GUIA DE ESTUDOS 2020 · 2020. 9. 28. · abaixo. Cada comitê é presidido por uma Mesa, composta...

ISSN: 2318-6003 | v.8, 2020

• GUIA DE ESTUDOS - UFRGSMUNDI 2020•

ORGANIZADORES

Clara Rodrigues Brundo

Gabriel Tabbal Mallet

Leonardo Beheregaray Seben

Luiza Borges Fortes Leandro

Martina Pereira Campos

PORTO ALEGRE, V.8, SET. 2020

UFRGSMUNDI Porto Alegre v.8 p.1-240 2020

GUIA DE ESTUDOS 2020

ISSN: 2318-6003 | v.8, 2020

• GUIA DE ESTUDOS: UFRGSMUNDI 2020 •

UNIvERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

REITORProf. Rui Vicente Oppermann

FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

DIRETORProf. Carlos Henrique Horn

CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS

COORDENADORProf. Érico Esteves Duarte

EDITORA-CHEFEProf.ª Analúcia Danilevicz Pereira

CONSELHO CONSULTIvO

Prof.ª Analúcia Danilevicz Pereira (UFRGS); Prof. André da Silva Reis (UFRGS); Prof. Érico Esteves Duarte (UFRGS); Prof. Henrique de Castro (UFRGS); Prof.ª Jacqueline Haffner (UFRGS); Prof. José Miguel Quedi Martins (UFRGS); Prof. Luiz Augusto Faria (UFRGS); Prof. Marco Aurélio Cepik (UFRGS); Prof.ª Silvia Ferabolli (UFRGS); Prof.ª Verônica Kerber Gonçalves (UFRGS)

CONSELHO EDITORIAL

Bruna Jaeger (UFRJ, Brasil); Carolina Anthunes Condé de Lima (UFSC, Brasil); Débora de Oliveira Santos (UFRGS, Brasil); Gabriela Cardim (Fundação Oswaldo Cruz, Brasil); Gabriela Santos da Silva (UFRGS, Brasil); Júlia Simões Tocchetto (UFRGS, Brasil); Marcel Hartmann (UFRGS, Brasil); Matheus Ibelli Bianco (UFRGS, Brasil); Natália Maraschin (Universidade de Denver, Estados Unidos); Pâmela Marconatto Marques (UFRGS, Brasil); Rafaela Pinto Serpa (UFRGS, Brasil); Roberta Preussler (UFRGS, Brasil); Veridiana Dalla Vecchia (UFRGS, Brasil)

CONSELHO EXECUTIvO

Clara Rodrigues Brundo; Gabriel Tabbal Mallet; Leonardo Beheregaray Seben; Luiza Borges Fortes Leandro; Martina Pereira Campos

EDITORAÇÃOMartina Pereira Campos

CAPA E PROJETO GRÁFICOLuiza Borges Fortes Leandro

APOIOPró-Reitoria de Extensão; Faculdade de Ciências Econômicas; Centro Estudantil de Relações Internacionais; Atlântica; UFRGSMUN; UFRGSMUN Back In School (BIS); Relações Internacionais para Educadores (RIPE)

Os materiais publicados no guia de estudos UFRGSMUNDI são de exclusiva responsabilidade dos autores. É permitida a reprodução parcial e total dos trabalhos, desde que citada a fonte. Os artigos assinalados refletem o ponto de vista de seus autores e não necessariamente a opinião dos editores desse periódico.

UFRGSMUNDI

Faculdade de Ciências Econômicas (FCE/UFRGS)

Av. João Pessoa, 52, Campus Centro, CEP 90040-000, Porto Alegre, RS - Brasil.

Email: [email protected]://www.ufrgs.br/ufrgsmundi

Dados Internacionais de Catalagoção na Publicação (CIP)

UFRGSMUNDI

Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Ciências Econômicas, Curso de Relações Internacionais, Centro Estudantil de Relações Internacionais - Ano 8, n. 8 (2020). – Porto Alegre: UFRGS/FCE, 2013

Anual.ISSN 2318-6003.

1. Ciência Política. 2. Relações internacionais. 3. Política internacional. 4. Diplomacia.

CDU 327

Responsável: Biblioteca Gládis Wiebbelling do Amaral, Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS

ISSN: 2318-6003 | v.8, 2020

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SUMÁRIO04 GUIA DE REGRAS

07 AGÊNCIA DE COMUNICAÇÃO A Prática do Jornalismo e as Relações Internacionais Fernanda Andricopulo Noschang, Guilherme Souza Carvalho, Renata da Luz Dorneles e Valentina Ruivo Bressan

23 ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS Admissão da Organização para a Libertação Palestina na Organização das Nações Unidas - 1974

Bruna Queiroz Carvalho, Camila Heineck Schwertner, Francisca Marques Falcetta, Júlia Maria Taboada Correia, Matheus dos Santos e Silva e Tales Augusto Wallauer de Leão

41 ASSEMBLEIA GERAL DA UNIÃO AFRICANA O Aumento da Presença Extrarregional na África Ana Luiza Loh, André Lucas Silva Pereira, Floriane Abreu da Silva, João Pedro Albersheim Dias e Lucca Medeiros da Silva

61 ASSEMBLEIA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE Exploração dos Recursos Marinhos e Medidas de Proteção Bibiana de Castro Müller, Eduardda Pereira Pivatto, Manuella da Costa Gadegast, Mariane Di Domenico e Thales Jéferson Rodrigues Schimitt

81 BANCO ASIÁTICO DE DESENVOLVIMENTODesenvolvimento de Recursos Energéticos na Ásia CentralAna Carolina Marques Castiglio, Gabriel Cardoso da Silva, Giuseppe Pitana Morrone, Kelen Barboza Grando e Matheus Chiot Teixeira

101 CONFERÊNCIA DE MINISTROS E MINISTRAS DE DEFESA DAS AMÉRICAS Combate à Violência Urbana na América Latina Carla Lemos Guarnieri, Don Olisson Pilar de Oliveira, Francielle Mazocco, João Pedro Lisbôa Silva e Lucas Colombo Keil

123 CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS DAS NAÇÕES UNIDAS Violações de Direitos Humanos em Operações de Paz das Nações Unidas

Aline de Souza Correia Santos, Gabriel Gomes Constantino, Isabela Marcon Ciceri, Nataly de Oliveira Lemos e Vitória Vieira de Souza Abreu

147 CONSELHO DA EUROPA A Situação Humanitária na CriméiaArthur Schneider Gregório, Fernanda Boldrin de Paiva, Gabriela de Mendonça Lima Penna, Mariana Reali Vitola e Pedro Henrique de Almeida Longo

165 CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS A Situação no Haiti - 2010

Alberto Helale Elnecave, Artur Holzschuh Frantz, Gabriela Agostini, Nathália Luize de Farias, Tayssa do Rosário Zucchetto e Victoria Ellwan-ger Pires

183 ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO ISLÂMICA A Crise Humanitária no Iêmen Felipe Werner Samuel, Júlia Käfer Migot, Pietra Ribeiro Studzinski, Thais Peixoto e Victor Hugo Dresch

205 ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE Condições de Saúde em Zonas de Conflito Bibiana Ribeiro Golambieski, Gerson Carlos Soares da Silva Filho, Giullia Garcia de Medeiros, Nicole Fankhauser e Tiago Rodrigues Carvalho

227 SENADO FEDERAL A Reforma da Previdência

Isadora dos Santos Rodrigues, João Pedro Gedoz, Leonardo de Oliveira Gandolfi, Luana de Meneses Borba e Magnus Kenji Hernandes Hübler Hiraiwa

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GUIA DE REGRAS

1 O QUE É UMA SIMULAÇÃO?

Os Modelos de Nações Unidas são atividades em que os alunos simulam serem diplomatas de um determinado país, defendendo a sua política externa, em um comitê da ONU ou de outras organizações regionais e multilaterais. Também são chamados de simulação. O UFRGSMUNDI é a simulação organizada por alunos de diversos cursos da UFRGS para estudantes de ensino médio da rede pública e privada do Rio Grande do Sul. Para que o debate ocorra de forma organizada, as simulações têm determinadas regras de procedimento que devem ser seguidas pelos delegados e encontram-se explicadas abaixo. Cada comitê é presidido por uma Mesa, composta de Diretores e Diretores-Assistentes que são os alunos de graduação que escreveram o guia de estudos.

2 DEBATE Nenhum(a) delegado(a) poderá dirigir-se ao comitê sem previamente obter permissão da Mesa, de acordo com o tipo de debate vigente naquele momento. No início da primeira sessão, ocorre a rodada inicial de discursos, quando cada delegado(a) deverá fazer um pequeno discurso apresentando o seu país e explicando brevemente aquilo que considera mais importante para discussão.

2.1 FLUXO NORMAL DE DEBATE

O Fluxo Normal de Debate é a forma pela qual será conduzido o debate ao longo das sessões e corresponde a um Debate Moderado pela Mesa. Delegados(as) que desejem se pronunciar durante o Debate Moderado devem levantar as suas placas e serão reconhecidos(as) a critério da Mesa.

2.2 MOÇÃO PARA DEBATE NÃO MODERADO As Moções são a ferramenta pela qual os(as) delegados(as) podem sugerir a alteração do fluxo de debate. Em Debate Não Moderado, a Mesa suspende o debate formal, por tempo previamente determinado, para que os delegados(as) possam discutir sem interferência. Em cada sessão, há um limite de 45 minutos para Debate Não-Moderado.

3 QUÓRUM E VOTAÇÕES A presença de uma maioria simples de delegados será necessária para que qualquer votação seja feita. A Mesa irá proceder com a chamada ao início de cada sessão, de modo a reconhecer a presença dos(as) delegados(as). Sempre que houver algum procedimento de votação, uma maioria dos votos será necessária para aprovação. Essa maioria é uma “maioria simples”, calculada como sendo a metade do total de votos mais um, arredondando o resultado final para baixo, se necessário. Por exemplo, a maioria simples de 5 votos é 3.

4 DOCUMENTO DE TRABALHO Os Documentos de Trabalho são documentos informais que servem para auxiliar o comitê no debate do tópico, constituindo-se de cláusulas e pontos importantes da discussão. Os delegados(as) podem propor Documentos de Trabalho para consideração do comitê durante qualquer momento da Sessão. Os documentos devem ser aprovados pela Mesa. Uma vez aprovados, serão projetados para que todos possam ver e serão impressas uma ou duas cópias que ficarão disponíveis para consulta.

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5 RESOLUÇÃO Os Documentos de Trabalho são documentos informais que servem para auxiliar o comitê no debate do tópico, constituindo-se de cláusulas e pontos importantes da discussão. Os delegados(as) podem propor Documentos de Trabalho para consideração do comitê durante qualquer momento da Sessão. Os documentos devem ser aprovados pela Mesa. Uma vez aprovados, serão projetados para que todos possam ver e serão impressas uma ou duas cópias que ficarão disponíveis para consulta.

5.1 RASCUNHO DE RESOLUÇÃO O rascunho de resolução é uma versão da resolução elaborada e apresentada ao comitê pelos delegados(as)antes da votação final. Ele deve conter todos os aspectos presentes em uma resolução final, mas pode seralterado antes da votação, ou dividido, caso os delegados(as) desejem votar partes separadamente (explicadona tabela a seguir). Os delegados(as) podem elaborar quantos Rascunhos de Resolução forem necessários,até que algum seja aprovado - mas uma vez introduzido, cada Rascunho é discutido, alterado e votadoindividualmente.

6 PLÁGIOO plágio é entendido no escopo dessas regras como o uso não reconhecido das palavras ou ideias de outro indivíduo. Quando escreverem ou discursarem durante toda a sua participação na conferência, os(as) delegados(as) não têm permissão de usar fragmentos de documentos já existentes sem a referência adequada. Um(a) participante pego plagiando algum documento será tratado de acordo com a gravidade da ação. A punição pode incluir a negação dos direitos de fala e/ou voto e possível exclusão da conferência. As medidas legais aplicáveis podem ser tomadas a critério da organização.

7 RESPEITO À DIVERSIDADE

Ações de desrespeito à diversidade não serão toleradas. Delegados(as) que promoverem atitudes de preconceito e/ou discriminação por motivos de cor, classe, gênero e orientação sexual serão convidados a se retirar da conferência.

8 QUADRO DE REGRAS GERAIS

REGRA Nº DE VOTOS COMENTÁRIOS

Ponto de ordem Não se aplica

Pode ser pedido a qualquer momento, para tirar dúvidas com relação às regras ou para informar desconforto ou dificuldade enfrentados por algum delegado(a)

Moção para Adiamento da Sessão Maioria simples Usada para adiar a reunião até a

próxima sessão do comitê

Moção para Debate não-moderado Maioria simples

Tem como objetivo facilitar o debate. O tempo limite é proposto pelo(a) delegado(a) e aceito pela Mesa, não podendo ultrapassar 45

minutos por sessão

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Moção para Introdução de Emenda

Aprovada pela Mesa, não precisa ser votada

Uma vez aprovada pela Mesa, transforma o debate em não-

moderado

Votação de emenda Maioria simples

Emendas passam por consenso se aceitas por todos os delegados(as) durante o debate não-moderado; caso contrário, a Mesa conduz uma votação. Nesse caso, é necessária

maioria simples para aprovação

Moção para Divisão da Questão Maioria simples

Moção para que a resolução seja votada em artigos individuais ao invés de como um documento único. Se aceita, transforma o

debate em não-moderado

Moção para Votação por Chamada Aprovada pela Mesa

Realizada por chamada em ordem alfabética. Delegados(as) podem votar a favor, a favor com reservas, contra ou se abster, e podem passar sua vez. No caso de o(a) delegado(a) passar sua vez, ele(a) será chamado(a) ao final da votação

e não poderá se abster



AGÊNCIA DE COMUNICAÇÃO

A Prática do Jornalismo e as Relações InternacionaisFernanda Andricopulo Noschang, Guilherme Souza Carvalho, Renata da Luz

Dorneles e Valentina Ruivo Bressan1

1 Graduandas e graduando dos cursos de Ciências Jurídicas e Sociais, Jornalismo, Publicidade e Propaganda e Relações Públicas na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Qual é o papel do jornalismo dentro do ambiente de organizações internacionais?

(2) É possível manter a imparcialidade dentro de um ambiente polarizado?

APRESENTAÇÃO

Os Modelos das Nações Unidas (MUNs, na sigla em inglês) colocam estudantes para simular a realidade das organizações internacionais ao atuar dentro de um comitê debatendo assuntos de importância regional e global. Um elemento importante dentro dessas organizações é a imprensa, representada pela Agência de Comunicação (AC). Sua função em uma conferência internacional é divulgar e contextualizar os acontecimentos. Por isso, é essencial que se realize uma cobertura adequada do evento, transmitindo a verdade e respeitando os fatos a serem noticiados. O presente guia busca explicar o funcionamento da Agência de Comunicação dentro do UFRGSMUNDI. O objetivo é trazer a base da construção de uma notícia e da conduta a ser seguida pelos jornalistas, além de mostrar a responsabilidade e a importância dos veículos de notícias dentro da sociedade e das relações internacionais. São esses fatores que aproximam a rotina da Agência de Comunicação da realidade da imprensa internacional e agregam valor ao que é produzido dentro do evento. Dessa forma, é esperado que as informações aqui presentes auxiliem na elaboração dos materiais textuais e audiovisuais que serão postados nas redes sociais ao longo dos dias de simulação. 1 DA TEORIA À PRÁTICA Nesta parte do guia, serão apresentados os conceitos básicos para uma boa atuação jornalística audiovisual e escrita. Expressões como valor-notícia, uso de fontes, pauta, enquadramento, apuração e gêneros jornalísticos serão explicados para serem postos em prática durante a simulação.

1.1 A NOTÍCIA E OS CRITÉRIOS DE NOTICIABILIDADE

O produto jornalístico mais presente em nosso cotidiano é a notícia. Seja pelo jornal impresso ou pelo online, pela televisão ou pelo rádio, as notícias são nossa forma mais comum de obter informações. É também o tipo de texto-base do jornalismo, que traz fatos novos e desconhecidos (LAGE, 2005), e será a forma pela qual os jornalistas da Agência de Comunicação do UFRGSMUNDI vão comunicar o que acontece nos comitês. Uma notícia respeita vários procedimentos para chegar a seu formato final. Segundo Nelson Traquina (2005, p. 180), “as notícias são o resultado de um processo de produção, definido como a percepção, seleção e transformação de uma matéria-prima (os acontecimentos) num produto (as notícias)”. É papel dos jornalistas, então, traduzir as informações sobre certo acontecimento, inserindo-as em um contexto e produzindo assim uma mensagem que auxilia o público a tomar decisões perante a realidade à sua volta (LAGE, 2009). Não são todos os acontecimentos que se tornam notícias. Os critérios que levam certas informações a serem veiculadas em vez de outras se tornaram objeto de estudo dos teóricos do jornalismo. Os jornalistas não decidem arbitrariamente quais fatos se tornarão ou não notícias, eles possuem parâmetros norteadores próprios para fazer esta escolha, como explicou Felipe Pena (2007). Estes critérios, conhecidos como critérios de noticiabilidade, ou valores-notícia, são essenciais para a decisão de converter, ou não, um acontecimento ou fato em notícia. Segundo Traquina (2008, p. 63), “podemos definir o conceito de noticiabilidade como o conjunto de critérios e operações que fornecem a aptidão de merecer um tratamento jornalístico, isto é, possuir valor como notícia”. Quanto mais valor-notícia um fato possuir, maior será sua noticiabilidade, ou seja, a probabilidade que tem de tornar-se notícia. Felipe Pena (2007) considera que questionar quais fatos viram notícias ou não é o mais importante no jornalismo — afinal, se uma das funções do jornalista é ajudar os leitores a entender o mundo contemporâneo (REGINATO, 2016), é preciso refletir sobre qual “parte” da realidade é essa que



está sendo veiculada. Alguns valores notícia, conforme Traquina (2008), são a morte, a proximidade do acontecimento à população, a notoriedade (importância das pessoas ou instituições envolvidas no fato), o inesperado, o conflito (disputas mostram que algo pode mudar), a infração, o escândalo, a disponibilidade do jornalista e da equipe para que se possa apurar o fato, entre outros. Já entre os valores-notícia de construção, figuram a simplificação (quanto mais compreensível o acontecimento for, mais fácil de ser entendido), a personalização, a dramatização (quanto maior for o potencial de ressaltar o lado emocional de um fato, mais chance terá de ser notado), dentre outros. A Folha de São Paulo, em seu Manual da Redação, resume em cinco os valores-notícia mais importantes para selecionar os fatos a serem apurados:

[...] Amplitude (universo de pessoas impactadas); Apelo (curiosidade que a notícia possa despertar); Empatia (identificação do leitor com personagem ou situação); Ineditismo ou improbabilidade (capacidade de surpreender); Proximidade (geográfica ou simbólica entre o fato gerador da notícia e o leitor). (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018, p. 66).

Desse modo, o jornalista da AC deve levar em conta os fatores apresentados nesta seção ao redigir uma notícia. A escolha dos fatos para a redação e a escrita do material são essenciais para a produção jornalística. As diferentes etapas de uma notícia serão melhor explicitadas abaixo.

1.2 O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA NOTÍCIA

Desde a seleção dos fatos a serem apurados até a entrega da notícia, existem várias etapas de trabalho. O processo é dinâmico e os repórteres, editores e demais profissionais, apesar de terem diferentes papéis, colaboram na construção da notícia. Ainda assim, é possível delimitar as principais etapas do processo de produção noticioso: a pauta (definição do assunto a ser abordado), o trabalho de campo (reportagem) e entrevista, a redação e a edição (MEDINA, 1990).

1.2.1 A PAUTA

A pauta consiste no planejamento das matérias de um jornal ou a organização de uma matéria específica. (LAGE, 2005). Há, portanto, a “pauta do dia” de um jornal (pré-definição dos assuntos a serem abordados pelo veículo no dia) e a pauta do repórter (pré-definição dos assuntos de cada repórter). A pauta é sugerida por editores, que acompanham os assuntos do dia e definem as discussões do dia, mas também por repórteres, que muitas vezes identificam assuntos que merecem discussão pública durante a cobertura, junto às fontes. Para o repórter, a pauta é uma espécie de definição inicial de assunto para uma matéria: acompanhar a coletiva do presidente, explicar como está o cenário de leitos hospitalares de um Estado, divulgar o novo PIB e contextualizar se o resultado é bom ou ruim são exemplos de pautas de editorias de política, saúde e economia. A pauta, às vezes, pode mudar, caso um assunto ganha mais importância ao longo do dia. Por isso, a pauta é sempre uma ideia inicial, um ponto de partida. Além do repórter, toda a redação organiza-se a partir da pauta: seja a pauta de uma revista, por exemplo, que delineia toda a edição de um produto jornalístico; ou a pauta de uma matéria, que também permite o planejamento de toda a logística necessária. Como cita Nilson Lage (1985, p.60), a pauta deve conter “indicação do assunto, abordagem, fontes possíveis, equipamentos, deslocamentos e prazo de produção de reportagens”.

1.2.2 A APURAÇÃO

Com a pauta em mãos, a próxima etapa de produção da notícia é a apuração, a que Cremilda Medina (1990) se refere como trabalho de campo e entrevista. Ela consiste na investigação dos materiais de uma notícia ou reportagem, que pode ser feita por meio do acesso a documentos e dados ou de entrevistas (LAGE, 1985), ou seja, é toda a pesquisa feita pelo repórter para explicar os fatos, confirmar sua veracidade e colher depoimentos. No jornalismo, depoimentos vêm dos entrevistados, também chamados de fontes — instituições ou pessoas com informações sobre o acontecimento reportado. Lage (2009) salienta os diferentes tipos de fontes — podem ser oficiais, como órgãos do governo,

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testemunhas, quando presenciaram algum acontecimento, ou experts, quando são peritos no assunto, dentre outras classificações. A consulta às fontes é feita por meio da entrevista, importante para “servir à pluralização de vozes.” (MEDINA, 1990, p. 8). Em um notícia com credibilidade, não basta checar os fatos: é preciso também checar as fontes de informação, ver se são qualificadas, qual é sua motivação. Estas questões também fazem parte da apuração (TRAQUINA, 2005). Por via de regra, quanto mais entrevistas o jornalista fizer, quanto mais diversas forem as fontes utilizadas e quanto mais apuração for feita, melhor será a chance de produzir um bom trabalho jornalística (LAGE, 2009).

1.3 A OBJETIVIDADE NO JORNALISMO

Outro conceito muito discutido no jornalismo é a objetividade. Ao privilegiar os fatos e informações, criou-se a ideia de que o jornalista deveria ser imparcial, neutro. Entretanto, é impossível fazer jornalismo com imparcialidade total — a escolha dos fatos que serão narrados e até mesmo das palavras usadas envolvem a subjetividade do jornalista (LAGE, 2005). Felipe Pena (2007) defende que o erro é achar que a objetividade é oposta à subjetividade — na realidade, a ideia de objetividade surge justamente porque é impossível ser neutro; logo, é necessário criar técnicas de apuração e de escrita que ajudem a proteger a notícia das crenças do jornalista. É o que permite que notícias sejam equilibradas, e não apenas um trabalho autoral que muda a depender do jornalista. Nilson Lage (2005), então, resume que o objetivo do método de apuração e de redação jornalística é, justamente, esse: determinar o foco no factual para que o processo de produção da notícia seja objetivo. Assim, toda a ideia da objetividade é importante também, como método de proteção para o próprio jornalista, possibilitando uma manutenção da credibilidade e evitando críticas (TRAQUINA, 2005).

1.4 OS GÊNEROS JORNALÍSTICOS

Os gêneros jornalísticos, de acordo com Melo e Assis (2016), se caracterizam como maneiras de contar, expor, explicar ou discutir algo, um fato ou um acontecimento. Desse modo, conforme Rabaça e Barbosa (2001), se faz importante clarificar que qualquer tipo de texto/vídeo/áudio, estando em um jornal, pode ser chamado de matéria. Esses gêneros são diversos e apresentam diferentes funções entre si. Assim, os gêneros jornalísticos são divididos em cinco, conforme suas respectivas funções:

Informativo: vigilância social;Opinativo: fórum de ideias;Interpretativo: papel educativo, esclarecedor;Diversional: distração, lazer;Utilitário: auxílio nas tomadas de decisões cotidianas. (MELO; ASSIS, 2016, p. 49).

Dessa maneira, para os fins do projeto UFRGSMUNDI e para a cobertura jornalística desempenhada pela Agência de Comunicação, você deve tratar o jornalismo informativo. Desse modo, de acordo com Oliveira (2010), o jornalismo informativo é a “essência da atividade jornalística”, pois ele não apresenta nenhum tipo de caráter interpretativo ou opinativo. Os tipos de matérias presentes dentro deste gênero, por Melo e Assis (2016), são: a notícia, a nota, a reportagem e a entrevista. Todos estão presentes em televisão, rádio, texto e online. Para Oliveira (2010), é na forma na qual a progressão dos acontecimentos e o acompanhamento da imprensa se dá que surge a distinção entre os formatos (OLIVEIRA, 2010, p. 738). Na notícia, o fato é apresentado de maneira integral e completa, respeitando todos os elementos de uma notícia (o quê, quem, quando, onde, como e por quê). Já a reportagem tem a função de mostrar o acontecimento de maneira mais ampla, focando “nas causas e nas consequências do acontecimento” (OLIVEIRA, 2010, p. 738). Por fim, a entrevista atua privilegiando o ângulo e o ponto de vista de determinado personagem importante do acontecimento. Dessa forma, o jornalismo informativo é o que mais aparece como conteúdo dos meios midiáticos.



2 JORNALISMO DE TEXTO A estrutura de escrita da notícia baseia-se na comunicação do dia a dia, onde a ordem da narrativa é organizada pela importância dos fatos, não necessariamente de forma temporalmente linear. A notícia é, dessa maneira, o “relato de uma série de fatos a partir do fato mais importante.” (LAGE, 1985, p. 60). O primeiro parágrafo de uma notícia chama-se lide (ou lead) e deve fornecer ao leitor um resumo geral do fato, permitindo-o conhecer as informações básicas. Um bom lide deve responder às questões: quem/o que fez algo, o que fez, quando fez, onde fez, como fez , por quê/para quê fez (LAGE, 2005). Não só o lide, mas toda a notícia segue uma estrutura geral conhecida como pirâmide invertida: inicia-se por um parágrafo que responda as principais questões sobre o fato e, em seguida, a matéria é desenvolvida linearmente de acordo com a importância dos detalhes, sendo encerrada pelas informações secundárias (MEDINA, 1990). Além disso, é importante notar as orientações estabelecidas na imprensa para outros elementos que compõem a notícia. O título é o principal atrativo para a matéria. Ele deve ser instigante e criativo para que leve o leitor a se interessar pela matéria. Deve ter poucas palavras e ser o mais compreensível e claro possível. Um bom título está na ordem direta (sujeito, verbo e depois complementos) e possui pelo menos um verbo na voz ativa e no presente (por exemplo, escreve-se “Fulano morre….” e não “Fulano morreu…”). Não apresenta ponto final, tampouco dois pontos, ponto de interrogação, ponto de exclamação, reticências ou parênteses (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018). A linha de apoio consiste em um subtítulo, normalmente colocado logo após o título. Serve de complementação, podendo fornecer algumas informações adicionais. Não deve passar de duas linhas e pode ou não apresentar ponto final. Assim como o título, deve ser enxuto e claro. Nenhuma palavra do título deve estar repetida na linha de apoio (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018). A legenda é utilizada quando há fotos na matéria, e serve para descrever a imagem. Deve, assim como o título, ser atrativa para o leitor, detalhando a imagem, sem ser óbvia, esclarecendo possíveis dúvidas ou dando informações sobre o contexto da fotografia. É necessário que ela apresente os créditos da foto. (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018) O título é um bom exemplo de explicação simples e direto, apresentando o verbo no presente como é correto. Além disso, a linha de apoio fornece algumas informações adicionais, e o lide responde às perguntas: o quê, fez o quê, quando, onde e como. Na redação de notícias, acima de tudo, é preciso escrever com clareza e concisão. Bons textos não são escritos de forma rebuscada, já que o texto jornalístico não busca chamar a atenção para sua forma, mas sim para a informação. A norma culta deve ser seguida, mas não de forma inflexível, que torne a leitura difícil ou confusa (LAGE, 2005). William Zinsser (2017) destaca que um ponto fundamental da escrita é ser coerente, com o uso, do início ao fim, dos mesmos tempos verbais, pronomes e estilo. Ademais, “a boa escrita é enxuta e segura” (ZINSSER, 2017, p. 91): palavras que exprimem juízo de valor, como adjetivos e advérbios, devem ser eliminadas, especialmente quando se trata de jornalismo informativo, que não deve expressar opiniões nas notícias. A Folha de São Paulo (2018) também destaca a importância de se ser exato, claro e conciso, para que o texto seja o mais didático e compreensível possível. Por fim, a última etapa do processo de produção da notícia antes da publicação é a edição, quando a notícia é revisada e corrigida, se for o caso, por outro(s) jornalista(s). Revisar o texto final é essencial para evitar quaisquer erros e conferir se todas as informações necessárias foram abordadas. A edição final também deve garantir que a notícia esteja hierarquizada de acordo com a importância das informações, contextualizada e atrativa para o leitor (FOLHA DE SÃO PAULO, 2018).

3 JORNALISMO AUDIOVISUAL E FOTOGRÁFICO O uso de imagens no jornalismo é um dos meios para obter aproximação com o público. Por isso, os jornalistas do UFRGSMUNDI poderão produzir fotografias e elaborar um telejornal, trazendo outros métodos de difusão de informação para o público.

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3.1. A NOTÍCIA AUDIOVISUAL E SUA LINGUAGEM

O texto jornalístico dentro de reportagens audiovisuais se adapta ao formato de mídia em que ele será postado. Mesmo assim, há algumas considerações que independem da plataforma onde a notícia será divulgada. Tanto em vídeos para a internet quanto em telejornais tradicionais, é necessário escolher e priorizar as matérias de maior interesse do público e que se encaixem nas pautas da organização que vai publicá-las (GOMES; VERDÉLIO, 2008). Além disso, durante um telejornal, variar entre a dinâmica das reportagens é essencial para que assistir ao jornal não vire uma atividade desgastante. Essa divisão deve ser feita considerando o espectador, sem desvalidar o papel informacional do veículo:

Um telejornal é feito de notícias importantes e de amenidades. As primeiras são principalmente aquelas que a empresa considera importante. As amenidades são aquelas que o público gosta de ver. O papel do editor-chefe é equilibrar esses elementos, mas não dar preferência a uma amenidade em detrimento de uma notícia importante. Ele pode distribuir a duração e a organização dessas matérias para que o telejornal fique mais agradável (GOMES; VERDÉLIO, 2008, p. 9).

Para comunicar bem, é necessário usar um tom seja direto e simples, sem se tornar pobre (GOMES; VERDÉLIO, 2008). Assim, usa-se de uma coloquialidade moderada, que permite aproximação do jornalista com o público de maneira natural, como investido pela Globo ao usar “textos menos formais e mais ‘conversados’ com o público, como uma maneira de simplificar o entendimento e facilitar a comunicação com todos os nichos de consumidores.” (AMORIM, 2018, p. 1). Além disso, as plataformas virtuais aumentaram a possibilidade de explorar o coloquialismo e a informalidade dentro do jornalismo, adaptando-se ao contexto em que a notícia é expressada (AMORIM, 2018).

3.2. A FORMAÇÃO DA NOTÍCIA AUDIOVISUAL

A estrutura básica de uma narrativa jornalística apresenta três partes: off, em que o repórter narra o texto sem aparecer na imagem; passagem, no qual o repórter aparece em frente a câmera enquanto dá a informação, e sonora, que são entrevistas dadas para a reportagem. Para que cada um desses formatos seja aplicado da maneira correta, é necessário considerar a relevância das imagens e das entrevistas utilizadas pelo jornalista, que, como entrevistador, jamais deve ser o foco da notícia (EMERIM, 2012). Elementos como coerência, qualidade do áudio e conforto do entrevistado devem ser levados em conta antes de levar uma matéria ao ar. O ritmo da reportagem é extremamente relevante. Para isso, usa-se imagens no lugar de textos, e, em situações inevitáveis, deve-se usar parágrafos curtos e simples, de forma que o espectador consiga compreendê-los de primeira. Junto disso, para evitar que aquilo que deve ser noticiado se perca, o tempo normal de duração de uma matéria de acontecimentos não deve passar de 1 minuto e 30 segundos (EMERIM, 2012). Essas medidas são tomadas para que a pessoa assistindo receba a informação completa, sem possibilidade de problemas de interpretação ou de entendimento.

3.3. O FOTOJORNALISMO E SUAS TÉCNICAS

Considerando as imagens como representação, o fotojornalismo se mostra uma forma de noticiar os acontecimentos facilmente, trazendo o leitor para dentro da cena retratada. As funções básicas de uma câmera, conforme Vinícius (2016), são as seguintes: modos de disparo — dentre os principais modos disponíveis na câmera DSLR estão o modo automático (em que as configurações se ajustam automaticamente, permitindo que se tire fotos rapidamente) e o modo manual (em que as configurações devem ser ajustadas manualmente, permitindo mais controle sobre a qualidade da fotografia); velocidade do obturador (tv ou s) — essa função define quanto tempo o obturador ficará aberto, já que quanto maior o tempo mais clara ficará a foto e, consequentemente, maior será a propensão a borrões e a definição no movimento; ISO — é a medida de sensibilidade a luz do sensor da câmera, uma vez que quanto maior o ISO, mais clara e com mais ruído sairá a foto; abertura do diafragma (Av ou A) — funciona para definir a abertura da lente, estabelecendo, assim, a profundidade de campo alcançada pela câmera, sendo medida em f-stop: quanto maior a abertura da lente (menor



f-stop), mais clara e maior a profundidade de campo da fotografia.

Figura 1: Guia de configurações da câmera

Fonte: PETERS, 2014

Para fotografias com o celular, é necessário garantir que o ambiente tenha boa iluminação, preferencialmente natural, que a lente esteja limpa e que o foco esteja no ponto correto da imagem. Além disso, deve-se ficar atento ao ruído na imagem, visto que é um problema comum nesse formato que deve ser evitado. Para conhecer bem a câmera do celular é fundamental estudar o menu de configurações, que permite ajustar algumas funções manualmente, mostrando o potencial completo da câmera (FOTOGRAFIA MAIS, 2019). Independente do equipamento, o elemento mais importante para uma boa fotografia é o enquadramento e a fotografia com propósito. Dentro de uma simulação, é preciso atentar-se a momentos destoantes e a possíveis composições elaboradas dentro das sessões. Uma das bases para isso é a regra dos terços, que auxilia a enquadrar a imagem, trazendo os elementos mais importantes para os pontos focais da tela. Para aplicar essa regra, deve-se usar as linhas guias, que dividem o quadro em 9 partes, o objeto principal da cena deve ser posicionado onde as linhas se encontram (FOTOGRAFIA MAIS, 2019). Outra recomendação é nunca usar o zoom da câmera do celular, e sim aproximar-se com o corpo do objeto a ser fotografado.

Figura 2: Ilustração prática da regra dos terços

Fonte: FOTOGRAFIA MAIS, 2019

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4 A COBERTURA JORNALÍSTICA NO UFRGSMUNDI Para ilustrar o trabalho da Agência de Comunicação no UFRGSMUNDI, é necessário reconhecer o papel dos meios de comunicação, de modo geral, nos eventos da humanidade. Desde os primórdios, os diversos jornais, canais de TV e rádio, entre outros meios de comunicação, possuem uma função extremamente importante de informar a sociedade sobre os acontecimentos, assim como ser um dos grandes formadores de opinião de seus leitores, telespectadores e ouvintes. No UFRGSMUNDI, não será diferente: o delegado da Agência de Comunicação terá a missão de apurar informações sobre os outros comitês e noticiá-las Por isso, é recomendado que os temas dos outros comitês sejam explorados e analisados também. Com esse intuito, serão apresentados os meios de comunicação que irão cobrir os comitês do UFRGSMUNDI 2020.

4.1 ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS (AGNU)

A Assembléia Geral das Nações Unidas é o principal órgão deliberativo da Organização das Nações Unidas (ONU) e, neste comitê, todos os 193 países-membros são consideradas iguais perante ao sistema de votos. Em 2020, o UFRGSMUNDI traz, como tópico a ser tratado na AGNU, a admissão da Organização para Liberdade da Palestina na ONU (1974), encorajando fortemente os delegados a discorrerem sobre os diversos pontos políticos, étnicos, econômicos, geográficos e militares acerca do referido assunto. Para tratar deste tópico tão relevante, a AGNU terá sua cobertura feita pela BBC, da sigla British Broadcasting Corporation (em português, Corporação Britânica de Transmissão). Tendo origem no Reino Unido, atualmente possui sedes em diversos lugares do planeta, fato a que se atribui seu prestígio e reconhecimento internacional. Sendo um meio de rádio e de televisão, a BBC é uma seguidora fiel do Breaking News , buscando sempre disponibilizar suas notícias antes de seus concorrentes.

4.2 ASSEMBLEIA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE (ANUMA)

A Assembléia das Nações Unidas para o Meio Ambiente é o braço da ONU responsável por deliberar e recomendar ações acerca dos assuntos ambientais em escala global. Sempre buscando saídas inovadoras para as problemáticas ambientais do presente e do futuro, ela é composta pelos mesmos 193 membros permanentes da AGNU, ilustran1do o alicerce mais forte nas decisões ambientais do planeta (UNEA, 2020). Nesta edição do UFRGSMUNDI, o comitê debaterá “Exploração dos Recursos Marinhos e suas Medidas de Proteção”, um tópico de relevância imensa no cenário ambiental mundial, o qual poderá ser debatido pelos delegados por diversas perspectivas. O veículo de comunicação escolhido para o ANUMA é o Nature News, uma revista de cunho científico, sediada na Inglaterra, com distribuição global, fundada em 1869 e permanecendo até hoje como uma das maiores publicações científicas do mundo. Além de contar com uma alta tiragem física, a revista também possui sua versão on-line que já faz sucesso em dezenas de países (NATURE, 2020). No que diz respeito ao editorial da Nature, deve-se atentar para a pluralidade de matérias publicadas, desde artigos científicos inéditos até colunas de opinião, nunca fugindo do seu foco principal, que é o meio ambiente.

4.3 BANCO ASIÁTICO DE DESENVOLVIMENTO (BAD)

Sediado em Manila, capital das Filipinas, o Banco Asiático de Desenvolvimento conserva o seu principal ideal de desenvolver a cooperação entre os países da região e, assim, fortalecer a Ásia e a região do Pacífico. O BAD não mede esforços para alcançar o desenvolvimento regional que tanto almeja, começando por premissas básicas, como a erradicação da pobreza dos países que o compõem (ADB, 2020). Neste ano, o tópico será o desenvolvimento de recursos energéticos na Ásia, um assunto centrado nas questões de energia, mas que reflete em diversos outros setores, tema que os delegados debaterão ao longo das discussões deste comitê.

1 Informação noticiada instantaneamente, de fatos repentinos e precisam ser transmitidas rapidamente de forma rápida.



O veículo de comunicação selecionado para cobrir o BAD foi o Nikkei Asian Review, um dos principais jornais do Japão e um dos grandes representantes do jornalismo econômico na Ásia. Possuindo larga escala de influência, o jornal já levou vários prêmios que endossam seu editorial interpretativo acerca dos acontecimentos econômicos e políticos asiáticos (NIKKEI, 2020).

4.4 CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS DAS NAÇÕES UNIDAS (CDH)

Sendo uma das estruturas colaborativas da Assembléia Geral da ONU, o Conselho de Direitos Humanos é composto por 47 nações eleitas para compor o corpo deliberativo do comitê por 3 anos (UNITED NATIONS, 2020). O CDH existe para debater e promover a garantia de direitos humanos em todo o globo. O UFRGSMUNDI 2020 decidiu trazer como tema de discussão para este comitê as violações de direitos humanos em intervenções humanitárias, acreditando que seja um debate de extrema importância para a consolidação e afirmação dos direitos humanos. Para a cobertura deste comitê, foi escolhido o The Guardian Fundado há quase 200 anos, o jornal permanece com tiragem diária no Reino Unido e a cada dia se consolida mais como um dos meios de comunicação mais influentes de todo o continente europeu. O jornal atualmente já possui uma versão digital, figurando como um dos portais mais acessados da internet também.

4.5 CONFERÊNCIA DE MINISTROS E MINISTRAS DE DEFESA DAS AMÉRICAS (CMDA)

A Conferência de Ministros e Ministras de defesa das Américas ocorre a cada dois anos e teve seu primeiro encontro datado em 1995 na cidade de Williamsburg, no estado norte-americano da Virgínia. A CMDA busca trazer discussões pertinentes ao cenário de defesa e segurança dos países que ali se encontram. Em 2020, o UFRGSMUNDI acha pertinente trazer o tema do combate à violência urbana para debate deste comitê. O jornal optado para cobrir este comitê é o El País Brasil, um periódico diário de origem espanhola. Chegando ao Brasil somente em 2013, depois de 37 anos da sua fundação na Espanha, o jornal mantém seu caráter informativo desde seus primórdios, nunca deixando de lado seu viés social-democrata (ARIAS, 2007).

4.6 CONSELHO DA EUROPA (COE)

Uma das instituições europeias mais antigas, o Conselho da Europa fomenta a cooperação entre seus 47 estados-membros e por meio dessa cooperação busca estimular a garantia dos direitos humanos em todo o território europeu. O UFRGSMUNDI refere como tema principal deste comitê a situação na Crimeia. A cobertura jornalística deste comitê será de responsabilidade da agência de notícias russa Tass. Tendo mais de 100 anos de história, este veículo é o mais influente jornal russo. Estando sempre alinhado com o governo, o TASS possui diversas representações fora da Rússia também, afirmando a notoriedade dentro e fora de seu país de origem (TASS, 2020).

4.7 CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS (CSNU)

O surgimento do Conselho de Segurança das Nações Unidas se deu juntamente com o surgimento da própria ONU, em 1945. O CSNU permanece até hoje sendo um dos mais importantes órgãos da ONU. O alcance das decisões do Conselho são de caráter obrigatório, devendo ser seguidas por todos os 193 membros da organização, incluindo os membros do Conselho. Existem 15 membros, sendo cinco permanentes (China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia) e 10 rotativos, eleitos a cada dois anos. (UNITED NATIONS, 2020) Neste ano, o CSNU traz como foco central de debate a situação do Haiti (2010). Para informar sobre os fatos que acontecerão neste comitê, achamos pertinente trazer a rede de notícias CNN, uma das maiores, mais influentes e mais respeitadas redes de notícias do mundo.

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A CNN possui origem estadunidense, mas já é encontrada com filiais pelo mundo todo, figurando como um meio de comunicação de relevância global (PRESS ROOM, 2020) No que diz respeito à linha editorial da CNN, pode-se perceber um viés liberal velado em suas matérias, aludindo também para as, quase sempre, chamadas sensacionalistas para prender a atenção do telespectador e/ou leitor.

4.8 ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO ISLÂMICA (OCI)

Fundada em 1969 e sendo sediada em Gidá, na Arábia Saudita, a OCI conta com 57 membros que estão focados em desenvolver e tutelar sobre os interesses dos países islâmicos que ali se encontram, reafirmando uma das suas premissas básicas, que é a solidariedade entre os países islâmicos (OIC, 2020). Neste ano, o UFRGSMUNDI estabelece que o tema da OCI será a situação do Iêmen. Para cobrir este comitê, teremos a Al Jazeera, o mais influente veículo de comunicação do mundo árabe. Mesmo não sendo tão antigo quantos alguns de seus concorrentes, com fundação no ano de 1996, esse canal de TV se tornou extremamente respeitado no seu país de origem, o Catar, e vizinhos, exatamente por trazer notícias a público que nenhum outro canal árabe noticiava (AL JAZEERA, 2020).

4.9 ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE (OMS)

A Organização Mundial da Saúde está diretamente ligada à ONU, sendo o órgão especializado em saúde. Desde sua fundação, em 1948, é atribuído à ela diversas responsabilidades para a garantia da saúde pública mundial (WHO, 2020). O tema debatido na OMS serão as condições de saúde em situações de guerra. O veículo de comunicação escolhido para a OMS é o The New York Times, jornal de circulação diária nos Estados Unidos da América e sediado em Nova York desde sua fundação, em 1851. Possuindo uma das folhas mais prestigiadas do mundo, o The New York Times vem se consolidando cada vez mais como um veículo respeitado em seu país e fora dele (BRITANNICA, 2020). Seguido por muitos pois, possui uma agenda mais liberal acerca das matérias que noticia, o jornal traz uma linha editorial extensa e muito informativa.

4.10 SENADO FEDERAL (SF)

O Senado Federal faz parte do poder legislativo do Brasil e conta com 81 membros de todos os estados da federação, com sede na capital federal, Brasília (SENADO, 2020). Neste ano, o debate acontecerá a partir da PEC 06/2019 que discute a reforma da previdência. Para este comitê foi escolhido o jornal Folha de São Paulo, um dos maiores jornais em circulação no Brasil, o qual já possui enorme notoriedade nacionalmente. Seu editorial é baseado em quatro pilares básicos: imparcialidade, apartidarismo, pluralidade e jornalismo crítico Este periódico se consolida cada vez mais como uma fonte de informação importante e respeitado do cidadão brasileiro (FOLHA DE SÃO PAULO, 2020).

4.11 UNIÃO AFRICANA (UA)

Sucessora da Organização da Unidade Africana (OUA) e fundada em 2002, a UA vem se consolidando como a organização mais forte de toda a África. Buscando atingir o desenvolvimento regional africano, a UA conta com 55 estados-membros (CEBRAFRICA, 2020). Neste comitê do UFRGSMUNDI, será discutido o aumento da presença militar extrarregional na África. Para tratar de um tema de tanta relevância, e o Sunday Times cobrirá a UA. O Sunday Times é um jornal dominical com tiragem física disponível na África do Sul, sendo um dos periódicos africanos com o maior público. A linha editorial desliza sobre vários formatos, tendo em vista que é um jornal semanal e possui uma quantidade bem maior de matérias do que um jornal diário (TIMES, 2020).



5 CONDUTA JORNALÍSTICA E REGRAS GERAIS Nesta seção do guia, serão apresentadas as regras e orientações a serem seguidas pelos delegados na Agência de Comunicação, abrangendo aspectos relacionados à conduta, comportamento e atuação jornalística ética e respeitável aos direitos humanos.

5.1 CONDUTA

Tratando-se da conduta do jornalista da Agência de Comunicação do UFRGSMUNDI, alguns conceitos são imprescindíveis e devem ser centrais na sua atuação: a objetividade e a imparcialidade. A imparcialidade é utópica, o que não significa, no entanto, que o jornalista deva colocar seus julgamentos pessoais nas matérias. Pelo contrário, como destaca Gisele Reginato (2016), algumas das finalidades do jornalismo são precisamente verificar a veracidade das informações, interpretar e analisar a realidade e ajudar a entender o mundo contemporâneo. Para que o jornalismo possa “esclarecer o cidadão e apresentar a pluralidade da sociedade” (REGINATO, 2016, p. 218), então, é preciso que se utilize do conceito da objetividade, de modo que o jornalista

deve evitar informações supérfluas ou carregadas de julgamento de valor, preenchendo o material com questões essenciais sobre o assunto, de acordo com a linha editorial do jornal representado (UFRGSMUN, 2019, p.80).

Por outro lado, outro conceito-chave para o jornalista da AC deve ser o exercício do compromisso com a verdade dos fatos. Vivemos em tempos nos quais as fake news se propagam rapidamente e, por isso, é determinante que o que for publicado seja verdade e que, como já foi dito anteriormente, os posicionamentos políticos do jornalista não sejam o foco da notícia, para que se cumpra a finalidade jornalística de “fiscalizar o poder e fortalecer a democracia” (REGINATO, 2016, p.218). Outro ponto importante desta seção é o comportamento do jornalista durante as sessões dos comitês a serem cobertos. Algumas regras importantes devem ser respeitadas e cumpridas: Primeiramente, antes do evento acontecer, o jornalista ficará sabendo qual comitê irá cobrir. Dessa maneira, ele deverá ler — além do capítulo que se refere à Agência de Comunicação — o capítulo deste guia de estudos referente ao comitê do qual realizará cobertura jornalística, de modo que fique atualizado a respeito do que será discutido. Durante o evento, a missão do jornalista é acompanhar as discussões do comitê em silêncio, sem interferir no debate, de modo que consiga coletar informações sobre o debate e depois produzir matérias jornalísticas a respeito delas. Também é relevante destacar que

(...) para realizar um jornalismo de qualidade, é necessário trabalhar em equipe. Cada jornalista é tão importante quanto o outro, não sendo permitidos abusos de autoridade ou desvalorização de colegas. Qualquer caso do tipo deverá ser imediatamente comunicado à Editoria-Chefe, que tomará as medidas cabíveis (GIUSSANI et al., 2019).

Por fim, é significativo que os jornalistas da Agência de Comunicação sejam pontuais — tanto no aspecto de entrar na sala do comitê a ser coberto quanto ao responder para Editoria-Chefe a suas demandas. O jornalismo é uma prática profissional que depende de prazos, visto que “informação atrasada significa informação desatualizada” (GIUSSANI et al., 2019, p. 23).

5.2 RESPEITO AOS DIREITOS HUMANOS

Para o UFRGSMUNDI, o respeito aos direitos humanos, a igualdade e a inclusão social são valores imprescindíveis, como expresso na Constituição brasileira. Devem ser colocados em prática em todos os espaços e fases do projeto. Dessa forma, casos nos quais atitudes preconceituosas e que firam os direitos humanos aconteçam, como comportamentos machistas, racistas, LGBTfóbicos, misóginos ou de qualquer tipo de discriminação, poderão resultar no desligamento imediato do participante. Seguindo esse raciocínio, sugere-se aos jornalistas da Agência de Comunicação que promovam a representatividade em sua cobertura jornalística. Desse modo, tendo como fontes pessoas diversas, buscando, assim, compreender a diversidade de gênero, orientação sexual e etnia. Também

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é preciso que se atente aos termos empregados nas matérias jornalísticas, de maneira que expressões preconceituosas não sejam colocadas.

5.3 COBERTURA JORNALÍSTICA

Cada comitê do UFRGSMUNDI possui uma sala-sede. Para a Agência de Comunicação, isto não é diferente: ela é chamada de Central de Notícias. A Central de Notícias é a “base de posicionamento para todos os jornalistas e para a Editoria-Chefe” (GIUSSANI et al., 2019, p. 23), na qual o auxílio ao jornalista na produção de matérias estará ao dispor todo o tempo. Novas orientações serão dadas sempre pela Editoria-Chefe e cabe ao jornalista comparecer à Central de notícias para recebê-las.

Os jornalistas realizarão em duplas a cobertura dos comitês. Cada jornalista será designado para um comitê específico, para o qual deverá se deslocar com sua respectiva dupla a fim de colher informações. Uma vez que considerar que já está com informações suficientes, o jornalista deverá retornar à Central de Notícias para redigir uma notícia a ser publicada no blog da AC. Também poderão ser confeccionados tweets com observações mais rápidas sobre fatos que ocorrem no comitê. Da mesma forma, o jornalista deverá retornar à Central de Notícias para que o tweet seja publicado pela Editoria-Chefe. Recomendamos o revezamento entre a dupla que estará cobrindo um determinado comitê, a fim de garantir que haja pelo menos um jornalista na sala durante todo o tempo do debate. É interessante também que, previamente ao evento, os jornalistas acompanhem os veículos que irão representar para que vejam como é produzida a informação. (GIUSSANI et al., 2019, p. 23).

Quanto à linguagem a ser utilizada pelos jornalistas, deve-se seguir a linguagem formal, independente do que se esteja produzindo (notícias, entrevistas). A única exceção a isto é o Twitter, que permite que outros tipos de linguagens sejam utilizadas, visto as características desta mídia social, sendo possível a utilização de linguagem informal e também memes. Além disso, a AC também emprega o uso de hashtags em seus veículos de comunicação.

Sendo assim, no final de cada tweet, deverão constar duas hashtags: uma com a sigla do comitê ao qual ele se refere e outra com o nome do jornal que está publicando o tweet. Por exemplo: tweets realizados pela Folha de São Paulo no Senado Federal deverão encerrar o texto com #Folha e #SF. (GIUSSANI et al., 2019, p. 23).

Outro aspecto importante da cobertura da Agência de Comunicação são as fotografias e os meios audiovisuais. Fotografias dos debates realizados nos comitês são permitidas e sua publicação em conjunto com matérias jornalísticas são recomendadas. No entanto, é preciso que as pessoas presentes nas fotografias ou meio audiovisuais sejam respeitadas. Publicação de materiais nos quais “as pessoas estejam em postura vexatória ou que incite julgamentos de valor sobre elas” (GIUSSANI et al., 2019, p. 24) são proibidas.

5.3.1 COLETIVAS DE IMPRENSA

De acordo com Rabaça e Barbosa (2001), entrevistas coletivas são um “tipo de entrevista em que a personalidade atende à imprensa em conjunto, respondendo às perguntas dos repórteres de diversos veículos de comunicação.” (RABAÇA; BARBOSA, 2001, p. 19). Normalmente, esse tipo de entrevista começa com um breve depoimento do entrevistado a respeito do assunto da coletiva e, após isso, os jornalistas fazem suas perguntas. Seu objetivo é economizar o tempo do entrevistado, de maneira que, por outro lado, também todos os órgãos de imprensa tenham oportunidades iguais. Assim, tratando-se da dinâmica de coletivas de imprensa do UFRGSMUNDI, esta se dá de maneira que elas sejam demandadas pela Editoria-Chefe ou pelos jornalistas alocados em certo comitê (nesse caso, sendo necessário que a Editoria-Chefe seja avisada com antecedência). Nas coletivas de imprensa, os jornalistas responsáveis por determinado comitê requisitam que dois a seis delegados do comitê prestem esclarecimentos para imprensa, sendo essa escolha de responsabilidade dos jornalistas. Assim, referindo-se ao projeto e considerando que este é uma simulação, para que a dinâmica das entrevistas coletivas e da Agência de Comunicação seja melhor articulada, algumas perguntas



(provavelmente, uma ou duas) já devem estar prontas e pré-concebidas para serem colocadas em prática e questionadas pelos jornalistas aos delegados selecionados, de maneira que as respostas sejam desenvolvidas e bem aproveitadas pelos jornalistas. Além de realizar os questionamentos, os jornalistas também devem produzir materiais fotográficos e audiovisuais das coletivas de imprensa. Dessa maneira, com os delegados a serem entrevistados escolhidos e as perguntas formuladas, a coletiva de imprensa deve começar.

Para isso, os jornalistas anunciam para o comitê a intenção da imprensa e os objetivos da coletiva, e convocam os delegados escolhidos para irem até a frente, no interior da sala de reuniões. Os demais delegados permanecem sentados em seus lugares. (GIUSSANI et al., 2019).

A seguir, o início formal da entrevista coletiva deve ser informado pelos jornalistas e as perguntas formuladas previamente feitas para os delegados escolhidos. Dentro desse processo, os delegados têm o direito à resposta, à réplica e à tréplica. Com a finalização disso, o jornalista da AC deve agradecer ao comitê e anunciar o encerramento da entrevista coletiva. Todo o desenvolvimento da coletiva de imprensa deve durar, no máximo, 15 minutos. Deste modo, com as respostas dos delegados as perguntas e os registros fotográficos e audiovisuais da coletiva de imprensa, o jornalista da Agência de Comunicação deve produzir uma matéria sobre os acontecimentos e as declarações dela extraídas, para as plataformas online do comitê. Dessa maneira, recapitulando, como fazer uma coletiva de imprensa no UFRGSMUNDI: Primeiro, deve-se demandar ou responder a demanda da Editoria-Chefe do acontecimento da coletiva de imprensa. Após, precisa-se escolher quais os delegados do comitê que irão responder aos questionamentos da imprensa e formular as perguntas a serem feitas. Com isso pronto, é possível iniciar a coletiva de imprensa, anunciando o acontecimento da coletiva ao comitê, convocando os delegados escolhidos para depois decretar o seu início formal e questionar os delegados escolhidos, fazendo registros audiovisuais do momento. Ao final, tem que se agradecer ao comitê e anunciar o fim da coletiva de imprensa. Por fim, se elabora uma matéria sobre a coletiva para publicação nas mídias digitais da Agência de Comunicação. Em caso de dificuldades em qualquer parte do processo existente na coletiva de imprensa, sugere-se que se peça o auxílio da Editoria-Chefe ou da Mesa Diretora do Comitê.

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ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS

Admissão da Organização para a Libertação da

Palestina na ONU - 1974Bruna Queiroz Carvalho, Camila Heineck Schwertner, Francisca Marques Falcetta, Júlia Maria Taboada Correia, Matheus dos Santos e Silva e Tales

Augusto Wallauer de Leão1

1 Graduandos e graduandas do curso de Relações Internacionais na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) A criação de um Estado nacional próprio é a principal reivindicação do povo palestino. Quais são os elementos que constituem um Estado?

(2) O conflito árabe-israelense é um dos maiores pontos de tensão no Oriente Médio. De que forma a Assembleia Geral das Nações Unidas deve se posicionar para propiciar a paz na região?

(3) A Organização para a Libertação da Palestina vem ganhando cada vez mais espaço no cenário regional e internacional. Ela deve ser reconhecida como representante legítima do povo palestino e admitida dentro da Organização das Nações Unidas?

APRESENTAÇÃO A Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) é um dos seis principais órgãos da Organização das Nações Unidas (ONU), estabelecida por meio da ratificação da Carta de São Francisco, em 1945. Por ser composta por todos os países membros da organização internacional, essa agência é considerada a mais democrática, abrangendo diversos temas a partir do princípio geral de cooperação para a manutenção da paz e da segurança mundial. É significativo apontar que todos os membros da AGNU possuem votos equitativos, o que garante a paridade nos debates e o cumprimento do princípio de igualdade soberana. No entanto, deve-se destacar que as resoluções aprovadas pela Assembleia possuem caráter recomendatório, sendo responsabilidade de cada Estado internalizar as decisões estabelecidas (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945). Durante a 29ª sessão anual, datada entre 17 de setembro a 18 de dezembro de 1974, a AGNU, na época composta por 138 membros, teve como um dos tópicos a Questão Palestina (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY, 1974a; WORLDOMETERS, 2020). O Oriente Médio, devido à presença e à disputa imperialista contínua de Estados estrangeiros, configura-se como uma região conflituosa, tendo como um dos eixos o conflito Israel-Palestina. Marcada pela ocupação estrangeira, inicialmente pelo Império Otomano e posteriormente pelo Reino Unido, a extensão territorial entre o rio Jordão e o mar Mediterrâneo — conhecida como Palestina Histórica — foi parcialmente concedida para a fundação de Israel no contexto pós-Holocausto, considerando a demanda sionista por um Estado judaico (KRÄMMER; HARMAN, 2008). Essa decisão, aprovada pela AGNU, foi demasiadamente criticada pelas nações árabes. Argumentando que a resolução desrespeitava o princípio de autodeterminação dos palestinos e que não havia proporcionalidade na divisão territorial em relação à população da região, tendo em vista que o território israelense corresponderia a maior parte do total, ainda que a maioria significativa do povo no local fosse árabe, a Liga Árabe se posicionou contrariamente a fundação de Israel. Isso iniciou uma série de conflitos políticos-militares, que desencadeou o estabelecimento de violações repetidas aos direitos inalienáveis dos palestinos pelo Estado de Israel (KRÄMER; HARMAN, 2008; CAMARGO, 2006). Nesse sentido, a Organização para a Libertação da Palestina (OLP), constituída em 1964, emerge como o representante desse povo ao reunir múltiplos grupos palestinas. A partir da defesa dos interesses palestinos e do direito de autodeterminação objetivando à libertação da Palestina, a OLP consolidou-se, gradativamente, no sistema internacional como um ator essencial nas dinâmicas do Oriente Médio. Isso inicia um debate sobre a inclusão da organização em fóruns internacionais, pautado no questionamento da sua legitimidade como entidade e das suas ações. Assim, em 22 de novembro de 1974, a AGNU reúne-se para discutir a situação da população palestina e a concessão do status de membro-observador permanente para a OLP (UNGA, 1974a).

1 HISTÓRICO O conflito árabe-israelense é um dos maiores eixos de turbulência política na região do Oriente Médio, apresentando pontos de conflito e choques de interesses que ocorrem há mais de duas décadas sem resolução. Para que se possa melhor compreender as principais pautas da Questão Palestina e,



adicionalmente, o caráter da atuação da OLP, é preciso realizar uma contextualização histórica do confronto. Nesse sentido, a seguinte seção busca abordar os momentos-chave do conflito, como as deliberações do Plano de Partilha da Palestina e as consequências das guerras árabe-israelenses travadas até o momento.

1.1 O MANDATO BRITÂNICO E O PLANO DE PARTILHA DA PALESTINA

Os conflitos que entornam a atual região de Israel e da Palestina têm suas raízes históricas em 1200 a.C., quando os judeus conquistaram o Canaã e aniquilaram parte da população local, cujos sobreviventes dariam descendência aos árabes e islamitas que reconquistariam a região e se denominariam palestinos; desde então, ambos os povos reclamam direito sobre essa terra (KIMMERLING, 2001). Na história da Europa do século XIX, essa questão se tornou mais proeminente com a rápida escalada da perseguição antissemita, que fomentava atitudes preconceituosas contra a comunidade judaica tanto em termos sistêmicos, como na impossibilidade de compra de propriedade privada e na exclusão de candidatura a ofício político, quanto em termos sociais, uma vez que a perseguição a esse grupo religioso incluía a violência dos pogroms1 (SPANGLER, 2015). Em vista disso, uma pequena porcentagem de judeus organizou a primeira onda de imigração para a Terra Prometida — a Palestina — em 1882, com o objetivo de lá se assentar através da compra de terrenos e do estabelecimento de colônias agrícolas em que o trabalho de pessoas judaicas seria priorizado; esse fenômeno, que foi caracterizado pela presença majoritária de famílias de relativa riqueza e que durou até 1903, ficou conhecido como a Primeira Aliyah2 (CHOMSKY; PAPPÉ, 2015; KIMMERLING, 2001). Durante esse mesmo período, em que os judeus remanescentes continuavam a enfrentar o antissemitismo na Europa, o jornalista húngaro Theodor Herzl buscava uma solução para a comunidade judaica (KIMMERLING, 2001; SPANGLER, 2015). Em suas reflexões, propôs a criação de um Estado judeu independente que fosse capaz de abrigar grande parte da população semita, e considerou localidades como a Argentina, a Uganda e, finalmente, a Palestina como as mais adequadas às reivindicações desse corpo social — a decisão por esta última foi feita com base no simbolismo de Jerusalém para a religião judaica, que a via como a terra prometida por Deus a eles (CHOMSKY; PAPPÉ, 2015; KIMMERLING, 2001; SMITH, 2017). Para o cumprimento de tal objetivo, Herzl, em conjunto com os judeus influentes à época, institucionalizou esse movimento nacionalista ao denominá-lo Sionismo e ao organizar, em 1887, o Primeiro Congresso Sionista, que criou o Fundo Nacional Judaico, cujo objetivo era arrecadar dinheiro para a compra de terras na Palestina e manter futuros assentamentos (KIMMERLING, 2001). Com as bases do Sionismo já firmadas, em 1904 ocorreu uma segunda onda de imigração que duraria até o início da Primeira Guerra Mundial em 1914, sendo marcada por uma maior participação de jovens sionistas com formação universitária que visavam à criação de uma melhor infraestrutura econômica e política na região (KIMMERLING, 2001). No decorrer da Grande Guerra (1914-1918), tanto árabes quanto judeus foram de grande importância para os Aliados na derrota das Potências Centrais, principalmente no que diz respeito ao então Império Otomano. A fim de garantir o apoio desses primeiros e de modo a barrar os interesses franceses na região da Palestina, a Grã-Bretanha, em 1915, firmou com eles o acordo de Husain-McMahon, que garantia a independência dos países árabes em áreas específicas e o reconhecimento dos califados sob a liderança de um descendente de seu profeta — no entanto, a interpretação das porções que seriam emancipadas (de Dã a Berseba) foi ambígua e, posteriormente, árabes e britânicos entraram em divergência, uma vez que aqueles acreditavam na inclusão da Palestina no acordo, enquanto esses últimos a negavam (AL-DAFFA, 1980; KIMMERLING, 2001; KRÄMER; HARMAN, 2008). Dois anos mais tarde, em 1917, um membro do governo britânico deu a declaração de Balfour, que, como forma de aproximação com os judeus, cumpria com o objetivo sionista e dava a estes o direito de se assentar na região da Palestina — que até então estava sob domínio Otomano — em troca de apoio militar e da obtenção de auxílio financeiro estadunidense para a Grã-Bretanha (AL-DAFFA, 1980). Com o fim da Primeira Guerra Mundial e a lacuna deixada pelo extinto Império Otomano, a Conferência de Paz de Paris estabeleceu o sistema de mandatos, em que as nações libertadas do

1 Forma de perseguição em que ataques em massa eram organizados contra uma população étnica ou religiosa específica, mais comumente judaica, e envolviam destruição de templos religiosos, estupro e assassinato (SPANGLER, 2015). 2 Ascensão, peregrinação, imigração (CHOMSKY; PAPPÉ, 2015).

