GRUPO I CLASSE V - Plenrio

TC-013.493/2008-4 (com 1 volume)

Natureza: Relatrio de Auditoria Operacional

Interessado: Tribunal de Contas da Unio

Unidades: Secretaria de Educao Superior-SESu/MEC e Caixa Econmica Federal-CEF

Advogado constitudo nos autos: no hSUMRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS - PROUNI E FUNDO DE FINANCIAMENTO AO ESTUDANTE DO ENSINO SUPERIOR FIES. RECOMENDAES E DETERMINAES. COMUNICAES. ARQUIVAMENTO.RELATRIOCuida-se de Auditoria Operacional realizada no perodo de 4/6 a 7/11/2008, tendo por objeto as aes governamentais voltadas ao acesso e permanncia da populao economicamente mais vulnervel ao ensino superior, realizadas por intermdio do Programa Universidade para Todos-ProUni e do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior-FIES, no que concerne ao alcance de seus objetivos, seus mecanismos de implementao e controle, bem como sua sintonia com o mercado de trabalho e seu pblico-alvo.

Reproduzo a seguir, em sua ntegra, o criterioso relatrio elaborado pelos ACEs Alpio Dias dos Santos Neto, Patrcia Coimbra Souza Melo e Tiago Gozzer Viegas, com cujas concluses ps-se de acordo o Titular da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo (fls. 206/253, vol. 1):1. Introduo

1.1.Antecedentes

1.O Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio - TCU para o perodo de 2006 a 2010, aprovado pela Portaria TCU n 042/2006, define como um de seus objetivos estratgicos contribuir para a melhoria da administrao pblica (objetivo n 2) e como uma de suas linhas estratgicas, definir e implantar aes que contribuam para o aperfeioamento da administrao pblica e da legislao que a rege (estratgia n 7).

2.Nesse sentido, e em conformidade com o artigo 4 da Resoluo 185/2005, que instituiu a adoo de Temas de Maior Significncia TMS foi realizado, em 2007, levantamento na Funo Educao para apontar as reas passveis de auditoria que fazem parte do plano de fiscalizao 2008.

3.A seleo das reas, apontadas no levantamento, levou em conta o critrio de risco, materialidade, relevncia e probabilidade de as aes de governo no alcanarem seus objetivos. O trabalho abrangeu todos os nveis educacionais e, do ensino superior, duas aes foram destacadas: o Programa Universidade para Todos ProUni e o Fundo de Financiamento de Estudantes do Ensino Superior FIES. A presente auditoria, realizada nestes programas, insere-se no TMS5/2008 Educao: Universalizao e Qualidade.

4.No relatrio do TMS5/2007 Levantamento para o plano de fiscalizao 2008, que deu origem ao Acrdo 974/2008 TCU Plenrio, verificou-se que no ensino superior havia cerca de 50% de vagas ociosas em instituies privadas em 2006, aps a realizao dos processos seletivos, contrastando com as instituies pblicas em que o nmero de vagas no preenchidas foi de 8,5% considerando instituies federais e estaduais. Segundo Andrs (2008), grande parte da populao que no consegue vaga nas instituies pblicas e gratuitas, no tem condies de arcar com os custos de um curso superior privado, em face de condies socioeconmicas adversas.

5.Em 2001, o Plano Nacional de Educao PNE fixou metas para a educao em todos os nveis e modalidades, para um perodo de dez anos a partir de sua promulgao. Uma das metas desse plano para o ensino superior fixa o atendimento de pelo menos 30% da populao de 18 a 24 anos at 2011 nesse nvel de ensino. A literatura aponta que essa meta no deve ser atingida, j que em 2006 a taxa lquida de atendimento foi de 12%. Ressalta-se que a meta nasceu ambiciosa, uma vez que no ano de promulgao da lei, apenas 9% da populao nessa faixa etria freqentavam uma instituio superior de ensino no pas.

6.Na contramo dessa meta tambm figuram as baixas taxas de concluso do ensino mdio e as altas taxas de distoro idade-srie, que fazem com que os jovens concluam essa etapa da educao bsica fora da faixa etria esperada, ao redor dos 17/18 anos. Em 2005, o percentual de concluintes no ensino mdio foi de 65%. No mesmo ano, a distoro idade-srie chegou a 46%.

7.Em 2007, o Governo Federal lanou o Plano de Desenvolvimento da Educao - PDE. Segundo esse plano, a educao superior deve balizar-se, entre outros, pelos princpios da expanso da oferta de vagas e da promoo da incluso social pela educao.8.Para avaliar a conduo da poltica educacional no alcance das metas do PNE e do PDE necessrio identificar as aes governamentais capazes de interferir na situao posta para a educao superior do Pas, em relao ao acesso e permanncia da populao a esse nvel de educao. Nesse cenrio de interveno governamental, destacam-se o ProUni e o FIES, objeto de anlise do presente trabalho.9.A autorizao para realizao da auditoria foi exarada pelo Ministro-Relator Guilherme Palmeira, por meio de deliberao constante no Despacho de 21/05/2008 no TC 010.044/2008-4. Para dar cumprimento referida autorizao, a Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Seprog emitiu as Portarias de Fiscalizao n 441/2008, n 647/2008, n 876/2008 designando analistas para compor a equipe responsvel pelo planejamento e execuo da auditoria, realizada no perodo de 04/06/2008 a 07/11/2008.1.2.Objeto da auditoria

10.A presente auditoria tem como objetos o Programa Universidade para Todos ProUni e o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - FIES, que so aes do Programa Universidade do Sculo XXI (1073). A opo da equipe de auditoria por avaliar as duas aes, concomitantemente, advm da complementaridade entre elas introduzida na legislao, com o objetivo de criar mais um mecanismo que favorecesse a permanncia dos estudantes na graduao. Esse favorecimento ocorre pela priorizao dos bolsistas parciais do ProUni na obteno de financiamento por intermdio do FIES, existindo, inclusive, um processo especfico para os bolsistas desse programa.

11.A unidade administrativa responsvel pelo ProUni a Secretaria de Ensino Superior SESu/MEC, estando a coordenao tcnica a cargo da Diretoria de Polticas e Programas de Graduao. No primeiro semestre de 2008 o ProUni possua 385,3 mil alunos com bolsas ativas no programa e 303,4 mil em utilizao.

12.Em relao ao FIES, a unidade responsvel pela superviso do programa a SESu/MEC, e a sua operacionalizao est a cargo da Caixa Econmica Federal. O FIES possua, em 2007, 467,5 mil contratos de financiamento ativos.

1.3.Escopo da auditoria

13.A presente auditoria teve por escopo verificar a operacionalizao dos programas na busca da concretizao dos seus objetivos tendo em vista a sua insero na poltica governamental para o ensino superior, a anlise dos cursos financiados em relao s demandas de mercado, e os mecanismos de controle que abrangem os programas para o regular alcance do seu pblico-alvo. Buscou-se identificar, mais especificamente: i) se as formas de implementao do ProUni e do FIES refletem o previsto nos objetivos e normas dos programas e esto alinhadas s metas previstas no PNE para a educao superior; ii) o perfil dos cursos abrangidos por meio do ProUni e do FIES; iii) se a operacionalizao das contrapartidas recebidas pelas IES d margem a ocorrncia de algum tipo de impropriedade; iv) e se existem sistemas adequados de controle operacional e de monitoramento do ProUni e do FIES.

1.4.Metodologia

14.Na fase de planejamento, como subsdio construo do problema e questes de auditoria, foram desenvolvidas as seguintes atividades de diagnstico de problemas: a) reunies tcnicas com gestores e equipe tcnica dos programas; b) reviso da legislao, manuais operacionais e de documentos tcnicos que regulamentam os programas; c) reviso de artigos e de trabalhos de instituies de pesquisa e universidades sobre o tema; d) visitas tcnicas a quatro instituies de ensino superior privadas no Distrito Federal; e) elaborao da anlise Stakeholder; f) criao do mapa de processos; g) construo da anlise SWOT e do Diagrama de Verificao de Riscos DVR, juntamente com os gestores dos programas; h) painel de referncia (fl. 07).15.A metodologia utilizada durante a execuo da auditoria compreendeu: a) visitas de estudo a Instituies de Ensino Superior; b) pesquisa via e-mail com beneficirios dos programas; c) verificao de controles internos; d) anlise de dados secundrios; e) cruzamento de dados; f) anlise documental.

16.As visitas de estudo, realizadas nos dias 30 e 31/07/2008 e entre 04 e 08/08/2008, em doze instituies de ensino superior, contemplaram o Distrito Federal (02), e os estados da Bahia (05) e de So Paulo (05). A seleo dos estados levou em considerao o nmero total de beneficirios e o nmero de beneficirios fora do eixo sul-sudeste.

17.As atividades realizadas nas visitas de estudo compreenderam entrevistas com os coordenadores dos programas nas instituies de ensino superior e anlise de processos de comprovao de informaes dos candidatos de ambos os programas, alm de, em algumas instituies, a observao do desenvolvimento desse processo.

18.A pesquisa via e-mail junto aos beneficirios foi dirigida aos alunos que esto ativos em ambos os programas. Foram coletados 461 questionrios de beneficirios do ProUni e 320 do FIES, em uma amostra aleatria. O erro amostral aceitvel para os dois programas foi de 5%, o que ensejaria um tamanho de amostra igual a 400 para casa programa. No caso do FIES este nmero no foi alcanado, devido ocorrncia de no resposta. A no resposta pode gerar um vis de auto-seleo nas estimativas. Dessa forma, foram utilizados intervalos de confiana para as propores no relatrio conforme descrito no manual de Tcnicas de Amostragem para Auditorias, publicado no Boletim do TCU n 19 de 25 de maro de 2002.

19.As questes respondidas pelos beneficirios abrangeram temas como o grau de conhecimento sobre os programas, a comprovao da documentao pelas IES, a importncia dos programas para o acesso e a permanncia do aluno no ensino superior, os controles existentes, bem como a prtica de denncias sobre irregularidades. As questes foram tratadas em conjunto, sem que houvesse a identificao do respondente.

20.Outro aspecto importante da metodologia adotada nesse trabalho foi o extenso cruzamento de dados realizado, com o objetivo de fortalecer as inferncias em relao s melhorias necessrias nos sistemas de controles, para a identificao de possveis infringncias aos critrios de elegibilidade. Utilizaram-se vrios bancos de dados distintos, como PingIfes, cadastros de alunos de instituies de ensino superior pblicas estaduais (USP, Unicamp, UERJ, UECE), Sisprouni, Sifes, Sied-sup, Enade, RAIS e RENAVAM e o Censo da Educao Superior. Alm desses, foram consultados os micro-dados do Enem de 2002 a 2006, para anlise da demanda pelo programa. As anlises estatsticas foram realizadas utilizando-se os softwares SPSS, R e PERL.21.Por fim, tambm foram realizadas reunies com a Receita Federal do Brasil, a fim de se estudar a questo da renncia de receitas oferecida pelo ProUni e a obteno de estimativa do custo de uma bolsa integral no programa, bem como a questo do montante da dvida previdenciria, aspecto relacionado ao FIES.

