Observem que a Lei nº 4.320/64 não versa acerca do PPA e LDO, posto que estes planos são inovações da CF/88. Como visto acima, a Lei nº 4.320/64 estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Assim sendo, cada Estado/DF e os Municípios deverão ter suas próprias leis orçamentárias, devendo observar apenas as normas gerais e constitucionais.

Aliás, os Estados e o Distrito Federal têm competência para legislar concorrentemente com a União sobre direito financeiro. Quanto aos Municípios, podem apenas suplementar a legislação federal e a estadual, ou seja, não existe previsão constitucional de legislar concorrentemente com a União.

Já que estamos falando nessa lei, vamos adiantar! Ela foi votada como Lei Ordinária e foi recepcionada como Lei Complementar na Constituição Federal de 1988 (art 165, § 9º, da CF). Portanto, atualmente suas normas só podem ser modificadas ou revogadas por lei complementar nacional.

Instrumentos de planejamento na LRF

A Lei Complementar nº 101/00 – LRF, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, praticamente não se refere ao Plano Plurianual e deu total ênfase à Lei de Diretrizes Orçamentárias e ainda regulamentou alguns procedimentos quanto à Lei Orçamentária Anual.

Resumindo, os instrumentos de planejamento da administração pública são:

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A Lei do Plano Plurianual – PPA;

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;

A Lei Orçamentária Anual – LOA.

O PPA, a LDO e LOA representam os pilares básicos do planejamento na administração pública brasileira dos entes da federação e seus respectivos poderes. São instrumentalizados através de leis formais – princípio da legalidade, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e de discussão e votação do Poder Legislativo.

Iniciativa dos projetos de lei (PPA, LDO e LOA).

Todos os instrumentos de planejamento obedecem ao princípio da legalidade, são votados como lei, portanto, os respectivos projetos de leis são de iniciativa privativa do Presidente da República para encaminhá-las ao Congresso Nacional para fins de apreciação (art. 84, inciso XXIII, da CF).

Atenção! O ilustre constitucionalista Alexandre de Moraes descreve que a iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva e obrigatória para Estados e Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativa legislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594).

Quanto à divisão de responsabilidades sobre as leis orçamentárias devemos entender assim: Todos os órgãos e Poderes, em princípio, devem planejar. Planejar significa elaborar suas propostas orçamentárias. A responsabilidade pela elaboração e execução dos instrumentos de planejamento, basicamente (LOA e PPA), é de todos os órgãos e Poderes públicos. Entretanto, compete exclusivamente ao Poder Executivo apresentar ao Legislativo os projetos de lei do (PPA, LDO e LOA).

O Poder Executivo apresenta o projeto de lei da LOA somente depois de consolidar, em um único documento, a proposta de todos os órgãos e Poderes. Portanto, todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram suas propostas e encaminham ao Executivo (MPOG), que as consolida e envia o Projeto de Lei ao Poder Legislativo.

Conforme visto na aula 01, os instrumentos de planejamento devem estar plenamente integrados e coordenados entre si, ou seja, a LOA deverá conter o que foi planejado no PPA e ainda estar em consonância com a LDO e a LRF.

Atenção! Muito importante!

A Constituição Federal, veda a edição de Medida Provisória, Decretos sobre: planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e créditos adicionais suplementares (art. 62, § 1º, I, d). Portanto, essas matérias não podem ser tratadas por meio de Medidas Provisórias, exceto a abertura de créditos extraordinários, para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art. 167, § 3º). Também, não se pode tratar desses planos através de Lei Delegada (CF,art. 68, III). O Presidente da República apresenta ao Poder Legislativo (Comissão Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização) projetos de lei sobre o PPA, LDO e LOA, cabendo ao Congresso Nacional aprová-los ou rejeitá-los. É a chamada competência para dispor sobre orçamentos.

Plano Plurianual – PPA

O que é o Plano Plurianual – PPA?

O Plano Plurianual é o planejamento de médio prazo da Administração Pública e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada. (DOM) é processo de “decoreba” – D (diretrizes) O (objetivos) M(metas). Repetindo, o PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública

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brasileira.

Quando e como se elabora o PPA?

Ao assumir o mandato, em seu 1º ano de mandato, o Chefe do Poder Executivo elabora o seu planejamento de gastos, ou seja, estabelece o que pretende executar, em termos de obras e serviços, a exemplo de investimentos em segurança pública, saúde, educação, reajuste dos servidores, segurança alimentar e nutricional, novos concursos, etc.

Enquanto o governo elabora seu planejamento para os próximos 4 anos, ele está executando o último ano do PPA de seu antecessor, ou seja, ao assumir o governo ele herda um ano de planejamento do governo anterior. Conforme visto acima, apesar de o PPA ser elaborado para um período de 4 anos, ele não coincide com o mandato presidencial.

A proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas dos parlamentares. Essas emendas são apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde serão apreciadas e votadas. Após apreciadas as emendas dos parlamentares, o projeto de lei será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum.

Atenção!

O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. Observe que os parlamentares apresentam emendas e o Presidente da República, mensagem de alteração do projeto de lei do PPA. E ainda, a proposta de alteração (mensagem) encaminhada pelo Presidente da República só poderá ser aceita na Comissão Mista enquanto não iniciada a votação da parte cuja alteração é proposta.

Como o PPA é executado?

O que foi planejado para 4 anos, concretizado através da Lei do PPA, deverá ser cumprido passo a passo, ano a ano, através da Lei Orçamentária Anual – LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si, haja vista que a CF estabelece em seu art. 166, § 1º, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Assim, conforme exposto, o que foi planejado para 4 anos (PPA) será colocado em prática anualmente através da LOA.

Encaminhamento do PPA:

O encaminhamento do PPA, pelo chefe do Poder Executivo ao Legislativo, será até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, deverá ser

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encaminhado até 31 de agosto.

Recordar

O encaminhamento dos projetos de lei referentes ao PPA, LDO e LOA, tem sempre como referência até o término do exercício financeiro. Já a devolução dos projetos de lei, pelo Legislativo, os parâmetros são: PPA e LOA – até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º, incisos I e III, do ADCT – CF);

LDO – até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (art. 35, § 2º, inciso II, do ADCT – CF).

A vigência do PPA coincide com a do mandato presidencial? O PPA elaborado pelo governo, ao assumir o mandato, é colocado em prática somente no seu segundo ano de mandato e terminando no primeiro ano do mandatário subseqüente.

Portanto, sua vigência não coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo, apesar de sua duração ser de quatro anos.

Para não esquecer!

Diretrizes Objetivos Metas

O que são Diretrizes, Objetivos e Metas?

Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo nos 4 anos de legislatura.

Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas.

Metas são a tradução quantitativa e qualitativa dos objetivos.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

Conforme mencionado, a LDO é também criação da Constituição de 1988. O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da

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sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57, § 2º da CF). No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com o plano

plurianual, que serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum.

Da mesma forma que o PPA, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto de lei da LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja alteração é proposta.

O que a LDO estabelece?

A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Orienta a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá sobre a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. De acordo com o § 2º do art. 165 da CF, a LDO deverá:

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O Governo poderá inserir regras na LDO estabelecendo, por exemplo, que não serão destinados recursos na LOA para as obras em andamento com indícios de irregularidades apontadas pelo TCU. Assim, o governo estaria vinculando a destinação de recursos somente para aquelas obras que as irregularidades fossem sanadas.

Essência da LDO:

A LDO é o instrumento propugnado na Constituição Federal para fazer a ligação (transição) entre o PPA (planejamento estratégico) e a lei orçamentária anual - LOA. A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem por função principal o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das diretrizes, objetivos e metas contemplados no plano plurianual.

É papel primordial da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional. A LDO é, na realidade, uma cartilha que direciona e orienta a elaboração do Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as disposições do Plano Plurianual. Importância da LDO após a LRF:

Com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias passou a ter

mais relevância, ou seja, ganhou mais ênfase. Importante!

A LRF estabeleceu que a LDO deverá dispor sobre:

• Equilíbrio entre receitas e despesas; • Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre

quando se verificar que a realização da receita poderá comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal;

• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

• Demais condições e exigências para a transferências de recursos a entidade públicas e privadas ;

• O § 1º do art 4º da LRF estabelece que integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, Lei orçamentária anual – LOA.

A LOA Tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual.

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É o que poderíamos chamar de orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito. É através da LOA que o governo realiza ano a ano o que foi planejado para ser executado em quatro anos. Esse planejamento de quatro anos está inserido no PPA.

Finalidade da lei de orçamento:

É na lei orçamentária que o governo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.