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domínio otomano deveriam vir a ser administradas pelas potências vencedoras e, dentre essas, a Grã-Bretanha seria a responsável pela Palestina (AL-DAFFA, 1980; CAMARGO, 2006). O Mandato para a Palestina, expedido em 1922, deixava claro que o principal objetivo do governo britânico seria pôr em prática a Declaração Balfour, comprometendo-se a auxiliar a imigração judaica para esse território e a garantir o estabelecimento de sua pátria, o que confirmava, assim, a exclusão da Palestina do acordo Husain-McMahon de 1915 (AL-DAFFA, 1980). Desse modo, a entrada de judeus começou a ser cada vez mais encorajada e cresceu fortemente com o tempo, de forma que, ao final dos anos 1920, cerca de 165.000 judeus já estavam estabelecidos na região, investindo cada vez mais em terras próprias e cooperativas rurais nas quais árabes não eram permitidos (KRÄMER; HARMAN, 2008). A partir da ascensão de Hitler na Alemanha, em 1933, esses números cresceram ainda mais e as autoridades britânicas requisitaram um parecer acerca da situação na região da Palestina. Segundo Krämer e Harman (2008), o relatório publicado, em 1937, evidenciou a precariedade do Mandato Britânico, assim como a impossibilidade de sua permanência, e recomendava a realização de um novo acordo: a partilha do território do mandato em uma região árabe e em outra judia, em que 55% dessas terras seriam destes últimos. Além disso, os autores explicitam que, com uma população de 603.000 judeus e 1,33 milhões de árabes, as divergências entre as duas comunidades eram “visíveis e tangíveis, facilmente discernidas pela roupa e arquitetura, pelas formas de conduta e de organização econômica em empreendimentos urbanos e assentamentos rurais bem como pela ideologia” (KRÄMER; HARMAN, 2008, p. 238, tradução nossa). Em 1947, o Secretário de Estado para Assuntos Externos da Grã-Bretanha declarou que o Mandato para a Palestina não seria mais efetivo, e seu controle foi dado à ONU, que, no mesmo ano, votou e aprovou o Plano de Partilha sugerido pelos britânicos, firmando o dia 14 de maio de 1948 como data final para sua saída do território (AL-DAFFA, 1980). Com a retirada gradual das tropas britânicas, árabes e judeus, por não concordarem com os termos da partilha, começaram imediatamente a guerrear; aqueles agruparam camponeses e milícias urbanas em unidades armadas e fizeram uso de forças guerrilheiras equipadas com rifles, pistolas e metralhadoras; porém, por disporem de pouca infraestrutura e apoio financeiro, eram pouco treinados, desorganizados e possuíam armamentos de baixa qualidade . As forças sionistas, ao contrário, contavam com maiores recursos monetários e melhor infraestrutura, o que os dava vantagem no que diz respeito às áreas de logística, inteligência e equipamentos (KRÄMER; HARMAN, 2008). A primeira guerra árabe-israelense — ou Guerra de Independência para os judeus —, iniciada em 15 de maio de 1948 e envolvendo Israel de um lado e Arábia Saudita, Egito, Iêmen, Iraque, Jordânia, Líbano e Síria de outro, foi marcada por uma proeminência em favor dos judeus, em que, mesmo entre os intervalos das tréguas, continuavam por melhorar suas táticas e infraestrutura, além de assegurar o estabelecimento de seu Estado, através da introdução de moeda própria e corte suprema (KRÄMER; HARMAN, 2008). O conflito armado terminou, definitivamente, apenas em 20 de julho de 1949, através de uma série de armistícios acordados entre Israel, Egito, Jordão, Líbano e Síria e observado pela Organização de Supervisão de Trégua das Nações Unidas (AL-DAFFA, 1980). No entanto, o sentimento de hostilidade continuou presente, uma vez que a guerra acabou com Israel ocupando 79% do território da Palestina e proclamando Jerusalém como sua capital, o que contrastava diretamente com o que os árabes almejavam e com o que havia sido definido previamente na Partilha (CAMARGO, 2006). Ainda, uma das principais consequências de 1948 foi a Nakba

3, termo árabe que designa o êxodo palestino —

nesse processo, mais de 700.000 árabes palestinos fugiram ou foram expulsos de suas casas, refugiando-se em territórios como Cisjordânia, Faixa de Gaza, Líbano, Síria e Jordânia (GLAZER, 1980).

1.2 A GUERRA DOS SEIS DIAS

Após a Guerra Árabe-Israelense de 1948, a tensão na região que entorna a Palestina continuou, de forma menos exacerbada, até 1956, ano em que eclodiu a Crise de Suez, conflito entre o Egito, do reformador nacionalista Gamal Abdel Nasser, e Israel, apoiado pelo Reino Unido e pela França. Com a nacionalização do Canal (antes pertencente ao Reino Unido e à França) e o bloqueio do canal de Tiran, que impossibilitava o acesso israelense ao Mar Vermelho, os três países afetados se uniram contra o Estado egípcio. Ao fim do conflito, o Egito estava derrotado militarmente, porém, encontrava-se em uma situação política e diplomática vantajosa, tendo em vista o ganho definitivo do apoio soviético e de

3 Em árabe, significa “catástrofe” ou “desastre” (CAMARGO, 2006).



uma maior fundamentação para erguer a bandeira do pan-arabismo4 contra Israel, além da condenação das ações dos três países pelos Estados Unidos (CAMARGO, 2006). Como parte de sua busca por maior união do povo árabe, Nasser convidou a Cúpula da Liga Árabe para uma Conferência no Cairo, em 1964. Segundo Yazbek (1987), durante a década de 1960, os países árabes concordavam acerca de poucas questões, mas juntos reconheciam a importância de defender o movimento palestino de libertação, o qual surgia de forma não organizada e não centralizada, principalmente a partir de ações de estudantes palestinos que haviam migrado para outros países. Por esse motivo, quando Ahmad al-Shuqayri, representante dos palestinos escolhido pela Cúpula, levou à Conferência a ideia de criar uma organização que representasse os palestinos, ele recebeu respostas de apoio por parte de líderes árabes. Assim, em maio de 1964, ocorreu o primeiro Congresso Nacional Palestino, no qual foi anunciada a criação da Organização para a Libertação da Palestina (OLP), da qual al-Shuqayri foi o primeiro líder (AL-HOUT, 2010). Em setembro do mesmo ano, surgiu o Exército para a Libertação da Palestina (YAZBEK, 1987). A OLP foi criada como uma organização para englobar todos os palestinos, independentemente de divergências de doutrina política, social ou econômica, a partir de um objetivo principal: a libertação do território palestino. Dentre os partidos que compunham a OLP, o Fatah era um dos com maior importância. De acordo com Yazbek (1987), essa organização política e militar surgiu entre 1956 e 1959, carregando ideais de antissionismo, anti-imperialismo, laicidade do Estado e democracia. A partir de 1965, o Fatah começou a efetuar ações de guerrilha5 contra Israel, o que fez aumentar a tensão política e militar na região (AL-HOUT, 2010). Segundo Camargo (2006), esse partido não tinha apoio de todos Estados Árabes, contando, de fato, apenas com a Síria, de onde o Fatah passou a realizar suas operações. Como consequência, a Síria tornou-se um dos principais centros do conflito, sendo o ápice, em 1967, quando Israel destruiu seis caças sírios em Damasco, o que fez a Síria aumentar a pressão sobre o Egito para começar um conflito armado contra o Estado de Israel. Por esse motivo, o governo de Abdel Nasser começou a preparar-se e movimentar-se para a guerra: “[...] enviou grande quantidade de tropas para o deserto do Sinai e exigiu a retirada da Força de Emergência da ONU, que desde o fim da guerra de 1956 policiava o local. Mais grave, o governo egípcio enviou barcos armados para fechar o estreito de Tiran [...]” (CAMARGO, 2006, p. 431). O líder da OLP, al-Shuqayri, em uma coletiva de imprensa, em 1° de junho de 1967, quando questionado sobre qual era o seu objetivo, caso vencesse o provável futuro conflito, respondeu que buscava a libertação da pátria palestina da ocupação israelense (IPS, 1970). Porém, esse objetivo não foi alcançado, afinal o conflito entre Israel e uma coalizão de Egito, Iraque, Jordânia e Síria (com apoio dos palestinos), foi vencido por Israel no curto período de seis dias. Como descreve Camargo (2006), do dia cinco de junho até o dia 10 de junho de 1967, as forças israelenses já haviam dominado a Cisjordânia, Gaza, Jerusalém Oriental, as Colinas de Golã e a Península do Sinai. Ao todo, o conflito custou a vida de 4.300 soldados árabes e de 980 soldados israelenses, além de deixar 6.120 feridos do lado árabe e 4.520 do lado israelense (CAMARGO, 2006). Israel saiu como o grande vitorioso do conflito, enquanto os Estados árabes foram fortemente derrotados. Graças a não aceitação, por parte dos árabes, da proposta de paz israelense6, Israel continuou a ocupação dos territórios que tomou durante o conflito; ainda assim, a Cúpula da Liga Árabe, em uma conferência em 1967, declarou “os três nãos” — a não conciliação, a não coexistência e a não negociação com Israel. Al-Hout (2010) também aponta que a OLP desejava que mais um “não” fosse adicionado: a não aceitação unilateral por qualquer país árabe de uma solução para a questão palestina. Ainda em 1967, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) aprovou a Resolução 242, que determinava que as forças israelenses deveriam se retirar dos territórios ocupados e que fossem respeitadas as fronteiras de cada Estado (CAMARGO, 2006). Diferentemente das outras nações árabes, os palestinos não aceitaram a Resolução 242, afinal ela não definia de quais territórios Israel deveria se retirar (AL-HOUT, 2010; CAMARGO, 2006).4 Movimento político que surgiu durante a Primeira Guerra Mundial, com expectativa de independência para os países árabes, e que tem como base a busca pela união dos países de cultura árabe em torno de interesses comuns. Nasser foi um dos grandes líderes desse movimento (CAMARGO, 2006). 5 Táticas de guerrilha são geralmente associadas a movimentos revolucionários ou de luta armada e envolvem, de modo geral, o uso de guerra não convencional, a mobilização política da população e a preferência por incursões ofensivas e de surpresa (REBELLO, 2012).6 Segundo essa proposta de paz, elaborada pelo gabinete israelense, Israel retiraria suas tropas das áreas ocupadas se os Estados árabes garantissem a liberdade de navegação no Estreito de Tiran e no Canal de Suez, a desmilitarização da península do Sinai e das Colinas de Golã e o livre escoamento das águas do rio Jordão. Esses termos desconsideravam os desejos dos países árabes e por isso eles não os aceitaram (CAMARGO, 2006).

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A partir de 1967, também como reflexo de tal Resolução, o Fatah, partido comandado por Yasser Arafat, começou a ganhar mais força dentro da OLP, que, por esse motivo, começou a se focar mais no movimento palestino em si do que na ideia de pan-arabismo. A importância do Fatah cresceu principalmente a partir da Batalha de Karameh, na qual forças irregulares palestinas resistiram ao ataque das forças israelenses na cidade de Karameh. Como defende Said (1980), essa resistência representou mais para o nacionalismo palestino do que para o movimento árabe como um todo, afinal, mesmo com apoio jordaniano, foram principalmente os combatentes palestinos que resistiram e infligiram dano às colunas blindadas de Israel, até então acostumadas a sair impunes de seus ataques contra forças árabes. Além disso, graças a essa batalha e sua repercussão, o número de voluntários para lutar ao lado das forças palestinas aumentou rapidamente. Esse movimento de ascensão do Fatah foi consolidado em 1969, quando Yasser Arafat, líder do partido, tornou-se líder da OLP (SAID, 1980).

Figura 1: Evolução do território em disputa

Fonte: KEY, 2020

1.3 A GUERRA DO YOM KIPPUR

O contínuo período de conflito que seguiu o fim da Guerra dos Seis Dias foi marcado por diversos ataques aéreos e terrestres, além da intervenção internacional, na qual os Estados Unidos atuou como apoiador de Israel, agindo como seu protetor, e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) enviou armamentos e recursos bélicos para o Egito, sendo a primeira vez que o Estado soviético auxiliava militarmente outro país não-socialista. É fundamental ressaltar que o suporte estadunidense a Israel não foi apenas decisivo para derrotar as forças árabes, mas também consagrou a relação Estados Unidos-Israel, trazendo consequências internacionais para a região e o conflito. Após a morte do presidente egípcio Nasser, Anwar el-Sadat assumiu o poder, alterando a diplomacia do país e trazendo novas formas de negociação. O novo presidente passou a buscar soluções através de acordos, sem colocar de lado os interesses nacionais de retomar o território perdido durante o conflito de 1967 e se colocando em oposição ao reconhecimento de Israel como um Estado, enquanto também se afastava da URSS, trazendo uma diplomacia multifacetada (KONZEN, 2014). Com o afastamento soviético e o contínuo interesse em recuperar a Península do Sinai, durante o feriado judaico Yom Kippur, no qual tanto a população quanto os militares não estariam preparados para qualquer tipo de combate, o Egito planejou um ataque militar contra a ocupação israelense no território. Assim, no dia 6 de outubro de 1967, Anwar al-Sadat, com o auxílio sírio, atacou Israel por diferentes frentes. O interesse sírio em retomar as Colinas de Golã foi um importante fator para sua aproximação do Egito e envolvimento no conflito. Ao encontrar Israel em uma posição de despreparo militar e estratégico, o lado árabe intensificou ataques aéreos, dando início oficial à guerra (KONZEN, 2014). Através da construção de pontes e bombas hidráulicas, o exército egípcio ultrapassou os paredões de areia construídos por Israel, na Linha Bar-Lev, enquanto as forças sírias atacavam pela região de Golã. As Forças Armadas Israelenses encontraram dificuldades em revidar e impedir os ataques árabes, ocorrendo em diferentes frentes, por vias terrestres e aéreas, perdendo diversos soldados e aproximando-se da escassez de recursos bélicos, apesar do auxílio estadunidense. Diversos debates



surgiram internamente ao governo israelense sobre quais estratégias e táticas seriam mais adequadas para conter as tropas adversárias, quando o general israelense David Elazar ordenou investidas na direção da cidade de Damasco, a capital Síria (KONZEN, 2014). Em 14 de outubro do mesmo ano, ocorreu a primeira derrota do lado árabe com o avanço israelense sobre as tropas sírias, resultando na rápida expansão estratégica e territorial de Israel, que conquistou o monte Hermon, fato que demonstrou pontos fracos do exército sírio e uma possibilidade de vitória. A derrota Síria também prejudicou o contato com o Egito, dificultando a resolução de novas manobras e ataques e isolando o exército egípcio, enquanto o lado sírio se encontrava incomunicável. Mesmo com o claro apoio da Liga Árabe e os reforços militares oferecidos pelo Iraque e pela Jordânia, os esforços não foram suficientes para impedir a reviravolta nesse conflito. Na região do Sinai, iniciou-se a derrota do exército egípcio, utilizando armamentos advindos dos Estados Unidos (KONZEN, 2014). A escalada de tensões internacionais aumentou, fazendo com que a URSS advogasse por uma pacificação do conflito, buscando a união das Nações Unidas e exigindo uma intervenção na batalha, ao mesmo tempo em que Henry Kissinger, secretário do governo norte-americano, buscava um acordo entre Egito e Israel. Apesar da derrota árabe, a Guerra de Yom Kippur tornou-se um marco da falsa invencibilidade israelense, que sofreu perdas significativas, alterando sua imagem no cenário regional e mundial. Além disso, o desgaste de ambos os lados, durante o conflito, permitiu que negociações diplomáticas ocorressem para apaziguar a região. A perda de território e o resultado da guerra fizeram a OLP repensar suas estratégias e objetivos, antes defendendo a total libertação da Palestina ocupada. A partir de então, a Organização transferiu seu foco para a conservação da autoridade nacional sobre as regiões remanescentes. A nova balança de poder, influenciada por forças regionais e internacionais, fez com que a OLP optasse por um posicionamento moderado, buscando participar da mesa global de negociações (ABRAHAM, 1979). Por fim, o cessar-fogo da guerra trouxe um desequilíbrio internacional na economia petroleira, devido ao descontentamento da Organização dos Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPAEP), perante o apoio estadunidense e europeu a Israel, levando ao boicote desses grandes consumidores e elevando os preços dos barris (PEREIRA; VISENTINI, 2012).

2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA Após finalizada a retomada histórica, a próxima seção busca apresentar os principais pontos de discussão dentro do tópico abordado para que se possa compreender quais os eixos de polarização e os assuntos que devem ser debatidos com maior urgência pela AGNU. Primeiramente, aborda-se um dos pontos mais graves dentro da problemática Israel-Palestina, qual seja, a situação dos refugiados palestinos e a ocorrência de violações dos direitos humanos nos territórios ocupados. Após essa exposição, dá-se maior atenção à criação, à consolidação e à atuação da OLP, analisando seu papel de representante do povo palestino.

2.1 A POPULAÇÃO PALESTINA E AS VIOLAÇÕES DE DIREITOS HUMANOS

Como pôde ser analisado ao longo da seção anterior, a preocupação internacional em torno da questão palestina emerge como consequência da incorporação gradual do território palestino — através de guerras ou, ainda, por meio da via diplomática com o aval de países europeus — pelo movimento sionista judeu, responsável pela constituição do Estado de Israel. No entanto, a centralidade do povo palestino nas discussões concernentes ao Oriente Médio se dá, notadamente, pelas violações de direitos sofridas, fato que os submeteu ao status de refugiados7, desde 1920, início do mandato britânico e, portanto, da retirada de direitos sobre a terra (SAID, 1980). Apesar de ser um país sem constituição, Israel mantém o corpo de direito fundamentado na sua Lei Básica, que garante dignidade e liberdade a seus cidadãos, porém, não de forma generalizada e igualitária. A autodenominação do país como “pátria nacional dos judeus” cria uma estrutura de favorecimento legal desfrutada apenas por praticantes da religião judaica, dentro e fora de Israel. Ainda, é importante ter em mente que há uma distinção entre cidadania e nacionalidade em Israel: todos os

7 Segundo a Agência da ONU para Refugiados (2020, online), refugiados “são pessoas que estão fora de seu país de origem devido a fundados temores de perseguição relacionados a questões de raça, religião, nacionalidade, pertencimento a um determinado grupo social ou opinião política, como também devido à grave e generalizada violação de direitos humanos e conflitos armados”.

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moradores do país possuem cidadania israelense; no entanto, apenas judeus possuem nacionalidade, estando somente esta última categoria relacionada à garantia de direito, o que esclarece, portanto, a precedência da nacionalidade judaica sobre a cidadania israelense (ADALAH, 2018). Até hoje, uma série de leis criadas por Israel mantém a população palestina marginalizada. Em 1950, a promulgação da “Lei de Propriedade dos Ausentes” definiu como ausente todo palestino que tivesse deixado sua propriedade entre 1948 e 1949 — mesmo aquele que ainda estivesse dentro de Israel — tendo, assim, os direitos sob suas possessões confiscados pelo Estado. Com essa determinação, “qualquer pessoa que foi apenas viajar a negócios ou visitar a família em países vizinhos seria considerada ausente” (WESLEY, 2009, p.110, tradução nossa). A adoção dessa medida favoreceu o estabelecimento de novos assentamentos judaicos em terras antes palestinas após a guerra árabe-israelense de 1948. Outra norma, a “Lei Básica: Terra de Israel”, criada em 1960, estipulou que terras pertencentes ao Estado de Israel, ao Fundo Nacional Judaico ou à Autoridade de Desenvolvimento — instituições responsáveis pela posse e administração das propriedades em Israel — não poderiam ser transferidas, provocando, portanto, o aumento da concentração de terras em mãos da população judaica (ADALAH, 2018). À parte das questões fundiárias, o povo palestino também é vítima de inúmeras violações de direitos humanos, sustentadas por relatórios das Nações Unidas formulados a partir de informações levantadas por oficiais enviados à região. Eles apontam para precárias condições de trabalho dos palestinos — dentre as quais estão presentes menores salários e benefícios reduzidos, como ausência de seguro-desemprego, seguro-saúde e previdência social —, prisões arbitrárias, violência excessiva, tortura, assassinatos de civis, execução e deportação, deslocamentos forçados e restrição de movimentação; este último, é válido recordar, fere um dos direitos básicos do ser humano: o direito de ir e vir, presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH). Ademais, ainda são relatados casos de execuções públicas, destruição e confisco de propriedades e “judaização” de espaços. O conflito é comparado a casos como Apartheid e guerras étnicas, uma vez que, através da intimidação, da expulsão e da discriminação da população palestina, Israel tem se mostrado disposto a realizar um novo êxodo árabe (UNITED NATIONS INFORMATION SYSTEM ON THE QUESTION OF PALESTINE, 1967). A resposta às agressões perpetradas por Israel veio, principalmente, com o surgimento da OLP que, a partir do emprego de táticas de guerrilha, buscou resistir às agressões e a forçar a saída de Israel dos territórios ocupados. No entanto, a superioridade militar, política e econômica israelense é notória e pode ser evidenciada pelos dados apresentados abaixo pela Biblioteca Virtual Judaica. Eles dizem respeito ao número total de mortos durante a Guerra dos Seis Dias e do Yom Kippur (JEWISH VIRTUAL LIBRARY, 2020).

Número aproximado de Palestinos mortos em conflitos: 37.300Número aproximado de Israelenses mortos em conflitos: 3.452

Fonte: JEWISH VIRTUAL LIBRARY, 2020

Inteirar-se desses fatos e números facilita a compreensão dos motivos que levam o povo palestino a procurar refúgio no exterior, em especial nos países vizinhos, como Jordânia, Líbano, Síria e Kuwait. Em 1950, quando ficou claro que uma rápida solução para o conflito Israel-Palestina era improvável, a ONU criou, com o auxílio financeiro de alguns de seus países membros8, a Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina (UNRWA, em inglês), que carrega a missão de fornecer acesso à educação e à saúde aos refugiados palestinos9 através da criação de campos de refugiados10. Até 1964, o número desses refugiados já havia ultrapassado a casa do milhão, sendo a Jordânia um dos países mais afetados pelo conflito, uma vez que já em 1956, menos de dez anos após a primeira guerra entre Israel e Palestina, um terço da população jordaniana era palestina, o que viria, posteriormente, a causar problemas dentro da Jordânia (AGÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS DE ASSISTÊNCIA AOS REFUGIADOS DA PALESTINA, 2020a). Nesse contexto de diáspora, surgem, consequentemente, desentendimentos referentes à

8 Alemanha, Arábia Saudita, Reino Unido e Suécia, nessa ordem, são os maiores apoiadores da UNRWA (UNRWA, 2020b). 9 Segundo a UNRWA (2020c, online), refugiados palestinos são definidos como “pessoas cujo local de residência habitual era a Palestina durante o período de 1 de junho de 1946 a 15 de maio de 1948, e que perderam o lar e os meios de subsistência como resultado do conflito de 1948”. 10 Foram criados, até 1968, 59 campos de refugiados palestinos: oito na Faixa de Gaza; 19 na Cisjordânia; 13 na Síria; 13 no Líbano e dez na Jordânia (UNRWA, 2020d).



concessão ou não de cidadania e à acomodação dos refugiados palestinos. O governo jordaniano, com o propósito de neutralizar a identidade palestina entre a população, concedeu-lhes a cidadania jordaniana, permitindo, com isso, que eles desfrutassem dos mesmos direitos políticos e econômicos que qualquer outro residente no país (SMITH, 2017). No Líbano, por sua vez, os palestinos ainda são considerados estrangeiros, poucos deles possuem passaporte e o governo impõe restrições à liberdade de viajar e ao emprego. Egito e Iraque impõe menos limitações e, apesar de não fornecerem cidadania, consideram os palestinos como cidadãos no quesito trabalho. A Síria tem se posicionado como um dos países mais acolhedores, tendo, inclusive, criado a Instituição Árabe para Refugiados Árabes (PARI), em janeiro de 1949, para administrar a presença de refugiados na região. Palestinos recebem o mesmo tratamento que sírios em todas as áreas, exceto no direito ao voto e na cidadania (CHEN, 2009). Apesar de conseguirem escapar da situação de fragilidade que vivenciam sob a ocupação de Israel, a população palestina que se dirige aos campos de refugiados citados acima também encontra dificuldades, uma vez que grande parte deles vive em estado de extrema pobreza. Na Síria, 23% dos refugiados ganham menos de dois dólares por dia, enquanto no Líbano a porcentagem é de 35%. Nesse sentido, muitos palestinos somente são capazes de sobreviver com o auxílio fornecido pela UNRWA. Ademais, não só as terras são fornecidas pelos países anfitriões, mas também serviços de infraestrutura, como água, esgoto e eletricidade, o que implica uma diversidade de situações dependendo da região em que está localizado o campo de refugiados (CHEN, 2009). Dentro desse contexto, cabe então, enunciar três outras leis israelenses que dificultam ainda mais a vida dos refugiados palestinos: a Lei do Retorno de 1950, a Lei da Nacionalidade e a Lei da Entrada em Israel, ambas de 1952. Juntas, estabelecem o direito de todos os judeus e familiares que habitem em qualquer lugar do mundo de imigrar ou retornar a Israel, tornando-se, imediatamente, cidadãos do país. Não-judeus não possuem esses mesmos direitos de imigração e cidadania, mesmo que, anteriormente, tenham vivido na Palestina. Ou seja, de fato, a lei e a política israelenses se projetam a fim de evitar o retorno de palestinos a Israel (COLUMBIA LAW SCHOOL, 2020). Todavia, importa esclarecer que as referidas leis são incompatíveis com o artigo 13 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, segundo o qual: 1) todos têm direito à liberdade de circulação e residência dentro das fronteiras de cada estado; 2) todos têm o direito de deixar qualquer país, incluindo o seu próprio, e retornar ao seu país. Desse modo, fica evidente que, muito além de uma medida discriminatória, trata-se de uma política que fere o direito internacional e, portanto, abre margem para a contestação por parte de outras nações (SAID, 1980).

2.2 A ATUAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO PARA A LIBERTAÇÃO DA PALESTINA (OLP)

De modo que seja possível discutir a admissão da OLP no âmbito das Nações Unidas, é importante que se avalie sua origem e sua consolidação política dentro do movimento de resistência árabe, bem como suas formas de atuação e sua legitimidade como representante do povo palestino. Esse debate envolve, adicionalmente, esclarecimentos conceituais acerca dos fatores constituintes de um Estado, auxiliando a esclarecer as implicâncias de conceder à OLP o status de membro observador em órgãos da ONU. O conceito de Estado é um componente central de inúmeras discussões, de modo que, ao longo do tempo, várias definições surgiram para delimitar suas características constituintes. Por serem amplamente adotadas, este guia de estudos opta por considerar as deliberações da Convenção de Montevidéu sobre os Direitos e Obrigações dos Estados (1933), a qual estabeleceu que, para que seja dotado de personalidade jurídica, um Estado deve possuir (i) um território definido; (ii) uma população permanente; e (iii) um governo soberano apto a coordenar relações internacionais com outros países. Existe, adicionalmente, um atributo de natureza mais subjetiva, que é o reconhecimento e aceitação do Estado diante da comunidade internacional (CEPIK, 2016). Tendo essas observações em mente, que serão retomadas ao final da seção, passa-se agora para uma análise mais detalhada do surgimento da OLP e de sua evolução ao longo dos anos. Após a derrota no primeiro confronto com Israel, em 1948, a expulsão de milhares de palestinos dos seus territórios e sua dispersão ao longo de Estados árabes vizinhos, formando amplos campos de refugiados, fez com que o movimento de resistência palestino se apresentasse de várias formas diferentes, todas com o objetivo comum de libertar seu país (FRANGI, 1983). Em um primeiro momento,

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os movimentos políticos associados à causa palestina se desenvolveram como parte inseparável do Mundo Árabe, ligados à corrente do nacionalismo pan-arabista e existindo sob a tutela dos Estados árabes (AL-HOUT, 2010). A ideia que fundamentava essas facções defendia que a libertação da Palestina só poderia ocorrer após a concretização da união árabe, desencorajando o empreendimento de atividades militares contra Israel (SMITH, 2017). Um grupo em particular, no entanto, sustentava uma abordagem oposta a essa tendência — o Fatah, uma organização político-militar fundada na década de 1950 e que atuava, principalmente, a partir da região de Gaza e da Cisjordânia. Sob a liderança de Yasser Arafat, o Fatah insistia na necessidade do povo palestino estabelecer uma organização e identidade próprias, separadas dos desígnios dos Estados árabes e capazes de agir a partir de seus recursos internos. Defendia-se, como uma das principais pautas do partido, que a libertação da Palestina só poderia ser atingida por meio da luta armada, nomeadamente através de métodos de guerrilha. Apesar de passar a gradualmente receber maior apoio dos palestinos, principalmente a partir de 1960 e da dissolução da República Árabe Unida11, o Fatah ainda operava de forma secreta e com pouco suporte material (FRANGI, 1983). Conforme apresentado em seções anteriores, a década de 1960 também foi marcada pela criação da OLP. Inicialmente articulada durante uma Cúpula da Liga Árabe e formalmente anunciada durante o primeiro Congresso Nacional Palestino, a OLP — sob liderança de Ahmad al-Shuqayri — surgiu, em 1964, com objetivos gerais de promover a luta antissionista, garantir o direito à autodeterminação nacional e buscar o estabelecimento do Estado Palestino (SHU; HUSSAIN, 2018). Em seus primeiros anos de existência, a OLP existiu sob a tutela e a influência dos países árabes, sendo que o apoio dado à sua criação pode ser interpretado, também, como uma tentativa de conter o fortalecimento de várias facções nacionalistas que ganhavam cada vez mais espaço. Nesse sentido, mesmo funcionando como uma entidade independente, com estrutura organizacional interna e um conjunto de regras estabelecidas, o papel da OLP como representante autônoma do sentimento nacional palestino ainda estava em seus estágios iniciais (KHALIDI, 1989). A situação apresentada passou por grandes mudanças após a Guerra dos Seis Dias, em 1967. Com a rápida vitória do Estado de Israel, os movimentos palestinos perceberam que os exércitos árabes não estavam preparados nem organizados o suficiente para assegurar a libertação da Palestina, de modo que a alternativa de luta armada, proposta pelo Fatah, passou a ganhar mais força dentro da OLP e da população árabe como um todo. Essa tendência, conforme previamente explicado, fortaleceu-se, ainda mais, com a resistência bem-sucedida dos palestinos durante a Batalha de Karameh e a ascensão de Yasser Arafat à posição de líder da OLP (MISHAL, 1986). Dá-se início, portanto, a uma fase de aumento do prestígio e da legitimidade da OLP dentre os países e populações árabes, também restaurando no povo palestino o sentimento de orgulho nacional e controle sobre seus destinos (FRANGI, 1983). Com a aprovação da luta armada, inúmeras operações de guerrilha foram orquestradas e levadas a cabo nos territórios ocupados e dentro das fronteiras israelenses, objetivando atingir fábricas, kibutzim12 e centros militares de baixa complexidade. Os ataques eram planejados a partir das bases e campos de treinamento da OLP, localizados na Jordânia, principalmente por conta dos amplos campos de refugiados palestinos que ali existiam. Nesses espaços, as organizações palestinas criaram suas próprias estruturas sociais e contavam com serviços de saúde, forças policiais e cortes de justiça, situação que ameaçava a hegemonia e a estabilidade política do Estado jordaniano e questionava a autoridade do rei Hussein (SAID, 1980). Conforme ressaltado por Mishal (1986), o comando interno da Jordânia estava comprometida e um conflito com as forças palestinas era inevitável. Em setembro de 1970, o exército jordaniano interveio nas bases palestinas e, após nove dias de luta e cerca de 3.500 baixas, os palestinos aceitaram o cessar-fogo e o Estado jordaniano restabeleceu o controle sobre seu território. Milhares de militantes foram forçados a sair do país e refugiarem-se no Líbano, impactando criticamente na capacidade da OLP de continuar a resistência armada (MISHAL, 1986). Enquanto buscava firmar boas relações com o Estado libanês — para que a mesma situação não voltasse a se repetir —, a OLP também tentava se reestruturar e restaurar o movimento. Eventualmente, a organização conseguiu se reconstruir politicamente no Líbano e, ao estabelecer instituições e bases mais amplas, demonstrou sua intenção de representar também os interesses econômicos, sociais e

11 A República Árabe Unida foi estabelecida em 1958 e consistia na união do Egito e da Síria, dentro da lógica do movimento pan-arabista. Foi dissolvida em 1961 (FRANGI, 1983). 12 Um kibutz (plural: kibutzim) é uma organização comunitária israelense, que se baseia na produção agrícola autônoma, na propriedade coletiva dos meios e em uma estrutura social igualitária e democrática (SEGEV, 2001).



culturais dos palestinos13. A OLP — sob significativa liderança do Fatah — estava novamente fortalecida diante da comunidade árabe (FRANGI, 1983). A Guerra do Yom Kippur, em 1973, fortaleceu mudanças que já estavam em curso dentro do movimento árabe. Com a crescente consciência de que a resistência armada e as capacidades militares não seriam capazes, por si só, de forçar a saída de Israel dos territórios ocupados e garantir a autodeterminação nacional, a OLP e a Liga Árabe resolveram alterar sua estratégia para abarcar também iniciativas políticas, econômicas e diplomáticas em complemento às operações de guerrilha (MISHAL, 1986). A crise petrolífera de 1973, por exemplo, foi promovida pela Organização dos Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPAEP) como retaliação a diversos países pelo apoio dado a Israel durante a Guerra do Yom Kippur, forçando a comunidade internacional e as potências industriais14 a voltarem sua atenção à Questão Palestina e reconhecerem a importância do Mundo Árabe (FRANGI, 1983). Na Conferência de Cúpula da Liga Árabe, de novembro de 1973, importantes definições foram tomadas em relação aos próximos passos do movimento. Em primeiro lugar, foi acordado que as principais e mais urgentes demandas seriam a retirada de Israel de todos os territórios árabes ocupados e a certificação do direito palestino à autodeterminação. Nesse sentido, destaca-se a demonstração de uma maior abertura a uma solução política e negociada para o conflito árabe-israelense (FRANGI, 1983). Segundo Frangi (1983), o mais notável resultado da reunião, todavia, foi o reconhecimento solene da OLP como única representante legítima do povo palestino, concedendo-se a Yasser Arafat o mesmo status formal ostentado por outros chefes de Estado árabes e, dessa forma, fortalecendo a posição da organização. Conforme apresentado no início desta seção, existem algumas características usualmente tidas como necessárias para que um Estado seja reconhecido como tal, nomeadamente um território definido, uma população permanente e um governo soberano. Ao aplicar tais conceitos ao caso palestino, aponta-se a existência de um território previamente definido, embora áreas reivindicadas, como a Cisjordânia e a Faixa de Gaza, estejam ocupadas pelo Estado de Israel desde a Guerra dos Seis Dias. Tratando-se do segundo critério, é possível afirmar a existência de uma população palestina, reconhecida internacionalmente, com hábitos, tradições e identidade em comum. O terceiro critério, entretanto, é fonte maior de debate, dado que a OLP não é consensualmente tida como representante legítima do povo palestino (PITTA, 2018). O debate em torno da possível admissão da OLP na ONU permeia o conteúdo apresentado ao longo do texto. Para alguns países, a atitude de receber a OLP no âmbito da ONU e conceder a esta o status de membro observador — o qual, até então, foi dado apenas para organizações de Estados independentes, como a Comunidade Econômica Europeia (CEE) ou a Organização da Unidade Africana (OUA) — carrega uma carga simbólica bastante relevante, dado que poderia ser interpretado como um reconhecimento indireto da OLP e da existência da Palestina como Estado. É necessário, portanto, avaliar cuidadosamente as implicâncias da decisão de admitir a OLP dentro da ONU ou não.

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS Nesta seção serão abordados os principais documentos internacionais referentes à problemática Israel-Palestina dentro do escopo da AGNU. Primeiramente, será discutido o conteúdo e alguns dos efeitos das resoluções referentes aos direitos dos refugiados e, em sequência, as decisões a favor da solidificação dos direitos humanos durante os períodos de guerra. Por fim, será apresentada a situação formal da OLP na ONU.

3.1 REGULAMENTAÇÃO DOS DIREITOS DOS REFUGIADOS

A Resolução 194, aprovada em 1948, foi o primeiro documento a abordar a situação dos refugiados palestinos, reconhecendo explicitamente o direito de retorno e de compensação, conforme a escolha individual. Para tanto, o texto oficial determina a criação da Comissão de Conciliação para a Palestina (UNCCP, na sigla em inglês), constituída por Estados Unidos, França e Turquia. Sua principal função

13 A OLP estabeleceu centros de informação e instituições voltadas à cobertura midiática, também construindo hospitais, associações de trabalho e creches, dentre outros exemplos (FRANGI, 1983). 14 Os principais países-alvo da retaliação foram Canadá, Japão, Holanda, Reino Unido e Estados Unidos (FRANGI, 1983).

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seria a mediação do conflito árabe-israelense, o que, por conseguinte, tornou a comissão responsável pela proteção dos direitos daqueles exilados de sua terra. Além disso, a resolução também determina o caráter especial da cidade de Jerusalém, que, por ser sagrada para as três grandes religiões monoteístas, necessitaria de livre acesso e desmilitarização assistida pela ONU (UNGA, 1948). Contudo, a atuação de Israel frente à ratificação da Resolução 194 demonstra pouca tolerância com o princípio de retorno e as reivindicações palestinas. Nesse sentido, deve-se atentar ao número acentuado de refugiados existentes — estimados entre 675.000 e 750.00 na época —, dos quais somente 100.000 tiveram seus pedidos concretizados. Pode-se analisar a postura israelense a partir de motivos estratégicos e ideológicos, tendo em vista o entendimento interno que a adesão à repatriação de palestinos poderia resultar no declínio do sionismo, sendo preferível o reassentamento. Por outro lado, os países árabes endossaram continuamente o princípio de retorno, enfatizando que os palestinos seriam o verdadeiro povo da região a fim de deslegitimar o Estado de Israel (FORSYTHE, 1971). Ratificada em 1949, a Resolução 302 teve como objetivo aprimorar o auxílio a refugiados palestinos, através da criação da UNRWA. Sua estrutura permitiu uma melhor administração das necessidades dos refugiados, de forma que a agência se tornou responsável pela intervenção a favor da repatriação e do reassentamento para tentar atenuar a conjuntura e integrar os refugiados de modo a facilitar os processos de paz (UNGA, 1949). Ao analisar seu funcionamento, deve-se destacar a assistência educacional e econômica oferecida pela agência, as quais possibilitaram uma maior consolidação do nacionalismo palestino. Israel, por sua vez, contestou tais medidas, obtendo maior expressão nas decisões da UNRWA a partir de 1967. Percebe-se, então, a combinação de interesses de múltiplos atores internacionais no funcionamento dessa agência (FORSYTHE, 1971). Apesar de não terem resultados práticos expressivos na consolidação dos direitos dos refugiados palestinos, é possível observar a relevância dessas resoluções ao considerar sua influência em convenções posteriores, especialmente sobre o direito de retorno de todos os indivíduos. Assim, a partir da Resolução 194 e da Resolução 302, a garantia dos direitos dos refugiados foi estabelecida como um costume internacional (AKRAM, 2002).

3.2 REGULAMENTAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS

A retratação da AGNU sobre as frequentes violações aos direitos humanos é fundamentada nas Convenções de Genebra15, especialmente a Quarta Convenção, relativa à proteção de cidadãos durante conflitos armados. Nesse sentido, nota-se uma forte influência da atividade do Comitê para Assuntos de Políticas Especiais, na época um comitê temporário que abordava políticas especiais e descolonização (HEDLEY, 2014; UNGA, 1993). Assim, as resoluções adotadas sobre as transgressões contra os palestinos, após a Guerra dos Seis Dias, enfatizaram a continuidade da vigência de leis de direitos humanos, de acordo com a Convenção de Direitos Humanos, condenando ações que descumprissem os princípios de equidade e não discriminação, direito à vida, proibição a tratamento degradante e a tortura, dentre outros (IGUYOVWE, 2008). Nesse sentido, a Resolução 2443, baseada na Conferência Internacional de Direitos Humanos em Teerã (1968), criou o Comitê Especial de Investigação das práticas de Israel que afetam os Direitos Humanos do Povo Palestino e outros Árabes Vivendo nos Territórios Ocupados (UNGA, 1968). Ademais, a Proclamação de Teerã também foi internalizada, através da Resolução 2444, que solicita a Israel o respeito e aplicação da Convenção de Direitos Humanos e das Convenções de Genebra nos territórios ocupados durante a guerra (DROEGE, 2007). Em conjunto, ambas resoluções implicaram na adoção de leis humanitárias, em períodos de conflito armado, como um costume internacional, a fim de regular a conduta dos envolvidos e proteger a população civil (HARRIS, 2008). A Resolução 242, ratificada, em 1967, pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), também foi relevante ao condenar a aquisição de território por meio de guerra e exigir que Israel se retirasse dos territórios ocupados, defendendo a soberania e a integridade de todos os Estados da área (FRANGI, 1983). Ainda assim, novas transgressões continuaram a ocorrer, de modo que novos posicionamentos foram ratificados pela AGNU. A Resolução 2546, aprovada em 1969, foi a mais crítica, condenando as “políticas e práticas como a punição coletiva e por área, a destruição de casas e a deportação de habitantes de territórios ocupados por Israel” (UNGA, 1969, art. 3, tradução nossa) com base nos

15 As Convenções de Genebra consistem em medidas para atenuar e acabar com a violência direcionada à população civil, profissionais humanitários e da saúde, assim como militares feridos e prisioneiros de guerra, por meio de normas adotadas nas convenções e em protocolos adicionais (COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA, 2010).



relatórios da Comissão de Investigação, além de postular o abandono de agressão contra a população civil (UNGA, 1969). É notável, então, as contínuas tentativas da AGNU de estabelecer o cumprimento das leis internacionais de direitos humanos no conflito árabe-Israelense.

3.3 REGULAMENTAÇÃO DA OLP

Com o intuito de ampliar os avanços obtidos através das resoluções aprovadas, a AGNU modificou gradativamente seu foco com a finalidade de reiterar a existência do povo palestino e a sua condição de refugiado e de vítima de guerra no sistema internacional. Isso ocorreu devido à crescente consolidação da OLP como representante dos palestinos, fundamentada na difusão da ideia de autodeterminação do povo palestino, com o apoio da Liga Árabe e do Movimento dos Não-Alinhados16 (HAMID, 1975). Assim, pode-se notar que os primeiros textos ratificados, ou seja, entre 1947 e 1967, referiam-se essencialmente a indivíduos e a seus direitos de retorno; mas, após o reconhecimento intrarregional e extrarregional da OLP, as decisões enfatizaram o coletivo e os direitos da população civil palestina (FORSYTHE, 1983). Dessa forma, em outubro de 1974, buscou-se admitir integralmente a importância da Organização por meio da elaboração da Resolução 3210. No texto oficial, a AGNU convida a OLP a participar das sessões do órgão por considerar que “o povo palestino é o principal partido na questão da Palestina” (UNGA, 1974b, p.3 tradução nossa). A partir de então, todos os documentos validaram o status da OLP como representante dos palestinos (AKRAM, 2002). Considerando as ações internacionais adotadas até então, é esperado que, na reunião de 22 de novembro de 1974, os membros da AGNU adotem medidas cabíveis ao conflito na Palestina. Assim, deve-se discorrer sobre os efeitos da admissão da legitimidade da OLP como representante do povo palestino, fator fundamental para discutir a reivindicação de autodeterminação dos palestinos. É preciso ponderar como a AGNU poderia atuar em relação a essa demanda, a partir dos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional. Desse modo, deve-se debater se as formas de atuação da OLP são legítimas a fim de concluir se essa organização deve ser admitida como membro observador permanente na ONU e quais as consequências dessa atitude. Além disso, é necessário discutir como a AGNU pode garantir o cumprimento de resoluções ratificadas, principalmente referente ao direito de retorno e à violação de direitos humanos, adotando-se uma postura crítica que questiona os argumentos e as ações de todos os envolvidos.

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO O Estado de Israel e a OLP, agentes centrais da presente discussão, posicionam-se, evidentemente, de maneira oposta. Para os israelenses, a ocupação da Palestina representa a concretização do objetivo proposto pelo movimento sionista. O reconhecimento da OLP, no entanto,é um passo adiante para a criação, de fato, de um Estado palestino vizinho de Israel, o que contraria as intenções deste de anexação, também, da Faixa de Gaza e da Cisjordânia (FRANGI, 1983). Para o povo palestino, por sua vez, o reconhecimento da sua existência e a retomada do seu território significam a libertação da expropriação e do exílio, assim como das atitudes e práticas de violação dos direitos humanos realizadas por Israel. Dessa forma, a OLP busca na ONU a defesa dos direitos de autodeterminação, independência e soberania nacional, assim como respeito aos direitos humanos da sua população (SAID, 1980). A União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e os Estados Unidos (EUA), como as duas superpotências da Guerra Fria, defendem posições opostas em relação ao conflito árabe-israelense. A URSS apoia o movimento de resistência árabe e reconhece a OLP, defendendo que a criação de um Estado palestino é crucial para que exista uma resolução eficiente para o conflito. Apesar desse apoio, é importante mencionar que a URSS reconhece o Estado de Israel. Os EUA, por sua vez, mantêm uma forte parceria com Israel e, nesse sentido, consideram a OLP uma organização terrorista e não apoiam o direito de retorno de refugiados palestinos nem o direito à autodeterminação nacional. Em comum, a URSS e os EUA possuem a tendência de não aprovar ações, dentro de seus respectivos blocos, que não sejam expressamente lideradas ou autorizadas por eles (DANNREUTHER, 1998).

16 O Movimento dos Não-Alinhados consiste na representação dos interesses independentes dos países em desenvolvimento, elaborado em 1961 no contexto do pós-colonialismo e da Guerra Fria (NON-ALIGNED MOVEMENT, 2020).

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Mesmo não sendo uma organização homogênea em suas visões, podemos considerar a Liga Árabe, no que tange ao apoio à busca palestina por reconhecimento, como um bloco com posicionamento bem definido. Com mais ou menos intensidade, os países pertencentes à Liga apoiam a luta da OLP, tanto militarmente quanto política e diplomaticamente. A Jordânia, que fez parte da criação da Liga, apoia a OLP na busca por direitos e considera que o território do povo palestino é aquele que remonta ao território de Israel e suas extensões, ou ocupações (exceto as Colinas de Golã e o Sinai). É importante pontuar, todavia, que os choques militares entre o Estado jordaniano e as forças palestinas faz com que a Jordânia aborde o assunto com maior cautela do que os demais países árabes. A Síria também é hostil em relação a Israel e busca retomar as Colinas de Golã da ocupação israelense. É uma forte apoiadora da OLP, sendo que serviu de base para ações do Fatah contra Israel. O Líbano até mesmo apoiou a construção, em seu território, de bases territoriais palestinas, durante os conflitos armados contra Israel. O Iraque apoia fortemente a OLP e lutou em 1948, 1967 e 1973 junto aos palestinos, seguindo em clima de hostilidade com Israel. Já o Egito, que também esteve envolvido nesses conflitos e que fez grande oposição ao Estado israelense, mesmo continuando a apoiar a OLP na ONU, começou negociações de paz com seu inimigo em 1973. Enquanto a Líbia, apoiadora dos palestinos, tornou-se mais combativa em relação a Israel, a partir de 1973, em razão da Guerra do Yom Kippur. Por defender a ideia de que os palestinos pertencem a um espaço territorial específico, têm costumes e práticas em comum, assim formando uma comunidade, a posição da Arábia Saudita é definitivamente favorável à OLP. Países como os Emirados Árabes Unidos (EAU), a Argélia, o Sudão, o Catar, o Marrocos e a Somália, mesmo não tendo uma relação tão forte com a luta palestina e não sendo tão combativos em relação a Israel, fazem parte da Liga Árabe e defendem a busca do povo palestino por seus direitos, como, por exemplo, o de representação na AGNU (CAMARGO, 2006; UNGA, 1974a). Os Estados-membros da Comunidade Econômica Europeia (CEE), ainda que não adotam explicitamente um posicionamento em comum, reconhecem a importância do conflito árabe-israelense, por fatores econômicos e estratégicos de interesse europeu. Historicamente, os países buscaram estabelecer um diálogo contínuo entre a Europa e o Oriente Médio, transcrito, inicialmente, como uma diplomacia a favor de Israel. A Guerra de 1967, no entanto, ocasionou certas mudanças nesse panorama, de modo que houve uma aproximação sutil à causa palestina pela CEE (YACOBI; NEWMAN, 2008). Estados como Reino Unido, Itália, Alemanha Ocidental, Bélgica, Irlanda, Dinamarca, Luxemburgo e Países Baixos passaram a admitir a OLP como representante do povo palestino, porém ressaltam constantemente que, por se tratar de uma organização, não possui a mesma personalidade internacional que um Estado (UNGA, 1974a). É importante destacar que essa argumentação não é utilizada pela França que, baseada em um pensamento independente e crítico em relação ao Oriente Médio, adota um posicionamento mais progressista e a favor dos interesses árabes (RONDONT, 1987). Ainda, outros Estados — como o Afeganistão, a Índia, o Irã, o Paquistão e a Turquia — admitem uma posição mais favorável ao ponto de vista da OLP, com considerável apoio diplomático à causa, e adotam políticas e procedimentos que, por vezes, chocam-se diretamente com a conduta israelense (BARRINHA, 2009; UNGA, 1974a). Em relação à China, o país também apoia a narrativa palestina, e a assistência provida à OLP ocorre de forma constante, tanto em termos políticos quanto materiais (HARRIS, 1977). Outros dois Estados com uma linha de pensamento similar são a Argentina e o Brasil, que se posicionam a favor do direito de autodeterminação do povo palestino, ao mesmo tempo que acreditam que seu estabelecimento como uma nação soberana e independente é o único caminho para a paz no Oriente Médio; no entanto, defendem também que Israel tenha suas próprias garantias e atribuições que não devem ser postas em risco (UNGA, 1974a). Ambos os países se distanciam da influência estadunidense, buscando consolidar a paz e coexistência pacífica entre todos os povos da região, priorizando a construção de uma resolução moderada e abrangente às questões palestinas (UNGA, 1974a). O Canadá busca uma solução de duas vias para a situação Israel-Palestina, reconhecendo determinadas necessidades do povo palestino, compreendendo sua busca por autodeterminação e independência, ao mesmo tempo que considera o direito de buscar paz e garantir sua autodefesa, prezando pela segurança nacional e pelo combate ao terrorismo. A delegação canadense considera importante a representação do povo palestino, entretanto acredita que não cabe à AGNU deliberar sobre esse porta-voz, colocando-se em oposição à OLP como Estado observador na ONU. Igualmente como o Canadá, a Noruega se coloca em oposição ao tópico, já que prioriza uma solução bilateral e equilibrada sobre a situação Israel-Palestina, condenando a elevação da OLP como de Estado Observador, já que



essa decisão apenas intensificaria a disputa entre países, gerando mais incerteza e tensão regional (UNGA, 1974a). Entre os países da América Latina, o Chile — assim como a Bolívia e o Panamá —almejam a neutralização do conflito Israel-Palestina por meio de soluções moderadas e equânimes a ambos os lados e, portanto, a aprovação da OLP como Estado Observador possibilitaria intensificar o atual quadro entre os países, colocando-se contra essa mudança estrutural. A influência estadunidense sobre o continente sul-americano também é de suma importância ao analisar o posicionamento desses países, levando em conta também a sólida relação política e comercial dos Estados Unidos com determinados países latinos. Logo, as decisões nacionais dos países vizinhos em relação à OLP e à forma de compreender o Oriente Médio se aproximam da visão estadunidense, além de considerar a atenuação do conflito Israel-Palestina de maneira equilibrada.

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

(1) O povo palestino tem acesso aos direitos inalienáveis, como autodeterminação e soberania? Como garantir o estabelecimento e a preservação desses direitos?

(2) De que formas a AGNU pode agir e se posicionar a fim de evitar violações de direito humanos no conflito árabe-israelense?

(3) A OLP deve ser reconhecida como representate legítima do povo palestino e admitida dentro da ONU como membro observador? Quais são os efeitos e as consequências dessa ação, em termos regionais e internacionais?

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ASSEMBLEIA GERAL DA UNIÃO AFRICANA

O Aumento da Presença Militar Extrarregional na África

Ana Luiza Loh, André Lucas Silva Pereira, Floriane Abreu da Silva, João Pedro Albersheim Dias e Lucca Medeiros da Silva1

1 Graduandas e graduandos do curso de Relações Internacionais na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Você conhece a União Africana? O que você sabe sobre essa organização?

(2) O que você sabe sobre a atuação de países não-africanos na África? De que maneira a presença militar de atores extrarregionais interfere na segurança do continente africano?

(3) Qual o papel da União Africana no controle da presença militar extrarregional no continente?

APRESENTAÇÃO A União Africana (UA) é uma organização continental composta pelos 55 Estados do continente africano. Fundada em 2002, foi criada para substituir a antiga Organização da Unidade Africana (OUA)1e promover a paz, o desenvolvimento e a integração no continente africano. A palavra “unidade” representa, nesse sentido, o principal objetivo da organização, que visa soluções pacíficas para os conflitos africanos e a criação de um ambiente estável que favoreça o desenvolvimento econômico, social e político dos Estados (OLIVEIRA; CALVETE; CARDOSO, 2014). A UA tem como seu principal órgão a Assembleia Geral, que reúne anualmente os chefes de Estado e de governo de todos os países membros. Neste espaço, todos os membros possuem o mesmo poder de voto e as decisões são tomadas por consenso; quando este não ocorre, as resoluções são aprovadas se obtiverem um mínimo de dois terços dos votos. O tópico a ser debatido pela Assembleia Geral da União Africana será o aumento da presença militar extrarregional na África. Para isso, será abordada a histórica presença de atores estrangeiros no continente, através de processos como o colonialismo, cujas consequências reverberam nos conflitos atuais e se apresentam como essenciais para entendê-los. Em seguida, será abordada a situação atual da presença militar estrangeira no continente africano, abrangendo as suas diferentes motivações e possíveis consequências negativas para a soberania e autonomia dos países africanos. Por fim, será visto como o aumento da importância de países em desenvolvimento na África afeta a região negativa ou positivamente. Com essa discussão, pretende-se questionar se a presença estrangeira na África é necessária e benéfica, ou se ela dificulta a negociação de soluções e o estabelecimento de alternativas mais adequadas à realidade africana (PETERSON, 2008). Abaixo (figura 1), encontra-se um mapa do continente africano, em que os países estão separados por suas regiões, para que fique mais clara a compreensão do restante do guia.

Figura 1: Mapa da África

Fonte: Guia Geográfico, 2020

1 Criada em maio de 1963, foi a primeira organização a reunir todos os Estados africanos então independentes, tendo como principais objetivos incentivar a integração entre os países-membros e erradicar o colonialismo (OLIVEIRA; CALVETE; CARDOSO, 2014).



1 HISTÓRICO Para entender a situação atual do continente africano, é fundamental a realização de uma análise histórica que evidencie os principais processos que marcaram a África e que ainda geram consequências para sua realidade atual. A análise será dividida em três momentos, partindo do período colonial e terminando na ordem pós-Guerra Fria e na criação da União Africana. O principal objetivo desta observação histórica é que entendamos como a presença estrangeira tem se dado historicamente, quais as estruturas de poder envolvidas e seus resultados para o desenvolvimento africano. Com isso, será possível compreender melhor os interesses e efeitos atuais da presença militar extrarregional no continente.

1.1 PERÍODO COLONIAL, PRIMEIRA GUERRA MUNDIAL E SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

O início das Grandes Navegações, a partir do século XV, e o desenvolvimento do capitalismo são essenciais para compreender a história do continente africano. Estes eventos geraram uma progressiva vinculação dos continentes do mundo ao sistema econômico que se formava na Europa. Tal incorporação, no entanto, foi feita de modo a complementar os interesses dos países europeus que estavam no centro deste novo sistema, e, assim, tinham mais poder econômico e militar, como a Inglaterra e a França. Deste modo, à medida que se tornavam mais poderosas, diferentes nações europeias marcaram presença na Ásia, na América e na África (CHAGASTELLES, 2008). O início da Segunda Revolução Industrial2 criou novas realidades econômicas internacionais, traduzidas em maior concorrência e protecionismo. Essa nova revolução industrial trouxe consigo importantes desenvolvimentos no uso do petróleo, na química e nas telecomunicações, e representou uma expansão da capacidade industrial em países como os Estados Unidos, a Rússia, a França e a Alemanha (DATHEIN, 2003; VISENTINI; PEREIRA, 2012). Notavelmente a partir da segunda metade do século XIX, as potências industriais, principalmente europeias, passaram a se orientar rumo à expansão colonial. Este expansionismo, inicialmente europeu, ficou conhecido como imperialismo3 (VISENTINI; PEREIRA, 2012). Até 1880, somente algumas áreas bastante restritas do continente africano encontravam-se sob direta dominação europeia. Conforme afirma Boahen (2010, p. 3), “em cerca de 80% do seu território, a África era governada por seus próprios reis, rainhas, chefes de clãs e de linhagens em impérios, reinos, comunidades e unidades políticas de porte e natureza variados”. No período entre a década de 1880 e a primeira metade do século XX, acontecerão as mais rápidas e sucessivas mudanças no continente africano (BOAHEN, 2010). No contexto internacional, e principalmente no continente europeu, a produtividade aumentava e as economias, cada vez mais, produziam em grandes escalas. Nesse contexto, a concorrência por matérias-primas e por novos mercados levaram à colonização do continente africano (OCHENI; NWANKWO, 2012; DATHEIN, 2003), fenômeno que pode ser definido como “o domínio direto e geral de um país por outro, baseado no poder estatal em mãos estrangeiras” (OCHENI; NWANKWO, 2012, p. 1, tradução nossa). Em um contexto de forte concorrência entre as nações industrializadas, houve o acirramento dos nacionalismos e o aumento das rivalidades internacionais (CHAGASTELLES, 2008). Assim, a partir do século XIX, surge a doutrina imperialista, que era defendida a partir de ideias racistas de superioridade do homem branco e de levar a salvação para a África. Ao mesmo tempo, essa doutrina aprofundou as rivalidades entre os países capitalistas. As disputas pelo continente africano levaram à realização da Conferência de Berlim, nos anos de 1884 e 1885, que acabou por estabelecer regras para a divisão do continente africano pelas potências europeias. Nenhuma representação africana fora convidada a participar da Conferência: apenas os interesses europeus foram levados em

2 Série de acontecimentos que marcaram novas mudanças na economia, na indústria e na tecnologia: a produção de energia passou a ser baseada na eletricidade (e não mais no carvão a vapor), e o aço passou a ser amplamente utilizado na indústria (e não mais o ferro). A ciência assumiu um papel de maior importância, juntamente com a indústria elétrica e química; a produção em massa passou a ser proeminente, havendo o aumento de produtividade e a automatização de partes da produção. Grandes empresas passavam a controlar grande parte do mercado (DATHEIN, 2003). 3 Além da tomada de terras das nações africanas, o imperialismo também representou a introdução de um sistema de crenças e de pensamento europeu, em termos culturais e religiosos. Diversos autores definem o imperialismo como uma fase de expansão do sistema capitalista, em que um Estado, já altamente desenvolvido dentro de suas fronteiras, busca recursos em outros países menos desenvolvidos para continuar a acumulação de capital (OLIVEIRA, 2019).

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consideração (CHAGASTELLES, 2008). Já em 1914, ano em que inicia-se a Primeira Guerra Mundial, a África se encontra, com algumas exceções4, inteiramente submetida à dominação dos europeus, e dividida em colônias com diversas dimensões, geralmente mais extensas do que as organizações políticas que ali existiam anteriormente, e, muitas vezes, sem considerar a existência delas. A divisão do continente não levou em conta as diversas sociedades que ali viviam, precisando que essas se adaptassem ou sucumbissem às regras europeias. Ressalta-se que, de maneira geral, os povos africanos foram contrários à dominação, havendo diversas tentativas de se fazer frente a esse processo (BOAHEN, 2010). A África viu-se bastante envolvida na Primeira Guerra Mundial5, pois era quase integralmente ocupada pelos países combatentes. Além de perdas humanas e materiais, o conflito trouxe uma forte crise econômica ao continente. Entretanto, começam a surgir forças contrárias à ocupação europeia. Novas reivindicações surgiram; a Guerra, de certa forma, propulsionou o nacionalismo africano, mas ainda não eram a maioria. Mesmo assim, o período entre guerras foi marcado pelo aprofundamento do sistema colonial (BOAHEN, 2010; CROWDER, 2010). Já nos anos anteriores à Segunda Guerra Mundial, os movimentos nacionalistas africanos enfrentaram, ainda, forte intransigência por parte das metrópoles. As diversas crises relacionadas à Segunda Guerra e ao pré-Guerra — o conflito ocorreu também em solo africano — trazem novas transformações, com nacionalismos mais fortes e reivindicativos. Em termos globais, nas colônias europeias em que ocorreram operações bélicas da Guerra, as lutas anti-coloniais se originaram de forma mais profunda e imediata, ocorrendo a formação de guerrilhas de motivação independentista (VISENTINI, 2010a). O fim das operações militares da Segunda Guerra deu lugar a diversas dificuldades econômicas e sociais na África, e também ao enfraquecimento das potências europeias. Sendo assim, a perda de prestígio e de força dos europeus trouxe novos estímulos às lutas anti-colonialistas (CHENNTOUF, 2010). De acordo com Visentini, Ribeiro e Pereira (2013), a Segunda Guerra Mundial foi um fator chave para o início do fim dos impérios coloniais na África. Devido à necessidade de recursos humanos, homens das colônias foram levados à guerra e essa mobilização teve consequências sociais, políticas e ideológicas nas colônias. “No Magreb6 [...], o nacionalismo árabe atingira níveis elevados de consciência e mobilização popular. Tratava-se de um movimento amplo, profundo e irreversível.” (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013, p. 100).