1.5.Estrutura do relatrio

22.Alm do Captulo 1, que trata da Introduo, o presente relatrio composto por mais 8 captulos. O Captulo 2 apresenta uma viso geral dos programas auditados, onde, alm da contextualizao do tema, so apresentadas caractersticas dos programas, informaes sobre seus objetivos, pblico-alvo, forma de operacionalizao, indicadores e metas, alm de aspectos oramentrios e financeiros. Nos Captulos 3 a 6 so apresentados os principais achados da auditoria. Por fim, os Captulos 7, 8 e 9 tratam, respectivamente, da anlise dos comentrios do gestor, das concluses do trabalho e da proposta de encaminhamento. Neste ltimo, so apresentadas propostas de deliberaes que, se implementadas, contribuiro para melhorar o desempenho dos programas.

2.Viso geral dos programas

O ProUni e o FIES so programas paralelos, ou seja, a existncia de um no pressupe a ausncia do outro. Eles possuem datas de criao muito distintas um do outro, por isso no comeo funcionaram totalmente independentes. Contudo, o que se tem observado a partir da legislao a inteno de aproximao cada vez maior dos dois programas, a ponto de chegarem a serem efetivamente complementares. Embora busquem atacar principalmente as deficincias observadas no acesso e na permanncia de estudantes ao ensino superior, os dois programas atuam de maneiras bem distintas, como descrito ao longo deste captulo.

2.1.Caractersticas dos programas

2.1.1.Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior FIES

23.O Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior FIES, um programa do Ministrio da Educao MEC, institudo em 1999 por meio da Medida Provisria n 1.827, que, aps vrias reedies, foi convertida na Lei n 10.260/2001 e alterada, posteriormente, pela Lei n 11.552/2007.

24.O FIES sucedeu o Programa de Crdito Educativo Creduc, com a insero de regras que visam garantir sua viabilidade e auto-suficincia. um fundo de natureza contbil, operacionalizado pela Caixa Econmica Federal CEF, e se destina concesso de financiamento a estudantes regularmente matriculados em cursos superiores no gratuitos e com avaliao positiva.

25.De acordo com o disposto em sua lei de criao, so considerados cursos de graduao com avaliao positiva, aqueles que, nos termos do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior Sinaes, obtiverem conceito maior ou igual a 3 (trs) no Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes Enade.

26.Um aspecto a ser ressaltado que quase todas as operaes relativas ao FIES so realizadas pela Internet, desde a adeso das instituies de ensino, passando pela inscrio dos estudantes, processo seletivo do aluno, e divulgao dos resultados. Para cada candidato, o Sistema de Financiamento Estudantil Sifes, calcula um ndice de classificao - IC de acordo com os seguintes parmetros: a) renda bruta total familiar (declarada); b) tipo de moradia; c) doena grave ou candidato deficiente; d) egresso de escola pblica; e) candidato professor; f) outro membro do grupo familiar estudando em IES no gratuita; g) candidato com curso superior completo; h) candidato de raa negra; i) coeficiente de desempenho discente; e j) quantidade de componentes do grupo familiar. A forma de clculo do IC est expressa no Anexo I.

27.Os estudantes podem financiar at 50% dos encargos educacionais cobrados pelas Instituies de Ensino Superior IES, com taxas de juros efetivas de 3,5%, 6% ou 9% ao ano, conforme as condies de contrato e legislao na poca de sua assinatura. O beneficirio do programa tem prazo de at uma vez e meia o perodo de financiamento para quitar a dvida, com a amortizao ocorrendo aps a concluso do curso em duas fases. Na primeira, com durao de 12 meses, o estudante devolve ao Fundo prestao de valor igual parcela no financiada que pagava instituio de ensino no ltimo semestre de curso. Na segunda fase, a partir do dcimo terceiro ms, o saldo devedor dividido pelo prazo restante para amortizao, em parcelas iguais calculadas pelo Sistema Francs (Tabela Price).

28.Embora a taxa de juros seja inferior de mercado, ainda assim existe inadimplncia, que chegou, no exerccio 2006, a 12%, considerando o somatrio dos saldos devedores, e a 15%, considerando a quantidade de contratos ativos. Ao final desse perodo, a carteira de emprstimos apresentava 55 mil contratos em atraso, que totalizaram R$ 498,5 milhes.

29.Essa situao de inadimplncia j havia sido observada em trabalho anterior do TCU (TC-003.920/2006-5). De acordo com o relatrio, havia estudos por parte da CEF prevendo um aumento nessa inadimplncia, confirmada em 2008, segundo informaes dos operadores do programa constantes no pargrafo 92.

2.1.2.Programa Universidade para Todos ProUni

30.O Programa Universidade para Todos ProUni foi criado em 2004, com a edio da Medida Provisria n 213, posteriormente convertida na Lei n 11.096/2005. O programa tem por finalidade permitir o acesso da populao de baixa renda ao estudo universitrio. A operacionalizao do programa ocorre por meio da concesso de bolsas de estudos em cursos de graduao e seqenciais de formao especfica em instituies privadas de educao superior, oferecendo s que aderirem ao Programa, em contrapartida, iseno de Imposto de Renda Pessoa Jurdica - IRPJ, de Contribuio Social sobre Lucro Lquido CSLL, Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social - COFINS e Programa de Integrao Social - PIS.

31.O candidato a uma bolsa no ProUni deve fazer o Exame Nacional de Ensino Mdio - Enem, obter nota mnima de 45 pontos e satisfazer uma das seguintes condies: a) ter cursado o Ensino Mdio completo em escola pblica ou cursado o Ensino Mdio completo em escola privada com bolsa integral, ou ainda ter cursado todo o Ensino Mdio parcialmente em escola da rede pblica e parcialmente em instituio privada, na condio de bolsista integral da respectiva instituio; b) ser candidato portador de deficincia; c) ser professor da rede pblica de educao bsica, em efetivo exerccio, integrando o quadro permanente da instituio. Nesse ltimo caso, o professor deve concorrer a vagas em cursos de licenciatura, normal superior ou pedagogia, no sendo considerado como fator limitante o critrio de renda.

32.As bolsas oferecidas no programa so integrais, para os beneficirios que comprovem possuir renda familiar per capita de at um salrio mnimo e meio, ou parciais para os que possuem renda familiar per capita de at trs salrios mnimos. Alm dessas regras, o beneficirio no pode ser portador de diploma de curso superior ou estar matriculado em instituio pblica de ensino superior concomitantemente ao usufruto da bolsa ou ser financiado pelo FIES em curso ou instituio de ensino diferente daquela para a qual foi concedida a bolsa.

33.Os beneficirios que possuem bolsa parcial, desde 2005, tm prioridade na concesso de financiamento, por meio do FIES, de at 50% do montante no coberto pela bolsa do ProUni. Esse benefcio foi ampliado, a partir da Lei 11.552/2007, com a possibilidade de financiamento de 100% do montante no alcanado pela bolsa. Essas modificaes ocorridas a partir dessa Lei fizeram com que os programas ProUni e FIES apresentassem um carter de complementaridade, principalmente com o objetivo de favorecer a permanncia do estudante no ensino superior.

2.2.Contextualizao e relevncia

34.O Plano Nacional de Educao PNE traa metas e diretrizes para o Ensino Superior no Brasil, entre elas cabe destacar: a) prover, at o final da dcada, a oferta de educao superior para, pelo menos, 30% da faixa etria de 18 a 24 anos; e b) estabelecer uma poltica de expanso que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as diferentes regies do Pas. Alm do PNE, em 2007 o Governo Federal lanou o Plano de Desenvolvimento da Educao PDE. Segundo esse plano, a educao superior deve balizar-se pelos seguintes princpios, complementares entre si: expanso da oferta de vagas, garantia de qualidade dos cursos oferecidos, promoo da incluso social pela educao, ordenao territorial, permitindo que ensino de qualidade seja acessvel s regies mais remotas do pas e desenvolvimento econmico e social, fazendo da educao superior, seja enquanto formadora de recursos humanamente qualificados, seja como pea fundamental na produo cientfico-tecnolgica, elemento-chave da integrao e formao da Nao.

35.Deve-se ressaltar a relevncia de que se revestem ambos os programas, ora em estudo, para a consecuo das metas e dos objetivos anteriormente citados, ao viabilizarem o acesso e a permanncia de estudantes oriundos das classes menos afluentes ao nvel superior de ensino. Entre bolsistas ativos no ProUni e contratos vigentes do FIES, soma-se aproximadamente um milho de estudantes beneficiados por essas polticas governamentais.36.Tendo em vista a relevncia que o Ensino Superior possui nos planos existentes, a fim de se contextualizar a situao deste nvel educacional, vale caracterizar sua situao no cenrio brasileiro.

37.Ao se compararem as estatsticas relativas ao nmero de vagas oferecidas no Ensino Superior e o nmero de alunos inscritos por intermdio de diferentes processos seletivos, verifica-se que h elevada quantidade de vagas que no encontram ocupantes. Isso pode ser visto, notadamente, com relao s instituies privadas de Ensino Superior. A evoluo desse nmero de vagas em excesso nos ltimos anos apresentada no Grfico 1. Em 2007, quase metade das vagas oferecidas pelas instituies privadas no foram preenchidas.

Grfico 1 Evoluo do nmero de vagas que sobram aps os processos seletivos em instituies de nvel superior no Brasil, por tipo de instituio (2000 - 2006)

[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]

Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Superior, anos 2000/2006 INEP/MEC.38.Deve-se ressaltar que, de acordo com o MEC, esse clculo de sobra de vagas deve ser relativizado, pois feito a partir do nmero de vagas autorizadas, com base em solicitao das instituies de ensino. No geral, essas instituies solicitam um nmero maior de vagas do que aquele que ela est efetivamente pronta a ofertar, como forma preventiva frente a alguma futura alterao de normas educacionais. Assim, o nmero efetivo de vagas que sobram menor, mas no passvel de quantificao uma vez que dependeria de informaes de cada uma das milhares de instituies de ensino superior do Pas.

39.Tomando por base os dados do censo da educao superior, pode-se verificar que no faltam candidatos para ocupar as vagas que sobram nas instituies particulares, conforme pode ser visto no Grfico 2. Ou seja, apesar de haver vagas sobrando no ensino superior, h pessoas suficientes para ocuparem essas vagas. O no preenchimento deve-se, em parte, aprovao concomitante do candidato em instituio pblica e gratuita (ver demanda na Tabela 1, Apndice A) ou pela impossibilidade de arcar com os custos de uma instituio privada (Andrs, 2008)Grfico 2 Evoluo do nmero de vagas ofertadas e de candidatos s mesmas em processos seletivos em instituies de nvel superior privada no Brasil, no perodo de 2000 a 2006

[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]

Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Superior, anos 2000/2006 INEP/MEC40.Nesse contexto, os programas ProUni e FIES tm a finalidade de contribuir com o acesso e permanncia das pessoas que desejam fazer um curso superior e que no possuem condies para arcar com os custos de uma instituio particular de ensino. O ProUni ofertou, no perodo 2005 2008, 610 mil bolsas. O FIES, por sua vez, possua no final de 2007 um total de 467,5 mil contratos ativos.

2.3.Objetivos e pblico-alvo dos programas

41.O FIES destinado a estudantes que estejam regularmente matriculados em instituies no gratuitas, cadastradas no Programa e com avaliao positiva nos processos conduzidos pelo MEC. De acordo com o cadastro de aes da LOA 2008, o programa deve atender estudantes provenientes de famlias carentes, visando concretizar a poltica de democratizao de acesso ao ensino superior.

