Fundação Getúlio VargasEscola Brasileira de Administração Pública e de Empresas

EBAPE

Governo Eletrônico como Política de Gestão Pública

Trabalho final da Disciplina Laboratório de Políticas PúblicasProfessor Francisco Gaetani

AlunoBenjamin Soares de Azevedo Neto

Julho 2013

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Governo Eletrônico como Política de Gestão Pública

Benjamin Soares de Azevedo Neto

Sumário: Este estudo apresenta um panorama do Programa de Governo Eletrônico Brasileiro,como Política de Gestão Pública, tomando por base levantamento feito nos portais do GovernoFederal. O estudo também apresenta a posição brasileira em relação a outros países, com base naspesquisas de Governo Eletrônico da ONU publicadas desde 2001. Apresentamos um histórico ealguns exemplos de excelência do governo eletrônico brasileiro. E uma análise da Pesquisa deMunicípios MUNIC-2012 do IBGE, como forma de ter uma primeira visão da situação nos 5.565municípios brasileiros. Inclui também a apresentação da comunidade de colaboração e inovaçãoaberta Software Público Brasileiro – SPB, de difusão gratuita de soluções tecnológicas para aadministração pública brasileira, federal, estadual e municipal.

Abstract: Based on information available on Brazilian Federal Government portals, this studypresents an overview of the Brazilian e-government program, as a Public Management Policy.Study also shows the relative Brazilian position compared to other countries, based on the UnitedNations e-government surveys published since 2001. We present the history and some examples ofexcellence of Brazilian electronic government. There is also the analysis of MUNIC-2012, thenational towns survey from official Brazilian Census authority, IBGE, as a way to have a first lookon the situation on the 5.565 Brazilian cities. It includes also the presentation of the opencollaboration and innovation community Brazilian Public Software (SPB), aimed to the freediffusion of technological solutions to the Brazilian Public Administration, at federal, state and locallevel.

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INTRODUÇÃO

Nosso tema de estudo é o governo eletrônico brasileiro, como política de gestão públicatransversal e catalizadora de outras políticas públicas.

O estudo Benchmarking E-government A Global Perspective (ONU, 2001) trazia umadefinição singela para o termo governo eletrônico: “a disponibilização pela Internet informações eserviços governamentais aos cidadãos”.

Nos anos seguintes, em sucessivas pesquisas conduzidas pela ONU, a própria definiçãoevoluiu. Acompanhando o avanço nas tecnologias da informação e das comunicações (TICs), oconceito de governo eletrônico, ou abreviadamente e-Gov, firmou-se na agenda política mundial efoi se expandindo e agregando novas funções e aumentando sua importância em todo o mundo. Empouco mais de dez anos evoluiu da simples publicação de informações para a transformação dopróprio funcionamento do governo e de seu relacionamento com cidadãos e empresas, firmando-secomo instrumento de políticas públicas de transparência, racionalização, inclusão e participaçãodemocrática.

A página de apresentação Conheça o Programa de Governo Eletrônico Brasileiro (Brasil,2013) define como objetivo do programa “a transformação das relações do Governo com oscidadãos, empresas e também entre os órgãos do próprio governo de forma a aprimorar a qualidadedos serviços prestados; promover a interação com empresas e indústrias; e fortalecer a participaçãocidadã por meio do acesso a informação e a uma administração mais eficiente“.

O governo eletrônico é política de gestão pública, de natureza transversal, que “perpassapotencialmente toda a administração pública e vem se constituindo em uma das mais importantesferramentas transformadoras das atividades governamentais” (Gaetani, 2004). O governo eletrôniconão se fixa em algumas poucas questões específicas, mas ao contrário, tem campo em quase todasas áreas e como característica mais marcante e distintiva, é uma política de grande visibilidade.

O governo eletrônico é o aprimoramento das relações do Governo com os cidadãos (G2C),empresas (G2B), servidores (G2E) e entre órgãos de governo (G2G), através do uso das tecnologiasde informação e comunicações, facilitando o acesso aos serviços prestados pelo governo e ocumprimento de obrigações, e por outro lado servindo de canal para a comunicação das empresas edos cidadãos com o governo, inclusive no exercício de seus direitos de acesso à informação eparticipação democrática ativa.

A ONU, assim como outros organismos internacionais, tem acompanhado e estimulado aevolução do e-government, provendo como parte desta ação pesquisas específicas a nível mundialdesde 2001. São trabalhos valiosos, servindo seus resultados e rankings como um benchmarkingpara orientação e estímulo a todos os países para que se empenhem continuamente na direção desistemas de governo eletrônico mais efetivos, mais abrangentes e mais inclusivos.

A metodologia das pesquisas de e-governement da ONU considera o serviço de governo

eletrônico a nível nacional e acompanha métricas do próprio governo eletrônico e outras estruturaisque afetam a maturidade para o processo e a participação dos cidadãos.. Num país como o Brasil, dedimensões continentais, organizado como uma federação de 27 estados e o Distrito Federal e mais5.565 municípios, de características completamente díspares entre si, um olhar responsável sobregoverno eletrônico deve considerar o conjunto deste entes federados. Mais ainda considerando queconstitucionalmente foram delegadas aos estados e municípios responsabilidade por diversas áreasde interesse do cidadão.