Em realidade, todos os Poderes e o Ministério Público elaboram suas propostas orçamentárias, porém, quem executa a maior parte das despesas é o Poder Executivo, mesmo porque essa é a sua principal função. Basicamente, em termos de elaboração da proposta orçamentária, genericamente falando, funciona da seguinte forma:

Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG), que faz a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional.

Atenção! Muito importante!

Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa competência é, conforme a CF/88, privativa do Presidente da República (art 84, Inciso XXIII, da CF). Para a doutrina, a competência é exclusiva e vinculada, conforme visto acima.

Alexandre de Moraes descreve que a iniciativa acima mencionada é exclusiva e obrigatória para Estados e Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativa legislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594).

Questionamento importante!

Caso o Presidente da República se omita, deixando de encaminhar a proposta orçamentária ao Congresso Nacional, pode, qualquer parlamentar, apresentar essa proposta? Não, essa competência é exclusiva do Presidente da República. A proposta apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal.

Qual é o conteúdo da LOA?

A LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade (art. 2º, da Lei nº 4.320/64). Atenção! Não são somente esses princípios, existem outros previstos na CF e em outras normas, os quais mencionaremos quando estudarmos os princípios orçamentários.

Conforme estudado acima, a LDO é o instrumento norteador da elaboração da lei orçamentária anual, pois esta é uma de suas funções, orientar a elaboração da LOA (art. 65, § 2º, da CF).

Por isso na LOA deverá estar incluídos os valores orçamentários dos programas de SAN, bem como a manutenção e custeio dos mesmos, com isso garante-se dotação orçamentária.

Encaminhamento e vigência da LOA:

O Encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual, ao Legislativo, será da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Deverá ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º, inciso III, do ADCT – CF). A LOA tem sua vigência limitada a um exercício financeiro, o qual, via de regra, coincide com o ano civil (de 1º de janeiro a 31 de dezembro).

Portanto, as leis que aprovam os três instrumentos de planejamento da administração pública - PPA, LDO e LOA possuem vigência temporária, ou seja, a LOA e a LDO são para o período de um ano e o PPA será para quatro anos.

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Documento Legal Encaminhamento Devolução para sanção Lei Orçamentária Anual - LOA 31/ago 22/dez Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO 15/abr 17/jul Plano Plurianual – PPA 31/ago 22/dez

Concluindo acerca dos instrumentos de planejamento

O PPA, a LDO e a LOA constituem os instrumentos de planejamento que dão suporte a elaboração e execução orçamentária brasileira, representando uma verdadeira “pirâmide orçamentária”, estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no topo a LOA, conforme demonstrado abaixo:

Para Relembrar

1.O plano decenal, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual constituem etapas de planejamento orçamentário.

2.De acordo com o calendário vigente, o presidente da República, no primeiro ano de seu mandato, governa o país com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual aprovados pelo seu antecessor, embora não esteja impedido de propor alterações.

3.Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

4. No plano plurianual, devem estar presentes as metas e as prioridades para cada ano de governo.

5. Conforme a Constituição Federal, qualquer investimento considerado relevante sob a ótica econômica somente pode ser iniciado se estiver presente no plano plurianual, mesmo que tenha de ser executado integralmente dentro de um mesmo exercício financeiro.

6. O sistema orçamentário público brasileiro é composto por três leis de iniciativa do Poder Executivo, sendo que a Lei de Diretrizes Orçamentárias propõe critérios para limitação de empenho e movimentação financeira e apresenta anexos de metas e de riscos fiscais, entre outros conteúdos, conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal.

7. No que diz respeito ao orçamento público, é correto afirmar que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um exercício financeiro, coincidente com o ano civil.

GABARITOS COMENTADOS:

1. ERRADA. O plano decenal não faz parte dos instrumentos de planejamento da administração pública. Porém, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual são considerados etapas de planejamento orçamentário.

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2. CERTA. Quando o Presidente da República assume seu primeiro ano de mandato, em 1º de janeiro, ele irá cumprir um ano do PPA, aprovado pelo seu antecessor. A LDO e a LOA que ele irá cumprir no seu primeiro ano de mandato foram aprovadas no ano anterior, para viger no ano subseqüente. O termo “aprovado pelo seu antecessor” está no sentido “lato”, haja vista que quem aprova, “estrito sensu”, os instrumentos de planejamento em nosso País é o Congresso Nacional. É o Congresso

Nacional quem tem competência para dispor sobre orçamento no Brasil. O Presidente da República não está impedido de propor alterações, através de projeto de lei, nas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), mesmo que tenham sido aprovadas no governo anterior.

3. ERRADA. O PPA não tem vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, ou seja, quando o Chefe do Executivo assume seu primeiro ano de governo, ele herda um ano de planejamento do seu antecessor. Entretanto, a parte final do enunciado está correta, haja vista que o PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas (DOM) da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

4. ERRADA. No plano plurianual são estabelecidas as diretrizes, os objetivos e as metas (DOM) da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. As metas e prioridades (MP) devem constar na LDO.

5. ERRADA. O § 1º do art. 167 da CF estabelece que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Assim sendo, os investimentos cuja execução não ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual. Em outras palavras, se o investimento for de duração inferior a um ano e estiver incluído na LOA, poderá ser executado normalmente, mesmo que não esteja incluído no PPA.

6. CERTA. O sistema orçamentário público brasileiro é composto por três leis (PPA, LDO e LOA), todas são de iniciativa do Poder Executivo. A Lei de Diretrizes Orçamentárias é a norma que propõe critérios para limitação de empenho e movimentação financeira e contém os anexos de metas e de riscos fiscais.

7. CERTA. O orçamento público é concretizado na LOA e deve ser elaborado pelos Poderes e órgãos públicos, encaminhado ao Executivo que o consolida e envia ao Congresso Nacional para fins de discussão e aprovação. Aprovado, ele terá duração para um exercício financeiro, coincidente com o ano civil.

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1.6 Objetivo: Compreender os Princípios Orçamentários

Caros colegas!

Espero que estejam assimilando a contento o conteúdo abordado até o presente. Estou à disposição para os questionamentos. Sei que muitos ainda não possuem nenhuma familiaridade com o conteúdo da disciplina. Assim sendo, estou utilizando, sempre que possível, uma linguagem mais informal. Portanto, peço desculpas aos que já conhecem e dominam o assunto com mais vagar. Quaisquer termo ou frase que não tenha ficado claro, por favor, sem nenhum receio, tire as dúvidas, no fórum.

1. Princípios orçamentários

Conceito de princípio: Segundo a Resolução nº 750/93 do Conselho Federal de Contabilidade – CFC, os Princípios Fundamentais de Contabilidade – PFC representam o núcleo central da própria contabilidade, na sua condição de ciência social, sendo a ela inerentes. Os princípios constituem sempre as vigas-mestras de uma ciência, revestindo-se dos atributos de universalidade e veracidade, conservando validade em qualquer circunstância.

No caso da contabilidade, presente seu objeto, seus PFC valem para todos os patrimônios, independentemente das entidades a que pertencem, se com ou sem fins lucrativos. Portanto, à contabilidade pública aplicam-se os princípios inerentes à contabilidade empresarial, ressalvando-se apenas as peculiaridades dessa disciplina, a exemplo do princípio da competência para as receitas e despesas na contabilidade empresarial e do regime misto para a contabilidade pública, regime de caixa para as receitas e competência para as despesas, mesmo assim, há exceções ao regime misto na contabilidade pública.

Quais são os princípios orçamentários?

A seguir, iremos dissertar detalhadamente acerca dos princípios orçamentários, chamando a atenção para os mais importantes, tanto os previstos em normas quanto os mencionados pela doutrina. Princípio da legalidade: Diz respeito às limitações ao poder de tributar do Estado. Atende o que está previsto no inciso II do art. 5º da CF, onde menciona que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. O princípio da legalidade orienta a estruturação do sistema orçamentário. Em função desse princípio o planejamento e o orçamento são realizados através de leis (PPA, LDO e LOA). Quando o orçamento é aprovado pelo Legislativo há garantia de que todos os atos relacionados aos interesses da sociedade, em especial, a arrecadação de receitas e a execução de despesas, devem passar pelo exame e pela aprovação do parlamento.

Esse princípio visa a combater as arbitrariedades emanadas do poder público. Somente por meio de normas legais podem ser criadas obrigações aos indivíduos. Atendendo a esse princípio, todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são preparadas e encaminhadas pelo Poder Executivo para que sejam discutidas e aprovadas pelo Legislativo, cabendo ainda a este Poder fiscalizar a execução dos orçamentos.