42.O ProUni tem por finalidade melhorar o acesso da populao de baixa renda ao estudo universitrio por meio da concesso de bolsas de estudo integrais e parciais, de 50% e 25%, a estudantes de cursos de graduao e seqenciais de formao especfica, em instituies privadas de educao superior, segundo critrios que levam em considerao a renda do grupo familiar do candidato. O critrio de renda define o tipo de bolsa ao qual o candidato pode postular, integral para quem possui renda mensal per capita de at um salrio mnimo e meio, e parcial para quem possui renda per capita de at trs salrios mnimos.

43.O ProUni dirigido a estudantes advindos de escolas pblicas ou bolsistas integrais em escolas particulares, professores da rede pblica de ensino que estejam em exerccio e estudantes portadores de deficincia fsica. Alm disso, o programa possui uma reserva de cotas em funo da raa declarada do estudante (negro ou indgena), de acordo com a distribuio percentual dessas raas nos estados a partir do censo populacional realizado pelo IBGE.

2.4.Forma de operacionalizao dos programas

A operacionalizao do FIES44.A operacionalizao do FIES realizada pela Caixa Econmica Federal - CEF. Um aspecto que deve ser ressaltado que todas as operaes relativas ao Fundo so realizadas pelos usurios utilizando-se o acesso ao Sifes, por intermdio da Internet, conforme j comentado na subseo 2.1.1.

45.No perodo determinado em portaria do MEC, as Instituies de Ensino Superior - IES devem aderir ao programa. Subseqente adeso das instituies, so abertas as inscries para os estudantes postulantes ao financiamento, que devem estar regulamente matriculados nessas IES. No momento da inscrio, os candidatos prestam as informaes necessrias para o clculo do ndice de Classificao - IC, conforme descrito no Anexo I. Posteriormente, os candidatos so listados em ordem crescente de IC. O corte para recebimento do financiamento depender do volume de recursos destinados para cada instituio/curso.

46.A comprovao das informaes prestadas pelos candidatos no momento da inscrio feita por meio de entrevista na IES de origem. Em cada uma das instituies deve existir uma Comisso Permanente de Seleo e Acompanhamento CPSA, designada por ato de seu dirigente mximo, ou da mantenedora. A comisso deve ser constituda por 2 (dois) representantes da IES, 1 (um) do corpo docente e 2 (dois) da entidade mxima de representao estudantil na IES.

47.A CPSA tem as atribuies de dar publicidade aos critrios de classificao dos estudantes, confirmar condio do candidato de aluno regular da IES, divulgar a lista dos candidatos inscritos e classificados, convocar e entrevistar os candidatos classificados dentro do limite de seleo, entregar declarao de aprovao, avaliar a cada perodo letivo o rendimento acadmico dos estudantes financiados e adotar providncias em relao ao aditamento dos contratos.48. No processo de operacionalizao do FIES esta fase particularmente interessante ao trabalho de auditoria e ser abordada na seo 6.1, uma vez que o MEC transfere para a IES a verificao da veracidade das informaes relativas ao candidato, o que pode ensejar algum risco em relao a sua elegibilidade.

49.Caso o candidato consiga demonstrar a correo das informaes, firma contrato em agncia da CEF de sua escolha. Uma das exigncias do programa para que o contrato seja efetivado a apresentao de fiador, que tenha renda de pelo menos duas vezes o valor da mensalidade do curso informada pelo estudante na inscrio e confirmada pela IES. A legislao, a partir de 2007, pe disposio dos beneficirios a possibilidade de utilizao de outros tipos de garantia como, por exemplo, o FIES solidrio e o desconto em folha de pagamento.

50.O risco do financiamento compartilhado solidariamente entre o agente financeiro do fundo (CEF) e as instituies de ensino. At novembro de 2007, o agente financeiro assumia 20% do risco e as IES 5%. A partir dessa data os percentuais passaram a ser de 25%, 30% e 15%, respectivamente para o agente financeiro, para a IES inadimplente e para a IES adimplente.

51.O estudante tem um prazo de at uma vez e meia do perodo abrangido pelo financiamento para amortizar a dvida, contanto inclusive o perodo de suspenso temporria do financiamento. Esse prazo, a pedido do estudante, pode ser dilatado pela IES em at 1 (um) ano, mantidas as condies de amortizao. A partir dos contratos firmados em 2008, esse prazo ser estendido para at duas vezes o perodo de utilizao do financiamento e haver carncia de 6 meses para que o estudante comece a fase de amortizao. Durante a fase de utilizao do financiamento o estudante paga, trimestralmente, parcela referente aos juros incorridos limitada at aquele perodo. O valor a ser pago nesta fase est limitado a R$ 50,00.

A operacionalizao do ProUni52.O ProUni operacionalizado pela Secretaria de Educao Superior do Ministrio da Educao - SESu. Os procedimentos de adeso das IES, das inscries dos candidatos e de renovao das bolsas so realizados no sistema Sisprouni. Esse sistema, operado pela Direo de Tecnologia da Informao DTI da Secretaria Executiva do MEC, exige das IES que aderem ao programa uma certificao eletrnica como forma de garantir o controle e a segurana do processo.53.No perodo indicado em portaria do MEC, as IES devem aderir ao programa, com a condio de no estarem inscritas no Cadastro de Inadimplentes Cadin. Aps as adeses das IES, so abertas as inscries aos candidatos. Na inscrio, o candidato deve indicar at sete cursos/IES para os quais deseja concorrer, alm de declarar possuir as condies para concorrer bolsa, uma vez que o sistema controla automaticamente apenas a nota mnima obtida no Enem.

54. Alm disso, na inscrio o candidato declara a composio familiar e a renda bruta familiar, critrios que definem o tipo de bolsa a ser recebida, conforme relatado no pargrafo 32. A classificao dos candidatos realizada por meio da nota obtida no Enem. O sistema mostra no momento da inscrio a colocao do candidato por curso/IES pretendido, sendo possvel alterar a relao de curso/IES at o final do perodo destinado s inscries.55.O calendrio do ProUni prev a ocorrncia de trs chamadas para os selecionados no programa, de acordo com a sobra de vagas. Para cada chamada, os candidatos necessitam comprovar as informaes prestadas nas inscries ao coordenador do ProUni, ou seus representantes, em cada IES. Caso a IES tenha um processo seletivo prprio, esse processo deve ser realizado para definir o acesso do candidato bolsa.

56.Assim como no FIES, a comprovao das informaes prestadas pelos candidatos transferida s IES. O MEC disponibiliza uma lista de documentos a serem utilizados na comprovao dos critrios de elegibilidade do programa. A IES, em caso de dvida em relao a alguma informao ou documento apresentado, poder pedir outras informaes complementares. Apesar desse esforo, existem informaes que continuam sendo apenas autodeclaradas, uma vez que nem as IES e nem o MEC tm condies nesse momento de verificar a veracidade, como o caso da proibio de um aluno bolsista do ProUni estar matriculado em instituio pblica e gratuita, ou j ser portador de diploma de ensino superior.

57.Essa possvel fragilidade foi motivo de anlise na seo 6.2 deste relatrio, uma vez que os critrios adotados no programa devem ser passveis de confirmao, para que o pblico-alvo seja atingido. A responsabilidade das IES na comprovao das informaes aumenta, quando se trabalha com critrios pouco objetivos; ou objetivos, mas de difcil comprovao, como o caso da renda familiar do candidato que declarada. Deve-se ressaltar que o Brasil possui alto ndice de atividade econmica informal, o que dificulta sobremaneira a comprovao das informaes relativas renda.58.A cada semestre, deve ocorrer a manuteno das bolsas no sistema, que sero encerradas ou mantidas, caso o aluno tenha obtido um aproveitamento de pelo menos 75% das disciplinas cursadas ou na ocorrncia de outros eventos que no sejam rendimento acadmico, como por exemplo, a concluso do curso ou o fim do prazo de utilizao da bolsa. De acordo com a legislao, em relao aos bolsistas que no apresentam o desempenho mnimo definido pelo programa, a IES tem a prerrogativa de proporcionar uma nica chance de continuidade da bolsa.

2.5.Legislao

59.A Medida Provisria n 1.827/99, que criou o FIES, foi reeditada at sua converso na Lei n 10.260/2001, a qual foi alterada pela Lei n 11.552/ 2007. As principais alteraes esto relacionadas possibilidade de concesso de financiamento a estudantes de mestrado e doutorado, possibilidade de concesso de financiamentos de at 100%%, s garantias, incluso do perodo de carncia de 6 meses e ao parcelamento do saldo devedor por at o dobro do tempo de durao do curso financiado.

60.A Portaria Normativa MEC n 2/2008, possui disposies gerais sobre o FIES, tais como regras para utilizao da avaliao dos cursos pelo Enade, a poltica de financiamento dos cursos, a adeso das instituies de ensino, os contratos de financiamento, as garantias, os aditamentos, o trmino dos contratos, as penalidades e a recompra dos ttulos do Tesouro Nacional. A Portaria conjunta PGFN/RFB, Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e Secretaria da Receita Federal do Brasil, n 6/2007, dispe sobre o parcelamento dos dbitos das pessoas jurdicas de direito privado mantenedoras de instituies de ensino.

61.A Portaria Interministerial dos Ministros de Estado da Fazenda, da Previdncia Social e da Educao n 177/ 2004, dispe sobre os procedimentos operacionais e financeiros do FIES dispostos nos artigos 5 a 15 da Lei n 10.260/2001. A Portaria Normativa n 30/2007, regulamenta as operaes do FIES. A Portaria Interministerial dos Ministros da Fazenda, Previdncia e Assistncia Social e da Educao n 6.246/1999, regulamenta a utilizao dos ttulos da dvida pblica, Certificados Financeiros do Tesouro, srie E, CFT-E. Alm dessas portarias, existem aquelas que regulamentam os processos de adeso das IES ao programa e as que abrem os prazos para inscrio e seleo dos estudantes que desejam o financiamento.

62.O ProUni foi criado pela Medida Provisria n 213/2004, convertida na Lei n 11.096/2005, regulamentada pelo Decreto n 5.493/2005. Essa lei, alm de instituir o Programa, regula a atuao de entidades beneficentes de assistncia social no ensino superior.

63.A Lei n 11.128/2005 altera o inciso I do Art. 2 da Lei n 11.096/2005, tratando da necessidade de que as mantenedoras das instituies de ensino quitem seus tributos e contribuies federais administrados pela Secretaria da Receita Federal sob pena de desvinculao do ProUni, sendo excepcionalmente admitida a quitao desses dbitos at 31 de dezembro de 2008, para as instituies que aderiram ao Programa at 31 de dezembro de 2006.

64.A Lei n 11.180/2005 autoriza a concesso de Bolsa-Permanncia aos estudantes beneficirios do ProUni. Essa Lei foi regulamentada por meio da Portaria MEC n 1.515/ 2006. A Lei n 11.509/2007 altera o pargrafo 4 do Art. 7 da Lei n 11.096/2005, para dispor sobre a desvinculao dos cursos com desempenho insuficiente no Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior Sinaes. A Instruo Normativa SRF n 456/2004 dispe sobre a iseno do imposto de renda e de contribuies aplicveis s instituies que aderirem ao ProUni.