1..2 AS INDEPENDÊNCIAS E A GUERRA FRIA

O declínio dos impérios coloniais está associado à ascensão dos Estados Unidos como líder do capitalismo no mundo, e da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) como líder do mundo socialista. O domínio colonial atrapalhava a economia norte-americana, de maneira que os EUA valeram-se da estrutura das Nações Unidas para promover a libertação por parte das metrópoles de suas colônias. O surgimento de movimentos pela independência em todo o continente também foi decisivo para o fim do domínio colonial, sendo que muitos desses movimentos possuíam caráter revolucionário e o apoio do bloco socialista (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013). No Magreb árabe, as independências concentraram-se na década de 50 e possuíam forte influência do nacionalismo árabe. Na mesma década, ocorreram ainda as independências de Gana e da Guiné, com forte influência anti-colonial. A grande maioria das independências, no entanto, tiveram como cenário a década de 60 e foram coordenadas pelas ex-metrópoles que, de maneira gradual, reconheceram as independências de suas colônias e cooptaram as elites dos novos países para

4 Embora o continente africano tenha sido quase totalmente colonizado pelos europeus, existem dois países que nunca foram colonizados: a Etiópia, que conseguiu expulsar com sucesso as tropas da Itália que pretendiam dominar o território, e a Libéria, que foi fundada por escravos libertos dos Estados Unidos (ZALAMENA, 2018). 5 Conflito mundial que iniciou-se em 1914 e terminou em 1918, tendo entre suas origens a corrida armamentista fruto das disputas imperialistas, movimentos nacionalistas e competição internacional entre os países europeus. A Guerra deu-se entre a chamada Tríplice Entente (composta inicialmente pela Grã-Bretanha, Rússia, Japão e França) e a Tríplice Aliança (Alemanha, Império Austro-Húngaro, Império Turco-Otomano e Itália). No desenrolar da guerra, a Itália passou para a Tríplice Entente, a Rússia retirou-se do conflito em 1917 e os Estados Unidos entraram na Entente. Houve cerca de 10 milhões de mortos (FAGUNDES, 2020).6 Região noroeste da África que inclui Marrocos, Argélia e Tunísia. Palavra de origem árabe, Magreb significa “Ocidente”. Seu contraponto é o Maxerreque (Oriente) (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013).



garantir privilégios, num arranjo neocolonial7. No entanto, o processo de emancipação foi mais lento e traumático nas ex-colônias portuguesas, sendo necessária a guerra contra Portugal (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013; NKRUMAH, 1967). Vendo suas dificuldades internas e externas, os Estados africanos adotaram a ideia de que agindo de maneira conjunta na comunidade internacional teriam mais condições de serem ouvidos e respeitados. Assim, em 1963, os países africanos, seguindo o ideal pan-africanista — ideologia que prega que somente com a unidade africana virá o progresso econômico-social no continente —, fundaram a Organização da Unidade Africana (OUA) (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013; NKRUMAH, 1967). No tocante à Guerra Fria, a África foi palco de disputas por influência dos blocos capitalista e socialista. Países capitalistas como França, Reino Unido (ex-metrópoles) e Estados Unidos intervinham militarmente sempre que seus interesses ou seus regimes aliados sofriam alguma ameaça (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013). No campo socialista, países como a URSS e Cuba apoiaram diversos países, movimentos emancipatórios e grupos socialistas nas guerras civis que tiveram início após as independências. Destaca-se o papel cubano, que em diversas situações enviou tropas para apoiar seus aliados (VISENTINI, 2016). Além dos atores tradicionais (ex-metrópoles e EUA) que cooperaram militarmente e intervieram no continente africano, outros atores entraram no jogo por influência. Países árabes conservadores, como a Arábia Saudita, buscaram combater a influência soviética e de grupos islâmicos progressistas no continente e apoiaram grupos fundamentalistas e monarquias africanas. Na Eritréia, a Arábia Saudita apoiou a Frente de Libertação da Eritréia (FLE). Israel, visando contornar o isolamento promovido pelos países árabes, também fez-se presente na África. Seus principais aliados eram os regimes racistas do sul da África8 — principalmente a África do Sul, com a qual desenvolveu, inclusive, cooperação na área nuclear (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013). Durante a década de 70, Angola e Moçambique, ex-colônias portuguesas, tiveram suas guerras civis transformadas em palco das disputas da Guerra Fria. Neste período, a URSS passou a participar de maneira mais ativa no cenário africano e promover maiores incentivos econômico-militares aos movimentos de esquerda, já apoiados por Cuba. Essa conjuntura fez com que esses conflitos se estendessem por anos, fato extremamente prejudicial para os Estados africanos e suas populações (VISENTINI, 2016; SHUBIN, 2008). Outra região africana que tornou-se palco das disputas bipolares da Guerra Fria foi o Chifre da África9. As mudanças no cenário geopolítico foram radicais. A Etiópia, antiga aliada ocidental, alinha-se ao bloco socialista ao promover uma revolução que derruba o antigo imperador pró-EUA e expulsa as bases americanas do país. A Somália, antiga aliada soviética, alinhou-se ao bloco capitalista e expulsou os assessores soviéticos do país. Países como Israel e Arábia Saudita também apoiaram determinados grupos nesse conflito. Israel apoiou o grupo pró-soviético para impedir que aliados da Arábia Saudita controlassem o acesso ao Mar Vermelho. Mesmo após a Guerra Fria, a presença militar extrarregional continuaria forte no continente africano (CARDOSO, 2016; VISENTINI, 2016).

1.3 A ORDEM MUNDIAL PÓS-GUERRA FRIA E A CRIAÇÃO DA UNIÃO AFRICANA

Com a queda da União Soviética e o fim da Guerra Fria, os interesse dos Estados estrangeiros na África foram alterados. Logo após o fim da era bipolar, os Estados Unidos tiveram pouco interesse estratégico no continente africano, ao ponto de seus governantes considerarem seu papel e responsabilidade na região como mínimos. Seu envolvimento passou a ser majoritariamente em operações de paz, como na movimentação de suas tropas para a Somália em 1992 e para Ruanda em 1994, ambas missões desastrosas das Nações Unidas, que resultaram na retirada em parte da presença da Organização das Nações Unidas (ONU) no continente. Entretanto, sob a justificativa de combate ao terrorismo, em 1998, os Estados Unidos mudaram sua estratégia política para a região, aumentando sua 7 O Neocolonialismo, de acordo com Nkrumah (1967), é o estágio mais avançado do imperialismo. Sua essência está no fato de o Estado que a ele está submetido ser independente, ou seja, não faz parte de um império colonial. No entanto, seu sistema econômico, e portanto político, é dirigido do exterior. As variantes da dominação neocolonial são muitas, e geralmente é a potência que colonizou esse Estado submetido ao neocolonialismo que exerce o real controle político-econômico (NKRUMAH, 1967).8 Os países que adotaram regimes raciais na África austral foram: África do Sul, Rodésia do Sul (atual Zimbábue) e Namíbia (sob ocupação sul-africana). Os demais países da região, durante o período no qual foram colônias, possuíram uma minoria branca dominante, mas não eram Estados independentes e nem tornaram-se constitucionalmente racistas (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2013).9 Sub-região no Sudoeste Africano da qual fazem parte: Djibouti, Eritreia, Etiópia, Somália, Sudão e Sudão do Sul (CARDOSO, 2015).

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presença (PLOCH, 2010). Além dos Estados Unidos, antigas metrópoles também tentaram restabelecer ou manter relações com os países africanos. Com o fim da União Soviética, a Rússia herdou suas bases militares ao redor do mundo, mas precisou fechar todas as que se encontravam fora da Europa e da Ásia, incluindo as bases em Angola e Moçambique, predominando, assim, a França como força hegemônica na região. Entretanto, duas crises econômicas, em 1992 e 2008, afetaram fortemente o país europeu, que ocasionou com que sua influência na África se enfraquecesse ainda mais. A partir disso, outras potências passaram a se inserir mais na região e a construir bases militares. Exemplos disso são a maior presença de outros países europeus, a presença dos Estados Unidos, previamente apresentada, e de países asiáticos como Japão, Índia e China (SUN; ZOUBIR, 2011). A presença desses novos atores asiáticos mostrou-se benéfica aos países africanos, que conquistaram maior independência nas Relações Internacionais, assim como maior poder de barganha, justamente pela busca desses países por recursos e novos mercados. Em 2008, Singapura, Índia e Malásia foram as principais fontes de investimento estrangeiro direto na África. Além da atuação desses atores, a China vem ganhando forte influência no continente. Em 2016, realizou cerca de 800 projetos com um custo total de mais de US$ 5 bilhões, além de suas empresas estarem presentes em 48 países africanos. A maioria dos governos africanos aceita a crescente influência chinesa como forma de contrabalancear as condições de ajuda e comércio desigual impostas pela maioria dos países ocidentais (KOHNERT, 2008). A partir do início do século XXI, os países africanos estavam na sua maioria estáveis, o que permitiu uma nova avaliação da atuação da OUA. A organização não conseguiu se manter efetiva durante sua existência, principalmente devido à instabilidade de seus países membros. Sendo assim, por unanimidade, decidiu-se a criação de uma nova instituição em 2002, a União Africana (UA), que visa- o aumento da cooperação e integração do continente africano para impulsionar o crescimento econômico. A principal diferença entre essas instituições é que a UA possui o direito de intervenção em assuntos domésticos em casos de crimes de guerra, genocídio e crimes contra a humanidade (AFRICAN UNION, 2020a). Ademais, no Ato Constitutivo da União Africana é estabelecido a necessidade de defender a soberania dos países, sua integridade territorial e independência, sendo essa uma cláusula de defesa contra agressões externas ou entre os próprios estados (MØLLER, 2009). Com a criação da União Africana, as Comunidades Econômicas Regionais se estabeleceram como um dos pilares da instituição. Atualmente, a União Africana reconhece oito desses grupos10, que agrupam países de forma a promover a integração econômica entre seus membros. Além disso, as comunidades econômicas coordenam os interesses dos países membros em assuntos como desenvolvimento, governança, paz e segurança (AU, 2020b). Além das Comunidade Econômicas Regionais, a União Africana também conta com órgãos internos para auxiliar na execução de suas tarefas. Um deles é o Conselho de Paz e Segurança da União Africana (CPSUA), instituído em 2003, que atua na prevenção, controle e resolução de conflitos. Esse órgão desempenha o objetivo de tornar as respostas a conflitos mais rápidas e eficientes, de forma a manter a estabilidade no continente. Dentre seus poderes está o de autorizar o despacho de missões de paz, instituir sanções quando há uma mudança não constitucional no governo de um Estado membro, apoiar ações humanitárias em caso de conflitos armados ou desastres naturais e “examinar e agir em situações onde a independência nacional e soberania de um Estado membro é ameaçada por atos de agressão, incluindo atos por mercenários” (AU, 2020b, documento eletrônico, tradução nossa).

2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA A análise histórica do continente africano é essencial para compreender a situação atual de seus países, visto que o período de colonização surtiu consequências que permanecem até hoje. Portanto, a partir desse apanhado histórico, é possível melhor compreender os interesses de países estrangeiros no continente e a situação atual dos países africanos. A partir disso, passamos a desenvolver o tópico principal do guia, a respeito do aumento da presença militar extrarregional na África, enfatizando a presença de bases militares. Após, trataremos da presença da OTAN no continente e a criação do 10 Os oito grupos reconhecidos pela União Africana são a União Árabe do Magrebe (UAM), Mercado Comum da África Oriental e Austral (COMESA), Comunidade dos Estados Sahel-Saarianos (CEN-SAD), Comunidade da África Oriental (EAC), Comunidade Econômica dos Estados da África Central (ECCAS), Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO), Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento (IGAD) e a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC) (AU, 2020b).



AFRICOM, seguido pela presença de novos atores, como a cooperação entre os países do BRICS. Por fim, analisaremos as ações internacionais já existentes a respeito do tópico e abordaremos possíveis soluções para o problema exposto.

2.1 AS BASES MILITARES ESTRANGEIRAS NA ÁFRICA

Assim como elencado na parte histórica, os países estrangeiros possuem diversos interesses na África, que são melhor atingidos a partir da justificativa da promoção da paz e do desenvolvimento. Dessa forma, utilizam sua presença militar na região como forma de conseguir seus interesses através da força. Iniciaremos esse tópico apresentando o conceito de base militar estrangeira, que pode ser compreendida como "área em terra ou em mar além da jurisdição de um Estado soberano, que é situado com um certo número de forças armadas com atividades militares, instituições organizadas e instalações militares." (HARKAVY, 2007 apud SUN; ZOUBIR, 2011, p. 83, tradução nossa). É importante ressaltar que bases militares são muito diferentes umas das outras, podendo variar em relação ao seu tamanho e em relação às instalações agregadas, como portos, áreas de treinamento, escolas militares, bases de drones, instalações de armas nucleares, hospitais e prisões. Há também resorts militares e áreas recreativas que são considerados bases militares (VINE, 2015). Há diferentes categorias em que as bases militares podem se encaixar, dependendo da sua duração — divididas em permanentes ou ad hoc (quando possuem objetivos curtos) — ou da sua função — divididas em bases aéreas, navais, de logística, de comunicação, de arsenal. Acordos de defesa com o país hospedeiro podem validar o despacho de tropas e garantir o direito de voar sobre um território aliado, alugar seu porto e aeroporto, usar suas instalações militares e implantar treinos militares conjuntos (VINE, 2015), algo que já constitui um motivo para países procurarem estabelecer bases no estrangeiro. Entretanto, podemos elencar muitas outras razões para a presença militar estrangeira, como o objetivo de proteger os interesses nacionais, garantir segurança a regimes aliados, projetar influência e combater ameaças de segurança internacional (ATTA-ASAMOAH, 2019). Ademais, possuir uma base em outro país faz com que se tenha melhor posicionamento geográfico, possibilitando menores tempos de reação, além de maior e melhor concentração e apoio às tropas. Bases aéreas e navais em outros países também auxiliam unidades militares em deslocamento, pois asseguram acesso e apoio logístico (ROGERS; SIMÓN, 2009). As bases militares também possuem, além dos objetivos previamente citados, o propósito de simbolizar poder, como através da exibição de suas bandeiras (SUN; ZOUBIR, 2011). O Chifre da África é a região do continente com maior número de bases militares estrangeiras, totalizando onze bases de países diferentes. Isso ocorre devido ao fato de ser uma região estratégica, próxima do Oriente Médio, Ásia e Mar Vermelho. Os países podem permitir o estabelecimento de bases militares para que essas os ajudem em problemas securitários que não conseguem conter, pelos ganhos econômicos que provêm de instalações ou por não terem escolha. O Djibouti ganha cerca de US$ 300 milhões anualmente com a presença de bases estrangeiras no seu território (ATTA-ASAMOAH, 2019). Além disso, as tropas promovem uma movimentação econômica no país ao frequentar supermercados, restaurantes, academias, pois consomem nesses locais e possibilitam novas contratações, gerando empregos para a população. Outro exemplo são as tropas francesas, em 1960, que pagaram cerca de US$ 35 milhões por ano para cada país hospedeiro e suas tropas gastaram cerca de US$ 100 milhões anualmente no mercado local (SUN; ZOUBIR, 2011). É possível visualizar quais países fazem presença na África com a Figura, que ilustra os locais de presença militar estrangeira no continente.

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Figura 2: Presença militar estrangeira na África

Fonte: ATTA-ASAMOAH, 2019, adaptado pelos autores.

O país que mais possui bases militares na África são os Estados Unidos, operando cerca de 34 postos (ATTA-ASAMOAH, 2019). A sua única instalação africana permanente está localizada em Djibouti, que atualmente é utilizada como principal centro de logística e lançamento de drones para a África e a Península Arábica. Essa base era uma antiga base francesa, chamada de Camp Lemonnier, que divide pistas com o aeroporto internacional do país e rende cerca de US$ 38 milhões anualmente em aluguel para Djibouti (STYAN, 2013). Outros países em que os Estados Unidos possuem bases são Botsuana, Burkina Faso, Camarões, Chade, Djibouti, Gana, Gabão, Níger, Quênia, República Centro-Africana, República Democrática do Congo, Senegal, Seychelles, Somália, Sudão do Sul e Uganda (ATTA-ASAMOAH, 2019). O segundo país com maior número de bases militares na África é a França, que ainda possui bases da época colonial, como parte do acordo de independência de suas antigas colônias (ATTA-ASAMOAH, 2019). Esse fato evidencia questões coloniais ainda presentes no continente africano, como o neocolonialismo, visto que as independências dos países ocorreram conjuntamente com a manutenção dos benefícios franceses. As tropas militares francesas na África atuam em operações de paz da ONU, pela OTAN ou pela União Europeia. O maior contingente de militares franceses está em Djibouti, com aproximadamente 2900 funcionários. O acordo militar de 1977 entre os dois países que garantia a defesa externa de Djibouti pela França foi renovado em 2011 e definiu uma anuidade de 30 milhões de euros como pagamento (STYAN, 2013). Outros países que abrigam bases francesas são o Gabão, com 980 funcionários, e Senegal, com 75 funcionários, 600 soldados, 225 marinheiros e 300 aviadores (ROGERS; SIMÓN, 2009). Em relação à presença de outros países europeus, há o Reino Unido — que está presente em Quênia e no Mali —, a Alemanha — que está no Mali, Níger e Djibouti — e a Itália — que está na Líbia e também em Mali e Djibouti. Além desses, há a presença de outros países como Emirados Árabes Unidos e Israel na Eritreia; Turquia na Somália; China, Japão e Arábia Saudita em Djibouti, e Índia em Seychelles e Madagascar (ATTA-ASAMOAH, 2019). Os japoneses previamente usavam a base militar dos Estados Unidos em Djibouti para desempenhar sua presença no continente, porém, em 2011, inauguraram sua própria. A base japonesa conta com cerca de 600 militares e paga um aluguel de aproximadamente US$ 30 milhões para o governo djibutiense (STYAN, 2013). Apesar de as bases militares estrangeiras suprirem certas demandas econômicas, elas podem trazer diversos problemas para os países hospedeiros. Peterson (2008) aponta que permitir a presença militar estrangeira faz com que a política externa desse estrangeiro esteja relacionada com a do país hospedeiro, permitindo que esse seja visto de certa maneira como cúmplice de suas ações. Dessa forma, a presença estrangeira pode criar ou agravar problemas internos, visto que o país hospedeiro passa a ser relacionado com a política externa do estrangeiro ou porque, em certos casos, pode ocorrer a prevalência de certo setor da população em detrimento de outro. Sendo assim, manifestações populares contra a presença estrangeira podem eclodir (PETERSON, 2008). Além disso, permitir o estabelecimento de bases estrangeiras gera certa perda de capacidade de poder nacional, uma vez que esse Estado passará a realizar movimentação militar e uso da força no



território hospedeiro, além da própria perda de parte do território da base, que passará a ser vinculada ao país estrangeiro. Em adesão a isso, em alguns casos de assentamento de bases, os países hospedeiros precisam fornecer instalações por preços baixos ou sem custo algum e, às vezes, precisam comprar suprimentos para a manter. Por fim, uma presença estrangeira pode ser vista como uma ameaça ao país hospedeiro, não somente devido aos motivos já citados, mas também pela influência que esse país passa a desempenhar na política interna e externa do país e da região. Esses fatores evidenciam a continuação do colonialismo das grandes potências, que utilizam de bases militares e da promoção da paz para justificar suas intervenções nos países, de modo que mantenham seus interesses intactos (PETERSON, 2008).

2.2 A PRESENÇA DA OTAN E O ESTABELECIMENTO DO AFRICOM Um ponto essencial para compreendermos a presença militar extrarregional na África é analisarmos a presença da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) no continente. A organização surgiu em 1949, durante a Guerra Fria, sendo uma organização internacional e uma aliança militar dos EUA e de seus aliados. A partir da década de 1990, a OTAN passou a ser mais ativa militarmente, afetando também a África (BERTAZZO, 2010). Essa presença no continente africano contribui para que os Estados associados à OTAN possam garantir militarmente seus interesses na região. Nesse contexto, a participação de alguns países cabe ser melhor analisada. Quando analisamos a presença militar dos Estados Unidos na África, percebemos que o continente nunca foi uma prioridade da política externa estadunidense. Ao longo da Guerra Fria, os EUA não viam a necessidade de darem grande atenção à África na luta contra a influência soviética e acabavam dirigindo seus esforços para afastar outras regiões da esfera de influência soviética. Os EUA contavam com diversos aliados no continente africano — como a presença francesa, a Libéria, o Marrocos, os regimes racistas da África Austral e a presença do Império Português — que garantiam o cumprimento de seus interesses na região. Esse apoio à aliados no lugar da presença direta, é conhecido como “guerra por procuração” (VISENTINI, 2013; CHINWEIZU, 2010). Entretanto, no início do século XXI, a África voltou a ter lugar de destaque na política externa e de defesa norte-americana. Depois de ser afetada pelas crises do petróleo11 e pela Revolução Iraniana12, a estratégia de segurança energética dos EUA passou a ter como prioridade a não dependência do petróleo de uma única região. Com a descoberta de reservas de petróleo no Golfo da Guiné, o interesse americano pela região aumentou e a necessidade de fazer-se presente militarmente tornou-se um fato. Após os atentados de 11 de setembro, os EUA viram na Guerra ao Terror e no combate ao terrorismo o argumento necessário para introduzir-se militarmente na região (CARVALHO, 2018; VISENTINI, 2013). Como exemplo desse retorno dos EUA para o continente africano, em 2007 foi criado o Comando dos Estados Unidos para a África (US-AFRICOM)13, estabelecido pelo Departamento de Defesa estadunidense. Visto negativamente pelos países africanos, o AFRICOM possui sua sede na Alemanha. O AFRICOM possui a missão de garantir o interesse nacional dos EUA na África, “que pode ser traduzido na garantia de obtenção dos recursos naturais da região. Para tal fim, é necessário que o país possuidor das reservas esteja politicamente estável e que seja um aliado dos Estados Unidos” (VISENTINI, 2013, p. 225). A “garantia do interesse nacional”, no entanto, acaba sendo usada como justificativa para quaisquer ações unilaterais no continente. De acordo com Visentini (2013, p. 226), “operações americanas estão se expandido para todo o continente a partir de bases para drones14, treinamentos antiterroristas conjuntos e acordos com países aliados”. Essa expansão se deu de maneira direta, como na reativação da Quarta Frota do Atlântico Sul15 (com o intuito de vigiar o Golfo da Guiné), 11 As crises do petróleo foram acontecimentos políticos ocorridos na segunda metade do século XXI. Os episódios do Fechamento do Canal de Suez (1956), da Guerra do Yom Kippur (1973), da Revolução Iraniana (1979) e da Guerra do Golfo (1991) foram os vetores das crises do petróleo (PEREIRA, 2008).12 Ocorrida em 1979, a Revolução Iraniana culminou com o fim do regime do Xá Reza Pahlevi e a instituição da República Islâmica do Irã. Teve como grande figura o Aiatolá Ruhollah Khomeini, que posteriormente, na República, tornou-se Líder Supremo do Irã (COGGIOLA, 2008).13 Antes da criação do AFRICOM, o comando militar responsável pelo continente africano era o Comando dos Estados Unidos para a Europa (US-EUCOM). Com a criação do AFRICOM, somente o Egito permanece fora da área de abrangência desse comando, estando sob responsabilidade do Comando Central dos Estados Unidos (US-CENTCOM) (UNITED STATES AFRICA COMMAND, 2020; UNITED STATES CENTRAL COMMAND, 2020). 14 “Qualquer tipo de aeronave não tripulada e controlada remotamente, sobretudo usada em missões de reconhecimento ou ataque em operações militares” (DRONE, 2020).15 Uma das frotas da Marinha dos Estados Unidos, é responsável por todas as embarcações militares dos EUA em atividade nos mares e oceanos próximos ao Caribe, América Central e América do Sul (UNITED STATES NAVY, 2020).

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e de maneira indireta, como no caso em que os soldados ugandenses receberam treinamento dos EUA para serem enviados juntos à missão da União Africana para a proteção do Governo Nacional de Transição na Somália (CARVALHO, 2018; LUBASZEWSKI, 2016; VISENTINI, 2013). Além dos Estados Unidos, a OTAN conta com a presença militar de outros 6 Estados-membros16 no território africano. Os países europeus com presença e histórico de intervenções mais expressivos são a França e o Reino Unido. Porém, diferentemente dos tempos coloniais, esses dois países vêm agindo de maneira conjunta, principalmente na última década, para garantir seus interesses político-econômicos na região, como no caso da intervenção da OTAN na Líbia17 (LUBASZEWSKI, 2016; VISENTINI, 2013). Ao analisarmos exclusivamente as ações francesas na África, percebemos que a França vêm impulsionando sua presença militar no continente africano por meio de operações militares, como a Operação Serval em 2013, no Mali; as Operações Epervier, até 2014, no Chade; e a Operação Barkhane, em 2014, na região do Sahel. Se tomarmos o caso do Mali como exemplo, veremos o caráter neocolonial da intervenção. O governo do Mali, aliado da França, enfrentava um grupo insurgente separatista do norte do país. Para garantir que o governo central não fosse deposto, a França interveio militarmente no país e garantiu a permanência de seu aliado no poder. Esse aumento da presença francesa no continente justifica-se com a chegada de novos atores no cenário africano. Além das tradicionais ex-metrópoles européias, e da recente presença estadunidense na região, países que não apresentavam quaisquer ameaças ao status quo regional demonstram seu interesse em participar mais ativamente nas dinâmicas africanas. Dentre esses novos Estados que ameaçam o neocolonialismo euro-americano no continente, destacam-se os países emergentes do Sul Global, como a China, a Índia e o Brasil (VISENTINI, 2013).

2.3 COOPERAÇÃO SUL-SUL E A PRESENÇA MILITAR DOS BRICS

No século XXI, apesar da continuidade de conflitos e instabilidades, o continente africano vem crescendo econômica, social e diplomaticamente. Parte deste desenvolvimento pode ser atribuído ao aumento das relações dos países africanos com países estrangeiros em desenvolvimento, com o aumento do que se configura como Cooperação Sul-Sul18 (VISENTINI, 2014). Destes países em desenvolvimento, alguns dos mais destacados são Brasil, Rússia, Índia e China, mercados emergentes que, por sua posição econômica semelhante e afinidades políticas, formaram junto com a África do Sul uma aliança — os BRICS (acrônimo dos nomes dos cinco Estados-membros em inglês) (GAMA, 2011).Esses países posicionam-se, geralmente, como fortes defensores de alternativas multilaterais ao invés de abordagens unilaterais nas relações internacionais. Desse modo, eles aproximam-se da União Africana, frequentemente apoiando suas decisões e defendendo um posicionamento parecido ao seu no que se refere à defesa da soberania dos Estados africanos (OLIVEIRA; CALVETE; CARDOSO, 2014; PANOVA, 2015). Em relação à questão econômica, as potências emergentes estão cada vez mais presentes no continente africano. O grande crescimento econômico pelo qual passaram estes países, sobretudo China e Índia, alavancou seu consumo interno e sua demanda por alimentos, matérias-primas e recursos energéticos. Assim, passaram a comprar estes produtos dos países africanos, providenciando, em troca, auxílio financeiro e pesados investimentos em infraestrutura e treinamento de profissionais. Este comércio, mutuamente vantajoso, também aumenta os preços das matérias-primas africanas e, consequentemente, o consumo interno e o mercado disponível para os produtos chineses. Portanto, fica claro que a China tem fortes interesses econômicos na África (VISENTINI, 2012; 2014). Com a presença econômica dos emergentes, deu-se início a presença militar. Depois de décadas de relações econômicas com os países africanos, a China começa, em 2008, a realizar atuações militares conjuntas através de missões anti-pirataria no Golfo de Áden e no Chifre da África como um todo. O próximo marco na presença militar chinesa na África, no entanto, só vai ocorrer em 2017, quando é inaugurada uma base militar em Djibouti com o objetivo de apoiar a antipirataria, e consequentemente 16 Além dos Estados Unidos, estão presentes militarmente na África: Bélgica, França, Alemanha, Itália, Turquia e Reino Unido (ATTA-ASAMOAH, 2019).17 De acordo com Visentini (2013), a intervenção da OTAN na Líbia, em 2011, teve participação expressiva das forças anglo-francesas. O autor aponta que, após a queda de Kadafi, os fundos líbios que estavam nos bancos europeus foram congelados e os contratos de reconstrução de infraestrutura e exploração petrolífera foram concedidos majoritariamente aos europeus.18 Processo de articulação e colaboração entre países em desenvolvimento — sendo o termo “sul” derivado da maioria desses países se localizarem no hemisfério sul. Essa cooperação tem o objetivo de promover o desenvolvimento mútuo e enfrentar problemas econômicos e sociais comuns aos países em desenvolvimento, além de diminuir a dependência de alguns desses países para com os países desenvolvidos (ASSIS, 2016).



proteger as rotas comerciais marítimas pelas quais passam os produtos chineses. A Índia, seguindo os passos chineses, estabeleceu uma base de monitoramento naval em Madagascar e segue realizando acordos do tipo com demais ilhas do Oceano Índico, com o objetivo de proteger suas rotas marítimas da pirataria e contrabalançar a crescente presença chinesa (MELVIN, 2019). A presença da Rússia, por outro lado, mostra-se reduzida, embora venha aumentando. Atualmente, há negociações acerca da instalação de uma base militar russa no Sudão (MELVIN, 2019). A presença militar brasileira, assim como a russa, é menos expressiva, sendo atualmente mais evidente nas operações de treinamento militar e nas missões de paz promovidas pela ONU no continente. No entanto, isso não significa que o Brasil não seja um aliado importante, unido aos países africanos não só por questões históricas, mas também pela preocupação com a segurança do Atlântico Sul, onde estão localizadas importantes rotas marítimas e recursos naturais inestimáveis. Devido a essa preocupação comum, foi criada, em 1986, a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS), com o objetivo de promover a paz através da cooperação regional e de princípios de desmilitarização — estes últimos especialmente voltados para a diminuição da presença militar estrangeira. Apesar da ZOPACAS ter tido sua força diminuída nos últimos anos, a cooperação em segurança marítima entre os países africanos e o Brasil ainda tem sua importância, e é uma opção alternativa à cooperação militar com as potências estrangeiras tradicionais (PENHA, 2012).

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS Durante esta seção serão abordados métodos e ações tomados para promover a segurança na África. Primeiramente o papel da comunidade internacional por meio da ONU e de suas missões de paz e, em outro plano, a atuação da UA e das instituições regionais africanas que buscam solucionar os problemas e conflitos do continente através de mecanismos próprios. 3.1 A ATUAÇÃO DA ONU

A presença de missões de paz da ONU na África data de décadas atrás, sendo a primeira intervenção armada no continente em 1956, quando a Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF I) atuou na Crise de Suez; antes disso, as missões realizadas tinham apenas o objetivo de observar os casos. A primeira grande missão ocorreu em 1960, com a Operação das Nações Unidas no Congo (ONUC). O problema dessas missões, que se estenderam por outros países africanos durante as décadas seguintes, era que suas medidas traziam somente soluções paliativas para os problemas, apesar de atuarem por anos. Com o fim da Guerra Fria, a agenda de segurança deixa de focar numa disputa bipolar de constante medo do estopim de uma guerra nuclear para focar em algo maior, não abordando somente questão militares como também aspectos políticos, econômicos e sociais (BARIAGABER, 2008; BUZAN; HANSEN, 2012; FAGANELLO, 2013). A partir da década de 1990 registra-se também um crescimento no número de conflitos ao redor do mundo — principalmente no continente africano — o que ocasionou também a ascensão no número de missões de paz na África. De 1992 (quando o egípcio Boutros Boutros-Ghali assume o posto de secretário-geral da ONU, ocupando o cargo por quatro anos) até 2007 foram aprovadas 18 missões de paz no continente africano (cerca de 1,2 missões por ano), o que significa um aumento de nove vezes se comparado ao número de missões durante a Guerra Fria. Com a falha em missões na Somália (que teve grande interesse norte-americano) em 1995 e no genocídio em Ruanda, onde mais de 800 mil pessoas foram mortas durante um intervalo de 100 dias em 1994, mesmo com forças da ONU, passou-se a questionar a atuação da organização na África. Os EUA alegaram que não se envolveriam em outro conflito na África após a perda de soldados americanos na Guerra Civil da Somália e a França foi acusada de não fazer o suficiente para conter o massacre, sendo questionada a sua ligação com o governo ruandês da época. Apesar disso, ainda foram aprovadas mais de uma dezena de operações, se militarizando cada vez mais através do uso da força. A regionalização das Operações de Paz passa a ser uma alternativa dessas tratativas, através de organizações como a própria UA e das Comunidades Econômicas Regionais (RECs, sigla em inglês) (UNITED NATIONS, 1992; BARIAGABER, 2008; FERREIRA, 2014).

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3.2 A ATUAÇÃO DA UA E DAS RECS

Antes mesmo da criação da UA, os países africanos já buscavam se desenvolver de forma coordenada. Diante dessa busca por cooperação regional, surgem as RECs, organizações sub-regionais que buscavam desenvolver a integração econômica continental, além de visar o desenvolvimento de seus Estados membros. Exemplos disso são a atuação da Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO) na Guiné-Bissau, o papel da Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento (IGAD) nos conflitos da Somália e Sudão, e a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC) e todo seu trabalho no sul da África durante a década de 90 (CARDOSO, 2015; SCHUTZ, 2016; VISENTINI, 2010b). Com a substituição da OUA pela UA em 2002, é introduzida uma maior preocupação com a segurança, através da chamada Arquitetura de Paz e Segurança Africana (APSA). A APSA é uma estrutura que abarca os instrumentos centrais na prevenção e no gerenciamento de conflitos, assim como nos processos de construção da paz e reconstrução pós-conflito realizados pela UA e as RECs. Seu objetivo é fornecer a esses órgãos os instrumentos necessários para completar os mandados e ordens relativos ao ato constitutivo da UA e ao protocolo fundador do Conselho de Paz e Segurança da União Africana (CPS-UA). A APSA é estruturada por cinco componentes principais: o CPS-UA, o Sistema Continental de Alerta Antecipado, o Painel dos Sábios, a Força Africana em Pronto-Emprego e o Fundo para a Paz na África (CARDOSO, 2015; APPIAH, 2018). A UA, portanto, busca promover o desenvolvimento conjunto do continente, diminuindo o fardo das organizações sub-regionais na manutenção da paz. Dessa forma, procura não entregar esse trabalho inteiramente a forças externas, apresentando-se como uma alternativa aos países africanos, através da realização de missões de paz da própria organização dentro do continente, como por exemplo as concretizadas Missões da União Africana no Burundi (AMIB) e na Somália (AMISOM) (AU, 2007; MURITHI, 2008).

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO Após o fim do regime de segregação racial, a África do Sul passou a defender a não ingerência de atores externos no continente. Contudo, em 2011, aprovou a Resolução 1973 da ONU, que autorizava o uso de quaisquer meios para a proteção de civis líbios — incluindo a participação estrangeira no conflito. Após membros da OTAN deslocarem o objetivo da operação para a derrubada do regime líbio, a África do Sul demonstrou grande insatisfação. Na área naval, o país — que localiza-se entre os oceanos Atlântico e Índico — é membro da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS) e coopera com os países do Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (Fórum IBAS) (VISENTINI, 2018). A Angola, apesar de manter boas relações diplomáticas com a maioria dos países estrangeiros, faz ressalvas quanto a presença militar extrarregional na África. Dessa forma, ao mesmo tempo em que mantém forte aliança com os Estados Unidos, cooperando em áreas como segurança marítima e treinamento militar, o país busca autonomia estatal, opondo-se à instalação de bases no seu território e aproximando-se cada vez mais de países emergentes como Brasil e China (VISENTINI, 2012; ANGOLA, 2019). A Argélia é um grande aliado dos EUA, principalmente na questão do combate ao terrorismo, tendo havido diversas parcerias estratégicas. Porém, o país tem se preocupado bastante com a sua soberania, e, nesse sentido, apesar da parceria militar, recusou a instalação de bases do AFRICOM no seu território. O país preza pela não-intervenção em assuntos internos, sendo a soberania nacional considerada de suma importância. Ultimamente, líderes do país tem acusado a França de interferir em sua soberania, da qual o país não abrirá mão (SAADA, 2019; ZOUBIR, 2011). Burkina Faso, que tem em seu território a presença militar da França e dos Estados Unidos, considera o auxílio militar estrangeiro essencial para assegurar a segurança e a estabilidade no continente africano. Atualmente, as tropas estrangeiras presentes no país atuam principalmente no combate ao terrorismo (CAMPBELL, 2019). Cabo Verde adota um posicionamento oficial de não alinhamento, utilizando sua política externa como instrumento de desenvolvimento nacional. Possui uma grande proximidade com os EUA nas área da segurança e defesa. O país sediou o exercício militar Steadfast Jaguar da OTAN, o exercício



EPIC Guardian 16 do AFRICOM e o exercício naval Saharan Express 2015, coordenado pelo Centro de Operações e Segurança Marítima dos EUA (VISENTINI, 2018). Camarões possui instalações militares estadunidenses em seu território, que têm como objetivo auxiliar o exército camaronês em sua luta contra o grupo terrorista Boko Haram. Apesar disso, posiciona-se de forma neutra no debate, visto que defende a autonomia dos povos, mas também considera a ajuda externa muito benéfica (KIMMONS, 2017).A política externa de Chade é, apesar de não oficialmente alinhada, muito influenciada pela França, que desde 1986 mantém tropas militares no país. Ademais, o governo chadiano participa ativamente de operações de contraterrorismo, como a Operação Barkhane e o G5 do Sahel, ambas criticadas por contarem com uma influência excessiva de países estrangeiros como França e Estados Unidos (VISENTINI, 2012). A Costa do Marfim se posiciona de maneira neutra na discussão. O país sofreu com algumas crises e golpes de Estado desde sua independência. Vale destacar a guerra civil no país, iniciada em 2002 e que, apesar da maior parte do conflito ter cessado em 2004, ainda manteve o país rachado em dois, com os rebeldes (conhecidos como Forças Novas) na parte norte e o governo do país ao sul. Foi instaurada uma Missão de Paz da ONU em 2004 no país, que durou até 2017, atravessando o período de instabilidade até a eclosão de uma segunda guerra civil em 2011. Apesar dos esforços continentais, a solução do conflito foi concretizada somente após apoio estrangeiro (PENNA FILHO; KOFFI, 2014). Djibouti é o país africano que mais concentra presença militar estrangeira. Isso se deve, principalmente, pela localização do país, considerada estratégica pela sua proximidade com o Golfo de Áden. Além disso, a presença militar é de interesse do país, uma vez que recebe altas quantias pela manutenção das bases. É estimado que as bases estadunidenses, francesas e japonesas paguem cerca de 30 milhões de dólares cada anualmente. Dessa forma, é grande defensor da presença estrangeira (STYAN, 2013). O Egito é um país que, em termos de segurança e estratégia, chama muito a atenção de potências estrangeiras, principalmente devido ao Canal de Suez, que liga o Mediterrâneo ao Mar Vermelho. Buscando soluções ao terrorismo e às crises, o país tem se voltado mais ao continente africano, propondo, em 2020, a formação de uma força militar conjunta africana para combater a crescente ameaça de terrorismo na África e assegurar a segurança dos Estados do continente. Vale citar que, no final de 2019, o país foi contra a interferência externa na Líbia (EFE, 2019; EMAM, 2020). A Eritreia é marcada por confrontações tanto no âmbito regional quanto internacional (VISENTINI, 2012). Apesar disso, sua localização estratégica torna-a um local de grande interesse para os países estrangeiros instalarem suas bases militares. Diante dessa oportunidade de ganho comercial, a Eritreia defende a presença militar estrangeira, inclusive já tendo em seu território a presença dos Emirados Árabes Unidos e Israel (KLEINFELD, 2018). A Etiópia é uma liderança continental e grande defensora da autonomia africana. Os EUA mantém em território etíope uma base de drones que é utilizada para prestar apoio às tropas etíopes na Somália. A Etiópia possui ainda um acordo de cooperação securitária com o Iêmen, assinado em 2014. Apesar desses acordos militares, a Etiópia mostra-se receosa com a presença militar extrarregional na África (VISENTINI, 2018). O Gabão possui excelentes relações com as potências globais, principalmente com os EUA e a França. Houve a demonstração de interesse por parte dos EUA para o estabelecimento de um centro de comando do AFRICOM no país. Além disso, o país conta com a presença em seu território de tropas terrestres da França e serve como ponta de parada para a marinha francesa que garante sua presença no estratégico Golfo da Guiné (VISENTINI, 2018). A Líbia atravessa uma intensa guerra civil desde 2014, que dividiu o país em diversos focos de poder e motivou a entrada de diversas tropas militares internacionais. Nesse contexto conturbado, o país defende que o apoio militar estrangeiro é essencial para que o Governo do Acordo Nacional (GNA), formalmente reconhecido pelas Nações Unidas mas que disputa o território com outros líderes e forças nacionais, consiga manter-se no poder e combater as diversas ameaças à segurança que emergem no país (WHY, 2020). A Libéria faz parte da lista de países que expressamente apoia o AFRICOM. O país tem realizado encontros com autoridades militares norte-americanas para que a parceria militar-estratégica entre os países continue forte. Após o encerramento das Missões de Paz da ONU na Libéria, planeja-se aumentar a parceria entre o AFRICOM e as Forças Armadas do país (DUKULÉ, 2020; JONES, 2018). As forças militares de Madagascar, desde a independência do país, contam com a ajuda de

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vários países em termos de assistência militar. Historicamente, a França tem sido o aliado militar com maior influência sobre o país, o qual, mais recentemente, tem sido bastante aberto à ajuda militar norte-americana. Os Estados Unidos já desenvolveram diversos projetos de defesa e tecnologia no país, que atravessou, historicamente, muita instabilidade política e econômica. As relações com a Rússia também têm se incrementado (WILD MADAGASCAR, 1994; HARDING; BURKE, 2019). O Mali possui forte dependência securitária da França, sendo dessa forma favorável à presença militar extrarregional no continente. Duas operações francesas ocorreram no Mali e acordos fornecendo acesso a bases no norte do país foram assinados com a França (VISENTINI, 2018). O maior problema securitário do Marrocos é o conflito entre o país e a Frente Polisário pelo território do Saara Ocidental19. Apesar de atualmente ser majoritariamente composto por campanhas desarmadas, a região passou por décadas de disputas, que se intensificaram a partir de 1975 e geraram a Guerra do Saara Ocidental, a qual perdurou até o cessar fogo em 1991. A Missão de Paz da ONU para o Referendo no Saara Ocidental (MINURSO) teve grande papel para pacificação da disputa. Assim, apesar de reconhecer os benefícios do auxílio estrangeiro e desfrutar de uma aliança estratégica com os Estados Unidos, o Marrocos se posiciona de forma neutra no debate. (BOUKHARI, 2004). Moçambique herdou bastante das estruturas coloniais, e tenta atrair investimentos externos para áreas como agro-indústria, agricultura, turismo, pesca e mineração. É, historicamente, um destinatário significativo de investimentos de assistência norte-americanos, e destacam-se as boas relações que o país tem com os Estados Unidos, fazendo parte da restrita lista de países com relações privilegiadas com os EUA. O país luta contra a presença do Estado Islâmico e a ajuda militar norte-americana é considerada na luta contra o terrorismo. Moçambique também possui cooperação militar com o AFRICOM (EUA, 2020; MOÇAMBIQUE, 2020; KAJJO; VILANCULOS, 2019). O Níger se apresenta a favor do apoio externo, uma vez que, devido a sua fragilidade securitária e proximidade territorial com a Nigéria, também sofre com os atos terroristas praticados pelo Boko Haram e outros grupos, principalmente no Sahel (região sul de seu território), ocasionando um grande número de atentados e raptos (de militares e até agentes da ONU) no país. Após o 11 de setembro, o Estado intensificou a cooperação com outros países na luta contra grupos terroristas, como Chade, Mali, Mauritânia e, fora do continente, França e Estados Unidos (LE MONDE, 2020). Como o país mais populoso da África, a Nigéria é uns dos atores mais influentes que contrariam a presença militar estrangeira, tendo uma das principais forças militares e econômicas do continente, além de ser o maior produtor de petróleo africano. A ação de grupos terroristas (principalmente o Boko Haram), do crime organizado transnacional e o furto de petróleo cru de seu território são as maiores ameaças à segurança nacional do país. Além disso, a Nigéria, que também integra a ZOPACAS, possui uma posição geoestratégica no Golfo da Guiné e é um dos grandes apoiadores da CEDEAO (EME, 2018; VISENTINI, 2018). O Quênia posiciona-se, na questão da presença militar estrangeira na África, como um aliado do Reino Unido e dos Estados Unidos, que fornecem às suas tropas treinamento e fornecimento de material militar. Vizinho da Somália, o país está desde 2011 presente com tropas militares no conflito civil somaliano, que transborda para dentro de suas fronteiras (CAMPBELL, 2017). A República Democrática do Congo (RDC) tem um longo histórico de instabilidade política (especialmente na região leste do país), o que influencia na postura a favor de atores não continentais na África. A RDC também é influenciada por seus conflitos com países vizinhos, como a Segunda Guerra do Congo (1998-2003)20, o conflito mais sangrento desde a Segunda Guerra Mundial e que envolveu diversas nações africanas. Por conta disso, foi instaurada em 1999 a MONUSCO, missão de paz da ONU no país que, apesar do fim oficial da guerra em 2003, continua sendo renovada até hoje, sendo então a missão das Nações Unidas com maior tempo em atividade (NAÇÕES UNIDAS, 2019). A política externa da República Centro-Africana (RCA) é fortemente alinhada à França, mesmo que oficialmente ocorra a defesa do não-alinhamento. Em 2013 ocorreu uma intervenção militar francesa no país, a Operação Sanguiris, que derrubou o antigo presidente. Além disso, a França possui 19 O Saara Ocidental é um território que, após a retirada espanhola e o fim da colonização na região (1975), foi anexado por Marrocos e Mauritânia (que se retirou do conflito em 1979). Contudo, movimentos locais de independência surgiram, como a Frente Polisário, que levaram à autoproclamação da República Árabe Saaraui Democrática e à reivindicação da posse do local e sua independência. O Marrocos ainda considera o local como parte de seu território, e as tensões permeiam a região até hoje. O principal aliado da Frente Polisário é a Argélia, país fronteiriço ao Marrocos, o que complica as relações bilaterais entre os dois países (ESTRADA, 2014).20 A Segunda Guerra do Congo ocorreu no contexto pós genocídio em Ruanda (país fronteiriço à RDC) e após a ascensão de Laurent-Désiré Kabila ao poder. Após o rompimento de Kabila com Ruanda e Uganda, então aliados do governo, a insatisfação popular, vinda principalmente de seus antigos aliados, acarretou no motim anti-regime instaurado em 1998, além da invasão de seu território por Burundi, Ruanda e Uganda. Estima-se que a guerra causou a morte de 3,8 milhões de pessoas (SILVA, 2012).



uma base militar na cidade de Berberati, o local de maior exploração de minério da RCA (VISENTINI, 2018). São Tomé e Príncipe é um Estado insular em desenvolvimento que, com uma economia bastante fragilizada, tem sido fortemente vulnerável a choques externos. O país tem sido um ator ativo em medidas relacionadas à segurança regional na Comunidade Econômica dos Estados da África Central (CEEAC) e nutre ótimas relações com os Estados Unidos, de quem recebe bastante assistência. Participou das visitas de navios da Estação de Parceria Africana da Marinha dos EUA nos países do Golfo da Guiné (BANCO MUNDIAL, 2018; U.S. DEPARTMENT OF STATE, 2019). A Somália se localiza em uma região estratégica e possui bases estrangeiras em seu território. Dessa forma, é a favor da presença militar estrangeira, visto que essas auxiliam com suas questões securitárias. Além de acordos militares com a Turquia, há ainda também a presença do AMISOM (SOMALIA, 2019; BERGENWALL, 2019). Seychelles, apesar de possuir acordos militares com outros países, principalmente em relação à pirataria, posiciona-se de forma neutra no debate. Sendo assim, advoga, de forma a equilibrar os benefícios ganhos com a presença estrangeira, seja de natureza securitária ou econômica, mas respeitando a não ingerência em assuntos internos aos países (ASIA, 2016). Em Senegal, a França possui uma base militar, a partir de um acordo bilateral de defesa, com um pouco mais de mil agentes. Existe também um centro de treinamentos estadunidenses dentro do escopo do AFRICOM. Mesmo assim, o posicionamento oficial do país é de neutralidade, prezando pela autonomia e soberania dos países (ROGERS; SIMÓN, 2009; TURSE, 2018). Apesar de ainda não existir no território do Sudão nenhuma base estrangeira, o governo sudanês tem fortalecido cada vez mais sua relação com a Turquia, podendo resultar na criação de uma base turca no país. Em 2017, foi assinado um acordo entre os dois países em relação a Suakin, que é uma ilha e porto localizada no Mar Vermelho. As suposições a respeito de uma base militar turca criaram reações negativas de alguns países, fazendo com que a Turquia negasse suas intenções de transformar a ilha em uma base militar. Portanto, a Turquia se posiciona de forma neutra no debate (BERGENWALL, 2019). Estado mais jovem do mundo, o Sudão do Sul atua a favor do auxílio internacional no continente, mas sem descartar o papel de ações conjuntas dos países africanos. O Estado teve sua emancipação em 2011, após décadas de uma guerra civil no Sudão e, no mesmo ano, foi instaurada uma missão de paz da ONU no país (um dia antes da proclamação de independência), a UNMISS, devido a instabilidade econômica e social que assolava o país logo de início. A missão serve como base de auxílio para a consolidação do Estado sul-sudanês e perdura até os dias atuais, contando com um contingente aproximado de 12 mil soldados (SOUTH, 2020).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

(1) Qual o impacto da presença militar estrangeira na resolução de conflitos no continente africano?

(2) De que maneira os países que possuem bases estrangeiras em seu território podem garantir a estabilidade do governo e tomar decisões livres de pressões externas?

(3) O continente africano conseguiria agir de maneira conjunta e independente de auxílio militar externo para garantir a soberania e a segurança regional?

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ASSEMBLEIA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO-

AMBIENTE

Exploração dos Recursos Marinhos e Medidas de Proteção

Bibiana de Castro Müller, Eduardda Pereira Pivatto, Manuella da Costa Gadegast, Mariane Di Domenico e Thales Jéferson Rodrigues Schimitt1

1 Graduandas e graduando do cruso de Relações Internacionais na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Como é possível desenvolver a exploração justa dos diversos recursos presentes nos oceanos?

(2) A pesca, a extração de petróleo e a mineração nos solos oceânicos são realizadas por quem? Quem se beneficia dessas atividades?

(3) Quais medidas você já viu serem aplicadas para controlar os impactos ambientais da exploração dos recursos marinhos?

(4) Que desastres ambientais relacionados aos mares e aos oceanos você lembra de terem ocorrido?

APRESENTÇÃO Os oceanos desempenham um papel de grande importância para o equilíbrio da vida na Terra. Oceanos e mares cobrem aproximadamente três quartos da superfície do planeta, compondo o maior, e também mais ameaçado, ecossistema do mundo (UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME, 2006). Eles desempenham funções fundamentais para a sobrevivência humana, tais como a regulação da temperatura, a produção de oxigênio e o fornecimento de alimento, além de apresentar um grande potencial para o desenvolvimento econômico dos Estados costeiros, como o transporte marinho e a exploração de recursos (HOEGH-GULDBERG et al., 2015). As atividades relacionadas à exploração dos recursos oceânicos vivos e não vivos são responsáveis por 5% do PIB mundial, empregam três bilhões de pessoas e são fontes diretas de subsistência de milhares de comunidades costeiras (GLOBAL OCEAN COMMISSION, 2014; ROY, 2019). Entretanto, a superexploração do ambiente marinho acarreta graves consequências para o meio ambiente como um todo, podendo comprometer a vida na Terra (UNEP, 2006). Nesse sentido, a Assembleia das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ANUMA), braço da Organização das Nações Unidas (ONU) responsável pela criação de uma governança ambiental internacional, busca desenvolver o diálogo acerca da importância da conservação dos recursos oceânicos, do desenvolvimento econômico sustentável e da proteção e da gestão ativa do ambiente marinho, apesar dos diferentes interesses e níveis de envolvimento dos Estados-membros (BARROS-PLATIAU; BARROS, 2017; UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL ASSEMBLY, 2020; UNEP, 2020). Desse modo, este guia está dividido de forma que seja possível compreender como se deu o processo histórico de exploração dos recursos oceânicos pelos países que hoje são desenvolvidos, o compromisso dos países em desenvolvimento para conseguir se desenvolver de forma sustentável e apresentação dos principais recursos oceânicos explorados, bem como as consequências dessas atividades. Em seguida, serão apresentados tratados e convenções internacionais relacionados à criação e ao monitoramento de medidas de proteção dos oceanos.

1 HISTÓRICO Nesta seção será abordada a exploração dos recursos do ambiente marinho e seus principais impactos históricos. Assim, será retratada como essa exploração foi imprescindível para o desenvolvimento de diversos Estados desde o início do processo exploratório — gerando, contudo, impactos ambientais.

1.1 A EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MARINHOS COMO MEIO DE DESENVOLVIMENTO

Desde os primórdios, a humanidade utiliza rios e mares por seu potencial produtivo. Inicialmente, as zonas costeiras foram as principais áreas ocupadas e exploradas pela humanidade, tanto para atividade pesqueira e retirada de sal, quanto para a construção de portos. Estudos mais



profundos sobre os recursos pesqueiros datam do século XIX, na região do Mar do Norte1, onde a pesca era uma das atividades produtivas mais importantes advindas dos oceanos. Foi a partir da Revolução Industrial que a atividade pesqueira avançou de forma significativa, visto que a Revolução modificou e introduziu técnicas para a prática da pesca, modernizando-a. Um exemplo disso são as redes de arrasto e as ferrovias, que permitiram o aumento da produção e de sua distribuição (CASTELLO, 2007; FABIÃO, 2009). Durante a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), houve uma queda na exploração marinha na região do Mar do Norte, que sofria com a sobrepesca causada pelos avanços tecnológicos decorrentes dos últimos dois séculos. Tal queda permitiu demonstrar que o ambiente marinho poderia recuperar-se da intensa exploração pesqueira e, dessa forma, os anos seguintes marcaram altos índices de pesca nesta região (CASTELLO, 2007). Na década de 1950, ocorreu um significativo avanço tecnológico, causando, na década seguinte, a necessidade de procurar novos espaços propícios para a pesca. Alguns estados nessa época, tais como URSS, Polônia e Japão, encontraram no investimento em infraestrutura a solução para aumentar a produção e passaram a explorar outras regiões no globo, como o Mar de Bering, o Marrocos e a África do Sul. Por volta da década de 1970, muitos países já estavam estendendo sua territorialidade, ou seja, o espaço marinho sob influência de sua soberania. No entanto, normas internacionais buscavam reduzir a postura expansionista através do pagamento de licenças ou estabelecimento de contratos. Foi somente em 1982 que a ONU realizou a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) consagrando conceitos como o de mar territorial e Zona Econômica Exclusiva (ZEE). Assim, em relação ao conceito de mar territorial fica estabelecido como o espaço marinho adjacente a sua costa, sujeito a exploração e influência plena do estado costeiro e em relação a Zona Econômica Exclusiva conceitua-se como a região a partir do mar territorial até o máximo de 200 milhas (370 km), nesse espaço está concedido o direito de exploração e os deveres de conservação dos Estados costeiros (CASTELLO, 2007; SOUZA, 1999). É importante enfatizar que o espaço marinho ainda hoje mobiliza diversas atividades e novos meio de utilizá-lo foram sendo incorporados ao longo do tempo, uma vez que houve aumento das trocas comerciais e, consequentemente, da extensão e do número de portos (DIAS; CARMO; POLETTE, 2009). Ademais, a mineração marinha também se apresenta como uma atividade de exploração de recursos oceânicos, constituindo uma grande força produtiva para o Estado que a realiza. Os recursos marinhos que podem ser explorados são diversos, como a areia, o cascalho, o enxofre e o sal-gema (GOMES; PALMA; SILVA, 2000). Todos esses recursos ofertados pelo ambiente marinho possuem grande valor monetário, apesar de existirem discrepâncias na valorização entre as regiões, de acordo com interesses econômicos (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2010). Portanto, observa-se que a utilização do ambiente marinho remete aos primórdios da humanidade e até os dias atuais esse ecossistema é explorado, uma vez que foram desenvolvidas tecnologias e infraestrutura para um aparato exploratório cada vez mais capaz de alcançar espaços não explorados.

1.2 IMPACTOS AMBIENTAIS DECORRENTES DA EXPLORAÇÃO

Como abordado anteriormente, o ecossistema marinho possui grande importância econômica para diversos países e regiões, e, nesta subseção, serão apresentados alguns impactos ambientais decorrentes da exploração desses recursos. A pesca, a extração mineral ou o próprio turismo acarretam consequências danosas para a biodiversidade e para o ciclo natural do ambiente marinho. A mineração pode ser desenvolvida em regiões costeiras — principalmente por países em desenvolvimento — ou oceânicas — por países desenvolvidos com tecnologia suficiente para a exploração nos fundos marinhos. Apesar de muito lucrativa, essa atividade apresenta diversos impactos ambientais, que podem ser imediatos ou demorar mais de décadas para a sua manifestação. Dentre as consequências, pode-se destacar a possibilidade de perda de biodiversidade, de deterioração do ecossistema e a turbidez da água, que dificulta a passagem de luz, na eutrofização2 e na deposição de 1 O Mar do Norte está inserido no Oceano Atlântico e localiza-se na região noroeste do continente europeu, chegando ao litoral da Noruega, Dinamarca, Alemanha, Bélgica, França, Reino Unido e Países Baixos (MAR..., 2020). 2 Eutrofização é o processo de acúmulo de matéria orgânica, como as advindas do esgoto doméstico, dejetos industriais e de fertilizantes agrícolas, que quando despejados na água induzem à multiplicação de algas e estas se depositam na superfície da água e impedem a passagem de luz. Desse modo, a fotossíntese fica comprometida e o nível de oxigênio diminui. Além disso, o número de microorganismos decompositores é maior, podendo ocorrer liberação de toxinas (ALMADA, 2018).

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compostos tóxicos (GOMES; PALMA; SILVA, 2000). Além das consequências provocadas pela exploração de minerais em mares e oceanos, os ecossistemas marinhos também sofrem as implicações do despejo de rejeitos da mineração continental. A exploração continental de cobre, zinco e alumínio, por exemplo, tem impactado diversas regiões marinhas ao redor do mundo, uma vez que muitas vezes os rejeitos dessas explorações são despejados no oceano, contribuindo para o impacto ambiental. Além disso, a extração de petróleo atualmente oferece riscos significativos à vida marinha: durante a busca por novas fontes, abalos sísmicos são produzidos, alterando a ecolocalização3de muitos mamíferos. Além disso, vazamentos de hidrocarbonetos são frequentes, gerando efeitos extremamente prejudiciais, como a contaminação dos seres vivos na região, além de causar uma mudança na biodiversidade e sucessão de espécies no local (GOMES; PALMA; SILVA, 2000). Apesar de existirem métodos para limpeza após os derramamentos de óleos, como remoção manual ou uso de absorventes naturais, muitas vezes a forma como isso é feito pode aumentar o impacto ambiental. Isso porque se prioriza a recuperação estética do local e regiões nas quais os interesses econômicos são maiores (CANTAGALLO; MILANELLI; DIAS-BRITO, 2007). Em soma à mineração, a exploração pesqueira é também agente transformador do meio ambiente. Há diversas questões que norteiam essa atividade econômica, entre elas, o fato de ser uma prática em um espaço supostamente sem dono, o que estimula a competitividade, além de ser sensível às demandas do mercado e possuir produtos e meios de produção diversos (CANTAGALLO; MILANELLI; DIAS-BRITO, 2007). Ainda que haja esforços para reverter a situação através de medidas de controle da pesca, muitas regiões pesqueiras estão sendo sobre-exploradas, o que acarreta diversos impactos ambientais, como o próprio colapso da atividade pelo esgotamento dos recursos. Segundo Castello (2007), os interesses econômicos e sociais não podem estar acima dos interesses ambientais de sustentabilidade e, para isso, é fundamental que se regule o comportamento dos envolvidos nessa atividade: pescadores, industriais e consumidores.

2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA Apresentaremos três atividades de exploração principais e seus impactos ambientais: a pesca, a extração de petróleo e hidrocarbonetos e a mineração em mar profundo. 2.1 AS ATIVIDADES DE PESCA

A extração de animais aquáticos é uma prática utilizada para diversas finalidades, tais como alimentação, recreação ou para fins industriais. A pesca é uma atividade muito importante para a economia mundial e vem se tornando amplamente industrializada. Até o século XVIII, a pesca organizava-se como uma atividade sustentável, uma vez que a quantidade de recursos extraídos dos oceanos era mínima — servia apenas para a subsistência das populações — e as regiões de exploração eram muito limitadas. Entretanto, no início do século XIX, o desenvolvimento de inovações tecnológicas possibilitou o avanço da pesca para localidades marítimas remotas e para águas mais profundas, tornando a pesca uma atividade industrial e aumentando seus impactos. Assim, deve-se diferenciar a pesca industrial, de fins comerciais e de exportação, da pesca familiar e artesanal, que tem finalidade de subsistência. Embora os fins sejam distintos, uma prática compete com a outra, fazendo com que a pesca industrial tome um espaço desproporcional e injusto na exploração dos recursos (PAULY et al., 2002). Nos últimos anos, houve uma expansão global das atividades de pesca, de modo que esses recursos marinhos se tornaram uma importante commodity4 no mercado internacional, tendo seu valor elevado a cada período. Em 2006, o consumo anual de peixes foi calculado em 16,7 quilos por pessoa e é esperado que, até 2030, este consumo suba para 20 quilos por ano. Enquanto a oferta cresce exponencialmente graças às práticas da pesca industrial, o consumo dos recursos marinhos também se eleva por todo o mundo (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, 2006). A atividade de 3 O termo ecolocalização refere-se à capacidade de percepção de objetos distantes por meio da emissão de ondas sonoras, objetivando a captura de presas e uma melhor orientação no espaço (AU, 2018). 4 A tradução literal para o português é mercadoria. São produtos homogêneos, uniformes, que adquirem o mesmo valor agregado independente do local ou origem da produção. Existem commodities agrícolas, minerais, financeiras, etc. (ROCHA; PEREIRA; MARTIN, 2018).



pesca é responsável por promover empregos e gerar muita renda, particularmente nos países em desenvolvimento. A produção e exportação de peixes são essenciais para a economia de inúmeros países costeiros e insulares, como Cabo Verde, Maldivas e Islândia. Entre os maiores exportadores de peixe do mundo estão a China e a Noruega, que juntas movimentam o comércio internacional. Dados apontam que, em 2017, as exportações de recursos marinhos chinesas alcançaram os 20,5 bilhões de dólares, enquanto as norueguesas chegaram a pouco mais de 11,7 bilhões de dólares (FAO, 2018). Assim como qualquer atividade vinculada à exploração de recursos marinhos, a pesca gera impactos ambientais. Dentre os principais está a redução de populações marinhas inteiras, desregulando todo o ecossistema aquático. A diminuição do total de indivíduos da espécie alvo da pesca cria uma situação de desequilíbrio entre às demais espécies. Isso acontece devido à redução da cadeia alimentar marinha, uma vez que determinados animais são retirados da localidade, alterando, assim, os níveis tróficos5 do ecossistema. As espécies que são comercialmente mais importantes e que detêm o maior valor agregado no comércio internacional são, no geral, as mais prejudicadas, pois têm um amadurecimento longo e lento, além de um alcance geográfico limitado e um recrutamento esporádico. Além disso, os navios pesqueiros são responsáveis pela liberação de inúmeros resíduos poluentes nos mares, como óleo e combustível, redes, cordas, anzóis, entre outros. Inúmeros animais ingerem esses resíduos e acabam morrendo em decorrência disso (PAULY et al., 2002). É necessário que se criem medidas de proteção que assegurem uma gestão consciente e sustentável das atividades pesqueiras. O desenvolvimento de normas de conduta, além do mapeamento das zonas pesqueiras e a fiscalização das embarcações se faz crucial para a manutenção das atividades. Além disso, há a necessidade de se criarem acordos internacionais que promovam a cooperação e o desenvolvimento sustentável das atividades de pesca entre os países (FAO, 2017). Ademais, o recorrente problema envolvendo a pesca ilegal — compreendido pela falha no cumprimento de regras ambientais estipuladas, além da exploração em locais irregulares ou de espécies proibidas e a sobrepesca — é algo que deve ser igualmente combatido (KUZMIANOK, 2017). Dessa forma, o grande desafio da atualidade é encontrar caminhos que possibilitem o aprimoramento da atual pesca industrial — de larga escala, porém não sustentável —, visando alinhá-la aos crescentes objetivos ecológicos do mundo. Deve-se encarar a difícil tarefa de nivelar a importância da pesca e dos recursos provenientes dela aos anseios de reconstrução dos sistemas marinhos, buscando minimizar os prejuízos políticos e econômicos dos países envolvidos nessa atividade. 2.2 EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO

O petróleo é um hidrocarboneto encontrado em bolsões profundos em terra firme e no fundo do mar. Sua formação ocorre por meio de um longo processo no qual matérias orgânicas se convertem em hidrocarbonetos por meio de baixas temperaturas e de reações bioquímicas. Há um longo e custoso trabalho envolvido na extração desse recurso da natureza. Inicialmente, a reserva de petróleo deve ser localizada e analisada, para depois ser perfurada e o petróleo finalmente ser extraído (RICCOMINI; SANT'ANNA; TASSINARI, 2012). Ele é uma das mais importantes fontes de energia que existem atualmente, uma vez que serve como combustível fóssil — é a base para a gasolina e para o diesel — e como matéria-prima para importantes compostos do cotidiano, como plástico, tintas e borrachas. A indústria do petróleo, iniciada em meados do século XIX, sofreu muitas adaptações tecnológicas que levaram a um aprimoramento das capacidades exploratórias. A partir da crise do petróleo na década de 19706, foram desenvolvidas muitas técnicas de exploração, fazendo com que a indústria avançasse para águas mais profundas e para regiões mais inóspitas, alcançando novas reservas de hidrocarbonetos. Embora ainda haja muitos desafios na extração desse recurso, como o alto custo de produção e a necessidade de investimento massivo em novas tecnologias, muito já se avançou nesses processos exploratórios (PEDROSA JR; CORRÊA, 2016). O petróleo não é somente um recurso natural importante, ele é também extremamente estratégico, que representa, além de renda, posições de poder e influência aos países que o detêm. Ao longo da história, inúmeras crises e conflitos já foram motivados pelas atividades exploratórias de petróleo, como o envolvimento militar dos Estados Unidos em regiões do Oriente Médio e outros eventos geopolíticos, sendo, portanto, uma questão extremamente delicada no cenário político internacional

5 São os grupos de organismos que apresentam os hábitos alimentares similares (CELI, 2019). 6 Diversos fatores fizeram com que o preço do petróleo aumentasse drasticamente, principalmente a interferência das nações petrolíferas do Oriente Médio, causando prejuízos e conflitos com os demais países dependentes do recurso (OPEP…, 2013).