RECORDAR

De acordo com os princípios orçamentários, identifique o princípio que está inserido nos dispositivos constitucionais, orientando a construção do sistema orçamentário em sintonia com o planejamento e programação do poder público e garantindo que todos os atos relacionados aos interesses da sociedade devem passar pelo exame e pela aprovação do parlamento.

a) princípio da periodicidade

b) princípio da exclusividade

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c) princípio da universalidade

d) princípio da unidade

e) princípio da legalidade

Essa ficou fácil! Entretanto, o comando da questão, na minha opinião, é bastante amplo.

O comando da questão se refere ao princípio da legalidade, onde os projetos de leis de orçamento são aprovados pelo Legislativo, sancionadas pelo Executivo e transformadas em lei para viger pelo período de um ano (LOA e LDO) e por quatro anos o PPA.

Princípios orçamentários da unidade, universalidade e anualidade:

Esses princípios estão previstos na Lei nº 4.320/64, onde estabelece de forma clara que: “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da, unidade, universalidade e anualidade” (art. 2º da Lei nº 4.320/64).

Princípio da unidade Estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária. Quanto às receitas, correlaciona-se com o princípio da unidade de caixa da União (art. 164, § 3º, da CF), onde determina que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central do Brasil. Em conformidade com esse princípio não deve haver orçamentos paralelos, as propostas orçamentárias de todos os órgãos e Poderes devem estar contidas numa só lei orçamentária, mesmo considerando a independência dos Poderes ou a autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos órgãos.

Exemplo: os Poderes Legislativo e Judiciário possuem independência, porém, mesmo assim devem elaborar e encaminhar sua propostas orçamentárias ao Executivo, para que este a consolide e encaminhe ao Legislativo um único projeto de lei de orçamento. Atualmente isso é verdade! Os orçamentos paralelos foram extintos. Antes da CF/88, o Banco Central do Brasil elaborava sua proposta orçamentária e encaminhava ao Executivo que a aprovava por Decreto, era denominado de orçamento monetário. Para as Fundações e Autarquias adotavam-se os mesmos procedimentos do Banco Central.

Princípio da unidade e os orçamentos previstos na CF:

O § 5º do art. 165 da CF prevê que a Lei Orçamentária Anual compreenderá os seguintes orçamentos:

- O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

-O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

- O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Esses três orçamentos (fiscal, de investimentos e da seguridade social) são partes integrantes do todo e estão contidos numa só lei orçamentária, ou seja, não são orçamentos distintos. Assim sendo, o orçamento é uno, uma única peça para os três Poderes, sendo que cada ente da federação (União, Estados/DF e Municípios) possui competência para planejar e executar seu próprio orçamento.

A previsão constitucional dos orçamentos (fiscal, de investimentos e da seguridade social) não contraria o princípio da unidade inserido na Lei nº 4.320/64, mas sim, corrobora quando menciona a frase: “A lei orçamentária anual compreenderá”:

Atenção!

A respeito dos princípios orçamentários estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, julgue os itens

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abaixo.

(1) O princípio da unidade é flagrantemente desobedecido, haja vista a existência de múltiplos orçamentos elaborados de forma independente, como o orçamento monetário.

É evidente que essa opção está incorreta, conforme estudado acima. O orçamento monetário era previsto antes da CF/88, era apresentado pelo Banco Central e aprovado por Decreto do Poder Executivo. Essa regra foi sepultada e atualmente as receitas e despesas do Banco Central fazem parte do orçamento Geral da União. Atualmente o princípio da unidade não é desobedecido, haja vista que só existe uma lei orçamentária para todos os Poderes e órgãos.

(2) A Lei n.º 4.320/1964 determinou que a Lei de Orçamento compreendesse todas as receitas, inclusive as operações de crédito autorizadas em lei. Esse dispositivo incorpora o princípio da unidade na legislação orçamentária brasileira.

Opção incorreta, o enunciado refere-se ao princípio da universalidade (todas as receitas e despesas devem constar na LOA). Não pode ser confundido com o princípio da unidade, onde as propostas de todos os poderes e dos diversos órgãos irão fazer parte de uma única peça orçamentária, a ser votada pelo Legislativo.

Princípio da universalidade: Estabelece que todas as receitas e despesas, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios, devem estar contidas na lei orçamentária anual, ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do Legislativo. O art. 6º da Lei 4.320/64 corrobora com esse princípio ao estabelecer que todas as receitas e despesas constarão da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Em outras palavras, todas as receitas previstas para serem arrecadadas no ano seguinte e também as despesas públicas fixadas devem estar inseridas na lei orçamentária anual.

A referência ano seguinte é porque o orçamento é elaborado em um ano e executado em outro, ou seja, o orçamento elaborado em 2008 será executado em 2009.

Assim sendo, o orçamento que está sendo executado nesse momento, em 2008, foi elaborado no ano de 2007. Atenção! A parte final do art. 6º da Lei 4.320/64, ao mencionar: “pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções” é doutrinariamente reconhecido como o princípio do orçamento bruto. Abaixo dissertaremos acerca desse princípio.

Exemplificando o princípio da universalidade:

Suponha-se que o Estado X, ao elaborar seu projeto de lei de orçamento previu arrecadação de $ 1.8 bilhões de receitas e fixou a despesa em igual valor. Esse Estado possui Autarquias e Fundações públicas que arrecadam receitas próprias, entre outras, as de serviços prestados, aluguéis de imóveis, alienação de bens, aplicações financeiras, etc.

Vamos supor que depois de aprovada a lei orçamentária foi constatado que havia previsão de arrecadação de $ 500 milhões, ao ano, pelas Autarquias e Fundações desse Estado e que essa receita foi omitida. Ao elaborar a proposta orçamentária do Estado X, os analistas procederam da seguinte forma:

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Observando a situação hipotética acima, percebe-se que houve omissão de receitas pelo Estado X. A omissão refere-se aos $ 500.000 milhões das Autarquias e Fundações. Ao não incluir todas as receitas quando elaborada a proposta orçamentária, o Estado X deixou de atender ou observar o princípio da universalidade. A omissão de receitas tem como contrapartida a não inclusão de despesas pelo mesmo valor. A conseqüência é um orçamento mal planejado e menos serviços prestados à sociedade.

A proposta orçamentária deveria ter sido elaborada assim:

Recordar

De acordo com os princípios orçamentários, o princípio da universalidade está claramente incorporado à legislação orçamentária brasileira. Esse princípio possibilita ao legislativo conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo, dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização e impedir o executivo de realizar qualquer operação de receitas e despesas sem prévia autorização parlamentar.

É exatamente isso! O enunciado da questão mostra a essência do princípio da universalidade. Todas as receitas e despesas devem estar contidas na LOA para fins de controle pelo Legislativo (esse controle pelo Legislativo é só na teoria. Caso uma entidade omita receitas, estaria, em tese, realizando um orçamento à parte, sem controle e fiscalização pelo legislativo. Essa situação e vedada pela CF quando estabelece que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central (art. 64, § 3º). As disponibilidades de caixa surgem a partir do conjunto de receitas arrecadadas pelos diversos órgãos responsáveis pela arrecadação (Receita Federal, Receita Previdenciária, receita de serviços das Universidades, etc).

Mais dois questionamentos

1) Em cumprimento ao princípio da exclusividade, todas as receitas e todas as despesas dos poderes, fundos, órgãos e das entidades da administração pública direta e indireta devem estar incluídos no orçamento anual geral.

Opção incorreta, o enunciado refere-se ao princípio da universalidade e não ao da exclusividade. As receitas das entidades da administração indireta, empresas públicas, autarquias e fundações públicas também estão incluídas entre as receitas previstas na LOA.

2) Em consonância com o princípio da universalidade, a previsão das receitas e a fixação das despesas são sempre referentes a um período limitado de tempo.

Opção incorreta, o enunciado acima se refere ao princípio da anualidade, em que as receitas e despesas são estabelecidas para o período de um ano. A lei orçamentária é para o período de um ano. Essa previsão é legal e está prevista na constituição federal, em especial, nos parágrafos 5º e 8º do artigo 165.

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Princípio da anualidade ou periodicidade

Estabelece que o orçamento deve ter vigência limitada no tempo, um ano. Está explícito no art. 34

da Lei nº 4.320/64, onde estabelece que exercício financeiro coincidirá com o ano civil. O período de um ano para a LOA também está previsto na Constituição Federal, em especial, onde se menciona o termo “anual”, (art. 166, § 3º, art. 165, parágrafos 5º e 8º e o art. 167, inciso I).

Em conformidade com esse princípio, a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada exercício financeiro. A CF determina que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Essa determinação consagra o princípio da anualidade, onde determina que, em princípio, a LOA deverá conter os investimentos cuja duração sejam de um ano, exceto quando estiverem previstos no PPA.