65.A Portaria Normativa MEC n 34/2007 dispe sobre procedimentos de manuteno de bolsas do ProUni pelas instituies de ensino superior participantes do Programa. A Portaria Normativa MEC n 1/2008 instituiu as Bolsas Complementares de 25% (vinte e cinco por cento) a serem adicionalmente oferecidas pelas instituies de ensino que aderiram ao ProUni, no podendo essas bolsas ser contabilizadas como bolsas ProUni para o clculo da iseno fiscal a ser concedida instituio de ensino. A Portaria MEC n 599/2008, regulamenta o processo seletivo do ProUni para o segundo semestre de 2008.

2.6.Indicadores de desempenho e metas

66.O PPA 2008-2011 (anexo I) aponta como meta do FIES atingir 700 mil beneficirios em 2011, com 100 mil novos beneficirios a cada ano o que significa aumentar em quase 50% o nmero de contratos ativos existentes em 2007.

67.No Grfico 3 apresentado o nmero de contratos ativos no FIES ao final de cada ano no perodo de 1999 a 2007. Nota-se que existe uma trajetria nitidamente crescente, porm com um saldo anual mdio em torno de 50 mil novos contratos. Para atingir a meta prevista no PPA, o saldo anual mdio deve subir para pelo menos 58 mil contratos por ano.

Grfico 3 Evoluo no nmero de contratos ativos do FIES 1999 2007, e projeo para o perodo 2008 2011*[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Relatrios de Gesto 1999/2007.

Nota: *Projeo feita utilizando um saldo anual mdio de 58 mil novos contratos.68.Segundo informaes da Gefus/Caixa (Of. 1311/2008), os principais indicadores para avaliar a evoluo do programa so a quantidade de instituies de ensino participantes do programa, o nmero de estudantes inscritos, nmero de estudantes classificados para a entrevista e nmero de contratos firmados, cursos com maior demanda, tipo de moradia e renda familiar per capita do grupo familiar.

69.O ProUni atingiu no 1 semestre de 2008 o nmero de 521 mil bolsas oferecidas, superior a meta de 400 mil bolsas no perodo 2006 2009, segundo informaes apresentadas no stio do MEC. Para o perodo 2008-2011, segundo informaes do MEC (Of. 7631/2008), a meta do programa oferecer 180 mil bolsas/ano, totalizando 720 mil bolsas no perodo de vigncia do PPA. Na subseo 3.3.1, so feitos comentrios a respeito da oferta de bolsas no programa e o seu efetivo preenchimento.

70.A distribuio da oferta de bolsas do programa em termos regionais acompanha a assimetria de oferta de vagas no Ensino Superior. No Grfico 4, pode ser vista a distribuio percentual, por regies, de bolsistas do Programa.Grfico 4 Distribuio percentual do nmero de bolsistas do ProUni, no Brasil em 2007

[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]

Fonte: ProUni Programa Universidade para Todos, Representaes Grficas, dados e estatsticas, disponvel em http://ProUni-inscricao.mec.gov.br/ProUni/representacoes_graficas.shtm.71.Em todo o perodo analisado, a demanda pelas bolsas de estudo disponibilizadas pelo ProUni tem se mantido elevada, o que um bom indicador quanto ao grau de receptividade que o programa tem tido junto comunidade acadmica, alunos e instituies de ensino. No Grfico 5, mostra-se a evoluo do nmero de alunos inscritos e de vagas ofertadas pelo programa.

Grfico 5 Evoluo no nmero de inscritos e bolsas ofertadas para os processos seletivos no perodo 2005/2008*[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Sisprouni informaes encaminhadas por meio do Oficio 7631/2008/GAB/SESu/MEC* No esto computadas as bolsas complementares de 25% oferecidas pelas IES sem impacto na renncia fiscal no segundo semestre de 2008 (32.573 bolsas).72.Os principais indicadores do programa apontados pelo MEC (Of. 7631/2008) so: nmero de inscritos no processo seletivo; nmero de candidatos pr-selecionados em cada chamada e aprovados, por processo seletivo; nmero de bolsas remanescentes, segmentada por tipo, modalidade de ensino e curso, nmero de bolsas ofertadas em relao s efetivamente ocupadas, segmentadas por instituies e respectivos campi; percentual de bolsistas beneficiados pelo programa por sexo, raa, tipo de bolsa, modalidade de ensino, categoria administrativa da IES e curso; nmero de pessoas com deficincia atendidas; nmero de bolsas concedidas a professores da educao bsica pblica; nmero de bolsistas em cursos de licenciatura; nmero de bolsistas contemplados com bolsa permanncia, por Unidade da Federao e curso; bolsistas parciais com contratao do FIES.

2.7.Aspectos oramentrios e financeiros

73.Os programas ProUni e FIES so revestidos de grande materialidade, somando cerca de 1,4 bilhes de reais para o ano de 2008. Este valor composto por 325,8 milhes reais referente estimativa de renncia fiscal para o ProUni e de 1,06 bilhes de reais autorizados na LOA para execuo oramentria do FIES.

74.O ProUni uma modalidade de renncia fiscal relativamente recente, por isso a Secretaria da Receita Federal do Brasil ainda no possui um longo histrico dos valores renunciados pelas IES. Com base nos dados disponveis atualmente, a distribuio de recursos que deixaram de ser arrecadados, desde a criao do instrumento, bem como o nmero de bolsas ofertadas consta na tabela abaixo.

Tabela 1 - Nmero de bolsas de estudo ofertadas e renncia fiscal associada no perodo 2005/2008

Ano N de Bolsas Ofertadas (em milhares) Renncia Fiscal

(R$ milhes)

2005 112,3 106,7

2006 138,7 265,7

2007 163,8 126,0*

2008 195,4** 325,8*

Total 610,2 673,2

Fonte: Sisprouni. Secretaria da Receita Federal (Coordenao-Geral de Poltica Tributria, Nota Copat n 010/2007, de 02/03/2007). Para 2008 a previso foi obtida no Demonstrativo de Gastos Tributrios de 2008. *Estimativas. ** No esto computadas as bolsas complementares de 25% oferecidas pelas IES sem impacto na renncia fiscal em 2/2008 (32.573 bolsas)75.No PPA 2008 - 2011, o ProUni e o FIES so aes do programa Brasil Universitrio (1073). O ProUni, por ter os recursos ligados renncia de receitas, uma ao no oramentria e no figura no cadastro de aes dos oramentos anuais, sendo a estimativa da renncia e a sua efetivao apurada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

76.O FIES teve uma execuo de 685,5 milhes de reais em 2007, sendo 639 milhes de reais para a concesso de financiamento proveniente da ao 0579 e 46,5 milhes para administrao do fundo, provenientes da ao 4556. Para 2008, o oramento de 1,06 bilho de reais com a meta de atendimento de 100 mil alunos, segundo o anexo I do PPA 2008 2011.77.No que tange ao FIES, alm das despesas oramentrias, deve-se levar em conta tambm os chamados subsdios implcitos ligados ao fato de a taxa de juros cobrada pelo Fundo ser inferior de mercado. A Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda elabora anualmente o clculo dos subsdios implcitos incorridos pela Unio nos diversos programas de incentivo econmico e social por ela mantidos. Na Tabela 2, os valores desses subsdios so apresentados para o FIES.

Grfico 6 Evoluo da execuo oramentria do FIES 2003 2007 e previso oramentria da ao para o perodo 2008 - 2011[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Siafi Gerencial (2003 2007) e Anexo I PPA 2008 2011Tabela 2 Despesas implcitas do Tesouro Federal com o FIES 2004 - 2007

Ano Valores correntes

(R$ milhares)

2004 212.580

2005 304.381

2006 156.770

2007 304.739

Fonte: Relatrio e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica, anos 2004 a 2006 e Ofcio n 082/SPE/MF de 29/04/2008.

Alinhamento do PROUNI e FIES com os planos e metas do ensino superior

78.A anlise do ProUni e FIES em relao aos planos e metas para o ensino superior foi realizada levando-se em considerao o cenrio no qual foram estabelecida as metas do Plano Nacional de Educao, a contribuio dos programas na consecuo dessa meta e o perfil dos estudantes que foram beneficiados por meio desses programas em relao aos seus objetivos.79.A meta do PNE utilizada como parmetro para os relatos dessa seo foi a de prover educao superior a pelo menos 30% dos jovens de 18 a 24 anos at 2011. A taxa de freqncia lquida ao ensino superior, obtido pela razo entre o nmero de estudantes nessa faixa etria no ensino superior e o total da populao brasileira na mesma faixa etria, foi o principal indicador analisado para verificar a contribuio do ProUni nessa meta.3.1.O contexto da expanso da oferta de vagas no ensino superior no perodo ps Plano Nacional de Educao.

80.O contexto poca da promulgao da lei que instituiu o PNE mostrava uma tendncia crescente tanto no quantitativo de instituies privadas de ensino superior, quanto no nmero de matrculas nesse nvel de ensino. Em 2001, a taxa de freqncia lquida no ensino superior era de 9%. O PNE trouxe como meta a elevao desse ndice para 30% at o final da dcada, o que exigiria uma ampliao na oferta de vagas capaz de permitir o acesso de um maior percentual de jovens na faixa etria de 18 a 24 anos ao ensino superior.

81.O quadro que se configurou a partir de 2001, mostrou uma evoluo na oferta de vagas, predominantemente nas instituies privadas, alavancadas pelo aumento do nmero de instituies nesse tipo de dependncia administrativa, iniciado em 1998. A partir dos dados constantes na Tabela 1, Apndice A, verifica-se que a ociosidade de vagas evoluiu de 42% para 50% no perodo 2003 2006, como comentado na seo 2.2.

82.No setor pblico, conforme dados apresentados no Grfico 1, a ociosidade de vagas pequena. No perodo 2003 2006 o percentual de vagas ociosas variou de 5,0% para 10,2%. Considerando apenas as Instituies Federais, os ndices de no-ocupao variaram de 0,7% para 1,7% da oferta de vagas do perodo supracitado. A explicao para a ociosidade de vagas menor nas IFES est relacionada qualidade do ensino ministrado nessas instituies e gratuidade, uma vez que nem todas as instituies pblicas estaduais ou municipais so gratuitas.83.A expanso da oferta de vagas no setor pblico vem ocorrendo por meio da criao de novas instituies de ensino. Segundo informaes contidas no stio do MEC, foram construdos ou ampliados 48 campi, no perodo 2003 2006, contribuindo com a ampliao de vagas no interior do pas. O ministrio almeja oferecer 150 mil novas vagas at 2011.

84.A demanda pelo ensino superior existe, haja vista o nmero de inscritos nos processos seletivos, tanto nas instituies pblicas, quanto nas instituies privadas, conforme Tabela 1, Apndice A. Porm, o acesso limitado, por um lado, pela dificuldade financeira de o aluno se manter em um curso em uma IES privada e, por outro, pela elevada concorrncia por uma vaga nas instituies pblicas. Essa demanda ocorre por parte dos concluintes do ensino mdio, cuja taxa lquida de freqncia a esta etapa da educao bsica era de 44,4% em 2004. Nesse mesmo ano 38,8% da populao de 18 a 24 que freqentavam a escola, estavam no ensino mdio, segundo dados da Pnad. No perodo de 2000 a 2005, o nmero de concluintes do ensino mdio se manteve na faixa de 1,8 milhes/ano.

