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Guía para facilitadores del AWISGuía para la implementación del Examen Comentado sobre Integridad en el Sector del Agua

www.waterintegritynetwork.net

WIN y TI, 2011

Red de Integridad del Agua (Water Integrity Network, WIN)

La Red de Integridad del Agua, fundada en 2006, tiene porobjeto promover la integridad en el sector del agua parareducir y prevenir la corrupción. Impulsa actividades delucha contra la corrupción en el sector del agua a nivellocal, nacional y global. Asimismo, promueve accionesorientadas a brindar soluciones e incentiva la creación decoaliciones entre la sociedad civil, los sectores público yprivado, los medios de comunicación y los gobiernos.

www.waterintegritynetwork.net

Transparency International

Transparency International es la organización de lasociedad civil que lidera la lucha contra la corrupción en elmundo. A través de más de 90 capítulos en todo el mundoy una secretaría internacional en Berlín, Alemania, TI creaconciencia acerca de los efectos nocivos de la corrupción,y trabaja junto a distintos socios en el gobierno, lasempresas y la sociedad civil para desarrollar eimplementar medidas efectivas para combatirla.

www.transparency.org

Agradecimientos El presente manual fue redactado por Jan-Teun Visscher (consultor de WIN) y Janek Hermann-Friede de la Redde Integridad del Agua (WIN). La guía fue editada por Mark Worth, y diseñada por onehemisphere.se. Para el desarrollo y la puestaa prueba del manual se recibió la colaboración de la Secretaría de Transparency International en Berlín (TI-S), TransparencyInternational Kenia (TI-K) y la Secretaría de la Red de Integridad del Agua (WIN-S).

WIN desea agradecer a sus miembros, socios, donantes y miembros del Comité Directivo Internacional por su apoyo permanente.

© 2011, Red de Integridad del Agua. Todos los derechos reservados. Impreso 100% en papel reciclado.Imagen de tapa: Miembros de una sociedad tribal negocian la venta de un camello en el mercado de Pushkar, la India. © Johnny Greig / Istock. Imagen de la tapa interna: Canilla de agua gratuita para los peregrinos que se acercan a la ciudad sagrada deGokarna, en la costa oeste de Karnataka (sur de la India). © Alexander S. Heitkamp / Istock

Se han tomado todos los recaudos posibles para verificar la exactitud de la información contenida en el presente Informe. Se consideraque toda la información es correcta al mes de mayo de 2012. Sin embargo, la Red de Integridad del Agua no aceptará ningún tipo deresponsabilidad por las consecuencias que genere su uso para otros fines o en otros contextos.

Guía para facilitadores del AWISGuía para la implementación del Examen Comentado sobre Integridad en el Sector del Agua Jan-Teun Visscher y Janek Hermann-Friede

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Guía para facilitadores del AWIS

Índice

Índice

WIN y TI, 2011

SIGLAS 4

PREFACIO 5

1. INTRODUCCIÓN 6

2. CONCEPTOS SUBYACENTES 8

2.1. Analizar la gobernabilidad desde la perspectiva del modelo principal-agente 92.2. Puntuación anónima y diálogo constructivo 122.3. Pensar con un mismo sombrero 12

3. FORTALEZAS Y LIMITACIONES 14

4. ORGANIZAR EL AWIS 16

4.1. Inicio 174.2. Establecer información específica del país 184.3. Selección de participantes 194.4. Preparación para el taller del AWIS 19

5. FACILITACIÓN DEL TALLER DEL AWIS Y ELABORACIÓN DE INFORMES 20

5.1. Introducción 215.2. Puntuación anónima y confidencial 225.3. Explicación e implementación del proceso de formulación de comentarios 225.4. El proceso de formulación de comentarios 225.5. Aspectos a tener en cuenta para el proceso de facilitación 235.6. Identificación de áreas de prioridad para el seguimiento 255.7. Elaboración de informes 25

6. ORGANIZAR EL PROCESO DE SEGUIMIENTO 26

6.1. El plan de acción 276.2. Utilizar el AWIS con fines de monitoreo 27

REFERENCIAS 28

ANEXO 1 NOTA DE SÍNTESIS SOBRE EL AWIS 29

ANEXO 2 EJEMPLO DE RESULTADOS DEL AWIS 33

ANEXO 3 BREVE INFORME COMENTADO SOBRE EL TALLER 35

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WIN y TI, 2011

ACF Marco contra la corrupción (Anti-corruption framework)

ACL Normas contra la corrupción (Anti-corruption legislation)

ACM Medidas contra la corrupción (Anti-corruption measures)

AWIS Examen Comentado sobreIntegridad en el Sector del Agua(Annotated Water Integrity Scan)

OSC Organización de la sociedad civil

IGC Informe Global de la Corrupción

PPI Proyectos y programas de inversión

IRC Centro Internacional de AguaPotable y Saneamiento (IRC International Water and Sanitation Centre)

GIRH Gestión integrada de los recursos hídricos

ONG Organización no gubernamental

PN Políticas y normas

R Regulación

PS Prestación de servicios

T Transparencia

TAP Transparencia, Rendición de cuentasy Participación (Transparency,accountability and participation)

TI Transparency International

TI-K Transparency International Kenia

TI-S Secretaría de TransparencyInternational

TISDA Transparencia e Integridad en laPrestación de Servicios en África(Transparency and Integrity inService Delivery in Africa)

WIN Red de Integridad del Agua (Water Integrity Network)

GRH Gestión de recursos hídricos

SIGLAS

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Prefacio

WIN y TI, 2011

El AWIS es una herramienta de diagnóstico paratalleres destinados a múltiples actores interesadosque persigue tres objetivos principales:

» Brindar una descripción general de la integridad de diferentes subsectores vinculados con el sectordel agua, para destacar áreas que son vulnerablesa la corrupción.

» Identificar áreas prioritarias de acción paramejorar la integridad en el sector del agua.

» Generar mayor conciencia acerca de la integridad enun subsector específico del agua e incentivar mejoras.

Si el AWIS se repite en forma anual (o cada dos años)podrá usarse como herramienta de monitoreo.

La guía está destinada a facilitadores con experienciaque tengan interés en aprender a orientar laimplementación del AWIS en los países y conocer lasposibilidades de adaptarlo a otros entornos. Incluyeinstrucciones para preparar y llevar a cabo un taller delAWIS, que consiste básicamente en un encuentro deexpertos en el cual se analiza la integridad de undeterminado subsector del sector del agua, y paramantener un seguimiento con actores relevantes claveque tengan interés en explorar y mejorar la integridad enla gestión del agua. El manual parte de la base de quesus lectores ya cuentan con habilidades de facilitación,tienen experiencia como moderadores en talleres ydiálogos y conocen el contenido de la publicación“Examen Comentado sobre Integridad en el Sector delAgua, Manual para la evaluación de los niveles deintegridad en determinados subsectores relacionadoscon el agua” (Visscher y Hermann-Friede, 2011).

La presente guía para facilitadores fue elaborada paraWIN por Jan Teun Visscher (consultor de WIN) y JanekHermann-Friede (miembro de la Secretaría de WIN). Eldocumento fue revisado por Teun Bastemeijer (directorde la Secretaría de WIN) y Alexandra Malmqvist(miembro de la Secretaría de WIN), y fue puesto a pruebadurante un taller de capacitación para facilitadores deAWIS en Nairobi, Kenia, en diciembre de 2011.

El desarrollo y la prueba inicial de la versión preliminarse efectuaron durante el último trimestre de 2011 comoresultado de la cooperación entre TransparencyInternational en Berlín (TI-S), TransparencyInternational Kenia y la Secretaría de WIN.

TEUN BASTEMEIJER Director de WIN15 de diciembre de 2011

El presente documento ha sido preparado como unaguía para la coordinación del Examen Comentadosobre Integridad en el Sector del Agua (AnnotatedWater Integrity Scan, AWIS). El AWIS fue creado porla Red de Integridad del Agua (Water IntegrityNetwork, WIN) y el IRC International Water andSanitation Centre, y responde a la necesidad, puestade manifiesto en el Informe Global de la Corrupción(IGC) 2008, de contar con herramientas participativasy cualitativas para analizar la corrupción en eldesarrollo y la prestación del servicio de agua, ypara aumentar los niveles de integridad.

“aprender a orientar laimplementación del AWIS enlos países y conocer lasposibilidades de adaptarlo aotros entornos”.

Prefacio

Residentes del distrito de Tapsia usan lasmangueras del camión municipal para llenarrecipientes con agua que utilizarán paracubrir sus necesidades diarias. Calcuta, la India. © Michael Buckley / Istock

La finalidad del AWIS no es analizar la corrupción en sí mismasino examinar la integridad de los mecanismos gubernamentalesvigentes tomando en cuenta tres pilares: transparencia, rendiciónde cuentas y participación (transparency, accountability andparticipation, TAP).

IntroducciónEl AWIS es una herramienta de diagnóstico

Tres mujeres esperan junto al puerto la pesca de la mañana, Mui Ne, Vietnam. © Anthony Brown / Istock

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WIN y TI, 2011

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esclarecer en mayor medida tales conceptos, si así losolicitan los participantes. El Capítulo 2 también incluyeinformación sobre la definición de transparencia,rendición de cuentas y participación, y las cinco áreas deriesgo que han sido establecidas para el AWIS, así comosobre la estrategia de puntuación que se aplica. Destacala necesidad de adaptar y poner a prueba los indicadoresal aplicar la herramienta en subsectores distintos delsuministro de agua urbano y rural, que son analizadosen el manual del AWIS (WIN, 2011). Se ofreceinformación adicional sobre los Sombreros para Pensarde Bono, un concepto de comunicación que se adopta enla actualidad para estimular el diálogo entre múltiplesactores relevantes, en vez del debate. El Capítulo 3presenta una descripción general de algunas de lasfortalezas y falencias del AWIS. Luego, en el Capítulo 4se explican los pasos necesarios para organizar el AWISy se incluyen sugerencias para promocionar el AWISentre organizaciones que podrían tener interés enimplementar el examen. En el Capítulo 5 se brindansugerencias prácticas para facilitar el encuentro y evitarposibles problemas que podrían producirse a lo largo delproceso. Esta sección también incluye sugerencias parala elaboración de informes. A continuación se presentael capítulo final, que contiene algunas ideas para elproceso de seguimiento, una etapa esencial del examen.

Se diseñó además una interpretación de roles quepermitirá a los facilitadores interiorizarse con lametodología del AWIS. La interpretación de roles no seha incluido en este manual para asegurar que sea usadadurante futuras capacitaciones a través de los talleres parafacilitadores que está diseñando WIN con la colaboraciónde distintos socios y en diferentes regiones e idiomas.

El AWIS es una herramienta de diagnóstico paratalleres destinados a múltiples actores interesadosque persigue tres objetivos principales:

1. Brindar una descripción general de la integridadde diferentes subsectores vinculados con elsector del agua, para destacar áreas que sonvulnerables a la corrupción.

2. Identificar áreas prioritarias de acción paramejorar la integridad en el sector del agua.

3. Generar mayor conciencia acerca de la situaciónde la integridad en el sector del agua e incentivarlas mejoras.

La finalidad del AWIS no es analizar la corrupción en símisma sino examinar la integridad de los mecanismosgubernamentales vigentes tomando en cuenta trespilares: transparencia, rendición de cuentas y participación(transparency, accountability and participation, TAP), comose explica en el capítulo 3 del manual del AWIS. Laherramienta ofrece una perspectiva de las fortalezas ylimitaciones del entorno institucional, así como de laaplicación y el monitoreo de normas y reglamentacionesque inciden en los riesgos de corrupción.