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(OVERLAND, 2015). O petróleo é fundamental para a economia de países como os Estados Unidos, a Rússia e a Arábia Saudita. Por outro lado, há países que, embora possuam enormes reservas de petróleo, não possuem condições financeiras capazes de desenvolver essa indústria custosa em seus territórios, como é o caso da Venezuela (QUAIS..., 2019). A exploração de petróleo traz consigo inúmeros impactos ambientais. Por ser uma fonte de energia não renovável, a exploração do recurso tende a fazer com que ele se esgote, algo que seria extremamente prejudicial em inúmeros aspectos, tanto socioeconômicos, uma vez que dependemos enormemente dos combustíveis fósseis, quanto ambientais. Além disso, a instalação de toda a infraestrutura necessária para a exploração desse recurso natural, como a construção de gasodutos, a utilização de âncoras, as luzes artificiais no oceano e as descargas de lama oriundas das perfurações são muito danosas às populações marinhas. Assim, o ecossistema marinho fragiliza-se por longos anos. Ademais, a exploração petrolífera está associada a inúmeros acidentes envolvendo o vazamento de óleo no mar. A ausência de respostas rápidas aos derramamentos de óleo causa estragos duradouros nas águas, além de ser responsável pela morte de diversas espécies marinhas. Por fim, a manutenção da utilização desse recurso contribui para a ampliação de distúrbios climáticos, como o efeito estufa7 (CORDES et al., 2016). Em uma tentativa de atenuar os numerosos aspectos negativos e não sustentáveis encontrados na exploração do petróleo, é necessário que se criem medidas de proteção eficientes, como estratégias de gerenciamento da exploração que levem em conta fatores de desenvolvimento sustentável e busquem minimizar o risco de danos ambientais. É necessária a criação de legislações nacionais, regionais e internacionais que promovam a cooperação e a regulamentação da atividade exploratória em todos os níveis. Por fim, o desenvolvimento de técnicas de monitoramento e de respostas rápidas a acidentes de vazamento de óleo é fundamental (UNEP, 2018). Assim, analisando a importância da exploração do recurso marinho em questão, surgem desafios. Conciliar a manutenção dessa atividade e o desenvolvimento dessa indústria, tão fundamental atualmente para a sociedade, com a aplicação de medidas sustentáveis, não é uma tarefa simples. Os países devem aprimorar seus setores exploratórios de petróleo paralelamente a elaboração de um funcionamento mais ecológico desses processos. 2.3 EXPLORAÇÃO DE MAR PROFUNDO

A exploração dos fundos oceânicos apresenta grande potencial para a indústria da mineração, uma vez que é possível encontrar minérios importantes para a economia mundial, como cobre, zinco, níquel, cobalto, ferro e manganês nestes locais (HOAGLAND et al., 2010; SHARMA, 2015). Tais minérios estão presentes em nódulos polimetálicos8 na superfície do fundo oceânico — portanto, de relativamente fácil exploração — e em fontes hidrotermais (LODGE; VERLAAN, 2018; VAN DOVER, 2011). A principal barreira para a expansão da indústria da mineração de mar profundo é a dificuldade tecnológica frente ao ambiente extremo. A extração nos fundos oceânicos precisa operar a grandes profundidades, de até 6km, grandes pressões, baixas temperaturas — entre 0 e 10°C — e normalmente distante da costa (SHARMA, 2015). Ainda assim, a alta dos preços dos minérios com o crescimento econômico de países em desenvolvimento, como a China, e a sua enorme importância para a indústria tecnológica, eletrônica e de baterias — apresentada como uma alternativa sustentável aos combustíveis fósseis — fazem empresas de mineração considerarem viável o alto investimento (HOAGLAND et al., 2010; HYLTON, 2020). Entretanto, os impactos ambientais causados pela mineração de mar profundo ainda são em parte desconhecidos, sendo um campo com muitas oportunidades de investigação para a ciência oceanográfica (HOAGLAND et al., 2010). Simulações têm mostrado que a atividade exploratória altera definitivamente a composição da fauna marinha e que a recuperação do ecossistema é extremamente lenta. Destacam-se os impactos dos sedimentos removidos, causando turbidez da coluna de água acima do solo oceânico explorado e assentando sobre vastas regiões do ecossistema nativo (SHARMA, 2015). Além disso, a perda de biodiversidade nos ecossistemas marinhos afetados é impossível de ser compensada (VAN DOVER et al., 2017). Estudos de impacto ambiental apontam a necessidade de 7 É um efeito representado pela elevação das temperaturas médias na Terra devido o acúmulo de gases na atmosfera. Ele é natural, porém agravado com a poluição (ALISSON, 2019). 8 Nódulos polimetálicos são o resultado da deposição de elementos metálicos no fundo dos oceanos, assumindo formas esféricas de diâmetro geralmente entre 5 e 10 cm (CRUZ et al., 2014).



conservação em detrimento da atividade comercial devido ao pouco conhecimento científico sobre fontes hidrotermais e seus ecossistemas, à possibilidade de impactos cumulativos da mineração sobre regiões próximas e à inexistência de medidas efetivas de mitigação dos impactos (VAN DOVER, 2011). A maior parte das reservas oceânicas de minérios encontra-se em Zonas Econômicas Exclusivas de países em desenvolvimento e em áreas fora da jurisdição nacional — ou seja, águas internacionais (HOAGLAND et al., 2010; LODGE; VERLAAN, 2018). A regulação das atividades de mineração em área internacional fica a cargo exclusivo da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISA, na sigla em inglês), organização internacional da qual fazem parte todos os Estados que assinaram a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. A ISA emite contratos de exploração com empresas sob a representação de algum Estado-membro, com obrigação de distribuir seus lucros com a comunidade internacional (LODGE; VERLAAN, 2018). Até 2019, 29 licenças de exploração do mar profundo haviam sido emitidas pela ISA, sendo China e Reino Unido os países com maior quantidade de contratos (TAYLOR, 2019). A maior área de exploração é a Zona de Fratura Clarion-Clipperton (CCZ, na sigla em inglês), no Oceano Pacífico, entre a América do Norte e as ilhas do Pacífico Sul. A CCZ possui a extensão de cerca de 80% da área contígua dos Estados Unidos e as atividades no local estão sob o princípio da precaução, enfatizando o cuidado devido ao desconhecimento científico dos impactos ambientais (WEDDING et al., 2015). Em 2020, a ISA deve aprovar um Código de Mineração estabelecendo um conjunto de regulações ambientais e, consequentemente, acelerando o processo de exploração (HYLTON, 2020). O possível avanço da mineração sinaliza ainda que empresas podem estar investindo somente por motivos estratégicos, buscando assegurar uma posição vantajosa no mercado emergente, ainda que com perdas econômicas (HOAGLAND et al., 2010). Outra parte significativa das reservas de minérios encontra-se em países em desenvolvimento, como Papua Nova Guiné, onde uma empresa canadense foi pioneira na exploração (VAN DOVER, 2011). Dada a ausência de qualquer norma internacional sobre a mineração de mar profundo, os contratos ficam a cargo de governos com capacidade limitada de regulação apropriada e fiscalização, facilitando a ocorrência de impactos ambientais severos (HOAGLAND et al., 2010). A grande questão da exploração de mar profundo, portanto, é a dificuldade de tomar decisões com base no conhecimento disponível. Por um lado, há vantagens conhecidas — comércio de minérios importantes, condições trabalhistas melhores que nas minas precárias em terra firme e matéria-prima para fontes sustentáveis de energia, como painéis solares, que utilizam metais encontrados no solo marinho. Por outro, há um amplo desconhecimento dos impactos ambientais decorrentes da mineração, que são potencialmente catastróficos para o ecossistema sensível do fundo oceânico (HYLTON, 2020). Caso o assunto não seja debatido internacionalmente e normas sejam definidas, a tendência é que a atividade mineradora avance mais rapidamente que a pesquisa científica e que os esforços de preservação do mar profundo (VAN DOVER, 2011).

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS Dada a importância da exploração e da preservação dos recursos marinhos, diversos acordos internacionais já foram feitos tratando do tema. Apresentaremos os mais relevantes nesta seção.

3.1 A AGENDA 2030 E O ODS 14

Em 2015, líderes mundiais se reuniram com o intuito de traçar um plano em conjunto com o objetivo de erradicar a pobreza, proteger o planeta e garantir que todos os indivíduos tenham a capacidade de alcançar a paz e a prosperidade. Nesse caminho, foi desenvolvida uma agenda — a Agenda 2030 — com 17 metas, chamadas de Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), responsáveis por orientar os atores na construção desse propósito mundial e que devem ser alcançados até 2030. Os ODS têm uma grande área de atuação, desde questões de direitos básicos do indivíduo até as que abordam o investimento, o desenvolvimento humano e proteção animal (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2019). Dentre os pontos da Agenda 2030, pode-se destacar o ODS 14, que aborda a “Vida na Água”, tendo por princípio conservar e promover o uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos

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marinhos para o desenvolvimento sustentável (ONU, 2019). Assim, a manutenção sustentável dos oceanos demonstra a sua importância para o desenvolvimento dos indivíduos, cuja subsistência depende diretamente ou indiretamente, além de garantir a segurança e a preservação da vida marinha.

3.2 A CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O DIREITO DO MAR

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM, ou UNCLOS, na sigla em inglês) é um tratado multilateral cujo papel principal e norteador é definir e reunir os principais conceitos do direito internacional costumeiro referentes a assuntos marítimos — como a definição das faixas de mar que um Estado exerce soberania — e estabelecer os princípios gerais da exploração dos recursos naturais do mar — como os recursos vivos, os do solo e os do subsolo. A Convenção também criou o Tribunal Internacional do Direito do Mar, cuja competência reside em julgar as controvérsias oriundas da interpretação e aplicação das regras definidas no tratado. Dessa forma, torna-se evidente que a principal relevância dessa legislação reside na garantia de igualdade entre os Estados ao interagirem no meio oceânico e na construção de normas a respeito da gestão dos recursos marinhos e do controle da poluição (DIVISION FOR OCEAN AFFAIRS AND THE LAW OF THE SEA OF THE UNITED NATIONS, 1982). Consoante a isso, o domínio marítimo do Estado abrange diversas áreas e cada uma delas apresenta características diferentes que as tornam tão cobiçadas quanto os recursos que podem apresentar. As regiões marítimas definidas pela CNUDM são: Mar Territorial, Zona Contígua, Zona Econômica Exclusiva e Plataforma Continental. Em cada uma delas os Estados exercem diferentes níveis de jurisdição (DALLARI, 1973; DOALOS, 1982).

Figura 1 — Limites das áreas marítimas

Fonte: BRASIL, 2013 apud FERRAZ, 2014.

Dessa forma, ao ratificarem a CNUDM, automaticamente os países se comprometem em zelar pelo espaço marítimo que lhes é de direito. Esse comprometimento se estende a assegurar a preservação dos recursos marinhos, auxiliando no restabelecimento das populações de espécies capturadas. Além do mais, cabe ao Estado detentor do espaço marítimo comunicar ou compartilhar informações científicas disponíveis, estatísticas de capturas e outros dados pertinentes à exploração e à proteção, com o intuito de conservar e manter uma exploração sustentável dos recursos marinhos (DOALOS, 1982).

3.3 CONVENÇÕES E ACORDOS SOBRE MEDIDAS DE PROTEÇÃO

Nesta subseção, serão apresentadas convenções e acordos que auxiliaram na estruturação da exploração dos recursos marinhos e das medidas de proteção ao longo dos anos, bem como os dois principais tratados de segurança e proteção ambiental: a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL, na sigla em inglês) e a Convenção Internacional para Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS, na sigla em inglês).

MN = Milhas Náuticas



3.3.1 CONVENÇÃO INTERNACIONAL RELATIVA À INTERVENÇÃO NO ALTO MAR EM CASOS DE BAIXAS DE POLUIÇÃO POR ÓLEO, 1969

O presente tratado constitui o direito de um Estado costeiro em adotar as medidas em alto mar necessárias para prevenir, diminuir ou eliminar o perigo em seu litoral relacionado à poluição causada pelo petróleo na iminência ou na sequência de um acidente marítimo. Porém, o tratado apresenta certas restrições, uma vez que se aplica à maioria dos navios no mar, exceto a navios de guerra ou navios utilizados pelo Estado para serviços não comerciais (INTERNATIONAL MARITIME ORGANIZATION, 2020d).

3.3.2 CONVENÇÃO INTERNACIONAL PARA A PREVENÇÃO DA POLUIÇÃO POR NAVIOS (MARPOL), 1973

Considerado um dos mais importantes tratados internacionais do meio marítimo — juntamente com o SOLAS —, a convenção tem por objetivo a completa eliminação da poluição intencional do meio ambiente por óleo e outras substâncias danosas oriundas de navios, bem como a minimização da descarga acidental daquelas substâncias no ar e no meio ambiente marinho. Apesar de ter sido redigida em 1973, a convenção somente foi adotada após algumas reavaliações e mudanças em 1978, em resposta a uma série de acidentes, elevando o nível de preocupação dos Estados com a manutenção do meio marinho (IMO, 2020a).

3.3.3 CONVENÇÃO INTERNACIONAL PARA SALVAGUARDA DA VIDA HUMANA NO MAR (SOLAS), 1974

Um dos mais importantes tratados internacionais relativos à segurança dos navios mercantes, a SOLAS tem por seu principal objetivo a construção de especificações e padrões mínimos para o desenvolvimento, equipamento e operação de navios, de modo a garantir a segurança dos navios, dos tripulantes e dos Estados que venham a recebê-los em seus portos. A convenção foi adotada inicialmente em 1914, após o acidente do Titanic, mas em 1974 ela foi profundamente revista, sendo este ano adotado como oficial (IMO, 2020b).

3.3.4 ACORDO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE POPULAÇÕES DE PEIXES TRANSZONAIS E ALTAMENTE MIGRATÓRIOS, 1982

Considerado o tratado mais importante no quesito de conservação e de manutenção dos recursos marinhos, a meta principal do acordo é garantir a preservação e o uso sustentável a longo prazo desses recursos. Além do mais, elabora o princípio fundamental de que os Estados devem cooperar — através de todos os meios — com o propósito de garantir a conservação e de promover a utilização otimizada dos recursos pesqueiros, tanto dentro quanto fora das suas zonas econômicas exclusivas (DOALOS, 2001).

3.3.5 CONVENÇÃO INTERNACIONAL SOBRE A PREVENÇÃO, ATUAÇÃO E COOPERAÇÃO NO COMBATE À POLUIÇÃO POR HIDROCARBONETOS (OPRC), 1990

A Convenção Internacional sobre a Prevenção, Atuação e Cooperação no Combate à Poluição por Hidrocarbonetos (OPRC, na sigla em inglês) tem o intuito de construir uma estrutura global de ação e combate a grandes incidentes e a ameaças à vida marinha. O tratado visa a estabelecer medidas para lidar com incidentes de poluição, além de desenvolver um guia de cooperação entre os países. Dessa forma, todos os navios são obrigados a levar consigo um plano de emergência para poluição por óleo a bordo, bem como devem relatar quaisquer incidentes que venham a enfrentar ou encontrar nos oceanos (IMO, 2020c).

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4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO

A África do Sul é um país de passagem para grande parte do tráfego marítimo e apresenta grande potencial para a exploração de recursos marinhos (SOUTH AFRICA, 2019; WALKER, 2018). Desde 2013, o governo tem trabalhado em uma abordagem voltada para o potencial e exploração econômica do espaço oceânico que tem como foco as atividades pesqueiras e a exploração de petróleo e gás para o progresso econômico da região, sendo a defesa da regulamentação da exploração dos recursos marinhos de grande importância para a implementação sustentável desses objetivos (SOUTH AFRICA, 2019; SOUTH AFRICAN EMBASSY IN THE NETHERLANDS, 2020). A Alemanha, devido ao seu papel de liderança na União Europeia, tem buscado um maior desempenho da comunidade com foco no desenvolvimento sustentável da pesca, ou seja, frear a captura para garantir a existência das espécies. As principais áreas de atuação dos pescadores alemães são o Mar do Norte, o Mar Báltico, águas britânicas ocidentais (Oceano Atlântico) e a Groelândia, ainda que esse setor não seja um dos motores da economia nacional (CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY, 2020; OBSERVATORY OF ECONOMIC COMPLEXITY, 2020c). A Arábia Saudita possui uma economia amplamente apoiada na indústria petrolífera, a qual responde por mais de 95% das exportações e 70% das receitas do governo. Além disso, desempenha um forte papel nessa indústria, influenciando inclusive a quantidade mundial de comércio. Consoante isso, o país é reconhecido como uma potência regional e mantém sua hegemonia regional na Península Arábica, principalmente devido ao apoio dos Estados Unidos e ao fato de o Mar Vermelho ser considerado um dos caminhos mais curtos e econômicos de transporte mundial (OCHSENWALD; TEITELBAUM; PHILBY, 2020; SAUDI ARABIA, 2020). A Austrália possui uma economia pouco dependente da indústria primária. Sua principal preocupação, porém, ainda é com a indústria pesqueira e com a proteção dos ecossistemas marinhos que abrigam as comunidades de peixes em sua costa. Os impactos do aquecimento global já têm sido sentidos, com ameaças concretas aos corais e o decrescimento da pesca. Porém, o país é uma potência regional e busca oportunidades de investimento em exploração nas ilhas do Pacífico (HOBDAY; FULTON; PECL, 2018). O Brasil possui um espaço oceânico com grande biodiversidade e só o setor pesqueiro é responsável pela geração de 800 mil empregos no país (MATTOS, 2006). Em 2006, foi anunciada a descoberta de grandes reservas de hidrocarbonetos no pré-sal brasileiro, que, aliado ao desenvolvimento de tecnologias de exploração de minerais em águas profundas, fez com que o país se tornasse autossuficiente em petróleo (GOMES; PALMA; SILVA, 2000; RICCOMINI; SANT'ANNA; TASSINARI, 2012). Nos últimos dois anos o país tem liberalizado suas políticas ambientais de exploração de petróleo e leiloado áreas para exploração por empresas estrangeiras, mostrando-se desfavorável à medidas de regulamentação dos recursos marinhos, uma vez que essa interferiria no desenvolvimento econômico nacional (GESISKY, 2019). A economia do Canadá está diretamente ligada às atividades marinhas, que movimentam bilhões de dólares nacionalmente (CANADA, 2017). A crescente demanda energética e alimentar e a expansão das atividades exploratórias impróprias ameaçam a sustentabilidade de seu ecossistema marinho, fazendo com que país invista em novas tecnologias de exploração, na qualificação da força de trabalho e em medidas de gestão da pesca oceânica responsável (CANADIAN INTERNATIONAL DEVELOPMENT AGENCY, 2020; TEDSEN et al., 2014). O Chile apresenta uma economia muito dinâmica e com um elevado nível de comércio exterior. A pesca desempenha um papel primordial, principalmente devido à grande costa litorânea que o país possui, fazendo fronteira com o Oceano Pacífico e usufruindo dos frutos que a corrente fria de Humboldt 9proporciona ao atrair uma massiva quantidade de peixes. Por estar entre os maiores produtores de pescado em escala mundial (CHILE, 2020; OEC, 2020a), o país é favorável à regulamentação da exploração pesqueira com o intuito de garantir a proteção da vida marinha, bem como um turismo sustentável. A China tem papel de destaque na pesca industrial em águas internacionais e no comércio oceânico (MCCAULEY, 2019). Devido à grande demanda por minerais na indústria de tecnologia em razão do rápido crescimento econômico, a China adotou em 2016 uma lei especial para a exploração de recursos no fundo do mar e se tornou uma das principais patrocinadoras de contratos de exploração no 9 A corrente de Humboldt ou corrente do Peru é uma corrente oceânica na costa leste do oceano Pacífico. Ao nascer perto da Antártida, ela é a corrente mais fria do mundo. Ricas em plâncton, as suas águas atraem muitos peixes (PERU…, 2020).



fundo oceânico emitidos pela Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (CHEN, 2020). A Espanha não só é um dos maiores exportadores de pescado mundial, como também abriga a maior indústria pesqueira da União Europeia. Além disso, por possuir tradicionalmente o maior mercado consumidor de produtos de pesca e depende fortemente das importações, principalmente devido ao fato de dois terços da sua produção ser destinada diretamente para a União Europeia (EUROFISH, 2020b; OEC, 2020f), o país aprova a regulamentação da exploração pesqueira, com o intuito de manter essa sua hegemonia e garantir a sustentabilidade do segmento. Com a maior zona econômica exclusiva do mundo e uma economia desenvolvida, os Estados Unidos possuem grandes indústrias envolvidas na exploração de recursos marinhos, desde a pesca até a extração de petróleo e minérios no solo oceânico (FAO, 2005). Além disso, a economia do país depende fortemente do petróleo, sendo a exploração marítima essencial para o setor. Atualmente, o governo pensa em aumentar as áreas de extração de petróleo, o que potencialmente ampliaria os impactos ambientais da atividade (TABUCHI; WALLACE, 2018). Ainda assim, os Estados Unidos não ratificaram a CNUDM, limitando sua cooperação em atividades como a exploração de mar profundo (BECK, 2018). A República das Ilhas Fiji, pequeno arquipélago no Oceano Pacífico, possui uma das mais desenvolvidas economias do Oceano Pacífico. Por lidar com a corrente oriental australiana10, usufrui de uma generosa oferta de fauna marinha, ainda que essa não seja sua principal pauta exportadora (FIJI, 2020; OEC, 2020b). Dessa forma, o país desempenha um forte papel na luta pelo desenvolvimento de uma exploração marinha sustentável e mais igualitária. A França mantém uma posição de destaque quando se trata de ambiente marinho, procurando desenvolver seu potencial econômico através de atividades oceânicas como a exploração de hidrocarbonetos e das zonas de pesca (EUROPEAN COMMISSION, 2020). Nos últimos anos, a França tentou aumentar o tamanho de sua área de exploração de nódulos metálicos através de pedidos para a expansão da plataforma para a ISA na área de Clarion-Clipperton e no Atlântico Norte, mostrando-se favorável a exploração de recursos minerais e energéticos tendo em vista o desenvolvimento econômico (FRANÇA, 2017). Os recursos oceânicos da Guiné-Bissau têm grande importância para a atividade econômica da África Ocidental (INTCHAMA; BELHABIB; JUMPE, 2018). Seu desenvolvimento está diretamente relacionado aos seus recursos naturais, havendo uma grande pressão nacional para o controle das atividades relacionadas à exploração de recursos marinhos, em especial a pesca ilegal e o desenvolvimento costeiro da indústria do petróleo e gás. O país busca incentivar legislações internacionais que visem a preservação dos recursos marinhos e o desenvolvimento sustentável (GLOBAL ENVIRONMENT FACILITY, 2010; ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT, 2018). A Índia tem no Oceano Índico uma área de grande biodiversidade e riqueza e o país defende a exploração sustentável de seus recursos vivos (SERAJUDDIN et al., 2018). As áreas costeiras do país concentram 25% da população e são também onde estão localizadas importantes cidades do país, de forma que ocorreu a rápida percepção do potencial oceânico. Atualmente, a Índia possui o direito exclusivo de exploração de nódulos metálicos na bacia do Oceano Índico, incentivando a os investimentos em novas tecnologias (MICHEL; FULLER; DOLAN, 2012; ROONWAL, 1997). Além disso, a Índia é o terceiro maior consumidor de petróleo do mundo e importa mais da metade de seu consumo. Dessa forma, faz-se interessante para o país que a exploração desse recurso se dê de forma fácil e barata, sendo contrária às medidas de proteção internacionais (ÍNDIA..., 2020). A Indonésia possui a quarta maior população do mundo e detém abundantes recursos naturais, sendo o segundo maior exportador de gás natural e um grande importador de petróleo bruto. A maior parte de sua população está vinculada à pesca, e o país faz parte do tratado internacional de Cooperação Econômica da Ásia-Pacífico (APEC, na sigla em inglês), que tem por objetivo transformar o Pacífico numa área de livre comércio e que engloba economias asiáticas, americanas e da Oceania (INDONESIA, 2015; WOLTERS et al., 2020). Dessa forma, o país apresenta uma forte atuação na regulamentação da exploração de recursos marinhos, como o petróleo e a pesca, com o objetivo de garantir o controle desses recursos na região. O Japão, por ser um Estado insular e apresentar a mistura de correntes marítimas frias e quentes, usufrui de abundância de peixes nas águas próximas, além de possuir uma das maiores frotas

10 A corrente oriental da Austrália é uma corrente oceânica quente. Ao se movimentar do norte do oceano Pacífico em direção à borda ocidental do mesmo oceano proporciona uma grande diversidade marinha (EARTH OBSERVATORY, 2005).

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pesqueiras do mundo, contribuindo com cerca de 15% da pesca mundial, além de ser um dos maiores consumidores de atum. O país é frequentemente questionado por entidades de preservação marinha, como a ICCAT, por colocar em risco de extinção algumas espécies de peixes, contudo persiste sendo contrário à regulação da pesca (FAO, 2020a; JAPAN, 2020). O Marrocos tem promovido investimentos para o desenvolvimento do potencial oceânico para a economia nacional. Os eixos de seu programa vão desde a exploração de hidrocarbonetos até o desenvolvimento da região costeira do país e da pesca, atividade desenvolvida também por outros países por meio de acordos internacionais (COMMISSION EUROPÉENNE, [2017?]; MARINE SPATIAL PLANNING GLOBAL, 2019). O México busca expandir suas fontes de produção de energia através da exploração de petróleo bruto em águas profundas de forma sustentável, sendo o petróleo essencial para o desenvolvimento do país que passou por ondas de nacionalização e liberalização da atividade e se mostra favorável à regulamentação dessa atividade (MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, 2016; SOUZA, 2018). Os recursos marinhos são essenciais para a subsistência de quase 15 mil pessoas, provocando um rápido crescimento nas atividades econômicas da região e contribuindo para o desenvolvimento irregular da região costeira e sua proteção é essencial para o desenvolvimento sustentável dessas atividades e da população que depende dessas (PACKARD FOUNDATION, 2018). Moçambique tem dificuldades em explorar seus recursos, em parte pelos desastres naturais recentes. Entretanto, destaca-se a descoberta de recursos no solo marítimo, como petróleo e gás natural — cuja exploração tem recebido investimentos estrangeiros crescentes —, e dos maiores depósitos mundiais de ilmenita no mar profundo, minério importante comercialmente (AGÊNCIA LUSA, 2019; CAVALCANTI, 2011; ISSUFO, 2013). Com o objetivo de impulsionar sua economia debilitada, o país busca explorar tais recursos e posiciona-se contrário a regulamentações que dificultem a atividade econômica. A Nicarágua vê na produção pesqueira uma forma de sair da pobreza e gerar desenvolvimento, sendo uma prioridade econômica. Assim, a pesca tem crescido nas últimas décadas — em parte com investimento estrangeiro, particularmente dos Estados Unidos —, especialmente a produção de camarão (FAO, 2020c). Além disso, a pressão de empresas petrolíferas estrangeiras, especialmente da Noruega, tem levado ao aumento da exploração de petróleo na plataforma continental do Oceano Pacífico (STATOIL..., 2015). Diante da oportunidade de desenvolver a economia, o país busca evitar a regulamentação das atividades de exploração marinha, especialmente a pesca. A Nigéria é o maior país produtor de petróleo da África. A exploração petrolífera tem avançado para o mar, com enorme potencial para a indústria — sob o investimento de empresas estrangeiras, como a Shell —, mas onde o governo tem dificuldade de participar ativamente e de fiscalizar (BALA-GBOGBO, 2018). Apesar do potencial da pesca na costa nigeriana, o país permanece como grande importador de peixes, a indústria nacional ainda é limitada e utiliza práticas agressivas aos ecossistemas marinhos (OLUWARORE, 2018). Na exploração de mar profundo, a Nigéria tem buscado ativamente parceria com a ISA, de forma a possibilitar a mineração em seu território marítimo (BENKLEY, 2017). A Noruega possui uma economia diversificada, ao mesmo tempo que é detentor de grandes reservas petrolíferas no Mar do Norte e no Mar da Noruega, além de ser o maior exportador de pescado mundial. Todavia, com o objetivo de garantir o uso sustentável da pesca marítima, o país frequentemente proíbe a atividade em determinadas épocas do ano para promover o desenvolvimento adequado das populações de peixes (EUROFISH, 2020a; FAO, 2020b; OEC, 2020e). A Nova Zelândia conta com grandes reservas de petróleo, carvão e gás natural, além de ser um exportador mundial de mariscos e de mexilhões. Todavia, o foco principal da indústria neozelandesa se encontra em pesquisas para o desenvolvimento de tecnologia para produção de energia limpa e produção de baixo carbono (AUSTRALIAN CENTRE, 2020; NEW ZEALAND, 2019; OEC, 2020d). Os Países Baixos têm sido ativos na defesa do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável, adotando medidas para encerrar o uso e a exploração de gás natural na próxima década. Além disso, institutos holandeses participam produtivamente de pesquisas que buscam entender os impactos ambientais de atividades como a mineração em mar profundo (DUTCH RESEARCH COUNCIL, 2018). Entretanto, o país possui uma grande e tecnológica indústria petrolífera — a gigante Shell é a maior empresa holandesa —, relacionada com a extração em águas estrangeiras, o refinamento e a distribuição, que apresenta tendência de aumento de ganhos (VAN CLEEF; MORSHED, 2018). Como um Estado insular, Papua Nova Guiné depende fortemente da exploração de recursos marinhos. A pesca mobiliza grande parte da mão de obra do país, sendo importante para a economia de



subsistência. A exploração de petróleo e gás para exportação tem se expandido nos últimos anos para o mar sob investimento de petrolíferas estrangeiras (HUTT, 2016). No fundo oceânico, o país destaca-se por ter a primeira área de exploração comercial de minérios (DOHERTY, 2019; VAN DOVER, 2011). Com oportunidades de exploração em todos os setores debatidos, o país posiciona-se contrário à regulamentação internacional. O Peru é um dos líderes internacionais da indústria da pesca. Devido às águas frias da corrente de Humboldt, o país tem acesso a uma ampla diversidade de peixes e frutos do mar. Apesar da pesca ser um setor essencial para a economia peruana, sua produção tem flutuado nas últimas décadas pelo excesso de exploração em alguns períodos (MEREGHETTI, 2018). Assim, o governo instituiu algumas medidas de limitação da exploração pesqueira, especialmente de espécies mais ameaçadas (TAJ, 2013). Por ser um Estado insular, o Reino Unido depende diretamente do oceano e de seus recursos. Além de sua Zona Econômica Exclusiva, o Estado também possui legislação sobre as áreas oceânicas dos territórios britânicos ultramarinos, além de ter ganhado licença da ISA para exploração de outros dois territórios oceânicos (MILLS, 2017). Como um país desenvolvido, o Reino Unido busca desenvolver novas tecnologias e pesquisa para avaliar o impacto das atividades de exploração e mostra-se favorável às medidas de proteção (HARRISON, 2011). A Rússia tem no oceano uma importante fonte de energia e de minerais. A maior parte de sua área costeira é utilizada para a mineração, para atividades de defesa e para a pesca intensiva, importante para alimentação, geração de emprego e renda nacionais (RUSSIA, 1997). A plataforma continental russa mostra-se como uma fonte promissora de gás e petróleo, sendo que, dessa forma, o país é contrário à regulamentação internacional das atividades de exploração (RUSSIA, 2013). Recentemente, a Rússia recebeu direitos de exploração em águas internacionais para a extração de combustíveis fósseis (DIGGES, 2020). O Estado insular caribenho Trindade e Tobago tem uma relação de grande dependência dos recursos oceânicos, especialmente da pesca e de atividades econômicas voltadas para a exploração de petróleo e gás (INSTITUTE OF MARINE AFFAIRS, 2016). A pesca é uma atividade de grande importância para a subsistência das comunidades costeiras, havendo a crescente preocupação da população local em relação à superexploração dos recursos vivos e aos possíveis impactos que podem se apresentar para o país futuramente (SOLOMON, 2018). A Venezuela possui uma área oceânica bastante diversificada e rica. Sua economia é voltada para a pesca, turismo e extração de hidrocarbonetos, sendo esta uma grande fonte de renda e emprego para a população. O país busca expandir o desenvolvimento de reservas offshore de petróleo e gás, o que pode comprometer a riqueza dos recursos vivos próximos (TEDSEN et al., 2014). A Comissão Internacional para a Conservação do Atum Atlântico (ICCAT, na sigla em inglês) é a organização internacional responsável por gerenciar as comunidades de atum no Oceano Atlântico, definindo as cotas para a pesca de determinadas espécies (FAO, 2016). Seu corpo burocrático age como um ator importante para a regulação internacional da pesca, porém, tem sofrido críticas de ambientalistas e cientistas por permitir altos níveis de exploração e não seguir as recomendações de pesquisas científicas (NICKSON, 2014). A Federação Internacional de Poluição por Petroleiros (ITOPF, na sigla em inglês) é uma organização sem fins lucrativos que busca promover respostas rápidas e eficazes em situações de derramamento de petróleo, produtos químicos e outros agentes poluidores no oceano (EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY, 2009). A organização disponibiliza informações acerca da poluição por navios, respostas a vazamentos, análise de reclamações e avaliação de danos, treinamentos e outros serviços (INTERNATIONAL TANKER OWNERS POLLUTION FEDERATION LIMITED, 2020). A Royal Dutch Shell, empresa holandesa-britânica, é uma das gigantes petrolíferas que comanda a produção e a distribuição do combustível fóssil no mundo. Suas atividades estendem-se por praticamente todo o globo, com plataformas de extração do Golfo do México à Índia, passando pela costa da Nigéria (BALA-GBOGBO, 2018). Apesar de já ter se envolvido com casos de poluição marítima no passado, a empresa apresenta a exploração do subsolo oceânico como uma forma de financiar a transição energética para fontes renováveis, como a eólica (RAVAL, 2018; TWIDALE, 2019). A Sea Shepherd Conservation Society é uma organização sem fins lucrativos que tem como missão principal proteger todas as vidas marinhas que vivem nos oceanos. Ao desenvolver um trabalho investigativo e documental buscando por ilegalidades nos oceanos, a ONG almeja acabar com a destruição de habitats, bem como levar à justiça os responsáveis. Além do mais, trabalha ativamente com

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a INTERPOL11 e com governos parceiros, tendo como base jurídica leis internacionais de conservação (SEA SHEPHERD, 2020). O World Wildlife Fund (WWF) é uma organização não governamental internacional focada na proteção da natureza, tendo como foco principal a alimentação, o clima, a água, a vida selvagem, as florestas e os oceanos (WORLD WILDLIFE FUND, 2020b). A organização busca proteger os animais marinhos e regiões importantes como o Ártico, recifes de corais e mangues através de projetos que envolvam toda a comunidade internacional (WWF, 2020a).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) Quais são as alternativas sustentáveis para a exploração de recursos marinhos que atendam à necessidade de desenvolvimento dos diversos países costeiros?

(2) Quais práticas podem ser adotadas, seguindo as convenções e os tratados já estabelecidos? Como regular a exploração nas águas territoriais e internacionais?

(3) Considerando os impactos ambientais, até que ponto a exploração de recursos marinhos compensa?


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11 Sigla em inglês para Organização Internacional de Polícia Criminal. A INTERPOL é uma agência internacional responsável pelo suporte técnico da polícia em nível mundial, objetivando facilitar a cooperação e combater crimes (INTERNATIONAL CRIMINAL POLICE ORGANIZATION, 2020).



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BANCO ASIÁTICO DE DESENVOLVIMENTO

Desenvolvimento de Recursos Energéticos na Ásia Central

Ana Carolina Marques Castiglio, Gabriel Cardoso da Silva, Giuseppe Pitana Morrone, Kelen Barboza Grando e Matheus Chiot Teixeira1


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QUESTÕES NORTEADORAS

(1) Quais tecnologias energéticas renováveis já foram criadas na Ásia Central? O que ainda falta ser feito?

(2) Qual a importância do Banco Asiático de Desenvolvimento para a região da Ásia Central?

APRESENTAÇÃO O Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD) é definido como uma organização social dedicada a reduzir a pobreza na Ásia e no Pacífico, através de projetos visando ao crescimento econômico inclusivo, ao desenvolvimento sustentável e à integração regional. Com o intuito de cumprir esses objetivos, o banco realiza investimentos, como empréstimos, subsídios e compartilhamento de informações, nas áreas de infraestrutura, educação, serviços de saúde, sistemas de administração pública e financeira, auxiliando nações a gerenciar melhor seus recursos naturais e as preparando para mudanças climáticas. O banco foi formado em 1966 e hoje possui 68 membros, sendo 49 deles da região da Ásia e Pacífico e 19 de outras regiões. Os maiores investidores do banco são os Estados Unidos da América (EUA) e o Japão, sendo eles também os representantes com o maior percentual de voto para a aprovação de projetos, visto que tal porcentagem é proporcional ao montante de sua contribuição ao Banco (ASIAN DEVELOPMENT BANK, 2020c). Ademais, segundo o próprio Asian Development Bank (2020c), a questão energética é de grande importância para a instituição, fato que se intensifica com a previsão de aumento da demanda energética na região em duas vezes até o ano de 2030. Para amenizar as consequências disso, o BAD identifica a necessidade latente de auxiliar a Ásia e o Pacífico na geração de energia de modo sustentável, com custos e impactos ambientais reduzidos, assim promovendo um maior bem-estar social (ADB, 2020c).

1 HISTÓRICO Durante muito tempo a Ásia Central foi disputada por diversos países por ser uma conexão estratégica entre o Oriente e a Europa, também sendo um dos caminhos pertencentes a “Rota da Seda”, que conectava a China e a Índia ao mediterrâneo e a Europa. Em 1907, depois de um século de disputas, a Rússia e a Inglaterra fizeram um acordo, no qual dividiram a região em zonas de influência, sendo o Afeganistão o Estado amortecedor — isto é, um país que separava as áreas de interesses a fim de equilibrar interesses concorrentes. Já no pós-Segunda Guerra Mundial, houve grandes transformações no continente asiático; nesse período, países da região foram explorados para obtenção de matéria-prima e de mão-de-obra, além da utilização de sua localização geográfica para fins militares (FEDDERSEN; ZUCCATO, 2013). Após a queda da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), em 1991, alguns países obtiveram suas independências, mas ainda viam no petróleo e no gás natural uma forma de manter sua independência econômica da Rússia. O processo conhecido como descolonização asiática trouxe autonomia política e abriu caminho para novas reformas que visavam a reduzir a dependência econômica da região com o restante do mundo.. Nesse sentido, na década de 1990, a empresa estadunidense Chevron conseguir obter o controle de cerca de 50% do petróleo da bacia petrolífera de Tenguís, no Cazaquistão, o que causou atritos com a Rússia, que, até então, era a principal potência da região, causando um grande “jogo de influências” entre os países. Além disso, um dos impulsionadores da presença estadunidense na região foi a Guerra ao Terror realizado pelo país no Afeganistão, desde os atentados de 11 de setembro, e, graças ao enfraquecimento da Rússia, foi possível manter sua influência na região. Contudo, o Japão também se faz presente ao emplacar negócios na região, bem como a Europa, que desenvolveu projetos para a captação de gás a fim de diminuir sua dependência da Rússia (GENTÉ, 2007). No ano de 1966, ano de fundação do BAD, o Produto Interno Bruto (PIB) anual per capita asiático girava em torno de 100 dólares, sendo, portanto, a região mais pobre no mundo. O contexto do continente envolvia problemas como o crescimento populacional, a quantidade de alimento disponível, os conflitos políticos internos, a escassez energética nos países em desenvolvimento e a falta de infraestrutura para



sustentação de um crescimento sólido. Diante desse cenário, parecia fundamental a criação de uma iniciativa coordenada entre os países para encontrar soluções a esses problemas (GENTÉ, 2007).

1.1 A CRIAÇÃO DO BANCO ASIÁTICO DE DESENVOLVIMENTO

A partir das dificuldades apresentadas pelo continente no período pós Segunda Guerra, a Organização das Nações Unidas (ONU) promoveu comissões econômicas com intuito de realizar pesquisas, análises e discussões sobre cada região para auxiliar países afetados pela guerra. Para a Ásia, foi criada a Comissão Econômica das Nações Unidas para a Ásia e Extremo Oriente (ECAFE), que, com o passar dos anos, foi amadurecendo conforme crescia o número de países asiáticos nas discussões. Isso modificou, aos poucos, seu escopo para também promover uma colaboração política a fim de buscar resoluções para os problemas regionais. Após discussões sobre as principais demandas da região junto à comissão e uma série de pesquisas de viabilidade feitas por um grupos de especialistas, em 1966, foi fundado o Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD) com intuito de incentivar a cooperação e o desenvolvimento asiático. (OFFICE OF THE HISTORIAN, 2016). O BAD surgiu, originalmente, com 31 países-membros, abrangendo países regionais e potências de outras partes do globo, sendo elas: Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido e Estados Unidos. A participação dos Estados de fora da região foi essencial para fortalecer a credibilidade do banco, assim garantindo melhores condições para empréstimos nos mercados internacionais. Houve algumas tentativas de incluir mais países interessados não pertencentes ao ECAFE, como Israel e Arábia Saudita, mas foram vetados com a ideia de manterem-se somente países asiáticos com características similares aos membros fundadores, com exceção dos países à época mais desenvolvidos (MCCAWLEY, 2017). As primeiras reuniões tiveram como foco definir a estrutura do banco nas quais foram escolhidos os diretores, eleitos por votação dos países-membros. Logo após a definição dos objetivos, foi tratado da escolha da sede, que, dentre oito cidades candidatadas, acabou ficando em Manila, nas Filipinas, mais próximo aos países à época em desenvolvimento. Essa resolução não agradou todos os países representantes, como o Japão, por exemplo, que esperava a sede em Tóquio, mas que, em seguida, apoiou a decisão. O Irã, por querer a sede em Teerão e não ter conseguido eleger um presidente iraniano para o banco, acabou ficando alheio aos futuros passos do organismo. Outro ponto de extrema relevância foram as discussões sobre os poderes de voto (Tabela 1), que, para não onerar os países em desenvolvimento, acabou se dividindo em 20% do poder entre os membros com menor participação no capital do banco e os 80% remanescentes fragmentando-se em 40% para os não-regionais, e os outros 60% para países regionais, de acordo com suas contribuições para o banco. Essa formato foi adotado na tentativa de favorecer os membros regionais nas discussões em relação ao restante das nações. A primeira contribuição monetária para o banco foi em 1965, de 200 milhões de dólares pelo Japão, e, em seguida, pelos EUA. Até o final da primeira década, esses dois países dividiram 13,6% do poder de voto do BAD (MCCAWLEY, 2017).

Tabela 1: Divisão do Poder de Voto no Banco Asiático de Desenvolvimento

Países Poder de votoPaíses com pouca participação de capital 20%

Países não-regionais 40%

Países regionais 60%Fonte: MCCAWLEY, 2017

O primeiro presidente eleito foi Takeshi Watanabe, em 1966, um especialista com muita experiência no setor bancário, indicado pelo Japão para os primeiros estudos sobre o banco. Logo após, foi definido o conselho administrativo que iniciou com dez diretores, sendo sete regionais e três de outras localidades. Em 1969, esse número foi atualizado para 12 diretores, sendo oito regionais e quatro do resto do mundo; com isso, estavam iniciadas as operações do banco. Nos primeiros anos, após a estruturação, o banco teve como foco promover a agricultura, o transporte, a comunicação e a

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energia. Juntos, esses setores somaram, aproximadamente, 62% dos investimentos do BAD de 1968 até 1976. Os investimentos em agricultura contribuíram para o objetivo de reduzir a fome, além de abrir caminho para investimentos que, no futuro, levariam mais países à industrialização. Nesse período, estava ocorrendo no mundo a Revolução Verde, que disseminou novas práticas agrícolas, permitindo um grande aumento na produtividade rural, e o banco seguiu com investimentos para disseminar essas novas tecnologias para a região. Os recursos alocados em transporte e em comunicação permitiram apoiar esse aumento produtivo e também pavimentar o caminho para industrialização dos países em desenvolvimento, o que demandava mais recursos nos setores energéticos (MCCAWLEY, 2017).

1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO SOBRE RECURSOS ENERGÉTICOS

Desde a revolução industrial, recursos energéticos têm sido matéria indispensável para o desenvolvimento das sociedades. A exploração de recursos naturais não renováveis1, como o carvão e o petróleo, ainda é dominante na matriz energética mundial, embora venha sendo, aos poucos, substituída por fontes energéticas mais sustentáveis2. O carvão, cuja exploração iniciou-se no século XVIII, é conhecido também por sua alta toxicidade, quando em contato com o oxigênio (TORREZANI, 2013), resultando em profundos prejuízos para o meio ambiente, bem como para os seres vivos que dele usufruem. O uso de tais combustíveis fósseis, portanto, gera impactos sérios, generalizados e irreversíveis sobre as pessoas e os ecossistemas, se nada for feito para mudar essa realidade (AS SOLUÇÕES, 2018). Ter fontes de energia como petróleo e gás natural em território nacional é um fator atrativo para os países, tendo em vista que possuir uma grande máquina produtiva, característica de países desenvolvidos, demanda abundância em energia; entretanto, para as nações que possuem esses recursos, apesar de parecer algo positivo em um primeiro momento, caso o país não consiga diversificar seus geradores de renda, pode resultar em uma economia pouco diversificada e dependente (NIDECKER, 2009). Diante dessa perspectiva, os países têm recorrido às fontes energéticas renováveis que, a partir do uso de recursos que se regeneram, são capazes de se manter disponíveis a longo prazo. As fontes mais conhecidas e utilizadas para a produção de energia limpa são a energia solar, a eólica, a de biomassa, a hídrica, a geotérmica, a das ondas e a das marés. A implementação dessas matrizes energéticas nos países depende dos recursos naturais que cada um tem ao seu dispor para que a escolha da fonte energética que seja a mais vantajosa de acordo com o território a ser explorado (PENA, 2020). Em análise específica do continente asiático, foi constatado que a intensidade de matérias-primas consumidas na região é igual a três vezes o total do consumo do resto do mundo, segundo relatório divulgado pelo Programa da ONU para o Meio Ambiente (PNUMA), em abril de 2013 (ONU NEWS, 2013). O PNUMA ainda constatou que, se os padrões de consumo da região da Ásia-Pacífico não forem alterados, os países serão incapazes de mantê-los, sendo necessário recorrer às importações para suprir as demandas internas. Nessa perspectiva, 176 países do mundo passaram a adotar oficialmente uma política de energia limpa. Para além da preocupação dos países com o meio ambiente, o Instituto de Economia e Análise Financeira de Energia (IEEFA) apontou as três principais razões para a mudança na tendência energética mundial, sendo elas: (i) a aplicação do acordo de Paris; (ii) o acelerado desenvolvimento de tecnologias que tornam ultrapassados os modos tradicionais de obtenção de energia; e (iii) a crescente desvantagem econômica resultante da exploração de tais recursos (BUCKLEY, 2016). Em novembro de 2015, quase duzentos países aprovaram o Acordo de Paris, um marco internacional que busca a contenção do aquecimento global. Tal ação agora vincula os Estados à prática de medidas para reduzir a emissão de gases de efeito estufa (GEE), marcando o reconhecimento internacional da necessidade de transição da economia global no plano energético. Ademais, a eficiência das novas tecnologias de obtenção de energia limpa tem encorajado até mesmo os países desenvolvidos a mudarem suas preferências. O Reino Unido, por exemplo, ainda que pioneiro na exploração carbonífera, é também a primeira das grandes economias a começar a extingui-las progressivamente (GUIMÓN, 2017), prevendo que, até 2025, todas as usinas de carvão do país estejam fora de funcionamento. No continente asiático, a China, juntamente com a Índia, lidera a expansão global de energia renovável,

1 Recursos não renováveis são aqueles que não se regeneram ou não são reutilizados em um escala que estabilize seu consumo (BARBOSA, 2013).2 Fontes de energia sustentáveis são aquelas que geram energia de forma limpa, ou seja, não poluem o meio ambiente, portanto, não comprometem gerações futuras. Toma-se como exemplo a energia eólica, a solar, a hidroeléctrica, a geotérmica, a bioenergética, a energia das ondas e das marés (BARBOSA, 2013).



contando com importante financiamento por parte do BAD, sendo que no ano de 2015 a China recebeu 95 milhões de dólares em projetos para reduzir as emissões poluentes de suas indústrias e a Índia recebeu investimentos de quase 500 milhões de dólares para a execução de projetos como a realização de um corredor de energia limpa e melhoramento de infraestrutura energética (ADB, 2016a). Segundo relatório divulgado pela Agência Internacional de Energia Renovável (IRENA), em 2019, as energias renováveis já respondem por cerca de um terço de toda a capacidade energética global, apresentando crescimentos variados nas diferentes regiões do mundo (ALVES, 2019). Nos últimos anos, o mundo tem experimentado o real significado de recursos “não-renováveis”. Há cada vez mais evidências de que as jazidas de petróleo pelo mundo estão em processo de esgotamento, levando muitos especialistas a acreditar que a era de decadência do “Pico de Hubbert” — ponto alto de um conhecido gráfico que mostra a natural ascensão e queda da produção petroleira — está ficando mais próximo. Segundo essa visão, o pico do petróleo seria atingido entre 2010 e 2020 e, quando a produção começasse a declinar, cairia 5% ao ano, valores equivalentes a produção anual somadas da América Latina e da Europa (ALVES, 2009). Diante de tais perspectivas econômicas, o capital privado vem desempenhando um importante papel na inserção dessas novas energias no cenário econômico mundial. Iniciativas como os “títulos verdes” (do inglês green bonds) — títulos de dívida emitidos por empresas e instituições financeiras — cooperam para viabilizar projetos que favoreçam a energia sustentável, resultando na aderência de multinacionais a esse objetivo (BENÍCIO ADVOGADOS, 2020,online).

2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA A região da Ásia Central, apesar de não ter demarcação oficial, compreende a região do continente asiático localizada entre o leste do Mar Cáspio e o centro-oeste da China, norte do Irã e do Afeganistão e o Sul da Sibéria. Fazem parte da região os países Cazaquistão, Quirguistão, Tajiquistão, Turquemenistão e Uzbequistão, além de parte dos territórios do Afeganistão, China, Índia, Irã, Mongólia, Paquistão e Rússia, como apontado na figura 1 (MATSUURA et al., 2003).

Figura 1: Mapa da Ásia Central

Fonte: GUIAGEO, 2020, produção nossa.

A história da região foi muito definida pelo seu clima e geografia, os quais geram um grande fluxo de migração de população. A agricultura é pouco viável devido à aridez do solo e, além disso, a região fica distante do mar e longe de rotas comerciais, motivos pelos quais há poucas grandes cidades na Ásia Central; durante muitos milhares de anos, essa área foi dominada por nômades. Devido a sua localização, ter uma boa infraestrutura terrestre, aérea ou que possibilite acesso a portos é a chave para que esses países consigam exportar suas mercadorias, visto que não possuem portos nacionais. Os povos sedentários só passaram e ter controle sobre essa área quando começaram a utilizar armas de fogo, no século XVI. Desde então, potências como Rússia e China expandiram-se por esse território, principalmente até o século XIX (MATSUURA et al., 2003). Após a Revolução Russa, em 1917, países como Mongólia e Afeganistão ficaram sob influência

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da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas3 (URSS), com independência apenas nominalmente; isso porque, apesar de terem conquistado-a, ainda estavam sob imposição soviética na região nesse período. A Mongólia, por exemplo, foi um estado satélite soviético, ou seja, a sua independência era reconhecida por outros Estados, mas estava sob domínio político e ideológico da URSS. No período, as áreas sob domínio soviético ficaram conhecida como Turquestão Russo e receberam grandes investimentos em infraestrutura, cultura e educação, promovendo a industrialização da região. Apesar disso, muito da cultura regional foi perdida, além de tensões provocadas pelos fracassados programas de coletivização e problemas ambientais (MATSUURA et al., 2003). Tendo em vista o fim da URSS, Cazaquistão, Uzbequistão, Turcomenistão, Quirguistão e Tajiquistão tornaram-se independentes, mas grande parte do poder concentrou-se nas mãos de antigos oficiais soviéticos (MATSUURA et al., 2005). Por esses países terem sido parte da URSS, sua infraestrutura desenvolveu-se conectada a Rússia e dependente dela, o que se revelou um desafio para o desenvolvimento desses países hoje, ao tentarem construir sua infraestrutura pensando em um país independente. Para exemplificar, grande parte das rodovias e ferrovias foram construídas para conectar a região a Moscou, bem como gasodutos e oleodutos, além disso, os recursos eram exportados através de portos russos. Após a independência, empresas estrangeiras continuaram a utilizar as estruturas previamente criadas pelos russos para evacuar esses recursos, apesar de outros dutos terem sido construídos posteriormente, como o duto que conecta o Quirguistão a China (FEDDERSEN; ZUCCATO, 2013).

2.1 CONTEXTUALIZAÇÃO SOBRE RECURSOS ENERGÉTICOS NA ÁSIA CENTRAL

No que tange à questão de recursos energéticos da região, o petróleo acaba destacando-se como atrativo para países como EUA, China e Rússia, principalmente devido à localização geoestratégica dos países na bacia do Mar Cáspio. Tal importância surgiu, principalmente após a crise do petróleo em 1970, na qual houve a elevação do preço do petróleo do Golfo Pérsico (Figura 2), fato que demonstrou os riscos de depender de uma única origem do recurso. É importante dar destaque ao Irã, que possui grandes reservas de recursos energéticos, incluindo a maior oferta de gás natural e quarta maior reserva de petróleo do mundo; por esse motivo, o Estado iraniano exerce uma grande influência na segurança energética internacional. Ademais, não somente os países centro-asiáticos estão fortemente conectados em nível geoestratégico, mas também a região do Cáucaso, composta por Geórgia, Armênia e Azerbaijão, possui amplas reservas de petróleo e de gás, fato que a aponta como região de interesse para obtenção de lucro frente ao restante do mundo. Apesar do enorme potencial energético existente, a exploração desses recursos exige ampla estrutura de transportes, já que além de dutos, construções de portos, ferrovias e embarcações podem vir a ser necessários para possibilitar o acesso a mercados estrangeiros (LINS, 2011).

Figura 2: Mapa do Golfo Pérsico

Fonte: BUREAU OF GLOBAL PUBLIC AFFAIRS, 2018

3 Após a Revolução Russa, em 1917, surgiu a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), em 1922, uma união de várias repúblicas soviéticas governadas por um regime unipartidário comandado pelo Partido Comunista (SUNY, 2008).



A influência da Rússia, maior parte da antiga URSS, sobre as rotas de exportação dos países centro-asiáticos é bastante evidente em diversos períodos da história, principalmente, pois algumas partes do território russo configuram-se como corredores para países da Ásia Central. Todavia, nas últimas décadas, o domínio russo sobre a região passou a ficar ameaçado devido à concorrência de outros atores internacionais (EUA e China), já que a região da Ásia Central e dos arredores do Mar Cáspio, conhecidas como “Transcaucásia”4, é muito próspera em petróleo. Além disso, apesar de não estar localizado na Transcaucásia, outro atraente são as reservas de gás presentes no Turcomenistão. A Transcaucásia é uma região bastante atrativa para empresas ocidentais justamente pela questão da abundância de petróleo, mas também possui diferentes atrativos, o que instiga interesse em diferentes nações (LINS, 2011). Para a Rússia, a Transcaucásia é o espaço de acesso para o Oriente Médio e potencial mecanismo amortecedor para conter intervenções turcas e ocidentais ao sul do seu território. O conflito da Armênia e do Azerbaijão pela região de Nagorno Karabakh, localizada ao sudoeste do Azerbaijão, teve sua origem com a queda da URSS e desde 1922 realiza eleições independentes e representa esse jogo de poder russo. A região é povoada por uma maioria étnica de origem armênia e busca integrar-se ao país; contudo, o Azerbaijão possui forte interesses na região e, após a queda da URSS, os dois países entraram em guerra pela dominação do território. Nesse período, a Rússia buscou fazer uma série de negociações para amenizar os conflitos, historicamente o país dominou a região por cerca de 200 anos, a qual era considerada uma zona de segurança nacional russa, por fazer uma barreira entre o mundo ortodoxo e o muçulmano. Contudo, ao mesmo tempo que apoiava a Armênia, o Estado russo mantinha fortes relações comerciais com o Azerbaijão e, segundo o próprio ex-presidente armênio Levon Ter-Petrosyan, nunca havia apoiado de fato a Armênia, buscando apenas balancear a situação (RIOS, 2017). Já para o Irã e a Turquia, a região Transcaucásia representa possibilidades de expansão e desdobramento de suas atividades relacionadas à energia. Com relação à potência estadunidense, a Transcaucásia, além de ser uma fonte adicional de energia, é uma região essencial para promover ações que visem a controlar a supremacia econômica e política russa — com o fim da URSS, os EUA consideraram imprescindível reduzir a influência russa no Cáucaso (RADVANYI; REKACEWICZ, 2000). Algumas das estruturas existentes hoje na região centro-asiática, como exposto anteriormente, buscam superar a influência russa da região, ao criar novas rotas para o transporte de gás e petróleo. Um exemplo disso são as novas rotas de gasoduto e oleoduto construídas sem depender das rotas russas, como o TAPI, que concederá acesso ao fornecimento de gás para a Índia e Paquistão, passando também pelo Afeganistão. Além disso, outro exemplo é o Gasoduto Central, rota que une o Estado do Turcomenistão, com abundância energética, com a província de Xinjiang, a oeste da China, fazendo passagem pelo Cazaquistão e Uzbequistão. Contudo, a Rússia ainda luta para restaurar a sua influência na região, tanto que o presidente russo Vladímir Putin se dispôs a restaurar o gasoduto SAC-4 e construir um novo gasoduto conectando-a ao Turcomenistão e mostrando-se aberto a negociações (GENTÉ, 2007). Entretanto, apesar da abundância em recursos energéticos na região e do alto interesse de outros países neles, os Estados centro-asiáticos acabam obtendo poucos benefícios para si. A exploração dos recursos energéticos por outros países pode trazer impactos positivos para região, em termos de geração de emprego, renda e por possibilitar a própria atividade de exploração, para a qual muitas vezes o país sozinho não teria a capacidade financeira e tecnológica. Contudo, também é necessário uma preocupação ambiental na tomada de decisões, e com outros países incluídos nas negociações, isso pode acabar não sendo priorizado. Ademais, gerar energia de maneira eficiente é um dos principais empecilhos aos países da Ásia e do Pacífico, que buscam atender às crescentes necessidades energéticas da região de maneira limpa e eficaz (SIMÃO, 2010).

2.2 IMPORTÂNCIA DO DESENVOLVIMENTO DE NOVOS RECURSOS DE ENERGIA RENOVÁVEL

A economia centro-asiática tem grande dependência do petróleo e de outras fontes de energia fóssil presentes em seus países, tornando-os bastante vulneráveis a instabilidades devido à oscilação de preço dessas commodities (bens primários produzidos em alta escala) (SIMÃO, 2010). A região também

4 Transcaucásia compreende as repúblicas atuais da Arménia, Geórgia e Azerbaijão (LINS, 2011).

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é uma localização geográfica importante, estando entre o continente europeu e o asiático, colocando-a como uma das principais rotas energéticas. Dessa maneira, essa pauta é destacada na Ásia Central, devido a sua grande relevância econômica (DUARTE, 2014). Além disso, o desenvolvimento da indústria de energia, apesar de altamente lucrativa, também é bastante prejudicial para a região e para o mundo, visto que o petróleo, assim como outras fontes de energia não renováveis, a exemplo do gás natural, é extremamente poluente, e a presença do gás carbônico (CO²), liberado pela combustão destes na atmosfera, causa efeitos drásticos a curto, médio e longo prazo, como, por exemplo, a aceleração no processo de mudanças climáticas (VIOLA; BASSO, 2016). Dessa forma, existe um impasse em pauta nessas sociedades: optar pela manutenção do status quo5 econômico e social, marcado por uma elite petrolífera, que explora a matéria-prima há décadas e se mantém estável no topo das sociedades da região, atingindo altos ganhos e mantendo para si grande parte destes, ou transformar essa realidade, ao buscar o desenvolvimento tecnológico de fontes renováveis de energia e, também, a manutenção dos lucros nesse mercado relativamente novo, que encontra barreiras e não retorna grandes ganhos instantaneamente. No entanto, essa área de desenvolvimento apresenta muito potencial de crescimento devido ao rompimento de barreiras tecnológicas que seu pode causar, atingindo níveis de conhecimento e de poder de transformação energética ainda desconhecidos (DUARTE, 2014). A dependência da produção de commodities para gerar renda, principalmente do petróleo, é comum nas economias consideradas em desenvolvimento, como a dos países da Ásia Central. Devido ao processo de industrialização mundial, bem como o de divisão do trabalho, as regiões periféricas tornaram-se responsáveis por oferecer ao mundo produtos primários, com baixo ou nenhum grau de tecnologia, mais baratos e que sofrem com a diminuição dos preços ao longo dos anos, visto que são mais voláteis (ISBELL, 2006). Essa situação, que afeta muitos países asiáticos, também é comum na América Latina e na África, destacando o papel dos países dessas regiões principalmente como ofertadores de matérias-primas baratos para o centro do mundo, como destacado pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) com o conceito “deterioração dos termos de troca”, que define a queda dos preços de produtos primários em comparação aos bens industrializados ao longo do tempo (CORAZZA, 2006). O fato da economia da Ásia Central ser tão dependente do petróleo e de outras energias fósseis é particularmente prejudicial ao desenvolvimento da região, visto que, como todo tipo dessa fonte, o petróleo é escasso e a sua exploração tem tempo limitado. Dessa forma, torna-se necessário que os países centro-asiáticos repensem os seus modelos de desenvolvimento, buscando uma economia mais diversificada e, logo, mais estável (ISBELL, 2006; SIMÃO, 2010). Entretanto, transformar a economia de um país não é tão simples, ainda mais em um cenário confortável: a região dispõe de grandes reservas petrolíferas, a elite local é formada em grande parte por exploradores do “ouro negro” e o próprio Estado se beneficia muito da exploração desses bens naturais (ISBELL, 2006). Ao pensar no futuro, é possível vislumbrar uma realidade bastante diferente, em que esses bens serão escassos e os ganhos com esses serão ainda menores. Dessa forma, a transformação das capacidades energéticas da região é uma grande oportunidade de investimento para os países da Ásia Central, desenvolvendo novos setores econômicos e garantindo maior segurança em um futuro no qual a preservação do meio ambiente terá uma importância ainda maior. As vantagens do desenvolvimento sustentável são muitas, até mesmo na esfera econômica — o desenvolvimento de novas tecnologias associadas a projetos de energia sustentável é um dos melhores exemplos —, mas é importante salientar que nem todos os países dispõem de condições para o investimento nesses novos modelos energéticos. Por isso, torna-se essencial o apoio internacional, seja por meio do compartilhamento de tecnologia ou do fornecimento de empréstimos, seja o debate amplo e diverso sobre a pauta ambiental (KLARE, 2008; LINS, 2011). Também é possível situar questões políticas e ambientais quanto ao desenvolvimento de recursos energéticos na Ásia Central. Devemos destacar, primeiramente, que a região é um ponto geopolítico crucial, localizando-se entre a Rússia, a Europa, a China e o Oriente Médio, ou seja, grandes produtores e consumidores de energia. Dessa forma, existem inúmeros impasses em questão, como o fato de a Rússia utilizar territórios centro-asiáticos para o transporte e para a distribuição de gás e de petróleo, sendo uma região crucial para a expansão russa em toda a Ásia no setor energético. Assim, os países mais aliados ao governo russo têm, em grande maioria, uma tendência a defender a utilização

5 "Status quo" é uma locução linguística que refere-se ao estado natural das coisas, dentre elas: situações, conjunturas, poderio, dentre outros (SAURIN et al., 2015).



de recursos energéticos não-renováveis, visto que, assim como a Rússia, os seus Estados também são dependentes economicamente desses produtos. A mesma situação pode ser analisada com relação ao Oriente Médio; porém, deve-se levar em conta que os países dessa região não exercem uma influência tão forte sob a Ásia Central como a Rússia ou a China (DUARTE, 2014). O papel dos chineses, ao contrário, é principalmente o de consumidor, sendo um dos principais parceiros dos Estados da região política e economicamente, destacando-se os inúmeros acordos existentes entre eles para o abastecimento energético do país mais populoso do mundo, que também é um grande produtor de petróleo (LINS, 2011). Entretanto, no caso da China, pode-se apontar que o país está na frente quanto ao desenvolvimento de energia sustentável, investindo em pesquisa e diversificando cada vez mais as suas fontes energéticas, reconhecendo a necessidade futura dessas. Dessa forma, o Estado Chinês torna-se um importante parceiro político e incentivador do desenvolvimento sustentável na região, apesar de possuir ressalvas, destacando a de que os países do sul-global dispõem de menos responsabilidade quanto às mudanças climáticas do que os países centrais, os primeiros a se industrializar. Nesse ponto, é necessário ressaltar que a China também vive um conflito entre o desenvolvimento de novas tecnologias e a exploração de matérias-primas não renováveis, como o carvão, visto que a transformação da cadeia energética de um país leva muito tempo e a economia chinesa ainda depende muito de fontes não-renováveis (PAUTASSO; OLIVEIRA, 2008). Ademais, o desenvolvimento de recursos energéticos sustentáveis tem, como já dito, uma grande importância ambiental. Essa pauta ganha cada vez mais relevância no cenário internacional por conta das grandes consequências da aceleração das mudanças climáticas. O degelo no Ártico, os verões mais quentes e os invernos mais frios são apenas alguns dos exemplos de fenômenos causados pelo aquecimento do planeta Terra, provocado pelo grande uso de combustíveis fósseis, principalmente o petróleo (VIOLA; BASSO, 2016). Em termos práticos, as consequências dessa exploração estão presentes na nossa saúde, que se torna cada vez mais debilitada devido à diminuição da qualidade do ar, adicionando também o aumento dos gastos do próprio sistema de saúde, visto que esse precisa atender cada vez mais pessoas. Em uma situação ainda pior estão os habitantes de países com risco de serem submersos pelo mar, como ilhas do Pacífico e do Caribe. Dessa forma, as mudanças climáticas se tornam também um problema de saúde pública e de sobrevivência de populações. Estados não terão mais território, podendo deixar de existir, e suas populações vão aumentar ainda mais a taxa de migrações no mundo, principalmente devido à necessidade de refúgio ambiental (WORLD HEALTH ORGANIZATION, 2018). Existem inúmeros argumentos, portanto, favoráveis ao desenvolvimento de recursos energéticos renováveis, mas esses também se confrontam com o interesse de países e das suas elites, que não desejam transformar o status quo e alterar a ordem econômica existente. Dessa forma, torna-se necessário ponderar ambos os lados e considerar todas as alternativas, buscando o desenvolvimento interno e a qualidade de vida global, avaliando quais são as reais necessidades atuais e futuras (DUARTE, 2014; SIMÃO, 2010).