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Para um olhar no contexto subnacional, utilizaremos a Pesquisa de Informações BásicasMunicipais – MUNIC 2012 do IBGE, também divulgada em julho de 2013, que traz um ricopanorama de todos os municípios brasileiros, com um conjunto de dados que só uma pesquisa comtal abrangência e capilaridade poderia trazer. Foram incluídas nesta pesquisa de 2012 questõesrelacionadas ao governo eletrônico, trazendo informação dos serviços disponíveis nos municípiosdo país. Toda a série de pesquisas de municípios está disponível online no sítio eletrônico do IBGE(2013) e constitui valiosa fonte de informações.

Se por um lado temos este contexto de heterogeneidade, com diversidades extremas detamanho, competências, necessidades e recursos entre os entes federados, não se pode perder devista a semelhança das necessidades e soluções requeridas. Há uma infinidade de processos enecessidades semelhantes ou mesmo idênticos em diversos órgãos e esferas da administraçãopública, que podem ser objeto de soluções comuns, evitando duplicidade de esforços e desperdíciode recursos públicos. Destaca-se neste particular a comunidade Software Público Brasileiro - SPB,constituída como comunidade de inovação aberta, para compartilhamento livre e gratuito desoftwares para a administração pública.

Muito já foi feito, mas muito falta fazer. O governo eletrônico é um trabalho em andamento,possivelmente sem um fim, sempre em evolução. É uma conquista da sociedade e veio para ficar.

CONCEITOS

Definições de governo eletrônico

O conceito de governo eletrônico pelo seu uso comum é de fácil entedimento, mas éinteressante trazermos algumas definições da literatura,

A publicação Benchmarking E-government A Global Perspective (ONU, 2001) definiugoverno eletrônico como a disponibilização pela Internet informações e serviços governamentaisaos cidadãos.

O Banco Mundial por sua vez dizia referir-se ao uso pelas agências governamentais detecnologias de informação que transformem a relação com cidadãos, empresas e outrasorganizações governamentais, para entrega de melhores serviços aos cidadãos, interação aprimoradacom as empresas, acesso à informação ou gerenciamento público mais eficiente.

Para o Gartner Group, é a contínua otimização da entrega de serviços, participação de todose governança, pela transformação de relações internas e externas através da tecnologia, da Internet edas novas mídias.

O Programa de Governo Eletrônico Brasileiro (Brasil, 2013) define objetivo do governoeletrônico “a transformação das relações do Governo com os cidadãos, empresas e também entre osórgãos do próprio governo de forma a aprimorar a qualidade dos serviços prestados; promover ainteração com empresas e indústrias; e fortalecer a participação cidadã por meio do acesso ainformação e a uma administração mais eficiente“.

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Escalas de Estágio de Desenvolvimento do eGovernment

A literatura internacional apresenta várias escalas de classificação dos estágios tecnológicosaplicáveis ao governo eletrônico, como a escala com quatro estágios do Gartner Group (Baum &Maio, 2000), que tomaremos como padrão na eventual avaliação de exemplos específicos ao longodeste trabalho.

Escalas de Estágios de Desenvolvimento do Governo Eletrônico na literatura

Escala 1° 2° 3° 4° 5°

Gartner GroupBaum e Maio, 2000

Presença Web

Interação Transação Transformação

ONU,2001-2012

PresençaEmergente

Aprimorado Interativo Conectado Integrado

Banco Mundial, 2002

Publicar Interagir Transacionar

Accenture, 2003

PresençaOnline

CapacidadesBásicas

ServiçoDisponível

EntregaMadura

Transformaçãodo serviço

Siau e Long,2005

Presença Web

Interação Transação Transformação E-Democracia

Anderson eHenrikson, 2006

Cultivo Extensão Maturidade Revolução

Mausavi,2008

Catalogo Interação Comunicação Transação Integração

Lee,2010

Apresenta Assimilação Reforma Moldagem E-Governança

Estas escalas estão centradas no resultado que a capacidade tecnológica permite obter com aaplicação de governo eletrônico, desde um simples site informativo, passivo; passando por um siteinterativo onde, por exemplo, o contribuinte possa emitir uma segunda via para pagamento do seuIPTU; daí evoluindo para um site onde o cidadão possa realizar uma transação como entregar suadeclaração anual de imposto de renda, apresentar um recurso à Receita Federal ou pedir umparcelamento de débito através do sistema; até o estágio de transformação, com mudança da própriaforma pela qual as funções do governo são concebidas, organizadas e executadas, como no mesmocontexto o SPED e a NF-e.

Uma característica do governo eletrônico é sua multidimensionalidade de seusrelacionamentos. O governo relaciona-se com contribuintes, como os cidadãos (G2C) e as empresas(G2B), e também com outros órgão de governo (G2G) e ainda com seus servidores (G2E). Estágiosavançados de governo eletrônico contemplam esta multiplicidade. O nível de adoção dasferramentas de governo eletrônico é um indicador de sucesso do programa. Outra preocupaçãomoderna é saber o que o cidadão deseja / necessita e como pode acessar o governo eletrônico.

Vinnova, a agência sueca de sistemas de inovação, defende novos enfoque voltados para asatisfação do cidadão e na percepção do cidadão como usuário do governo eletrônico.

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POSICIONAMENTO INTERNACIONAL

Em 2001 as Nações Unidas, por seu Department of Economic and Social Affairs – DESA,publicaram o levantamento Benchmarking E-government: A Global Perspective - Assessing the UNMember States. Desde então têm sido geradas pesquisas periódicas atualizando o panoramamundial do governo eletrônico. Foram divulgadas pela ONU pesquisas de governo eletrônico em2003, 2004, 2005, 2008, 2010 e a última em 2012, das quais extrairemos uma visão histórica daevolução do conceito e dos objetivos do governo eletrônico, e o posicionamento relativo do governoeletrônico no Brasil em comparação aos outros países do mundo.