El AWIS se basa en la convicción de que si un gruporeducido de profesionales de distintas disciplinas yorganizaciones, conectados con un subsector concreto,pueden establecer un diálogo en un entorno “seguro”,entonces podrán ofrecer un diagnóstico objetivo de laintegridad de un subsector en particular. El AWIS es unaherramienta que se aplica en un taller con actores clavede distintas organizaciones que conocen cuál es el gradode integridad en el subsector objeto de análisis. Estosactores evalúan juntos la situación mediante un diálogoestructurado. Esta práctica podría compararse, porejemplo, con la labor desarrollada por una comisiónespecial que asesora a una autoridad política o a losresponsables de la adopción de políticas.Posteriormente, sus conclusiones se transmiten a ungrupo más amplio de actores interesados que puedenadoptar las medidas necesarias para mejorar laintegridad en el subsector analizado. El presente manualexamina el enfoque de facilitación que se requiere paraeste proceso. Está destinado a futuros facilitadores detalleres del AWIS y a la organización que se encargue decoordinar los procesos preparatorios y de seguimiento.

Este documento presenta información sobre conceptosdel Capítulo 2, a fin de brindar al facilitador y al relatorinformación de referencia adicional que podría


1 Introducción

WIN y TI, 2011

“La herramienta ofrece unaperspectiva de las fortalezas ylimitaciones del entornoinstitucional, y de la aplicacióny el monitoreo de normas yreglamentaciones que incidenen los riesgos de corrupción”.

Pese al hermetismo que rodea la corrupción, numerososprofesionales del sector, funcionarios gubernamentales yorganizaciones de la sociedad civil tienen importantesconocimientos que pueden ser usados para obtener un panoramageneral de la situación de integridad en un subsector en particular.

Conceptos subyacentesEl razonamiento del principal

Trabajadores de la sal de la tribu afar en el salar Ass Ale, desierto de Danakil, Etiopía. © Guenter Guni / IStock

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WIN y TI, 2011

GRÁFICO 1 Ejemplo del modelo principal-agente

RETRIBUCIÓN: PAGO DE UNA TARIFA

SERVICIO: SE SUMINISTRA AGUA

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Bellaubi y Visscher (2010) llevaron esta idea un pasomás allá y usaron el modelo para efectuar unaevaluación de los riesgos presentes en todas lasrelaciones entre agentes y principales que intervienenen la provisión del suministro de agua. Los autoresexploran la integridad de los servicios y la retribucióneconómica/los pagos que intercambian todos losactores del sistema de suministro de agua. Examinanla integridad de cada vínculo analizando la integridaden términos de transparencia, rendición de cuentas yparticipación (transparency, accountability andparticipation, TAP). Sin embargo, es importanteseñalar que estos autores definen la transparencia, larendición de cuentas y la participación de un modoconcreto que se distingue en cierta medida de otrasdefiniciones más convencionales (Cuadro 1).


2 Conceptos subyacentes

WIN y TI, 2011

T=�Normas�claras?

A=�Se�efecteúa�unmonitoreo?

P=�Acceso�+�influenciapor�parte�de�terceros?

Adaptado de Huppert 2002.

Proveedor de agua

Consumidor

Los dos conceptos más importantes que forman labase del AWIS son las ideas detrás del modelo delprincipal y el agente que se aplica para analizar lainteracción entre actores interesados clave y el diálogoconstructivo y dirigido que se obtiene aplicando elmodelo de los Sombreros para Pensar de Bono.

2.1. ANALIZAR LA GOBERNABILIDAD DESDE LAPERSPECTIVA DEL MODELO PRINCIPAL-AGENTE

El concepto que ha impulsado el desarrollo del marcode análisis aplicado en el AWIS es el modelo delprincipal y el agente (Furubotn & Richter, 1997; Huppert,2005, 2009). Este modelo fue formulado para esclarecerel riesgo de que los principales o agentes que participanen una transacción aprovechen las desigualdades queexisten entre ellos (Gráfico 1). Debido a estos riesgos, essumamente importante observar la integridad de lasinteracciones entre los actores relevantes y el modo enque estas son reguladas.

El modelo del principal y el agente define las relacionesentre actores en cuanto a mecanismos de coordinaciónde gestión (normas como contratos y reglamentaciones)y transacciones (servicios y retribución económica).Siempre que un individuo depende de la acción de otro,existe una relación de tipo principal-agente. La personaque realiza la acción es el agente. La parte afectada esel principal. En este sentido, por ejemplo, el médicosería el agente y el paciente el principal; el ejecutivo dela empresa es el principal y sus subordinados son losagentes. A su vez, el ejecutivo de la empresa actúacomo agente de los accionistas. La interacción entre elprincipal y el agente podría ser una causa importante deproblemas de eficiencia, y también podría dar lugar aconductas oportunistas y generar vías de corrupción. Elmodelo de Huppert (2002, 2009) afirma que puedensurgir problemas entre principales y agentes debido aque estos últimos se benefician de la asimetría existenteen el proceso de información, ya que el agente tienemás información sobre la situación que el principal. Elagente puede usar este conocimiento para aprovecharsedel principal. Huppert se refiere a este problema comola actitud del riesgo moral, puesto que pone en duda laactitud moral del agente. Por otra parte, el agentepodría no estar en condiciones de controlar algunosfactores externos que interfieren con el servicio y por loscuales no respondería ante el principal.

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los actores, y las posibilidades de control y ajustesexternos (en función de la disponibilidad de informaciónconfiable y organismos de control que involucran a lasociedad civil o le proporcionan información).

En el AWIS, los riesgos luego se evalúan a través deun diálogo entre múltiples actores interesados sobreun sector específico, que se desarrolla durante untaller de una jornada. El examen se efectúa teniendoen cuenta cinco principales áreas de riesgo que hansido identificadas (Cuadro 2). Las cuatro primerasconforman una base práctica para el debate sobre unsubsector, y el marco contra la corrupción constituyeun área general de riesgos que se aplica por igual alas cuatro áreas de riesgo.

Para permitir una comunicación y una puntuaciónefectivas, se establecen tres niveles de riesgo distintospara cada uno de los pilares (transparencia, rendición decuentas y participación) y en cada una de las cinco áreasde riesgo. El Cuadro 3 ofrece un ejemplo del área deriesgo, la política y las leyes. Este enfoque permite quelos participantes asignen una puntuación a suspercepciones sobre los niveles de TAP en las cinco áreas

Para cada vínculo, se asigna una puntuación a losniveles de TAP y los resultados se presentan como un“mapa de riegos de integridad” (gráfico), donde semuestra a todos los actores y las relaciones entreestos, con las puntuaciones de los indicadores TAPasignadas a cada relación. Por ejemplo, en los estudiosde casos relatados en el estudio nacional sobreintegridad del sector del agua en Kenia (TI-Kenia, 2011),la puntuación estuvo a cargo de un equipo deinvestigación que luego debatió los resultados con losactores y los ayudó a identificar acciones prioritariaspara reforzar la integridad del subsector evaluado.

Este concepto se modificó específicamente para elAWIS. En vez de examinar las relaciones entre losactores, se orientó hacia el análisis de losmecanismos y procedimientos de gobernabilidad queexisten en un determinado sector (suministro de aguaurbano, suministro de agua rural, irrigación, etc.).

Por ende, el AWIS analiza la existencia de mecanismosdestinados a controlar las relaciones entre grupos deactores, la percepción general sobre cómo se establecenestos mecanismos y permiten el control recíproco entre

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CUADRO 1 Definiciones de los elementos clave de la integridad (TAP) y las correspondientespuntuaciones sobre riesgo

PILAR DEINTEGRIDAD

Transparencia (T)

Rendición decuentas(A)

Participación(P)

DEFINICIÓN

Existencia de normas yreglamentaciones escritas claras quedefinen las relaciones entre actores

Disponibilidad e implementación demecanismos de control para que losactores responsables rindan cuentaspor sus actos conforme a las normasy reglamentaciones

Disponibilidad de información paraterceros, con posibilidad de influir enlas normas y reglamentaciones

NIVELES DE RIESGO

Riesgo alto = inexistentesRiesgo medio = existen pero no son clarasRiesgo bajo = existen y son exhaustivas

Riesgo alto = inexistentesRiesgo medio = existen pero no se hacen cumplir Riesgo bajo = se hacen cumplir mediante sanciones,incentivos y medidas contra la corrupción

Riesgo alto = no hay acceso a información escrita Riesgo medio = hay acceso a información escrita Riesgo bajo = las partes pueden subsanar lasfalencias en las normas y los mecanismos de control

Tomado de Bellaubi y Visscher (2010).

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gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH), serequiere un ejercicio similar que involucre a personascon contactos adecuados en el subsector en cuestión.Se trata de una tarea importante que debe ser llevada acabo por un equipo reducido que pueda interactuar paragarantizar que los indicadores y niveles se interpretenadecuadamente y resulten de fácil aplicación antes deavanzar en la organización de un taller del AWIS.

También puede evaluar la posibilidad de aplicar la idea delAWIS para examinar la integridad a nivel regional, de lacomunidad o incluso de los proyectos. No obstante, estorequerirá una cuidadosa identificación de las áreas deriesgo clave, que a nivel regional posiblemente no difieransignificativamente de las aplicadas para la evaluaciónnacional. Sí puede haber grandes diferencias, por ejemplo,a nivel de la comunidad o en un subsector distinto. Porende, esta tarea requiere una cuidadosa preparación.

de riesgo del subsector evaluado. La idea de los nivelesse basa en el concepto de escaleras de puntuación, y seemplean una serie de indicadores clave que seconsidera que tienen el impacto más amplio.

En el Capítulo 4 del manual del AWIS, se definen tresniveles de puntuación para cada uno de los pilares TAPen las cinco áreas de riesgo, tomando en cuenta elsuministro de agua urbano y rural. Esto implica un nivelmínimo, con una calificación de 1, en el cual sonmuchos los aspectos a mejorar, un nivel moderado conuna calificación de 2, y un nivel avanzado con unacalificación de 3, donde prácticamente no se requierenmejoras. La definición de estos niveles exigió un diálogominucioso que incluyó evaluaciones de diversosexpertos y pruebas a través de simulacros de talleres.La enseñanza que podemos extraer es que para llevar acabo un AWIS en un sector distinto como saneamiento o



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CUADRO 2 Principales áreas de riesgo utilizadas en el AWIS

Abarca las políticas y normas oficiales que se implementan en el subsector específico.

Se refiere a la existencia y la aplicación de normas concretas (asignaciónde derechos relacionados con el agua, tarifas, estándares de calidad,estándares de servicio, tarifas de extracción, etc.) y la existencia yoperación activa de instituciones (organismos de supervisión, comisionesde recursos hídricos o equivalentes).

Analiza cómo se gastan los recursos financieros en el subsector encuestión y cómo se controlan las instituciones involucradas.

Se vincula a cómo se prestan los servicios y cómo se controlan lasinstituciones respectivas.

Evalúa las normas específicas contra la corrupción que están vigentes (enun país determinado) y su aplicación.

CUADRO 3 Niveles de transparencia en las políticas y normas

T=1

T=2

T=3

No existen PN, o estas son muy limitadas y poco claras.

Se desarrollan PN, pero tienen falencias importantes; por ejemplo, es posible que no favorezcan alos sectores pobres o que las normas no incluyan mecanismos para que los usuarios inicienprocesos judiciales contra un proveedor de agua por prestar un servicio deficiente.

Las PN existentes se encuentran establecidas correctamente y están enfocadas en los sectorespobres y en cuestiones de género. La situación es bastante satisfactoria y es posible que serequiera solamente una mejora limitada.