85.O ProUni surge no momento em que se discutia a Reforma da Educao Superior. No Projeto de Lei do ProUni (PL 3582), consta o propsito de modificar a realidade do ensino superior brasileiro, pautado na importncia do programa para o alcance da meta do PNE. O programa tem o objetivo de permitir o acesso populao mais vulnervel em relao renda, nas instituies de ensino privadas, com prioridade para os alunos provenientes de escolas pblicas. A implantao do ProUni no foi calcada em um plano articulado para a educao superior, mas na oportunidade relacionada ao contexto de alta ociosidade de vagas nas IES privadas e a impossibilidade de ampliao de vagas nas IES pblicas que contemplasse a demanda por esse nvel de ensino.

86.O FIES um programa anterior ao PNE com o papel de favorecer a permanncia dos estudantes na educao superior. As regras do programa foram modificadas ao longo do tempo, principalmente em relao ao percentual de financiamento e s taxas de juros cobradas. A partir de 2005, o programa passou a ser alternativa aos bolsistas parciais do ProUni que poderiam naquele momento, financiar at 50% do valor no abrangido pela bolsa. A partir de 2007, o bolsista pde financiar at 100% desse valor, inclusive aqueles com bolsa complementar de 25%, que no tem impacto na renncia fiscal.

87.Observa-se que, at 2007, as aes governamentais para oferta de vagas no ensino superior foram estanques, sem uma diretriz ou articulao que as integrasse ou abrangesse uma viso sistmica da educao com os possveis reflexos dos demais nveis de ensino na educao superior. Essas aes receberam uma nova orientao a partir do PDE, que abrange a educao bsica, educao profissional, ensino superior e alfabetizao, e que foi um dos orientadores do PPA 2008 - 2011. Assim, pode-se concluir que as aes de ampliao de oferta de vagas e a efetiva ocupao dessas vagas no ensino superior, no qual se incluem o ProUni e o FIES, foram realizadas isoladamente, consumindo praticamente, os 6 (seis) primeiros anos de vigncia do Plano Nacional de Educao, sem que houvesse um significativo avano nas taxas de freqncia lquida ao ensino superior, como ser analisado na seo seguinte. A partir da insero no PDE possvel que as aes governamentais tenham um reflexo conjunto maior na ampliao de educao superior populao.

88.Alm de atuar mediante a oferta de financiamentos e bolsas de estudo em universidades privadas, o Governo Federal, com a edio do decreto n 6.096/2007, instituiu o Reuni Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais. O programa tem como objetivo dotar as Universidades Federais das condies necessrias para a ampliao do acesso e permanncia na educao superior, com o aumento de vagas de ingresso, especialmente no perodo noturno, reduo das taxas de evaso e ocupao de vagas ociosas. Uma das metas globais do programa obter taxa de concluso mdia de 95% nos cursos de graduao presenciais no horizonte de 5 anos.3.2.A anlise do ProUni e FIES tendo como parmetro as metas do PNE

89.Diante do apresentado anteriormente, o ProUni se insere como uma opo para aqueles que pretendem ingressar ou continuar os estudos em um curso de graduao, uma vez que podem pleitear bolsa tanto os egressos do ensino mdio que ainda no ingressaram no curso superior, quanto os estudantes que j esto cursando esse nvel de ensino.

90. No perodo 2005 - 2007, tiveram acesso s bolsas do ProUni 191 mil estudantes na faixa etria de 18 a 24 anos. Essa a faixa etria que possui a maior concentrao de bolsistas. Das matrculas realizadas no ensino superior em 2005 e 2006, os bolsistas do ProUni na faixa etria de 18 a 24 anos ocuparam 1,3% e 1,5%, respectivamente. Considerando apenas matrculas em instituies privadas, os percentuais so de 1,8% e 2%.91.No perodo 2001-2004, a taxa de freqncia lquida educao superior evoluiu de 9% para 11,8%. Esse perodo, no sofreu o efeito das matrculas provenientes dos bolsistas do ProUni, um vez que o programa ainda no havia sido implantado. A partir de 2005, essa taxa variou de 11,2% para 13,2% (2005-2007), mostrando uma aparente mudana na taxa de crescimento mdio anual, como apresentado no Grfico 7.Grfico 7 Evoluo da freqncia lquida educao superior na faixa etria de 18 a 24 anos, 2001-2007.[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Corbucci, 2007 ( taxas de 2001 a 2006). A taxa de 2007 foi calculada pela equipe de auditoria com base nos resultados da Pnad/2007.92.Admitindo-se a tendncia linear apresentada no Grfico 7, estima-se que em 2011, a taxa lquida de freqncia ao ensino superior ser aqum da meta estipulada. De acordo com o modelo ajustado, a taxa fixada foi superestimada, uma vez que a tendncia no perodo anterior ao PNE apresentava ritmo de crescimento insuficiente para ser atingida no prazo fixado. A taxa de crescimento anual de 0,7 pontos percentuais ano, segundo esta tendncia. Graficamente, h uma aparente mudana no crescimento a partir de 2005. Se considerarmos apenas esse perodo o acrscimo anual de 1 ponto percentual. Essa mudana devida, em parte, ao ProUni que contribuiu com o ingresso de 276,4 mil novas matrculas no ensino superior no perodo 2005 2007.

93.Confrontando esses nmeros com os objetivos do programa, verifica-se que a ampliao gerada em face ao nmero de vagas ociosas bastante tmida. Da populao de 18 a 24 anos, menos de 0,3% tem acesso bolsa do ProUni, segundo dados da populao nessa faixa etria na Pnad 2006. Porm, esse percentual contribui para mudana de comportamento na tendncia de contribuio para o alcance da meta do PNE, o que torna a ocupao das vagas ofertadas nos processos seletivos um componente para aumento da eficincia do programa.

94.O FIES no contribui para o acesso ao ensino superior, uma vez que no existem mecanismos para a obteno do crdito anterior ao ingresso em uma instituio de ensino, opo que beneficiaria parcela do contingente de egressos do ensino mdio que esto prximos fronteira de elegibilidade para bolsa parcial no ProUni. Essa opo permitiria ao postulante escolher um curso de qualidade, segundo os critrios do programa, com a garantia de crdito antes mesmo de entrar na graduao ou ps-graduao. Pode-se verificar na Tabela 6, na seo 0, que, do total de contratos ativos no FIES, 65% alcanam os estudantes que esto na faixa etria adequada ao ensino superior, porm estes estudantes j pertenciam ao sistema de ensino, sem constituir uma matrcula nova.

3.3.Contribuio do ProUni e FIES para o ingresso e permanncia da populao ao ensino superior

A anlise do ProUni

95.O ProUni ofertou, segundo dados do Sisprouni, um total de 520,9 mil bolsas at o 1 processo seletivo de 2008. Dessas bolsas, 385,3 mil estavam ativas, sendo que 303,4 mil encontravam-se em utilizao em agosto 2008. A Tabela 3 mostra a dinmica de ingressos e de demanda pelo ProUni, no perodo de 2005 a 2008.Tabela 3 - Nmero de inscritos e bolsas ofertadas para os processos seletivos no perodo 2005/2008Ano Bolsas Ofertadas Bolsas ocupadas Ingressantes na educao superior J ingressados na educao superior Total de inscritos

2005 112.275 95.565 30.070 62.495 422.531

2006 138.668 109.009 92.331 16.678 994.405

2007 163854 105.546 91.012 14.534 668.561

1/2008 106.134 75.213 63.046 12.167 797.840

Total 520.931 385.333 276.456 105.874 2.883.337

Fonte: Sisprouni/MEC. Ofcio n 7631/2008 GAB/SESu/MEC

96.Da Tabela 3, nesta seo, e tabela 1 do Apndice A, verifica-se que dos ingressos na educao superior em 2005 e 2006, o programa contribuiu com 2,2% e 6,4%, respectivamente. Pelo nmero de bolsas ofertadas nesses processos seletivos, a contribuio mxima do ProUni para o ingresso no ensino superior de 8% e 10%, respectivamente, caso todas as bolsas fossem preenchidas e as vagas no fossem destinadas queles que j esto cursando graduao. Assim, ao longo desse perodo, cresceu a participao de matrculas novas no ensino superior devido ao ProUni, porm esse quantitativo limitado pelo no preenchimento de todas as vagas em cada processo seletivo, apesar da grande quantidade de inscritos a cada ano, superior ao nmero de bolsas ofertadas.

97.As bolsas remanescentes do programa so objeto de seleo especfica realizada pelas IES segundo regulamentao em Portaria do MEC, geralmente na terceira chamada, desde que atendidos os critrios de renda e provenincia do ensino mdio de escola pblica ou ter sido bolsista integral em escola particular. Nesses processos, so preteridos os estudantes que se inscreveram no ProUni e que no se classificaram dentro do limite de vagas, inicialmente disponvel. No Grfico 8, verifica-se que o nmero de candidatos no-selecionados a cada ano chega a ser at 27 vezes superior ao nmero de bolsas remanescentes (2006). Das bolsas remanescentes no perodo 2005 1/2008, 77% eram presenciais, ocorrendo uma freqncia maior nas bolsas parciais (50%). Os outros 23% so provenientes de bolsas oferecidas em educao distncia EAD (8% parciais e 15% integrais). (Ver Tabela 3 do Apndice A).Grfico 8 Comparao do nmero de bolsas remanescentes no ProUni e o nmero de candidatos inscritos e no pr-selecionados 2005 - 2008[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Sisprouni - Ofcio 7631/2008/GAB/SESu/MEC98.O programa contribui tambm para a permanncia de alunos que j cursavam a graduao. Para aqueles que se enquadram nos critrios de elegibilidade, uma forma de reduzir as despesas com educao, alternativa, inclusive, ao financiamento por meio do FIES. A participao desse segmento na ocupao das bolsas do ProUni foi de 27,5%. Se desconsiderarmos o ano de 2005, nico em que a concesso de bolsas para ingressantes no ensino superior foi menor que para os j ingressos, o percentual de ocupao cai para 15%.99. Uma possvel causa para a grande quantidade de inscritos no programa tem a ver com a elevada disseminao de informaes sobre o mesmo. Segundo informaes do MEC (of. 7631/2008, fls.107 e 108), a divulgao do programa abrange a internet, por meio do acesso ao stio institucional e de parceiros como Centro Integrao Empresa Escola - CIEE e Governo Eletrnico: Servio de Atendimento ao Cidado - GESAC; peas publicitrias veiculadas na TV, rdio e jornais e o pronunciamento do Ministro da Educao efetuado em rede nacional, alm de cartazes e folders do programa. A partir de pesquisa realizada com os beneficirios do programa, constatou-se que 45% tiveram conhecimento do ProUni por meio da televiso e 25% por intermdio da prpria escola de ensino mdio.

100.Em relao permanncia dos alunos no ProUni, verificou-se que do total de bolsas concedidas no perodo 2005-1/2008, houve evaso de 19,5% dos beneficirios. Vale ressaltar que do total de bolsas oferecidas no programa, apenas 58% foram efetivamente utilizadas at agosto 2008, seja pelo no preenchimento no processo seletivo, ou pelo encerramento da bolsa aps concesso. A Tabela 2, Apndice A, resume as informaes contidas no Sisprouni em relao aos motivos para sada dos beneficirios do programa. Os principais so: a) inexistncia de matrcula no perodo letivo de incio de usufruto da bolsa; b) rendimento acadmico insuficiente; c) solicitao do bolsista; d) evaso do bolsista; e) inidoneidade de documento apresentado ou falsidade de informao prestada; substancial mudana de situao socioeconmica do bolsista; e g) concluso de curso superior.