Pesquisas ONU sobre Governo Eletrônico

Edição Título da Pesquisa e pontos de atenção Brasil

2001 Benchmarking E-government: A Global PerspectiveAssessing the UN Member States

Definição de governo eletrônico como disponibilização pela Internetinformações e serviços governamentais aos cidadãos.

Oportunidade de tornar organizações públicas centradas no cidadão.Prover serviços com relação custo-benefício favorável.Promover o desenvolvimento e crescimento econômico.Melhorar a governança através da transparência .Os serviços que podem ser fornecidos pela internet ainda estão sendoconcebidos.

18°

2003 UN Global E-Government Survey 2003� Capacitação para governo eletrônico (e-gov readiness)� Participação do cidadão (e-participation)

Governo eletrônico como meio para um fim: o desenvolvimento para todos.

Foco na inclusão: desafio é fazê-lo acessível a todos, combatendo a exclusãodigital. G2G, G2C / C2G, G2B / B2GFerramenta de desenvolvimento dependente da infra-estrutura tecnológica,capital humano e conectividade.

Brasil41°29°

2004 UN GLOBAL E-GOVERNMENT READINESS REPORT 2004TOWARDS ACCESS FOR OPPORTUNITY

� Capacitação para governo eletrônico (e-gov readiness)� Acesso a oportunidades (e-participation)

Os benefícios das novas tecnologias, em especial as de informação ecomunicação, devem estar acessíveis a todos (ONU 2000: Declaração doMilênio).

Uso das tecnologias de informação e comunicação para disseminar a prestaçãode serviços e informações e o acesso a oportunidades.

Brasil

35°36°

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2005 UN Global E-government Readiness Report 2005From E-government to E-inclusion

� Capacitação para governo eletrônico (e-gov readiness)� Acesso às oportunidades (e-participation)

A ligação entre desenvolvimento tecnológico, o papel do governo e odesenvolvimento humano.Paradigma: Governança Socialmente Inclusiva para a sociedade da InformaçãoAcesso para todos. Igualdade de oportunidades.E-inclusão como a inclusão e participação através do uso das TICs, contrabarreiras de divisão por renda, educação, gênero, idade, minorias étnicas, acessoa comunicação, idioma, deficiências, rural/urbano. Entre países e nos países.Alguns destaques positivos na América Latinae-emprego no Chile: ofertas e inscrições para empregos em infoempleo.cle-educação no México: treinamento para servidorese-procurement: comprasnet – Brasil.

Brasil

33°18°

2008 United Nations e-Government Survey 2008From e-Government to Connected Governance

� Capacitação para governo eletrônico (e-gov readiness)� Acesso às oportunidades (e-participation)

Governo eletrônico como a contínua inovação na oferta aos cidadãos deserviços de mais valor, suportados pela integração, consolidação e inovaçãonos processos e sistemas internos, com máxima economia de custos.

Governança como a soma das diversas maneiras pelas quais indivíduos einstituições, públicas e privadas, gerenciam suas relações.Um governo menor e mais eficiente. Aumentar o valor dos serviços oferecidos.

Governança conectada como o instrumento para conseguir entregar um serviçode mais qualidade e menor custo, através do aperfeiçoamento dos processosinternos, redução de custos financeiros e tempos de transação, integração entrediferentes agências, ministérios e unidades da administração.

Gestão do conhecimento: estratégias para levar o conhecimento certo, às pessoascertas, no tempo certo e no formato certo. Pessoas, processos e tecnologias.

Parceria interjurisdicional, colaboração e integração entre as esferas de governo.Integração vertical (federal, estadual, municipal) e horizontal (entre diferentesórgãos e agências, além de organizações privadas).

Brasil

45°24°

2010 United Nations E-Government Survey 2010Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis

� Desenvolvimento do governo eletrônico (e-gov development)� Participação dos cidadãos (e-participation)

Governo eletrônico como uma força para efetiva governança e participaçãodos cidadãos, a nível nacional e local.

Brasil

61°42°

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A crise financeira trouxe a necessidade dos governantes serem competentes,transparentes, acessíveis e eficientes.

Aproxima-se 2015, horizonte temporal para o MDG – Millenium DevelopmentGoal, e a questão é a escolha de onde aplicar as TICs, se em saúde, educação,proteção do ambiente ou outras áreas; e com que velocidade os ganhos podem serealizar.Open Data.

2012 United Nations E-Government Survey 2012E-Government for the People

� Desenvolvimento do governo eletrônico (e-gov development)� e-Participação (A pesquisa lista como 14°, sem acumular os empates)

Governo eletrônico com ênfase no uso do serviço, na inclusão, e no uso demúltiplos canais.

Enfoque holístico de governança, “todo governo”, do qual o governo eletrônicofaz parte. Leva em conta os aspectos de eficiência e distribuição das políticassetoriais e seus resultados, a agenda de desenvolvimento nacional, acordos decooperação internacional, de modo que as soluções resultantes sejamsustentáveis.

O governo eletrônico está no centro da construção de um ambiente estratégicode desenvolvimentos sustentável. Uma das funções chaves é prover um conjuntointegrado de políticas, leis e regulações e desenvolver processos e instituiçõesque permitam aos cidadãos se beneficiarem das novas tecnologias.

Centrado no cidadão.Preocupação com segurança e privacidade.Acessível por múltiplos canais: website convencional, acesso mobile (sites m-government especiais para tablets e smartphones, sms, apps e pagamentomobile), kiosks de serviço, além dos meios convencionais como telefone,correio e contato presencial.