Políticas y normas (PN)

Regulación (R)

Proyectos y programas de inversión (PPI)

Prestación de servicios (PS)

Marco contra la corrupción(ACF)

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2.2. PUNTUACIÓN ANÓNIMA Y DIÁLOGOCONSTRUCTIVO

Pese al hermetismo que rodea la corrupción,numerosos profesionales del sector, funcionariosgubernamentales y organizaciones de la sociedad civiltienen importantes conocimientos que pueden serusados para obtener un panorama general de lasituación de integridad en un subsector en particular.Por consiguiente, el AWIS fue pensado teniendo encuenta que se aplicaría durante una sesión grupal conparticipantes de diferentes organizaciones involucradasen el sector, incluido el gobierno, los sectores público yprivado y donantes y organizaciones de la sociedad civil.Procura ofrecer un análisis general de la integridad delsubsector en forma colectiva.

Debido al hermetismo que rodea la corrupción, sepide a los participantes que asignen una puntuación alos niveles de riesgo en los TAP para cada una de lasáreas de riesgo en forma anónima. Luego se reciben yprocesan las puntuaciones. El promedio depuntuaciones obtenido constituye una primeraaproximación a la situación, pero no es suficiente paracomprender verdaderamente el estado de laintegridad, ya que no refleja las diferencias de opiniónde los participantes.

Por consiguiente, el AWIS comprende un proceso deformulación de comentarios (una descripción de lasideas que subyacen a la puntuación), ya que laspuntuaciones promedio no brindan una perspectivasuficiente que permita orientar la determinación deprioridades. Los comentarios también son necesariospara comprender los resultados y difundirlos a tercerosde un modo efectivo. Los comentarios se obtienenmediante la facilitación de un diálogo constructivo entrelos distintos actores, que les permite aportar susdistintas experiencias y percepciones. No obstante, losparticipantes deben sentir que se encuentran en unentorno relativamente seguro para debatir temassensibles relacionados con los indicadores TAP, comose explica en la sección siguiente.

WIN y TI, 2011

2.3. PENSAR CON UN MISMO SOMBRERO

Los participantes cuentan con información diversa quepuede afectar su percepción de la situación deintegridad. Por ejemplo, una puntuación final de 1,8 parala categoría “Participación” en “Regulación” implica quealgunos participantes posiblemente asignaron unapuntación de 1 ó 1,5, y otros indicaron una calificaciónde 2 o superior. Por ejemplo, la autoridad de regulaciónpuede publicar información sobre proveedores de aguaen Internet y, por lo tanto, asignar una puntuaciónsuperior porque considera que esa información seencuentra disponible, mientras que un representante delos usuarios posiblemente no pueda acceder fácilmentea Internet y considere entonces que no cuenta con dichainformación. Al dialogar sobre esta percepción con otraspersonas, es posible que varios actores se muestrenrenuentes a cambiar de opinión e intenten convencer asu contraparte de que ellos están en lo correcto y que esel otro quien está equivocado. Esto podría dar lugar a unextenso debate entre ganadores y perdedores.

A fin de evitar este tipo de debate, adoptamos unenfoque distinto basado en el concepto de “sombrerospara pensar”, también conocido como Sombreros paraPensar de Bono (School of Thinking, 1983, citado porVisscher y Verhagen (eds.), 2011). Este método insta alos grupos de participantes a analizar proyectos,actividades y soluciones desde ángulos diferentes, perocolectivos. Esta estrategia estimula el diálogo e impideque se inicien debates, ya que se pide a todos losparticipantes que adopten un mismo modo de pensar(es decir, que usen el mismo sombrero), por ejemplo,realizando únicamente comentarios positivos sobre untema durante la primera ronda. En la siguiente ronda,todos deben cambiar de actitud (sombrero) y aportarúnicamente comentarios negativos. Esto implicarenunciar a la famosa frase “sí pero…”, que es uno delos impulsores de discusiones improductivas.

La premisa detrás del enfoque de los Sombreros paraPensar de Bono es que la mente humana trabaja dedistintas formas que pueden ser definidas y conocidas. Seidentifican seis estados distintos, cada uno distinguido conun sombrero de un determinado color (Gráfico 2). Esteenfoque puede usarse, por ejemplo, para analizargrupalmente una propuesta en distintas rondas y asegurarasí que sea lo más efectiva posible. El sombrero negro,por ejemplo, implica que todos deben expresar opinionesnegativas: cuáles son los defectos, por qué está mal, qué

FIGURE 2 Distintas perspectivas basadas en los Sombreros para Pensar de Bono (1985)

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La ventaja de pensar con un mismo sombrero es que losparticipantes no necesitan expresar y defender su propiapostura o ponerse de acuerdo sobre la puntuación. Se exige de ellos que, en tanto profesionales y personasidóneas en términos “académicos”, ofrezcanargumentos para dos niveles distintos.

Este enfoque genera un entorno “seguro” donde no sepide a los participantes que estén de acuerdo o endesacuerdo con el nivel de puntuación obtenido, sinoque grupalmente aporten argumentos razonables parala situación. El diálogo obtenido como resultado puedeser sumamente enriquecedor e informativo, y permitiruna comprensión cabal de distintas perspectivas sobrela situación de integridad en un determinado subsector.El principal desafío es saber guiar los debates yasegurar que el informe que se produzca comoresultado no pueda asociarse con un participantedeterminado. En cambio, debería presentarse como elresultado de un esfuerzo colectivo que puede ser llevadoa una instancia más avanzada por otras personas coninterés en mejorar la situación (ver Capítulo 5).

aspectos no funcionarán, por qué no cree que resulte.Usamos el sombrero negro para formular comentariossobre un nivel de puntuación inferior. El sombrero amarilloimplica lo contrario, es decir, que las opiniones seránpositivas. El sombrero azul requiere prestar atención a laestructura de pensamiento. Resulta útil para organizar elproceso y suele ser usado por el facilitador.

Solamente usamos la idea de Bono de una formasimplificada, que consiste en solicitar a todos losparticipantes que ofrezcan en forma colectiva argumentoscualitativos (comentarios) para el nivel superior a lapuntuación, y luego deberán hacer lo mismo para el nivelinferior a la puntuación. Esta actividad puede llevarse acabo a través del diálogo, dejando en claro que el objetivoes que también traten de pensar qué opinarían otraspersonas que no están presentes en el encuentro. Unaopción para poner rápidamente el proceso en marcha espedir a los participantes que escriban en forma individualuna o dos tarjetas con comentarios que permitan asumirrazonablemente que la puntuación podría ser inclusomás positiva (o negativa) que el promedio, y luegoconversar sobre las tarjetas en forma grupal.



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Pensamiento estructurado

Visión positiva,optimista, constructiva

Visión objetiva,hechos

Visión negativa,pesimista, crítica

Visión creativa, flexible, lateral

Visión emocional,subjetiva, intuitiva

El AWIS ha sido formulado específicamente para permitiruna evaluación rápida a nivel nacional, y eso le otorgadiversas fortalezas y limitaciones.

Fortalezas y limitacionesEvaluación rápida

Un grupo de personas se reúnen en un local de Internet junto a una carretera, en la pequeña localidad de Tiko en Camerún. © Micky Wiswedel / Istock

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El AWIS también presenta una serie de limitacionesque deben ser tenidas en cuenta:

» La puntuación se basa en la percepción de losparticipantes del taller, y es posible que estos noconozcan todos los datos relevantes. Por lo tanto,las puntuaciones podrían reflejar tan soloparcialmente la situación de integridad. Noobstante, los comentarios ayudarán a poner todoesto en perspectiva, al igual que las evaluacionesque efectúen otros organismos del sector. Puedeevaluar la posibilidad de que se asignen nuevaspuntuaciones al término del taller, una vez que losparticipantes hayan obtenido una perspectiva másclara de la situación de integridad.

» Si se repite el AWIS uno o dos años después sepodría (parcialmente) involucrar a otro grupo departicipantes, y esto haría que los resultados fueranen parte comparables. Los comentarios contribuiránen cierta medida a que los participantes comprendanlas posibles diferencias y cambios que puedanhaberse producido a lo largo del tiempo.

» Es posible que los participantes ofrezcan unaperspectiva demasiado optimista de la situación deintegridad en el subsector evaluado. Por ello, esimportante que se congregue a un grupoheterogéneo de participantes y se haga hincapié enque, en la siguiente etapa, el informe setransmitirá a terceros (ver Capítulo 5). De estemodo, les recordará la importancia de que seofrezcan evaluaciones objetivas que coincidan conla realidad, para evitar así críticas fáciles.

» El AWIS requiere acciones de seguimiento, y estoexigirá la intervención de un actor influyente quepueda liderar un proceso de mejora. Lasorganizaciones de la sociedad civil pueden tener unprofundo interés en asumir un rol de liderazgo en eldesarrollo del AWIS, pero tal vez no estén encondiciones de impulsar los cambios necesarios enmateria legislativa y reglamentaria. Por ende, esindispensable contar con la participación delministerio del sector desde el inicio, ya que muchasveces este será un actor fundamental en laimplementación de mejoras en numerosas áreas.

El AWIS ha sido formulado específicamente parapermitir una evaluación rápida a nivel nacional, y esole otorga diversas fortalezas y limitaciones.

Entre las principales fortalezas, cabe mencionar que:

» solo requiere la participación de un grupo reducidode personas que conozcan distintos aspectos delsector analizado, incluidas algunas que comprendanel marco contra la corrupción existente;

» puede organizarse rápidamente y se necesitanpocos recursos;

» permite obtener resultados rápidos, ya queconsiste solamente en un taller de una jornada;

» ofrece una perspectiva interesante que, tras serrevisada y verificada, puede ser transmitidarápidamente a líderes y organizaciones del sector;

» fomenta el diálogo entre distintos actores delsector y evita discusiones innecesarias, lo cualpodría ayudar a adquirir una perspectiva más clarasobre la integridad en un determinado subsector;

» se concentra en una cantidad limitada de nivelespara los indicadores T, A y P, lo cual facilita laevaluación; y

» aporta una visión general de aquellas áreas dondese requieren medidas urgentes, que puede incluiralternativas de investigación sobre temas concretos que no sean lo suficientemente clarospara los participantes.


3 Fortalezas y limitaciones

WIN y TI, 2011

Dado que el AWIS se incluirá en un proceso más amplio demejora del sector, resulta esencial garantizar laparticipación y el apoyo de los líderes de dicho sector.

Organizar el AWISPreparación

Planta de tratamiento de agua © antikainen / Istock

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proceso más amplio de mejora del sector, resultaesencial garantizar la participación y el apoyo de loslíderes del sector, como por ejemplo, el Ministerio deAgua o la autoridad de regulación, que luego puedanbrindar asistencia o llevar a cabo acciones de mejora. Esposible que deba dedicar tiempo a explicar el AWIS y suproceso a algunos líderes del sector, mostrándoles unfolleto y tal vez exhibiendo el video promocional. Elobjetivo es obtener su apoyo y su colaboración, y quizástambién algún tipo de mandato para continuar avanzandocon las iniciativas. Un aspecto en el que se debe tenerprecaución es que tal vez no resulte conveniente llevar acabo un AWIS completo con el equipo central si algunosde los miembros participarán también en el taller delAWIS, ya que esto puede dar lugar a cierto desequilibrioentre los participantes del taller.

La preparación de un taller del AWIS comprende unaserie de pasos que se explican en el manual delAWIS (Capítulo 5). En este capítulo, se agreganalgunas explicaciones para cada uno de los pasosenumerados en el manual del AWIS.