2.3 COOPERAÇÃO PARA A CONSTRUÇÃO E A UTILIZAÇÃO DE FONTES ENERGÉTICAS

A cooperação internacional para o desenvolvimento de recursos energéticos é essencial, ainda mais em se tratando da Ásia Central, marcada por um baixo nível de desenvolvimento tecnológico e com pouca disponibilidade de recursos para investimento. O estreitamento das relações políticas e econômicas com possíveis parceiros é necessário, possibilitando a realização de acordos benéficos para o desenvolvimento da região, através de parcerias tecnológicas e financeiras. Algumas das questões mais importantes quanto à cooperação nessa área diz respeito à transferência de tecnologia e aos termos de financiamentos internacionais, como juros e prazos (LINS, 2011; PAUTASSO, 2015). Devido ao fato de grande parte dos países da Ásia Central não serem grandes produtores de tecnologia, torna-se necessário que esses garantam parcerias internacionais com Estados desenvolvidos e capazes de produzir os meios necessários para a construção de recursos energéticos. Nessa situação, um dos maiores impasses existentes entre comprador e vendedor é a transferência de tecnologia, que nada mais é do que o direito de o país comprador passar a produzir tal mercadoria internamente (CYSNE, 1996). Os países produtores de tecnologia alegam, na maioria dos casos, que a transferência de tecnologia é prejudicial aos seus interesses e aos negócios de suas empresas. Por outro lado, os

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países compradores alegam que os altos preços dificultam a compra constante de tecnologia importada e que a produção dessa internamente contribuiria para o desenvolvimento industrial local, gerando empregos e renda (CYSNE, 1996; SIMÃO, 2010). Esse impasse existe não somente na área de geração de energia, mas também em grande parte dos setores de tecnologia e inteligência, e são poucos os casos em que a tecnologia é transferida de bom grado para os seus compradores. No caso da tecnologia em questão, que podem ser máquinas para a construção de uma hidrelétrica, de um parque eólico ou de painéis solares, por exemplo, torna-se ainda mais importante que os países compradores detenham o direito de produção, visto que, no processo de substituição de fontes energéticas, a demanda por essas novas tecnologias pode se tornar cada vez maior e esse investimento já possui altos custos naturalmente. Com a produção interna, além de investir em energia limpa e em tecnologia que também pode ser aprimorada, o país também promove a geração de empregos, de renda e o incremento geral da economia, gerando lucros através do investimento (CYSNE, 1996; SIMÃO, 2010). Os financiamentos internacionais, um dos principais focos do BAD, servem principalmente para incentivar o investimento a custos mais baixos, dando a chance de que mais países possam investir em infraestrutura limpa e renovável. Organizações como o BAD foram criadas com essa finalidade, aproximar países e desenvolver relações políticas, econômicas e sociais, garantindo que o sistema internacional se torne cada vez mais interligado e que algumas barreiras sejam derrubadas. Os países da Ásia Central, nesse caso, buscam taxas de juros menores e financiamentos mais acessíveis, haja vista que esses não dispõem de tanto capital para o investimento em infraestrutura e necessitam desse tipo de organização justamente para isso. Se por um lado existe grande interesse dos países mais ricos presentes no banco em investir nessas obras, também existe uma disputa entre eles, que é travada no campo político e econômico, buscando realizar o investimento em determinados países para garantir maior influência regional e angariar outros possíveis parceiros (BAUMANN, 2017; SINGH, 1997). Na atualidade, pode-se dizer que um dos maiores investidores mundiais vem da Ásia: a China. O projeto da Nova Rota da Seda, que busca interligar continentes a fim de expandir o comércio e a influência chinesa, é um dos principais catalisadores do desenvolvimento na região, visto que esse se baseia principalmente no investimento em infraestrutura de transporte, como portos e ferrovias, fazendo-se necessário, também, o investimento em energia (ABDENUR; MUGGAH, 2017). Dessa forma, a China é um dos principais parceiros que estão no Banco e as relações positivas com esse país podem ser muito benéficas para a consolidação de projetos na Ásia Central (GRACEFFO, 2016). Entretanto, é importante destacar que a China criou, em 2014, o Banco Asiático de Desenvolvimento em Infraestrutura, sendo este uma alternativa ao Banco Mundial e ao próprio BAD. Dessa forma, o Estado chinês investe significativamente menos a cada ano em projetos do Banco, ainda que continue sendo um dos maiores investidores (PAUTASSO, 2015). Também podemos destacar os EUA e o Japão como grandes provedores de investimentos no BAD, tendo uma proposta diferente da chinesa. Ambos os países detêm grandes interesses políticos sobre a Ásia Central, tanto na projeção de poder quanto no confronto com potências locais. A cooperação com esses Estados, assim como com outros grandes financiadores da organização, é necessária para a consolidação de projetos, tornando o desenvolvimento de recursos energéticos na região possível e viável. É importante ressaltar, ademais, que, entre os termos para considerar um contrato vantajoso ou não, deve-se incluir, além da taxa de juros e do projeto propostos, a priorização do desenvolvimento de um projeto sustentável, que leve em conta os possíveis impactos na natureza local e que estejam em sintonia com o que o mundo espera da produção de energia para o futuro (GASPAR, 2008).

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS A região centro-asiática apresenta um enorme potencial de produção energética, com ampla capacidade de geração de energia renovável e grandes reservas de combustíveis fósseis. Nesse sentido, a relevância da região é notável ao atrair a atenção da política externa de diversos Estados e países vizinhos. A Ásia Central apresenta dois fatores que necessitam ser destacados, pois esses representam desafios no desenvolvimento desses recursos. O primeiro deles é a alta dependência e a proximidade dos países da região, já que a extração de recursos afeta diretamente questões fronteiriças sensíveis; e o segundo é o conflito de interesses no plano de desenvolvimento dos Estados da região (TSKHAY, 2019). Devido ao fato das fronteiras na Ásia Central serem constantes pontos de disputa pelos Estados,



a localização onde as obras são realizadas é de suma importância, pois a construção de um gasoduto implica na ligação direta de diversos Estados e só é possível após muitas negociações sobre quais países irão receber a passagem desses recursos e quais irão beneficiar-se disso. Um exemplo seria a realização de um gasoduto que corta o Mar Cáspio, local de intensa disputa pela delimitação do mar territorial e de zonas econômicas exclusivas, como se propõe as leis de Direito do Mar6. A execução do projeto depende da logística proposta e da negociação entre as partes, mas, mesmo assim, não exclui a possibilidade de conflitos futuros. Diversas ações e instituições foram criadas em prol do desenvolvimento desses recursos, o que tornou a região promissora e com altos níveis de projeção de crescimento econômico, em parte pelo aumento dos investimentos públicos do Cazaquistão (XINHUA, 2019), maior economia da região. Atualmente, os investidores vêm majoritariamente da Rússia, Índia, China e Turquia (TSKHAY, 2019). O BAD é a maior fonte de financiamento para desenvolvimento da região e apresenta um grande canal de empréstimos, diálogo político, assistência técnica e investimentos. O programa de Cooperação Econômica Regional da Ásia Central (CAREC) corresponde a uma colaboração de 11 Estados e parcerias de desenvolvimento: Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD), o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), O Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Islâmico de Desenvolvimento (IsDB, em inglês), o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD) e o Banco Mundial (BIRD). O CAREC representa um campo de aproximação política, facilitador de projetos regionais, focando no desenvolvimento conjunto e sustentável da Ásia Central. Como objetivo central, o programa busca transformar a região em um centro de comércio mundial, representado por altos níveis de crescimento econômico e redução da pobreza. Financiado majoritariamente pelo BAD, o programa prioriza a realização de projetos de cooperação nos setores viário, energético e comercial. O setor de energia é um dos pontos chave do programa e nele já se realizaram inúmeros projetos de construção de subestações de energia, criação de mais de mil e seiscentos quilômetros de linhas de transmissão, ampliação na capacidade de geração de energia na região e criação de um fórum de investimentos para serem debatidos os principais ponts do investimento e da institucionalização da integração energética da região (CENTRAL ASIA REGIONAL ECONOMIC COOPERATION, 2020). Um dos projetos já concluído desenvolvido pelo BAD é o Gasoduto Turcomenistão- Azerbaijão-Paquistão-Índia (TAPI), o qual transporta gás natural do Turcomenistão até a Índia, passando pelo Afeganistão e pelo Paquistão. O projeto interliga o transporte de gás entre os quatro países e beneficia diretamente as companhias estatais produtoras de hidrocarbonetos. Por mais relevante que tenha sido o projeto, a apresentação de conflitos de interesse entre os Estados e o papel de suas companhias, somados a questões de conflitos internos, como, por exemplo, as áreas controladas pelo Talibã e a necessidade de desvio ou retomada dessas regiões e o contínuo monitoramento do gasoduto são problemas frequentes que devem ser enfrentados na região da Ásia Central. Ademais, isso acaba influindo na demora das negociações, como no projeto do TAPI, que foi idealizado em 1995, mas sua conclusão efetivou-se apenas em 2017. A grande quantidade de fatores a serem debatidos, principalmente a questão de fronteiras, tornam projetos, como esse, de longo prazo; porém, quando realizados, são altamente recompensadores, visto que beneficiam diretamente às economias das partes envolvidas e às instituições estatais e internacionais responsáveis (ADB, 2016b). Atualmente, o BAD tem ativos inúmeros projetos na área de energia na região, principalmente sobre a renovável. Dentre os objetivos do financiamento do Banco estão o aumento da distribuição de energia, a realização de projetos de energia renovável,a geração eficiente de energia no Quirguistão, o projeto de desenvolvimento do setor energético do Tadjiquistão. Também é um foco presente nas ações da instituição a assistência técnica como forma de transmitir conhecimento tecnológico e fomentar a inovação e a cooperação técnica nos Estados da Ásia Central (ADB, 2020b). A ONU também possui resoluções em relação à região, principalmente no que tange à questão de paz e segurança, com foco nos conflitos regionais e internos, como a situação de terrorismo no Afeganistão através de missões de paz como a UNAMA (Missão de Assistência das Nações Unidas no Afeganistão). Para o Conselho de Segurança da ONU (CSNU), é fundamental a estabilidade política, social e econômica dos Estados da centro-asiáticos, pois uma crise interna, como os conflitos no Afeganistão, podem transbordar para outros países e dificultar projetos em andamento, bem como as estruturas diplomáticas e fóruns de debate regional (CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS, 2018).

6 De acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, o mar territorial são águas consideradas parte do território nacional, em uma faixa que se extende 12 milhas náuticas. As zonas econômicas exclusivas são áreas onde apenas o Estado tem a soberania de exploração de recursos, mas não possui jurisdição sobre as embarcações que transitam por ela (ONU, 1982).

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4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO A República Islâmica do Afeganistão tem um dos mais baixos índices de acesso à energia no mundo, apesar de dispor de muita capacidade para o desenvolvimento energético. Nos últimos anos, o Afeganistão tem criado acordos de importação de energia de países da Ásia Central e com o Irã, principalmente, garantindo o incremento do setor energético no país. Ainda assim, se faz necessário o desenvolvimento de recursos próprios, como uma forma de segurança energética e autonomia do país, que tem capacidades para o desenvolvimento eólico, por exemplo (FAHINI; UPHAM, 2018). Na República Federal da Alemanha as fontes renováveis já são largamente utilizadas no país, principalmente a energia solar e eólica. Contudo, a Alemanha ainda possui fontes muito poluentes e sua atuação no BAD visa a reduzir os impactos de seu histórico de poluentes ao promover a utilização de energia renovável nos países centro-asiáticos. O país apresenta um recorde de investimento em energia limpa, o qual foi possibilitado pelas características climáticas do país, além de fomentos direcionados, como a Lei relativa à Injeção de Energia Elétrica à Rede, de 1991 (UHL, 2020). A Comunidade da Austrália é membro-fundador do BAD, sendo o seu quinto país com mais poder do voto. Dentre os projetos apoiados pelo país, existe um foco maior nas ações voltadas à redução da extrema pobreza e ao desenvolvimento da região sul da Ásia e do Pacífico, dando voz às demandas da região. Os principais projetos apoiados pela Austrália no setor energético são focados no aumento da utilização de energia limpa e na aceleração da implantação física de captura e armazenamento de carbono (ADB, 2019g). O Azerbaijão possui a exportação de hidrocarbonetos como setor majoritário de sua economia. Intimamente ligado com a região, o Azerbaijão representa uma rota de recursos energéticos que interligam a Europa, a Rússia e a Ásia, em sua maioria, e participa ativamente das discussões de desenvolvimento nos fóruns econômicos da região (OSMANLI, 2017). Membro desde 1973, a República Popular de Bangladesh cortou pela metade os índices de extrema-pobreza durante os últimos 25 anos. O Banco vem trabalhando em projetos de infraestrutura e educação para contribuir com a recente expansão econômica do país. A nação tem como como principal atividade econômica a exportação de produtos têxteis. Além disso, o BAD continua auxiliando no desenvolvimento de infraestrutura, habilidades, planejamento urbano e meios de subsistência rurais em todo o país; no que tange ao setor energético, os projetos são voltados principalmente para a expansão das linhas de transmissão energética e para melhorar a eficiência operacional, através de drones, a fim de transferir mais energia e reduzir as perdas (ADB, 2019h). O Canadá é um membro fundador do BAD e também um importante componente, visto que realiza generosas contribuições ao Banco. Ademais, o Estado canadense também se preocupa com a questão das mudanças climáticas, por isso possui em seu histórico diversos projetos que visam à redução de emissão de gases de efeito estufa, principalmente na China, na Índia e na Indonésia (ADB, 2019a). A República do Cazaquistão é um país localizado na Ásia Central e recebe ajudas monetárias e de desenvolvimento do BAD. Os auxílios já recebidos pelo Cazaquistão destinam-se principalmente para modernização da infraestrutura, criação de serviços sociais e empregos e desenvolvimento do setor privado. Além disso, em 2018, o Banco financiou as empresas de energia para que transformassem seus serviços de modo sustentável (ADB, 2019c). A República Popular da China representa uma das mais significativas presenças políticas e econômicas da região, com grande atuação das companhias estatais de energia e construção civil do país. Grande parte dos investimentos são representados em transferência de tecnologia e obras de infraestrutura, como gasodutos e estações de energia. A região é de grande importância para o projeto chinês da Nova Rota da Seda (FAZILOV; CHEN, 2013). Parceira do BAD desde 1987, a República Popular da China é o segundo maior tomador de empréstimo do banco, com o objetivo de financiar suas reformas econômicas e resolver problemas internos recorrentes, tais como poluição, desenvolvimento sustentável e redução da pobreza. Com isso, o país pretende investir em projetos semelhantes em diversos Estados, através de empréstimos e financiamentos de fundo do BAD com demais instituições em desenvolvimento em energia limpa e desenvolvimento de áreas rurais (ADB, 2020a) A aproximação da República da Coreia ocorre de forma mais intensa atualmente, diplomaticamente as negociações do país com os demais Estados da região tendem a adotar uma postura mais pragmática. Os investimentos coreanos, por sua vez, são realizados em diversas áreas da economia como forma de abarcar novos mercados (FUMAGALLI, 2012).



Os Estados Unidos da América são os principais investidores do BAD. Dessa forma, os seus representantes dispõem da maior porcentagem de votos para a aprovação dos projetos. Nesse contexto, pode-se dizer que os interesses estadunidenses na região da Ásia são de longa data e, hoje em dia, servem também como uma forma de diminuir a expansão chinesa pelo continente. Apesar do grande investimento norte-americano, deve-se ressaltar, também, que o governo se mostra pouco interessado em grandes transformações, como a implantação de uma rede energética renovável nos países asiáticos, sendo um grande defensor dos meios tradicionais de produção de energia (GASPAR, 2008). A República das Filipinas é um arquipélago que se localiza na região do Círculo de Fogo do Pacífico, o que torna o país sujeito a tufões e terremotos, mas, em contrapartida, também é uma região rica em recursos naturais. No que tange ao BAD, as Filipinas já receberam auxílio para otimizar os recursos energéticos do país, além de infraestrutura para aprimorar a produção de energia e reduzir a emissão de gases (ADB, 2019d). A República Francesa é uma das principais investidoras em energia renovável na Europa, sendo uma presença importante no contexto do Banco. Em acordo com as propostas do Acordo de Paris, o governo francês tem como meta a diminuição intensiva da produção de energia não-renovável, substituindo essa por meios considerados menos agressivos à natureza, tais como a energia eólica e solar. Entretanto, podemos destacar, também, que a França é um dos principais fomentadores da produção de energia através de usinas nucleares, a qual é bastante controversa devido aos possíveis danos causados à natureza (ADB, 2016a). O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, conhecido como o berço da revolução industrial e da exploração de carvão, viu suas matrizes energéticas renováveis ultrapassarem os combustíveis fósseis pela primeira vez em 2018. A meta é que, em 2025, todas as usinas de carvão já estejam fora de funcionamento no Estado (TWIDALE, 2018). Sendo um dos membros não-regionais fundadores do Banco, o Reino Unido tem contribuição anual de bilhões de dólares distribuídos em uma média de 450 projetos no total (ADB, 2019k). Como membro do Banco desde 2007, os objetivos da República da Geórgia são de obter um desenvolvimento econômico sustentável e melhorar a sua conexão regional. Apesar disso, o tópico energético tem o menor número de projetos e capitais investidos dentro dos comprometimentos do país com o Banco; contudo, o governo da Geórgia acredita que as negociações no BAD podem ser a chave para aumentar as conexões na região e investir em setores que possam trazer algum benefício para o país de maneira sustentável (ADB, 2019b). A República da Índia, conhecida por seu elevado índice populacional, possui demanda energética 40% maior que a japonesa e, ainda assim, o país consome o equivalente à 15% da energia consumida no Japão. A Índia, como Estado-membro do Banco, desde 1966, dispõe de 699 projetos em parceria com o BAD, sendo que, entre esses, o tópico energético ocupa o segundo lugar, com 182 projetos que visam a buscar tecnologias com o intuito de melhorar a eficiência energética e reduzir a intensidade de seu uso. Além disso, a região centro-asiática é uma zona de influência importante para a Índia. Tendo em vista isso, é interessante que a região se desenvolva no setor de infraestrutura energética para que o país tenha parceiros fortes ao seu redor (NASSIF, 2012). A República da Indonésia tem como plano, até 2025, aumentar o nível de investimento em energia renovável em até 17%. O interesse do Estado no desenvolvimento de novas fontes de energia se justifica devido ao grande aumento populacional, que não corresponde com o crescimento da produção de energia no país, podendo gerar uma situação de calamidade no futuro. Dessa forma, o desenvolvimento de uma política de segurança energética é essencial para a Indonésia, sendo esse é um país comprometido com a renovação dos modelos de produção de energia atuais (TIESS; MUJIYANTO, 2013). Membro-fundador do BAD, a Itália atua como co-financiador de uma série de projetos junto ao banco e, como retorno, leva empresas locais para as implementações. Diversas empresas italianas também contribuem para o desenvolvimento de recursos capazes de criar melhores condições na Ásia Central, além de contribuir para o Fundo de Desenvolvimento Asiático (FDA), para estudos técnicos e criação de políticas (ADB, 2019m). O Japão é um membro fundador e, juntamente com os EUA, possui um dos maiores poderes de voto do BAD, além de ser o único país a ocupar a presidência do Banco. Por essas razões, o Estado japonês possui grandes responsabilidades nas ações da oganização. Além disso, o governo do Japão se preocupa com investimentos e financiamentos sustentáveis, pois o sistema financeiro do país busca atenuar os riscos climáticos em expansão, tendo em vista que essas mudanças climáticas podem atingir

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gravemente o país (SCHUMACHER; CHENET, 2000). A Federação da Malásia cresceu como um grande exportador de recursos naturais até sua recente industrialização, com a qual se aproximou- mais do sistema de manufatura e se posicionou como um dos países mais competitivos da Ásia devido aos seus excelentes resultados e infraestrutura. Sua participação no Banco busca promover integração e cooperação com os demais Estados da região, ao buscar cooperação para a produção de energia, com o intuito de promover um aumento da infraestrutura energética sustentável da Ásia Central (ADB, 2019i). A República Popular da Mongólia atua fortemente em projetos de infra-estrutura, suporte dos negócios rurais e acesso à recursos urbanos e redução da extrema pobreza no país. Ademais, em 2018, o país continuou a crescer devido ao aumento do preço das commodities e investimentos de outros países na mineração, somando-se a medidas governamentais específicas, auxiliando o país a reduzir drasticamente suas dívidas (ADB, 2019j). A Nova Zelândia, localizada na região do pacífico, concede grandes contribuições ao Fundo de Desenvolvimento Asiático (FDA), os quais são destinados para o desenvolvimento dos países membros do BAD. Além disso, muitos dos recursos neozelandeses também são alocados para os denominados Fundos Fiduciários, responsáveis pela assistência técnica, financeira e projetos de investimentos, o qual abrange ações de longo prazo, como o fornecimento de água, energia limpa e cooperação e integração regional (ADB, 2017). Como um dos membros fundadores do Banco, o Reino dos Países Baixos já investiu bilhões de dólares em projetos em parceria com o Banco, sempre almejando a redução da pobreza das regiões da Ásia e do Pacífico (ADB, 2019n). Dentro de seu próprio território, a Holanda se encontra comprometida em uma meta de ter 30% de sua matriz energética em energia limpa e renovável nos próximos 11 anos, e avança nesse objetivo fazendo uso de novas tecnologias, como a conversão de lixo em força motriz para os metrôs da capital (CHIARETTI, 2009). O Paquistão busca uma maior aproximação diplomática com seus vizinhos da Ásia Central. Liberto de muitos de seus conflitos internos que assolaram o país nas décadas passadas, o Estado busca firmar relações bilaterais e assumir uma postura diplomática ativa na região, tendo como principal objetivo o suprimento de seu déficit energético com os recursos e se assegurar como elo geográfico entre a Ásia Central e o Leste Asiático (SOFI, 2019). O Paquistão é um dos membros fundadores do BAD e é alvo direto de investimentos pelo banco, com um longo histórico de parcerias e projetos aprovados principalmente no setor de energia. Além do TAPI, o Paquistão busca empréstimos para financiar sua infraestrutura energética, com grande parte dos projetos voltados à energia sustentável.(ADB, 2019p) A República do Quirguistão tem tido dificuldades, nos últimos anos, no setor de energia, principalmente quanto ao desenvolvimento de recursos renováveis. O difícil acesso a financiamentos e a falta de interesse local para o desenvolvimento dessas energias levou o Quirguistão a uma crise interna, não podendo oferecer energia para toda a sua população. Dessa forma, torna-se necessário a busca de meios mais baratos de energia renovável, assim como o incremento dos investimentos no Estado (LIU; PISTORIUS, 2012). O Reino da Tailândia tem em sua política interna uma grande preocupação com o desenvolvimento de fontes de energia renovável no país, visando a evitar a dependência do petróleo vindo de fora. Dessa forma, a construção de uma política de segurança energética na Tailândia parte do princípio de que as fontes renováveis oferecem maior estabilidade aos países que as desenvolvem, tornando-se possível ser autossuficiente em sua produção. Os investimentos tailandeses estão dispostos, principalmente, na produção de energia através da biomassa (ASAFU-ADJAYE; WIANWIWAT, 2013). Taipei (China) possui um grande histórico como membro fundador do BAD e sua presença na região se dá por meio de financiamentos e empréstimos em fundos de projetos do Banco. Também possui presença em trocas de tecnologia com os países da região. Ainda que não possua investimentos diretos em áreas de energia, é parte assinante de programas de fundos de investimentos nos setores de energia renovável, água, saúde e cooperação regional, por meio de investimentos de bancos e gerenciamento de fundos monetários (ADB, 2019o) A parceria do Tajiquistão com o Banco baseia-se em explorar e aumentar as bases econômicas domésticas e internacionais. Somando um total de 20 projetos de caráter energético, é notável que o tópico se apresenta como caráter prioritário no país. Dentre os projetos já desenvolvidos pelo BAD, encontram-se o auxílio para a melhoria de três usinas hidrelétricas, a instalação ou atualização de mais de 600 quilômetros de linhas de transmissão e distribuição de energia e a modernização das



principais subestações de eletricidade do país. Além disso, o Banco já está implementando uma doação de 35 milhões de dólares para reconectar o sistema elétrico do Tajiquistão ao Sistema de Energia da Ásia Central por meio de uma interconexão com o Uzbequistão. Tendo em vista isso, o país busca investimentos em setores capazes de melhorar o aproveitamento energético, conectar-se com outros Estados da região e suprir as demandas econômicas com novos projetos (ADB, 2019e). A República da Turquia é um país localizado do leste da Europa até o oeste da Ásia e também é um dos membros do BAD, no qual auxilia outros países com financiamentos estratégicos para o desenvolvimento de bens e serviços. Além disso, a Turquia auxilia no financiamento da Assistência Técnica de Fundos, concedendo doações e empréstimos para desenvolver projetos e estudos técnicos e políticos (ADB, 2019f). O Turcomenistão é um dos países ligados pelo projeto TAPI e fortemente envolvido com as negociações de desenvolvimento da região. Sua economia é intimamente ligada aos projetos de desenvolvimento realizadas de forma bilateral ou pelas diversas instituições que atuam na Ásia Central. O papel do BAD no país é muito importante, visto que dentre os inúmeros projetos realizados, os mais recentes incluem uma assistência de 1,3 milhões de dólares para o projeto de conexão regional de linhas de energia, além de um empréstimo de 500 milhões de dólares em projetos de infraestrutura (ADB, 2016b) Parceiro desde 1995, a República do Uzbequistão vem trabalhando em um projeto de desenvolvimento a partir de investimentos privados em parceria com o BAD. As principais participações do Banco hoje envolvem energia (com ênfase em alternativas renováveis) e transporte. Além do crédito, o país busca apoio para redução das desigualdades sociais (inerentes a sua economia) e também integração com os demais Estados da região (ADB, 2019l).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) Em que medida o projeto de desenvolvimento chinês pode ser considerado benéfico para os países asiáticos? Quais são as possíveis consequências negativas?

(2) Sendo o Japão e os Estados Unidos da América os principais investidores do Banco Asiático de Desenvolvimento, o projeto chinês teria capacidade de execução e de expansão por meio dessa organização?

(3) Os países excluídos da rota teriam capacidade de organização regional para além da sombra chinesa?

(4) Podemos considerar que o ideal desenvolvimentista chinês, impulsionado pela nova rota da seda, tem um viés intervencionista nos Estados em que a China atua?

(5) Quanto às necessidades da China com relação a territórios de Estados de fora do banco, como a organização pode ajudar no apoio ao projeto chinês para que este se estenda para além do BAD?


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CONFERÊNCIA DE MINISTRAS E MINISTROS DE

DEFESA DAS AMÉRICASCombate à Violência Urbana na América Latina

Carla Lemos Guarnieri, Don Olisson Pilar de Oliveira, Francielle Mazocco, João Pedro Lisbôa Silva e Lucas Colombo Keil1


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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Por possuir o monopólio, tanto sobre a força policial quanto sobre a criação das leis, é possível que o Estado passe a agir colocando em segundo plano o interesse da população, já que controla desde a elaboração das regras de conduta até as ferramentas de fiscalização e coerção. Quais podem ser as consequências disso para um país?

(2) Se interesses privados e grupos políticos forem preferidos em detrimento do bem comum, como pautas sociais, tais como a violência urbana e a liberdade de expressão, podem ser atingidas?

APRESENTAÇÃO O passado de colonização e de dominação pelos europeus sobre a América Latina resultou não só em sérios problemas sociais para aquela época, mas também criou um estrutura que afeta o desenvolvimento da região até os dias atuais (ABRAMOVAY et al., 2002). A exploração humana da escravidão, a busca inconsequente por ouro e a ambição irrefreável por recursos econômicos tornaram a América um continente onde a desigualdade social e a violência ressoam até o presente século (GALEANO, 2017). Tanto pela falta de oportunidades honestas quanto pela discrepância de renda entre as elites e as classes mais pobres, diversos caminhos conduziram uma parcela da população ao crime, levando à formação de toda uma economia baseada em drogas ilegais e no narcotráfico, que está diretamente relacionada aos números assustadores demonstrados pela violência urbana na América do Sul, Central e no Caribe (BERGMAN, 2018). Ao longo do século XX, estabeleceu-se uma rota entre a América do Sul e a do Norte, envolvendo o tráfico ilegal de drogas e a lavagem de dinheiro. As plantações de coca, principalmente na Colômbia, eram mantidas por organizações criminosas transnacionais que mantinham atividades em países vizinhos e lucravam com a venda, por terceiros, nos Estados Unidos da América (EUA). Durante anos, os próprios EUA defenderam que o dinheiro obtido com o narcotráfico na América era utilizado para o financiamento de organizações terroristas ou criminosas como as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), o Hezbollah, no Oriente Médio, e os cartéis mexicanos. Utilizando esse discurso como justificativa, os estadunidenses lideraram diversas ações na América Latina, seja com apoio financeiro aos países afetados, seja via invasão militar de outros Estados (MARES; KACOWICZ, 2016). Em paralelo ao combate militar contra o terrorismo, leis antiterrorismo surgiram em toda a América Latina nas últimas décadas, em especial após os ataques de 11 de setembro (AZEVEDO, 2015). Esse movimento se intensificou ao passo que os protestos da “Primavera Latino-americana” instauraram desordem no continente. Dessa forma, a legislação antiterrorista, que prevê a violação de privacidade pela polícia e penas mais altas para crimes que se enquadram nela, foi utilizada como forma de silenciamento e de repressão pelos governos em manifestações como as do Brasil, Chile e Argentina, onde confrontos violentos não foram raros (PHILLIPS, 2019). De forma a apresentar o tema, primeiro busca-se discutir o passado da América e como se deu a construção de alguns processos na estrutura da sociedade, de forma a compreender as causas da violência urbana na região e evitar repetir soluções que já se provaram ineficazes. Em seguida, apresentam-se casos específicos que ilustram a violência, o narcotráfico e o antiterrorismo estatal contra a própria população a fim de contextualizar e prover informações básicas para o debate. A pluralidade e a diferença de capacidades econômicas e estruturais entre os diferentes países do continente certamente serão um obstáculo, mas também uma peculiaridade que oferecerá uma gama maior de possibilidades de ação.

1 HISTÓRICO Nessa seção, será apresentado um breve panorama sobre o processo de colonização e as consequências dele nas estruturas dos países americanos. Além disso, buscar-se-á correlacionar os impactos no desenvolvimento econômico e as assimetrias entre as classes sociais com o fenômeno da violência urbana.



1.1 EXPLORAÇÃO COLONIAL NA AMÉRICA

A colonização configura um sistema no qual se nega a dignidade do outro, o colonizado, reduzindo-o a um ser inferior. A violência imposta perdurou por centenas de anos no continente americano, trazendo em suas marcas a opressão, o complexo de inferioridade e o medo, mas também a resistência e a luta contra a domesticação civilizadora europeia. Para Meneses (2018), uma das dimensões fundamentais do colonialismo está na “incapacidade de ouvir e (re)conhecer o outro como sujeito, com experiências, com saberes” (MENESES, 2018, p. 116), demonstrando que a missão colonialista se expressa não apenas no saqueamento de bens e matérias primas, mas especialmente na conquista das culturas e dos ideais dos povos originários. Torna-se aceito, por meio da força, apenas uma forma de experimentar e refletir o mundo — resultando em tamanha dominação que faz com que os colonizados internalizem a suposição da superioridade eurocêntrica, passando a crer que suas próprias vivências e histórias são “atrasadas” em comparação à europeia (MENESES, 2018). As colônias poderiam ser distintas entre dois modelos: de povoamento e de exploração. Enquanto os territórios invadidos por Portugal e Espanha entrariam na categoria de colônias de exploração, servindo apenas para o enriquecimento da metrópole, as colônias de povoamento, dominadas pela Inglaterra, teriam como fim o desenvolvimento local, em uma espécie de colonização não-predatória. Entretanto, essa divisão simplista pode não corresponder à brutalidade imposta também nas chamadas colônias de povoamento, fazendo com que aparentem uma dominação mais “leve”. Ainda que nas 13 colônias não houvesse um efetivo projeto colonial, quando comparada às colônias ibéricas, pois existiam sem grande tutela da Coroa (o que, também, acabou aproximando os Estados Unidos de sua independência), a violência foi uma marca em todo o continente americano e não pode ser relativizada.As diferenças recaem de maneira mais expressiva nas escolhas políticas, nos ideais presentes na religião protestante e no maior desenvolvimento do sistema capitalista na região norte-americana. Também, diferentemente da América ibérica, a anglo-saxônica se define como uma colonização de empresa, não de Estado, sendo as companhias organizadas por comerciantes e com todas as características de empresas capitalistas (KARNAL et al.,2007). Como Galeano (2017, p. 19) expõe “o desenvolvimento desenvolve a desigualdade” , que expressa uma América Latina que, desde seu descobrimento até os dias atuais, tem sua terra, seus recursos e seus homens transformados, de alguma maneira, em capital europeu e, mais tarde, norte-americano. O retrato dos efeitos das relações metrópole-satélite é de que, hoje em dia, as colônias que mantinham laços mais estreitos com a metrópole são as mais afetadas pela pobreza após, por alguma razão, serem descartadas pelos colonizadores (GALEANO, 2017). Isso se deve à interferência direta das Coroas de Espanha e Portugal, que influenciavam a esfera política e econômica, submetendo as colônias a uma relação de obediência, lealdade e, consequentemente, dependência (FERNANDES, 2019). A sociedade colonizada é marcada pelo trabalho escravo1 e, consequentemente, por uma enorme desigualdade social. Grande parte dos imigrantes ingleses para as 13 colônias, por exemplo, eram pobres prejudicados pelo êxodo rural, buscando melhores condições. Dos preços altos que advinham de uma passagem para a América e da necessidade de mão de obra, surge uma nova maneira de utilizar trabalho forçado: a servidão temporária, que consistia em prestar, por tempo limitado, serviços não-remunerados a quem tivesse patrocinado sua viagem. Houve, claramente, diversas resistências à bestialidade presente na colonização. Indígenas possuíam uma rota de fuga para o interior e também utilizavam da violência como defesa legítima. Naturalmente, os negros escravizados também resistiram das mais variadas formas: atrasando o trabalho, fingindo doenças, fugindo, causando incêndios, assassinando e mutilando o próprio corpo (KARNAL et al., 2007). Ao conquistarem suas independências, os países latino-americanos imediatamente tornaram-se um alvo para as garras britânicas, que garantiriam a perpetuação do poder dos donos de terra e dos comerciantes dos portos de exportação. As recém libertas colônias brilhavam como novos mercados no cenário mundial e a pressão inglesa fez com que fossem eliminadas quaisquer proibições que dificultassem o comércio com estrangeiros. Foram diminuídos, ou abolidos, impostos sobre exportações e importações. (GALEANO, 2017).

1 “O historiador norte-americano Frank Tannenbaum diz que a escravidão em áreas anglo-saxônicas fez parte deum mundo moderno, com relações sociais individualistas e um sistema jurídico baseado nas leis anglo-saxônicas. Isso faria do escravo mais um objeto do que um ser humano. O escravo negro em zona ibérica fariaparte de uma sociedade paternalista e fundamentada no Direito Romano, o que o tornaria um elemento da baseda sociedade, mas ainda assim um ser humano.” (KARNAL et al, 2007, p. 63)

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1.2 AS ASSIMETRIAS QUE PERDURAM ATÉ O PERÍODO MODERNO

O século XX foi marcado na América Latina por regimes ditatoriais, muitos deles caracterizados por lideranças militares. Nos anos de 1920 e 1930, Venezuela, Cuba, Nicarágua, República Dominicana, Peru e Haiti passaram por governos repressivos; entretanto, o que se destacou no continente sul-americano foram autoridades militares guiadas pela Doutrina de Segurança Nacional, entre 1960 e 1970 (SADER, 2015). A Doutrina de Segurança Nacional foi elaborada por norte-americanos, logo após a Segunda Guerra Mundial, como uma resposta ao novo papel conquistado pelos Estados Unidos no cenário. Tinha como um dos principais objetivos a contenção do comunismo, incentivando uma “caça às bruxas”, que perseguia pessoas que aparentassem ter uma ligação com ideologias de esquerda e instalava um clima de terror na sociedade. A doutrina também estimulava a articulação de um aparato burocrático-militar-industrial para garantir a segurança nacional. A disseminação do conceito na América Latina se deu principalmente por meio de escolas militares e se concretizou por meio do estabelecimento de ditaduras, tendo como estopim o temor de que, ao exemplo da Revolução Cubana de 1959, o restante do continente fosse seguir o caminho cubano e passar por profundas mudanças políticas e sociais (MENDES, 2013). Tendo como expoente o Brasil, em 1964, o ciclo de ditaduras aplicou uma militarização estatal, tendo como principais dirigentes políticos as Forças Armadas, que se estabeleceram no poder através de intensa repressão popular e das instituições democráticas. O anticomunismo e o conservadorismo latente nos regimes justificavam a violência estatal, e o medo moldou a sociedade latino-americana da época (SADER, 2015). Com o curso de transições de regimes autoritários para democracias, o conceito de segurança cidadã surge na América Latina como um meio de diferenciar os moldes securitários na democracia em comparação aos utilizados anteriormente. Antigamente, segurança estava ligado diretamente ao Estado. Já nos regimes democráticos, o conceito é utilizado em referência à segurança de todas as pessoas e grupos, tanto nas zonas urbanas como rurais. A segurança cidadã se estabelece como essencial para o desenvolvimento humano e depende de diversos atores, condições e fatores, como o passado do país e a cultura de sua sociedade; as políticas empregadas pelos governos; e o cenário doméstico e internacional. É necessário que o Estado exerça seu papel na proteção contra o crime e a violência social, tendo em perspectiva os direitos humanos e o cidadão como objetivo central das decisões políticas (ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, 2009). Como herança dos governos autoritários que atuaram no Cone Sul nas últimas décadas, existe um legado de uma situação de permanente reprodução da violência no continente. O adicional da pobreza eleva a desigualdade e a exclusão social, que, por sua vez, favorece o aumento da violência e da criminalidade. A impunidade e fragilidade na segurança urbana se transforma nos baixos índices de confiança que a população possui no governo, na polícia e no sistema judicial. Em vários países da região, a corrupção tem permitido o estabelecimento de organizações criminosas que se firmam como estruturas de poder (OEA, 2009). No período do século XXI, houve um aumento na violência criminal urbana, espelhada nas ações do crime organizado, como tráfico de drogas, e também a propagação (legal e ilegal) do uso de armas de fogo, que resultam em uma maior periculosidade nos delitos. A maioria dos registros de assassinatos incide sobre as periferias urbanas, onde a qualidade de vida e as condições de convívio coletivo são mais degradados. Evidências apontam que os riscos de morte violenta são drasticamente maiores para os cidadãos que vivem em regiões que penam em questões sociais e de infraestrutura (SANTOS, 2002).Ainda assim, mesmo em zonas de risco, nem todas as pessoas têm a mesma probabilidade de serem vítimas. No Brasil e nos Estados Unidos, por exemplo, homens negros de classes mais baixas são os mais vulneráveis, chegando a ter seis vezes mais probabilidade de ser assassinados do que os brancos. Jovens negros, entre 15 e 24 anos, a maioria do sexo masculino, têm sete vezes mais chance de sofrer homicídios do que todos os outros grupos etários juntos, de ambos os sexos (HUGGINS, 2010). Ainda que o conceito biológico de raça já esteja superado cientificamente, a utilização do mesmo como critério para sustentarestruturas de poder no sistema capitalista e classificação de sujeitos como inferiores ou superiores continua agindo. Mesmo após a abolição da escravatura, o racismo sobreviveu na exploração da mão de obra dos recém libertos, demonstrando que estruturas foram fundamentadas nesse preconceito, inclusive as estruturas do conhecimento. Do quilombo à favela, a hierarquia do setor urbano denuncia a continuidade da separação física e simbólica de brancos e não-brancos. Áreas com



melhor infraestrutura e capital político são reservadas aos poderosos, normalmente homens brancos. Enquanto isso, a invisibilização das periferias “evoca as senzalas de outrora” (MOASSAB et al, 2016, documento eletrônico). Sendo uma reação contra o Estado intervencionista e de bem-estar, o neoliberalismo teve sua onda na América Latina nas décadas de 1980 e 1990, atacando qualquer interferência estatal no mercado e estabelecendo que a social-democracia era nociva à liberdade, não apenas econômica, mas também política. O Chile de Pinochet se mostrou como a primeira experiência neoliberal sistemática do mundo, piloto para o novo modelo nos países avançados do Ocidente, com altos níveis de desemprego, repressão aos sindicatos, redistribuição da riqueza que favorecia as classes altas e intensa privatização de bens públicos (ANDERSON,1995). Depois do Chile, sucederam-se Menem na Argentina, Fujimori no Peru, Salinas no México e FHC no Brasil, que em seus governos aprofundaram a dependência externa da América do Sul, gerando crises financeiras, concentração de renda, aumento da desigualdade e o crescimento da pobreza. Como consequência, durante os anos 2000, a região passou pela “onda rosa”, com governos de esquerda moderada ou centro-esquerda tomando o poder e levando os países a uma espécie de social-democracia e neodesenvolvimentismo tardios. Todo o cenário montado pelo neoliberalismo intensificou problemas estruturais da sociedade latino-americana em níveis de assimetrias sociais e econômicas (FILGUEIRAS, 2019). Em países tidos como "não civilizados" e "inferiores", o uso exacerbado da força e o julgamento arbitrário marcam as relações políticas e econômicas. Constata-se que o Estadosempre exerce a violência em prol dos interesses privados e da manutenção das classes dominantes, não sendo capaz de impedir a truculência praticada por seus representantes contra sua população (COSTA, 1999). A violência que se faz presente nas realidades dos países do continente americano mescla-se com os resultados colaterais do sistema capitalista em sua forma mais extrema, que despreza tudo que não seja assimilado pela ideologia do lucro fácil e do consumismo exacerbado. Muitos dos que matam e roubam fazem para ostentar o estilo de vida de classes abastadas. O desejo de lucro, independente dos meios utilizados, faz-se presente também entre aqueles que desviam dinheiro público. Todos os que cometem delitos procuram um meio de sair por cima, utilizando do dinheiro para se diferenciar dos que não tem acesso aos mesmos meios (HUGGINS, 2010). 2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA Nesta seção, serão abordados os principais fatores para entender a violência no continente americano e como ela se manifesta. Para isso, inicialmente, será apresentada a questão do narcotráfico e das organizações criminosas no continente, buscando mostrar como elas atuam e sua participação no crescimento da violência. Em um segundo momento, será discutido o encarceramento em massa na América, bem como sua efetividade para a diminuição de atividades criminosas. Por fim, será levantada a utilização de violência estatal contra a população e casos em que isso ocorreu em países americanos.

2.1 O NARCOTRÁFICO E AS ORGANIZAÇÕES CRIMINOSASTRANSNACIONAIS

O narcotráfico constitui-se como uma obra única, complexa e surpreendente no cenário global contemporâneo. É uma rede que opera de forma extremamente abrangente e funcional, que se compara a uma máquina com diversas engrenagens, todas em assombrosa sincronia, contribuindo para o funcionamento do todo. Segundo Procópio Filho e Vaz (1997), o narcotráfico opera em diferentes níveis, característica essa que confere a ele tamanha complexidade. Os autores afirmam que, em sua base, o comércio internacional de drogas é determinado por questões domésticas em níveis local e regional, como, por exemplo, as condições climáticas do local e os recursos técnicos necessários para produção de determinada droga, que definem suas condições singulares de funcionamento. Essa estrutura conecta-se com outras e forma um fluxo comercial mundial ao ponto de reagir aos estímulosdo mercado internacional. Prova de tamanha grandeza e importância que assumiu no cenário global foi o fato dos variados atores estatais adotarem políticas e posturas em relação uns aos outros, tendo em mente o narcotráfico como pano de fundo. Consequência de tamanha magnitude, o narcotráfico é incumbido de responder a estímulos desses diversos níveis que está inserido, seja local ou internacionalmente.

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Essa condição inerente a sua grandeza faz com que sua estrutura seja fluida e flexível para manter essa complexa indústria funcionando em todas as suas etapas. Dessa forma,

[...] as estruturas do narcotráfico não são homogêneas e nem se desenvolvem de modo uniforme entre os países, o que indubitavelmente acarreta grande dificuldade para a concepção e a implementação de estratégias de repressão em nível nacional etransnacional. (PROCÓPIO FILHO; VAZ, 1997. p. 89)

Analisa-se, portanto, que essas diferenças nas estruturas do narcotráfico dificultam a ação internacional conjunta para combatê-lo. A formulação dessa ação conjunta constitui-se como o principal desafio para frear sua expansão. No continente americano, por outro lado, há um consenso entre os países sobre a questão do narcotráfico. Em geral, o narcotráfico é tratado como uma questão de segurança nacional e coletiva, uma ameaça aos Estados nacionais. Esse discurso securitário é guiado internacionalmente pelos EUA que, desde meados do século XX, dita a discussão sobre o uso de drogas num sentido proibicionista, postura essa que foi adotada posteriormente por todo o continente. Esse discurso baseia-se em três pilares principais: moral, social e sanitário. Dentro dessa lógica, as drogas agiriam de forma a corromper os pilares morais e sociais das sociedades americanas, além de causarem prejuízos à saúde. Segundo Rodrigues (2012), o discurso proibicionista, típico do continente, surgiu da associação do uso de drogas a grupos sociais minoritários dentro dos Estados. Em sua obra, Narcotráfico e militarização nas Américas: vício de guerra, o autor usa como exemplo a maconha, que foi relacionada à população capoeirista marginalizada no Brasil e aos grupos latinos dos EUA. Apesar do discurso sobre drogas seguir um fluxo único em direção à proibição e àadoção de medidas violentas contra o tráfico de drogas, desse consenso até hoje não surgiramações coletivas efetivas desempenhadas pelos países da região. Os Estados nacionais agem deforma individual no combate ao narcotráfico, todas seguindo uma linha militarizada e violentaque dá origem ao fenômeno da Guerra às Drogas na América (RODRIGUES, 2012). Essefenômeno consiste no emprego de ações estatais proibicionistas e violentas contra o comércioilegal de drogas, visto comumente como um dos grandes problemas da atualidade nasAméricas (DODGE, 1991). Em torno do narcotráfico gravita a questão da violência urbana. Os principaispersonagens no comércio de drogas são as Organizações Criminosas que se se articulam umascom as outras e formam uma rede internacional (RODRIGUES, 2002). Elas agem de maneiraa ocupar fisicamente o espaço das cidades onde estão inseridas e criam nesses espaçosprotoestados, ou seja, formam uma ordem social estabelecida unilateralmente e determinam adinâmica econômica, além de promover um assistencialismo às populações residentes dessaslocalidades. Tais organizações, em nível micro, operam como verdadeiras empresas varejistasque disputam umas com as outras o nicho de mercado da venda de entorpecentes(RODRIGUES, 2002). Dessa briga concorrencial nasce um enorme fluxo de violência queacaba por vitimar as populações marginalizadas envolvidas no tráfico. Em uma análise donível macro, essas entidades funcionam como oligopólios 32 que apresentam estreitos laços comos Estados nacionais. O exemplo mais claro da associação das organizações responsáveis pelotráfico de drogas internacional com os Estados americanos é o caso colombiano, onde asFARC, que ao mesmo tempo em que são um grupo de guerrilha revolucionária e apresentamconexões com o cenário político-estatal colombiano, são também uma organizaçãonarcotraficante. Ademais, as Organizações Criminosas Internacionais (OCI) se articulam comas demais no cenário global a fim de atender as dinâmicas do mercado internacional, esse fatofaz com que a violência do nível micro não se limite às fronteiras dos Estados nacionais, masas ultrapassam, constituindo-se um tema de importância coletiva (RODRIGUES, 2002). Outro fator que liga o narcotráfico à violência urbana é o fenômeno da Guerra àsDrogas nos países americanos. Analisando-se, em especial, a situação do combate às drogasno Brasil, as medidas militarizadas adotadas pelos Estados americanos se provam ineficientes,pois:

[...] ataca pontos de venda de drogas, sobe morros e com isso logra sustentar umconflito diário que mata soldados de ambos os lados, além da população favelada,

2 Circunstância econômica em que um número reduzido de empresas domina a maior parte do mercado, através do controle da oferta de produtos (DICIO, 2020).



sem arranhar o tráfico de drogas na cidade [...], muito menos os circuitos daeconomia internacional do tráfico que perpassam o território nacional (RODRIGUES, 2012, p.16).

Dessa forma, percebe-se que o campo de batalha da guerra promovida pelos Estados são as grandes cidades, onde ocorre o maior fluxo comercial de drogas e onde se desenrola a própria violência entre facções criminosas. Portanto, nesse sentido, observa-se o papel de protagonismo do narcotráfico no aumento do índice de violência nas cidades da América (RODRIGUES, 2012).

2.2 A SENSAÇÃO DE IMPUNIDADE NA SOCIEDADE DE ENCARCERAMENTO EM MASSA

Assim com a violência, o encarceramento em massa também constitui-se como umproblema muito presente no continente americano. Segundo o World Prison Brief (2018), aAmérica tem a segunda maior população carcerária do mundo, com quase quatro milhões depresos, ficando atrás apenas da Ásia. Ademais, na região encontra-se também o país com amaior quantidade de presos, os EUA, que sozinho é responsável por mais de metade donúmero de presos americanos. O continente americano também possui outro país entre os trêscom a maior taxa de presos por 100 mil habitantes: El Salvador encontra-se em segundolugar, com 618 (WORLD PRISON BRIEF, 2018). Além da alta população carcerária, os números continuam em tendência crescente, especialmente na América Latina, como é possível observar na tabela abaixo.

Tabela 1: População carcerária na América Latina (taxa por 100 mil habitantes)

Fonte: FONDEVILA; VILALTA, 2019.

No caso dos Estados Unidos, ainda que tenha havido uma redução na taxa de encarceramento por 100 mil habitantes nos últimos dez anos, esse número ainda é muito maior que o dos outros países da região. Em 2005, a taxa de encarceramento alcançava 739, reduzindo para 672 dez anos depois, em 2015, e chegando a 655 em 2018 (FONDEVILA; VILALTA, 2019). A alta taxa de encarceramento também resulta em prisões superlotadas e com capacidade ultrapassada. Quatro dos dez países com maiores superlotação carcerária encontram-se na América: Bolívia (com 253,9% da capacidade ocupada), Guatemala (296,2%), El Salvador (348,2%), e o país com maior superlotação mundial, Haiti (454,4%). Ainda cabe destacar que Brasil e Estados Unidos também estão com presídios comportando mais presos que a sua capacidade, com 103,9% e 162,9% respectivamente (FORBES, 2018). A situação de superlotação leva ao aumento da violência dentro dos presídios, aumentando também o tráfico de drogas e a prostituição, uma vez que a polícia não tem capacidade de controlar todo o local, devido ao baixo efetivo para a quantidade de presos. Além disso, as condições de higiene tornam-se extremamente precárias, favorecendo a disseminação de doenças, como tuberculose e HIV, doenças cuja incidência é cerca de 50 vezes maior entre pessoas em situação de privação de liberdade que na população em geral (VELASCO et al., 2019).

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No que tange à composição da população carcerária, essa constitui-se, em sua maiorparte, por homens negros e pardos. Além disso, é formada principalmente por pessoas quecometeram roubos e furtos e crimes relacionados ao tráfico de drogas. No caso do Brasil, umterço dos presos tem entre 18 e 24 anos e quase dois terços é formada por pessoas negras epardas. Ademais, cerca de 75% possuem apenas o ensino fundamental completo,demonstrando a baixa escolaridade no perfil dos indivíduos. Outro dado importante, é quemais de 40% constitui-se de presos provisórios — ou seja, pessoas que ainda não foramcondenadas, mas foram presas por serem consideradas um risco ou pela ocorrência deflagrante (BARBIÉRI, 2019; MERELES, 2017). No caso dos Estados Unidos, o perfil nãodifere muito, uma vez que, segundo a Human Rights Watch (2018), a população carcerária era27% de homens negros. Contudo, há ainda a forte presença de latino-americanos nas prisõesestadunidenses, que formam cerca de um quinto do total, e representando quase metade doscondenados por tráfico de drogas e crimes relacionados. (LATINOS, 2014). Apesar, contudo, do aumento massivo do encarceramento, nota-se que as taxas deviolência seguem aumentando. Além disso, a questão econômica também é considerada umfator muito importante, pois prisões possuem altos custos. Nesse sentido, discute-se aimportância de penas alternativas para pessoas presas por crimes considerados leves, de formaque diminua a população prisional e a reincidência criminal — muitas vezes decorrente deuma maior ligação com o crime após a entrada na cadeia, por ter uma aproximação comgangues ou pelas “cobras de favores” de organizações criminosas dentro do cárcere —, umgrande problema (ENCARCERAMENTO, 2017). Algumas alternativas são: prestação deserviços comunitários em locais como hospitais e orfanatos, interdição temporária de direitos— na qual o condenado pode perder o direito temporário de concorrer a um cargo público, porexemplo —, tratamento para dependência química nos casos de prisão por envolvimento comtráfico ou furtos resultantes de dependência química, entre outros (AGUIAR, 2017).

2.3 LEIS ANTITERRORISMO E VIOLÊNCIA POLICIAL NO SILENCIAMENTO DA POPULAÇÃO

Um Estado exerce o poder maior dentro de seus limites territoriais e não está sujeito aqualquer tipo de subordinação externa. Sendo assim, um Estado soberano tem o monopólio daforça (violência física) para proteger sua população, garantir sua ordem e sobrevivência(REZEK, 2005). Entretanto, esse poder deve respeitar a opinião pública, se isso nãoacontecer, ações arbitrárias irão ocorrer; sendo assim, a lei dará espaço para o interessepróprio de quem executa a repressão. Os limites para o uso da violência devem serrespeitados, pois tanto quem exerce a ação quanto quem sofre ela estão subordinados à lei(BRICEÑO-LEÓN; CARNEIRO; CRUZ, 1999). Após o ataque terrorista de 11 de setembro de 2001, em Nova York, a necessidade decriação de leis antiterror tornou-se uma importante pauta na agenda internacional. Depois doataque de 2001 até 2012, 33 resoluções sobre terrorismo foram aprovadas pelo Conselho deSegurança da ONU (CSNU) (AZEVEDO, 2015). Estados membros da ONU, sendo eles osúnicos detentores da força de coerção em seus territórios, devem combater o terrorismorespeitando os direitos humanos e garantindo a segurança de seus indivíduos, sem violar aliberdade e a igualdade dos cidadãos nesse processo. Todavia, o combate ao terrorismopromovido pelo Estado pode, de forma distorcida, ser utilizado para atacar seus próprioshabitantes, em um movimento de repressão às ações de determinados grupos sociais quedivergem do governo vigente. Dessa forma, o próprio Estado acaba ferindo gravemente oideal da democracia e os direitos humanos de seus cidadãos (LOPES; SANTOS, 2018). A violência contra o povo pode decorrer não somente de leis distorcidas, mas tambémdo abuso de poder do governo que tenta usar a força policial de forma desproporcional parater controle sobre a sua população. Ao longo de 2019, no Chile, ocorreram diversos protestoscontra o governo do presidente Sebastián Piñera, os quais se deram por conta do aumento dapassagem de metrô, mas logo agregaram-se protestos contra a alta desigualdade, o sistema deaposentadoria e a restrição nos gastos públicos. O governo não obteve êxito ao tentar reprimirviolentamente os manifestantes com força policial e decretou, no dia 19 de outubro de 2019,



estado de emergência que, segundo a Constituição chilena, dá ao presidente a possibilidade de restringir o direito de ir e vir e reunir-se no período máximo de 15 dias, tendo direito deprorrogação, caso o Congresso Nacional aprove (COMEÇA, 2019). Durante esses protestos,ocorreram diversas denúncias de ações desproporcionais da polícia chilena contra osmanifestantes, que apenas intensificou a revolta e os protestos. Os policiais chamados“carabineiros” estavam atirando com balas de borracha nos olhos da população. Segundo oInstituto Nacional de Direitos Humanos (INDH), 359 pessoas foram feridas com danosoculares irreversíveis, resultado da brutalidade policial. (MONTES, 2019).

2.4 O CASO MAPUCHE

Há vários anos o povo indígena Mapuche mantém uma tensa relação com o governochileno. Os Mapuches representam cerca de 10% da população chilena e reivindicam terras naregião de Araucanía, no sul do Chile. Mesmo depois de diversas negociações, as tensõescontinuaram e, entre 2001 e 2002, vários incêndios foram iniciados como forma de protesto.Nesse período, do qual data o ataque às Torres Gêmeas, havia um grande movimentointernacional em favor de leis que abordassem o tema. Com isso, a lei antiterrorista chilena(Lei nº 18.314/1984), que foi criada durante a ditadura de Pinochet (1974-1990), foiaproveitada e aplicada para incriminar integrantes mapuches como terroristas. Essa leiapresenta descrições pobres e imprecisas, que resulta em uma grande margem de interpretaçãopara o julgador; ela não consegue distinguir claramente condutas terroristas de outros tipos decrimes. Em 1990, com a volta da democracia, a Lei foi alterada para respeitar os direitoshumanos, restringindo sua aplicação para práticas que atacassem de forma indiscriminada avida, a liberdade e a integridade das pessoas com intuito de causar pânico na população. Mas,apesar dessas mudanças, a situação não mudou muito, pois durante o governo de RicardoLagos (2000-2006), sete indígenas mapuches e uma ativista foram enquadrados na leiantiterrorismo após serem acusados de causar incêndios (LOPES; SANTOS, 2018). Com a constante criminalização dos indígenas Mapuche, tornou-se comum aperseguição e a alta violência policial contra essas pessoas marginalizadas pelo Estado. Em2018, a polícia chilena abriu fogo contra os índios Camilo Catrillanca Marin e seu colega, queestavam dirigindo um trator, alegando estarem perseguindo ladrões. Catrillanca foi morto eseu colega foi espancado e preso. Em tese, o Estado chileno está utilizando o monopólio daviolência para combater os atos delituosos, mas diante da intensa criminalização dasreivindicações indígenas e também dos dissidentes do governo, esse combate a infraçõesacaba sendo contraditório. Atos de extrema violência por parte dos policiais chilenos semultiplicam de forma exacerbada no país, havendo a manipulação de leis para silenciar a vozDE GRUPOS MINORITÁRIOS (GOUSSINSKY, 2018).

2.5 LEI ANTITERRORISMO NO BRASIL

No Brasil, a lei antiterrorismo é a 13.260/2016, que foi sancionada pela então Presidenteda República Dilma Rousseff. Apesar de ser sancionada pela presidente, a Lei Antiterrorismoobteve oito vetos que gerou, e gera até hoje, um grande incômodo aos políticos favoráveis àlei (CHARLEAUX, 2016). Desde a sanção, a oposição vem tentando, sem êxito, endurecer aLei Antiterrorismo, querendo acrescentar itens e recuperar os que foram vetados. Segundo oProjeto de Lei (PL) n°272 de 2016 do Senado Federal (PLS 272/2016), as ações dedepredação de bem público/privado, ataques cibernéticos, abrigar alguém acusado deterrorismo e apologia ao que seria considerado terrorismo seriam enquadrados na Lei 13.260/201. O atual Presidente Jair Messias Bolsonaro usa de forma aberta e interpreta de forma positiva a possibilidade de utilizar leis antiterroristas para tipificar certos movimentos sociais como terroristas, em sua campanha eleitoral de 2018 declarou que o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST) deveriam ser taxados como terroristas por ocuparem propriedades privadas (PENNAFORT, 2018). Entretanto, essas mudanças poderiam ser facilmente utilizadas para manobrar pelas entrelinhas os próprios interesses dos políticos que defendem a reforma da Lei Antiterrorismo; com isso, poderiam

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perseguir movimentos dissidentes do governo vigente assim como ocorre no Chile. O ex-senador Magno Malta alterou a possível norma acrescentando como terrorismo ações de incitação política, social ou ideológica que ameaçassem a liberdade individual. Com os mesmo problemas de colocações vagas e diversas brechas para a criminalização e marginalização de movimentos que lutam pelos seus direitos, a proposta de endurecer a Lei Antiterrorismo brasileira é vista por muitos como um ato de clara ambiguidade e muita má fé (CARAM, 2018). A violência policial no Brasil vem aumentando gradualmente. Em 2019, 2.886 pessoas foram mortas pela polícia no 1° semestre do ano, isso é 4% a mais do que em 2018. Em contraste, 85 policiais foram mortos no 1° semestre de 2019, contra 187 mortos na primeira metade de 2018. O atual governo visa claramente reformular as leis que regem as condutas e benefícios dos militares e policiais, uma prova disso foi tentativa de ampliar no Código Penal, através da Lei 13.964/2019, denominado “pacote anticrime”, o chamado excludente de ilicitude3 , que gerou grande discussão e logo foi removido juntamente com outros pontos ao ser votado e aprovado na Câmara dos Deputados. O fragmento mais polêmico do excludente de ilicitude se refere à isenção de punição caso os agentes de defesa cometam excessos e assassinatos extrajudiciais por motivos de surpresa, violenta emoção ou medo (VELASCO; GRANDIN; REIS, 2019). Em vista disso, tanto as leis devem servir à população respeitando a opinião pública quanto os policiais devem manter a segurança dos cidadãos respeitando às leis. O Estado, representante do povo, deve assegurar o controle do uso da força policial para garantir a condição básica da democracia. Produzir leis vagas para a segurança e dar maior autonomia para as forças policiais é abrir margem para a corrupção e ações arbitrárias por parte dos agentes que aplicam a lei. Ter autorização para usar a força não imune os agentes do controlee responsabilização de seus atos; com isso, a gerência externa é imprescindível para que seus atos em nome do Estado possam ser considerados legítimos (BUENO; LIMA. 2019).