101.Dessa forma, pode-se verificar pelo nmero de bolsas no preenchidas e pelos encerramentos, que o percentual de ocupao efetiva anual do programa variou de 77% para 58% desde sua implantao, conforme pode ser visualizado no Grfico 9. Apesar do nmero de vagas disponibilizadas, grande parte das bolsas no se converteu em estudo, seja pelo no preenchimento das vagas, seja pela no continuidade das bolsas, o que limita o alcance da contribuio do programa com o ingresso e permanncia no ensino superior.Grfico 9 Percentual de ocupao efetiva das bolsas oferecidas no ProUni no perodo 2005-2008[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Sisprouni dados encaminhados por meio do Ofcio 6589/2008/MEC/SESu.102.Os beneficirios do programa matriculados em cursos de perodo integral e considerados pela legislao como prioritrios, tm o direito concesso de auxlio de at R$ 300,00 (trezentos reais). A bolsa de permanncia, instituda pela Lei 11.180/2005, tem o objetivo de custear exclusivamente as despesas educacionais dos estudantes que possuem bolsa integral. Apesar da relevncia do auxlio, seu alcance em relao ao nmero de bolsistas limitado, haja vista que, em 2006, apenas 1.577 bolsistas estavam aptos a receberem o auxlio. Em 2007 esse nmero foi de 2.466, segundo informaes do MEC (Of. 7631/2008, fls. 113 e 114). A bolsa de permanncia uma ao oramentria cuja materialidade em 2005 e 2006 alcanou R$ 7,8 milhes/ano. A meta de atendimento era de 4.583 bolsistas em 2007, no alcanada, provavelmente, pelo corte no oramento inicial de R$ 15 milhes para R$ 7,9 milhes.

103.As respostas ao questionrio aplicado amostra dos alunos beneficirios do programa, pelo TCU, indicam que 56% dos alunos tm dificuldades em se manter no programa, mesmo usufruindo a bolsa. A ampliao da bolsa de permanncia poderia ser alternativa a uma parcela maior dos bolsistas integrais, que pela limitao de renda encontram dificuldade em manter-se nos cursos.104.Dessa forma, verifica-se que o ProUni um importante instrumento para o acesso e permanncia dos estudantes graduao, porm o nmero de vagas que sobram aps os processos seletivos limitam o alcance do programa, alm de gerar para as instituies de ensino superior um desnivelamento entre a renncia de receita e o quantitativo de bolsas a serem ofertadas por cada uma delas, e de ter um impacto na majorao do custo mdio bolsista, como ser abordado na seo 5.2. Apesar de haver candidatos que foram inscritos e no pr-selecionados dentro do limite de bolsas, o MEC tem optado por tentar preench-las por meio de processos realizados pelas prprias IES, o que tira a transparncia da seleo inicialmente realizada no sistema Sisprouni. Alm disso, a bolsa de permanncia tem um alcance limitado em relao aos bolsistas integrais do programa, uma vez que o contingente de beneficirios matriculados em cursos que atendem os critrios reduzido e existe limitao oramentria para sua expanso.A complementao da bolsa do ProUni com financiamento pelo FIES

105.A integrao ProUni e FIES prevista na legislao uma das alternativas fomentadas para auxiliar na permanncia dos estudantes na educao superior. Desde a implementao do ProUni os bolsistas parciais podem financiar por intermdio do FIES o percentual no coberto pela bolsa concedida, conforme explanado no pargrafo 33, inclusive em relao s bolsas de 25% que so concedidas pelas IES utilizando o processo seletivo do ProUni, mas que no tem impacto na renncia de receita.

106. Os beneficirios do ProUni tem prioridade na concesso do financiamento, inclusive com a realizao de processo seletivo prprio, desde 2007. Existem 4.413 contratos do FIES ativos para bolsistas do ProUni at o primeiro semestre de 2008. Considerando o nmero de bolsas parciais ativas nesse perodo, verifica-se que 3,8% optaram pelo financiamento, o que parece um nmero relativamente baixo.107.Para minimizar as chances de evaso do ensino superior, principalmente por parte dos bolsistas complementares de 25%, necessrio que o processo seletivo para o Fies/ProUni seja clere e integrado com o calendrio de concesso de bolsas. Essa medida diminui o tempo em que o bolsista parcial fica desprovido do financiamento complementar. Na seleo realizada no segundo semestre de 2007, as aulas tiveram incio em agosto e o perodo de inscrio para o financiamento at a contratao se deu de outubro a dezembro. Na seleo para o segundo semestre de 2008 o MEC buscou reduzir este perodo, com a contratao prevista para o perodo de 28/07 a 05/09/2008, todavia com a alterao no calendrio a contratao foi prorrogada at novembro.108.Alm da celeridade necessrio que o pblico-alvo conhea a possibilidade de financiar a parte no coberta pela bolsa por meio do FIES e que os calendrios sejam divulgados, se possvel, conjuntamente, para que o bolsista contemplado no precise ficar na expectativa das datas. Alm disso, deve haver clareza de que o financiamento s ser possvel caso haja adeso da IES ao Fies, informao que poderia ser dada ao participante no momento da inscrio caso a adeso das IES ao Fies ocorresse antes desse perodo, por meio do Sisprouni.

Anlise do FIES

109.Em relao ao FIES, apesar de no atuar no acesso ao ensino superior, como visto no pargrafo 0, o programa, no perodo 2003 2005, conseguiu cooptar um alto percentual dos ingressantes no ensino superior no mesmo ano em que tiveram acesso graduao, ou em at um ano aps seu ingresso, como pode ser observado no Grfico 10. O acesso ao financiamento nos primeiros semestres, um importante amparo ao estudante no decorrer do curso, minimizando os problemas em relao permanncia.

110. A queda no percentual de contratos assinados at o segundo semestre de curso, verificada a partir de 2006, ocorreu possivelmente pela implementao do ProUni, que captou parte da populao com renda per capita abaixo de 3 salrios mnimos. Em 2005, 62,5 mil estudantes de graduao foram contemplados no ProUni e em 2006 foram 16,7 mil, como pode ser visto nos dados apresentados na Tabela 1. De fato, h todo um incentivo para que o estudante elegvel para o ProUni prefira esse programa, em detrimento do FIES, uma vez que no precisar fazer qualquer ressarcimento futuro.Grfico 10 Percentual de contratos firmados no FIES no ano de entrada dos estudantes na universidade e no ano seguinte, em relao ao nmero de contratos do ano.[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Gefus/Caixa

111.Da anlise dos dados relacionados aos contratos do FIES, verifica-se que os principais motivos para encerrar os financiamentos so o rendimento acadmico insatisfatrio (2,5%), a perda da condio de estudante regularmente matriculado na IES (2,1%), a solicitao do prprio estudante (7,8%), encerramento tcito (25,3%) e a concluso dos cursos (57%). Esses motivos ensejam o incio da fase de amortizao do financiamento. O alto percentual de encerramento do crdito por concluso de curso um indcio de que o FIES tem contribudo com a permanncia dos jovens na educao superior.

112.O encerramento do financiamento enseja, na maioria das vezes, o incio da fase da fase de amortizao do programa. A amortizao pode iniciar-se com o encerramento do curso ou no. O retorno dos valores ao fundo fundamental para a manuteno e ampliao da linha de crdito a outros estudantes e ao cumprimento das metas propostas para o programa. Segundo informaes da CEF (Of. 1311/2008, fl.87) a inadimplncia at junho/2008 era de 20,7%. Em 2006, esse percentual era de 15%.113.A legislao, atualmente, admite que a CEF faa renegociao das dvidas em relao aos contratos do Fies. Essa uma medida importante para o saneamento dos contratos e a o regular retorno ao Fundo dos valores investidos na graduao de estudantes. Apesar disso, as chamadas para renegociao, dentro do que estipula a Lei, ainda so pouco freqentes.114.Alm da renegociao, a reduo do tempo no processo seletivo para o Fies e a melhoria na divulgao do programa so opes para atrair um maior nmero de estudantes. A reduo no tempo do processo seletivo induz a participao no programa pela possibilidade de obteno do financiamento no incio do semestre, o que diminui a possibilidade de inadimplncia com a instituio por conta da espera pelo financiamento, apesar do retorno aos estudantes dos recursos pagos nesse perodo. Em 2007, de acordo com a Portaria Normativa MEC n 31/2007, as inscries ocorreram no perodo de 27/08 a 28/09 e contratao de 22/10 a 14/12. J no processo seletivo 2008, o perodo de inscries ocorreu de 22/09 a 19/10/2008, segundo Portaria Normativa MEC n 9/2008. A contratao est prevista para o perodo de 10/11/2008 a 23/01/2009. A partir das alteraes posteriores ocorridas no processo, as inscries ocorreram de 29/09 a 02/11 e contratao 08/12/2008 a 23/01/2009. A reduo nesses prazos, admitindo a realizao de uma nova dinmica, como a entrevista nica, com classificao final aps este processo e apurao da classificao a partir da comprovao das informaes nas IES, pode ser uma opo na realizao do processo, como comentado na seo 6.1.115.O FIES um programa pouco conhecido pela sociedade, haja vista a sua divulgao restrita s IES, j que o pblico-alvo so os estudantes pertencentes a estas instituies. Para os perodos de processo seletivo, a divulgao realizada por meio do site da Caixa Econmica Federal e do Ministrio da Educao, bem como pelas IES, que normalmente recebem material de divulgao do programa. A Caixa informou (Ofcio Of. 1311/2008, fl. 85) que a divulgao realizada por meio de mdia espontnea na qual a informao flui naturalmente entre os alunos.116.A publicizao do programa por estes meios tende a surtir efeito em relao ao seu pblico-alvo. Na pesquisa realizada com os beneficirios do FIES, 64% souberam do programa por meio da IES ou de amigos. Apesar do efeito da mdia espontnea, as informaes em relao ao programa no chegam sociedade como um todo, que pouco sabe sobre suas condies de execuo, e o fato de ser opo para a permanncia em um curso superior para aqueles que no ascendem s vagas ofertadas por instituies pblicas de ensino. Mesmo tomando-se como referncia os beneficirios do FIES, o conhecimento sobre suas regras restrito. Na mesma pesquisa, 55% dos beneficirios pesquisados disseram no terem lido o manual com informaes sobre o programa e 69% relataram no ter realizado a simulao dos valores a serem pagos no programa aps conclurem o curso superior.

117.Os valores a serem pagos na fase de amortizao da dvida alvo de constante reclamao por parte dos beneficirios, por considerarem o valor dos juros cobrados muito alto. Essa informao pode ser percebida por meio de mensagens trocadas nas comunidades sobre o programa em stios de relacionamento na Internet, conforme documento constante nas folhas 119 e 120.118.A taxa de juros cobrada no programa a menor comparada com outros financiamentos, uma vez que subsidiada pelo Poder Pblico, conforme informaes constantes na seo 2.7. O montante dos juros implcitos chegou a R$ 304,7 milhes em 2007, segundo informaes da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda SPE (fls. 10 e 11).119.Dessa forma, verifica-se que o Fies tem sido importante na permanncia da populao ao ensino superior, uma vez que os beneficirios conseguem ter acesso nos primeiros semestres de curso, e a maioria consegue concluir os cursos financiados. O programa tem condies de atender um nmero maior de beneficirios, haja vista o oramento previsto na Lei Oramentria Anual LOA e as metas que pretende atingir. Para chegar a um nmero maior de estudantes necessria ampliar a divulgao do programa e definir estratgias, articul-lo melhor com o ProUni, como comentado na subseo 3.3.2 e ampliar os mecanismos de divulgao e informao aos estudantes e sociedade.