4.1. INICIO

Es importante que una organización tome la iniciativa yconforme un pequeño equipo para conducir el proceso.Este equipo podrá estar constituido por miembros dediferentes organizaciones que tengan interés en apoyar elproceso. No obstante, es importante que el equipoprincipal revise y comprenda el AWIS y los materialespromocionales. Dado que el AWIS formará parte de un


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CUADRO 4 Partidas presupuestarias para el AWIS

COSTOS

Salarios/honorarios de preparación (incluida la recopilación de informaciónclave), del taller, de elaboración de informes y de organización del seguimiento.

Viajes para visitar organizaciones líderes, etc., y traslados de losparticipantes al taller (que puede realizarse en un lugar especial), al cualpodrían invitarse personas de otras ciudades.

Incluyen el folleto, el manual, la descripción de las hojas con la explicaciónde los diferentes niveles de TAP y tarjetas de calificación, hojas para elrotafolio, etcétera.

La mayoría de las organizaciones cubren los cargos correspondientes almiembro de su plantel que participará del encuentro, pero quizás notodas. También pueden surgir otros gastos, como asignaciones paraasistencia, alojamiento si viajan desde lugares distantes, etcétera.

Costo del lugar donde se desarrolle el encuentro (sala, equipos comoproyector, computadora, rotafolio) y almuerzo. Es recomendable que elgrupo sea reducido, pero en el caso de que el grupo sea más numeroso, osi dos subsectores trabajan en forma paralela, se necesitará una salaauxiliar y se deberán duplicar los equipos.

Se necesitará un lugar de trabajo y es probable que se haga un usointenso del teléfono.

Como es posible que surjan gastos inesperados, sugerimos sumar a supresupuesto una pequeña reserva del 5%, que podrá utilizarse o no.

ITEM

Honorarios (equipo, facilitador)

Traslados (equipo, participantes)

Costos de impresión demateriales y artículos de librería

Costos de participantes

Costo de la sede

Costo de comunicaciones y de oficinas

Gastos para contingencias (5%)

Total

También se deben tener en cuenta los costos en especie, como los salarios del personal de lasorganizaciones participantes e incluso de los participantes, los costos de la sede, si uno de los socios laofrece sin cargo, etc. Estos costos en especie incrementan, de algún modo, el valor del AWIS.

CUADRO 5 Cronograma preliminar

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4.2. ESTABLECER INFORMACIÓN ESPECÍFICADEL PAÍS

Recabar información específica de cada país constituyeun buen comienzo para el AWIS, ya que ayuda a teneruna idea de los riesgos financieros que están implícitosen un subsector en particular. También puede ampliaresta revisión analizando las inversiones y la facturaciónde diferentes subsectores, ya que esto puede ayudarle adecidir qué subsector desea revisar.

Tal vez el equipo de la organización principal puedarecabar esta información rápidamente por sus propiosmedios, o bien solicitar la colaboración de unapersona que pueda tener información u obtenerla através de Internet, y hacer llamadas telefónicas a lasorganizaciones estratégicas que pueden contar con lainformación en cuestión. La información solo pretendedar un panorama de la situación general e identificaren qué subsector se gastan importantes recursos.

En esta etapa, también se deben garantizar losrecursos para todo el proceso, incluido el posible apoyoexterno. Deberá contar con fondos disponibles paracubrir todos los gastos (Cuadro 4). Además, deberádesarrollar un cronograma (Cuadro 5) para el procesodel AWIS y asegurar que las personas involucradasdispongan del tiempo suficiente para hacerse cargo delas actividades que están bajo su responsabilidad. Paraello, será necesario hacer una evaluación del tiempoque cada persona deberá dedicar al proceso.

En caso de que se planifique un AWIS para unsubsector que no está comprendido en el manual delAWIS, o si usted desea implementar un AWIS a nivelregional o incluso comunitario, el proceso de puestaen marcha cobra una importancia especial. Deberáconformar un pequeño equipo para que revise yadapte los indicadores TAP y quizás también las áreascríticas que usted desea explorar.

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ITEM

Comenzar con el equipo(revisar los materiales,obtener los fondos)

Difusión entre líderes del sector

Adecuar los TAP y las áreas deriesgo según resulte necesario;coordinar la sede y solicitar lasupervisión del facilitador

Identificar e invitar a los participantes

Hacer un seguimiento de las invitaciones

Taller sobre herramientas del AWIS

Dar a conocer el informe a los participantes

Finalizar el informe

Compartir con un grupo másamplio (reunión, prensa, etc.)

El cronograma debe ajustarse de acuerdo con las condiciones locales

*Semana

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4 Organizar el AWIS

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que lidera formalmente el subsector específico. Estainvitación debe enviarse junto con un resumen del AWISen el cual se describan los objetivos, el concepto de tallery el proceso de seguimiento (Anexo 1).

En ocasiones anteriores, resultó efectivo, en primerlugar, para dirigirse a los actores pertinentes (porejemplo, por teléfono, correo informal, etc.) yexplicarles el concepto del AWIS antes de enviar lainvitación oficial. Se decidirá si es necesario seguirese procedimiento en función de la experiencia de laorganización que implemente el taller.

Es importante enviar las invitaciones varias semanasantes del taller; de esa manera, se podrán encontrarreemplazos si alguna de las partes interesadas nopuede participar. A menudo, será necesario volver acomunicarse con las personas invitadas paraasegurarse de que efectivamente asistirán al taller.

Además, se deberá preparar un paquete informativoque se entregará a los participantes cuando lleguen altaller del AWIS. Este paquete incluirá:

» El programa (como se indica en los anexos demanual del AWIS).

» El resumen del AWIS.

» Información específica del país y del subsector (vermanual del AWIS).

» Una copia impresa de las descripciones de losparámetros TAP para cada una de las áreas críticas(que se entregarán cuando resulte oportunodurante el taller).

» Dos copias de una tarjeta de calificación (que seentregarán cuando resulte oportuno en el taller).

Se deberá preparar un formulario de inscripción (en loposible, previamente completado con la información conque ya se cuenta), en el cual los participantes indicaránsus direcciones de correo electrónico y teléfonos. Otropunto que se recomienda incluir en el formulario es elnivel de responsabilidad de las organizaciones de losparticipantes respecto de determinadas áreas de riesgo.

Es importante visitar la sede con anticipación paraconstatar que sea adecuada para el taller. También esimportante asegurar que exista la posibilidad de trabajaren grupos más pequeños. Además, deberá asegurarsede poder proyectar la presentación del AWIS y de quehaya suficientes rotafolios y marcadores disponibles.

4.3. SELECCIÓN DE PARTICIPANTES

El AWIS es una reunión de expertos, lo cual implica quese debe convocar a participantes que, juntos, tenganvastos conocimientos sobre el sector y las normas contrala corrupción que existen en la actualidad. Para garantizarel diálogo, el grupo debe ser relativamente pequeño, perocubrir un especto amplio de conocimientos. Podría estarintegrado por personas de organizaciones del sector,entre las cuales haya representantes del Ministerio delAgua, de las autoridades de regulación, del ámbitoacadémico, de ONG, de socios para el desarrollo y OSC,incluido, por ejemplo, un miembro de una organizacióncontra la corrupción.

Las condiciones locales determinarán cómo deberáseleccionar a los participantes. No es necesario ser“políticamente correcto” al seleccionar a personas detodas las organizaciones del sector para el taller. Noobstante, se debe informar claramente a los líderes delsector y a la gerencia de las organizaciones del sectorque un pequeño grupo de personas con conocimientosdesarrollará el examen para el debate con ellos y conun grupo más amplio de actores del sector. Tambiénpuede considerar, en primer lugar, la posibilidad depresentar los resultados del AWIS a un pequeño grupode líderes de los principales sectores antes decompartirlos en un foro más amplio en el cual seanalizarán y se establecerán medidas de seguimiento.

Debe tener en cuenta que los directores de grandesorganizaciones y los líderes políticos pueden estar muyinteresados en los resultados del AWIS, pero tal vez nodeseen participar en el taller. Si participan, estarápresente el riesgo de que se impongan sobre los demásparticipantes. Por eso, puede ser conveniente alentarlosa dejar que asista al taller un miembro del personaltécnico sénior y, por ejemplo, ofrecerles, comoalternativa, participar en una reunión más breve paraver los primeros resultados, incluso antes de que estossean compartidos con un grupo más amplio.

Visitar algunas de estas instituciones y compartir conellas información acerca del proceso puede ser unabuena manera de comenzar el análisis y de crear unespacio para el seguimiento. Se ha preparado unbreve video promocional que podrá utilizar durantealgunas de estas visitas.

4.4. PREPARATION OF THE AWIS WORKSHOP

Los participantes deben ser invitados oficialmente. Loideal es que la invitación sea cursada por la organización

Juntos, tenemos un enorme caudal de información yexperiencia que queremos compartir para ayudar a mejorarla integridad del sector y generar beneficios, especialmentepara los sectores más pobres de la sociedad.

Facilitación del taller del AWIS y elaboración de informes Implementación

© Joshua Hodge Photography / Istock

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Es importante señalar que solo será posible identificarlas acciones más importantes para la mejora simostramos la imagen real. No hacerlo puede impedirque se trabaje con mayor eficacia y se liberen recursosadicionales (por ejemplo, para el desarrollo de sistemasde suministro de agua y la prestación de servicios deagua), y será perjudicial para el objetivo de generar másconfianza (y, por tanto, más apoyo) por parte del usuario.

En esta etapa, puede ser pertinente dar algunosejemplos de problemas ocultos que tal vez no surjanen forma inmediata, pero que aun así deberán tenerseen cuenta (ver Recuadro 1).


5 Facilitación del taller del

AWIS y elaboración de informes

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RECUADRO 1 Ejemplo de información que puedeestar oculta o ser sensible

En algunos países, es habitual que el diseño de lossistemas de agua nuevos exceda los parámetrosrequeridos (por ejemplo, por sobreestimar elcrecimiento de la población), pero que respete lasespecificaciones de diseño establecidas por elgobierno. No obstante, en la etapa de implementación,se pueden instalar tuberías más pequeñas (que sonmucho más económicas). Inicialmente, esto noafectará el rendimiento del sistema, pero al cabo dealgunos años, surgirán problemas. Es posible quemuchas personas no estén al tanto de esta práctica.Esto implica que, en el desarrollo de nuevos proyectos,puede existir un problema de transparencia (T), ya queno está claro en qué parámetros debe basarse eldiseño. También implica un problema de rendición decuentas (A) —dado que el control interno no impideinstalar tuberías pequeñas (o utilizar menos cemento,etc.)— y un problema de participación (P), ya que lainformación que proporcionan los actores no estádisponible o no es debidamente verificada.

Los procedimientos de licitación pueden estar bienorganizados, pero encontramos un ejemplo en elcual todo parecía legítimo dado que tres empresasestaban participando en la licitación de un proyecto.En realidad, no era así, porque las tres empresas —que tenían diferentes nombres— pertenecían a losmiembros de la misma familia y no eranindependientes. En ese caso, no había problemas detransparencia (T), pero sí de rendición de cuentas(A), ya que no se detectaron las conexiones entre loscontratistas. La participación (P) tampoco erasatisfactoria, ya que fue posible ocultar la colusiónante el comité de revisión de licitaciones. El caso fuedetectado a través de un denunciante.

El taller del AWIS consta de una serie de pasosimportantes. Puede ser inaugurado por un funcionariosi esto ayudaría a lograr mayor aceptación por partede los responsables de la adopción de decisiones,pero eso no debería crear un clima formal. La esenciade la reunión es que, juntos, tenemos un enormecaudal de información y experiencia que queremoscompartir para ayudar a mejorar la integridad delsector y generar beneficios, especialmente para lossectores más pobres de la sociedad.