Questionamento

1) A Lei Orçamentária Anual será informada pelos princípios da anualidade, da publicidade, da universalidade, da unidade e do orçamento bruto.

Opção correta, todos os princípios enunciados no comando da questão fazem parte do rol de princípios previstos em norma (art. 2º da Lei nº 4.320/64). O princípio da publicidade é inerente a todas as leis, inclusive as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). O princípio do orçamento bruto será visto adiante. Estabelece que todas as receitas e despesas devem constar na lei orçamentária pelos seus totais, vedada quaisquer deduções.

Princípio da exclusividade

Estabelece que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivos estranhos à fixação das despesas e previsão das receitas, ressalvada a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.

Esse princípio está consagrado no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, da seguinte forma: A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

A Lei 4.320/64 também consagra esse princípio e estabelece exceções ao prevê que: A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas às disposições do artigo 43; Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita,

para atender a insuficiências de caixa. Essa autorização na lei orçamentária é realizada pelo Legislativo, no momento da discussão e

aprovação da LOA. Conforme estudamos, é esse Poder que tem competência para dispor sobre orçamento. É a denominada autorização “genérica”.

Assim sendo, a autorização “genérica” é realizada na própria LOA e a autorização específica, em lei especial. Esse art. 43 refere-se às fontes de recursos para a abertura de créditos adicionais que significa autorização para ajustar o orçamento, com créditos suplementar, especial eextraordnário, Matérias que podem ser inseridas na LOA e que não afetam o princípio da exclusividade:

- Autorização para a abertura de crédito adicional suplementar;

- Contratação de qualquer operação de crédito;

- Contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária – ARO.

Essas ressalvas estão fixadas na própria Constituição Federal, portanto, somente ela pode excepcionar. Essa proibição evita que o Chefe do Poder Executivo, ao encaminhar o projeto de lei de orçamento, aproveite a oportunidade e inclua outras matérias que não sejam orçamentárias. Isso era muito comum em passado recente.

Em princípio, na lei orçamentária deveria tratar somente da previsão de receitas e da fixação de despesas, entretanto, a CF permite que as matérias acima mencionadas sejam incluídas na LOA, haja vista

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que guardam pertinência com o orçamento.

Explicando melhor as exceções acima:

Autorização para a abertura de crédito adicional suplementar:

Existem três espécies de créditos adicionais:

Suplementares;

Especiais;

Extraordinários.

A CF veda a autorização para a abertura de créditos especiais e extraordinários na LOA, permite somente a autorização para a abertura de crédito adicional suplementar. Essa autorização é dada pelo Legislativo na própria lei orçamentária. A autorização para a abertura de créditos adicionais na LOA é inconstitucional, haja vista que a CF autoriza somente a espécie crédito suplementar.

Geralmente a solicitação do Executivo para a abertura de crédito suplementar está limitada a determinado percentual da receita. Ou seja, poderia ser autorizado até 10% das receitas correntes ou até 20% da receita corrente líquida. O percentual solicitado pelo Executivo poderá ser alterado ou até mesmo ser totalmente recusado pelo Legislativo. Também, não existe norma determinando que o percentual deverá ser com base na receita ou na despesa, entretanto, tenho observado que as autorizações, pelo menos na União, são com base em percentual da receita. Atenção! Essa explicação é importante acerca desse assunto. Veja essa questão!

1) Considere a seguinte situação hipotética. Um prefeito municipal encaminhou projeto de lei orçamentária à Câmara Municipal. No projeto, consta dispositivo que autoriza o Poder Executivo a abrir créditos adicionais até o correspondente a 20% da despesa total autorizada. Nessa situação, a solicitação do prefeito municipal tem amparo legal, podendo a Câmara Municipal, entretanto, autorizar outro percentual ou mesmo rejeitar o dispositivo.

Onde existe erro na questão?

Simplesmente na frase “créditos adicionais”. Ao encaminhar o projeto de lei orçamentária o Prefeito inseriu dispositivo que autorizava a abertura de crédito adicional até o correspondente a 20% da despesa total autorizada. A CF permite somente a autorização para a abertura de crédito adicional suplementar. Apenas essa espécie! Prefeito muito “esperto”!

Conforme mencionado, legalmente não existe parâmetro, entretanto, entendo que deverá ser a receita e não a despesa. Poderia ser 20% da Receita Corrente Líquida, já que esta é parâmetro para quase todos os cálculos acerca das finanças públicas. Portanto, crédito adicional é o gênero, cujas espécies são os créditos suplementares, especiais e extraordinários. Contratação de qualquer operação de crédito: é a contratação de empréstimos, interno ou externo, geralmente de longo prazo e irá compor a dívida fundada ou consolidada.

O conceito de operação de crédito é bastante amplo e está estabelecido na LRF.

Veja: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros (art. 29, inciso III, da LRF). Contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária – ARO: é uma espécie de adiantamento de receitas que pode ser prevista na lei orçamentária, realiza-se geralmente quando o governo não possui dinheiro em caixa suficiente para pagamento de determinadas despesas, ou seja, serve para cobrir insuficiência de caixa durante o exercício financeiro.

Princípio da publicidade:

É um dos princípios que regem a administração pública, ou seja, todos os atos e fatos públicos, em

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princípio devem ser acessíveis à sociedade, ressalvados aqueles que comprometem a segurança nacional. A publicidade faz-se através do Diário Oficial, Editais, jornais, etc. para conhecimento do público em geral e da produção de seus efeitos.

É o princípio da publicidade previsto no art. 37 da CF, e bastante difundido nos livros de direito administrativo, portanto, dispensa maiores comentários. A Constituição Federal de 1988 inovou em termos de constitucionalização dos princípios regentes dos atos administrativos em geral, aplicando-os à matéria orçamentária, elevando em nível constitucional o princípio da publicidade (art. 165, § 3º e 6º).

O § 3º do art. 165 determina que o Poder Executivo deverá publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o relatório resumido da execução orçamentária. O § 6º prevê que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

A LRF ampliou enormemente esse princípio ao determinar obrigações ao poder público acerca da

transparência da gestão fiscal O art. 48 da LRF estabelece que são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público.

Não-afetação ou não-vinculação da receita:

A receita orçamentária de impostos não pode ser vinculada a órgãos ou fundos, ressalvados os casos permitidos pela própria Constituição Federal. O princípio da não afetação de receitas determina que na sua arrecadação, as oriundas dos impostos não sejam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que estejam livres para sua alocação racional, no momento oportuno, conforme as prioridades públicas. A CF de 1988, restringe a aplicação do princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas na Constituição e somente nesta, não permitindo sua ampliação mediante quaisquer outros instrumentos normativos. Assim sendo, uma lei ordinária ou complementar poderá vincular receitas a determinadas despesas, desde que não seja de impostos.

As ressalvas a esse princípio, previstas na própria CF são: Receitas de impostos que podem ser vinculadas, conforme a CF: - Fundo de participação dos municípios – FPM – art. 159, inciso I, b);

- Fundo de participação dos estados - FPE - art. 159, inciso I, a);

- Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde – art. 198, § 2º, incisos I, II e III;

- Recursos destinados para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental – FUNDEF – art. 212, parágrafos 1º, 2º e 3º;

- Recursos destinados às atividades da administração tributária, (art. 37, XXII, da CF – EC 42/03);

- Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação da receita – ARO, previsto no parágrafo 8º do art. 165, da CF – art. 167, IV;

- Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta - art. 167, § 4º, CF;

Vinculação de receita de tributos

- Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente a Estados e ao Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (art. 204, parágrafo único – EC 42/03).

- Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (art. 216, § 6º, CF – EC 42/03).

Atenção! Observe que nas duas situações anteriores pode-se vincular receita de tributos, e não só a de impostos. Muito cuidado! A Lei nº 11.079/2004, que institui as parcerias público privada – PPP, prevê em seu art. 8º que a administração pública poderá oferecer garantia ao parceiro privado através da vinculação de receitas, porém, proíbe a vinculação de receitas de impostos.

O Parágrafo único do art 8º da LRF prevê que os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em

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exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Assim sendo, se o recurso vinculado não tiver sido totalmente aplicado em uma ano, a sobra deverá ser aplicada à mesma finalidade no ano seguinte.

Todas essas ressalvas à vinculação da aplicação de receitas de impostos ou tributos são fixadas na própria Constituição Federal, portanto, somente ela pode excepcionar, outra norma jamais poderá estabelecer outras exceções.

Vimos acima que a Emenda Constitucional – EC 42/03, estabeleceu três exceções além das originalmente previstas na CF. Portanto, as emendas constitucionais podem estabelecer vinculação de receitas de impostos e tributos.

RELEMBRAR

1) O orçamento brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculações tornam o processo orçamentário extremamente rígido.