Brasil

59°31°

Estas pesquisas cobrem muito mais detalhes do que resumimos aqui, desde simplescomparações dos países por continentes, passando pelas métricas usadas para a montagens dosrankings, dados de infraestrutura, barreiras de inclusão, perfis populacionais, correlação entre cadaindicador e os resultados finais, além de bastante informação conceitual sobre os tópicos de atençãode cada edição.

Na pesquisa de 2012 o Brasil aparece na 59ª posição, tendo avançado duas posições emrelação à pesquisa anterior (2010) onde figurava como 61°. Note-se que apesar da evolução do e-gov no Brasil nos últimos anos, o posicionamento comparado que era de 18° em 2001 caiuacentuadamente ao longo das sucessivas edições da pesquisa. Podemos levantar algumas objeçõesà metodologia, como por exemplo esta tomar comunicação e internet via linha fixa com altapontuação, enquanto no Brasil numericamente predomina a telefonia e a internet móveis. Estasimples questão metodológica reduziu a nota brasileira no item comunicação a 30% do máximo.

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Tivesse o Brasil nota próxima aos países desenvolvidos, estaria em 30° lugar nesta pesquisa dedesenvolvimento do governo eletrônico em 2012.

Interessante observar que o posicionamento internacional do Brasil nesta última pesquisa degoverno eletrônico da ONU é praticamente equivalente à atual posição do Brasil no GlobalInnovation Index 2013 da WIPO, Cornell University e INSEAD, também divulgado no início dejulho/2013. No ranking da inovação o Brasil caiu da 54ª posição obtida em 2012, para a 62ª posiçãoem 2013. Este índice avalia os países com relação à inovação em sentido amplo, não restrita aosetor ao setor público, embora inclua também, como componentes do índice, diversas métricasligadas ao setor público que se constituem em importante fator para a inovação e o desenvolvimentodos países. A par de questões metodológicas das pesquisas, estas posiççoes medianas reforçam anoção de que ainda há muito a se fazer no Brasil.

A agência governamental sueca para sistemas de inovação, VINNOVA, fez em 2006prognósticos para o que seria o governo eletrônico em 2016, e em novo trabalho datado de 2009,revisou as previsões e projetou cenários para o e-gov em 2020. Duas linhas mestras emergem doestudo: primeiramente como aproveitar as tecnologias disponíveis para melhorar a governança, aeficiência, a relação custo-benefício, a qualidade dos serviços e a participação do cidadão; e comosegunda preocupação de que maneira o governo eletrônico pode incrementar a participação e aconfiança governo-cidadão.

GOVERNO ELETRÔNICO BRASILEIRO COMO POLÍTICA DE GESTÃO PÚBLICA

Programa Brasileiro de Governo Eletrônico

O Governo Eletrônico surgiu em 2000, com a criação de Grupo de TrabalhoInterministerial, cujas foram incorporadas às metas do programa Sociedade da Informação,coordenado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, em três linhas mestras: universalização deserviços; governo ao alcance de todos; infra-estrutura avançada.

No mesmo ano, foi lançada a publicação Sociedade da Informação no Brasil - Livro Verde(Brasil, 2000), cujo capítulo 6 (Governo ao Alcance de Todos) traz diagnósticos e propostas deações referentes ao governo eletrônico, à mesma época que o Grupo de Trabalho Novas FormasEletrônicas de Interação apresentava sua Proposta de Política de Governo Eletrônico para o PoderExecutivo Federal (Brasil, 2000).

Em 2003 são delegadas à SLTI, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação doMPOG, as atribuições de apoio e supervisão dos trabalhos de oito Comitês Técnicos:Implementação do Software Livre; Inclusão Digital; Integração de Sistemas; Sistemas Legados eLicenças de Software; Gestão de Sítios e Serviços Online; Infra-Estrutura de Rede; Governo paraGoverno – G2G; Gestão de Conhecimentos e Informação Estratégica.

Em 2004, é criado o Departamento de Governo Eletrônico, encarregado de coordenar earticular a implantação de ações unificadas e integradas de governo eletrônico.

Em 2006, é publicada a primeira pesquisa de avaliação de serviços eletrônicos prestados noBrasil pelos governos de todas as esferas: federal, estadual e municipal segundo a Metodologia deIndicadores e Métricas de Serviços de Governo Eletrônico (Brasil, 2007), que àquela época jálistava diversos critérios de avaliação.

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Desde então a Administração Pública brasileira tem empreendido esforço persistente deaperfeiçoamento de suas ferramentas e ofertas de serviços ao cidadão através do governo eletrônico,com programas e portais específicos para esta finalidade. Disponibilizou programas definanciamento e repasses como o Programa para Modernização da Administração Tributária -PMAT e o Programa Nacional de Apoio à Modernização Administrativa e Fiscal – PNAFM.Oferece também diversos prêmios de inovação, como os patrocinados pela Receita Federal,Secretaria do Orçamento Federal e Tesouro Nacional, ou o Prêmio Innovare promovido no âmbitodo Judiciário, todos visando premiar inovações na área de atuação destes órgãos, os quais seconstituem em um incentivo a mais para servidores e outros cidadãos contribuírem com idéiasinovadoras em prol da administração pública.