5.1. INTRODUCCIÓN

Después de la ronda de presentaciones, es esencialexplicar claramente el propósito de la reunión, asícomo la metodología del AWIS y el enfoque de lapuntuación. En la introducción, es importante hacerhincapié en que:

» Mejorar la integridad es muy importante porque puedeliberar una gran cantidad de recursos para el sector.

» El AWIS también se utiliza en otros países y hademostrado ser muy útil para estimular el diálogoconstructivo.

» Es un enfoque positivo que se centra en laintegridad, lo cual genera un clima más abiertoque hablar de corrupción.

» El AWIS no es una herramienta para realizaracusaciones ni plantear críticas al gobierno uotras organizaciones.

» Es muy importante ser lo más honesto posible,a fin de aprovechar al máximo la reunión y la discusión.

Podrá contar con una presentación en PowerPointpara realizar la introducción. WIN también ha creadoun video que usted podrá ver antes de su presentacióno incluso mostrar durante el taller.

La introducción incluye una explicación de los pilaresTAP y las áreas de riesgo críticas que han sidoelegidas para el AWIS. Es muy importante destacarque los resultados de la reunión se incluirán en uninforme que se dará a conocer en todo el sector unavez que haya sido revisado por los participantes. Estoimplica una suerte de verificación independiente porparte de varias personas que deberán tener presenteslas posibles limitaciones en materia de integridad. Porlo tanto, mostrar una perspectiva demasiado optimistano será beneficioso porque nos expondrá a laposibilidad de ser objeto de críticas fáciles.

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5.2. PUNTUACIÓN ANÓNIMA Y CONFIDENCIAL

Una vez que los participantes han comprendido lospilares TAP y el proceso de puntuación, se les solicitaque completen la puntuación para las diferentes áreas deriesgo. Deberá entregar los formularios con ladescripción de las áreas de riesgo y los diferentes nivelesde puntuación para T, A y P; e indicar a los participantesque consideren las cinco áreas de riesgo principales unapor una y les asignen la puntuación que consideren másadecuada. En esta etapa, se deberá resaltar, una vezmás, que esta información es solo para ellos y que no seles pedirá que entreguen la hoja. También deberárecordarles que tienen cinco posibilidades de puntuación,que representan los tres niveles que se muestran comoreferencia (1, 2 y 3), más la opción de puntuaciónintermedia entre los dos niveles (1,5 y 2,5). Estos dosniveles intermedios se agregaron después del primertaller del AWIS, dado que a los participantes lesresultaba complejo puntuar con solo tres opciones. Laspuntuaciones intermedias permiten a los participantescontar con mayores matices al momento de calificar. Nose proporcionan descripciones por separado para estosniveles intermedios, pero se entiende que están entre lasdescripciones del nivel inferior y el superior.

En resumen, la puntuación es anónima, y usted debeasegurarse de que los participantes registren laspuntuaciones para su uso personal. No debendiscutir ni compartir las puntuaciones individualescon otros participantes. Si lo hicieran, el ejercicio delAWIS perdería su validez. Esto se podría compararcon un proceso de votación secreta.

Antes de comenzar, también es conveniente señalar que,en la hoja, hay una columna en la cual los participantespueden anotar ideas que los ayuden con la puntuación.

Cuando hayan terminado, los participantes debencopiar sus resultados en una tarjeta de calificación porseparado que usted les proporcionará (ver el manualdel AWIS). Una vez completadas, las tarjetas decalificación deben ser recogidas y procesadas en laplanilla de Excel por uno de sus colegas (el relator, porejemplo), mientras usted continúa con la explicacióndel proceso de formulación de comentarios.

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Los resultados deben ser procesados rápidamente,porque usted necesitará las puntuaciones promedio deTAP para cada área de riesgo en formato de gráfico aliniciar la sesión de comentarios. El gráfico debecopiarse en un archivo de PowerPoint para presentarloa los participantes.

5.3. EXPLICACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DELPROCESO DE FORMULACIÓN DE COMENTARIOS

Esta explicación suele ser la parte más difícil delproceso, porque los participantes no están habituadosa intentar defender conjuntamente una posicióncomún. Por lo tanto, deberá proporcionar un ejemplocon comentarios. Hemos elegido la política y lasnormas sobre gestión de recursos hídricos para noinfluir en la puntuación ni los comentarios de losparticipantes (Anexo 2). No obstante, si tieneprogramado realizar un AWIS sobre gestión derecursos hídricos, deberá elegir otro ejemplo.

Puede utilizar el ejemplo para explicar el proceso decomentarios realizando un análisis detallado dealgunas de las observaciones. Al mismo tiempo,deberá destacar que el proceso es el resultado de unesfuerzo colectivo para brindar argumentos quejustifiquen que el nivel específico de T, A o P es máscercano al nivel inferior a la puntuación, y luegopresentar una serie de argumentos que sugieran queestá por encima de la puntuación otorgada.

En la introducción, debería haberse explicado quecada persona juzga la realidad desde su propiaperspectiva. Distintas personas pueden observar lamisma situación y ver cosas diferentes. Por eso, esposible que existan diferencias en la puntuaciónotorgada por los distintos participantes, y que surjanargumentos interesantes respecto de por qué seríaprobable que algunas personas (dentro del grupo,pero también en el mundo exterior) otorgaran unapuntuación mayor o menor al promedio establecido.

5.4. EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE COMENTARIOS

Se comenzará por presentar los resultados del proceso decalificación anónimo, que preferentemente se mostraránen formato de diagrama. Así, no solo se indicará lapuntuación promedio, sino también se evidenciará dóndeparecen radicar los mayores problemas de integridad.

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Luego, será el momento de abordar la parte esencialdel AWIS, en que el grupo deberá realizar suscomentarios. Esto suele dar como resultado undiálogo interesante que debe ser registrado. Por lotanto, será esencial que usted cuente con un relatoreficiente, o quizás dos, y que uno de ellos escriba elresultado en un rotafolio. Si cuenta con un relatorexperimentado, también puede evaluar la posibilidadde hacerlo directamente con el proyector en lapantalla, aunque los rotafolios tienen la ventaja de quepueden dejarse colgados en la pared como referencia.Es fundamental volver a leer los resultados a losparticipantes, para asegurarse de que la esencia delas ideas haya sido correctamente captada.

Según las características del grupo, puede iniciar elproceso de diálogo abriendo el debate. Otra posibilidad esrealizar un ejercicio con tarjetas en el cual se pida quelos participantes escriban los argumentos que justificanque la puntuación esté por debajo de la otorgada.Después de haber analizado estas tarjetas, se realiza otraronda de argumentos que justifiquen una puntuaciónsuperior a la asignada. La ventaja de las tarjetas espermitir que las personas expresen lo que piensan sinnecesidad de revelar su identidad, lo cual puede serespecialmente importante si existen diferencias muymarcadas en las puntuaciones (amplia desviaciónestándar). En esta etapa, es útil volver a destacar que loscomentarios no representan sus propias opiniones, sinoque ofrecen los argumentos que otros podrían plantearpara defender una puntuación superior o inferior a laotorgada. Se debe señalar, una vez más, que el grupodebe desarrollar una visión general realista, dado que seelaborará un informe que será compartido con un grupomás amplio de actores y organismos

Si en el grupo hay tensiones, en esta etapa se puederetomar el ejemplo de la sección 2.3 acerca de lasdiferencias en el acceso a la información sobredeterminadas cuestiones, que pueden llevar a que surjandiferencias en la percepción. Usted podrá explicar, porejemplo, que un miembro del personal de una autoridadde regulación puede considerar que el sistema es muyefectivo, pero tal vez otros no sean realmente conscientesde ello; o bien el efecto del enfoque puede ser diferente delo previsto. Si esto es responsabilidad de su organización,usted puede sentirse frustrado y considerar que su trabajomerece mayor reconocimiento. Sin embargo, quizás otraspersonas no lleguen a la misma conclusión porque nocuentan con la información relevante. De hecho, esto creauna oportunidad para que algunos participantes recibanopiniones acerca de su trabajo, al escuchar a otros y asísaber qué áreas se podrían mejorar.

Si el grupo es numeroso y hay poco tiempo, y ustedcuenta con otro facilitador y relator que pueden ayudarcon los comentarios, evalúe la posibilidad de abordar unade las áreas de riesgo todos juntos y luego dividirse endos grupos. Cada grupo abordará dos áreas de riesgo ypresentará los resultados al otro grupo, para analizarlos ycompletarlos en una sesión plenaria. Este enfoquepermite trabajar más rápido y captar los conocimientosdel otro grupo en la reunión plenaria. La desventaja esque las contribuciones adicionales durante la sesiónplenaria no se realizan siguiendo la metodología principalde sombreros de Bono. Esto puede hacer que algunosparticipantes no expresen su punto de vista.

Al finalizar el proceso de comentarios, puede invitar alos participantes a realizar otra ronda de puntuaciónanónima, ya que, en este momento, tal vez comprendanmejor la situación de la integridad en el subsector encuestión. Estos datos podrían procesarse de manerainmediata mientras usted facilita la siguiente sesión.También puede optar por dejar el procesamiento paraun momento posterior, dado que necesitará al relatoren la sesión para analizar las mejoras.

5.5. ASPECTOS A TENER EN CUENTA PARA EL PROCESO DE FACILITACIÓN

El proceso de facilitación es fundamental para asegurarque se desarrolle un diálogo honesto y los participantessientan que se respeta su opinión. Posiblemente tengaque “controlar” a algunos de ellos para conseguir quetodos estén en condiciones de realizar aportes y que elencuentro no esté monopolizado por (las opiniones) deunos pocos. Su rol como facilitador será más simple siofrece una breve introducción con instrucciones clarassobre los aspectos señalados a continuación y aplicaalgunos de los consejos para el proceso de facilitación.

Instrucciones al inicio del proceso

Ofrecer una breve introducción podría resultar útil paraestablecer las reglas de juego, indicando a losparticipantes que su función será la de facilitar eldiálogo y que una de sus tareas consiste en procurarque todos tengan iguales oportunidades de contribuir.Como resultado, tal vez tenga que pedir a algunaspersonas que hablan mucho que sean breves alexpresar sus comentarios y, a su vez, instar a otros adecir lo que piensan. Como facilitador, su rol espermanecer neutral y, en algunos casos, plantearpreguntas que puedan estimular el diálogo. En estaintroducción, podrá también explicar lo siguiente:

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» Indicar de cuánto tiempo se dispone para elproceso de comentarios sobre cada indicador, ysubrayar la importancia de comenzarpuntualmente tras las pausas para refrigerios, etc.

» Brindar instrucciones sobre el proceso decomentarios explicando que las observacionesdeben ser lo más claras y objetivas posibles.

» Explicar que la finalidad no es cuestionar y cambiarla puntuación promedio, sino aportar comentarios.Al terminar, se efectuará una nueva puntuacióncuando todos hayan tenido oportunidad deaprender de los demás.

Concluya la introducción preguntando si entienden loque tienen que hacer.

Algunos consejos para la facilitación

En esta sección, ofrecemos ideas que pueden resultarútiles para el proceso de facilitación. Es importanterecordar que la facilitación debe ser neutral, y que sufunción es conseguir que los miembros del grupoexpresen sus ideas y que estas se documenten deforma adecuada. Posiblemente tenga que explicar esteaspecto varias veces durante el taller, ya que algunosparticipantes podrían pretender que usted apoye supostura, cuando en realidad su rol es guiar el procesoy resumir los comentarios.