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS Ainda que o Comitê de Ministros de Defesa das Américas (CMDA) englobe demaneira igualitária Estados-membro de todo o continente, é fundamental lembrar que há umalarga diferença de capacidades política, econômica e militar entre os vizinhos do norte e osvizinhos do sul. Como consequência, a agenda securitária do continente é diretamenteinfluenciada pelos interesses dos países mais desenvolvidos, com destaque absoluto aos EUA.Nesta seção, serão analisadas algumas ações conjuntas adotadas no continente contra aviolência com a intenção de analisar quais foram suas causas, de que forma os processos sedesenrolaram e como se observa o intervencionismo na América. 3.1 A OUTRA FACE DA GUERRA ÀS DROGAS

Entre o final do século passado e os primeiros anos do século XXI, várias açõesmilitares foram adotadas na América Latina com o auxílio, financiamento ou liderança dosEUA, com destaque para a Operação Justa Causa (1989), o Plano Colômbia (1999) e aIniciativa Mérida (2008). Operação Justa Causa é o nome dado pelo exército estadunidenseà invasão do Panamá, em 1989 (YATES, 2008). A relação entre os americanos e os panamenhos sempre foi estreita, dada a importância geopolítica do Canal do Panamá e anecessidade de boas relações para que o mesmo se mantivesse operante. Assim, a força deinteligência dos EUA, a CIA, aproximou-se secretamente do líder do exército do Panamá nosanos 1980, o General Manuel Antonio Noriega, e ofereceu auxílio contra seus opositores emtroca de informações privilegiadas sobre o país. Todavia, Noriega era conhecido tanto localquanto internacionalmente como uma liderança corrupta e favorável ao narcotráfico, o quelevou a uma insatisfação popular e política nos EUA quando a relação entre o General e aCIA veio à tona. Com o fim das relações amigáveis entre os dois, os EUA decidiram porjulgar e condenar o agora presidente Noriega por tráfico de drogas em 1988, que, emretaliação, declarou guerra contra os americanos (COCKBURN; ST. CLAIR, 1999). Ao perder o controle político sobre o Panamá, que mantinha por meio de Noriega, osEUA decidiram por invadir o país com aproximadamente 27 mil soldados, sob a justificativade defesa dos cidadãos americanos e de combate ao tráfico de drogas. Como consequência,houve destruição de bairros históricos, milhares de mortos, dezenas de milhares de

3 O significado da atual exclusão de ilicitude, que existe em três situações, consiste em eliminar a punição de algum ato proibido por lei em caso de legítima defesa, estado de necessidade e cumprimento do dever legal. O agente de segurança ou cidadão civil, ao ser investigado por praticar alguma conduta considerada ilícita, poderá citar esse dispositivo legal para tentar justificar o uso da força e isentar a pena (SALOMÃO, 2019).



desabrigados e a captura de Noriega pelas tropas americanas, que empossaram seu aliado,Guillermo Endara, como novo presidente panamenho (YATES, 2008). Em 1999, os então presidentes George W. Bush e Andrés Pastrana elaboraram odenominado Plano Colômbia, um auxílio financeiro, militar e diplomático dos EUA contra aviolência causada pelo narcotráfico na Colômbia. Por outro lado, a intervenção estadunidenseno país em muito se explica pelo aumento da capacidade e da relevância das FARC, um grupoinsurgente de esquerda que desafiava o governo colombiano e os ideais econômicos pregadospelos estadunidenses (LIVINGSTONE, 2003). Ao assinar o acordo de auxílio, Bush garantiunão apenas a influência sobre a Colômbia, mas também que a ameaça “narcoterrorista” fosseenfrentada por terceiros e neutralizada. Sob a prerrogativa de combater os cartéis e neutralizara produção de cocaína, os EUA destruíram cerca de 10% das terras férteis colombianas viafumigação e mantiveram relações com esquadrões da morte, responsáveis por torturas eexecuções em massa (CHOMSKY, 1999). Segundo relatórios estadunidenses, a produção decocaína na Colômbia caiu 72% desde o início do programa até 2012, mas os números docultivo se recuperaram e bateram recordes em 2017 (UNITED NATIONS OFFICE ONDRUGS AND CRIME, 2019).

Tabela 2 - Número de hectares de coca plantados na Colômbia por ano.

Fonte: UNODC, 2019.

Uma ação conjunta liderada pelos estadunidenses também foi desenvolvida naAmérica Central, a Iniciativa Mérida, que seguiu o modelo do Plano Colômbia. Anunciadaem 2007, previa o auxílio financeiro dos EUA na luta do governo mexicano contra os cartéis,que controlam parte significativa do território e da política local (SEELKE; FINKLEA, 2017).Ainda que o México tenha assassinado ou capturado dezenas de líderes narcotraficantes, seuspostos não ficaram vagos por muito tempo e logo foram preenchidos por novos membros docartel; da mesma forma, quando uma organização é, de fato, eliminada abre-se espaço paraque suas rivais tomem o território e aumentem suas operações. Essa é mais uma das diversasdemonstrações do que passou a se chamar “efeito balão” na política de Guerra às Drogas dosEUA: assim como quando se aperta um balão de borracha, o esforço não faz com que oconteúdo desapareça, apenas o desloca para um lugar com menor resistência (MORA, 1996).

3.2 PROTESTOS, SILENCIAMENTO E ANTITERRORISMO NA AMÉRICA DO SUL

Ao longo da última década, uma série de protestos e manifestações civis tomaramconta do continente americano, as Jornadas de Junho (2013), as passeatas anti-Maduro naVenezuela e a convulsão social chilena de 2019 são alguns exemplos da maré de insatisfação

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popular que tomou o continente, referida por alguns como “Primavera Latino-Americana”(PHILLIPS, 2019). Seja pela ocupação do espaço público ou por atos isolados de vandalismo,forças militares e policiais constantemente reprimiram manifestantes e criaram cenas que empouco refletem as constituições democráticas dos países latinos. De forma a precaver-se eevitar que houvesse uma perda cada vez maior de controle do governo sobre a população, leisantiterrorismo passaram a ser implementadas ou reformadas em diversos países da região,com supervisão direta de órgãos estadunidenses (D’ALESIO, 2018). Ao contrário da Convenção Interamericana Contra o Terrorismo (2002) que promovea cooperação internacional no controle das fronteiras no continente, fiscalização detransportes internacionais e atenção redobrada pós 11 de setembro (OEA, 2002), as leisinternas antiterrorismo parecem ter como objetivo controlar o impacto das manifestaçõespolíticas dos cidadãos. A Argentina foi um dos primeiros países a adotar leis antiterrorismo nocontinente, sob a influência e a orientação de autoridades estadunidenses e europeias. Sob aexplicação de que visa combater de forma mais efetiva as organizações terroristas docontinente, a lei 26.734 prevê penas de até 20 anos para aqueles que fazem parte de umaorganização ilícita que visa aterrorizar a população, obrigar ou impedir o governo de tomaruma ação (D’ALESIO, 2018). A crítica fica por conta da amplitude de interpretações que a leipossibilita, oferecendo margem para que cidadãos exercendo seu direito de protesto e demobilização sejam enquadrados nela. De forma semelhante, outros países como Brasil, Chile,Guatemala, El Salvador e Honduras adotaram medidas parecidas, motivadas menos peloterrorismo de organizações internacionais, e mais pela inquietação popular e pela mobilizaçãode grupos sociais opositores ao governo (SANTOS; PONZILACQUA, 2017).

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO A situação econômica da República Argentina é muito crítica, a herança deixada porMauricio Macri foi de uma alta taxa de pobreza, cerca de 37%, juntamente com uma altainflação de 53,8%; isso gerou uma grande insegurança na população (CENTENERA, 2016;REDAÇÃO EXAME, 2019). Essa crise econômica gerou protestos que, por sua vez, gerouconfrontos com a polícia. Os protestos eram para pedir que se implementasse um decreto deemergência alimentar na Argentina. No caso argentino a economia é o problema principal,mas, sem demora, a violência poderá crescer ao mesmo passo que a necessidade desobrevivência cresce (O GLOBO, 2019). A violência se multiplicou no Estado Plurinacional da Bolívia com a crise políticadesencadeada pela renúncia de Evo Morales, que mergulhou o país em protestos e açõesabusivas de policiais, resultando em mortes de civis (MIRANDA, 2017). Antes do panoramaatual, a Bolívia possuía um índice de violência relativamente baixo, tendo uma redução nocultivo de coca no país de 20% do total da região andina para 10%, com uma política baseadano controle social e respeito às culturas que utilizam as folhas (PRESIDENTE, 2019). A República Federativa do Brasil é o segundo país mais violento da América doSul, com 30,5 homicídios a cada 100 mil habitantes e o país com o maior número absoluto deassassinatos. No entanto, os números de homicídios vêm decaindo no país (AGENCEFRANCE PRESSE, 2019a; MUGGAH, 2019). Além disso, outro grande problema é a altataxa de encarceramento do país, ultrapassando em 66% a capacidade total das prisõesbrasileiras (MARTINES, 2019). O país possui forte atuação de gangues relacionadas aotráfico de drogas, especialmente nas periferias da cidade. Nesse sentido, o governo brasileirovem investindo bilhões de reais na política de Guerra às Drogas como forma de combater aviolência (LISSARDY, 2019; RICHARD, 2015). No início de 2019, a República do Chile estava sendo caracterizada como modelo bemsucedido para a América Latina. Entretanto, no mês de outubro, após aumentos das passagensde metrô, a população invadiu as ruas para protestar e para denunciar todos os problemascriados pelas leis herdadas da ditadura de Pinochet (1973-1990) e pelo atual governo deSebastián Piñera. Sem demora, o exército foi utilizado para reprimir os manifestantes, o quenão ocorria desde a Ditadura Chilena (AGENCE FRANCE-PRESSE, 2019b; NEVES, 2019).Mesmo sob dura repressão, os protestos continuaram cada vez mais fortes e mais violentos.



Após alguns dias, o presidente cedeu e iniciou diversas medidas para tentar satisfazer apopulação, incluindo um plebiscito para decidir se a Constituição seria reformulada(AGENCE FRANCE-PRESSE; REUTERS, 2019). Na República da Colômbia, mesmo com o acordo de paz com as FARC, a violênciacontinua em níveis altos. A população é assolada por organizações criminosas responsáveispelos índices de violência elevados. Grupos armados usam de “extorsão, ameaças eempregam violência física para intimidar os grupos, e mulheres e crianças são particularmentevulneráveis” (DUCHIADE, 2019, online). Sabe-se que partes das FARC ainda funcionam enão obedeceram ao tratado de paz, o que contribui para a manutenção do cenário de violênciano país (BBC, 2019). Entretanto, cidades tradicionalmente violentas como Medellín têmmelhorado seu quadro de segurança através de projetos de integração social e dodesmantelamento de cartéis de drogas na cidade (WORLD BANK, 2016). A República da Costa Rica enfrentou um aumento constante na violência urbanadesde 2012, especialmente no número de assassinatos, sendo o recorde em 2017 de 603pessoas (MCDONALD, 2018). A explicação para esta crescente insegurança no país perpassa por temas como a fragmentação de quadrilhas, maior presença de armas de fogo e o novopapel do país no mapa das drogas em nível regional (KJELSTAD, 2018). Entretanto, o paíspermanece sendo um dos menos violentos da América Latina e registrou uma queda de 4,4%no número de assassinatos no ano de 2019 em relação ao ano de 2018 (COSTA RICA, 2020). A República do Equador foi um dos protagonistas na onda de protestos que tomouconta da América do Sul, em 2019. Foram 8 mortos e mais de 1.300 feridos durante a violentarepressão pela polícia e pelo exército equatoriano, ordenada pelo presidente Lenín Moreno(DEFENSORÍA DEL PUEBLO, 2019). O Equador faz fronteira com a Colômbia e é umimportante trajeto do narcotráfico na região, fazendo parte da rota de transporte aos EUA e aoCaribe via seus portos no Pacífico. Ainda que não tenha taxas de criminalidade acima damédia regional, o Equador tem de lidar com o momento político-social interno delicado e como tráfico de drogas da região (DELGADILLO; BEZERRA, 2018). A República de El Salvador apresenta altos índices de violência urbana e uma dasmaiores taxas de homicídio do mundo. Um dos maiores causadores desse quadro são asgangues que atuam em território nacional e atacam o público em geral. Os crimes maisregistrados envolvem frequentemente o uso de armas de fogo e de armas brancas. Dentre elesestão furtos, assaltos e sequestros-relâmpago (BRASIL, 2015). A falta de controle dacriminalidade pelo Estado salvadorenho faz com que essa situação de insegurança persista emtodo o país. As causas da violência urbana no país historicamente estiveram relacionadas àguerra. Contudo, recentemente, o método repressivo às gangues adotado pelo Estado é oprincipal causador de homicídios. Todo esse cenário interno leva ao deslocamento derefugiados para países próximos como México, EUA e Belize (INSTITUTO HUMANITAS. 2017). Os Estados Unidos da América são o país economicamente mais desenvolvido daregião, com uma taxa pequena de 5,3 homicídios por 100 mil habitantes (UNODC, 2019). Poroutro lado, turbulências sociais distintas as do resto do continente estão presentes, como ostiroteios em massa e o debate acerca da posse de arma, a violência policial contra a populaçãonegra e o preconceito civil contra minorias, em especial latinos e muçulmanos (KIMBALL,2015). No contexto internacional, é costumeiro que os Estados Unidos intervenham edefendam seus interesses na região sob a justificativa de combate à violência, como ocorreucom o Plano Colômbia e com a Operação Justa Causa (COCKBURN; ST. CLAIR, 1999). A República da Guatemala sofre com uma grave crise migratória, pois imigrantesvindos de Honduras, país que sofre com a alta violência de gangues, a pobreza e a falta deemprego, estão tentando chegar via terrestre aos EUA. O México, que faz fronteira comGuatemala, está barrando a passagem dos imigrantes no seu território por influência dos EUA(CULLELL, 2019). Em setembro de 2019, o Congresso da Guatemala aprovou o estado desítio, que serve para agilizar as ações do governo, cancelando os poderes legislativo ejudiciário por um tempo determinado, em 22 cidades. A causa dessa decisão foi a morte detrês militares supostamente causada por narcotraficantes, mas muitas pessoas temem ediscordam dessa ação feita pelo governo, elas receiam abusos que podem ser feitos contra osdireitos humanos, pois a medida restringe direitos de ir e vir, reunião e protestos (AGENCE FRANCE-PRESSE, 2019c).

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A República Cooperativa da Guiana tem reduzido consideravelmente suas taxas decriminalidade na última década, atingindo uma taxa de 15 homicídios por 100 mil habitantesnos últimos anos (UNODC, 2019). O país, com saída marítima para o Atlântico, é uma rotaconhecida para o tráfico de drogas originado na Venezuela e na Colômbia com destino aospaíses caribenhos e aos EUA (DEPARTMENT OF STATE, 2019). Nos últimos anos, afronteira com a Venezuela tornou-se um ponto delicado para a política de defesa da Guiana,uma vez que o número de imigrantes que tentam fugir do país vizinho tem aumentadovertiginosamente (D’HOY, 2019). Na República do Haiti há uma tendência à paramilitarização: organizaçõescriminosas que respondem ao poder político, massacres em ambientes rurais ou bairros quesejam mobilizados e, até mesmo, ex-militares e mercenários infiltrados no país (RIVARA,2019). A crise haitiana tem em suas raízes a desigualdade e a miséria que resulta em picos deinsurgência popular, que são agravadas pela corrupção e a invisibilização internacional que éreservada ao Haiti (AZEVEDO, 2019). A República de Honduras é o segundo país mais violento da América Central, comuma taxa de homicídio de 41,7 para cada 100 mil habitantes (AGENCE FRANCE PRESSE,2019d). O país sofre com a forte atuação de gangues e do crime organizado, que impactaatividades corriqueiras da população, como ir à escola e trabalhar. Ademais, outro grandeproblema em Honduras é a impunidade com quem pratica os crimes: 75% dos casos dehomicídio nem chegam a ser investigados e há cerca de 180 mil casos de homicídios nascortes do país que não foram solucionados (AJS, 2019). A Jamaica foi eleita, em 2016, o sexto país mais perigoso do mundo. A taxa deassassinatos é de 39,3 por 100 mil pessoas, número extremamente alto (SOUZA, 2016). Ataxa de mortalidade cresce num ritmo acelerado no país, uma das grandes causas disso é afacilidade com que os EUA vendem armas, pois com a fraca fiscalização dos norte-americanos, as armas se perdem com o tempo e muitas param ilegalmente na Jamaica como,por exemplo, uma pistola Browning foi vendida nos EUA, em 1991, por um agricultor e só foiencontrada 24 anos depois na Jamaica, deixando um rastro de sangue. Esse é apenas umexemplo de inúmeros casos; a legislação para armas é rigorosa, mas cerca de 80% das mortesna Jamaica são por armas de fogo (AHMED, 2019). Os Estados Unidos do México sofrem com o aumento dos índices já anteriormentealtos de violência. O país teve o maior número de homicídios de sua história em 2018 —último ano com dados disponíveis —, com mais de 30 mil mortes, superando o recordeanterior, de 2017 (AGENCE FRANCE PRESSE, 2019d). O México conta com a fortepresença de cartéis de drogas e a prisão de El Chapo, chefe de um dos principais cartéis dedrogas do país, levou à fragmentação da atuação das gangues, aumentando a violência entreelas (AHMED, 2019b). Desde 2006, os governos eleitos do México vinham adotandopolíticas de Guerra às Drogas. Porém, no início de 2019, o atual presidente Andrés ManuelLópez Obrador anunciou que acabaria com essa diretriz, adotando uma política de prevençãoem vez do combate aos cartéis (FLEURY, 2019). A República da Nicarágua passa, desde 2018, por protestos contra o presidenteDaniel Ortega, que foram brutalmente combatidos pela forças policiais. Desde então, milharesde nicaraguenses foram violentados e centenas foram assassinados pelas forças de segurançado governo (DOWNWARD, 2018). Em 2018, cerca de 60 mil nicaraguenses pediram asilo aopaís vizinho, Costa Rica, que estava recebendo cerca de 200 asilados por dia. A taxa dehomicídios, contudo, vem diminuindo, passando de 15 a cada 100 mil em 2016 para 6, em2018 (THE BORGEN PROJECT, 2020). A República do Panamá está passando por um processo de diminuição do índice deviolência (UNODC, 2019). O país apresentou fortes relações das forças estatais com onarcotráfico principalmente durante a década de 1980, com a liderança de Noriega, fator esseque foi usado com justificativa parauma invasão estadunidense ao Panamá. Atualmente, oPanamá serve de asilo para diversos refugiados que saem das demais nações da região daAmérica Central, fugindo da violência extrema de seus locais de origem. (COCKBURN; ST. CLAIR, 1999) A República do Paraguai sofre com os efeitos do crime organizado brasileiro,principalmente os ligados ao narcotráfico devido à permeabilidade de suas fronteiras. Além



disso, o país funciona como rota de fuga Brasil-Argentina para esses mesmos grupos quefazem das metrópoles paraguaias o palco da violência. O Paraguai serve como umaplataforma de armas e de drogas provenientes da Colômbia, Peru e Bolívia para abastecer oBrasil e outros países (ENCARCERAMENTO, 2017). A República do Peru apresenta um dos passados mais violentos da América, quandonos anos 1980 forças revolucionárias buscaram erguer um estado socialista, lançando mão doterrorismo e de conflito armado (BRICEÑO-LEÓN, 2002). Já no século XXI, a violênciaurbana no Peru é um problema menor do que em outros países do continente, apresentandouma taxa de 7,7 homicídios por 100 mil habitantes. Ainda que o Peru tenha demonstradocapacidades de segurança importantes, superando a epidemia de violência das décadaspassadas, é vital para o país resistir à influência do narcotráfico em suas fronteiras comBolívia e Colômbia para manter a situação interna sob controle (UNODC, 2019). O Estado Livre Associado de Porto Rico recentemente teve declarada uma crise deviolência, no início do ano de 2019. Essa onda de crimes esteve diretamente relacionada àatividade de gangues que atuam no país e sua relação com o tráfico de drogas. No entanto, opaís é considerado um dos mais violentos do continente americano já há bastante tempo.Apesar da diminuição dos índices de violência, Porto Rico ainda tem uma das maiores taxasde homicídio do mundo — em torno de 20 homicídios a cada mil habitantes (ROBLES;ROSA, 2019). A República do Suriname sofre com a corrupção extremamente alta entre seusdirigentes, que minam a administração pública. O tráfico de drogas também crescevertiginosamente. No ranking feito pela ONG “Transparência Internacional”, o Suriname foiavaliado, em 2015, como o sexto país com o maior índice de percepção de corrupção naAmérica do Sul (ERNST & YOUNG, 2016). Em 2020, o atual Presidente Dési Bouterse foicondenado a 20 anos de prisão por ser mandatário de 15 assassinatos de opositores, durante oregime militar (1980-1991). Em 1999, Bouterse foi condenado por tráfico de drogas pela corteholandesa, mas nunca foi preso devido às leis do Suriname que não permitiram sua extradição(PRESIDENTE, 2019). Na República Oriental do Uruguai, os números da violência e do crime sãopequenos se comparados ao de diversos países da América Latina, mas a maior preocupaçãoreside na rapidez com que aumentam. A taxa de homicídio atingiu a marca de 11,8 por 100mil habitantes, enquanto os roubos, furtos e invasões cresceram 1.200% de 1990 até 2018. Em2018, 58% dos homicídios foram causados por ajustes de contas entre traficantes, enquanto12% está ligado à violência doméstica, 9% à violência de gênero e os demais, furtos esequestros (COLOMBO, 2019). Especula-se que a mudança no perfil do consumidor dedrogas, a política oficial de enfrentamento dos pontos de vendas de drogas e a gradual retiradada maconha do mercado negro são fatores ligados à atual alta da violência (GONZÁLEZ,2018). A República Bolivariana da Venezuela enfrenta uma dramática e profunda criseeconômica e social, com mortes violentas tendo aumentado em cerca de 350% nas últimastrês décadas e sendo considerado, atualmente, o país mais violento da América do Sul(D'HOY, 2019). A instabilidade chegou a níveis extremos com a reeleição de Maduro, emeleições não reconhecidas pela oposição e internacionalmente, levando à autoproclamação deJuan Guaidó como presidente interino até novas eleições — que não ocorreram, concretizandouma tentativa de golpe que estabeleceria o poder de Guaidó (TRAQUEIA, 2019). Em 2019,segundo o Observatório Venezuelano de Violência (OVV) (2019), houve uma queda nosassassinatos em comparação ao ano de 2018, mas a diminuição não se daria pela melhora dascondições sociais, mas do intenso processo migratório que fez milhões de venezuelanossaírem do país (D’HOY, 2019). A República Dominicana é um país pequeno em comparação com outros Estadoslatinos, porém fundamental no contexto da violência no continente. A taxa de homicídios acada 100 mil habitantes na República Dominicana caiu de 25, em 2010, para 11 (UNODC,2019), consolidando o país como um dos menos perigosos nas Américas Central e do Sul.Entretanto, os portos dominicanos, em posição estratégica no Caribe, são uma das principaisrotas do narcotráfico regional, conectando os consumidores dos EUA com os produtores naColômbia, na Bolívia e na Venezuela , tornando o país um foco no debate contra o tráfico de

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drogas e as organizações criminosas (DELGADILLO; BEZERRA, 2018). A República de Trinidad e Tobago apresenta altos índices de criminalidade, emespecial no que tange aos casos de feminicídio que se sobressaem aos demais crimesregistrados no país (BBC, 2017). O país é marcado por um histórico de repressão políticaestatal, uma das principais causas de violência, e expressiva quantidade de emigrantes,principalmente mulheres devido à elevada taxa de feminicídios nacionais (HUERTA, 2017).Em geral, Trindade e Tobago registra alta taxa de violência, apesar da população carceráriavir diminuindo (WORLD PRISON BRIEF, 2018).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) Aumentar a autonomia da polícia em relação aos governantes do Estado seria uma formaviável de garantir o controle do bem-estar populacional? Há precedentes nas Américas acercadessa prática?

(2) O Estado possui o monopólio da força, isto é, controla com exclusividade as forçasmilitares e policiais do país. Somando-se a isto o fato de que o Estado é quem escreve as leis e

define o que é legal e ilegal, é possível afirmar que o Estado sempre irá priorizar a segurançado seu povo? Quais outros objetivos podem ser visados por um governante?

(3) Colocar a culpa nas drogas por boa parte da violência que se desenrola na América levou auma quantidade considerável de consequências negativas para a região, em especial sobre asque foram invadidas por outros países. Em relação a isso, de que outra forma poderíamosabordar o tema das drogas sem colocá-las como o principal mal a ser combatido? A raiz doproblema da violência pode estar, na verdade, em outro lugar?

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CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS DAS NAÇÕES

UNIDASViolações de Direitos Humanos em Intervenções

Humanitárias Aline de Souza Correia Santos, Gabriel Gomes Constantino, Isabela Marcon

Ciceri, Nataly de Oliveira Lemos e Vitória Vieira de Souza Abreu1

1 Graduandas e graduando do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Atente para as notícias recentes sobre operações de paz feitas pelas Nações Unidas. Há sinais (ou notícias) de violações de direitos humanos cometidas nelas?

(2) Qual deve ser o papel do Conselho de Direitos Humanos da ONU quanto às violações realizadas por seus próprios agentes?

(3) Seria possível encontrar mecanismos mais eficientes para assegurar que violações de direitos humanos não sejam cometidas pelos agentes das operações de paz?

APRESENTAÇÃO O Conselho de Direitos Humanos (CDH) é um órgão intergovernamental1, parte do sistema da Organização das Nações Unidas (ONU), responsável por fortalecer a promoção e a proteção dos direitos humanos em todo o mundo, além de prover soluções para as situações de violação desses direitos. Para atingir seus objetivos, o Conselho possui a capacidade de discutir todas as questões e os acontecimentos sobre essa temática que requerem sua atenção ao longo do ano (UNITED NATIONS HUMAN RIGHTS COUNCIL, 2020). O Conselho também tem autoridade para enviar especialistas independentes e criar comissões de inquérito para relatar violações de direitos humanos pelo mundo; no passado, o CDH realizou investigações em países como Síria, Coreia do Norte, Burundi, Mianmar e Sudão do Sul (PARA, 2018). O Conselho foi criado em 2006, com a intenção de substituir a Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas, a qual enfrentou críticas por aprovar a participação de países com histórico de violação de direitos humanos em suas discussões (PARA, 2018). O CDH é parte do corpo de apoio da Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) e conta com 47 Estados-membros, eleitos pela própria Assembleia para mandatos de três anos com base em proporções regionais: 13 países da África, 13 da Ásia-Pacífico, oito da América Latina e Caribe, sete da Europa Ocidental e outros (incluindo América do Norte, Oceania e Turquia), e seis da Europa do Leste. A sede do Conselho se encontra no escritório da ONU em Genebra (UNHRC, 2020). Durante esse encontro, o CDH discutirá medidas a serem tomadas perante as violações de direitos humanos que se passam durante as operações de paz da ONU. Considerando as normas internacionais sobre a proteção do ser humano em períodos de conflito, o presente guia engloba: uma contextualização histórica sobre direitos humanos e sobre as operações de paz das Nações Unidas; uma apresentação de casos em que tais operações foram autorizadas pelo Conselho com base em considerações humanitárias, nas quais se tem conhecimento de violações de direitos humanos cometidas pelas tropas em operação — Haiti (1994-1995), Bósnia e Herzegovina (1995-2002) e Libéria (2003-2018); e, por fim, uma revisão das ações internacionais tomadas com o objetivo de solucionar a questão.

1 HISTÓRICO Nessa seção será exposto o conceito de Direitos Humanos, considerando sua evolução ao longo da história desde a criação da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), em 1948, e apresentando o que são violações a esses direitos. Além disso, na segunda parte da seção, serão abordadas as missões de paz da ONU, contextualizando-as desde a criação das Nações Unidas e acompanhando seu desenvolvimento, com foco nas operações de peacekeeping.

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO SOBRE DIREITOS HUMANOS Em 1945, logo após o fim da Segunda Guerra Mundial, os 50 Estados que haviam combatido os países do Eixo (Alemanha, Japão e Itália) durante o conflito, reuniram-se na cidade de São Francisco, nos Estados Unidos da América (EUA), para a Conferência das Nações Unidas sobre Organização 1 Intergovernamental é a forma de exercício de um órgão que ocorre entre dois ou mais governos ou níveis de governo.



Internacional. Os representantes estatais e a sociedade civil desejavam evitar outros conflitos que causassem sofrimento à humanidade, além de preservar as gerações futuras dos danos de uma guerra e promover uma nova ordem mundial baseada no respeito aos direitos humanos. Para que isso fosse possível, todos concordaram com a necessidade de unir forças para conservar a paz e a segurança internacionais, assinando a Carta das Nações Unidas que estabeleceu uma organização internacional para tal fim, a Organização das Nações Unidas (RAMCHARAN, 2007; UNITED NATIONS, 1945). Como a sociedade civil havia sido o alvo principal dos crimes contra a humanidade, ela detinha uma influência que foi capaz de pressionar as nações a incluir nas cláusulas da Carta elementos importantes de defesa dos direitos humanos:

primeiro, houve a ênfase no princípio da autodeterminação como base para a busca da independência de colônias e territórios (...). Segundo a organização mundial se basearia no princípio da não discriminação em casos de raça, sexo, idioma ou religião entre nações e povos (...). Terceiro, os Estados membros se comprometeram a buscar cooperação internacional para a promoção dos direitos humanos para todos os povos. Quarto, os Estados membros se empenharam em tomar medidas conjunta e separadamente para alcançar o respeito universal dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. Quinto, o Artigo 68 da Carta exigia a criação de uma Comissão de Direitos Humanos como órgão funcional do Conselho Econômico e Social (RAMCHARAN, 2007, p. 441).

Algum tempo depois, em 10 de dezembro de 1948, na cidade de Paris, a AGNU proclamou a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH). A criação do documento contou com a participação de representantes de diversas origens e de todas regiões do mundo, constituindo, pela primeira vez, a proteção universal aos direitos humanos. Dessa forma, a DUDH é a norma comum utilizada como base por todos os povos e nações para que todas as pessoas possam desenvolver o respeito a esses direitos e liberdades e promover o seu reconhecimento e aplicação universais (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2020c). A DUDH atenta que “o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e dos seus direitos iguais e inalienáveis constitui o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo” (ONU, 2020c, preâmbulo). Além da DUDH, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP) e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) também são instrumentos internacionais, concebidos em 1966, para auxiliar na proteção dos direitos humanos. O PIDCP foca na obrigação dos Estados-partes de se certificar que todas as pessoas gozem dos seus direitos sem qualquer tipo de discriminação. O PIDESC destaca a importância dos Estados em fornecer a todas as pessoas os direitos ao trabalho, os diretos à saúde, à educação e a um padrão de vida adequado (PACTO INTERNACIONAL SOBRE DIREITOS CIVIS E POLÍTICOS, 1966; PACTO INTERNACIONAL SOBRE DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, 1966) A partir de 1945, surgiram mais tratados e instrumentos internacionais sobre direitos humanos (ONU, 2020b), como, por exemplo, a Convenção para a Prevenção e a Repressão do Crime de Genocídio (1946), que surgiu para determinar que o genocídio é um crime de guerra que os Estados-partes se comprometem a prevenir e a punir (CONVENÇÃO PARA A PREVENÇÃO E REPRESSÃO DO CRIME DE GENOCÍDIO, 1948). Há também a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965) que surgiu como um instrumento internacional para combater a discriminação racial (CONVENÇÃO SOBRE A ELIMINAÇÃO DE TODAS AS FORMAS DE DISCRIMINAÇÃO RACIAL, 1966). Ainda, em 1979, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher foi aprovada, determinando que todos os Estados-membros tinham a obrigação de garantir à mulher e ao homem que todos os seus direitos econômicos, sociais, culturais, civis e políticos fossem iguais (CONVENÇÃO SOBRE A ELIMINAÇÃO DE TODAS AS FORMAS DE DISCRIMINAÇÃO CONTRA A MULHER, 1981). Os direitos humanos foram criados para proteger todos os seres humanos, não importando raça, sexo, nacionalidade, etnia, idioma, religião, origem social ou qualquer outra condição. Esses direitos incluem o direito à vida e à liberdade; a liberdade de escravidão e tortura, a liberdade de opinião e expressão, o direito ao trabalho, à educação e a muitos outros. Qualquer ato que impeça o indivíduo de gozar de seus direitos é uma violação dos direitos humanos (ONU, 2020c). O Direito Internacional dos Direitos Humanos, cujo desenvolvimento foi apoiado na Carta, responsabiliza os Estado para garantir que todos tenham seus direitos assegurados sem qualquer tipo de discriminação (ONU, 2020d). E, caso

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esses direitos sejam violados, cabe ao Tribunal Penal Internacional (TPI) julgar e punir esses crimes (ONU, 2020d).

1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO SOBRE AS OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU

As Nações Unidas surgiram no pós-Segunda Guerra Mundial com o propósito de prevenir que novos conflitos acontecessem, buscando a manutenção da paz e da segurança internacional, conforme explícito no Artigo 1º de sua Carta constitutiva (ONU, 1945; PINTO; FLORIO; PIACENTINI, 2017). O texto da Carta deixa claro que a ONU se compromete a buscar, sempre que possível, soluções pacíficas, desenvolvidas coletivamente através de debates entre seus membros para as controvérsias que possam vir a ameaçar seus objetivos iniciais. Nesse sentido, a Organização dispõe de mecanismos de solução de conflito: as missões de paz coordenadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU)2(FAGANELLO, 2013; ONU, 1945; ONU, 2020e). Apesar de não constarem explicitamente na Carta constitutiva, as missões de Paz baseiam-se nos capítulos VI e VII da Carta (PINTO; FLORIO; PIACENTINI, 2017). Nesses trechos, as Nações Unidas afirmam o seu papel como solucionador de conflitos, preferencialmente por vias pacíficas, mas não exclui a possibilidade do uso da força. Sobre este último, é importante salientar que a ONU não possui exército próprio, dependendo dos seus Estados-membros para ceder tropas que irão atuar nas missões de paz, conforme artigos do capítulo VII (ONU, 1945). Além disso, esses artigos também determinam que cabe ao CSNU autorizar essas missões (BORTOLI, 2019). A primeira Missão de Paz da ONU ocorreu em menos de três anos após a criação da organização, em 1948, durante a Primeira Guerra Árabe-Israelense3 (ONU, 2016). Essas primeiras operações — missões de paz tradicionais — possuíam tarefas essencialmente militares, sendo limitadas a pequenas tropas de observação, desarmadas, que supervisionavam acordos de paz e de cessar-fogo, tendo como meta manter a situação estável (FAGANELLO, 2013; PINTO; FLORIO; PIACENTINI, 2017; UN, 2008). Durante toda a Guerra Fria4, foram essas missões tradicionais as mais implementadas, uma vez que as rivalidades entre os países membros do Conselho debilitaram o seu pleno funcionamento, chegando muitas vezes a paralisar a atuação das operações (ONU, 2020a). Com o fim da Guerra Fria, na década de 1990, as missões da ONU mudaram. As tensões no CSNU, causadas pelo conflito bipolar, terminaram, permitindo que o Conselho atuasse ativamente. O término da Guerra Fria também levou ao declínio das hostilidades entre Estados e a ascensão de conflitos armados internos nos países. A resposta da ONU para essas novas desavenças precisou ser ampliada para métodos além das missões de paz tradicionais, uma vez que essas perderam a eficiência5. A nova geração das missões da ONU possui aspectos multidimensionais, buscando não apenas supervisionar o cessar-fogo e uma paz instável, mas manter uma paz duradoura através de várias etapas que busquem o fortalecimento do Estado anfitrião da Missão6 (FAGANELLO, 2013; PINTO; FLORIO; PIACENTINI, 2017; UN, 2008). A Organização conta com cinco7 tipos diferentes de instrumentos de solução de situações conflituosas, cada um projetado para ser desenvolvido em um momento específico do conflito, mas que funcionam com mais eficácia quando são implementadas conjuntamente. Esse guia focará nas operações de peacekeeping — as operações de paz das Nações Unidas cujo propósito primordial é a manutenção da paz criada por um cessar-fogo ou outro acordo de paz. Para uma missão de peacekeeping ser aprovada, o CSNU leva em consideração alguns fatores, dentre eles a existência de uma paz para ser mantida. Essas operações são atividades realizadas no país anfitrião, com seu consentimento, compostas por militares,

2 Conselho de Segurança da ONU é composto por cinco membros permanentes, — Estados Unidos da América, França, China, Inglaterra e Rússia — detentores do poder de vetar resoluções, e 10 países eleitos pela Assembleia Geral com mandatos de dois anos (ONU, 1945). O CSNU é o “único órgão legítimo para autorizar intervenções e outras medidas coercitivas sobre Estados em casos de grave ameaça à segurança internacional” (BORTOLI, 2019, p. 23). 3 Conflito entre países árabes (Egito, Iraque, Jordânia e Síria) e Israel após a declaração de independência da última (10 PERGUNTAS, 2014).4 A Guerra Fria foi um conflito político e ideológico entre as duas superpotências do período pós Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos e a União Soviética (GUERRA FRIA, 2009).5 As Operações de Paz foram criticadas por nem sempre apresentarem resultados satisfatórios, isso porque buscavam muitas vezes resolver os “sintomas” do conflito, ou seja, o conflito em andamento, e não sua “causa”, o que não permitia que elas alcançassem uma paz duradoura e permanecessem longos períodos no país em que eram implementadas (FAGANELLO, 2013). 6 Como, por exemplo, o auxílio para a organização de eleições, o fortalecimento do sistema judiciário nacional e a criação de instituições governamentais (FAGANELLO, 2013; UN, 2008). 7 Conflict prevention, peacemaking, peacekeeping, peace enforcement e peacebuilding (UN, 2008).



policiais e civis, com o objetivo de criar um ambiente mais seguro e estável, enquanto fortalecem as capacidades do Estado de providenciar segurança, facilitando o processo político de reconciliação entre as principais partes do conflito, com pleno respeito aos direitos humanos (FAGANELLO, 2013; PINTO; FLORIO; PIACENTINI, 2017; UN, 2008). As operações de peacekeeping têm três princípios básicos: o consentimento das partes, a imparcialidade e o não uso da força. O consentimento das partes envolvidas no conflito é essencial para que a operação aja com a liberdade necessária para realizar seu mandato; quando o consentimento é fraco — dado, por exemplo, por pressões internacionais de outros países — a operação pode ser afetada negativamente, podendo ter a sua livre circulação restringida. A imparcialidade significa que a operação de peacekeeping não irá ajudar ou prejudicar nenhuma das partes envolvidas, isso é crucial para manter o consenso e a cooperação dos envolvidos. A força não deve ser utilizada em uma operação de peacekeeping, exceto em autodefesa ou em defesa de seu mandato; essas operações são geralmente implementadas em países em que há a presença de milícias ou grupos criminosos contrários ao processo de paz, os quais podem constituir uma ameaça à população civil e à missão. Desse modo, as operações de peacekeeping só podem usar a força como última medida, após os demais métodos de persuasão terem se esgotado. Esses princípios, como explicado, reforçam-se mutuamente e são todos interligados, sendo importante que sejam claramente compreendidos pelos agentes que irão planejar e atuar na operação (UN, 2008). Para que uma missão de paz seja considerada legítima, ela deve possuir alguns marcos regulatórios. O CSNU, após avaliação, aprovará uma resolução que contenha a autorização para a criação de uma Missão de Paz, e lhe concederá um mandato. O mandato é o documento que delimita as funções da operação, dando-lhe fundamentos jurídicos e explicitando suas tarefas e funções, além do tempo de duração da missão (LIBRARY UN, 2020; UN, 2008). Além disso, a operação deve ter outros três marcos: o Status do Acordo de Força (Status of Force Agreement, da sigla SOFA); o Memorando de Entendimento (Memorandum of Understanding, da sigla MOU); e as Regras de Engajamento (Rules of Engagement, da sigla ROE). O SOFA é o acordo firmado entre a ONU e o país anfitrião, servindo para regulamentar — estabelecer os direitos e deveres dos agentes da operação, o status da operação e dos seus membros, a responsabilidade criminal e civil, etc — a presença da Organização em seu território. O MOU é o contrato firmado entre as Nações Unidas e as Tropas dos Países Contribuintes (o componente militar do operação), uma vez que, a Organização não possui exército próprio, sendo, esse Memorando, o documento no qual são registradas as regras de conduta a serem seguidas pelos militares (popularmente chamados de capacetes azuis) e o comprometimento da responsabilização dos agentes caso cometam ações criminosas. As ROE estabelecem limites para o emprego do uso da força pelas tropas numa operação de paz, assegurando que esse uso respeitará os propósitos da Carta das Nações Unidas, do mandato emitido pelo CSNU e dos princípios do Direito Internacional (FAGANELLO, 2013; PINTO; FLORIO; PIACENTINI, 2017; UN, 2008). As operações de peacekeeping devem ser conduzidas com pleno respeito aos Direitos Humanos e seus agentes devem agir em concordância com esses, buscando sua plena implementação durante seus mandatos. Os agentes das operações estão sob regras de conduta que devem nortear suas ações, algumas delas já mencionadas, como o SOFA, o MOU e as ROE, e devem passar por treinamentos antes de serem enviados para os países anfitriões da missão. Exemplos das regras de conduta são: todos os agentes devem ter altos padrões de integridade e imparcialidade no desempenho de suas funções oficiais; tratar os habitantes dos países anfitriões com respeito, cortesia e consideração; respeitar as leis locais; bem como a “política de tolerância zero”, que delimita a proibição a práticas de Exploração Sexual ou Abuso (Sexual Exploitation and Abuse, da sigla SEA), o que inclui qualquer atividade sexual com menores ou qualquer ameaça física pelo uso da força ou qualquer outra medida de coercitiva (FAGANELLO, 2013; UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020a). Segundo a UN (2008), os agentes das missões devem se esforçar para que não se tornem autores de abusos e violações dos Direitos Humanos, devendo ser capazes de reconhecer essas violações e de se posicionar frente a elas dentro dos limites de seus mandatos.

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2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA Na presente seção do guia, serão abordados tópicos importantes que servirão de base para o debate. Nesse sentido, explorar-se-ão três estudos de caso tratando da população civil de países que, enquanto passavam por momentos de instabilidade, no qual se fez necessária a instauração de operações de paz da ONU, tiveram seus direitos violados pelas tropas que deveriam estar preparadas para protegê-los. A partir desses exemplos, busca-se esclarecer como essas violações de direitos humanos acontecem e de que forma são percebidas no contexto internacional, levantando questões como, por exemplo, por que razão as violações ocorrem, se há um treinamento eficaz aos soldados para evitar esse tipo de comportamento e qual a resposta da ONU para essa situação. Após isso, serão apresentados os exemplos de casos em que essas violações de direitos humanos foram comprovadamente cometidas pelos capacetes azuis e, por fim, uma análise do problema no âmbito do CDH. Os casos que serão explorados nesta seção configuram relatos sobre a má conduta de soldados que compõem as forças de paz da ONU, tendo-se ocorrência de estupro e de exploração de mulheres e de meninas em situação de vulnerabilidade (WHEELER, 2020). Também há casos na República Democrática do Congo, no quais as forças de paz ofereceram “pequenos presentes”, como pequenas quantias em dinheiro, alimentos ou empregos posteriores aos órfãos abandonados em troca de encontros sexuais. O alarme sobre o envolvimento das forças de manutenção da paz da ONU no tráfico sexual se espalhou pela primeira vez nos anos 1990, quando investigadores descobriram que capacetes azuis eram clientes em bordéis da Bósnia e do Kosovo, os quais dependiam de mulheres vendidas para prostituição forçada. Uma estimativa de 2005 sugere que até 2.000 mulheres foram coagidas à escravidão sexual no Kosovo (BOWCOTT, 2005). Em 2005, o então embaixador da Jordânia na AGNU, Zeid Ra'ad Zeid al-Hussein, publicou um estudo sobre os abusos cometidos pelos peacekeepers durante missões de paz, o qual identificou padrões repetidos de abuso sexual e de estupro feitos por soldados. À época, surgiram alegações de que as tropas enviadas à Libéria estavam fazendo sexo regularmente com meninas de 12 anos, inclusive nos prédios administrativos da missão (BOWCOTT, 2005). Embora a ONU possa investigar alegações de abuso e estupro sexual, a responsabilização ou não desses atos é uma escolha do país de origem dos indivíduos que compõem a força de paz. Como resultado, os processos foram raros, mesmo após uma massiva cobertura da mídia e indignação civil (WHEELER, 2020). Nos últimos anos, a ONU intensificou seus esforços para resolver o problema e pressionar os países contribuintes das tropas. Em 2015, a Organização começou a publicar as nacionalidades de soldados que supostamente exploravam e abusavam sexualmente de mulheres e meninas. Também estabeleceu um fundo fiduciário e programas para atendimento psicológico, treinamento profissional e outros serviços para as vítimas, incluindo filhos de forças de paz. Em 2017, a ONU estabeleceu um “Advogado dos Direitos das Vítimas” global e incorporou os advogados das vítimas nas missões de manutenção da paz. Relatórios anuais e atualizações de casos registrados estão disponíveis ao público. Os esforços da ONU levaram a algumas melhorias dos países que contribuem com tropas e policiais, como mais treinamento e verificação antes do envio. Alguns Estados tentaram novas abordagens. A África do Sul, por exemplo, mantém tribunais marciais no mesmo local da vítima a fim de melhorar o acesso a testemunhas e a evidências (WHEELER, 2020). Posto isso, nota-se que ao passo que os capacetes azuis fazem parte de uma operação da ONU que tem como objetivo principal a manutenção da paz no país que os recebe, há casos em que soldados dessas próprias tropas descumprem seu dever, aproveitando-se de pessoas em situação de vulnerabilidade. Esse é o caso do genocídio de Srebrenica, cidade da Bósnia e Herzegovina que culminou na Missão das Nações Unidas na Bósnia e Herzegovina (United Nations in Bósnia and Herzegovina [UNMIBH], em inglês), operação que durou de 1995 até 2002. A Missão das Nações Unidas na Libéria (United Nations Mission in Liberia [UNMIL], em inglês) foi uma força de manutenção da paz criada em setembro de 2003 para monitorar um acordo de cessar-fogo na Libéria, que durou por 13 anos e apresenta evidências de violação de direitos humanos cometidas pelas tropas em missão. Além dessas, no Haiti também se instaurou uma missão de paz com o objetivo de restaurar a ordem após um período de insurgência que se instaurou após a deposição do presidente da época. De 2004 até 2017, a Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti [MINUSTAH], em francês) é mais uma em que houve notificação de soldados violando direitos humanos de cidadãos vulneráveis (BOWCOTT, 2005).



2.1 ESTUDOS DE CASO

A fim de elucidar melhor de que forma as violações de direitos humanos ocorrem nas missões de manutenção de paz da ONU, serão apresentados três estudos de caso. O primeiro se passa na Bósnia e Herzegovina, durante a Missão das Nações Unidas na Bósnia e Herzegovina (UNMIBH), que durou de 1995 até 2002. O segundo caso é o da Libéria, na a Missão das Nações Unidas na Libéria (UNMIL) que permaneceu no país três anos desde 2003. Por fim, aponta-se o caso do Haiti, com a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH, da sigla em francês), operação que teve duração de 2004 a 2017, com relevante participação das forças armadas brasileiras.

2.1.1 BÓSNIA E HERZEGOVINA (1995-2002, UNMIBH)

Criada em 1995, a Missão das Nações Unidas na Bósnia e Herzegovina (UNMIBH) exerceu uma ampla gama de funções relacionadas às atividades de aplicação da lei e reforma da polícia na Bósnia e Herzegovina. A Missão também coordenou outras atividades da ONU no país relacionadas à ajuda humanitária e aos refugiados, remoção de minas, direitos humanos, eleições e reabilitação de infraestrutura e reconstrução econômica (UNITED NATIONS MISSION IN BOSNIA AND HERZEGOVINA, 2002c). A UNMIBH foi estabelecida quando a Força de Proteção das Nações Unidas na Bósnia e Herzegovina (UNPROFOR) entregou a responsabilidade à Força de Implementação liderada pela OTAN (IFOR), que possuía três pilares básicos — a Força-Tarefa Internacional de Polícia das Nações Unidas (UNIPTF), Assuntos Civis (CA) e o Centro de Ação contra Minas (MAC) — e dois objetivos principais: (a) coordenar a assistência humanitária e assumir o papel principal de lidar com questões relacionadas a refugiados e pessoas deslocadas; e (b) ajudar as partes da Bósnia e Herzegovina a cumprir suas responsabilidades de aplicação da lei, conforme estabelecido no Acordo de Paz (TIGRAT, 1997). Para ilustrar melhor a situação, faz-se necessário lembrar da antiga Iugoslávia, que funcionava sob um governo compartilhado, refletindo a composição étnica mista com a população composta por cerca de 43% de muçulmanos bósnios, 33% de sérvios bósnios, 17% de croatas bósnios e cerca de sete% de outras nacionalidades. Em 1991, líderes da Croácia e da Sérvia concordaram em dividir a Bósnia e Herzegovina, deixando um pequeno enclave para os muçulmanos. No entanto, em abril de 1992, os sérvios da Bósnia se rebelaram com o apoio do Exército Popular Iugoslavo e da Sérvia, declarando que os territórios sob seu controle eram uma república sérvia na Bósnia e Herzegovina (INTERNATIONAL CRIMINAL TRIBUNAL FOR THE FORMER YUGOSLAVIA, 2020). A pior atrocidade da guerra ocorreu no verão de 1995, quando a cidade Bósnia de Srebrenica, uma área segura declarada pela ONU, foi atacada por forças lideradas pelo comandante sérvio bósnio Ratko Mladić. Durante alguns dias, no início de julho, mais de 8.000 homens e meninos muçulmanos da Bósnia foram executados pelas forças sérvias em um ato de genocídio (ICTY, 2020). Em 21 de dezembro de 1995, o CSNU, através da resolução 1035 (1995), estabeleceu, por um período inicial de um ano, a Força-Tarefa Internacional de Polícia das Nações Unidas (IPTF) e um escritório civil das Nações Unidas na Bósnia e Herzegovina. Isso foi feito em conformidade com o Acordo de Paz assinado pelos líderes da Bósnia e Herzegovina, Croácia e República Federal da Iugoslávia em 14 de dezembro de 1995. A operação passou a ser conhecida como Missão das Nações Unidas na Bósnia e Herzegovina (UNMIBH). A UNMIBH iniciou suas operações sob condições pouco favoráveis. Como resultado do conflito, mais de 200.000 pessoas morreram, 20.000 desapareceram e 1,2 milhões foram deslocadas internamente. O país foi dividido em linhas étnicas. A guerra fratricida, na qual os civis eram o principal alvo e as vítimas, deixou um legado de ódio e um medo generalizado de retribuição (UNMIBH, 2002a). O mandato da UNMIBH era contribuir para o estabelecimento do estado de direito na Bósnia e Herzegovina, auxiliando na reforma e reestruturação da polícia local, avaliando o funcionamento do sistema judicial existente e monitorando e auditando o desempenho da polícia e de outros envolvidos na manutenção de lei e ordem (UNMIBH, 2002a). Após a conclusão bem-sucedida de seu mandato, a UNMIBH foi encerrada em 31 de dezembro de 2002, em conformidade com a resolução 1423 (2002) do Conselho de Segurança, de 12 de julho de 2002. A Missão de Polícia da União Europeia (MPUE) assumiu a UNMIBH a partir de 1 de janeiro de 2003 (UNMIBH, 2002a). Jacques Paul Klein, representante especial da ONU na Bósnia e Herzegovina, desenvolveu uma reputação de intimidar os agentes do poder da Bósnia ou da Libéria a ceder às demandas da ONU e presidiu missões na Bósnia e na Libéria que enfrentavam escândalos de má conduta sexual envolvendo

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os funcionários da ONU. Em 2003, a policial Kathryn Bolkovac8 descobriu um círculo de tráfico de seres humanos envolvendo policiais da ONU, depois que duas meninas apareceram após serem vendidas e abusadas em bordéis ilegais (LYNCH, 2008). Ela se viu no meio de uma alarmante rede de tráfico humano. Os mafiosos estavam transportando adolescentes para bares e bordéis para fazer sexo, e além de fechar os olhos, a empresa de segurança e o pessoal da ONU pareciam estar envolvidos no tráfico (NPR STAFF, 2011). Uma vez que ela chegou à Bósnia, o tráfico de seres humanos estava incrivelmente aparente. Os bordéis estavam disfarçados de bares, restaurantes, hotéis, clubes de strip e danceterias e estavam espalhados pelas colinas da Bósnia. A clientela era internacional, visto que os habitantes locais não tinham dinheiro para gastar nesse tipo de operação (NPR STAFF, 2011). Dezenas de meninas levantaram relatos de abuso extremamente parecidos, inclusive migraram para trabalhar como garçonete ou em serviço doméstico, muitas vezes por insistência de suas próprias famílias — mas foram desviadas para o tráfico de pessoas. Elas foram traficadas para locais diferentes e vendidas à força para indivíduos que as espancaram e as estupraram em bordéis na Bósnia (LYNCH, 2008). Bolkovac declarou acusações de que Klein, chefe da missão, negou provimento a vários casos importantes que foram escalados para seu nível depois que ela encaminhou um número para a unidade de assuntos internos (NPR STAFF, 2011). Balkovac diz que logo percebeu que a ONU, o Departamento de Estado e outros órgãos de investigação estavam mais focados no controle de danos do que na prevenção (NPR STAFF, 2011). Pela resolução 1088 (1996) de 12 de dezembro de 1996, o CSNU atribuiu à UNMIBH responsabilidades adicionais relacionadas à investigação de alegações de violações de direitos humanos por policiais ou outros agentes da lei das várias autoridades da Bósnia e Herzegovina. Essa decisão foi tomada de acordo com as Conclusões da Conferência de Implementação da Paz, realizada em Londres nos dias 4 e 5 de dezembro de 1996 (UNMIBH, 2002b). Sob o mandato específico da resolução 1088 (1996) do CSNU, o trabalho da UNMIBH incluía "investigar ou auxiliar nas investigações de violações de direitos humanos por agentes da lei" (UNMIBH, 2002a, online). Como o componente encarregado de implementar o mandato de direitos humanos da UNMIBH, os principais objetivos do Escritório de Direitos Humanos eram: (a) investigar violações de direitos humanos por agentes da lei; (b) conceber medidas corretivas para corrigir tais violações; e (c) monitorar e garantir a implementação das medidas corretivas. Para implementar esses objetivos, o Escritório de Direitos Humanos realizou investigações sobre incidentes graves de má conduta policial e conduziu inspeções abrangentes nas agências policiais para abordar deficiências institucionais persistentes. Além disso, o Escritório foi encarregado de garantir que apenas a polícia local que cumprisse os requisitos mínimos de elegibilidade exercesse poderes policiais na Bósnia e Herzegovina (UNMIBH, 2002a).

2.1.2 LIBÉRIA (2003-2016, UNMIL)

A Libéria é um país da África Ocidental, com uma história marcada pela desigualdade social entre os grupos populacionais que compõem o país. Essa desigualdade está atrelada ao seu passado histórico, visto que a Libéria possui uma divisão étnica muito perceptível. Por conseguinte, o país é composto pelos povos tradicionais e escravos recém-libertos dos Estados Unidos da América e os “congoleses”, grupo constituído majoritariamente por escravos de navios negreiros interceptados na região (FRAQUETTO, 2017). Desde a sua independência, em 1847, da Sociedade Americana de Colonização9, a Libéria vinha sendo governada por um dos dois partidos, ora True Whigs, composto pelos povos tradicionais, ora pelos Republicanos, constituído pelos liberianos de descendência americana. Com a morte do presidente William Tubman, em 1971, o seu vice, William Tolbert Júnior, assumiu o poder, tendo seu governo marcado por uma crise econômica e política. Em 1980, aconteceu um golpe de Estado e Tubman Júnior foi assassinado pelo Conselho de Redenção Popular, liderado por Samuel Doe, quem viria a assumir o poder presidencial e era pertencente a etnia Krahn, predominante na sociedade liberiana. Por conseguinte, a Libéria enfrentou uma conjuntura conturbada, resultando no início da Primeira Guerra Civil, que se desdobrou em uma Segunda Guerra Cívil que fez com que fosse necessária a ação da comunidade internacional para auxiliar na estabilização do país (FRAQUETTO, 2017). Sendo assim, em 2003, foi criada a Missão das Nações Unidas na Libéria (UNMIL), por meio 8 A história de Bolkovac foi adaptada para o filme "A Informante". 9 Sociedade Americana de Colonização foi uma organização fundada em 1817, nos Estados Unidos da América com o objetivo de levar escravos recém-libertos e negros nascidos livres para o continente africano, com a premissa de que eles não iriam conseguir se integrar na sociedade estadunidense, ocasionando “malefícios” como a miscigenação e a criminalidade no país (KUTLER, 2003).



das resoluções 1497 (2003) e 1509 (2003) do CSNU, que estabeleciam os propósitos da missão, o porquê de estar ocorrendo e os eixos de atuação. O comando da operação foi de países africanos, sendo eles Benim, Gâmbia, Gana, Guinea-Bissau, Mali, Senegal e Togo. O início da missão contou com 15 mil oficiais da ONU, entre eles militares e oficiais especialistas de diversas áreas para trabalhar nos eixos temáticos, como saúde, desenvolvimento socioeconômico e segurança pública (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2003a; UNSC, 2003b). Segundo Ferreira (2010), a UNMIL foi importante para neutralizar cerca de 3 tentativas de conflitos violentos na Libéria, desde 2003, assim como promover reformas institucionais e sociais importantíssimas para a reformulação das forças de segurança pública e desmobilizar os grupos paramilitares dentro do território liberiano. A defesa dos direitos humanos foi um dos pilares mais importantes dentro da UNMIL, sendo esta missão considerada como um marco na história do país, visto que a mesma possibilitou uma maior credibilidade por parte das instituições nacionais perante a população (BLAIR, 2019). Todavia, de acordo com um relatório produzido pela ONU, no ano de 2006, houve vários casos de estupro e violência sexual por parte das forças de paz aos cidadãos, de tal forma que, através de investigações e do estabelecimento de organismos de fiscalização, foi possível punir os oficiais infratores desses crimes (RELIEFWEB, 2007). Com o final da missão, que durou 14 anos, em 2018, foi possível presenciar a mudança da conjuntura da Libéria, haja vista que o país estava estável a ponto de passar de país beneficiário para começar a contribuir com oficiais militares para as Missões de Paz da ONU (UN NEWS, 2019a).

2.1.3 HAITI (2004-2017, MINUSTAH)

A primeira república da América Latina possui uma história marcada por conflitos políticos e sociais. O Haiti conquistou a sua independência da França em 1804, a partir da revolta da população negra, que, até então escravizada, promoveu um massacre dos grandes fazendeiros, dos proprietários de escravos e da população branca ligada às forças colonizadoras. Porém, a França só reconheceu a independência do Haiti em 1826, após receber uma compensação altíssima em dinheiro (SCOMAZZON, 2015). No ano 2000, Jean Bertrand Aristide foi reeleito presidente do Haiti, sendo que menos de 10% da população total haitiana havia votado, levantando grandes suspeitas de fraude entre a oposição e aumentando a instabilidade no país (MORAES; ANDRADE; MATTOS, 2013). Então, em 2004, através da mediação da comunidade internacional, em especial da Organização dos Estados Americanos (OEA) e da Comunidade do Caribe (CARICOM), Jean Bertrand Aristide acaba com seu gabinete ministerial (SCOMAZZON, 2015). Concomitantemente, o Haiti estava sofrendo uma crise na segurança pública, com altos graus de violência na sua capital, Porto Príncipe. Porém, foi com a insurgência das forças opositoras ao governo na cidade de Gonaives, que o clima de revolta se espalhou por todo o território. Desse modo, Aristide foi retirado por forças especiais estadunidenses e francesas do Haiti, exilando-se na África do Sul. Sendo assim, ocorreu a posse da primeira pessoa na linha sucessória para a presidência, o Juiz Presidente da Suprema Corte, Boniface Alexandre, o qual solicitou formalmente ajuda à ONU para lidar com a conjuntura de crise política e social. A renúncia de Aristide foi apoiada pela França e pelos EUA, em razão do aumento da migração haitiana para ambos os países (MORAES; ANDRADE; MATTOS, 2013). Ainda em 2004, o CSNU aprovou a resolução que criou a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH, da sigla em francês), uma missão de peacekeeping, na qual o Brasil assumiu papel de liderança10 (SCOMAZZON, 2015). Segundo a Resolução do CSNU 1542 (2004), a MINUSTAH possuía diversos eixos de atuação, sendo o principal deles a defesa dos direitos humanos da população, principalmente das mulheres e crianças e a preocupação com o desenvolvimento socioeconômico (UNSC, 2004). Durante os 13 anos em que a MINUSTAH ficou em operação, as tropas da ONU foram acusadas de terem violado direitos humanos em várias situações, envolvendo desde o uso indevido da força contra as populações locais (EFE, 2011) até o abuso sexual de crianças. Segundo investigações do jornal Associated Press (DODDS, 2017), houve mais de 2000 casos de abuso sexual por parte dos soldados, sendo

10 A presença brasileira na missão tem como grande influência os valores norteadores da sua própria política externa, como a cooperação sul-sul (conceito de política externa, que se refere à cooperação entre países do Hemisfério Sul), o engajamento em fóruns multilaterais e a preocupação com o desenvolvimento socioeconômico (CALL; ABDENUR, 2017).

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destes 300 envolvendo crianças. A MINUSTAH também esteve diretamente envolvida na epidemia de cólera que atingiu a população do Haiti, através da contaminação de rios e lençóis de água pelo lixo e resíduos orgânicos produzidos por soldados das forças de paz infectados que levou à propagação da doença e à morte de 8.000. A ONU só reconheceu o fato 6 anos depois do ocorrido (SILVA, 2017) e, mesmo assim, negou-se formalmente a pagar indenização às vítimas (ONU, 2013). Tal acontecimento colocou em questão o propósito central da Missão, que era colaborar na estabilização do país e não prejudicar a população local (SILVA, 2017). Houve críticas, também, a gestão dos recursos de ajuda humanitária, haja vista que quase todo o montante total ficou sob o poder de organizações estrangeiras e não sob tutela do governo haitiano, sendo considerada uma infração da autonomia financeira do Haiti dentro do seu território. Por conseguinte, a MINUSTAH encerrou as suas atividades em 2017, concluindo o seu objetivo de “pacificação”, mas não resolvendo os problemas conjunturais do país, como a pobreza (MIRANDA, 2017).

2.2 ANÁLISE DA QUESTÃO

Desde os anos 1990, foram divulgados vários casos de abuso e exploração sexual de mulheres e crianças por soldados de paz da ONU, em clara violação do mandato de proteção da população local atribuído aos capacetes azuis. Por conseguinte, foi somente em 2002 que a ONU estabeleceu formalmente uma política de tolerância zero com as violações cometidas nas suas Missões de Paz (ZENNI; TACH; AIRES, 2018). Entretanto, mesmo com a adoção de medidas para o combate a violações de direitos humanos por parte dos seus efetivos, como o “Relatório Brahimi”, em 2000, e o Boletim “Medidas especiais para proteção contra exploração sexual e abuso”, em 2003, violações como as ocorridas na MINUSTAH ainda ocorreram, expondo a dificuldade das Nações Unidas em impedir totalmente esses atos (ZENNI; TACH; AIRES, 2018). Conforme apontado por Grassi (2011), os estudiosos da área de violações de direitos humanos nas Missões de Paz da ONU consideram três pontos para que ainda hajam violações, sendo eles (i) nível de renda das populações locais; (ii) a cultura machista; e (iii) a garantia de impunidade. O primeiro ponto diz respeito às diferenças econômicas entre as populações locais dos Estados receptores das Missões de Paz e os agentes de paz, visto que esses países geralmente estão em contexto de conflito, deixando as famílias abaladas e o psicológico das pessoas afetados, sendo esse poderio econômico muitas vezes utilizado para forçar abusos sexuais em troca de dinheiro ou alimentos (GRASSI, 2011). O segundo ponto postula sobre a cultura machista. Os ambientes militares são compostos majoritariamente por homens, sendo assim um ambiente machista. Conforme exposto por Essa (2017), quando vieram à tona diversas denúncias de abuso sexual11 de crianças e mulheres na Missão de Paz no Camboja, em 1992, o oficial da ONU de maior patente no país justificou os atos dizendo que “boys will be boys” (garotos serão garotos), como se tais atos fossem parte da natureza masculina e que não havia o que ser feito. Tal panorama está mudando com o aumento da presença feminina nos contingentes das Missões de Paz (GRASSI, 2011). O terceiro ponto diz respeito à impunidade dos agentes de paz que cometem violações, visto que eles só podem ser julgados pelos seus atos nos seus países de origem, e os Estados, na maioria dos casos, tendem a não denunciar seus próprios militares (FLORIO, 2015; GRASSI, 2011). Além disso, as denúncias de violações de direitos humanos contra indivíduos em Missões de Paz tiveram grandes repercussões a ponto de afetar o desempenho da organização mundialmente, tendo em vista a sua credibilidade como um ator internacional defensor dos direitos humanos (FLORIO, 2015). Geralmente, as ações tomadas pela ONU para amenizar os desdobramentos que as violações de direitos humanos têm sobre os países envolvem a elaboração de relatórios e normas internas, o estabelecimento de investigações e de fundos especiais para investir em determinadas áreas que foram prejudicadas por agentes internacionais. Um exemplo disso foi a solicitação, através de uma denúncia, para que a ONU criasse um fundo de 500 milhões de dólares no Haiti para estruturar e promover o desenvolvimento dos serviços públicos de saúde, tendo em vista a epidemia de cólera causada pelas tropas da organização (FLORIO, 2015).