O governo eletrônico é política de gestão pública intrinsecamente inovadora etransformadora em diversas dimensões: transforma os processos e a organização da administraçãopública; é meio e instrumento catalizador de políticas públicas; inova nos produtos e serviços quesão disponibilizados aos cidadãos e na velocidade desta interação; inova na forma como sãoconstruídas as soluções e ferramentas necessárias a esta transformação; e altera a forma departicipação do cidadão no governo com a crescente expansão dos meios de acesso pelos quais oscidadãos podem acessar o serviços do governo e inversamente também contribuírem e participaremdas decisões.

O avanço do governo eletrônico envolve desafios, como a interoperabilidade necessáriadentro da tendência atual de ignorar barreiras entre áreas do governo, integrar, manter e atualizarsistemas legados, e gerenciar contratos num contexto de rigidez jurídica.

O portal nacional para o cidadão brasileiro localiza-se em www.brasil.gov.br com a filosofiade ponto único de entrada, permitindo de lá acesso a serviços e informações em outros portais eserviços a nível federal.

Outro portal, o www.governoeletronico.gov.br, destina-se à informação sobre as políticas,ações e projetos do Programa Brasileiro de Governo Eletrônico e tem como público-alvo as trêsesferas de governo (federal, estadual e municipal), governos de outras nacionalidades, instituiçõesacadêmicas e de pesquisa, assim como profissionais e demais membros da sociedade que seinteressem pelo tema.

Também de interesse é o portal Dados Abertos http://dados.gov.br/ onde é possível obter-seuma gama crescente de informações. A diferença aqui é que a informação está disponível emformato visando seu processamento e sua utilização em massa. Já surgem aplicativos, inclusive paracelulares, fazendo uso deste portal através de técnicas de data mining para gerarem informações quede outra forma seriam de difícil obtenção, ou muito trabalhosas.

Por sua natureza de política de gestão pública transversal, o governo eletrônico interage compraticamente todas as demais políticas públicas, demandando interação e coordenação com outrasáreas, como ensina Saravia (2006).

Exemplos na administração pública brasileira

Em virtude do seu grande impacto começaremos com a Lei 12.527/2011, mais conhecidacomo Lei de Acesso à Informação (LAI), trouxe a imposição de publicação de informações emanutenção de canal de consultas em sítio na Internet a que ficaram obrigados todos os órgãos daadministração direta, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista,

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demais entidades controladas e também entidades privadas que recebam recursos públicos paraações de interesse público, em todas as esferas federativas, nos poderes Executivo, Legislativo(incluindo cortes de Contas), Judiciário e Ministério Público. A LAI trouxe assim um impulsotremendo ao governo eletrônico, firmando-o como obrigação legal de todos estes entes. Ao incluirum rol mínimo de informações e um canal de consultas com atendimento obrigatório, a LAI, a parde seus enormes benefícios relacionados à transparência, já coloca todos estes portais como pontode partida no segundo estágio da escala do Gartner Group.

Outro exemplo importante é o Portal da Transparência (www.transparencia.gov.br) ondepodem ser consultados dados de Despesas, Receitas e Convênios do Governo Federal, através deacesso aos dados do SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal,desenvolvido em 1987 pelo Serpro para STN – Secretaria do Tesouro Nacional. Este portal tem sidoimportante instrumento de controle social dos gastos do governo, pela exposição destes em temporeal proporcionada pelo portal. Com a edição da LAI, foram incluídas informações de servidorestambém, como a polêmica divulgação de salários individuais. Mesmo estas tem um forte aspectopositivo, tendo sido identificadas através deles diversas irregularidades, como acumulações,desrespeito ao teto constitucional do funcionalismo (em especial para servidores com atuação emdiferentes esferas ou poderes). Também estão disponíveis informações de demissões no serviçopúblico.

Como exemplo de excelência temos a Secretaria da Receita Federal, que estaria no estágiomais avançado conforme a classificação do Gartner Group. A segurança é tratada com rigor, dada asensibilidade de seus dados. Seu site não só informa, interage, permite transações e tem açãotransformadora dos processos da administração e da sociedade.

Progressivamente foram automatizados procedimentos de declaração de imposto de renda,otimizando o processo com a eliminação de remessa postal de declarações, da subseqüentedigitação central das mesmas, eliminando também as crítica e correções que eram feitas há cerca devinte anos. Há vários anos o próprio contribuinte, através de programa amigável, realiza a entradade dados, que são criticados na hora, eliminando a maior parte das inconsistências e diminuindo acarga de trabalho da administração pública. Dado seu caráter universal, atingindo toda a populaçãoativa e as empresas, suas exigências foram mesmo moldando alguns aspectos, como a obrigação dedeclaração em computador ou o uso de certificados digitais, que começam a fazer parte do dia a diada população e/ou das empresas. O órgão cuidou também de deixar algumas alternativas parainteração mais simples com parcela da população, como a declaração de isento por telefone.

Como exemplo de transações eletrônicas na SRF, o contribuinte consegue através do portaleCac realizar auto atendimento para a maior parte dos casos, incluindo situações complexas comoapresentação de recursos e impugnações, podendo até mesmo celebrar parcelamento de débitosonline.

E como exemplo de inovação transformadora, último estágio de desenvolvimento dogoverno eletrônico, podemos incluir o SPED, mantido pela Receita Federal para o registro eemissão de documentos fiscais. O registro fiscal da operação deixa de ser o cupom ou nota fiscal, epassa a ser o seu registro no SPED em tempo real, a NF-e. As implicações são extremamenteimportantes e extensas. A arrecadação tributária passa a ter o acompanhamento do imposto emtempo real e sem depender de fiscalizações física nos estabelecimentos, diminuindo o esforço eaumentando a performance da arrecadação, viabilizando cruzamentos automáticos. O programa depremiação acoplado à NF-e em algumas localidades passou a inverter a lógica convencional ecolocar o cidadão como fiscal, exigindo o CPF na nota e com isto garantindo a receita tributária.