En este sentido, será necesario repetir los aportesverbalmente y preguntar si el grupo está de acuerdo conla forma en que están siendo copiados en el rotafolio. Siel aporte se vincula con otro tema relevante, entoncesdeberá pedir al participante que tome nota de ello parano olvidarlo, y poder así volver a plantearlo más adelantecuando se debata el tema. Si la cuestión no es relevante,entonces deberá directamente omitirla del proceso.Podrá explicar, por ejemplo, que si bien es unaobservación interesante, no resulta relevante para elindicador TAP o el área de riesgo que se analizanconcretamente en ese momento. Recuerde que, comofacilitador, tiene plenas facultades para asegurar que eldebate no se desvíe del tema central.

Las ideas a continuación podrían resultar útiles parael proceso de facilitación cuando se trate de un grupomás complejo:

» Si está trabajando con un grupo en el cual hay variaspersonas que hablan al mismo tiempo, puede hacerun comentario sobre el proceso de comunicación. Siinsisten con su conducta, podrá usar un “bastón parahablar”. Es decir, cualquier objeto puede ser usadopara identificar quién tiene la palabra en unmomento determinado. La regla es que solamente lapersona que tenga el bastón podrá hablar en esemomento. Luego, el bastón se pasa a otro. Esto evitaque los participantes hablen al mismo tiempo.

» Si algunos miembros del grupo no escuchanadecuadamente a otros, podrá señalar laimportancia de escuchar a los demás y proponerque una persona resuma lo que se ha dicho antesde responder a una idea o sugerencia.

» En las reuniones, es bastante común que algunosparticipantes repitan sus ideas y argumentosempleando palabras distintas. Es fundamental quevisualice sus aportes y, como facilitador, señaleesta cuestión e indique que ya se ha tomado notade lo dicho y que, de ser necesario, el punto serádebatido nuevamente. A continuación, puedeexplicar que como primer paso se deberácompletar el inventario de comentarios para ambosniveles antes de iniciar una evaluación crítica.

» Si algunos participantes son más comunicativosque otros, puede invitar a uno de ellos a que actúecomo observador externo, haga un seguimiento dela participación e informe al grupo después de unaprimera ronda de aproximadamente diez minutos.Esto puede ayudar a que las personas que hablanmucho reflexionen sobre su propia conducta.

» Otra forma de moderar a las personas muycomunicativas de un modo cortés es expresar que eltiempo para el proceso es escaso y que necesitacaptar rápidamente las opiniones con una brevesesión de creatividad colectiva (brainstorming)mediante las tarjetas, que luego se podrán analizar.

» Incluso puede comenzar directamente con unabreve sesión de creatividad colectiva, utilizandotarjetas. Luego, los participantes harán suscomentarios positivos o negativos, por escrito, enuna tarjeta. Las tarjetas se recogen, se ordenan y

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resultado una serie de ideas: algunas podrán llevarse ala práctica y otras deberán continuar siendoperfeccionadas, por ejemplo, como aportes para ungrupo más numeroso. Una vez que se hayaconfeccionado la lista de ideas, estas se deben convertiren actividades específicas.

Es fundamental definir las responsabilidades respecto dequién realizará el seguimiento de las prioridades ymovilizará a otros actores pertinentes. El plan resultantetambién debe establecer un cronograma o plazos, y debeincluir detalles para el proceso de seguimiento.

Al finalizar el taller, se debe debatir el proceso deelaboración de informes, y se debe determinar cómose compartirá el informe con una audiencia másamplia y si se establecerá algún contacto con losmedios de comunicación en etapas posteriores.

5.7. ELABORACIÓN DE INFORMES

Todos los resultados del taller deben serresguardados al finalizar la reunión. Esto puede incluirtomar fotografías de los rotafolios y realizar una copiade seguridad de las puntuaciones (y, posiblemente,también de las notas que se hayan tomado). El relator,junto con el facilitador, habitualmente sintetizan losresultados en un informe (en el Anexo 3 se presentanlas pautas para la elaboración de informes).

Una vez finalizado, el informe preliminar se compartecon los participantes para que estos realicen loscomentarios que consideren oportunos antes de que seinicie el proceso más amplio de seguimiento (conformese definió durante el taller). Esto resulta importante paraasegurarse de que los participantes sigan interviniendoen el proceso y perciban los resultados como propios.

se analizan. Esto puede ayudar a agilizar el debate.Esta dinámica con tarjetas también puede seguirseal proponer ideas para resolver los problemas deintegridad que se han identificado. Todas las ideasson válidas y se incluirán en la lista para suposterior análisis y priorización, utilizando elenfoque de los sombreros para pensar.

Ya desde el comienzo de la reunión se pueden presentaralgunas de las sugerencias anteriores. Si no estásatisfecho con el modo en que se desarrolla el debatedurante la reunión, puede detener al grupo. Ante esasituación, dígales que desea hacer una reflexión desdesu rol de facilitador, porque cree que el proceso sepuede mejorar, agilizar, hacer más fluido, etcétera.

5.6. IDENTIFICACIÓN DE ÁREAS DE PRIORIDADPARA EL SEGUIMIENTO

Los resultados del proceso de puntuación y deformulación de comentarios, al tomarse en conjunto,ofrecen una perspectiva interesante que permitirá a losparticipantes identificar las áreas prioritarias en lascuales se deben tomar medidas. En este punto, esimportante conocer bien el espectro de atención de losparticipantes. El debate ya ha acaparado muchaatención. Normalmente, los temas abordados en todoel taller del AWIS no se debaten abiertamente, y losparticipantes pueden estar tensos y sentirse cansados.Si esto ocurre, es mejor dejar el último paso para másadelante, y pedirle al grupo que participe de un debatede seguimiento algunas semanas después de haberelaborado el primer borrador del informe.

No obstante, si cuenta con tiempo suficiente, podrácaptar las ideas y los argumentos para priorizar lasáreas en las que se deben tomar medidas directamenteen una sesión plenaria, utilizando tarjetas. Tambiénpuede dividir el grupo en equipos pequeños cuando losactores están asociados con determinadas áreas deriesgo. Los participantes deben identificar una serie deposibles mejoras. Estas pueden ser sugerencias deíndole eminentemente práctica, como simplementeponer la información específica existente a disposiciónen un sitio web. Otras, como los cambios en las políticaso en las reglamentaciones, pueden ser mucho másdifíciles de poner en práctica, e implementarlas llevarámucho más tiempo. Si usted utiliza tarjetas para realizaracciones de seguimiento, puede pedir a los participantesque coloquen calcomanías de prioridad, por ejemplo, enlas tres ideas más importantes. Este proceso dará como




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El primer grupo de acciones se relaciona con la finalización yla presentación del informe. El segundo grupo se vincula conlas actividades que los participantes pueden impulsar ycomenzar a conversar con sus propias organizaciones.

Organizar el proceso de seguimientoAcciones

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grupo se vincula con las actividades que losparticipantes pueden impulsar y comenzar a conversarcon sus propias organizaciones.

6.2. UTILIZAR EL AWIS CON FINES DEMONITOREO

Quienes diseñaron el AWIS entienden que estaherramienta también puede usarse con fines demonitoreo, repitiendo el proceso un año después. Estaposibilidad se vuelve aun más atractiva cuando se hanplanificado una serie de acciones concretas, ya que suimplementación puede ser monitoreada simultáneamente.

Si bien el siguiente AWIS no empezaría desde cero,incluiría una etapa de puntuación anónima comoprimer paso. Luego, los participantes obtendrían unbreve informe sobre los avances en las actividadesplanificadas el año anterior. A continuación, losresultados de la puntuación del nuevo AWIS seráncomparados con los del taller anterior. En el siguientepaso, se pide a los participantes que revisen y mejorenlos comentarios del AWIS anterior.

Posiblemente no se trate del mismo grupo departicipantes, ya que es normal que se renueven laspersonas que ocupan cargos estratégicos. Esto norepresenta por sí solo un problema, pero será necesarioexplicar el proceso del AWIS a los nuevos participantes.Esta presentación puede ser breve, y sirve además pararecordar el contenido a los demás participantes.

La posibilidad de acciones de seguimiento dependeráde las sugerencias propuestas durante el taller, perotambién de los contactos que haya establecidodurante la etapa de preparación. Si ha establecido unlazo sólido, por ejemplo, con el Ministerio del Agua alcomienzo del proceso, posiblemente le resulte másfácil acordar acciones sobre política y legislación, asícomo otras mejoras.

Otro aspecto importante del proceso de seguimiento tieneque ver con su actuación como facilitador del diálogosobre los resultados del AWIS, así como la calidad y elgrado de identificación del marco para la acción con unconjunto de prioridades claras. Puede también evaluar laposibilidad de exponer los resultados durante unencuentro del sector, donde podrá conformar grupos dedebate reducidos para tratar temas prioritarios. Las ideaspara la acción formuladas durante el encuentro del AWISpueden ser usadas como punto de partida para estosgrupos más reducidos. De este modo, podrá generar unacapacidad más amplia de acción sostenida.

6.1. EL PLAN DE ACCIÓN

El plan de acción elaborado durante el taller podrácontemplar distintos tipos de acciones. Para cadaaspecto, se deberá determinar el agente queimpulsará la acción y establecer un plazo (Cuadro 6).

El primer grupo de acciones se relaciona con lafinalización y la presentación del informe. El segundo


6 Organizar el proceso de seguimiento

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CUADRO 6 Plan de acción acordado durante el taller del AWIS

ACCIÓN

1. Preparación del informe del taller

2. Evaluación del informe del taller

3. Discusión sobre el informe del taller con la gerenciade un organismo líder del sector

4. Organización de una reunión para presentar el informe a una audiencia más amplia

5. Organizar una conferencia de prensa sobre el AWIS

6. Incluir información sobre monitoreo del sector en elsitio web del ministerio y anunciarlo a la prensa

7. …

8. …

ACTOR(ES)

Facilitator and rapporteur

Participants

CUÁNDO

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Bellaubi, F. and Visscher, J.T. (2010) Enhancing integrity to improve service delivery in water supply serviceprovision. IRC Symposium 2010 - Pumps, Pipes and Promises.

De Bono, E. (1985) Six thinking hats. Boston: Little, Brown and Company.

Furubotn, E.G., and Richter, R. (1997) Institutions and economic theory: The contribution of the new institutionaleconomics. Ann Arbor: University of Michigan Press.

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REFERENCIAS

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Anexo 1 Nota de síntesis sobre el AWIS

1. Brindar una descripción general de las condicionesde integridad en diferentes subsectores vinculadoscon el sector del agua, lo cual permitirá identificarriesgos potenciales de corrupción. El AWIS reúnelas opiniones de un grupo de expertos pequeño peroheterogéneo, y contribuye a generar mayor igualdaden los conocimientos y la percepción de losproblemas relacionados con la integridad del sectordel agua. Este grupo ofrece una evaluacióncomentada de la situación de la integridad en undeterminado subsector del agua, en términos deTAP y el marco contra la corrupción aplicable.

2. Identificar áreas prioritarias de acción parareforzar la integridad. A través del AWIS, seidentifican y analizan los obstáculos que debilitanla integridad en la gobernabilidad del sector delagua, en uno o más subsectores. La metodologíareconoce que el suministro de agua implica desafíosdistintos a los del saneamiento, y que ambosservicios se enfrentan con una serie de problemasespecíficos en las áreas urbanas o rurales. El grupode expertos —que debe reflejar la experiencia de losdiferentes grupos de actores interesados— podráidentificar las áreas específicas en las cuales debentomarse medidas para fortalecer el marco degobernabilidad del agua y mejorar la integridad endicho sector. Se prevé que la participación deexpertos con diferentes antecedentes yvinculaciones con distintos grupos de actoresinteresados conseguirá neutralizar cualquierpreconcepto o información errónea.