As exceções indicadas na CF são tantas que o orçamento federal possui alto grau de vinculações de receitas de impostos. Grande parte das receitas está vinculada a fundos e entidades, deixando o governo com pouca margem de mobilização de recursos. Em função disso o governo vem tentando a cada ano desvincular as receitas de impostos.

Observe que o imposto de maior arrecadação da União (Imposto de Renda), “carro chefe” do Governo Federal, 47% dos recursos estão vinculados (art. 159 da CF).

A opção está correta. Em função do alto grau de vinculação de receitas de impostos o nosso orçamento é considerado rígido. A rigidez se refere à vinculação das receitas para a realização de despesas em determinadas áreas. Entretanto, o governo pode alterar a proposta orçamentária durante o exercício financeiro. Essa alteração ocorre através da abertura de créditos adicionais autorizados pelo Legislativo e do remanejamento de despesas, quando permitido.

Portanto, apesar de termos um orçamento rígido, o governo ainda possui alguma margem de liberdade para remanejamento de recursos, desde que autorizado pelo Legislativo (art. 167, inciso VI da CF).

Mais uma questão!

O princípio da não vinculação das receitas de impostos pode aceitar novas exceções desde que haja alteração no texto constitucional.

Muito fácil essa? Opção correta, de regra, emenda constitucional pode acrescentar exceções à não vinculação de receitas.

- Princípio do orçamento bruto: Esse princípio estabelece que as receitas e despesas devem ser demonstradas na LOA pelos seus valores totais, isto é, sem deduções ou compensações.

Exemplo: a proposta orçamentária da União deve ser apresentada sem as deduções dos recursos a serem transferidos aos fundos de participação dos estados e municípios. O princípio do orçamento bruto está previsto na parte final do art. 6º da Lei nº 4.320/64. Esse artigo consagra dois princípios, a primeira parte se refere ao princípio da universalidade, e a segunda, o do orçamento bruto.

O art. 6º estabelece que todas as receitas e despesa constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

Atenção ! Não confundir o princípio do orçamento bruto com o princípio da universalidade.

Princípio da especificação ou especialização:

Esse princípio impõe a classificação e designação dos itens que devem constar na LOA. Essa regra

opõe-se à inclusão de valores globais, de forma genérica, ilimitados e sem discriminação e ainda, o início de programas ou projetos não incluídos na LOA e a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, incisos I, II e VI da CF).

Esse princípio também está consagrado no § 1º do art 15 da Lei nº 4.320/64 a seguir descrito: “Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”. “§ 1º.

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Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins”.

O que são valores globais? Na lei orçamentária anual poderá conter determinada quantidade de recursos não especificamente

destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica. Esses recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais ou a realização de determinados gastos.

Poderíamos considerar como exceções ao princípio da especificação: A reserva de contingência, prevista no art. 91 do Decreto-Lei nº 200/67 e no artigo 5º, inciso III da

LRF; Os investimentos em regime de execução especial, estabelecido no art.20 da Lei nº 4.320/64. Essas duas exceções são exemplos de dotações globais que podem ser inseridas na LOA. O

princípio da especialização abrange tanto os aspectos qualitativo quanto os quantitativos dos créditos orçamentários, vedando, assim, a concessão de créditos ilimitados.

Princípio da programação ou planejamento:

Com o surgimento do Plano Plurianual na Constituição Federal de 1988 e ainda com a Lei de Responsabilidade Fiscal, introduziu-se um novo princípio orçamentário, o da programação. A programação consiste que todos os projetos de gastos devem constar na LOA.

Enfatizando esse princípio, existe previsão na LRF que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente e ainda há previsão de que até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso (art, 1º, § 1º e art. 8º da LRF).

Princípio da clareza:

O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completo. O seu entendimento deverá ser acessível à sociedade e não só aos técnicos que o elaboram.

Embora diga respeito ao caráter formal, esse princípio tem grande importância para tornar o orçamento um instrumento eficaz e eficiente de políticas públicas.

O entendimento do orçamento pelo povo o torna um grande instrumento de comunicação e terá

influência em sua melhor e mais ampla utilização e difusão. Será tanto mais abrangente quanto maior for à clareza que refletir.

Na teoria é isso mesmo! Na prática, poucas pessoas entendem a linguagem e os números das leis orçamentárias, dificultando sobremaneira o exercício da cidadania quantos aos aspectos orçamentários.

Recordar

1. A respeito dos princípios orçamentários estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, julgue os itens abaixo.

(1) O princípio da unidade é flagrantemente desobedecido, haja vista a existência de múltiplos orçamentos elaborados de forma independente, como o orçamento monetário.

(2) A não-inclusão do orçamento das receitas e despesas operacionais das empresas estatais representa uma desobediência incontestável ao princípio da universalidade.

(3) No orçamento fiscal brasileiro, podem ser efetuadas algumas deduções nas receitas e despesas, em função de sua transferência a outros órgãos.

(4) A existência do orçamento plurianual de investimentos não fere o princípio da anualidade.

(5) No Brasil, a anualidade do orçamento não foi consagrada nos dispositivos constitucionais, fazendo parte somente do texto da Lei n°. 4.320/64.

2. No que concerne aos princípios orçamentários, julgue os itens que se seguem.

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(1) A Constituição Federal brasileira criou a possibilidade de vinculação de receitas como regra geral, desconsiderando o princípio da não afetação das receitas.

(2) A lei orçamentária brasileira poderá destinar dotações globais a certos programas de trabalho relacionados ao custeio de determinadas atividades.

(3) A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira relativa à previsão da receita e à fixação da despesa, excetuadas as autorizações para a abertura de créditos adicionais e a contratação de operações de crédito.

(4) Na Constituição Federal brasileira de 1988, foi aberta a possibilidade da existência de orçamentos desequilibrados, nos quais o déficit deverá figurar nas chamadas operações de crédito.

(5) Os orçamentos públicos, ao cumprir múltiplas funções – algumas não-técnicas – devem ser apresentados em linguagem clara e compreensível a todos os possíveis usuários das informações neles contidas.

GABARITOS COMENTADOS:

Questão1:

(1). ERRADO. Atualmente não mais existe o orçamento monetário. Esse orçamento era elaborado pelo Banco Central e aprovado por Decreto do Poder Executivo. Após a CF/88, passou a existir apenas um orçamento, que é a LOA. Portanto, não existe orçamento aprovado por Decreto no Brasil. Isso foi “coisa” do passado.

(2). ERRADO. As receitas e despesas operacionais das estatais pertencentes ao governo, em princípio não são incluídas na LOA, haja vista que esses recursos não pertencem ao governo, principalmente as receitas e despesas operacionais.

(3). ERRADO. Conforme enunciado do item precedente. E mais, pelo princípio do orçamento bruto, as receitas e despesas devem constar na LOA pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

(4). ERRADO. Na vigente CF não mais existe o orçamento plurianual de investimentos, este foi substituído pelo PPA. Assim sendo, o PPA é inovação da CF/88.

(5). ERRADO. O princípio da anualidade foi sim consagrado na CF em diversos dispositivos, tais como: lei do orçamento anual (art. 166, § 3º), lei orçamentária anual (art. 165, § 8º e o art. 167, inciso I), etc.

Questão 2:

(1). ERRADO. A vinculação de receitas é exceção prevista na CF. Somente a CF e emendas posteriores pode estabelecer essas exceções. Ver as exceções nos comentários ao princípio da não-vinculação de receitas.

(2). ERRADO. As dotações globais, exceções ao princípio da especificação, são recursos não especificamente destinados a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica. Exemplo de dotação global é a reserva de contingências, a ser utilizada nos eventos econômicos imprevisíveis.

(3). Essa questão é semelhante à cobrada no concurso do TCU em 2004. Trata-se do princípio da exclusividade e suas exceções. Na LOA pode conter autorização, dentre os créditos adicionais (suplementar, especial e extraordinário) somente para a abertura de crédito suplementar.

(4). CERTO. Quando houver previsão, na LOA, para a contratação de operações de crédito (empréstimos), significa que o estado não terá receitas suficientes para cobrir as despesas. Nessa situação, o orçamento é deficitário, ou seja, o governo necessita de realizar empréstimos para cobrir as despesas fixadas na LOA.

(5). CERTO. O comando da questão refere-se ao princípio da clareza. De acordo com esse princípio, o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa. O seu entendimento deverá ser acessível à sociedade e não só aos técnicos que o elaboram.

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II Parte: Gestão financeira e administrativa

Chapecó, (SC) julho de 2009

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Colegas Gestores (a)s!