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Este mesmo exemplo da NF-e serve, porém, para mostrar riscos inerentes ao avanço doprocesso de governo eletrônico. Vão se expandindo, por exemplo, os riscos de ofensa à privacidade.O governo passa a saber em tempo real quanto as empresas venderam e o quanto o contribuintecomprou e aonde ele está. Isto pode ser usado para controle de arrecadação e como pulso daeconomia, mas pode também permitir representa invasão de privacidade do cidadão. É um temapara ser analisado em estudos futuros: as ameaças do big-brother / big-data.

Outro exemplo brasileiro notável de governo eletrônico, que mereceu inclusive citaçãoespecial na pesquisa de governo eletrônico da ONU em 2005 é o Portal de Compras do GovernoFederal e Pregão Eletrônico (ComprasNet ) gerenciado pelo Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão – MPOG, que está disponível para realização e acompanhamento de processoseletrônicos de aquisições e licitações da Administração Pública Federal, com consultas de editais,publicações, legislação e contratações realizadas, cadastro de fornecedores e opção de recebimentode avisos de licitações e de cotações por e-mail.

A Imprensa Nacional no endereço in.gov.br também exemplifica bem os benefícios dogoverno eletrônico. A edição eletrônica ecológicamente substituiu inteiramente a publicaçãoconvencional. Na ferramenta online, disponível toda manhã, tem-se acesso ao Diário Oficial daUnião, com recurso de busca de texto, que também pode ser feita a edições anteriores, estandodisponíveis as edições desde 1990, com busca textual agregada por períodos anuais. Anteriormente,na edição convencional em papel tais buscas eram feitas de modo arcaico, muitas vezes através deempresas de pesquisa, que por muito tempo eram manuais. As seções Destaques do Diário Oficialda União, Concursos e Seleções e Destaques Especiais trazem em destaque temas de maiorinteresse, como se fossem manchetes de um jornal, dando mais publicidade a atos relevantes. Apostagem das publicações também é feita eletronicamente, pelo Sistema de Envio Eletrônico deMatérias – INCOM por usuários cadastrados.

Em outro exemplo de excelência, a Junta Comercial de São Paulo fornece online egratuitamente certidão das empresas lá registradas, conferindo agilidade e economia a quem precisainformar-se sobre estas empresas. O custeio da Junta vem das taxas de arquivamento e consultasespeciais. Idêntico serviço solicitado na Junta Comercial do Rio de Janeiro passou a ser feito online,mas com pagamento de cerca de oitenta reais e liberação na compensação do pagamento, emboratenha a mesma estrutura de taxas de registro que sua congênere paulista.

Também em São Paulo, os cartórios de registro de imóveis criaram através de sua associaçãolocal serviço online de registro que permite consultas e certidões com prazo quase imediato,completando novs registros em menos de cinco dias, enquanto no Estado do Rio deJaneiro o padrãoé de trinta dias, e frequentemente mesmo este prazo não é cumprido. Os serviços cartoriais sãoserviços públicos prestados por particulares por delegação. Tal qual os serviços prestados peloestado diretamente, carecem de controle e precisam caminhar para mais eficiência e menorescustos. Neste caso específico existe, porém, um conflito de interesses na forma de participação defundos em favor da OAB / Mútua dos Advogados, fundos de capacitação do Judiciário e doMinistério Público sobre as receitas cartoriais, o que torna as Corregedorias de Justiça, responsáveispor esta normatização, reféns de interesses corporativistas que dificultam uma política pública maisafinada com o interesse público, num exemplo de fator organizacional que prejudica aimplementação de melhores práticas.

Exemplos de deficiências

Seja na falta do serviço, ou deficiências em sua implementação, vê-se com freqüência mausexemplo de governo eletrônico, principalmente não alinhados com as exigência de governança

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eletrônica, como foco no cidadão e seus interesses e quanto à acessibilidade.

Até a Receita Federal, com tão avançados sistemas, que exaltamos no item anterior, temdeficiência num aspecto singelo: suas consultas de CPF e CNPJ exigem a entrada dos campos sempontuação, quando inúmeros sites hoje permitem que este campo seja informado com ou sem amáscara usual de edição, facilitando a vida do usuário que pode copiar o campo diretamente deoutros documentos e colar na consulta.

Um outro mau exemplo simplório ocorre no agendamento de vistorias no Detran/RJ: ocidadão não consegue agendar sua vistoria para o posto mais conveniente para ele, pois asmarcações são liberadas aos poucos, e costumam estar esgotadas nas datas disponibilizadas. Oórgão maximiza a ocupação de seus recursos de atendimento deslocando o cidadão para postos maisdistantes que tenham posições disponíveis. Evidentemente o certo seria o cidadão poder escolher oposto e o sistema dar as opções de data livres mais próximas naquele posto, ainda que mais à frente.E também que o Detran compatibilizasse a capacidade de vistoria de seus postos às respectivasdemandas.