3.4.Uma anlise do perfil dos estudantes beneficirios do ProUni e FIES e a adequao s normas dos programas

3.4.1.Anlise da demanda pelo ProUni

120.A anlise do perfil dos beneficirios do ProUni ser iniciada, preliminarmente, por uma descrio de como tem se dado, historicamente, a demanda pelo programa. Sua vinculao nota do Enem fez com que o nmero de inscritos nesse exame tivesse aumento de 1,5 milho para 3 milhes de 2004 para 2005 e a tendncia continuou crescente at 2008, conforme Grfico 11.Grfico 11 Evoluo do nmero de inscritos no Enem, em milhes, de 2001 a 2008*[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Inep/MEC

*Nota: Balano preliminar em 25/08/2008.121.O nmero de inscritos mostra uma ampliao da participao dos egressos do ensino mdio no Enem, uma vez que, historicamente, o nmero de concluintes dessa etapa da educao bsica est em torno de 1,8 milhes/ano (Edudatabrasil/MEC). No Grfico 12, realizou-se a comparao entre nmero de participantes do Enem 2004 e 2006, segundo a faixa etria. Houve um aumento na procura pelo exame daqueles que possuem mais de 25 anos. A nota do Enem utilizada por algumas IES como critrio total ou parcial para ingresso no ensino superior, porm o estudante deveria arcar com os custos relativos ao curso, o que desencorajava a participao dos egressos na faixa etria superior a 25 anos no exame, at 2004. Com a implantao do ProUni em 2005 e a possibilidade de acesso bolsa, a participao desse segmento no Enem tem aumentado.

Grfico 12 Distribuio do nmero de participantes do Enem, por faixa etria, de 2004 a 2006[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Inep/Micro dados Enem 2004 e 2006122.De acordo com os dados do Enem 2006, e, aplicando-se os critrios de nota e renda do ProUni aos participantes do exame que estudaram em escola pblica, verifica-se que 835 mil participantes congregariam as condies para concorrer s bolsas do ProUni. Este valor est subestimado, uma vez que no Enem no h informaes a respeito dos participantes de escolas privadas que foram bolsistas integrais durante o ensino mdio e nem daqueles que so professores da educao bsica.

123.A partir das informaes sobre o nmero de bolsas ofertadas em cada semestre, apresentado na Tabela 3, apura-se que o programa possui demanda capaz de preencher a oferta de vagas, e inclusive ampli-la. Uma das possibilidades de ampliao da oferta seria permitir a adeso das Instituies Municipais de Ensino Superior IMES. Das 63 IMES, apenas 3 so gratuitas, porm estas instituies no foram contempladas na legislao com a possibilidade de adeso ao programa. Em 2006, conforme dados do censo da educao superior, 37% das vagas nessas instituies ficaram ociosas.

3.4.2.O perfil dos beneficirios do programa ProUni

124.O ProUni tem proporcionado o acesso populao de baixa renda ao ensino superior, uma vez que a oportunidade para obteno de bolsa integral oferecida queles que possuem renda familiar per capita de at um salrio mnimo e meio. Uma limitao que pode ser observada quanto permanncia dos beneficirios nos cursos, pois outras despesas como transporte, livro didtico ou alimentao no esto contempladas na bolsa e nem todos tm acesso bolsa permanncia, conforme exposio nos pargrafos 86 e 87. Segundo dados do Sisprouni, no perodo de 2005 a 1/2008, evadiram do programa 9.496 bolsistas, uma mdia de 2,8% do nmero de bolsas concedidas por semestre. No mesmo perodo, 54.844 bolsas foram encerradas pelos mais diversos motivos, conforme consta da Tabela 2, Apndice A. Esse nmero representa 14,2% do total de bolsas concedidas at o final do 1 semestre de 2008.

125.A renda total familiar utilizada para a inscrio no programa declarada pelo candidato, juntamente com o nmero de integrantes de seu grupo familiar. Conforme ser abordado na seo 6.1, bastante comum haver divergncias em relao renda e ao grupo familiar indicados no momento da inscrio. Em relao renda, a comprovao dificultada porque grande parcela das famlias encontra-se na informalidade, no possuindo documento que avalize o valor declarado pelo candidato. Em relao ao grupo familiar, um nmero maior de participantes do grupo tem uma influncia direta no clculo da renda per capita, interferindo diretamente na concesso da bolsa. Dessa forma, freqente a aceitao por parte das IES de declaraes de renda feitas de prprio punho com valores desprovidos de comprovao formal, conforme documento apresentado s folhas de 121 a 134.126.O programa tambm reserva parte das bolsas a estudantes portadores de deficincia, estudantes negros (pretos e pardos) ou indgenas, na mesma proporo destas raas na populao de cada estado brasileiro. Das bolsas ofertadas no ProUni at 1/2008, 32% foram preenchidas por pretos, pardos ou indgenas. Essas raas preencheram 18,7% da oferta de bolsas para a ampla concorrncia. Quando considerada a reserva de cotas, o percentual de ocupao das vagas chega 62%. O Grfico 13 apresenta a ocupao de bolsas no ProUni por parte dos auto-declarados pretos ou pardos, em relao s vagas de ampla concorrncia, e em relao s vagas do processo de cotas, por unidade da federao.Grfico 13 Comparativo do percentual de negros e pardos que ingressaram no programa pela ampla concorrncia e pelo processo de cotas, de 2005 a 2007[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Sisprouni/MEC127.No que se refere idade, conforme pode ser visto na Tabela 4, das bolsas concedidas no programa, at 2007, 24% foram ocupadas por egressos do ensino mdio com mais de 25 anos de idade, o que confirma o aumento da participao da populao dessa faixa etria no Enem com o objetivo de conseguir retornar aos estudos. A faixa etria de 18 a 24 anos, considerada adequada ao ensino superior, a que concentra o maior percentual de bolsistas no programa. Dos bolsistas dessa faixa de idade, 67% so concluintes recentes do ensino mdio (18 a 20 anos). Esses beneficirios tm a oportunidade de dar continuidade aos estudos pouco tempo depois de terminarem a educao bsica, diminuindo o peso para quem no ingressou em universidade gratuita, de ter que ingressar no mercado de trabalho para, posteriormente, tentar entrar no ensino superior.Tabela 4 Distribuio percentual dos bolsistas ProUni por faixa etria de 2005 a 2007

Faixa etria 2005 2006 2007 Total

At 17 anos 1,7 1,3 1,0 1,3

De 18 a 24 anos 86,1 72,8 68,3 74,7

De 25 a 30 anos 6,6 15,9 18,8 14,5

Mais de 30 anos 5,6 9,9 11,9 9,5

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Sisprouni/Micro dados Enem 2002, 2003, 2004, 2005, 2006128.Em relao ao desempenho acadmico dos beneficirios do programa, verifica-se, por intermdio dos ndices de encerramento de bolsas por no cumprir esse requisito, que os bolsistas apresentam aproveitamento de acordo com a condio emanada da legislao. No perodo 2005 1/2008, foram encerradas 2,8% das bolsas por rendimento acadmico insuficiente. Em visita s IES, houve relato de que no h diferena entre o desempenho mdio dos bolsistas ProUni e os demais estudantes da instituio de ensino. De acordo com os resultados do Enade 2006, os bolsistas do ProUni obtiveram desempenho igual ou superior aos no-bolsistas em 14 das 15 reas avaliadas.

3.4.3.O perfil dos beneficirios do FIES

129.O pblico-alvo do FIES so os estudantes regularmente matriculados em instituies de ensino superior privada. Apesar de a participao nos processos seletivos ser irrestrita aos estudantes, a preferncia para o financiamento oferecida queles que no possuem condies para arcar com os custos relacionados sua formao. O alcance desses estudantes se d por meio do IC, como comentado na seo 2.1.

130. Pelo quociente entre a renda total familiar e o valor da mensalidade dos beneficirios, verifica-se que, em relao aos contratos assinados de 2005 a 2008, 15.079 apresentavam um valor menor que 1 (um), indicativo de mensalidade superior renda. Nos processos seletivos para o FIES, tem-se exigido que a renda bruta familiar seja no mnimo igual mensalidade. Realizando-se corte de renda anlogo ao do ProUni, a partir dos dados enviados pela Caixa, de onde foram extradas as informaes anteriores, identificou-se que estes estudantes encontravam-se quase que na totalidade, na faixa de renda per capita de at 3 salrios mnimos, faixa de renda que deve ser alcanada pelo programa, uma vez que o financiamento tem um carter de incluso social.

131.No outro extremo, pode-se verificar da Tabela 5, que o programa tambm alcana parcela dos estudantes cuja renda familiar per capita indica condio de menor vulnerabilidade, uma vez que 2,2% dos contratos assinados nesse perodo so de estudantes com renda familiar superior a 5 salrios mnimos (s.m). H indcio de que mesmo com a possibilidade de arcar com os encargos da educao superior, parte dos estudantes buscou o financiamento. Vale ressaltar que esse percentual tende a crescer com a consolidao do ProUni, pois com o benefcio da bolsa de estudo integral a populao com renda mais baixa prefere este programa. Este compartilhamento de pblico-alvo pode ser barreira para o alcance da meta de financiar 100 mil estudantes por ano at 2011, de acordo com informaes relatadas na seo 0. Alm disso, a procura por financiamento por parte dos bolsistas parciais do ProUni ainda relativamente pequena, como analisado na subseo 3.3.2

132.Os grupos familiares, apresentados para o perodo indicado na Tabela 5, tm como moda 4 (quatro) integrantes para as famlias com renda per capita de at 1,5 s.m e, para as famlias com renda per capita com mais de 5 s.m a moda de 2 (dois) integrantes por grupo familiar.

133.Em 2004, o percentual de contratos assinados por estudantes com renda inferior a 1,5 salrios mnimos foi de 80,2%, enquanto que para aqueles que possuam renda per capita superior a 5 salrios mnimos era de 0,7%. Com a implantao do ProUni no ano seguinte, os percentual de contratos assinados pelos estudantes na faixa salarial de at 1,5 s.m passou a ser de 64,2%. Observa-se que existe uma parcela dos discentes que se enquadram nos critrios de renda do ProUni, mas que no o conseguiram, e que so beneficirios do FIES. Dessa forma, ao se definir critrios para o preenchimento das bolsas remanescentes do ProUni, conforme analisado na subseo 3.3.1, pode-se estudar a possibilidade da ocupao dessas vagas por beneficirios do FIES, fazendo a integrao inversa entre os programas.Tabela 5 Distribuio dos contratos do FIES segundo o ano de assinatura e a renda per capita familiar, em salrios mnimos, de 2005 a 2008

Ano de assinatura do contrato at 1,5 s.m de 1,5 a 3 s.m de 3 a 5 s.m mais de 5 s.m Total

2005 62,4 28,4 6,8 2,3 100,0

2006 70,7 22,6 5,0 1,7 100,0

2007 64,7 26,8 6,4 2,1 100,0

2008 71,2 20,6 7,0 1,2 100,0

Total 64,2 27,2 6,5 2,2 100,0

Fonte: Gefus/Caixa.