Satisfação em tê-los conosco nessa jornada deste módulo de Gestão Financeira e Administrativa de Equipamentos Públicos de SAN, que tem como objetivo oferecer aos gestores uma base teórica e prática sobre gestão e ressaltar a importância dos controles financeiros nos empreendimentos geridos.

Visando criar mecanismos de controle para oferecer informações essenciais e tempestivas para tomada de decisão, sem descaracterizar a simplicidade do tratamento administrativo e financeiro desses equipamentos. A sistemática é composta de conceitos objetivando ressaltar a importâncias dos mesmos, bem como a utilização de planilhas eletrônicas – Excel para alimentação de dados, processamento oferecendo aos usuários da informação o melhor acompanhamento da movimentação financeira e controle dos números através da geração de relatórios e indicadores de gestão (caixa, custos, despesas, receitas, patrimônio e outros).

Relativamente aos custos e despesas foram criadas planilhas para alimentação, acompanhamento e distribuição aplicando o método de custeio por absorção (custos variáveis e custos fixos) com apresentação do resultado econômico-financeiro.

Sabe-se que o controle gerencial deve ser simples, operativo, econômico e possibilitar informações essenciais e oportunas interligadas. Conforme Dalsasso (1985, p.227) “o controle é um meio e não um fim”. Anthony (1974, p. 20) diz que “controle é o processo pelo qual a administração se assegura tanto quanto possível de que a organização segue os planos e as políticas da administração”.

Os controles variam segundo o interesse de cada gestor dependendo o tipo de atividade, (restaurantes, cozinhas, banco de alimentos), porém, a estrutura criada, conforme Lobo (1999) recomenda mecanismos necessários ao controle subordinados à dimensão do equipamento.

A estrutura de controle de uma empresa, segundo Gomes e Salas (1999), está delineada de acordo com as unidades sob a responsabilidade de cada gestor, ou seja, de cada equipamento. Nesse sentido a harmonia num equipamento público de SAN (restaurantes, cozinhas, banco de alimentos) deve ser conquistada com o ambiente oferecido, principalmente os serviços de atendimento aos usuários, envolvendo-se desde os recursos financeiros, humanos e físicos possibilitando ferramentas para um bom desempenho do empreendimento.

Por exemplo, em um restaurante segundo Fonseca (2000) as decisões gerenciais do processo de controle são divididas em compras, recebimento, estocagem, produção, vendas e contabilização. Maricato (1997) sintetiza o controle de forma global como: produção, comercialização e suporte administrativo, necessitando uma ferramenta gerencial interligada e informatizada que possibilite os registros das informações ali movimentadas.

O sistema de controle gerencial de um restaurante popular pode concentrar suas atividades nas funções básicas de administração, produção e comercialização. A gestão de restaurantes populares é como qualquer outro empreendimento de fins lucrativos, atentando para as suas próprias peculiaridades na gestão e maximizando ao máximo os recursos disponíveis.

Um restaurante, segundo Lobo (1999) e Fonseca (2000), deve ser conduzido com objetividade e segurança e apresentar respostas claras e conclusivas para todas as fases da administração, através de controles efetivos que norteiam sua gestão.

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2.1 Dos Controles Gerenciais nos Equipamentos Públicos

O controle gerencial deve ser simples, operativo, econômico e possibilitar informações essenciais e oportunas. Conforme Dalsasso (1985, p.227) “o controle é um meio e não um fim”. Anthony (1974, p. 20) diz que “controle é o processo pelo qual a administração se assegura tanto quanto possível de que a organização segue os planos e as políticas da administração”. Enquanto Queiroz (2000, p. 2) salienta que controle, “é o exercício da autoridade sobre um acontecimento ou processo ao longo do tempo, determinando que se realize conforme padrões desejados e tomando as medidas corretivas necessárias, se houver afastamento desses padrões.”

Assim o processo é visto como um conjunto de atividades interligadas por uma relação fornecedor-cliente. Drumond e Dellaretti Filho (1994, p. 11), quando tratam de itens de controle e avaliação de processos, definem processo “como sendo um conjunto de causas tendo como objetivo, produzir um efeito específico, que será denominado produto do processo, resultados”. De acordo com Harrington (1993, p. 10), “processo é qualquer atividade que recebe uma entrada (input), agrega-lhe valor e gera uma saída (output) para um cliente interno ou externo. Os processos fazem uso dos recursos da organização para gerar resultados concretos”.

Neste sentido os equipamentos públicos de SAN, os processos devem ser implementados com o objetivo de controle devendo merecer atenção quanto ao seu desempenho na produção das informações e feed-back, caracterizando a estrutura de controle. Um sistema de controle, segundo Gomes e Salas (1999), possui os seguintes elementos: a) estrutura de controle que se compõe de indicadores e controle e sistema de informação; b) processo de controle formado pelo planejamento, avaliação de desempenho e decisões corretivas.

O empreendimento deve ter um quadro de indicadores a serem perseguidos e uma estrutura para alimentação, processamento e respostas. O conjunto de atividade ligada ao planejamento avaliação e correção de desvios corresponde às ações relativas à análise e decisões objeto do controle. O desempenho do controle gerencial pressupõe um empreendimento internamente organizado com suas unidades funcionais, estrutura e processos de controle, além de outras rotinas que permitam exercer o gerenciamento pelas áreas da administração, produção e comercialização, através de ferramentas de gestão informatizada.

2.2 Controle Administrativo e Financeiro

Os controles internos variam segundo o interesse de cada gestor, porém, a estrutura criada através de organograma, conforme Lobo (1999) recomenda mecanismos necessários ao controle subordinados à dimensão dos equipamentos (banco, cozinhas e restaurantes). A estrutura de controle está delineada de acordo com os departamentos delineados na estrutura organizacional devendo indicar os níveis de autoridade, competência e responsabilidade de cada setor. O organograma é o gráfico que formaliza a estrutura de funcionamento onde repousa a administração geral organizada com todas as funções básicas e estas seccionadas dentro de uma hierarquia administrativa.

Segundo Harrington (1993), qualquer que seja o modelo de organograma, a função corresponde a um grupo dentro de uma estrutura organizacional como departamentos: produção, caixa, estoque, produção, contabilidade, compras, serviços. As funções básicas como administração, produção e comercialização, podem congregar órgãos de responsabilidade numa escala de níveis descendentes.

O apoio administrativo é representado pelos órgãos de administração, isto é, os de suporte à produção e comercialização com atividades indiretas para funcionamento do equipamento. O controle de pessoal abrange especificamente a área de recursos humanos e produção, também suporte tal como o apoio, porém igualmente indispensável à gestão.

As finanças abrangem o planejamento financeiro, a estimativa de entradas e saídas de caixa, o levantamento dos custos de produção, o emprego e distribuição destes e o seu controle financeiro, isto é, o confronto do efetivamente executado com os planos planejados. Segundo o SEBRAE-SC (2000), a função finanças deve avaliar, com base em relatórios do passado, os reflexos futuros traduzidos em resultados das decisões tomadas em todas as áreas. A oportunidade da informação recomenda evitar excesso de burocracia que reduz a agilidade dos processos.

O controle na área de finanças de qualquer equipamento público de SAN é bastante amplo e poderá abranger os seguintes assuntos, conforme a característica do empreendimento:

• Controle de diário de caixa • Apuração das vendas mensais • Controle bancário • Controle de patrimônio • Controle de contas a pagar

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• Controle do custo de produção • Ficha Técnica da produção • Apuração do resultado do exercício • Controle de Estoque • Controle de Entrada de Recursos através de convênios (PAA).

Devemos ressaltar também o controle dos recursos próprios orçados (planejados, previstos, autorizados) na LOA no exercício financeiro/fiscal, para a manutenção e custeio da atividade operacional do equipamento, também os recursos aportados através de convênios que diminuem o custo de produção, os também chamados recursos de doações, neste sentindo conseguiremos visualizar a participação no custo final da refeição.

Não adianta o equipamento ter uma série de dados, se os registros existentes não forem confiáveis e se os procedimentos adotados não estiverem organizados para fornecer informações em tempo hábil para a tomada de decisão.