3. Aumentar la conciencia acerca de la situación de laintegridad en el sector del agua y fomentar laacción entre los actores interesados del sector. Losresultados del AWIS deben documentarse ycompartirse entre los diferentes grupos de actoresinteresados y responsables de adoptar decisiones, demodo que puedan comentarlos. Esto ayudará avalidar las conclusiones y permitirá usar losresultados para poner en marcha medidasconcretas. El AWIS propiamente dicho se limitará aidentificar las áreas prioritarias en las cuales sedeben tomar medidas. En general se necesitaavanzar un paso más para formular accionesespecíficas. Por lo tanto, es importante comprenderque el AWIS no es una actividad independiente, sinoque debe incorporarse en un proceso que asegureque los resultados sean analizados entre los actoresinteresados que tienen el mandato de mejorar el/lossubsector(es) correspondiente(s). Así, lo ideal es queel AWIS se incorpore a las iniciativas existentes delos actores interesados y se use para fortalecerlas.

Combatir la corrupción puede contribuirsignificativamente a mejorar el desempeño de lossistemas existentes de suministro de agua ysaneamiento, así como al desarrollo de nuevos sistemas.La Red de Integridad del Agua ha formulado el ExamenComentado sobre Integridad en el Sector del Agua(Annotated Water Integrity Scan, AWIS) como unaherramienta que contribuye a reducir la corrupción en elsector. El AWIS puede utilizarse para evaluarrápidamente la integridad en un subsector específico deagua o saneamiento e identificar pasos prácticos paraefectuar mejoras. El AWIS analiza la integridad delsector del agua, definida en términos de transparencia,rendición de cuentas y participación (transparency,accountability and participation, TAP), y ofrece unaevaluación del marco contra la corrupción vigente. El ejede la implementación del AWIS es un taller de entre 8 y12 personas que están familiarizadas con undeterminado subsector relacionado con el agua (p. ej.,suministro de agua rural, suministro de agua urbano,irrigación). En forma conjunta, estas personasefectuarán un examen comentado de los indicadoresTAP en las principales áreas de riesgo de undeterminado subsector y del marco contra la corrupción,y transmitirán las conclusiones a los principales actoresinteresados del sector del agua para que aportencomentarios y tomen medidas de seguimiento.

1. INTRODUCCIÓN

El AWIS contribuye a mejorar la integridad facilitando eldiálogo constructivo entre diferentes actores interesadosdel sector del agua sobre cuestiones relacionadas con latransparencia, la rendición de cuentas y la participación(TAP), así como sobre el marco contra la corrupción (ACF)y las medidas contra la corrupción (ACM) existentes. Estediálogo puede ayudar a los responsables de la formulaciónde políticas, funcionarios públicos locales, personal deempresas de servicios públicos, organismos deregulación, proveedores y consultores del sector privado,organizaciones de la sociedad civil, agencias de desarrollointernacional y representantes de las comunidades deusuarios de agua a definir acciones prioritarias quemejoren la integridad y la gobernabilidad en el sector delagua. El AWIS no mide la corrupción directamente, sinoque muestra las deficiencias sistémicas en el marco degobernabilidad que ponen al sector del agua en unasituación de vulnerabilidad frente a la corrupción.

El AWIS tiene tres finalidades, que son especialmenteimportantes en contextos de pobreza económica,gobernabilidad deficiente en el sector del agua yprestación de servicios de agua precarios:

Annex 1: Nota de síntesis sobre el AWIS

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Se prevé además que el AWIS servirá para monitorearcambios a través de su documentación rigurosa y surepetición, por ejemplo, con una frecuencia anual paracomparar resultados. Preferentemente, esto se combinarácon el monitoreo de actividades específicas destinadas amejorar la integridad en el sector del agua que se hayanacordado entre los actores relevantes. El uso del AWIScomo una posible herramienta de monitoreo estará sujetoa un análisis más profundo por parte de WIN y de lacomunidad de práctica que se esté estableciendo.

Es importante tener presentes algunas de laslimitaciones del AWIS: Se trata de un examen rápido de lasituación de integridad, realizado por un gruporelativamente reducido de expertos que, juntos, puedentener información considerable, pero tal vez no cuentencon la totalidad de la información acerca del sector y susactores relevantes. Al compartir los resultados con ungrupo más amplio de actores interesados para realizarcomentarios, se puede reducir el impacto de estalimitación, y el informe final ofrecerá una aproximaciónadecuada sobre las condiciones generales y podráseñalar áreas que requieren un análisis más detenido. Al tiempo que el AWIS identifica áreas de riesgo querequieren mejoras, los actores interesados con roles deliderazgo que están en condiciones de proponer y aprobarmejoras en el sector deben ser convocados para lasacciones de seguimiento. Por consiguiente, el AWIS y eldiálogo facilitado por esta herramienta son pasosimportantes para poner en marcha mejoras a laintegridad en los subsectores evaluados. No obstante,deberán combinarse con otras actividades a fin dereforzar la integridad y el desempeño del sector del agua.

2. EL TALLER DEL AWIS

El elemento central del AWIS es un encuentro deexpertos, es decir, un taller moderado por un facilitadordonde participan importantes actores relevantes quepueden tener perspectivas distintas y opuestas. Elenfoque adoptado en el taller evita que estas diferenciasse traduzcan en debates y confrontaciones (de los cualessurjan potenciales ganadores y perdedores). En vez deello, la metodología del AWIS permite que se desarrolleun diálogo que fomenta el acuerdo y que podría servir debase a una estrategia conjunta de búsqueda desoluciones a los problemas más acuciantes.

En primer lugar, se explica el AWIS mediante algunosejemplos. Luego cada participante atribuye puntuacionesanónimas a los indicadores sobre transparencia, rendiciónde cuentas y participación (TAP) correspondientes a lascinco áreas críticas evaluadas por el AWIS y entrega losresultados al facilitador. Las puntuaciones se computanpara obtener la puntuación promedio de todos losparticipantes para cada uno de los niveles TAP.

Este resultado se comunica a los participantes y se tomacomo base para formular conjuntamente un comentariopara el nivel inferior y el nivel superior a la puntuaciónobtenida. En primer lugar, los participantes acuerdan enforma conjunta una descripción honesta de las razonespor las cuales podría aplicarse un nivel inferior al de lapuntuación (es decir, por qué alguien podría haberasignado a la transparencia en la regulación unapuntuación de 2 pese a que la puntuación promedio fuede 2,4). Luego, ofrecerán argumentos en forma colectivapara el nivel superior a la puntuación. Esta estrategiapermite que los participantes aporten en forma anónimasus percepciones, ya que lo importante es pensar porqué razones otras personas podrían percibir que el nivelde integridad en los indicadores T, A o P es inferior alnivel promedio identificado. Luego, se hace lo mismoteniendo en mente qué datos concretos podrían justificarun nivel superior. La ventaja de este procedimiento esque los participantes se ponen en el lugar de otros,piensan distintos argumentos y son más sensibles a lasperspectivas de los demás, ya que no es necesario que sepongan de acuerdo sobre una determinada puntuación.

Para facilitar un diálogo conjunto, los conceptos de TAP,a menudo complejos, se reducen a definiciones simples yclaras que se usan para asignar la puntuación y duranteel proceso de formulación de comentarios. Lasinterpretaciones sobre los indicadores TAP que tienen encuenta factores culturales y contextos específicos seránconsideradas en el contenido de los comentarios.

Una vez concluido el proceso de comentarios, se puedeorganizar otra ronda de puntuaciones anónimas, puestoque los participantes han adquirido una comprensiónmás clara. Es necesario documentar correctamente elresultado de la puntuación y los comentarios, y luego elinforme obtenido se distribuye a un grupo más ampliode actores interesados para que lo validen y definan elmecanismo de seguimiento adecuado.

3. PILARES DE INTEGRIDAD

En el contexto del AWIS, la integridad se refiere, ensentido amplio, a un entorno que rechaza la corrupción ypermite una gobernabilidad efectiva. Esto incluye elrespeto por la legalidad, pero también se refiere adecisiones racionales e inteligentes, y a unaadministración del sector del agua eficiente y eficaz. En elAWIS, la integridad se basa en tres pilares: transparencia,rendición de cuentas y participación (TAP). Estos pilaresse describen en la presente sección. En este punto, existeuna dificultad: los términos anteriores tienen significadosdiferentes y las personas los usan de distintas formas. Sedescriben brevemente algunas de estas diferencias, y enel Cuadro 1 se aclaran las definiciones concretasadoptadas por el AWIS para los indicadores T, A y P.Además, el AWIS analiza el marco contra la corrupción(anti-corruption framework, ACF), y toma en cuenta tantolas políticas y normas como su aplicación.

CUADRO 7 Definición de los pilares de integridad utilizados en el AWIS

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Anexo 1 Nota de síntesis sobre el AWIS

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EXPLICACIÓN

La existencia de procedimientos, acuerdos y contratos escritos que explicanlas funciones y responsabilidades de los actores.

La aplicación de los procedimientos y acuerdos escritos y, en los casos enque sea factible, el posible cumplimento por parte de los actores (rendiciónde cuentas interna).

El acceso del público, los usuarios o sus representantes (incluidos gruposmarginados y de bajos recursos) a la información, su rol en la toma dedecisiones y su derecho y posibilidades efectivas de presentar denuncias yser escuchados (rendición de cuentas externa).

PILARES DE INTEGRIDAD

Transparencia

Rendición de cuentas

Participación

3.1 TRANSPARENCIA

Transparency International señala que la transparenciapuede definirse como un principio que permite a laspersonas afectadas por decisiones administrativas,transacciones de negocios o iniciativas de beneficenciaconocer no solo las cifras y los datos básicos, sino tambiénlos mecanismos y procesos. Los funcionarios públicos, losadministradores y los fiduciarios tienen el deber de actuarde manera visible, predecible y comprensible.

Sin embargo, en el AWIS el término se emplea demanera distinta, y se ofrece una definición acotadade transparencia, que la vincula con la existencia deprocedimientos, acuerdos y contratos escritos, yaque se entiende que conforman la base a partir de lacual los actores pueden comprender los derechos yobligaciones que rigen sus relaciones. Este enfoque sebasa en el modelo de principal y agente de Huppert(2002). El acceso a la información se elimina de lacategoría de transparencia y se incluye en la departicipación (ver punto 3.3), dado que así se facilitaconsiderablemente la evaluación del nivel de riesgo deintegridad para el indicador sobre transparencia.

3.2 ACCOUNTABILITY

La rendición de cuentas es un concepto amplio quecontempla varias dimensiones y suele utilizarse demaneras diferentes. Algunos la perciben como unmecanismo para que las personas e institucionesasuman su responsabilidad, mientras que otros laconsideran como un concepto que se refiere a laaplicación y la implementación efectivas de normas yestándares. En sentido democrático, de acuerdo con elInstituto Internacional del Agua de Estocolmo(Stockholm International Water Institute, SIWI) (2011),la rendición de cuentas significa que una persona que

ocupa un cargo público o que integra una instituciónpública debe responder por sus acciones.

En el contexto del AWIS, la rendición de cuentas serelaciona con la manera en que se aplican losprocedimientos y acuerdos escritos y, en los casosen que sea factible, el posible cumplimiento de losactores involucrados. Esto supone que, si losprocedimientos y los acuerdos son claros, los actoresinvolucrados podrán exigir que sus pares rindancuentas por sus actos. Tal posibilidad también seconoce como “rendición de cuentas interna”, en lacual los actores que intervienen en determinadastransacciones controlan la actuación de los demás.