Outro exemplo, no INSS, também relativo a agendamento refere-se à vinculação doatendimento presencial a uma única providência específica. O contribuinte não pode agendar otratamento de mais de um tipo. Existe atendimento pela internet e por telefone, através do qual ocidadão apenas marca visita presencial. Ao comparecer ao posto somente pode tratarespecificamente da questão agendada, ao invés de estar ali para resolver o seu problemaprevidenciário holisticamente. Não vai ali tratar da aposentadoria, mas tão somente cumprir umpasso específico. Vivemos recentemente situação paradoxal, que exemplifica bem a deficiência naconcepção do serviço. Ao final de um atendimento presencial destes surgiu a necessidade e apossibilidade de obter cópia digital do processo. Mas a cópia não era fornecida na hora: tinha queser agendada. Pior do que isto, o padrão é agendar nova data para que seja protocolado o pedido dacópia digital e não para entrega da mesma, que só seria feita em uma terceira data. O cidadão alipresente não podia requerer a cópia naquele atendimento, pois o agendamento original tinha outrafinalidade. Em completa negação dos princípios de foco no cliente e one-stop-shop, e com prejuízoao cidadão que tem que perder seu tempo retornando várias vezes para conseguir algo que seriapossível atender em uma única visita. Há um longo caminho a percorrer, e princípios básicos aincorporar.

O mesmo INSS, porém disponibiliza consulta ao CNIS - Cadastro Nacional de InformaçõesSociais, com informações do histórico de contribuições previdenciárias, em seus sistemas medianteanacrônico cadastramento prévio e presencial de senha, mas em convênio com o Banco do Brasiloferece a mesma consulta dentro do ambiente do Internet Banking, num conceito avançado, usandocomo autenticação do contribuinte o login no sistema do banco.

Um olhar nos municípios através da Pesquisa de Municípios MUNIC 2012 (IBGE)

A MUNIC, Pesquisa de Informações Básicas Municipais, se define como pesquisainstitucional e de registros administrativos da gestão pública municipal. Realiza levantamentopormenorizado de informações sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento das instituiçõespúblicas municipais.

O objeto de interesse da pesquisa engloba notadamente a estrutura da prefeitura, seu quadro,funcional, instrumentos fiscais, recursos institucionais, políticas de planejamento, programas eações públicas locais, oferta de serviços à população e infraestrutura urbana. A pesquisa, porém, vai

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além destes aspectos e investiga vários outros aspectos da realidade local.

O Questionário Básico utilizado na MUNIC 2012, como em anos anteriores, investigouinformações sobre recursos humanos, instrumentos de planejamento, recursos para a gestão,comunicação e informática, transporte, cultura, assistência social, segurança pública e meioambiente, com a coleta das informações sendo realizada entre maio e dezembro de 2012.

Em função do incremento da informática como meio de desenvolvimento e de difusão deinformações, nesta pesquisa o IBGE aprofundou o levantamento de informações referentes aocampo temático de comunicação e informática nas prefeituras. Nos valeremos destas informaçõespara inferir algumas conclusões com relação à situação do governo eletrônico nos municípiosbrasileiros.

Uma das questões referia-se à existência de página do município na internet, perguntandoainda como classificaria o serviço existente, se informativo, interativo ou transacional.

Presença dos municípios na internet em 2012Site do Município Quantidade %Sem página Internet 2.226 40,0% Informativa 1.497 26,9% Interativa 1.060 19,0% Transacional 780 14,0%

Evidentemente as respostas não refletem a real operação dos sites municipais, com 780municípios afirmando possuir site transacional, o mais avançado segundo a escala de Gartner, o quenão parece crível. Fica assim prejudicada a possibilidade de classificar o estágio dedesenvolvimento do governo eletrônico nos municípios a partir destas respostas.

O questionário precisaria diferenciar mais precisamente os estágios da iniciativa online domunicípio, substituindo a classificação subjetiva por uma lista de funções esperadas de um site demunicípio, aferindo-se a presença ou não destas funções, para daí construir a classificação comoinformativo, interativo, transacional.

Perfil dos Municípios Brasileiros por populaçãoMUNIC 2012 (IBGE)

Brasil 5.565 100,0%

Até 5.000 1.298 23,3&

5.001 a 10.000 1.210 21,7%

10.001 a 20.000 1.388 24,9%

20.001 a 50.000 1.054 5,9%

50.001 a 100.000 327 4,5%

100.001 a 500.000 250 0,7%

Mais de 500.000 38

A LAI – Lei de Acesso à Informação em seu artigo 8°, §4, ao dispensar os município até

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10.000 habitantes da divulgação em sítio na Internet das informações previstas naquele artigo,mantendo apenas as obrigações relacionadas à LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal, excluiu daobrigação 45% dos municípios, conforme quadro a seguir. A nosso ver já há meios destesmunicípios atenderem plenamente as obrigações de transparência, inclusive através do SPB, e estadispensa deveria ser revogada.

O aumento de atribuições dos governos municipais gerou a necessidade de uma gestão maiseficiente dos recursos disponíveis, informações mais rápidas e precisas para a tomada de decisões epara prestar contas à sociedade, reforçando a necessidade da utilização pelos governos municipaisda tecnologia disponível. Como exemplo tem-se a importância de se informatizar cadastros ecobrança de taxas de competência municipal, como IPTU e ISS.

Todos os 5.565 municípios possuíam computadores em funcionamento na administraçãodireta municipal. Em 3.149 (56,6%) municípios todos os computadores estavam ligados em rede eem 2.123 (38,1%), apenas parte dos computadores estava ligada em rede. Em 268 municípios (4,8%do total) nenhum computador estava ligado em rede. Em 5.555 (99,8%) dos municípios estescomputadores possuíam acesso à Internet. Em 1.372 (24,7%) municípios existia intranet, redeinterna privativa que possibilita a integração de tecnologias nos seus próprios sistemas deinformação. Nos municípios com mais de 500.000 habitantes a presença de intranet subia para84,2%, estando todos os computadores ligados em rede e com acesso à Internet.