11 Essas violações causam consequências graves e duradouras às vítimas, tanto física quanto psicologicamente, que prejudicam a imagem que a ONU tem internacionalmente como executor de Missões de Paz (ZENNI; TACH; AIRES, 2018).



3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS Desde a adoção da DUDH, em 1948, a comunidade internacional tem reforçado o dever dos Estados-membros das Nações Unidas de resguardar os direitos citados pelo documento a todo custo. E os debates sobre como devem se dar essas operações são frequentes. A presente seção busca explorar cinco momentos em que a postura e a conduta de forças a mando da ONU foram abordadas por órgãos das Nações Unidas: a formulação do Relatório Brahimi na década de 1990, a Iniciativa Novo Horizonte iniciada em 2010, o boletim de ONU medidas especiais para proteção contra exploração sexual e abuso de 2003, o debate responsabilidade de proteger e responsabilidade ao proteger e a Ação pelas Operações de Paz, de 2018.

3.1 RELATÓRIO BRAHIMI

A década de 1990 foi marcada por grande ineficiência das intervenções da ONU. Em 1994, mesmo com a presença de capacetes azuis em Ruanda, mais de 800 mil pessoas foram assassinadas em três meses de conflito civil no país12. No ano seguinte, cerca de oito mil muçulmanos que viviam em Srebrenica, na Bósnia e Herzegovina, uma "área segura" comandada por tropas da ONU, foram mortos13. Esses dois acontecimentos evidenciaram a necessidade de repensar a administração e a operalização das missões de paz (UN, 2000).Em 1999, o então Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, criou um Painel sobre operações de paz, reunindo profissionais com experiência em prevenção de conflitos e intervenções. Esse painel tinha como objetivos avaliar os métodos e as estratégias adotadas nessas missões e apontar recomendações específicas e pragmáticas para aprimorá-las. No ano 2000, o argelino Lakhdar Brahimi, líder da equipe responsável pelo painel, apresentou o relatório com conclusões e orientações para as operações de paz da ONU no CSNU, pedindo maior comprometimento dos Estados-membros da organização, aumento do suporte financeiro e importantes mudanças institucionais (UN, 2000). O documento recomendava uma reestruturação das operações de paz, aconselhando a substituição da neutralidade — passividade herdada da Guerra Fria e da ameaça constante de conflito nuclear —, pela imparcialidade, na qual a ONU agiria de maneira ativa visando à resolução de conflitos e à proteção de civis. O Painel também apontou a necessidade de cooperação entre as Nações Unidas e as organizações internacionais regionais e sub-regionais, com vistas a superar a constante falta de recursos nas áreas militar e administrativa encontradas por missões de paz e como tentativa de reduzir a relutância dos Estados de consentirem a missões em seus territórios (DURAND, 2012). O Relatório Brahimi é um marco para as operações de paz da ONU, condenando a negligência dos Estados-membros em relação às necessidades materiais e técnicas das missões. Em 50 anos desde a criação das Nações Unidas, um exército de reserva ainda não havia sido criado, dificultando a mobilização de forças frente às violações de direitos humanos iminentes. Foi reportado, também, uma grande dificuldade relacionada à coleta e ao processamento de dados, que prejudicava os processos administrativos necessários para o bom funcionamento das missões (UN, 2000). Após a apresentação do Relatório Brahimi no CSNU e na AGNU, a cooperação com outras organizações internacionais aumentou. Os laços com a União Europeia (UE) se estreitaram, com o envio de tropas em diversas ocasiões. A União Africana (UA) tem sido imprescindível nas intervenções na Libéria e no Sudão do Sul, servindo, muitas vezes, como intermediador entre os Estados e a ONU. Dessa forma, colaborando com organizações regionais, as Nações Unidas asseguram uma maior confiabilidade na missão por parte do país que recebe os capacetes azuis, facilitando a cooperação com forças locais (DURAND, 2012).

3.2 MEDIDAS ESPECIAIS DE PROTEÇÃO CONTRA EXPLORAÇÃO SEXUAL E ABUSO

Após a resolução da AGNU de abril de 2003, que reconheceu o abuso de refugiados por agentes

12 Com o escalonamento da rivalidade entre as etnias tutsi e hutu, que se tornou um grande genocídio da população minoritária tutsi (RWANDA, 2019). 13 O Massacre de Srebrenica consistiu no assassinato em massa de homens muçulmanos (de crianças à idosos) na cidade de Srebrenica, na Bósnia e Herzegovina, por forças militares e paramilitares da Sérvia (MASSACRE, 2020).

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da ONU na África Ocidental, o então secretário-geral das Nações Unidas, Kofi Annan, publicou o boletim “Medidas especiais para proteção contra exploração sexual e abuso”14. Nesse documento, o termo “exploração sexual” é definido como qualquer abuso ou tentativa de abuso de um indivíduo em posição de vulnerabilidade, para ganhos sexuais, políticos, econômicos e/ou sociais do agente que pratica ou endossa esse tipo de violência. Já o termo “abuso sexual” é definido como “intrusão de caráter sexual ou tentativa de intrusão, seja por força ou condições desiguais e/ou coercitivas” (UNHRC, 2003, p. 1). O boletim reafirma medidas contra abusos e explorações sexuais presentes no regulamento de funcionários das Nações Unidas, como a proibição de relações sexuais com pessoas menores de dezoito anos e/ou beneficiários da assistência concedida pela Organização. Também é vedada a troca de dinheiro, bens ou serviço por relações sexuais ou quaisquer comportamentos degradantes ou exploratórios entre agentes da ONU e civis. A transgressão dessas regras por funcionários de quaisquer organismos das Nações Unidas deve ser relatada imediatamente por meio dos canais internos e anônimos de denúncia, sendo dever de funcionários da ONU fazê-lo caso tenham suspeitas em relação a colegas (UNHRC, 2003). O documento reforça a importância de treinamentos adequados às regras e aos códigos de conduta internos da ONU e seus organismos. Também é apontada a obrigatoriedade de estabelecimento de um local livre de violência sexual para as populações fragilizadas a quem servem os agentes da Organização, principalmente mulheres e crianças. As atividades sobre violência sexual com as comunidades passaram a ser obrigatórias em missões da ONU, tendo como principais objetivos a transmissão de que a exploração e o abuso sexuais são abominados pela Organização e, consequentemente, incentivar o aumento das denúncias das vítimas desse tipo de violência (UNHRC, 2003). Em 2017, o então Secretário Geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon, publicou dois documentos. O primeiro, um boletim com medidas e diretrizes a serem seguidas que resguardassem a segurança e os direitos das vítimas de violência sexual realizadas por agentes da ONU e garantissem a investigação dos crimes e a punição de infratores (UN, 2017a). O segundo, um relatório, acrescenta novas medidas ao documento de 2003, ressaltando a necessidade de transparência em processos contra infratores, do fim da impunidade com o envolvimento da comunidade, no qual as vítimas se tornam prioridades absolutas da organização (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY, 2017).

3.3 RESPONSABILIDADE DE PROTEGER E RESPONSABILIDADE AO PROTEGER

Após os genocídios em Ruanda e Bósnia e Herzegovina na década de 1990 e a incapacidade da ONU de evitá-los, iniciou-se um intenso debate sobre o papel da comunidade internacional em situações de violação sistemáticas de direitos humanos e a eficiência das operações de paz. O então Secretário Geral, Kofi Annan, em seu discurso na AGNU de 1999, refletiu sobre as medidas de respostas da ONU e os limites do princípio de soberania nesses casos (UN, 1999). Os relatórios de 2005 do Painel de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudanças e do Secretário Geral afirmavam que o princípio da soberania estatal perpassa pela obrigação do Estado de garantir a segurança de seus cidadãos. A ineficiência do Estado em garantir isso, seja deliberadamente ou não, transfere automaticamente essa responsabilidade para a comunidade internacional, que deve utilizar de meios diplomáticos e humanitários para resolução do problema. Esse princípio ficou conhecido como Responsabilidade de Proteger (Responsibility to Protect [R2P], em inglês). Ambos documentos ressaltam que o uso da força nessas situações deve ser mediante votação no CSNU, como previsto anteriormente (UN, 2020). O Brasil foi um importante porta-voz dos receios da periferia global em relação à contestação do princípio de soberania nacional que a Responsabilidade de Proteger suscitava, ressaltando a necessidade de estabelecer limites às futuras operações que ocorreriam invocando tal conceito, sem contestá-lo em sua totalidade. Esse posicionamento perdurou até 2011, com o fortalecimento do movimento de oposição à Muammar al-Gaddafi, primeiro-ministro da Líbia, que escalonou um conflito entre as forças rebeldes e do governo central líbio (STUENKEL, 2016). A resolução 1970, de fevereiro de 2011, do CSNU, implementou um embargo que vedava o envio

14 “Special measures for protection against sexual exploitation and abuse” em inglês, popularizando a sigla PSEA para referir-se a medidas de proteção contra exploração sexual e abuso (Protection against Sexual Exploitation and Abuse) (UNHRC, 2003).



de qualquer aparato militar para a Líbia. A resolução 1973, elaborada no mês seguinte, instaurou uma zona de exclusão aérea sobre o território líbio, o que impedia voos de forças nacionais sobre seu próprio território. O 4º artigo da resolução também autorizou a utilização de todos os meios necessários pelos Estados-membro da ONU e por organizações regionais que tivessem como objetivo a proteção de civis na iminência de um ataque (UNSC, 2011a; UNSC, 2011b). Os ataques à Líbia orquestrados pelos países-membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) foram amplamente debatidos no Conselho. A OTAN foi acusada de utilizar inapropriadamente a resolução 1973, empregando força desproporcional no conflito, acarretando diversas mortes de civis. Alguns membros da organização também foram acusados de desrespeitar o embargo de aparato militar ao território líbio, tendo fornecido armas às forças rebeldes anti-Gaddafi (STUENKEL, 2016). Após o episódio o governo brasileiro fortaleceu o tom crítico à R2P. O então chanceler, Antonio Patriota, publicou uma nota que serviria como um adendo à obrigação de proteger civis elaborada em 2005, denominada Responsabilidade ao Proteger (“Responsibility while Protecting [RwP], em inglês). Para o Brasil, crimes contra humanidade poderiam ser evitados por meio da diplomacia, e o uso da força nessas situações deveria ser o último recurso, respeitando o princípio da proporcionalidade (STUENKEL, 2016).

3.4 INICIATIVA NOVO HORIZONTE

A intervenção das Nações Unidas na República Democrática do Congo, em 2009, suscitou, novamente, o debate sobre a eficiência das operações de paz. A Missão das Nações Unidas na República Democrática do Congo (MONUSCO) teve o maior orçamento da história da ONU, mais de 30 países colaboradores e 20 mil soldados em campo. O treinamento dado aos agentes, em uma missão dessa magnitude e urgência, mostrou-se ainda mais débil. A lentidão entre as decisões do CSNU e a aplicação delas, a falha em coletar e analisar dados sobre violações de direitos humanos e a oposição civil à presença de capacetes azuis fizeram com que a operação fosse considerada um desastre. Como consequência, os principais colaboradores da missão (França, Reino Unido, Índia e Japão) instauraram diversos processos de avaliação de suas tropas e pressionaram a ONU a fazer o mesmo (KAVANAGH, 2011). No mesmo ano, o Departamento de Operações de Paz da ONU (DPKO, em inglês) lançou a Iniciativa Novo Horizonte em comemoração aos dez anos do Relatório Brahimi (DEPARTAMENTO DE OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU, 2009, p. 1). Segundo a publicação, a necessidade de recursos financeiros e humanos para operações de paz havia aumentado exponencialmente em uma década: capacetes azuis estavam engajados em 15 missões simultâneas diferentes, um número sem precedentes para a organização — tudo isso ao passo que a crise econômica de 200815 se agravava no mundo todo. O engajamento dos Estados-membros da ONU foi reafirmado pelo documento como parte essencial dos processos de manutenção da paz e de reestabilização política, financeira e militar. Por fim, a importância da aceitação das operações de paz pelo país receptor também foi ressaltada, tendo grande impacto sobre a legitimidade e, consequentemente, a eficiência das intervenções (DPKO, 2009). Em 2010, foi publicado o primeiro relatório da Iniciativa Novo Horizonte. Nesse, é retratado um pequeno avanço na proteção de civis em relação à MONUSCO, chamando atenção para o treinamento limitado que os agentes da ONU recebem acerca desse assunto. O relatório de progresso ainda destaca o estabelecimento de diversas parcerias entre a ONU com a OTA, a UA e a UE com o objetivo de aumentar a qualidade e a quantidade das normas e orientações para as tropas empregadas em operações de paz (DPKO, 2010). O segundo — e último — relatório da Iniciativa Novo Horizonte, publicado em 2011, destacou uma série de novos treinamentos voltados para a proteção de civis, dando ênfase à proteção de crianças e mulheres. Novos treinamentos passaram a ser aplicados, tendo como objetivo o combate à exploração e ao abuso sexuais em áreas de conflito e a proteção de vítimas desse tipo de violência, coordenado em parceria com a ONU Mulheres. Por fim, o documento também estabeleceu novas metas para as atividades de campo, como a inclusão de novas diretrizes de ação e a maior supervisão daquelas já existentes (DPKO, 2011).

15 Após a falência do banco estadunidense de investimentos Lehman Brothers e a queda da bolsa de valores de Nova Iorque, criou-se um efeito dominó sobre todo o setor financeiro mundial, iniciando a recessão econômica mais grave desde a Crise de 1929 (EISEN, 2017).

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A Iniciativa Novo Horizonte garantiu uma maior fluidez nas trocas de informações entre os diversos organismos das Nações Unidas, facilitando também a comunicação entre os agentes administrativos e militares envolvidos em operações de paz. Muitas das diretrizes do projeto foram incorporadas em outras resoluções da ONU, como, por exemplo, o documento final da Conferência Rio+2016 (KAVANAGH, 2011).

3.5 AÇÃO PELAS OPERAÇÕES DE PAZ

Durante seu discurso no Debate de Alto Nível sobre Ações Coletivas para Melhorar Operações de Paz da ONU no Conselho de Segurança, o atual Secretário Geral das Nações Unidas, António Guterres, ressaltou a importância das operações de paz empreendidas pela Organização para conter e evitar violações sistemáticas de direitos humanos. Guterres também afirmou que erros cometidos pela ONU e seus agentes na República Democrática do Congo, na República Centro-Africana e no Sudão do Sul levantavam debates sobre a eficiência das intervenções humanitárias, que segundo ele, são um “notável empreendimento de multilateralismo e solidariedade internacional” (UN, 2018, online).Na ocasião, o Secretário Geral lançou a iniciativa Ação pelas Operações de Paz (Action for Peacekeeping [A4P], em inglês), tendo como principal objetivo reconhecer as conquistas na manutenção da paz e renovar o comprometimento da comunidade internacional com as missões de paz das Nações Unidas (UN, 2018). A Declaração de Compromissos Coletivos com Operações de Paz da ONU, redigida em AGNU, identifica e traça deveres dos Estados-membros com as missões de paz e vice-versa (UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2018a). O documento ressalta o papel secundário das missões de paz na resolução de conflitos, reafirmando a natureza imparcial e pacífica das operações. Na declaração, os Estados-membros se comprometeram a melhorar os canais de cooperação a fim de garantir as condições materiais e técnicas para a execução das operações. Documentos anteriores sobre a conduta de funcionários da ONU também foram retomados, reforçando as políticas de tolerância zero à violência sexual e de responsabilidade ambiental (UNITED NATIONS FOR PEACEKEEPING, 2018b).

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO Em 2001, o CSNU autorizou uma intervenção militar liderada pelos Estados Unidos da América na República Islâmica do Afeganistão, que tinha como principal objetivo acabar com o regime do Talibã, uma organização fundamentalista islâmica (UNSC, 2001). No ano seguinte, a Missão de Assistência das Nações Unidas no Afeganistão (UNAMA) foi criada, agindo simultaneamente com as operações militares já existentes. Sendo vigente até hoje, a UNAMA gera grande desconfiança na sociedade afegã em relação às atividades das Nações Unidas no país (UNSC, 2002). Ainda fragilizado, o Afeganistão se mostra favorável à maior regulamentação de intervenções humanitárias, com delimitações mais rígidas para as atividades que serão exercidas por capacetes azuis, além da intensificação da coleta e análise de dados relacionadas a violações de direitos humanos causadas por funcionários da ONU (UN NEWS, 2019b). Tendo sido palco de um dos maiores genocídios da história da humanidade, a República Federal da Alemanha tem um papel marcante na elaboração de medidas que previnam e evitem crimes contra humanidade. O país é responsável por mais de 6% do orçamento total do DPKO e fornece constantemente tropas nacionais e da UE para missões. Sendo um importante defensor dos direitos humanos e da reforma do sistema ONU, a Alemanha tem grande interesse no aumento da eficiência das intervenções da organização, apoiando tecnicamente o DPKO (DPKO, 2020a). A República de Angola passou por um longo período de instabilidade social, política e econômica entre 1975 e 2002. A ONU teve um importante papel na reestabilização do país e na transição para um sistema democrático e independente de forças coloniais. Por meio das Missões de Verificação das Nações Unidas em Angola (UNAVEM) I (1989-1991), II (1991-1995) e III (1995-1997) a Organização supervisionou a retirada de tropas estrangeiras do território angolano, o fim do período de guerra civil e as primeiras eleições universais da República (DPKO, 2020b). O longo período com

16 Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, conhecida como Rio+20, aconteceu em 2012 na cidade do Rio de Janeiro, e tinha como objetivos a reafirmação do compromisso dos Estados-membros com as diretrizes estabelecidas em 1992 (20 anos antes) e a elaboração de novas diretrizes para as próximas décadas (BRASIL, 2020b).



capacetes azuis em Angola teve um efeito negativo em como as operações de paz são vistas no país, que busca limitações mais rígidas e maior supervisão sobre a operação das missões humanitárias (ISTVÁN; JÁNOS, 2017). O período de ditadura militar pelo qual a República Argentina passou entre 1976 e 1983 tem grande impacto na visão do país sobre o papel das Nações Unidas na proteção dos direitos humanos. O país coopera ativamente com o DPKO, com constante envio de tropas e apoio administrativo paras missões ativas da organização. Dessa forma, é de grande interesse do país que se aumente o treinamento de funcionários e a supervisão dessas operações, além de incrementar a coleta e o processamento de dados sobre violações de direitos humanos cometidos por forças da ONU (BONFILI, 2013). O Reino da Bélgica ocupou entre o final do século XIX até meados dos anos 1960 toda a região dos atuais Congo, República Democrática do Congo, Burundi e Ruanda, todos palcos de intervenções das Nações Unidas. O país teve um importante papel nessas missões, estabelecendo laços de cooperação com o DPKO até hoje, constantemente enviando tropas sob sua bandeira e da UE. Apesar de perceber a necessidade de aperfeiçoar os métodos de coleta de denúncias de violações de direitos humanos cometidos por capacetes azuis, a Bélgica acredita que o princípio de Responsabilidade de Proteger deve ser respeitado pelos Estados-membros da ONU (KOOPS; DRIESKENS, 2012). As Nações Unidas tem acompanhado o momento de instabilidade política no Estado Plurinacional da Bolívia, supervisionando o processo de transição entre o governo provisório de Jeanine Áñez e o governo que ainda será eleito. O país se coloca favorável ao princípio de Responsabilidade de Proteger, no qual intervenções humanitárias são essenciais para o fim de violações de direitos humanos perpetrados pelos próprios Estados. Mesmo defendendo a legitimidade das operações de paz aprovadas pelo CSNU, a Bolívia também reconhece a necessidade de aprimorar os canais de denúncia e de investigação de violações de direitos humanos cometidas por funcionários da ONU (UN, 2019). A Bósnia e Herzegovina é um país que passou por missões de paz na década de 1990, tendo sido palco de violações de direitos humanos. No entanto, nos últimos anos o país tem se projetado internacionalmente de forma a passar de um Estado anfitrião das operações de paz para um contribuinte, enviando agentes para missões na Libéria, Sudão/Sudão do Sul, Cyprus, Timor-Leste e Haiti. A participação do país nas missões da ONU é vista como forma de afirmação no cenário internacional (BHMISSIONUN, 2019; HADZOVIC, 2015; UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b). A República Federativa do Brasil é um país que participa ativamente nos debates sobre a defesa dos direitos humanos, haja vista ter proposto o conceito de Responsabilidade ao Proteger (STUENKEL, 2016). O Brasil é favorável a missões com baixo emprego das Forças Armadas, tendo foco principalmente na presença de especialistas em mediar conflitos e em investir no desenvolvimento socioeconômico, através da criação de empregos e do investimento em infraestrutura (CALL; ABDENUR, 2017). O país é um grande parceiro da ONU em se tratando de participação em missões de paz, tendo comandado a MINUSTAH e cooperado para mais de 50 operações (BRASIL, 2020a). A República do Chile, assim como outros países latino-americanos, possui um passado marcado por graves violações de direitos humanos durante o período de ditadura militar (1973-1990), tendo ocorrido de forma sistemática. Com as manifestações populares de 2019 contra o modelo social herdado do período ditatorial de Augusto Pinochet, o Chile recebeu uma missão da ONU para investigar as violações de direitos humanos durante os protestos (GONZÁLEZ 2019; MONTES, 2019). Atualmente, o país contribui com menos de 30 oficiais para as Missões de Paz (UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b). A República Popular da China não era um país engajado nas missões de paz da ONU até 1980, quando se tornou um membro assertivo dentro das discussões do CSNU sobre o assunto, seja ofertando recursos para contribuir, seja votando favoravelmente às pautas (MONTENEGRO, 2018). Atualmente, a China é um dos membros do Conselho mais engajados em missões de manutenção da paz, tendo enviado mais de 8 mil soldados para as reservas da ONU. A participação chinesa se deu nas missões realizadas no Sudão, no Sudão do Sul, no Líbano, na República Democrática do Congo e no Mali, sendo que atualmente contribui com mais de 2000 oficiais para essas missões (PAPEL, 2018; UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b). A República do Congo é um país africano que recebeu uma missão de peacekeeping logo após a sua independência, em 1960, sendo essa a primeira missão de paz a receber um grande efetivo de militares (UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2001). O país enfrentou casos de violações de direitos humanos por parte do contingente da ONU, como abusos sexuais a menores de idade e estupros, porém só ganharam destaque após ampla mobilização da mídia internacional nos anos 2000 (REBELO, 2012).

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Atualmente contribui com mais de 250 oficias para as Missões de Paz da ONU (UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b). O Reino da Espanha tem uma postura reformista no que se refere às missões de paz, defendendo mudanças como um maior contingente feminino nos cargos de liderança nas intervenções com o objetivo de reduzir o número de abuso sexuais advindos da cultura machista predominante nos ambientes militarizados (GRASSI, 2011). Atualmente, a Espanha possui mais de 600 soldados em missões de paz da ONU (UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b). Os Estados Unidos da América é um dos cinco membros permanentes do CSNU e, por causa disso, desempenha um importante papel na autorização e no andamento das operações de peacekeeping. O país também é um importante financiador das missões de paz da ONU, atualmente destinando verbas a 11 das 13 operações em andamento, mesmo que poucas tropas estadunidenses sejam utilizadas nelas (CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, 2020; UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b). Quanto às violações de direitos humanos cometidos por agentes das operações de peacekeeping, os Estados Unidos possui o Ato de Proteção às Vítimas do Tráfico (Trafficking Victims Protection Act), que contém medidas direcionadas à prevenção do tráfico de pessoas, Exploração Sexual e Abuso (SEA) por parte dos militares em operações de peacekeeping (WOMEN’S CONGRESSIONAL POLICY INSTITUTE, 2019). A República Francesa, assim como os Estados Unidos, é um dos cinco membros permanentes do CSNU, possuindo grande papel na autorização e análise das operações de paz da Organização. A França atua ativamente dentro das Nações Unidas, sendo o sexto maior contribuinte para o orçamento das operações de peacekeeping e auxiliando na preparação de agentes das operações de paz, além de contribuir com cerca de 800 agentes atuando diretamente nas missões (FRANCE, 2019a; UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b). A respeito das violações de direitos humanos por indivíduos em missão, a França anunciou uma investigação contra suas tropas acusadas de abusar sexualmente de crianças durante a operação na República Centro Africana e se diz comprometida com a defesa dos direitos humanos (FRANCE, 2019b; SENGUPTA, 2015). A República do Haiti foi palco de cinco missões de paz da ONU, sendo a mais recente a Missão das Nações Unidas para Estabilização do Haiti (MINUSTAH), iniciada em 2004 e finalizada em 2017. Durante os 13 anos da missão de paz, os agentes da operação foram acusados de violação de direitos humanos, principalmente por exploração sexual e abusos de mulheres e crianças, levando a gravidez de mulheres haitianas (PELTIER, 2019). O Haiti se posicionou de forma a demandar da ONU justiça e ações que deem as vítimas o apoio que necessitam, alegando que é o dever dos agentes de uma operação de paz é proteger a comunidade em que se encontram (HAITI, 2019). A República da Índia, assim como o Haiti, foi palco de missões de paz ao longo dos anos, principalmente por causa do seu prolongado conflito com o Paquistão pelo controle da Caxemira17. A Índia é um dos mais importantes contribuintes para as tropas das missões de paz e garantiu uma forte aderência à política de tolerância zero das Nações Unidas contra atos de exploração sexual e abusos (SEA), tendo entre o período de 2010 a 2018, apenas três casos denúncias. Isso se deve ao fato da Índia ter feito alterações na forma como ela recruta e treina agentes para essas operações: aumentando a representação feminina; vetando o envio de qualquer agente condenado por qualquer tipo de má conduta a missões de paz; e treinando homens dentro da política de zero tolerância, adicionando ao treinamento pré-missão sessões de sensibilização de gênero, de padrões de conduta da ONU e de mecanismos específicos para reportar abusos sexuais por agentes. As medidas ainda devem ser melhoradas, pois a Índia apenas veta condenados de práticas de má conduta, enviando agentes que possuem alegações de tê-las praticado (KAUL, 2018). A República da Indonésia está entre as 10 nações que mais contribuem com tropas para a ONU, contribuindo em 8 missões de paz da ONU. A Indonésia é um dos países que levanta a bandeira de aumentar o número de agentes mulheres nas operações, vendo isso como forma de ajudar no esforço das Nações Unidas de prevenir Exploração Sexual e Abusos (SEA) (SEPTIARI, 2019). Em 2017, a Indonésia assinou voluntariamente um compromisso de eliminar a Exploração Sexual e o Abuso, incluindo treinamento com currículo abrangente de treinamento para os agentes das operações de peacekeeping indonésios (INDONESIA, 2019). A República da Libéria é um país que recebeu uma Missão de Paz da ONU em 2003, que se finalizou em 2018, devido a obtenção do objetivo da operação, a estabilização política e social do país.

17 A Caxemira é uma região dividida entre a Índia e o Paquistão, tendo causado tensões constantes entre os dois países pelo controle total da região (CONFLITO, 2019).



Há diversas denúncias de estupros e abusos sexuais, por parte do contingente da ONU, nos campos de refugiados localizados no país (REBELO, 2012). Atualmente, o país passou de membro beneficiário para contribuinte de efetivos para as Missões de Paz, contribuindo com mais de cem oficiais (UNITED NATIONS PEACEKEEPING, 2020b; UN NEWS, 2019a). Durante a Guerra Fria, a República Islâmica do Paquistão participou de apenas 4 das 13 missões de paz da ONU, isso porque o governo estava ocupado com os problemas internos, mas, desde a Guerra Fria, o país vem disponibilizando suas tropas como forma de contribuir com as missões de manutenção de paz da ONU. Sua participação nessas missões aumentou significativamente no pós-Guerra Fria, e, em 1994, o país era o maior contribuidor com efetivo. Os soldados paquistaneses mantêm uma boa conduta durante as operações de paz, sempre buscando uma comunicação clara com a comunidade civil e tentando utilizar abordagens pacíficas na medida do possível (KRISHNASAMY, 2002). A participação da República Portuguesa nas missões de manutenção de paz da ONU cresceu significativamente desde os anos 1990, especialmente por causa da identificação portuguesa com os valores dos direitos humanos. Desde esse período, Portugal chegou a contribuir com mais de 25 mil soldados para as operações de paz. Recentemente, sua participação diminuiu devido às crises financeiras que o país vem enfrentando, mas o apoio às missões de paz é mantido como um aspecto importante da política externa portuguesa (PINTO, 2014). Como membro permanente do CSNU, o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte sempre teve um papel importante nas missões de manutenção de paz da ONU, sendo a sua maior forma de contribuição a sua influência estratégica ao fornecer capacitação para os soldados da paz. O jeito britânico de contribuir para as operações mudou um pouco a partir de 2015, quando o primeiro-ministro Cameron enviou tropas britânicas para as missões de paz da ONU no Sudão do Sul e na Somália (CURRAN, WILLIAMS, 2016). Durante o Diálogo da Assembleia Geral de 2009 sobre o R2P, o Reino Unido explicitou a necessidade do estabelecimento de uma “cultura-R2P”, buscando incentivar outros países a fazer da proteção de civis contra crimes em massa uma prioridade diária. (HOSLI; SELLESLAGHS, 2020) A República Democrática do Congo é tomada por instabilidade social, conflitos entre grupos armados e violência generalizada. Desde 1999, o país é alvo da Missão das Nações Unidas na República Democrática do Congo (MONUSCO), mas até 2004 as medidas não eram rigorosas o suficiente para proteger os civis. No início a ONU estava presente no país apenas para observar, mais tarde esse papel mudou por pedido do governo, que precisava de ajuda frente a instabilidade em seu território. A partir de 2005, as operações se tornaram mais engenhosas e agressivas, só então sendo possível começar a verdadeiramente proteger os cidadãos (MARKS, 2007). Um problema grave que permanece, entretanto, é o número incomensurável de abusos sexuais cometidos pelo próprio exército congolês (HUMAN RIGHTS WATCH, 2009). Em 1994, a República de Ruanda foi palco de um genocídio que levou mais de 800.000 vidas durante a Guerra Civil de Ruanda18. O país foi alvo da Missão de Assistência das Nações Unidas para Ruanda (UNAMIR), que tinha o objetivo de supervisionar a implementação dos Acordos de Aruxa19 (ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA, 2016). Hoje em dia, Ruanda contribui com as operações de paz da ONU, esperando ajudar a evitar aquilo que aconteceu em seu próprio território (UN NEWS, 2018). A Federação Russa, desde o fim da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), esteve envolvida nas missões de operação de paz da ONU, apoiando e contribuindo com elas, embora seu suporte não seja tão significativo para uma grande potência — a UE, por exemplo, disponibiliza mais de 8 mil funcionários para as missões, enquanto a Rússia apenas entre 300 e 400. Apesar do apoio da Rússia quando às operações de paz, há ainda divergências entre o país e a organização quando a ONU acusou a Rússia de enviar tropas para o Tajiquistão e Abkhazia sem sua autorização, da mesma forma, a Rússia não reconhece a operação da ONU na Iugoslávia em 1999 e a operação dos Estados Unidos e Grã-Bretanha no Iraque em 2003 (NIKITIN, 2011). Em 2011, uma série de protestos na República Árabe Síria contra o regime de Bashar al Assad se transformou em uma guerra civil. Foi estabelecida a Missão de Supervisão das Nações Unidas na Síria (UNSMIS), na categoria de manutenção da paz como resultado da Resolução 2043 do Conselho de Segurança das Nações Unidas em resposta à Guerra Civil Síria (UNSMIS, 2012). Bashar al-Assad e o Estado Islâmico possuem uma ideologia antiocidental, isso significa dizer que esses atores não se posicionam conforme atores típicos do Ocidente como os EUA e a ONU se posicionam. Sendo assim, a Síria não é favorável às operações de manutenção de paz em seu território. A Guerra Civil na República Federal da Somália despertou a atenção da comunidade

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internacional, que agiu no país com três operações de intervenção humanitária: a UNOSOM I, em 1992, a UNITAF, em 1993, e a UNOSOM II, em 1995. A UNITAF ficou conhecida como a maior operação de assistência humanitária de caráter militar realizada pelas Nações Unidas (SILVA, 2017). A Somália, apesar de enfrentar dificuldades no que tange à garantia dos direitos humanos, o país tem manifestado preocupação sobre a questão e está cada vez mais presente no cenário internacional procurando promover a manutenção da paz e dos direitos humanos (OFFICE OF THE HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS, 2018). O conflito de Darfur, região no oeste da República do Sudão, teve seu início em 2003, e foi palco de graves violações aos direitos humanos e desencadeou uma intervenção humanitária no país. Quando os combates se intensificaram em 2006, o CSNU aprovou uma resolução que previa o envio de uma força de manutenção da paz da ONU, composta por 20 mil homens para trabalhar em conjunto com as tropas da UA presentes no local, que contavam com cerca de 7 mil soldados (UNSC, 2006). O país, além de ser um aliado dos países desenvolvidos ocidentais, configura-se como defensor e signatário da grande maioria dos tratados basilares sobre direitos humanos das Nações Unidas (HRW, 2018). Em 2011, a República do Sudão do Sul recebeu uma missão de manutenção de paz das Nações Unidas, estabelecida após sua independência. A Missão das Nações Unidas no Sudão do Sul (UNMISS) foi criada em 8 de julho de 2011 pela Resolução 1996 do CSNU (UNMISS, 2020). No entanto, conforme demonstrado ao longo da história da missão, foram numerosos os incidentes que apontam para a incapacidade das forças de paz para proteger os civis, o que leva o novo país ter uma posição cética em relação às missões de paz (WEINSTEIN, 2005). Desde sua independência, a República Democrática do Timor Leste recebeu cinco forças de paz da ONU estabelecidas pelo CSNU, cada uma com um mandato diferente voltado a atender as dificuldades e necessidades que o país atravessava (ONU, 2012). A missão para manutenção de paz foi a Força Internacional de Timor Leste (INTERFET), uma força-tarefa multinacional não-ONU de pacificação, organizada e liderada pela Austrália de acordo com as resoluções das Nações Unidas para enfrentar a crise humanitária e de segurança que ocorreu em Timor Leste de 1999-2000 até a chegada de Soldados de paz da ONU (AUSTRALIAN WAR MEMORIAL, 2017). Preocupados com a proteção de direitos humanos, em 2005, o país criou a Instituição Nacional de Direitos humanos com o objetivo de investigar denúncias de violações, de má administração e de corrupção que possam partir das forças que atuam no país (OHCHR, 2008). A crise econômica e as manifestações de cunho social na República Bolivariana da Venezuela atingiram o nível de uma crise humanitária, que, por sua vez, tem provocado altos índices de violência e o aumento significativo dos fluxos migratórios de venezuelanos para países da região. Tal crise política, aliada ao aumento na violência, agravaram o quadro do país, colocando em risco os frágeis mecanismos para lidar com a situação e os recursos limitados da população. Os desafios para manter o sistema de saúde em funcionamento e para consertar a infraestrutura, por exemplo, estão tendo um impacto nos mais vulneráveis e na população em geral. Como membro do CDH, a Venezuela usou regularmente seus votos para evitar a apuração de violações de direitos humanos em outros países, opondo-se a resoluções referentes a abusos em nações como Síria, Bielorrússia, Burundi e Irã. O país também se recusa a cooperar com os mecanismos do Conselho, em muitos casos rejeitando a solicitação de visita por parte da maioria dos detentores de mandatos de procedimentos especiais (HRW, 2019).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) As ações apresentadas para combater a violação de direitos humanos cometidas pelos agentes em missão parecem eficazes? Quais outras ações poderiam ser tomadas?

(2) Depois de sofrerem as violações, as vítimas recebem amparo eficiente? De quem seria essa responsabilidade? A ONU e/ou as tropas participantes do efetivo?

(3) No âmbito do Conselho de Direitos Humanos, para além de medidas de combate e de amparo às vítimas, quais medidas poderiam ser tomadas para evitar que as violações ocorressem?




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CONSELHO DA EUROPAA Situação Humanitária na Criméia

Arthur Schneider Gregório, Fernanda Boldrin de Paiva, Gabriela de Mendonça Lima Penna, Mariana Reali Vitola e Pedro Henrique de Almeida Longo1

1 Graduandas e graduandos do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) De que forma a questão de violação de direitos humanos na Crimeia deve ser percebida pela comunidade Internacional?

(2) Considerando a autonomia e a autoridade de cada país, como associar a atuação do Conselho da Europa à política interna dos países?

(3) Reflita sobre os conflitos envolvendo Rússia e Ucrânia que você viu na mídia nos últimos anos. Qual o impacto desses incidentes nas populações locais?

(4) Como chegar a um consenso entre as autoridades locais e os separatistas sobre a melhor forma de resolver a crise?

(5) De que forma a cooperação entre os países do Conselho da Europa pode impedir a violação de direitos humanos no conflito?

APRESENTAÇÃO O Conselho da Europa (COE) foi fundado em 1949 e é a principal organização em defesa dos direitos humanos no continente europeu, com 47 membros no total, dos quais 26 fazem parte da União Europeia (UE). A organização é orientada pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem, um tratado assinado por todos os membros, que visa a proteger os direitos humanos, a manutenção da democracia e o Estado de direito, os quais podem ser entendidos como o tripé que ampara o bom desenvolvimento dos países. Os princípios que sustentam o Conselho da Europa (COE) são a defesa da liberdade de expressão e da mídia, a liberdade de associação e a proteção de minorias nacionais. Com base nisso, o COE monitora o desenvolvimento dos países membros no cumprimento dos tratados assinados, além de discutir tópicos sensíveis e orientar governos locais a tomar iniciativas a fim de manter o acordo. A estrutura do Conselho é formado pelo Comitê dos Ministros, Assembleia Parlamentar, Congresso dos Poderes Locais e Regionais, Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, Comissão dos Direitos Humanos e Conferência de ONGI (Organizações Não Governamentais Internacionais) (CONSELHO DA EUROPA, 2019). Enquanto membro do COE, cada país aceita se submeter aos mecanismos de fortalecimento dos direitos humanos, como monitoramentos independentes que avaliam o respeito à Convenção e às práticas democráticas no território. Cumpre informar que o COE não pode fazer leis vinculativas, ou seja, forçar países a incorporarem normas em suas legislações internas, mas tem o poder de impor acordos internacionais alcançados pelos Estados-membros em vários tópicos. Portanto, os países mantêm sua soberania1, mas se comprometem por meio de convenções e tratados, orientados pelo direito internacional, e cooperam com base em valores e decisões políticas comuns (COE, 2019). Desde 1989, o Conselho possui status de membro observador na Organização das Nações Unidas (ONU), a partir da resolução aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU). Sendo assim, o COE é regularmente representado na AGNU, tendo papel importante na organização de conferências regionais a respeito de diversos níveis da área de defesa dos direitos humanos (COE, 2019). Com o fim da Guerra Fria e o colapso da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS)2, a Federação Russa desejava reestabelecer influência sobre os novos países que se formaram3, já que ainda possuía grandes interesses econômicos e políticos nesses territórios. Como parte da questão da perda territorial, estava também o desafio de prosperar novamente como uma grande potência no que se refere à economia, à tecnologia e ao desenvolvimento. No entanto, a necessidade russa de 1 O conceito de soberania nacional, essencial para o entendimento das relações internacionais, é explicado como a condição que faz com que o país tenha autonomia nas decisões sobre o seu território, evitando interferências externas de outros países. Todos os Estados possuem soberania interna, ou seja, possuem poder sobre sua população; assim como soberania externa, a qual significa que nenhum outro Estado pode interferir nas ações do país (UFRGSMUN BACK IN SCHOOL, 2019). 2 O colapso da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), em 1991, significou o processo de desintegração e perda de territórios do regime soviético. Assim, o espaço geográfico que, desde 1922, era ocupado pela URSS, fragmentou-se em diversos países independentes (BRZEZINSKI, 1997).3 Os países que se formaram com o fim da URSS, são: Armênia, Azerbaijão, Bielorrússia, Cazaquistão, Estônia, Geórgia, Quirguistão, Letônia, Lituânia, Moldávia, Ucrânia, Tajiquistão, Turcomenistão, Uzbequistão e Rússia (BIANCO; SERPA, 2017).



recuperar sua influência na ex-região soviética e alcançar um desenvolvimento próspero foi ameaçada pela entrada desses novos países na Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), movimento com forte apoio dos Estados Unidos da América (EUA). Nesse sentido, ao incentivar a entrada dos novos países ex-soviéticos na OTAN4 , o principal objetivo estadunidense era exatamente impedir a Rússia de reconquistar seu papel de grande potência (LO, 2003).

Figura 1: Mapa da posição geográfica da Ucrânia entre a União Europeia e a Rússia

Fonte: CRIMEIA, 2014.

Sendo assim, este guia de estudos busca apresentar a atuação russa na crise ucraniana, a partir de uma visão que a questão humanitária, em especial ligada à anexação da Crimeia5, é extremamente importante, mesmo com os interesses econômicos e geopolíticos em jogo. Soma-se a isso, a delicada diversidade de etnias e nacionalidades do país, criando uma divisão entre ucranianos identificados com a Europa Ocidental e outros com a Rússia (MALYGINA, 2010).

1 HISTÓRICO A presente seção foi dividida em três momentos a fim de apresentar o processo histórico que leva à atual situação na Crimeia. Assim, de acordo com Donaldson e Nogee (2014), como a região é bastante disputada há séculos, tendo em vista seu alto nível estratégico, serão apresentados os desdobramentos da Guerra da Crimeia, que retrata a decadência do império Turco-Otomano, os interesses de França e Inglaterra, as tentativas de domínio russo da região e, consequentemente, a busca de uma saída para mares de águas quentes6 . Depois disso, explica-se como a península da Crimeia teve seu status de república autônoma rebaixado durante a Segunda Guerra Mundial. Além disso, será abordada a transferência da região, em 1954, para a República Socialista Soviética da Ucrânia. Por fim, abordaremos os desdobramentos do fim da URSS sobre a região da Crimeia, o novo status de República Autônoma, conquistado em 1994, bem como os acontecimentos mais importantes da Revolução Laranja de 2004. 1.1 A GUERRA DA CRIMEIA

A Guerra da Crimeia (1853-1856) pode ser entendida como resultado de uma tentativa do Império Russo de adquirir mais poder no cenário internacional. Os conflitos travados entre a Rússia e o Império Turco-otomano ocorreram, majoritariamente por conta de disputas comerciais, motivadas pelo desejo russo de tomar Constantinopla e assegurar o controle do Mar Negro (KAGARLITSKY,

4 Entre os países que faziam parte da influência russa e atualmente são membros da OTAN estão: Estônia, Letônia e Lituânia (BIANCO; SERPA, 2017). 5 A utilização do termo “anexação” no presente guia é proposital e fora escolhida em detrimento de outros termos como “reincorporação” ou “secessão”. Estes dois últimos revelam um caráter mais neutro ou pró russo na questão, enquanto “anexação” carrega consigo algum juízo de valor negativo quanto à operação russa sobre a Crimeia, de modo que fora escolhido a fim de seguir a literatura utilizada (BIANCO, 2020). 6 Embora a Rússia possua um vasto território, dada a sua localização geográfica, grande parte das saídas para o mar são congeladas ou com águas em temperaturas muito baixas, fatores que dificultam a navegação. Portanto, a busca por uma saída para mares de águas quentes é muito importante para o domínio marítimo russo (COLE, 2014).

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2008). A importância desse mar para o Império russo reside no fato de possuir águas navegáveis o ano inteiro, devido a sua temperatura, garantindo acesso ao Mar Mediterrâneo, o que permitiria à Rússia realizar atividades comerciais e, também, projetar seu poderio naval em caso de algum conflito (TREVIÑO, 2014).

Figura 2: Mapa representando a posição do Mar Negro, do Mar Mediterrâneo, da região da Crimeia e do Império Russo.

Fonte: COLE, 2014.

Ambos os impérios eram grandes exportadores de cereais para a Europa e, por isso, rivais no âmbito econômico. No decorrer da história, a Rússia já havia tentado conquistar Constantinopla e dividir o Império Otomano7, mas tinha consciência de que esse feito seria impossível sem a ajuda das potências europeias e, por esse motivo, os dirigentes russos sempre levavam em consideração os interesses desses países na hora de tomar decisões. Nos anos anteriores à Guerra da Crimeia, no entanto, a diplomacia russa falhou em conseguir o apoio dos grandes Estados europeus e causou um grande descontentamento nestes. Como resultado, tem-se a entrada de potências como o Reino Unido, a França, o Reino da Sardenha e a Áustria no conflito com o intuito de frustrar os empreendimentos do Império Russo e de assegurar seus próprios interesses na região (KAGARLITSKY, 2008). Em meados de 1853, o Império Otomano havia perdido um pouco de sua força e sua existência dependia quase inteiramente do equilíbrio de poder 8 instaurado na Europa. Com a Revolução Industrial, os países europeus recém-industrializados necessitavam, cada vez mais, de mercados abertos e livres impostos sobre a importação. Uma vez que a produção de artigos manufaturados aumentou com a consolidação da indústria, tornou-se necessário um número maior de mercados para consumir essa produção. O protecionismo russo — ou seja, o ato do Estado de restringir as importações, visando a proteger os produtores locais — mostrava-se como um obstáculo às trocas comerciais dessas potências na região e, com o início de uma crise de superprodução nos anos 1850, os Estados europeus não viram outra alternativa senão travar um conflito com o Império Russo, visando a derrubar as tarifas impostas, a impedir a conquista de Constantinopla e a garantir a livre circulação no Mar Negro (BADEM, 2010). Dessa forma, após ter seu ultimato para a desocupação da Turquia ignorado pela Rússia, a França e o Reino Unido, em conjunto com o Império Otomano, enviam tropas à Crimeia, iniciando um cerco que durou mais de um ano, até a retomada definitiva de Sevastopol, cidade na Ucrânia, pelos turcos (BEBLER, 2015). Com o fim do conflito, o então governo do imperador russo, Nicolau I, perdeu sua frota naval no Mar Negro. Ademais, os acordos de paz assinados no pós-guerra — dentre eles o Tratado de Paris, assinado em 1856, que deu fim ao conflito — garantiram às potências europeias acesso irrestrito ao mercado russo, agora livre das tarifas alfandegárias, abrindo caminho para a expansão do capitalismo

7 Tendo suas origens na região da Anatólia (hoje parte da Turquia) no século XI d.C., o Império Otomano foi um dos maiores e mais duradouros impérios da história. Substituiu o Império Bizantino como o mais poderoso na região do Mediterrâneo Oriental, sendo sua administração baseada nas instituições do islamismo. Em seu auge, abrangia regiões da Europa Central, do Norte da África e do Oriente Médio (OTTOMAN, 2009). 8 É uma tentativa dos países de manter o poder dividido entre si, de maneira que nenhum país tenha, de forma individual, força o suficiente para impor suas vontades sobre os demais, evitando, assim, a eclosão de conflitos (SHEEHAN, 1996).



francês e britânico (KAGARLITSKY, 2008). O Império Otomano, por outro lado, sofreu algumas modernizações, mas foi gravemente afetado pela entrada de produtos europeus em seus mercados, o que levou à disparada dos preços dos artigos de primeira necessidade e a um descontentamento geral da população. Somado a isso, a participação no conflito, além de não trazer nenhum ganho material significativo para os turcos, acabou causando prejuízos muito elevados, devido aos altos custos da guerra. Conclui-se, portanto, que a principal consequência para o Império Otomano foi a perda de suas tropas navais no Mar Negro, sem ganhos significativos de territórios, o que acabou por levar ao declínio do poderio turco (BADEM, 2010). Além dos elevados prejuízos causados pela guerra, que levam a uma crise financeira e governamental no Império Turco-Otomano, os constantes ataques empreendidos pelos russos nos anos que sucederam à Guerra da Crimeia explicam, também, o início do declínio do poder turco. Uma vez que o Império Russo foi obrigado a retirar suas frotas da região do Mar Negro e a desistir de conquistar Constantinopla, os russos resolveram focar na região dos Bálcãs, visando a ampliar sua esfera de poder para essa região. Iniciam-se, então, revoltas na Bósnia, na Herzegovina e, logo depois, na Bulgária, territórios que faziam parte do império Otomano na época, o que leva os turcos a enviarem seu exército para a região para tentar sufocar os motins e restabelecer a ordem. Dessa maneira, inicia-se, em 1877, mais um conflito direto entre a Rússia e o Império Otomano, agora na região dos Bálcãs, mas, dessa vez, sem a interferência das grandes potências europeias (DAVISON, 2015). A guerra russo-turca tem seu fim em 1878, com a assinatura dos tratados de San Stefano e de Berlim, que garantiram a independência dos países da região dos Bálcãs do domínio turco, dentre eles a Romênia, a Sérvia e Montenegro. A Rússia, por sua vez, anexa alguns territórios na região, o que marca a vitória da coalizão russa (FULLER, 1998).

1.2 A FORMAÇÃO DA URSS E A SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

A Revolução Russa de 1917 derrubou a autocracia imperial — uma forma de governo em que o imperador detém o monopólio do poder —, centrada no governo dos czares e deu origem à União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), uma união de repúblicas federadas em torno de uma ideologia comum: o socialismo. A Revolução marca o início de um novo período histórico, inaugura uma nova formação social e modifica as relações políticas nacional e internacionalmente (VISENTINI et al., 2013). Após a formação da URSS, a situação da Crimeia também se modificou, uma vez que foi proclamada parte da República Socialista Federativa Soviética da Rússia (RSFS da Rússia), recebendo o nome de República Autônoma Socialista Soviética da Crimeia e o status de república socialista soviética autônoma. Essa mudança deu-se, principalmente, devido à presença de grupos minoritários não-russos em número considerável, tendo essa denominação sido mantida até o ano de 1991, quando da dissolução da URSS (BEBLER, 2015). Em meio à Segunda Guerra Mundial, a Crimeia sofreu uma nova, porém breve, mudança de status. Apesar dos esforços soviéticos para expulsar o exército alemão e retomar a posse total do território da URSS, a Alemanha conseguiu, em julho de 1942, derrotar as tropas soviéticas e conquistar Sevastopol e a região da Crimeia como um todo. A URSS, então, iniciou uma série de contra-ataques, que resultaram em sua vitória definitiva na Batalha de Stalingrado, em fevereiro de 1943, com a consequente expulsão do exército alemão de seu território. Em 1944, a União retomou a posse da Crimeia e iniciou uma série de deportações em massa de indivíduos das etnias tártara (uma minoria étnica muçulmana nativa da região da Crimeia), armênia, grega e búlgara, acusados de terem colaborado com o exército nazista na época da ocupação da península. Ademais, a região da Crimeia foi rebaixada à condição de Oblast (província) da Crimeia, como punição pela suposta ajuda prestada aos alemães na Segunda Guerra Mundial, tendo sua autonomia reduzida (REINMAN, 2016). No ano de 1954, o então secretário-geral do Partido Comunista da União Soviética, Nikita Khrushchev, emite um decreto transferindo a região da Crimeia da RSFS da Rússia para a República Socialista Soviética da Ucrânia (RSS da Ucrânia), visando a reforçar a unidade entre russos e ucranianos e a fortalecer os laços de amizade entre as repúblicas. Além disso, as autoridades russas afirmavam que a transferência havia sido feita com o objetivo de aumentar a força de trabalho na região e o fluxo de água para a irrigação, já que uma parte da água do Lago da Hidrelétrica de Kakhovka iria ser utilizada para irrigar as terras áridas do sul da Ucrânia e da Crimeia e, por esse motivo, a administração seria facilitada pela transferência da região para a Ucrânia. Dessa maneira, a Crimeia passou a ser uma

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região autônoma dentro da Ucrânia, e Sevastopol manteve sua própria administração (BEBLER, 2015). Uma nova mudança de status ocorre em 1991, em meio ao processo de dissolução da URSS, através de um referendo, processo em que a população é chamada para dar sua opinião sobre uma determinada questão política ou social. A província da Crimeia passou a se chamar República Autônoma da Crimeia, uma república autônoma parte do recém-independente Estado da Ucrânia (HOPF, 2016).

1.3 O FIM DA URSS E A REVOLUÇÃO LARANJA

Com o fim da URSS, em 1991, as ex-repúblicas conquistaram suas independências, tornando-se Estados autônomos. Essa separação ocorreu mais facilmente em regiões em que a composição da população apresentava um baixo número de russos. A região da Ucrânia, por exemplo, em que o percentual de russos na população é de 20%, somado à proximidade histórica que os dois países carregaram por mais de 300 anos, tornaram o processo de desmembramento mais complexo, envolvendo questões civis, econômicas e militares (SIMONSEN, 2000). Apesar da maioria russa que habitava a região e da forte conexão histórica com o país, a Crimeia agora era parte do território ucraniano com o desmembramento das repúblicas (SIMONSEN, 2000). A base militar de Sevastopol e o arsenal nuclear da extinta URSS geraram disputas na região, o que quase provocou uma guerra entre Rússia e Ucrânia nos anos 1990. Além disso, a estabilidade da região foi ainda mais abalada pelos movimentos separatistas insurgentes (SIMONSEN, 2000 apud MIELNICZUK, 2014). A fim de acalmar as disputas e restabelecer o controle sobre uma região tão estratégica, a Ucrânia concedeu à Crimeia a condição de República Autônoma em 1991. Sevastopol adquiriu sua própria administração, dentro da Ucrânia, porém fora da República Autônoma. Em 1997, foi assinado o tratado de paz e amizade entre Rússia e Ucrânia e as antigas frotas soviéticas instaladas no Mar Negro foram divididas entre os dois países em Frota Russa do Mar Negro e Forças Navais Ucranianas, enquanto outras instalações, como alguns portos, eram desativadas. Assim, Sevastopol se estabeleceu como sede de ambas as frotas militares (CRIMEIA, 2014). Com a conquista da independência, a Ucrânia passou a desempenhar uma posição intermediária entre o Ocidente — Europa Ocidental e EUA — e a Rússia, adquirindo maior capacidade de negociar com países mais fortes, o que permitia garantir seus interesses nacionais e se desprender parcialmente da influência russa. Tal apoio do ocidente foi crucial para equilibrar o poder da Rússia durante as disputas pelo controle e frotas do Mar Negro (MIELNICZUK, 2014). No entanto, no final da década de 1990, a Ucrânia sofria com o sucessivo enfraquecimento da economia. Com a crise, o país passou por processos de deterioração de seus serviços públicos, de aumento na desigualdade social e de um significativo crescimento da pobreza. O Estado, então, recorreu à reaproximação com a Rússia para arrecadar subsídios, especialmente no setor energético, que garantissem que os políticos no poder mantivessem seus cargos (BALMACEDA, 1998; KOROSTELINA, 2013). Devido à crise econômica, aos escândalos de corrupção e à reaproximação com a Rússia, cresceu a insatisfação popular em relação ao governo, atingindo seu ápice durante as eleições fraudulentas, de 2004, que elegeram Viktor Yanukovych ao cargo de presidente, candidato favorável à aproximação russa. Em razão disso, a população saiu às ruas, com apoio de países da Europa Ocidental, numa série de manifestações carregada de ideias pró-europeias conhecida como Revolução Laranja, que garantiu a deposição de Yanukovych e a posse de Yushchenko, seu opositor e líder da revolução através de novas eleições, em 26 de dezembro de 2004 (KOROSTELINA, 2013; KUZIO, 2005). Dessa forma, inaugura-se uma nova fase na Ucrânia, de caráter pró-europeu, sob comando do presidente Yushchenko. No entanto, a Europa Ocidental não soube promover mudanças econômicas de forma efetiva no país, o que, somado à persistente dependência ucraniana em relação a Rússia, principalmente em questões energéticas, fez com que o governo de Yushchenko fosse alvo de pressões internas — por parte da população — e externas — por parte da Rússia e de membros da União Europeia (UE). Tais pressões russas culminaram em duas crises energéticas, em 2006 e em 2009, quando foi interrompido o fornecimento de gás russo para a Europa, deixando alguns países sob ameaça de falta de energia. Os resultados ineficientes do governo Yushchenko permitiram que Yanukovych se elegesse, em 2010, e adotasse uma postura de reaproximação com a Rússia (ENTENDA, 2006; MANKOFF, 2009; MIELNICZUK, 2014; STULBERG, 2015).



2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA Esta seção, também dividida em três partes, aborda o choque de interesses entre a Rússia e a UE e a série de protestos que foram desencadeados na Ucrânia entre os anos de 2013 e 2014. Seguida por uma análise dos fatos que envolvem o plebiscito feito na Crimeia, que decidiu pela anexação à Rússia, bem como efeitos dessa atitude no cenário internacional. Ao final, trata-se da situação humanitária vivida na Crimeia desde sua anexação ao território russo.

2.1 A CRISE DE 2013 E AS REVOLTAS DE 2014

A chegada de Yanukovych ao cargo de presidente na Ucrânia possibilitou a realização de acordos que estreitaram brevemente as relações entre a Rússia e o país. Um exemplo disso é o acordo de locação por 25 anos da base de Sevastopol à Rússia em troca de redução nos preços do gás. O governo ucraniano também optou por desistir, no mesmo ano, do seu projeto de ingressar na Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) que, se viabilizado, possibilitaria uma grande aproximação com o ocidente em termos militares e estratégicos. Apesar disso, ainda havia muitos impasses para o completo alinhamento entre os governos russo e ucraniano, o principal deles sendo o ingresso da Ucrânia na União Comercial apresentada pela Rússia sob condição de diminuição no preço do gás importado, condição atrativa, porém pouco vantajosa devido às condições impostas pela Rússia. A principal delas foi a condição de que a Ucrânia se tornasse membro da União Econômica Eurasiática (UEE), bloco criado para integrar economicamente os países da Eurásia9 que compunham a extinta URSS (EURASIAN ECONOMIC UNION, 2020; LO, 2015 apud FORTES, 2017). Na tentativa de aumentar seu poder de barganha, a Ucrânia diminuiu a quantidade de gás importada da Rússia e passou a importar de outros países da Europa (DONALDSON; NOGEE, 2014; FORTES, 2017). Contudo, no longo prazo, essa estratégia acarretou em mais prejuízos para a Ucrânia do que em benefícios, uma vez que a Rússia é o principal fornecedor de gás para a Europa. Portanto, ao tomar essa atitude, a Ucrânia estava apenas importando gás russo indiretamente. Essa situação contribuiu para que a Rússia construísse novos gasodutos que não passassem pela Ucrânia, e, portanto, o país ucraniano perdeu renda proveniente das próprias tarifas aplicadas ao gás que passam sobre seu território. Dessa forma, os maiores beneficiados com tal medida foram os países que entraram nas novas rotas russas de transporte de gás como, por exemplo, a Alemanha (FORTES, 2017). O ápice dessa série de acontecimentos, que seria posteriormente conhecida como a Crise de 2013, deu-se em dezembro com o adiamento das negociações com a UE do Acordo de Associação. O acordo incluía cláusulas comerciais e indicava um enorme passo em direção à inclusão do país ao bloco europeu (SAKWA, 2015). O adiamento ocorreu em razão da resposta do governo russo às negociações, que prejudicaram a entrada da Ucrânia na UE e que, consequentemente, eram incompatíveis com os acordos de negociação do bloco eurasiano. Visando a defender seus interesses de integração, o governo russo ofereceu um contrato mais vantajoso e com benefícios imediatos, “que incluía um empréstimo de 15 bilhões de dólares e a redução do preço do gás de 410 para 268,5 dólares por mil metros cúbicos” (FORTES, 2017, p. 77). Devido à crise econômica, Yanukovych optou pela aliança com a Rússia, postergando as negociações com a UE e deixando momentaneamente de lado a política de barganha característica da política externa ucraniana. A opinião pública em relação às decisões de alinhamento à Rússia e ao anúncio de que o acordo com a UE não seria assinado foi o estopim para a série de manifestações que se seguiriam em Kiev, capital da Ucrânia, que posteriormente seria denominada de “Euromaidan”10 e que colocaria fim ao governo de Yanukovych (SAKWA, 2015). Divergindo do que ocorreu na Revolução Laranja, nenhum partido político conseguiu atingir um papel de liderança do movimento nas manifestações de 2014. Os protestos envolviam milhares de pessoas, sendo que a maioria não era filiada a nenhum partido ou organização política e contava com participação de governos ocidentais, especialmente do governo estadunidense. No entanto, cabe ressaltar que alguns partidos de extrema-direita, tal como o Svoboda, desempenharam um papel crucial para a derrubada do governo, como, por exemplo, através de atentados à prefeitura de Kiev,

9 Termo político utilizado para denominar os países que se encontram na divisa entre os continentes europeu e asiático. É composta pelos seguintes países: Geórgia, Ucrânia, Azerbaijão, Rússia, Cazaquistão, Turquia, Armênia e Chipre (NATIONAL GEOGRAPHIC, 2011). 10 Nome criado pela mídia para denominar a série de manifestações que ocorreram na Praça Maidan, em Kiev, que combina o nome do lugar onde ocorreram os protestos e o caráter pró-Europa de boa parte de seus integrantes (WILSON, 2015).

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que promoveram a intensificação dos confrontos entre manifestantes e a polícia, causando mortes e mais atentados, cada vez mais intensos. Diante isso, Yanukovych tentou, juntamente com ministros de Alemanha, Polônia e França, negociar um cessar-fogo antes que a situação se desencadeasse para uma guerra civil. Ficou estabelecido que o COE e a oposição do governo seriam responsáveis por investigar os crimes de violência cometidos durante as manifestações, enquanto o governo abdicaria do uso da força e teria seus poderes reduzidos. O parlamento ucraniano, por sua vez, seria responsável por estabelecer um governo provisório e estabelecer uma data para novas que eleições que deveriam ocorrer até o fim do ano (SAKWA, 2015). No entanto, sem seguir o que foi estabelecido, o impeachment11 de Yanukovych foi aprovado pelo parlamento e um novo governo foi estabelecido com Oleksandr Turchynov assumindo o cargo de presidente interino. A troca repentina de governo promoveu a divisão de opinião das massas entre aqueles que comemoraram o impeachment e aqueles que consideraram que houve um golpe de Estado. Com a mudança de governo, diversos grupos de extrema direta, de caráter anti-Rússia, chegaram ao poder. A partir disso, uma série de medidas russofóbicas foram adotadas, como, por exemplo, o incentivo concedida pelo governo a grupos xenofóbicos e à proibição do russo como segunda língua oficial de algumas regiões da Ucrânia (HORVATH, 2015; SAKWA, 2015). A troca repentina de governo e as novas inclinações ideológicas fizeram surgir desconfiança em algumas regiões da Ucrânia, especialmente em Donbass (leste ucraniano) e na península da Crimeia, onde 58% da população é de origem russa. Como resultado, surgiu na Crimeia um movimento declaradamente separatista, que rapidamente assumiu o controle das bases militares e prédios governamentais da região, devido à fragilidade das autoridades ucranianas presentes. O auge da movimentação popular se deu em 16 de março de 2014 com a realização de um referendo que, segundo as autoridades da Crimeia, teve 96,8% dos votos a favor da separação da Ucrânia e da anexação da região à Rússia. A votação foi considerada ilegal não apenas pelo governo ucraniano, mas também por países da UE e pelos EUA, o que só aumentou a insatisfação popular e a instabilidade da região da Crimeia e de outras com grande percentual de russos na população (FORTES, 2017; HARDING; WALKER, 2014b; HORVATH, 2015; SAKWA, 2015; STATE STATISTICS COMMITTEE OF UKRAINE, 2004).