Para evitar dificuldades dessa natureza, o equipamento precisa definir quais são as informações

úteis para as decisões financeiras e, em seguida, organizar os controles para fornecer as informações desejadas. Para a maioria dos empreendimentos, verificamos que os controles de acesso, controle de caixa, controle de estoque, ficha técnica dos produtos, controle do custo da produção, de bancos, controles de contas a receber, de contas a pagar, controles de despesas operacionais são essenciais para a gestão financeira, ou seja, sem esses controles, o gestor terá dificuldades para gerenciar as finanças do empreendimento. 2.3 Controles Financeiros Básicos: Controle Diário de Caixa

Registra todas as entradas e saídas de dinheiro, além de apurar o saldo existente no caixa

diariamente, bem como o levantamento total no final o período. A principal finalidade do controle de caixa é verificar se não existem erros de registros ou desvios de recursos. O caixa é conferido diariamente, e as diferenças porventura existentes têm que ser apuradas no mesmo dia. Quando a diferença ocorrer por erros de registros, corrigem-se os erros, e a diferença está zerada. Na hipótese de a diferença ocorrer por desvios de recursos, resta ao gestor tomar imediatamente uma decisão drástica, abrir um processo de sindicância: demitir a(s) pessoa(s) responsável (eis) pelos desvios. Além disso, o controle de caixa fornece informações para:

• Totalização da receita/faturamento operacional • Controlar os valores depositados em bancos; • Controlar e analisar as despesas pagas; • Fornecer dados para elaboração do fluxo de caixa; • Confrontar os recursos aportados com a quantidade de vendas; • Controlar e analisar a quantidade de acesso;

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15 Por medidas de segurança, evite manter dinheiro e cheques em caixa, é bom fazer o depósito diário

da movimentação financeira, através de conta bancária específicas em nome do restaurante.

2.4 Controles Financeiros Básicos: Caros colegas gestores baseado nos controles comentados acima, faça uma análise e reflexão dos controles administrativos e financeiro existente em seu equipamento, e encaminhe-se até o fórum para relatar sua experiência. 2.5 Apuração de Vendas

É comum, não se fazer um levantamento das vendas das refeições ocorridas em um determinado período. Em muitos casos, o valor apurado é consumido em outras despesas que não se relacionam diretamente com o negócio e isto se deve ao fato de não serem controlados pelo gestor os valores referentes às vendas, ocorrendo neste caso uma mistura de valores. Importância do Controle das Vendas

• Contabiliza a participação do usuário ao custo total da produção; • Determina o volume das vendas em um período; • Auxilia a você, gestor, avaliar os resultados do empreendimento, receita versus o custo da refeição; • Determina a capacidade de compras de que o empreendimento precisa para repor o estoque, em

função do volume de vendas. • Ajuda na determinação do Preço de Venda;

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2.6 Controles Financeiros Básicos: Controle Bancário

É o registro diário de toda a movimentação bancária e do controle de saldos existentes, ou seja, os depósitos e créditos na conta do empreendimento, bem como todos os pagamentos feitos por meios bancários e demais valores debitados em conta (tarifa bancária, energia, água e telefone, manutenção entre as principais).

O controle bancário tem duas finalidades: a primeira consiste em confrontar os registros do caixa do empreendimento e os lançamentos gerados pelo banco, além de apurar as diferenças nos registros se isso ocorrer; a segunda é gerar informações sobre os saldos bancários existentes, inclusive se são suficientes para pagar os compromissos do dia. 2.7 Controle do Patrimônio

Em sentido amplo, o patrimônio compõe-se de todos os elementos formadores do investimento no equipamento, representando bens e direitos. Por isso deve existir controle dos bens e direitos à disposição dos gestores para melhor aproveitamento de sua aplicação no processo produtivo.

O controle patrimonial do ativo fixo dá-se pelo registro e acompanhamento físico e financeiro. Os equipamentos e instalações merecem o cadastramento unitário devendo, as unidades patrimoniais, serem desativadas por obsolescência (perda da função desejável) ou avaria irrecuperável.

Santos (1998) lembram os seguintes componentes do ativo fixo de uso em restaurantes, não cabendo neste caso, expressar a quantidade que pode variar de um estabelecimento para outro: (a) equipamentos - fogão industrial, congelador industrial, banho-maria, forno a gás ou elétrico, refrigerador vertical, multiprocessador, liquidificador, centrífuga para sucos, espremedor, cafeteira, fritadeira, batedeira etc.; (b) móveis e utensílios – mesas e cadeiras em geral, armários, bancadas para cozinha, conjuntos de mesas com quatro cadeiras (salão), armários, balcões de bebidas, panelas, louças, talheres para clientes e para cozinha, copos de vários tipos, travessas, toalhas, galheteiros, cinzeiros, portas-guardanapos, objetos de decoração e outros; e (c) projeto de decoração, reforma de instalação, acesso, sinalização e iluminação.

Devem ser adicionados os veículos, equipamentos de informática, máquinas registradoras, balanças, televisores, equipamentos de som, ventiladores, aparelhos de ar condicionado e instrumentos musicais.

Em termos contábeis, o patrimônio, segundo Matarazzo (1987), deve ser estruturado e desmembrado por grupos e subgrupos de contas ativas (bens e direitos) e contas passivas (obrigações) indicando uma situação líquida representada pelo capital próprio investido. Tal estrutura facilita a determinação de indicadores para análise da situação patrimonial da organização.

Exemplo de ficha de controle Patrimonial

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2.8 Contas a Receber

Não muito usual nos equipamentos públicos as contas a receber representam direitos adquiridos por vendas a prazo de bens ou serviços relacionados com o objetivo social do empreendimento (ALMEIDA, 1984). Marion (1993) acrescenta que as contas a receber também chamadas de duplicatas a receber são originárias da venda de produtos ou prestação de serviços a prazo, razão de serem também chamadas de contas de clientes.

Para os empreendimentos que vendem a prazo (convênio com outras organizações, contratos...), as contas a receber de clientes devem corresponder ao maior volume de recebimentos e, junto de outras contas, devem fornecer elementos para se projetar o fluxo de caixa do empreendimento. Os registros para controle devem ser efetuados em fichas de razão individualizadas por cliente.

Exemplo de ficha de controle contas a receber 2.9 Contas a pagar

Geralmente quem faz o pagamento das contas a pagar é o setor financeiro da prefeitura, mas é importante o gestor ter o conhecimento de toda a transação relacionada com o equipamento, às contas a pagar conforme Almeida (1984) pertencem ao grupo contábil de obrigações e representam fontes de recursos para a operação da empresa e reivindicações de terceiros contra os seus ativos. As contas, segundo Marion (1993), Matarazzo (1987) e outros representam fornecedores, empréstimos, salários e demais obrigações a pagar.

A movimentação das contas a pagar de fornecedores representa o maior volume de pagamentos por corresponder às compras a prazo da empresa. Outras obrigações a prazo também fornecem subsídios para se projetar o fluxo de caixa da empresa. Os registros para controle são efetuados em fichas individualizadas por fornecedor.

Exemplo de ficha de controle de contas a pagar

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2.10 Controle de Estoques

Controlando os estoques existentes no seu equipamento evitará desvios, fornece informações para reposição dos produtos vendidos, e ainda, facilita a tomada de providências para redução dos produtos parados no estoque. O controle de estoque deve ser organizado para fornecer as seguintes informações: O montante financeiro do estoque e o valor por linha de produtos; As quantidades em cada item de estoque; Estoque Mínimo, Médio e Maximo; A quantidade e custo das mercadorias vendidas; Os estoques sem movimentação; A necessidade compras/reposição de estoques e fluxo de caixa

Exemplo de ficha de controle de estoque: Restaurante Popular Chapecó 2.11 Custos de Produção

Abordando o conceito abrangente de custos, Paula (2001, p. 9), salienta: É fundamental perceber custos como instrumento gerencial, aplicável a qualquer tipo de organização, e esta entendida com um sistema aberto, com ou sem finalidade lucrativa, da iniciativa privada ou do estado, inserida em um contexto econômico e social, de onde adquire os insumos (recursos necessários para operação), processados, transformando em bens e serviços para satisfazer necessidades deste ambiente econômico e social, de onde provêm suas receitas e do que depende sua lucratividade, sobrevivência e crescimento.

Os custos de produção correspondem a materiais, mão-de-obra e gastos gerais de fabricação ou de operação aplicáveis no processo produtivo, enquanto as despesas referem-se às operações de suporte como despesas administrativas, financeiras, comerciais, patrimoniais e tributárias relacionadas com o objeto do empreendimento.

Custo, segundo Martins (2001, p. 25), é “gasto relativo a bem ou serviço utilizado na produção de outros bens ou serviços, enquanto despesa é um bem ou serviço consumido direta ou indiretamente para a obtenção de receitas”.

As despesas desempenham papel de apoio à administração em seus negócios de comercialização e assistência às áreas de produção e manutenção.

Os equipamentos públicos devem elaborar seus planos de contas para registro, acompanhamento e controle dos custos e das despesas. Os custos e as despesas devem ser agrupados em pessoal, materiais, serviços de terceiros e outros gastos e cada grupo possui seu desdobramento próprio, por exemplo, o grupo de pessoal desdobra-se em: salários, encargos sociais, férias, décimo - terceiro salário, e outros. As contas devem ser dispostas de forma a facilitar a análise do comportamento e o controle gerencial e, quanto ao nível de detalhe, deve variar segundo as necessidades de controle de cada empreendimento. Há ainda a possibilidade de o registro ser acumulado por função, órgão ou departamento para facilitar o gerenciamento, caso as variações dependam da ação gerencial (gastos controláveis).