3.3 PARTICIPACIÓN

Participación es un término con muchos significadosdiferentes. Algunos afirman que se refiere al aspectomás básico de un sistema democrático: que cualquierpersona afectada por una decisión pueda, de una u otramanera, directa o indirectamente, tener la posibilidadde intervenir y de influir en tal decisión. También seplantea que la participación fomenta el sentido depertenencia, es decir, que las decisiones son cada vezmás aceptadas e implementadas por los actoresinvolucrados. Los estudios demuestran que los actoresque se ven afectados por determinadas decisiones yestán involucrados en el proceso que conduce a suadopción tienden a respetar esas decisiones en mayormedida que quienes están excluidos de dicho proceso.

En ocasiones, la participación también se presentacomo importante para las instituciones públicas y losproveedores de servicios, dado que les permitecomprender mejor las necesidades y los intereses delpúblico y los consumidores, lo cual reviste sumarelevancia en un mundo cada vez más complejo.

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CUADRO 8 Principales áreas de riesgo utilizadas en el AWIS

Las políticas y normas oficiales que se implementan en el subsector específico.

Se refiere a la existencia y la aplicación de normas concretas (asignación dederechos relacionados con el agua, tarifas, estándares de calidad, estándares deservicio, tarifas de extracción, etc.) Existen instituciones (organismos de supervisión,comisiones de recursos hídricos o equivalentes) que se encuentran activas.

Analiza cómo se gastan los recursos financieros en el subsector en cuestión ycómo se controlan las instituciones involucradas.

Se relaciona con el modo en que se controlan las instituciones y la prestación de servicios.

Evalúa las normas específicas contra la corrupción que están vigentes en un paísdeterminado y su aplicación.

Políticas y normas

Regulación

Proyectos y programas deinversión

Prestación de servicios

Marco contra la corrupción

En el contexto del AWIS, la participación se relacionacon el acceso del público, los usuarios o susrepresentantes (incluidos grupos marginados y debajos recursos) a la información, su derecho yposibilidades efectivas de presentar denuncias y serescuchados, y su rol en la toma de decisiones. Estopuede entenderse mejor como rendición de cuentasexterna —mediante un tercero—, lo cual evita lacolusión entre actores dentro de un mismo subsector.

El fundamento radica en que, si no tienen acceso ainformación de buena calidad (que pueda sercorroborada por terceros independientes), los actoresinteresados no saben lo que está sucediendo. Pero ladisponibilidad de información no es suficiente; tambiénes necesario que todos los actores interesados puedanacceder a ella fácilmente. Además, deben existirmecanismos para que los usuarios puedan presentardenuncias o quejas. Otro aspecto fundamental tiene quever con el modo en que pueden influir en las decisiones.

3.4 MARCO CONTRA LA CORRUPCIÓN

En la aplicación inicial del AWIS, las medidas contra lacorrupción se incluyeron como un cuarto pilar para elanálisis. Se definieron como aquellas medidas específicasque adoptan las organizaciones y los gobiernos en elámbito interno y externo para reducir el riesgo decorrupción y, en lo posible, teniendo en cuenta también laaplicación de sanciones. Esto condujo a repeticiones ysuperposiciones en los comentarios de los participantes.

En función de esta experiencia, se consideróparticularmente útil establecer en cambio una descripcióndel marco general contra la corrupción que se aplica alsubsector, en términos de políticas y normas, y de su

aplicación activa. Este marco tendrá, en su mayor parte,una visión general, no específica para un sector, dado quese refiere al modo en que se organizan e implementantemas tales como la reglamentación de las contratacionespúblicas, la administración pública financiera, la libertadde información y la protección de denunciantes. Así seestablece el contexto para mejorar la integridad del sectory, por lo tanto, el AWIS debe estudiar este marco, evaluar lapresencia de medios de comunicación activos quepubliquen materiales acerca de la corrupción, ycomprender de qué modo se involucra a la sociedad civil.Fue así que se realizaron ajustes en el modelo inicial delAWIS, y se incluyó la evaluación de la integridad del marcocontra la corrupción, además de las otras cuatro áreas deriesgo por cada subsector, como se explica en la Sección 3.

4. APLICACIÓN DE LOS INDICADORES TAP AÁREAS DE RIESGO CRÍTICAS

En el AWIS, se han seleccionado varias áreas críticaspara la evaluación de la integridad (TAP). Las cinco áreasde riesgo principales que se han establecido semuestran en el Cuadro 2. Para cada área, se proporcionaen esta sección una explicación un poco más detalladaacerca de la aplicación de los parámetros TAP.

El principio adoptado en la metodología del AWIS esque para cada área de riesgo, se establecen tresniveles que describen el desempeño respecto de T, A yP. Los tres niveles son (1 = bajo, 2 = medio y 3 = alto).El nivel más bajo requerirá el mayor grado de atencióna fin de conseguir mejoras en la situación, y seránecesario establecer prioridades para estudiar laimportancia de un área de riesgo determinada y larelación costo-beneficio de las posibles medidas.

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Annex 2 Example of AWIS results

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CUADRO 9 Comentarios a la puntuación promedio para T:PN = 2,5

En promedio, el grupo asignó una puntuación de 2,5 a la transparencia en las políticas y normas. Por lo tanto,la puntuación T:PN se sitúa entre el nivel 2, en el cual hay un desarrollo parcial de PN con importantesfalencias, y el nivel 3, en donde se requieren tan solo unas pocas mejoras y existen PN consolidadas (que tienenen cuenta a los sectores pobres y cuestiones de género). El Cuadro 9 presenta los comentarios recabados por elgrupo para explicar y complementar el resultado de esta puntuación.t.

La puntuación promedio de 2,2 asignada a la rendición de cuentas irespecto de las políticas y normas indicaque las PN son aplicadas en gran medida, pero existen importantes limitaciones y (algunos sectores de) lasinstituciones son débiles. No obstante, algunos participantes creían que la situación era mejor, que en generallas PN son aplicadas y que las instituciones son adecuadas para el rol que cumplen y existen medidas contra lacorrupción (anti-corruption measures, ACM). Como mucho, se necesitan algunas mejoras. El Cuadro 10presenta los comentarios ofrecidos por el grupo, que pueden servir de argumento para que las personasasignen una puntuación a los factores A:R superior o inferior a 2,2.

Anexo 2: Ejemplo de resultados del AWISIndicadores TAP sobre políticas y normas (PN) en la gestión integrada de los recursos hídricos

Existen políticas suficientemente consolidadas para orientar los acontecimientos de lospróximos 10 años que tienen en cuenta aspectos relacionados con los sectores pobres.

Existen leyes suficientemente claras que no requerirán cambios significativos en lospróximos 10 años.

Existen políticas pero no están demasiado consolidadas y no contemplan una respuesta alriesgo del cambio climático.

Las leyes no han sido formuladas completamente ni son del todo independientes.

Los miembros de la Junta Directiva del Comité de Recursos Hídricos son elegidos ydesignados por el presidente.

Nivelsuperior

Nivel inferior

TABLE 10 Comentarios a la puntuación promedio para T:PN = 2,5

Los roles y responsabilidades han sido definidos adecuadamente y las instituciones cumplenprogresivamente con su función (MWI, autoridad de regulación, WARMA, WSB, WSP)

La nueva Constitución de Kenia de 2010 transformó a los ciudadanos en titulares de derechos

Existen Grupos de Acción para el Sector del Agua (Water Action Groups, WAG); asociaciones de residentes

En 3 de las 16 cuencas hídricas se aplican plenamente las políticas y normas, y se informa al respecto.

En las demás cuencas, se han adoptado medidas suficientes para reforzar la implementación yel monitoreo de políticas y normas.

Nivelsuperior

Nivel inferior

CUADRO 11 Comentarios a la puntuación promedio para T:PN = 2,5

Con una calificación de 2, el promedio de puntuación correspondiente a la participación en políticas y normasse encuentra en el nivel medio, lo cual implica que los actores interesados tienen acceso a información, se losmantiene informados y pueden expresar su opinión o plantear quejas, pero existe una tendencia a favorecer elacceso de ciertos actores. La puntuación de 2 correspondiente al factor P:PN implica que “hay informacióndisponible, pero parte de esta puede carecer de independencia o no ser accesible para todos. Los actoresinteresados pueden expresar sus opiniones y quejas”. La definición del nivel 1 señala: “Los actores interesadostienen un acceso muy limitado a la información sobre PN”, mientras que el nivel 3 dice: “Se consultaactivamente a los actores interesados (teniendo en cuenta a sectores pobres y cuestiones de género), y/o estostienen representación en los órganos responsables de tomar decisiones”. Los comentarios para la puntuacióncorrespondiente a P:PN se muestran en el Cuadro 11.

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La industria, las comunidades, las asambleas de distrito y las organizaciones de la sociedadcivil, incluidas las organizaciones de mujeres, son consultadas a través de reuniones.

En tres cuencas hídricas, existe un mecanismo de denuncia que puede ser canalizado através de la asamblea de distrito.

En las otras cuencas, las denuncias se pueden dirigir a la comisión de recursos hídricos en la capital.

Las políticas y normas han sido publicadas oficialmente, pero no están disponiblesdirectamente en el sitio web.

Los procesos de consulta no parecen redundar en cambios efectivos o una mejor aplicaciónde medidas a favor de los pobres; es posible acceder a información a través del ministerio derecursos hídricos.

En 13 de las 16 cuencas, existen problemas relacionados con el mecanismo de denuncia y elproceso de consulta, que apunta en mayor medida a generar conciencia.

Presentar denuncias es un proceso engorroso.

Existe un alto grado de rotación del personal de distrito, y no se consulta nuevamente ni seinforma al nuevo personal.

Nivelsuperior

Nivel inferior

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Anexo 3 Breve informe

comentado sobre el taller

WIN y TI, 2011

Anexo 3: Breve informe comentado sobre el taller

En este anexo se presenta un esquema comentado para el informe sobre el taller del AWIS. En su rol defacilitador, debe consultar el sitio web de WIN para obtener ejemplos, o bien solicitar que WIN le proporcione unode los informes correspondientes a talleres anteriores del AWIS.

1. Introducción. Breve nota sobre el taller, la finalidad, los organizadores y una referencia al resumen del AWIS en el Anexo 1.También podrá incluir una hoja de datos del país con información sobre el subsector analizado, o bien sobreotros subsectores cuando, por ejemplo, quiera señalar la importancia de examinar además a estos.

2. El taller del AWIS y sus participantes.Quiénes son los participantes, cantidad, antecedentes, organizaciones con las cuales mantienen vínculos(consultar lista en Anexo 2 y añadir expectativas de los participantes).

3. Panorama general de la situación de integridad.Esta sección ofrece un panorama general de la percepción de los participantes

3.1 Resultados cuantitativos de la puntuación anónima (incluida la presentación gráfica)

3.2 Descripción general de los comentarios (utilizando el formato presentado en el Anexo 2)

3.3 Conclusiones y recomendaciones

4. Evaluación y seguimiento. Esta sección presenta el resultado de la evaluación del taller por los participantes, ypodrá incluir sugerencias sobre mejoras que puedan aplicarse al enfoque. También describe las actividades deseguimiento acordadas bajo el formato del Cuadro 6 en el capítulo 6.1 de esta guía.

Anexo 1 Descripción resumida del AWIS (se muestra en el Anexo 1 de esta guía)

Anexo 2, Lista de participantes y sus vínculos institucionales También es importante que cuente con lasdirecciones de correo electrónico y números telefónicos para distribuir el informe y formular preguntas.

Anexo 3 Programa del taller (ver manual del AWIS)

WIN Secretariatc/o Transparency InternationalAlt Moabit 96, 10559 Berlin, Germany Phone: +49 30 3438 20413Fax: +49 30 3470 [email protected]

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