Em 5.289 (95,0%) dos municípios existia algum tipo de atendimento ao público à distância,sendo que em 4.689 (84,3%) a Internet esta disponível como meio de comunicação. Em 14,3% dosmunicípios era oferecido acesso WiFi pela prefeitura.

A evolução tecnológica nos municípios ocorre com atraso, acarretando por conseqüência

estágios mais atrasados também com relação ao governo eletrônico. A oportunidade existente é quea tecnologia necessária existe, e pode ser obtida com relativa facilidade, facilitando o catch-up. Esteatraso pode ter múltiplas causas, mas a obtenção da tecnologia necessária parece ser a estratégianatural. Nesta direção iniciativas do Governo Federal, como a comunidade Software PúblicoBrasileiro – SPB podem trazer esta tecnologia a um baixo custo, com a possibilidade de assessoriapara implantação e treinamento.

Comunidade Software Público Brasileiro – SPB

A comunidade Software Público Brasileiro – SPB (www.softwarepublico.gov.br),constituída em 2007, é uma rica fonte de soluções tecnológicas para entes da administração pública,organizada como uma comunidade de inovação aberta, com ambiciosa proposta de fazer adisseminação destas soluções sem cobrança de licença, pois são incorporadas à comunidade comoum bem público. O documento Software Público Brasileiro: Perspectiva Sistêmica (CTI, 2012), trazuma boa visão geral do SPB.

A importância desta comunidade é muito grande, pois as necessidades da administraçãopública apresentam elementos comuns, o que permite que aplicações necessárias em boa parte dasunidades da administração sejam assim disponibilizadas e possam ser utilizadas em inúmerasorganizações praticamente sem alterações, eliminando duplicação de esforços e de custos.

O melhor exemplo são os municípios, no total de 5.565, em sua maioria pequenos (89%deles com população até 20.000 habitantes), para os quais é de grande valia a disponibilidade desoluções abertas, sem custo de licenciamento e cobrindo suas rotinas das municipalidades, em

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grande parte padronizadas, o que permite a eles avançarem tecnologicamente e se equiparem para agestão de suas receitas tributárias, além das demais funções que compõe as soluções.

O SPB conta hoje com mais de 60 soluções voltadas a diversos setores da administraçãopública brasileira e tem também despertado o interesse de usuários de outros países como Portugal,Argentina, Uruguai, Paraguai, Venezuela e Chile. Na esfera municipal as soluções oferecidas, comoo e-Cidade e o Prefeitura Livre, reunidas no canal 4CMBr (Colaboração, Comunidade,Conhecimento e Compartilhamento – Municípios Brasileiros) destinam-se a informatizar a gestãomunicipal de forma integrada, com módulos financeiro, tributário, patrimonial, educação, saúde,recursos humanos e auto atendimento ao cidadão, soluções que trazem uma substancial mudançanestas prefeituras a partir do produtos e serviços que se tornam possíveis, refletindo em últimainstância até na eficiência da arrecadação pela melhor gestão tributária. Estão disponíveis tambémsistemas para emissão de nota fiscal eletrônica, dados geo-referenciados, gestão educacional egestão de frotas. Casos de sucesso são relatados no portal e já começam a aparecer também naliteratura, como Cesar (2012).

O progressivo avanço da computação em nuvem, com soluções hospedadas remotamente,que dispensam a instalação de servidores e programas no órgão utilizador, nos permite preverimpulso adicional por conta da nova arquitetura.

A principal fonte de conhecimento e melhores práticas no SPB é a própria comunidade,altamente interdisciplinar, com experiências variadas e relevantes para o ecossistema.

CONCLUSÃO

As iniciativas de governo eletrônico se constituem em políticas de gestão públicasrecursivamente inovadoras, num circulo virtuoso: inovam ao interagirem com outras políticaspúblicas através do uso de novas tecnologias; inovam no processo pelo qual os governos serelacionam com o cidadão; inovam no conjunto de produtos que oferecem ao cidadão; inovam naforma como produzir os produtos e serviços a serem oferecidos; inovam com a criação de novosfluxos de comunicação, também recebendo informações do cidadão, em direção a uma aindanebulosa e-democracia.

O Brasil esteve preocupado com governo eletrônico desde o início do movimento a nívelmundial. Hoje formalmente está em posição mediana conforme a pesquisa de governo eletrônico daONU, posição que teve alguma influência de fatores de metodologia e das nossas deficiências comrelação à inclusão digital. Há porém grande incremento no governo eletrônico a partir da LAI, etambém disponibilização de soluções que podem melhorar esta situação (SPB), além do avanço dainclusão através de política pública específica e também pelo próprio avanço da tecnologia e suaadoção mesmo pelas classes mais desfavorecidas.

Temos exemplos de excelência, ao lado de municípios que sequer tem presença online.Muito há a fazer com relação à abordagem com foco no cidadão, ainda ignorada na maioria dassituações. Alguns reforços institucionais, expandindo de forma compulsória o alcance e a orientaçãodo governo eletrônico, como fez a LAI, podem ser instrumentos de avanço na qualidade epenetração do governo eletrônico, com o auxílio também de instrumentos como o SPB.

O Brasil segue evoluindo e tem todos elementos para aprimorar o governo eletrônico e tersua excelêcia reconhecida pelas métricas internacionais da ONU nas próximas pesquisas.

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