As aplicações de materiais para a produção ou venda direta são geradas pela movimentação de compras e/ou requisições ao almoxarifado apurando-se o custo da produção vendida, cuja rotina de controle será tratada mais adiante. É necessário salientar que os dois maiores componentes de custo dentro de um restaurante são materiais e mão-de-obra, os quais merecem medidas permanentes de economia, sem prejuízo da qualidade dos produtos. Os custos e as despesas comparados com as receitas indicam lucro ou prejuízo no final de um período. Os custos quanto à facilidade de alocação são classificados em diretos e indiretos e segundo sua variabilidade são classificados em fixos e variáveis (BORNIA, 2002).

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Os custos diretos são aqueles que podem ser imediatamente apropriados ao produto ou serviço, enquanto os indiretos dependem de cálculos, rateios ou estimativas para serem divididos e apropriados em diferentes produtos ou diferentes serviços. (FLORENTINO, 1972 e MOTT, 1996).

Os custos variáveis (matéria-prima) aumentam ou diminuem diretamente em função das unidades produzidas, enquanto os custos fixos(água, luz, aluguel) independem do volume de produção e representam custos de um período (MARTINS 2001, FLORENTINO, 1972).

O custeio por absorção: corresponde, conforme Bornia (2002), à apropriação dos custos fixos e variáveis de produção de um período aos produtos. O custeio por absorção ideal apropria os custos fixos às quantidades produzidas baseado na plena capacidade de produção, enquanto o custeio por absorção integral apropria o custo fixo do período às quantidades produzidas independente da capacidade produtiva, este método é utilizado para o levantamento do custo unitário de produção. 2.12 Ficha Técnica da Produção - Simplificada

A preparação corresponde a várias atividades desenvolvidas pelo planejamento do profissional de nutrição, pelos cozinheiros e auxiliares previamente. As mais conhecidas são as seguintes: higienização e limpeza; descascamento e aparas; corte de produtos hortifrutigranjeiros, preparo de saladas, molhos e elaboração de pratos seguindo as receitas culinárias; limpeza e corte de carnes, trituração, desossamento,

A ficha técnica é um formulário podendo ser eletrônico ou manual, o qual possui os correspondentes cálculos para controle de aplicações de matérias primas em um determinado prato (receita culinária seguida de cálculos), registrando com isso os recursos que compõe o cardápio, a descrição do produto, a quantidade, os valores unitários e totais e servindo de informações para a baixa no estoque.

Exemplo Hipotético utilizado para controle de custos e preparação do cardápio, Restaurante Popular de Chapecó.

Dentro deste item, merece atenção uma das tarefas mais importantes que é a descrição da fonte de recursos (recursos próprios, recursos de convênios, doações...) destinada à preparação daquele cardápio conforme demanda da produção, bem como o controle efetivo das quantidades e valores destinados a composição dos custos de produção compondo assim o custo variável daquele prato para atender uma demanda.

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2.13 Apuração do Demonstrativo de Resultado do Exercício Geral

A Demonstração de Resultado do Exercício, além da finalidade básica de apurar o resultado do exercício consolidado, objetiva, segundo Marion (1993, p. 87), “apresentar um resumo ordenado de toda receita, custos e despesas propiciando uma apreciação mais objetiva das contas de resultado (receitas, custos e despesas), facilitando, assim, a tomada de decisão”.

A Demonstração de Resultado do Exercício (DRE) apresentada na Figura permite ao gestor calcular a quantidade mensal das refeições produzidas, apurando as receitas efetivas no exercício. Além dos indicadores, a análise da relação custo/ despesas operacionais/ superávit ou déficit do período, sem identificar a fonte de recursos, como se trata de equipamento público que poderá ter aporte de recursos através de convênios a exemplo do PAA, os custos variáveis de produção diminuirá significativamente no total geral do custo unitário de produção, tendo em vista os recurso que entra no equipamento. Também auxilia o gestor na análise dos resultados. Segundo Bornia (2002, p. 71), “[...] os fundamentos da análise de custo-volume estão intimamente relacionados ao uso de sistemas de custo no auxílio à tomada de decisões de curto prazo, característica do custeio variável”.

Paula (2001) adota os seguintes princípios: (a) todos os custos de um empreendimento podem ser separados em seus componentes fixos e variáveis, (b) o preço unitário de venda do produto é constante em todos os níveis de volume, (c) a Eficiência operacional e a produtividade dos servidores são constantes em todos os níveis, (d) os custos variam, apenas, de acordo com as variações de volume.

Quanto à classificação dos custos em fixos e variáveis, segundo Martins (2001), devem ser incluídas também as despesas desde que variem em função das vendas (receitas). A análise de custos pressupõe uma estrutura de custos previamente definida e as decisões concentradas nos custos e despesas operacionais.

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DEMONSTRATIVO DE RESULTADO DO EXERCÍCIO - DRE

Exemplo Hipotético de DRE no período de 01/08/08 a 31/08/08, Restaurante Popular de Chapecó.

Para cada conta do DRE tem que existir um controle específico de formar a interligar as contas para a consolidação das informações e transformar em relatório final de Demonstrativo do Exercício, conforme relatório a cima.

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2.14 Apuração do Demonstrativo de Resultado do Exercício Específico

A Demonstração de Resultado do Exercício (DRE) com entrada de recursos através de convênios possibilita o gestor visualizar o desembolso que sai do caixa do equipamento deduzindo os aportes de recursos oriundos de convênios, conforme apresentada na figura abaixo, permitindo ao gestor calcular e analisar os indicadores da relação custo variáveis gerais/ custos variáveis com aporte de recursos de convênios, identificando a fonte de recursos, que poderá ser através de convênios a exemplo do PAA, Banco de Alimentos, Cozinhas Comunitárias, com isso os custos variáveis de produção diminuirá significativamente no total geral do custo unitário de produção, tendo em vista os recursos que entra no equipamento. Com isso apuramos o desembolso real e efetivo.

Exemplo Hipotético de DRE no período de 01/08/08 a 31/08/08, Restaurante Popular de Chapecó,

entrada de recursos de convênio do programa compra direta local, conforme item 3.1 houve uma diferença em relação ao primeiro Demonstrativo, significando que houve uma entrada de recursos de terceiros.

Nota-se que na conta custo variável tem-se a diferença de valores, que conforme ficha técnica houve uma entrada de recursos de convênio, conforme demonstrado na figura abaixo:

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2.15 Participação no Custo de Produção

Tendo em vista a entrada de recursos através dos comensais/usuários que pagam suas refeições,

gerando o faturamento mensal, bem com as entradas de recursos de convênios e o restante dos custos suportados com recursos próprios do gestor, conseguimos com este relatório visualizar a participação de cada ator no processo de divisão dos custos, demonstrado a participação percentual e em valores de cada um, conforme figura abaixo:

Exemplo Hipotético de DRE no período de 01/08/08 a 31/08/08, Restaurante Popular de Chapecó.

Com essas informações organizadas e consolidadas conseguiremos analisar os volumes de

recursos e produção que cada ator (federal, prefeitura e usuário) participou ou contribui com os custos de produção, demonstrando em percentuais e valores a partilha do custo total.

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2.16 Estudo de Caso Prático: Restaurante Popular, Banco de Alimentos e Cozinha Comunitária. (Avaliação). Orientações: Estudo de Caso de cada equipamento

Cada Gestor irá realizar um diagnóstico do seu equipamento, levantando todas as informações financeiras e administrativas, necessárias que movimentam o empreendimento.

1) Restaurante Popular: Planilha de Controle: vendas, estoque, custo variável das refeições, custo fixo das refeições, despesas operacionais, ficha técnica, ficha de controle de convênios, com as informações irá gerar o relatório de Demonstrativo de Resultado (DRE) trabalhado em aula.

2) Cozinhas Comunitárias:

Controle de quantidade de refeições produzidas, estoque de produtos, levantamento do custo fixo, despesas operacionais, ficha de controle de convênios, com as informações irá gerar o relatório de Demonstrativo de Resultado (DRE) trabalhado em aula.

3) Banco de Alimentos: Controle de estoque, separando os itens adquiridos com recursos próprios, doados por doador, levantamento do custo fixo do banco, levantamento das despesas operacionais, ficha de controle de convênios com as entidades recebedoras de alimentos, com as informações irá gerar o relatório de Demonstrativo de Resultado.