134.Em relao demanda pelo FIES, pode-se verificar uma queda na procura pelo programa. Conforme informaes da Gefus/Caixa (Of. 1311/2008, fl.84), o nmero de inscritos no processo seletivo reduziu de 193,8 mil em 2004, para 93,5 mil em 2007, cujo nmero inferior ao saldo entre os contratos de 2006 e 2007, que foi de 88,9 mil.135.Considerando a idade dos beneficirios do programa apresentada na da Tabela 6, pode-se verificar que predominam os estudantes na faixa etria de 18 a 24 anos. Do total de contratos assinados a cada ano, cerca de 65% so de estudantes que esto nessa faixa etria e 15% esto na faixa acima de 30 anos. Pode-se concluir que o FIES opo importante para a permanncia nos estudos de parte da populao que possivelmente est no mercado de trabalho e encontra no financiamento um auxlio em relao ao comprometimento da renda com a graduao. Pela estabilidade nos percentuais de beneficirios com mais de 30 anos no perodo 2005 - 2007, que como condio para ingresso no programa j deveriam estar matriculados no ensino superior, possvel inferir que h uma preferncia em buscar financiamento ao invs de realizar o exame do Enem e concorrer s bolsas do ProUni.

Tabela 6 - Distribuio dos contratos do FIES segundo o ano de assinatura e a faixa etria dos beneficirios, de 1999 a 2007

Ano at 17 anos de 18 a 24 anos de 25 a 30 anos mais de 30 anos Total

1999 1% 73% 14% 12% 100%

2000 1% 69% 16% 15% 100%

2001 0% 63% 20% 17% 100%

2002 1% 65% 18% 16% 100%

2003 1% 62% 20% 17% 100%

2004 1% 61% 21% 17% 100%

2005 1% 64% 19% 16% 100%

2006 1% 62% 20% 17% 100%

2007 2% 65% 19% 14% 100%

Total 1% 65% 19% 15% 100%

Fonte: Gefus banco de dados gerados at dezembro 2007136.Como explorado na subseo 3.3.3, o retorno dos valores financiados ao Fundo fundamental para sua sustentabilidade alcanando novos beneficirios que necessitem desse tipo de recurso para obter o diploma de nvel superior. Na primeira fase de amortizao do financiamento, o estudante deve devolver ao fundo, por um perodo de 12 (doze) meses o equivalente ao que pagava IES no ltimo semestre do curso. O Grfico 14, apresenta uma simulao, com os valores de renda bruta mensal familiar e a mensalidade do estudante. Considerou-se que este valor de mensalidade fosse o do seu ltimo perodo letivo e calculou-se qual o percentual da renda seria comprometida com o pagamento na fase de amortizao 1, caso todos os estudantes estivessem nessa fase. Utilizou-se como corte para o comprometimento da renda o valor de 30%.137.Verificou-se do grfico que 29% dos beneficirios comprometeriam mais de 30% da renda total familiar com a amortizao das parcelas. Para essa parcela da populao a probabilidade de se tornar inadimplente com o Fundo parece ser maior. Ressalta-se que aps a concluso do curso, nem todos os estudantes ingressam imediatamente no mercado de trabalho, ou possuem uma renda capaz de assegurar as despesas bsicas familiares e o financiamento. Apesar da expectativa de aumento na renda, gerado pela concluso do ensino superior, na maioria dos casos esse incremento no ocorre de imediato e o programa, at 2007, no previa nenhum perodo de carncia ou uma forma de amortizao que levasse em conta o comprometimento de um percentual mximo da renda do beneficirio.138.Em relao queles que comprometem mais de 30% da renda com pagamento do financiamento, segundo esta simulao, h uma participao das pessoas de baixa renda, conforme pode ser visto no Grfico 1, Apndice A. Como o objetivo dos programa permitir que essa parcela da populao tenha acesso ao ensino superior e o conclua, importante a implementao de medidas que permitam o retorno dos valores ao Fundo, como a ampliao do prazo para amortizao e a implementao do perodo de carncia, j previstos para os futuros contratos firmados do 2 semestre de 2008, de acordo com a Lei 11.552/2007.

Grfico 14 Distribuio acumulada do comprometimento da renda familiar com mensalidades ps-financiamento dos beneficirios com contratos ativos em 2007[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Sifes cadastro encaminhado pela GEFUS/CEF Ofcio n 1270/2008/GEFUS4.Anlise dos cursos alcanados pelo ProUni e FIES em relao qualidade e ao atendimento das necessidades de mercado

139.Um dos principais objetivos do ProUni e do FIES garantir o acesso ao ensino superior a pessoas que no teriam condies de t-lo por outros meios. Os dois programas cumprem papel de incluso social, possibilitando a seus beneficirios a oportunidade de ocuparem uma posio no mercado de trabalho que lhes permita ter melhora na qualidade de vida.140.Para que os programas alcancem seus objetivos, necessrio que sejam oferecidos cursos de boa qualidade e em reas que apresentem demanda de profissionais, a fim de que sejam formados profissionais bem preparados e com oportunidades de trabalho. Neste captulo sero tratados os principais aspectos relacionados distribuio dos cursos por rea e a sua qualidade.

4.1.As prioridades e a distribuio por curso de bolsas do ProUni e de financiamentos do FIES

141.A legislao relacionada ao ProUni e ao FIES possui poucos incentivos para que os alunos procurem vagas em cursos de reas de formao consideradas prioritrias, tendncias de mercado ou que tenham carncia de profissionais.142.A Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005, que instituiu o ProUni, em seu Art. 2, inciso III, estabelece tratamento diferenciado para os professores da rede pblica de ensino que desejem cursar licenciatura, normal superior ou pedagogia destinados formao do magistrio da educao bsica, liberando-os do cumprimento do critrio relacionado renda, exigido dos demais bolsistas do programa.

143.A Portaria Normativa do MEC n 2, de 31 de maro de 2008, Art. 5, 1, que regulamenta o FIES, estabelece quais cursos so considerados prioritrios no mbito do programa:I-licenciatura em qumica, fsica, matemtica e biologia;

II- graduao em engenharia;

III-graduao em medicina;

IV- graduao em geologia; e

V-cursos superiores de tecnologia constantes do Catlogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia do Ministrio da Educao.

144.Os cursos prioritrios podem ter financiados, pelo FIES, at 75% dos encargos educacionais assumidos pelos estudantes.

145.A Resoluo CMN n 3.415, de 13 de outubro de 2006, estabelece taxa de juros de 3,5% a.a, capitalizada mensalmente, aplicvel exclusivamente aos contratos de financiamento, por meio do FIES, de cursos de licenciatura, pedagogia, normal superior e cursos superiores de tecnologia, conforme definidos pelo Catlogo de cursos superiores de tecnologia, institudo pelo Decreto n 5.773, de 9 de maio de 2006.

146.Assim, no ProUni, tem sido priorizada a formao de professores da rede pblica de ensino que atuam no magistrio da educao bsica e, no FIES, tm sido priorizados cursos de licenciatura, pedagogia, normal superior e os cursos considerados prioritrios pela Portaria Normativa n 2/2008.147.Quando questionado sobre a realizao de estudos sobre as necessidades e prioridades da educao superior no pas, o MEC informou no possuir nenhum estudo, pesquisa ou instrumento similar, que fornea panorama global das necessidades de profissionais com cursos superiores no Brasil. O que existem so anlises tpicas que fornecem dados sobre necessidades em reas especficas de formao.

148.Por meio do Ofcio n 6.195/2008-GAB/SESU/MEC, de 29 de agosto de 2008, o MEC informou sobre a existncia de estudos realizados pelo INEP, pela Confederao Nacional da Indstria CNI, pela Federao Brasileira dos Gelogos Febrageo, pela Fundao Getlio Vargas, entre outras instituies. Esses estudos, entretanto, tratam de algumas categorias profissionais, tendo alguns deles sido realizados por entidades de classe. Dessa forma, no h um estudo capaz de dimensionar as necessidades profissionais do Brasil consideradas de forma conjunta, global com viso sistmica, a fim de que seja possvel estabelecer a priorizao de determinados cursos em detrimento de outros.

149.Ao analisar a distribuio dos bolsistas do ProUni por cursos, por meio da utilizao de dados extrados do Sisprouni, atualizados at o primeiro semestre de 2008, verifica-se que os cursos mais procurados so administrao, direito, pedagogia e comunicao social, com 18,5%, 11%, 6,8% e 4,8% dos alunos, respectivamente. Os alunos matriculados nesses quatro cursos somam 41,1% do total de bolsistas do ProUni. O Grfico 15 permite que seja visualizada a falta de homogeneidade na distribuio dos alunos do ProUni por cursos.

Grfico 15 Distribuio dos alunos nos quatro cursos mais freqentados no ProUni comparativamente aos demais cursos superiores que possuem alunos ProUni.[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: Sisprouni.150.Ao analisar a freqncia de professores no ProUni, verificou-se que, apesar de a legislao do programa ter regras que facilitam o ingresso de professores de escolas pblicas, existiam, no primeiro semestre de 2008, apenas 1.448 bolsistas ativos que eram professores, esse nmero corresponde a 0,48% do total de bolsistas ativos no semestre em questo.

151.Vale ressaltar que, no Brasil, existiam, em 2006, 2,9 milhes de funes docentes na educao bsica e que dessas, 22,6 mil so ocupadas por profissionais que possuem apenas formao fundamental completa e 795,8 mil possuem apenas formao mdia completa. Mesmo considerando que parte desses profissionais encontra-se em instituies privadas, fica claro que existe grande nmero de professores com perfil para ingresso no ProUni, o que no existe uma ocupao significativa de vagas no programa por esses profissionais.

152.No caso do FIES, utilizando-se dados do Sifes, verifica-se que os cursos mais procurados so direito, enfermagem, administrao e cincias contbeis, com 15,6%, 9,3%, 8,2% e 4,6% dos alunos, respectivamente, somando 38,7% do total de contratos ativos. Elaborando-se o mesmo tipo de grfico feito para o ProUni, pode-se observar, por meio da anlise do Grfico 16, que no FIES tambm h falta de homogeneidade na distribuio dos alunos por cursos.Grfico 16 - Distribuio dos alunos nos quatro cursos mais freqentados no FIES comparativamente aos demais cursos superiores que possuem alunos FIES.[VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL]Fonte: SIFES.153.Se analisarmos os cursos considerados prioritrios por meio da Portaria Normativa n 2, que trata do FIES, e se considerarmos esses mesmos cursos no ProUni tambm como prioritrios, como mostrado na Tabela 7, conclumos que os cursos possuem freqncia baixa de alunos nos dois programas.Tabela 7 Freqncia de alunos FIES e ProUni nos cursos definidos como prioritrios pela Portaria Normativa MEC n 2.Curso Percentual de alunos (%)

FIES ProUni

medicina 2,4 0,7

geologia 0,004 0,002

qumica 0,46 0,1

fsica 0,1 0,18

matemtica 1,2 1

biologia 2,4 2

engenharias diversas 4,8 4,6

cursos tecnolgicos 1,97 9,9

Total 13,5 18,5

Fonte: Sisprouni e Sifes.154.Observa-se ainda que, apesar de serem relacionados como prioritrios pela legislao, esses cursos, se agrupado