2.2 ANEXAÇÃO DE TERRITÓRIOS

No dia da votação do Referendo sobre a união da Crimeia com a Rússia e/ou restituição como parte da Ucrânia, diversas cabines foram espalhadas por toda a Crimeia. Os votos seriam impressos e depositados em cabines transparentes (MOURA, 2014). Foram oferecidas duas opções aos votantes: 1. Você é favorável que a República Autônoma da Crimeia se una novamente à Rússia como parte constituinte da Federação Russa? 2. Você é favorável a restaurar a Constituição de 1992 e a condição da Crimeia como parte da Ucrânia? (SNEIDER, 2014). O referendo teve mais de um milhão e duzentos mil votos, o que representa cerca de 80% da população apta a votar — que são em torno de um milhão e quinhentos mil pessoas. (HARDING; WALKER, 2014a). Após o resultado favorável à junção à Rússia, festas com músicas soviéticas, gritos contra Kiev e contra o fascismo ecoaram nas praças públicas da Crimeia. Por outro lado, os bairros do povo tártaro, grupo étnico originário da região, permaneceram em absoluto silêncio. Essa parcela da população optou por sabotar a votação: nenhum tártaro foi às urnas (MOURA, 2014). Segundo o Direito Internacional, para que uma região se torne autônoma, é necessário que haja um comum acordo entre o governo do Estado ao qual a região separatista pertence e o governo da região que deseja a separação. A independência deve ser aceita pelas duas partes. A única exceção dessa norma é quando os separatistas foram vítimas de colonialismo, que, nesse caso, a independência não depende do aval do governo central (CHRISTAKIS, 2014). Na situação da Crimeia, não houve um comum acordo entre as partes. A Ucrânia não autorizou a realização do referendo e, portanto, ele foi considerado ilegal pelo governo de Kiev e seus aliados. Isso gerou uma alta tensão internacional, em que ambos os EUA e a UE fizeram declarações formais alegando a ilegalidade do processo e anunciaram sanções à Rússia — que considerou o referendo legal (HARDING; WALKER, 2014b; MARDELLNORTH, 2014; MORRIS, 2014). A Rússia, por outro lado, assume a teoria da “secessão corretiva”. Nessa teoria, além dos países que sofreram do mal da colonização, haveria uma outra categoria que teria o direito de advogar pelo

11 Processo legal que promove a destituição de um indivíduo de um determinado cargo do governo (IMPEACHMENT, 2020).



separatismo. Caracterizados como “casos extremos”, esse novo grupo seriam as regiões que sofressem crimes de guerra (como um ataque militar a um hospital civil, por exemplo), que fossem vítimas de práticas desrespeitosas aos direitos humanos por parte do governo central, entre outros. De acordo com essa teoria, portanto, a Crimeia teria o direito à autodeterminação sem a aprovação do governo ucraniano (CHRISTAKIS, 2014). Considerando ilegal o referendo, a Ucrânia requisitou observadores à OSCE (Organização para a Segurança e Cooperação na Europa) para garantir que a votação fosse realizada dentro dos padrões democráticos. A instituição atendeu ao pedido e enviou 43 observadores internacionais à missão. Contudo, eles foram barrados de entrar no território da Crimeia por tropas alinhadas à Moscou. As autoridades crimeias alegaram que os observadores não teriam autorização legal para entrarem na região (BROWN, 2014). Um ponto que gerou debate internacional foram as opções das cédulas de voto. Os países ocidentais acusaram o referendo de obrigatoriamente propor a mudança da situação da Crimeia, não permitindo que a população escolhesse manter a situação anterior. Aliás, esse foi o motivo dos tártaros não participarem das eleições (HARDING; WALKER, 2014a) Como dito anteriormente, houve duas opções de voto: tornar-se parte da Federação Russa ou adotar a Constituição de 1992, que, dentre outras coisas, estabeleceu a breve República da Crimeia. Enquanto a primeira opção muda a nacionalidade da região, a segunda, não muda a nacionalidade do povo crimeu. Contudo, ela daria mais autonomia à Crimeia em relação à Kiev. Segundo a antiga Constituição, a Crimeia poderia ter relações com outros países — inclusive com a Rússia (SNEIDER, 2014). No período em que ocorreu o referendo, a Ucrânia enviou cerca de 40 mil soldados na região. Ao mesmo tempo, haviam tropas russas e grupos para-militares pró-Rússia que alegavam estarem protegendo a população de etnia russa que reside na Crimeia (HARDING; WALKER, 2014a). Apesar de não ter ocorrido nenhum confronto no dia da eleição, a tensão internacional estava altíssima e o clima era de guerra. Essa tem sido a maior crise na região desde o fim da Guerra Fria. Como pano de fundo do referendo e das manifestações públicas na região da Crimeia, houve sempre um grande jogo político entre Rússia e UE: os dois disputando para ter maior influência na região (KONRAD; LOURENÇÃO, 2019; MEARSHEIMER, 2014). 2.3 A SITUAÇÃO HUMANITÁRIA NA CRIMEIA

A anexação da Crimeia pela Federação Russa, em 2014, criou uma crise humanitária na região: mais de quatro milhões de pessoas necessitam ajuda humanitária, mais de dez mil morreram como consequência direta do conflito e mais de 1,6 milhão de pessoas estão deslocadas internamente. Além disso, mais de meio milhão de pessoas busca asilo — fugir, buscar abrigo de algum perigo — em outros países, a maioria destes, na Rússia. Como dito anteriormente, embora a Rússia considere a Crimeia como parte de seu território, segundo os princípios do direito internacional, ela é considerada um território sob ocupação estrangeira. Dessa forma, o país que realiza a ocupação está sujeito às obrigações legais do direito humanitário internacional. Dentre essas obrigações, ressalta-se o respeito aos direitos humanos, à manutenção do Estado de Direito12, à garantia de tratamento digno e sem discriminação racial, religiosa ou de outro tipo, o respeito à propriedade privada e a costumes e práticas religiosas e à proibição de atos como prisões arbitrárias e tortura (GORBUNOVA, 2014; PARLIAMENTARY ASSEMBLY, 2017). Ademais, tanto a Ucrânia quanto a Rússia são signatárias da Convenção Europeia de Direitos Humanos, de forma que as obrigações em relação à proteção dos direitos humanos se estendem aos territórios ocupados fora das fronteiras dos países (GORBUNOVA, 2014). Além das obrigações russas não estarem sendo cumpridas, o próprio país está violando-as. Desde o início da ocupação, as autoridades pró-Rússia na região violaram alguns direitos humanos, restringindo o direito de livre expressão e de reunião pacífica de pessoas e intimidando aqueles contrários às ações russas na região. Em especial, nota-se a perseguição à comunidade tártara, que se posiciona forte e abertamente contra a ocupação russa (GORBUNOVA, 2014). A partir de meados de 2014, as autoridades russas na Crimeia passaram a advertir o Mejlis (órgão representante do povo tártaro em diversos assuntos domésticos e internacionais) para que parasse de realizar atos considerados como extremistas, como possuir uma bandeira ucraniana hasteada em sua sede. Em setembro de 2014, a sede do Mejlis foi fechada e seus líderes foram proibidos de entrar na Crimeia. Nos meses de agosto

12 Estado no qual há igualdade de todos os cidadão perante a lei, impedindo o uso arbitrário do poder por parte do governo (ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA, 2020).

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e setembro, as autoridades invadiram mesquitas, escolas e residências de tártaros com a justificativa de estar em busca de armas, drogas e literatura considerada “proibida” (HUMAN RIGHTS WATCH, 2014). Em 2016, a Rússia declarou o Mejlis como uma organização ilegal, proibindo suas atuação em território russo por atentarem contra a integridade territorial do país (NECHEPURENKO, 2016).

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS A partir de 2014, os direitos de voto da Rússia foram temporariamente suspensos pelo COE em retaliação à anexação da Crimeia, após o referendo do mesmo ano, com a justificativa que os valores básicos da organização foram violados. Em resposta, a Rússia reteve suas quotas anuais de filiação no valor de 33 milhões de euros (BATCHELOR, 2017), colocando a instituição sob tensão financeira (BUSHUEV; OSTAPCHUK, 2018). A Rússia alegou que sua suspensão pelo Conselho era injusta e exigiu a restauração dos direitos de voto (CASIER, 2018). O secretário-geral do Conselho Europeu, Thorbjørn Jagland, organizou um comitê especial para encontrar um compromisso com a Rússia, no início de 2018, uma medida que foi criticada por ceder à suposta pressão russa. Em maio de 2019, os direitos de voto da Rússia foram restaurados depois que membros do órgão de defesa dos direitos humanos chegaram a um acordo para resolver disputas e a maioria do Conselho votou a favor da restauração (WEISE, 2019). A Assembléia Parlamentar do Conselho da Europa, em 2014, expressou total apoio à integridade territorial e à unidade nacional da Ucrânia, condenando a violação pela Federação Russa da soberania e integridade territorial do país. De acordo com a manifestação dos parlamentares, as ações das forças militares russas na península da Crimeia violaram diretamente o direito internacional, incluindo a Carta das Nações Unidas, a Lei Final da OSCE, o Estatuto do Conselho da Europa, bem como os compromissos de adesão da Rússia (PARLIAMENTARY ASSEMBLY, 2014). Ainda no ano de 2014, a OTAN condenou a escalada militar da Federação Russa na Crimeia, manifestando grande preocupação com a autorização russa do uso de forças armadas no território ucraniano. O início do conflito foi considerado uma violação do direito internacional e dos princípios da parceria entre a organização e a Rússia. Portanto, exigiram da Federação Russa a fidelidade aos seus compromissos internacionais, para deixar de intervir militarmente em outros lugares da Ucrânia. Além disso, reforçaram a importância dos envolvidos a buscarem imediatamente uma solução pacífica através do diálogo bilateral, com facilitação internacional (NORTH ATLANTIC TREATY ORGANIZATION, 2014). O Conselho de Segurança da ONU (CSNU), em março de 2014, votou uma resolução declarando o referendo ocorrido na Ucrânia ilegal. No entanto, visto que a Federação Russa compõe um dos 5 membros permanentes do CSNU, possuindo capacidade de impedir que uma resolução seja aprovada, através do poder de veto, a mesma não foi colocada em prática. Essa resolução teria reafirmado o compromisso com a soberania, a independência, a unidade e a integridade territorial da Ucrânia (RUSSIA, 2014). No mesmo ano, a AGNU afirmou o comprometimento com a soberania ucraniana, ao adotar, com a maioria dos votos, a resolução “Integridade Territorial da Ucrânia” (GORBUNOVA, 2014). Nesta, foi declarado que o referendo de março na Crimeia não tinha validade e a Assembleia pediu à comunidade internacional a não reconhecer qualquer mudança de status da Crimeia e do Porto do Mar Negro na cidade de Sevastopol, além de pedir o fim das ações militares e do abuso do uso da força para modificar fronteiras de um território autônomo (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2014). Houve diversas negociações entre Rússia e Ucrânia, sendo a principal delas o encontro de Minsk, que buscou o cessar-fogo para ambas as partes e uma descentralização do poder na Ucrânia, o que daria uma certa autonomia para as repúblicas do leste ucraniano. No entanto, mesmo após firmado o acordo, os conflitos continuaram acontecendo e ambas as partes desrespeitaram a trégua (MACHADO; PICCOLLI, 2015). Como dito anteriormente, a complexidade dos impasses também possuem natureza geopolítica, uma vez que a dependência energética entre os lados explica a falta de efetividade das medidas tomadas (VACCAREZZA; SERPA; MONTEIRO, 2014).



4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO A Alemanha assumiu um papel de liderança dentre os países ocidentais na tomada de decisões referentes à questão da Crimeia. Berlim considera que a anexação da região é uma grave ameaça à paz que reina na Europa nos últimos setenta anos, mas rejeita a ideia de que uma intervenção militar é necessária. No entanto, os dirigentes alemães afirmam que as sanções econômicas são importantes para pressionar a Rússia a retirar-se da Crimeia, sendo a Alemanha a principal incentivadora dessas sanções dentro da União Europeia (POND; KUNDNANI, 2015). Ademais, o governo alemão considera que os países devem se unir para evitar que as violações dos direitos humanos sigam acontecendo na região da Crimeia, visto que a Alemanha é uma grande articuladora de políticas para a preservação desses direitos internacionalmente. Além disso, defende que essas violações devem ser investigadas e afirma que é imprescindível que o direito humanitário internacional seja respeitado (GERMANY, 2020). A Armênia reconhece como legítima a anexação. Ela está historicamente e culturalmente ligada à Rússia, tendo feito parte da União Soviética, no caso da Crimeia o país tem suportado as posições russas. Além do mais, a Armênia advoga por soluções pacíficas e diplomáticas e pela democracia. (ONU, 2014; PASSENHEIM, 2014). O Azerbaijão é uma das ex-repúblicas soviéticas; no entanto, o país, a partir de 1991, buscou um afastamento diplomático da Rússia e passou a buscar alianças com o ocidente, especialmente com países membros da UE. Desde 2004, o país integra a Política Europeia de Vizinhança, instrumento de cooperação entre a UE e seus vizinhos. Além disso, o país e o bloco possuem planos de investimento em infraestrutura de integração econômica (EUROPEAN EXTERN ACTION SERVICE, 2020). O país possui alguns impasses com a Rússia, principalmente devido à região separatista Nagorno-Karabakh, que deseja anexar-se a Armênia, que, supostamente recebeu apoio russo para financiar as revoltas de insurgência (MEDVEDEV, 2008). A Bulgária apresenta um posicionamento complexo no assunto: ao mesmo tempo em que impôs as sanções da UE (bloco do qual faz parte desde 2007) à Rússia após a ocupação da Crimeia, o país possui fortes laços políticos, econômicos e culturais com a Federação Russa. Dessa forma, embora a Bulgária tenha seguido o posicionamento inicial da UE e prometido não vetar punições mais severas caso ela sejam impostas, ela teme que medidas mais drásticas a prejudiquem desproporcionalmente em relação aos demais países (WILLIAMS; TSOLOVA, 2014). Essas questões, no entanto, podem ser modificadas, uma vez que o presidente búlgaro, eleito em 2017, posiciona-se de maneira controversa, ora alegando que defenderá a aliança do atlântico de forma mais ativa, ora dando a entender que a Crimeia passou a ser território russo e que as sanções deveriam ser eliminadas (KIRILLOVA, 2017). A Eslováquia segue o posicionamento da UE e da OTAN, não reconhecendo o resultado do referendo de 2014 e considerando a anexação da Crimeia pela Rússia como ilegal e em violação do direito internacional. Assim, o país ainda considera os territórios em questão como parte da Ucrânia e se comprometeu a solucionar os conflitos na região (SLOVAK, 2018). A Espanha está entre os países europeus que mantém uma posição mais neutra em relação à anexação da Crimeia, devido aos fortes laços de cooperação que mantém com a Rússia. O Estado espanhol, no entanto, opõe-se a atuação russa na região, já que defende que a integridade territorial da Ucrânia deve ser preservada, de acordo com o que afirma o direito internacional (PEDRO, 2014). Ademais, considera que o Estado russo desrespeitou normas fundamentais do direito internacional, dentre elas a que considera ilegal o uso da força para ameaçar a independência de um país, além de considerar que o referendo realizado na Ucrânia é ilegal. Além das normas internacionais desrespeitadas, o governo espanhol considera que a violação dos direitos humanos também é um grande problema causado pelo conflito e, visto que a defesa desses direitos é uma das prioridades da política externa espanhola, a Espanha afirma que esse embate deve ser resolvido o mais rápido possível (ESPANHA, 2014). A Estônia é uma ex-república soviética que passou a integrar a UE. Desde a conquista de sua independência, o país tenta manter uma aproximação com o ocidente. Cerca de 30% da população da Estônia é composta por russos, por esse motivo, após a expansão russa na região da Crimeia, houve uma certa preocupação nacional com possíveis investidas da Rússia no território estoniano. O país, desde então, solicita ajuda da OTAN para proteger suas fronteiras e deu início, em 2015, a construção de uma cerca em sua divisa com a Rússia, condenando as violações ao direito internacional promovidas pela Rússia (ESTONIA, 2015; EUROPEAN UNION, 2020). A França, sendo a sexta potência militar do mundo, membro fundador da OTAN (Organização

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do Tratado de Atlântico Norte), da UE e membro permanente do CSNU, tem atuado na Crise da Crimeia desde o início das tensões. Ela advoga por uma presença maior da UE no leste e afirma que a integridade territorial e a união nacional da ucrânia deve, acima de tudo, ser respeitada. Em forma de ajuda à Kiev, enviou veículos militares ao país em 2012. Não obstante, Paris não reconheceu o referendo de 2014 e considera ilegal a anexação (SĂRĂȚEANU, 2015). A Finlândia, de acordo com Vaccarezza, Serpa, Monteiro (2014), está entre os oito países que contam com 75 a 100% das importações de petróleo e de gás natural originárias da Rússia, demonstrando uma forte dependência energética. No entanto, a anexação russa da Crimeia e os seguintes eventos estão levando a uma deterioração das relações com a Rússia, o que torna desafiador o objetivo da Finlândia em não assumir um lado no conflito. Assim, o país busca se manter em conformidade com a linha de ação da UE, levando em consideração a dependência à Rússia (JÄRVENPÄÄ, 2015). A Geórgia condena o suposto referendo realizado na Crimeia, em 2014, e defende a soberania e a integridade territorial ucraniana de acordo com as suas fronteiras internacionalmente reconhecidas. Para o país, o referendo e a anexação foram cometidos em desacato à constituição ucraniana e ao direito internacional e prejudicam a legitimidade da ordem internacional estabelecida, assim como se configuram como uma ameaça à estabilidade e à paz. Ademais, a Geórgia condena as violações de direitos humanos praticadas pelo governo russo na região, principalmente contra o povo tártaro (GEORGIA, 2018). A Grécia, como um país membro da Organização do Mar Negro para Cooperação Econômica — organização focada em integrar política e economicamente os países da região do Mar negro — possui relações estreitas com a Ucrânia (BLACK SEA ECONOMIC COOPERATION, 2020). Ademais, existe uma significativa população de gregos vivendo em território ucraniano, especialmente em regiões ao sul próximas à Crimeia (MAGOCSI, 1996). Dessa forma, o país integra os esforços da UE para pressionar a Rússia a se retirar da região da Crimeia (CONSELHO EUROPEU, 2020). A Hungria opõe-se à anexação da Crimeia por parte do governo russo e fez apelos à UE e aos demais membros da OTAN para que tomassem as providências cabíveis, já que garantir a segurança da minoria húngara que habita as fronteiras com a Ucrânia é prioridade para o país. O Estado húngaro, no entanto, opôs-se às sanções econômicas e seguiu mantendo relações comerciais com a Rússia (GYARMATI, 2015) A Itália, fazendo parte da UE, não considera legítima a anexação russa da região da Crimeia. Contudo, o país prefere as mediações diplomáticas do que medidas punitivas perante a Rússia (tal como sanções e engajamento militar). Ademais, ela tem se projetado como uma mediadora nesse conflito: em 2014 ela foi palco de reuniões entre líderes russos e ucranianos que visavam a buscar uma solução pacífica para a Crimeia (ANISHCHUK; POLITYUK, 2014; ONU, 2014; TOCCI, 2014). A Letônia considera que as ações russas desde 2014 são violações da soberania e integridade territorial ucranianas. O país considera que a anexação ilegal da Crimeia e a agressão militar perpetrada no leste da Ucrânia violam as normas básicas do direito internacional e dos princípios de relações entre países. A Letônia se posiciona fortemente a favor da manutenção das sanções impostas pela UE contra a Rússia até a implementação completa dos acordos de Minsk (LETÔNIA, 2018). A Lituânia, como membro da OTAN, apoia a ação dos EUA de impor sanções contra quem violou a soberania da Ucrânia. Além disso, a Lituânia teve papel importante na aprovação, pela AGNU, da resolução “Integridade Territorial da Ucrânia”. Desde o fim do bloco soviético e da desintegração das repúblicas socialistas, os receios da Lituânia face à Rússia têm crescido, devido à intervenção russa no conflito e a preocupação com a violação dos direitos humanos cometidas (CNBC, 2014). A Moldávia não considera a anexação da região da Crimeia legítima, uma vez que tal ação vai de encontro às leis internacionais e à própria constituição da Ucrânia. Dessa forma, o país afirma que decisões sobre o futuro do país devem ser tomadas através de acordos bilaterais que respeitem a vontade da população ucraniana, sem a necessidade de interferência externa (ONU, 2014). O Reino dos Países Baixos fortemente condena a anexação da Crimeia, tomando frente nas manifestações da UE frente à crise. O respeito ao direito internacional e o apoio à segurança internacional são os pilares da política externa do país. Os Países Baixos incentivam fortemente as negociações bilaterais e multilaterais entre as partes atuantes na crise, pois consideram que sanções econômicas — as quais apoiam — não são suficiente para remediar o contratempo (TOGT, 2014) A Polônia, com o agravamento da crise, reiterou apoio ao governo ucraniano, defendendo a soberania deste sobre seus territórios e condenando as violações ao direito internacional promovidas pela Rússia. Em uma reunião entre os presidentes dos dois países, ambos concordaram em continuar



com as sanções impostas à Rússia até que os territórios ocupados sejam recuperados pela Ucrânia (GOCLOWSKI, 2019). Além disso, o país, como um membro da UE, tem contribuído com os esforços do bloco para restabelecer a integridade do território ucraniano (CEU, 2020). Portugal, apesar de não ter feito nenhuma declaração formal sobre a crise, considera ilegal a anexação da Crimeia à Federação Russa (ONU, 2014). Todo o gás importado pelo país não é oriundo da Ucrânia nem da Rússia, e, por tal razão, não houve muita preocupação portuguesa em relação a esse conflito. Ainda sim, o governo português tomou algumas medidas, tendo sido um dos países europeus que mais aplicou embargos à Moscou (LARRABEE et al., 2017). O Reino Unido, como um dos membros fundadoras do COE, busca assumir um papel de mediador diplomático do conflito ao condenar qualquer ato de violência contra a Ucrânia. Além disso, ao declarar apoio ao novo governo da ucraniano, houve uma pressão britânica para fossem tomadas medidas que unificassem o país e protegessem os direitos de todos os cidadãos da Ucrânia, incluindo os de grupos minoritários. Portanto, o Reino Unido se compromete em trabalhar com outros parceiros e instituições internacionais para garantir que as reformas da Ucrânia sejam acompanhadas pela disposição internacional de fornecer apoio econômico (REINO UNIDO, 2014). A Romênia manifestou-se contra a anexação da Crimeia por parte do governo russo, já que apoia uma aproximação dos países da região com a europa ocidental, sendo, desde o princípio, a favor das sanções econômicas impostas à Rússia. Posteriormente, o governo romeno requisitou a UE que enrijecesse as medidas contra esse Estado. Ademais, o país pediu para que segurança fosse aumentada na região e apoiou ações da OTAN naquela área (INAYEH, 2015). A Rússia defende que o que aconteceu na região de Crimeia não foi uma anexação, mas uma reunificação com amparo de um referendo democrático (O’LOUGHLIN; TOAL, 2019). Assim, o governo aceitou o pedido da República Autônoma da Crimeia de ingressar na Federação Russa e busca, desde então, defender o resultado da consulta. Como um território russo, a Crimeia passou a possuir o mesmo conjunto de leis que o resto do país, inclusive aquelas voltadas para ações que incitam violação da integridade territorial russa. Dessa forma, a posição oficial do governo é de que as acusações de supostas violações de direitos humanos e perseguições contra minorias étnicas são infundadas (GORBUNOVA, 2014). A Sérvia, com o desenvolvimento da crise, reiterou o apoio à integridade e à soberania territorial da Ucrânia, além de buscar legitimar a continuação do processo de paz, com a firme convicção de que apenas o diálogo pode levar a uma solução de acordo com o direito internacional e com o respeito à Carta da ONU. Ademais, o país é fortemente dependente de fontes estrangeiras de gás natural, principalmente da Rússia (através de gasodutos que atravessam a Ucrânia e a Hungria), de modo que a instabilidade na região da Crimeia afeta diretamente os recursos sérvios (SÉRVIA, 2014). A Turquia possui, entre outros fatores, fortes laços culturais e históricos que a une aos cidadãos da península da Crimeia, de modo que o país atribui importância à democracia e à estabilidade política para o futuro da Ucrânia. Considerando a crise de direitos humanos no seu próprio país, o governo turco reconhece a importância da valorização do estado de direito e da estrutura democrática para impedir a erosão humanitária na região. Ademais, a Crimeia tem um papel relevante como porta de entrada da Turquia para a Ucrânia, de modo que a inconstância da situação humanitária apresenta reflexos nas relações turcas (TURKEY, 2014). A Ucrânia, como país mais afetado pela separação da Crimeia e anexação à Rússia, é um dos atores centrais no debate. Em 2019, o país anunciou “a intenção de suspender sua participação nos trabalhos da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, após a decisão do organismo de autorizar o retorno da delegação russa” (AFP, 2019, online). O país defende que as sanções contra a Rússia perdurem até que se estabeleça a integridade territorial e a paz dentro do território ucraniano e condena as violações de direitos humanas promovidas pelo Estado na Crimeia (GOCLOWSKI, 2019).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) Quais formas de cooperação podem ser estabelecidas para combater a violação de direitos humanos na Crimeia?

(2) A atual forma de resolução do conflito tem se mostrado eficaz?

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(3) Quais tipos de medidas precaucionais podem ser tomadas a fim de evitar uma crescente perda de autonomia e violação da soberania da Crimeia?

(4) Até que ponto o argumento humanitário de salvação da população russa na Crimeia oculta o real interesse político e geoestratégico da Rússia na região?

(5) Qual a importância da autodeterminação dos Estados?

(6) De que forma a justificativa russa para anexação da Crimeia torna intervenções humanitárias legítimas?


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CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS

A Situação no Haiti - 2010Alberto Helale Elnecave, Artur Holzschuh Frantz, Gabriela Agostini, Nathália

Luize de Farias, Tayssa do Rosário Zucchetto e Victoria Ellwanger Pires1

1 Graduandas e graduandos do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

ISSN: 2318-6003 | v.8, 2020 CSNU • 166


QESTÕES NORTEADORAS(1) O que você sabe sobre o terremoto de 12 de janeiro de 2010 e suas consequências para a República do Haiti e sua população?

(2) Quais elementos históricos, econômicos, sociais e políticos podem ter amplificado os efeitos causados por esse desastre natural?

(3) De que forma a comunidade internacional se mobilizou para prestar auxílio ao país?

(4) De que formas outros países vulneráveis a catástrofes naturais se planejam para evitá-los ou reduzir seus danos?

APRESENTAÇÃO O Conselho de Segurança (CSNU) é um dos mais relevantes órgãos das Nações Unidas, sendo responsável pela garantia da paz e da segurança internacional. Fundado em 17 de janeiro de 1946, é o único corpo da ONU com poder decisório, ou seja, com competência para fazer com que suas resoluções sejam obrigatórias para todos os 193 membros da organização. O CSNU é formado por 15 países, dos quais 5 são membros permanentes (China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia) e possuem poder de veto sobre as resoluções. Os demais dez membros são rotativos, sendo eleitos pela Assembléia Geral da ONU para mandatos de dois anos. Dentro das suas atribuições, o Conselho é responsável por avaliar e investigar eventos que podem ser considerados uma ameaça para a segurança internacional; determinar o estabelecimento, a manutenção e a conclusão de Missões de Paz; prescrever a aplicação de sanções econômicas; assim como autorizar o emprego de força para que a paz seja restabelecida (NAÇÕES UNIDAS BRASIL, 2020). Neste ano, o tópico a ser discutido no UFRGSMUNDI dentro do CSNU é a situação na República do Haiti no ano de 2010. A história do Haiti é marcada por instabilidades políticas, econômicas e sociais. O país foi a primeira república latino-americana a declarar independência, que a conquistou por meio de um sangrento processo revolucionário contra a França, da qual era colônia. Após isso, o país passou por enormes dificuldades ao tentar atingir estabilidade política e econômica (TROUILLOT, 1990). Devido a essa recorrente instabilidade, contou com diversas interferências e intervenções internacionais, figurando diversas vezes como pauta do CSNU e de suas resoluções (GIRARD, 2005; LABRADOR, 2018). Em 2010, o CSNU volta a debater a situação do Haiti após ser registrado o maior terremoto da história do país, deixando milhares de pessoas mortas, feridas e desabrigadas, além de impactar profundamente a economia nacional. O presidente haitiano à época, René Préval, foi rápido em salientar a situação de emergência do país e a necessidade de assistência internacional (MARGESSON; TAFT-MORALES, 2010). Assim, o presente guia busca apresentar os fatores históricos de instabilidade no país, os impactos do terremoto no território haitiano e quais eram as medidas possíveis a serem tomadas pelo CSNU à época do desastre, bem como as suas resoluções previamente aprovadas sobre o Haiti. Por fim, são apresentados os posicionamentos dos países participantes do CSNU em 2010 sobre a situação.

1 HISTÓRICO Para compreender a situação atual vivida por um país, é preciso levar em consideração a sua história. Por tal motivo, a presente seção se dedica a apresentar a história haitiana. O primeiro subtópico disserta sobre o processo revolucionário de independência da ex-colônia francesa e descreve as circunstâncias e o processo da formação do Estado haitiano. Já o segundo subtópico se propõe a resumir a trajetória política e econômica do país após sua consolidação como nação independente até o início da década de 1990.



1.1 O PROCESSO REVOLUCIONÁRIO E A FORMAÇÃO DO ESTADO HAITIANO

A construção e a consolidação do Haiti como Estado independente e soberano são consequências de um processo revolucionário orquestrado por escravizados que se opunham ao trabalho forçado e à exploração imposta pela metrópole francesa. Lutavam, portanto, pela independência e pelo fim da escravidão, objetivos que foram conquistados após doze anos (DURANS; SANTOS, 2016; ROSA; PONGNON, 2013). A partir da colonização francesa, em 1625, motivada pelo cultivo do açúcar em larga escala e voltado para exportação, isto é, em regime de plantation, o emprego de mão de obra escrava foi aumentado. Sendo assim, relata-se que desembarcavam cerca de cem mil africanos escravizados por ano na ilha (DURANS; SANTOS, 2016). A mediação e a integração das diversas etnias africanas sustentavam-se por meio de manifestações culturais preservadas, em particular o vodu. Dessa maneira, o exercício da religião proporcionava um espaço de reconhecimento e diálogo aos africanos escravizados (DUARTE; QUEIROZ, 2016). Gradualmente, as reuniões de cunho cultural foram adquirindo um caráter político ao contribuir, por meio da coletividade e identificação, para assentar as bases do sentimento de revolta e resistência que orientou a revolução haitiana (SOARES; DA SILVA, 2006). Cabe destacar o papel do ex-escravo jamaicano e sacerdote vodu Boukman que, devido a sua influência sobre a população negra local, mobilizou-os a lutar pelo fim da escravidão e foi reconhecido como um dos desencadeadores da insurreição haitiana, em 1791 (DUARTE; QUEIROZ, 2016). Em razão disso, o vodu foi ferozmente censurado pelos colonos franceses (VITALE, 2020). Em sequência, Toussaint Louverture, escravo liberto e líder militar, tornou-se figura central no processo iniciado por Boukman e pela população escrava, ao comandar o exército rebelde negro. Toussaint assumiu a liderança do levante em 1793 e, em janeiro de 1801, decretou a abolição da escravidão em Saint-Domingue, nome francês dado à ilha haitiana (DUARTE; QUEIROZ, 2016). A contrapartida colonialista foi imediata: em 1802, Napoleão Bonaparte revogou a abolição decretada e restituiu a escravidão formalmente. Além disso, enviou uma expedição militar que contava com 86 embarcações e cerca de trinta mil veteranos de guerra ao Haiti. Ademais, a França contou com o apoio da Inglaterra e da Espanha, ambas preocupadas com seus interesses coloniais, uma vez que uma revolução escrava e independentista poderia incitar movimentos semelhantes em suas colônias (VITALE, 2020). Toussaint e seu exército, com cerca de 48.000 soldados, derrotaram a invasão estrangeira e asseguraram a abolição da escravidão (ROSA; PONGNON, 2013; VITALE, 2020). Apesar disso, o líder militar haitiano, já debilitado, foi capturado pelas tropas francesas em 1803 e, em seguida, morreu de inanição em uma prisão nos Alpes franceses (NASCIMENTO, 2007). Assim, a escravidão foi abolida, mas a ilha permaneceu sob comando da França, fato que foi resolvido após a ascensão de Jacques Dessalines, ex-escravo e novo líder militar da revolução (DUARTE; QUEIROZ, 2016). Dessalines lutou, com êxito, pela ruptura colonial com a França e pela construção de uma nação negra no Haiti (ROSA; PONGNON, 2013). Em 1° de janeiro de 1804, Saint-Domingue proclamou sua independência e passou a chamar-se Haiti, nome dado pelos indígenas locais antes da conquista francesa. Dessalines tornou-se o primeiro chefe de Estado haitiano, conquistando o título de imperador (DUARTE; QUEIROZ, 2016; FONTELLA; MEDEIROS, 2007). Na sequência, confiscou as propriedades e direitos da população branca, a fim de inviabilizar a recuperação do sistema escravagista (WASSERMAN; GUAZELLI, 1996). Com isso, estima-se que grandes proprietários de terras, descontentes com o projeto de reforma agrária, planejaram uma emboscada para o Imperador, resultando em sua morte, em 1806 (MARQUES, 2017a). Assim, considerando a desestruturação do modo de produção vigente até então, a instabilidade política referente à morte de Dessalines, a proximidade com territórios que mantinham a escravidão e a ameaça espanhola que dominava a parte oriental da ilha, a fragilidade socioeconômica debilitava o país e causava insegurança na população haitiana (FONTELLA; MEDEIROS, 2007). Logo, o país fragmentou-se em dois regimes políticos: uma monarquia e uma república (MARQUES, 2017a). Por um lado, a parte norte do país adotou uma monarquia, encabeçada por Henri Christophe, entre 1807 a 1820. Já a parte sul foi liderada por Alexandre Pétion sob a forma de uma república, entre 1806 a 1818. Somente em 1822, Jean-Pierre Boyer, após o suicídio de Christophe e a morte de Pétion, ascende ao poder e reunifica o país. Boyer aceitou o pagamento da dívida pelo reconhecimento internacional da soberania haitiana, levando ao reconhecimento, em 1825, da independência do país pelo Rei Carlos X, da

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França. O valor foi quitado apenas em 1893, mediante empréstimos fornecidos por países estrangeiros, acentuando a dependência financeira externa do país (ROSA; PONGNON, 2013). Em síntese, a Revolução Haitiana transcendeu os limites territoriais em que o Estado se consolidou, uma vez que se formou a primeira nação livre da América. Os Estados Unidos da América, ainda que tenham obtido sua independência antes, conservavam a escravidão em grande parte do seu território (DURANS; SANTOS, 2016). Em razão dessa conquista, o anseio por processos revolucionários espalhou-se por todo o domínio colonial e influenciou os processos de independência das principais colônias latino-americanas (FONTELLA; MEDEIROS, 2007).

1.2 DESENVOLVIMENTO POLÍTICO E ECONÔMICO AO LONGO DO SÉC. XX

Após um violento processo revolucionário, a jovem república deparou-se com uma série de entraves à sua busca por consolidação política e desenvolvimento socioeconômico. Essas dificuldades encontradas serão aqui agrupadas em três categorias: a primeira sendo derivações históricas do período colonial; a segunda sendo decorrências das decisões políticas realizadas pelos revolucionários e líderes políticos subsequentes; e a última sendo as recorrentes intervenções externas realizadas no país. Tratando-se do primeiro grupo, os dois séculos de brutal colonização deixaram marcas duradouras, interferindo diretamente na constituição política, econômica e social do país. Dentre esses, os efeitos econômicos talvez sejam os mais evidentes, podendo ser citada a astronômica dívida imposta pela França, que comprometeu seriamente o orçamento da ex-colônia. Durante 120 anos, cerca de 80% dos recursos governamentais haitianos eram destinados à quitação desse débito, prejudicando outros setores como a educação, a saúde pública, a industrialização e o estabelecimento de instituições (LABRADOR, 2018). Outra consequência colonial deu-se sobre a própria estrutura econômica do país que era fundamentalmente atrelada ao regime de plantation: uma economia primária, especializada em alguns poucos produtos (café e açúcar, por exemplo) voltados para exportação. Essa estrutura altamente especializada e dependente da produção agrícola e do mercado externo se manteve praticamente inalterada ao longo das décadas (THE OBSERVATORY OF ECONOMIC COMPLEXITY, 2020). As consequências sociais do regime de segregação imposto pelos franceses exacerbaram essas limitações econômicas, principalmente devido ao baixo nível de alfabetização da população e à falta de qualificação da mão de obra (GIRARD, 2005). Ademais, desde sua constituição até os dias de hoje, a República do Haiti tem um baixo índice de desenvolvimento humano, figurando como um dos menores da América Latina e Caribe. Mais especificamente, os índices relacionados à educação e à saúde pública se evidenciam como grandes problemas e constituem-se como obstáculos históricos para o desenvolvimento do país (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA DESENVOLVIMENTO, 2018; 2020). O regime de exploração também deixou profundas marcas no âmbito político. Isso se deve muito à forma como a França exercia seu domínio político sobre o Haiti: de forma excludente, com todas as principais decisões políticas sendo tomadas por governadores e intendentes escolhidos pela própria metrópole. O resultado disso foi que a população local tinha pouco envolvimento no processo decisório. Portanto, quando os laços com a França foram rompidos, não havia mais instituições políticas vigentes para sustentarem o novo regime, dificultando o processo de criação e estabelecimento de regimes políticos (GIRARD, 2005). Esse vácuo institucional relaciona-se com a segunda categoria: a das decisões políticas tomadas pela nova elite. Ainda que o processo de independização haitiano tenha sido amplamente vanguardista e revolucionário, a formação da nova república e de suas instituições foi marcada por uma série de continuidades. A forma como o Estado haitiano se organizou manteve intacta a lógica colonial de assimetria entre a elite dirigente e o restante da população, em grande parte rural. Contudo, parte da elite política e militar haitiana — que conduziu o movimento revolucionário — passou a impor suas vontades, moldando as instituições de forma arbitrária e explorando os trabalhadores rurais do país. A lógica de uso do governo para ganhos privados seguiu pautando a administração pública haitiana, perpassando todas as instituições nacionais ditas democráticas (GRAFTON; ROWLANDS, 1996). Apesar de se proclamar como uma república, conforme Brown (1837, p. 259, tradução nossa), “o governo existente no Haiti era uma espécie de monarquia republicana sustentada pela baioneta”. No país, era aplicado o Código Rural de Boyer, uma legislação que mantinha os trabalhadores rurais presos à terra, impedindo-os de deixá-la, de entrar nas cidades e de iniciar plantações próprias (BRITANNICA,



2020; DAYAN, 1995). Assim, evidencia-se a presença de instituições pouco democráticas que serviam como meio de perpetuação do sistema de privilégios da nova elite — por exemplo, a garantia dos direitos sobre a propriedade da terra confiscada, e também do controle e da administração arbitrária da receita pública. Grafton e Rowlands (1996) denominam essas como “instituições impeditivas”, pois o caráter pouco democrático e clientelista1 destas se coloca como um entrave ao desenvolvimento socioeconômico do Haiti. A manutenção de uma elite que governava para si teve os efeitos esperados: insatisfação social, instabilidade política e pouco desenvolvimento econômico (GIRARD, 2005). Isso pode ser traduzido em números: o Haiti, ao longo de sua história, teve 27 líderes políticos destituídos e diversos tentaram implementar regimes ditatoriais durante sua permanência no poder (GRAFTON, ROWLANDS, 1996). A instabilidade política e a dificuldade para se desenvolver eram intensificadas pelo isolamento internacional vivido pela jovem república. O isolamento diplomático era consequência direta do processo de independização — o caráter revolucionário e de libertação negra, para além da própria independência, eram vistos pelas metrópoles como uma ameaça ao sistema colonialista da América Latina, da qual o Haiti ainda era o único país (GIRARD, 2005). Até mesmo antigos aliados e parceiros comerciais afastaram-se, como os EUA — que reconheceram o Haiti como República independente apenas em 1862 (SMITH, 2009). Devido a um período de demasiada instabilidade política interna — no qual, em cinco anos, sete presidentes foram depostos ou assassinados — somado a um ambiente internacional de insegurança e competição causado pela Primeira Guerra Mundial (1914-1918), os EUA decidiram invadir o país em julho de 1915 (LABRADOR, 2018). A justificativa por trás da ocupação2 militar, que durou dezenove anos, era o restabelecimento da estabilidade política. Todavia, a Marinha estadunidense foi responsável pela implementação de um rígido sistema de repressão e censura no país, além de dissolver a constituição haitiana, impondo uma nova, mais aberta ao capital e ao investimento estrangeiro. A brutalidade da repressão, assim como os regimes de segregação racial e de trabalho forçado, levaram à condenação da intervenção pela comunidade internacional. Em 1934, o presidente estadunidense Franklin D. Roosevelt retirou as Forças Armadas estadunidenses do país (RENDA, 2001). Após a retirada das tropas estrangeiras do país, a instabilidade política permaneceu. Uma série de governos e golpes se sucederam até 1957, quando foi instaurada uma ditadura no país. Francois Duvalier e, posteriormente, seu filho Jean-Claude permaneceram no poder por vinte e nove anos — de 1957 a 1986 — no que é considerado por muitos o regime ditatorial mais violento e corrupto da história haitiana. Desvios de dinheiro público foram descobertos pelo FMI em 1981: Jean-Claude teria se apropriado de aproximadamente 20 milhões de dólares da receita governamental e que cerca de 16 milhões de dólares teriam simplesmente desaparecido de contas governamentais no mesmo ano (ABBOTT, 1988). Ademais, de forma mais perturbadora, as violações de direitos humanos e a repressão estatal também foram severas, deixando em torno de trinta mil mortos ou desaparecidos (LABRADOR, 2018). Após quase três décadas de atrocidades, em 1986, protestos populares tomaram conta do Haiti demandando pela saída de Jean-Claude Duvalier. A comunidade internacional, também contrariada pelo regime, começou a pressionar o ditador, culminando em seu egresso e exílio do país. Essa movimentação popular deu início a uma mudança política no país, evidenciada em uma nova constituição com maiores ambições democráticas e de inclusão social (GRAFTON, ROWLANDS, 1996).

2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA

Tendo em vista o passado da nação, fica evidente que há uma série de desafios que ainda precisam ser superados pelo Haiti. Esses desafios manifestam-se até a atualidade sob a forma de crises e desastres variados que comprometem o desenvolvimento do país. Dessa forma, a presente seção busca apresentar os elementos que influenciam a situação do país no ano de 2010, apresentando primeiramente as crises política e econômica atuais, seguidas pelos desastres naturais, e trazendo, por fim, a influência externa.

1 O clientelismo é um conceito utilizado para caracterizar um tipo de relação entre atores políticos que pressupõe a troca de benefícios (como emprego, isenções e subsídios) em troca de apoio político (KAUFMAN, 1977). 2 Uma ocupação é uma operação estatal temporária criada para desempenhar objetivos específicos: nesse caso, o restabelecimento da estabilidade política do Haiti, assim como garantir o controle estadunidense sobre o país e integrá-lo de forma mais efetiva à economia capitalista (LABRADOR, 2018).

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2.1 CRISE POLÍTICA E ECONÔMICA

Após o final da ditadura de Duvalier, em 1986, iniciou-se no Haiti um processo de democratização, marcado por interrupções em seu progresso devidas à incessante instabilidade política vivida no país. Após o fim do governo de transição, foram organizadas as primeiras eleições, em 1990, vencidas por Jean-Bertrand Aristide, candidato de ampla base popular, que permaneceu no poder durante apenas oito meses. Em 1991, uma junta militar, liderada pelo general Raul Cedras, realizou um golpe de Estado, depondo Aristide e assumindo o governo do Haiti pelos dois anos seguintes (PATRIOTA, 2010a). Após os militares tomarem o poder, uma intensa mobilização internacional foi feita no sentido de recolocar Aristide na presidência, a fim de que terminasse seu mandato. Sanções econômicas e comerciais ao Haiti foram determinadas pela ONU e por diversos países logo após o golpe. Como resultado da intensa pressão internacional, Aristide, exilado há três anos nos EUA, acabou por retornar à presidência em 1994. Porém, apesar da influência da comunidade internacional ter sido exitosa em seu objetivo de retirar os militares do governo, os embargos econômicos trouxeram efeitos desastrosos para a já fragilizada economia haitiana (CAJOU, 2013). Em função de ter orquestrado o golpe de Estado, o exército foi oficialmente extinto em 1995, e, em seu lugar, instalou-se a primeira força policial civil do Haiti. Após executar tal mudança, ainda em 1995, o governo de Aristide organizou novas eleições municipais e nacionais. Contudo, essas acabaram sendo boicotadas pela oposição, por conta dos atos de violência e de intimidação perpetrados durante a fase de campanha eleitoral e atribuídos ao governo. O partido governista, Lavalas, obteve a vitória nas eleições por uma ampla margem, tida como fraudulenta pela oposição, garantindo assim a eleição do sucessor de Aristide, René Préval. Dessa forma, sem o reconhecimento do novo governo por parte da oposição, o país entrou em uma nova fase de instabilidade política (CAJOU, 2013), o que mais uma vez se mostrou um entrave para o progresso econômico do Haiti (CORBELLINI, 2009). A situação herdada por Préval era de extrema dificuldade, especialmente na economia, destroçada durante os anos de governo militar. Entre 1991 e 1994, a renda per capita haitiana caiu 42%, reduzindo de 450 dólares para apenas 260 (BANCO MUNDIAL, 2020a); além disso, a inflação cresceu de 15%, em 1991, para 42%, em 1995 (FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL, 2020). A segurança no Haiti, durante seu governo, também se degradou, comprometendo a já difícil governabilidade do país. Apesar disso, Préval pode terminar seu mandato, feito que poucos presidentes lograram na história haitiana. Nas eleições de 2000, Jean-Bertrand Aristide foi eleito novamente — em parte pela eliminação dos adversários políticos do Lavalas, em parte pela dissolução do parlamento em 1998 —, retornando à presidência em 2001. Apesar dos traumas causados pela acusação de fraude e pela interferência do Poder Executivo nas eleições anteriores, nada foi feito para que as eleições de 2000 fossem diferentes, dando continuidade ao problema da legitimidade do governo e à crise política e econômica no país (CAJOU, 2013; CORBELLINI, 2009; PATRIOTA, 2010a). O segundo governo de Aristide herdou os mesmos problemas que havia deixado a seu sucessor, porém agravados após cinco anos de crises contínuas. Durante o período, o nível de desemprego cresceu de 8%, em 2000, para 13,5%, em 2004 (BM, 2020b), e essa situação pioraria após os EUA colocarem o novo governo sob embargo. A situação se deteriorou ainda mais quando grupos armados pró-governo se espalharam pela capital e pelas cidades próximas. Em meio à tamanha deterioração da situação político-social, partidos de oposição, entidades da sociedade civil e estudantes iniciaram uma onda de protestos demandando a saída de Aristide do poder. Sem a ajuda internacional, outrora recebida pelo governo, organizações criminosas ligadas ao narcotráfico e ao contrabando rapidamente se alastraram pelo país, reforçando ainda mais a situação de insegurança vivida no Haiti (CAJOU, 2013). Frente tal situação, a Comunidade do Caribe (CARICOM)3 buscou a mediação entre o governo e a oposição, porém sem obter nenhum resultado expressivo. Diante do ambiente de convulsão social, Aristide renunciaria à presidência. Boniface Alexandre, até então presidente da Suprema Corte do Haiti, assumiria o cargo, solicitando imediatamente intervenção internacional a fim de evitar que a situação evoluísse para uma crise humanitária (PATRIOTA, 2010a). Em resposta, o CSNU se reuniu em sessão extraordinária e autorizou o envio imediato de uma Força Multinacional de Paz provisória, por meio da resolução 1529, composta por Canadá, Chile, EUA

3 A CARICOM é uma organização composta por vinte países da região do Caribe, sendo quinze membros efetivos e cinco membros associados. Estendendo-se das Bahamas, ao norte, até o Suriname e a Guiana na América do Sul, a CARICOM engloba apenas países considerados em desenvolvimento e, com a exceção de Belize, na América Central, e Guiana e Suriname, na América do Sul, todos seus membros são Estados insulares (COMUNIDADE DO CARIBE, 2020).



e França. A força provisória possuía o objetivo de garantir um mínimo de governabilidade para o presidente interino e preparar o país para o envio de uma nova operação, a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), estabelecida em setembro de 2004 pela resolução 1542 do CSNU (CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS, 2004a; CORBELLINI, 2009). Após três semanas da renúncia de Aristide, o presidente interino nomeou Gerard Latortue como primeiro ministro e como responsável para formar o governo de transição que, de acordo com a constituição de 1987, deveria permanecer no poder durante apenas noventa dias (CAJOU, 2013). Contudo, dada a situação vivida no Haiti, o governo provisório se estenderia até 2006, visto que as eleições — inicialmente marcadas para 2005 — acabaram sendo adiadas diversas vezes (CORBELLINI, 2009). A MINUSTAH possuía três diretrizes principais em seu mandato: assegurar a manutenção de um ambiente seguro e estável no Haiti, em apoio ao governo provisório; apoiar os processos constitucional e político em curso no país, por meio do incentivo a princípios e à governança democrática e do desenvolvimento institucional; e, por fim, assegurar a promoção e a proteção dos direitos humanos. Apesar de claramente interligados, os aspectos trazidos no mandato correspondem a fases distintas da missão. Nesse sentido, o primeiro aspecto a ser trabalhado pela MINUSTAH foi o político, cabendo ao Representante Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas no Haiti, o chileno Juan Gabriel Valdés, o desafio de promover o diálogo entre os diversos partidos políticos do país, incluindo seus braços armados (CORBELLINI, 2009) . Entende-se que a realização das eleições em 2006, mesmo que tardiamente, seja um indício de que a primeira diretriz da Missão tenha contribuído para a melhoria da situação política haitiana (CORBELLINI, 2009). O resultado estabeleceu que René Préval se tornaria mais uma vez presidente do Haiti. No decorrer da eleição, porém, surgiram acusações de fraude por parte de agentes da MINUSTAH, que, alegadamente, buscaram a eliminação de Préval do pleito. Como consequência, uma violenta onda de protestos teve início, demandando que Préval fosse declarado vencedor já no primeiro turno. Após assumir o cargo, tal qual em seu primeiro mandato, os problemas de emprego, saúde e segurança persistiram, gerando diversos protestos ao longo de seu governo (CAJOU, 2013). Após as eleições, a MINUSTAH passou a dar prioridade para a manutenção de um ambiente seguro e estável no Haiti. Entre maio de 2006 e agosto de 2007, diversas operações foram levadas a cabo, a fim de conter e extinguir a violência generalizada pela qual passava o país. A pacificação das zonas críticas abriu oportunidade para que se pudesse trabalhar para a criação e o fortalecimento das instituições (CORBELLINI, 2009). Dessa forma, com o contingente da operação de paz distribuído pelo país, o cenário político no Haiti manteve-se relativamente estável após as eleições de 2006. A coalizão liderada por Préval, a Lepswa, manteve alianças com outros grupos parlamentares, tais como o Fusion e Alyans. A maior fonte de perturbações na política haitiana passou a ser o movimento Lavalas que, uma vez fora do governo, recusou-se a reconhecer o resultado das eleições e continuou a promover demonstrações, por vezes violentas, contra o governo. As ações do grupo envolviam também manifestações, especialmente das camadas mais pobres da população — que ainda não tinham se beneficiado das melhorias macroeconômicas pós-eleições e viam com bons olhos uma possível volta de Aristide ao poder (CORBELLINI, 2009). Com a melhoria registrada na esfera política, a economia também registrou uma certa recuperação. Entre 2004 e 2009, o PIB haitiano praticamente dobrou, passando de 3,5 bilhões de dólares para 6,6 bilhões. A renda per capita registrou uma melhoria similar, crescendo de 380 dólares, em 2004, para 680, em 2009 (BM, 2020b). No entanto, com o terremoto ocorrido em 12 de janeiro de 2010, seria registrada uma taxa negativa de crescimento do PIB de 5,5% (FMI, 2020).

2.2 DESASTRES NATURAIS E SAÚDE PÚBLICA

Tendo em vista seu impacto na atual situação, este subtópico se dedicará a compreender o abalo sísmico de 12 de janeiro de 2010 e seus desdobramentos sobre as condições socioeconômicas da população haitiana. As vulnerabilidades do Estado haitiano, apresentadas anteriormente, foram agravadas pelo terremoto de grande magnitude que assolou o país, tendo seu epicentro próximo à capital, Porto Príncipe, em torno da qual se encontra a região mais populosa do país. Além desse primeiro, ainda seguiram dois tremores menores (ALVAREZ, 2010; DUPUY, 2018).

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Considerando essa soma de fatores, é possível compreender o porquê da catástrofe natural ter atingido proporções descomunais. O país, que já carecia de recursos e encontrava-se fragilizado, passou a um estado de colapso em questão de segundos. A maior parte da infraestrutura não tinha condições de suportar o terremoto e, consequentemente os centros urbanos acabaram por romper-se em escombros. Segundo as estimativas do Estado haitiano, cerca de 230 mil pessoas foram mortas, 300 mil feridas e calcula-se que mais de 1,2 milhão de pessoas ficaram desabrigadas (MARGESSON; TAFT-MORALES, 2010). Em meio ao caos, a regência do país encontrava-se debilitada: o palácio presidencial e 14 dos 16 ministérios foram destroçados e, juntamente, uma expressiva parcela dos funcionários e governantes faleceram ou ficaram incapacitados (ALVAREZ, 2010; CECCHINE et al., 2013; HOOPER, 2019). A população local teve acesso a água, alimentos e medicamentos seriamente comprometidos. Com o início de uma crise de abastecimento, uma onda de saques e de violência foi instaurada pelo desespero e pela própria sobrevivência. Além das lesões sofridas durante desabamentos, a falta de água potável e de um sistema sanitário deixou a população vulnerável a uma série de patologias, em especial às contagiosas, que se difundem rapidamente sob tais condições. Caso nenhuma medida fosse tomada rapidamente, os índices de morbilidade e de mortalidade aumentariam de forma drástica (ALVAREZ, 2010; CECCHINE et al., 2013; WOOD et al., 2019). Logo após o incidente, o então presidente René Préval descreveu as condições como “inimagináveis”, em um apelo por assistência internacional. Havia urgência de praticamente todos os recursos básicos — como alimentos, medicamentos e água potável — para obter-se condições de vida minimamente dignas. Ademais, precisava-se também de cobertura contra as chuvas, de serviço sanitário e de atendimento de profissionais da saúde. Entretanto, são expressivos os empecilhos para que a ajuda fosse prestada, incluindo escassez de meios de transportes e de vias em boas condições, bem como a limitação dos sistemas de comunicação disponíveis. Dadas essas condições, é possível ter as dimensões da operação humanitária que precisava ser elaborada, financiada e executada (MARGESSON; TAFT-MORALES, 2010).

2.3 CONSTRUÇÃO DA PAZ E RECONSTRUÇÃO NACIONAL

O modo como instabilidades políticas e econômicas permearam a história do Haiti é notável. Nesse sentido, é relevante compreender as formas como outras nações e organizações internacionais têm buscado intervir no país a fim de observar sua influência no estado atual deste. Assim, a presente subseção tem o intuito de apresentar brevemente algumas decisões e operações levadas a cabo entre o final do último século e o início deste, focando na posição e resposta haitianas frente aos processos. Para isso, serão apresentadas as resoluções 940 e 1542, visando a retratar de que forma os esforços de construção e manutenção da paz têm influenciado na reconstrução do país desde o período anterior ao terremoto de 2010. Antes, no entanto, cabe apresentar e definir alguns conceitos essenciais para a compreensão destes processos. A fim de abordar a situação haitiana entre o final do século XX e o início do XXI, o conceito de construção da paz é fundamental. Desde o surgimento da própria ONU, logo após a Segunda Guerra Mundial, o ideal da paz, de seu estabelecimento e manutenção foram aspectos-chave da organização, ainda que não com os nomes atualmente utilizados. Cabe ressaltar, portanto, que houve diversas alterações, ao longo das décadas, quanto ao que se entende como paz e quanto ao papel da ONU com relação a ela (KEMER; PEREIRA; BLANCO, 2016). Ao longo da Guerra Fria, o foco do debate internacional era direcionado à manutenção da paz, ou seja, a evitar que houvesse guerras entre países, dado o receio quanto ao envolvimento dos EUA e/ou da União Soviética (URSS), o que poderia levar à guerra termonuclear. Com o fim desse conflito bipolar, passou a dar-se mais atenção à construção da paz em si, de maneira a englobar conflitos dentro dos Estados, como guerras civis e golpes militares, bem como incorporar aspectos de segurança pública, desenvolvimento e direitos humanos. Por mais que estas ideias já existissem e fossem apresentadas por autores como Galtung (1969) desde os anos 1960, foi apenas nos anos 1990 que o CSNU passou a utilizar esse conceito para tratar de ameaças menos tradicionais à segurança humana e internacional (KEMER; PEREIRA; BLANCO, 2016). Considerando que, em 1994, a ONU e o CSNU já adotavam um conceito ampliado de construção e manutenção da paz, torna-se possível compreender a resposta direcionada ao golpe militar, levado a cabo



pelo General Raoul Cédras, contra o presidente eleito Jean-Bertrand Aristide em 1991. Considerando esta ruptura da ordem democrática como uma ameaça à segurança da população haitiana e da região como um todo, o CSNU adotou medidas incisivas, fato que não ocorria com frequência ao longo da Guerra Fria em função dos constantes vetos dos EUA e da URSS (PETRUS, 2012). Assim, a Resolução 940 autorizou o estabelecimento de uma força multinacional, liderada pelos EUA, que teria o objetivo de restabelecer o governo democraticamente eleito de Aristide ao poder (CSNU, 1994b). Este é um ponto que marca o aumento da influência e participação direta de atores internacionais nos assuntos internos do Haiti. Tal resolução é um dos instrumentos de garantia que, após finda a intervenção estadunidense, a Missão das Nações Unidas no Haiti (UNMIH) seja responsável pelo restabelecimento da ordem democrática e por reformas institucionais vistas como necessárias para o desenvolvimento nacional. Além disso, nesse momento, o Banco Mundial também assumiu um papel maior na regulação dos empréstimos e das ajudas financeiras que se destinam à reconstrução do país, evidenciando o aumento do papel de atores internacionais no Haiti (PETRUS, 2012). Quase exatamente uma década depois, em 2004, seguindo uma série de insurgências e a nova deposição do presidente Jean-Bertrand Aristide, o CSNU decidiu formalizar um aumento da presença internacional no país. Por meio da resolução 1542 (2004) foi criada a MINUSTAH, a qual será apresentada em maior profundidade em seções posteriores do presente guia de estudos. Para os objetivos desta subseção, importa ressaltar que a criação e a implementação da MINUSTAH implicam em um aumento significativo no número de contingentes civis e militares, tendo o CSNU aprovado um total de mais de 8300 efetivos para a missão (CSNU, 2004a). Assim, é relevante pontuar que, desde a metade da década de 2000, o Haiti já se encontrava politicamente instável, sofrendo com a ação de grupos guerrilheiros e insurgentes, e dependendo de participação externa para buscar manter a ordem interna. Dessa forma, é evidente que a combinação das crises política e econômica com o grande terremoto de 2010 gerou uma situação em que o país ficou ainda mais necessitado e dependente de auxílio externo (PETRUS, 2012). Dessa forma, o ponto focal da solução para a questão haitiana pós-terremoto deve ser definir qual será o papel dado às autoridades locais na gestão dos recursos obtidos e dos esforços de reconstrução. Caso seja acordado que o governo do país poderá ter voz ativa na tomada de decisão sobre a reestruturação do Haiti, isso configuraria um momento de êxito para uma missão de estabilização (PATRIOTA, 2010a). Além disso, esse conceito, ainda que vago, pode ser compreendido como uma visão ainda mais extensa da construção da paz, envolvendo áreas como infraestrutura, emprego, governança econômica e governabilidade em um Estado de Direito. Cabe, portanto, avaliar se a comunidade internacional, representada pelo CSNU, está disposta a ceder a autoridade e a responsabilidade da reconstrução do Estado haitiano para as entidades soberanas locais (NAPOLEÃO; KALIL, 2015). A próxima seção abordará em maior profundidade as principais medidas internacionais que já foram tomadas para solucionar a situação no Haiti. No entanto, é fundamental que se compreenda que o papel do governo e das instituições nacionais não pode ser ignorado nesse processo, conforme buscou-se apresentar na presente subseção.

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS A seguinte sessão tem por objetivo apresentar e analisar as ações internacionais tomadas pelo CSNU com o propósito de, ao longo do tempo, solucionar a questão haitiana. O enfoque será dado às Resoluções do CSNU, assim como a uma análise mais aprofundada acerca do mandato da MINUSTAH. Nesse sentido, suas motivações, seus objetivos, assim como eventuais sucessos e falhas serão apresentados.

3.1 DECISÕES PRÉVIAS DO CSNU

Antes de apresentar as principais decisões prévias do CSNU quanto à questão haitiana, é necessário mencionar a Missão Civil Internacional no Haiti (MICIVIH, na sigla em francês). Tratou-se de uma ação conjunta entre a ONU e a Organização dos Estados Americanos (OEA), iniciada em fevereiro de 1993, após a deposição de Aristide pelo golpe militar. O intuito dessa missão era garantir o respeito aos Direitos Humanos, assim como auxiliar no fortalecimento das instituições judiciais e de segurança do Haiti (ESCOTO, 2009; UNITED NATIONS ARCHIVES, 2020).

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No âmbito da MICIVIH, foi originado o Acordo de Governors Island, que propunha uma trégua política para assegurar a restauração da ordem democrática; a suspensão do embargo comercial adotado pela resolução 841 (1993) do CSNU; o estabelecimento de uma conjuntura favorável à cooperação internacional para reforma e modernização das instituições haitianas; assim como a concessão de anistia aos líderes do golpe militar (ESCOTO, 2009; UNITED NATIONS PEACEMAKER, 1993). Contudo, o acordo não foi levado a cabo pelo regime, fazendo com que o mandato da Missão das Nações Unidas no Haiti (UNMIH, na sigla em inglês) fosse revisto — por meio da Resolução 940 do CSNU — e que uma força multinacional com o intuito de garantir o cumprimento do Acordo de Governors Island fosse estabelecida no país (ESCOTO, 2009). A Resolução 861, tendo em vista a implementação das principais diretrizes do Acordo de Governors Island, declara a suspensão das medidas de embargo comercial promovidas pelos parágrafos 5 a 14 da Resolução 841 (CSNU, 1993a). Em seguida, por meio da Resolução 862, aprovou-se o despacho de um grupo avançado para examinar os requerimentos e avaliar componentes de polícia civil e assistência militar para a proposta da UNMIH; bem como se requisitou um relatório do Secretário Geral com um panorama de custos, escopo e tempo de missão, de maneira que o Conselho pudesse votar (CSNU, 1993b). Nesse sentido, a Resolução 867 consentiu com as recomendações do Secretário Geral para autorização e despacho imediato da UNMIH, expressas nos relatórios de 25 de Agosto e 21 de Setembro de 1993, assim como determinou alguns pormenores quanto à constituição da missão (CSNU, 1993c). Já a Resolução 917 (1994) aplicou novas sanções ao Haiti, com o intuito de promover a restauração da democracia e o retorno do presidente legitimamente eleito, tendo em vista as provisões do Acordo de Governors Island, de maneira a sanar a instabilidade política profunda no país. As sanções em questão foram suspensas por meio da Resolução 948, após o retorno do presidente Aristide (CSNU, 1994a; 1994c). Como dito anteriormente, a Resolução 940 foi responsável pela revisão e extensão do mandato da UNMIH, assim como pela autorização da formação de uma Força Multinacional temporária, cujo objetivo seria garantir, através dos meios necessários, a saída da liderança militar do Haiti e a restauração do presidente legitimamente eleito. Vale ressaltar que a UNMIH e a referida Força Multinacional deveriam exercer uma ação conjunta e, quando um ambiente seguro e estável fosse estabelecido e a Missão alcançasse plenamente suas funções, deveria haver a transferência completa de responsabilidades da Força para a Missão; o que, por sua vez, ocorreu através da Resolução 975 (CSNU, 1994b; 1995). A partir desse cenário, houve uma sucessão de missões no Haiti, as quais tinham o intuito de assistir ao governo haitiano na estabilização do país. A Resolução 1063 (1996) instituiu a Missão de Suporte das Nações Unidas no Haiti (UNSMIH, na sigla em inglês), cujas responsabilidades foram absorvidas pela Missão de Transição das Nações Unidas no Haiti (UNTMIH, na sigla em inglês), criada pela Resolução 1123 (1997) e, por fim, pela Missão de Polícia Civil das Nações Unidas no Haiti (MIPONUH, na sigla em francês), despachada pela Resolução 1141 (1997). Todas elas tinham por escopo principal a assistência técnica e a contribuição financeira para a profissionalização da polícia haitiana (CSNU, 1996, 1997a, 1997b). Contudo, sem o apoio devido das autoridades haitianas, essas missões não atingiram sucesso (PATRIOTA, 2010b). Por fim, a Resolução 1529 autorizou o despacho imediato de uma Força Interina Multinacional, a qual teria por objetivo auxiliar na transição política em andamento, por intermédio da assistência internacional, como requisitado pelo Presidente Boniface Alexandre. Além disso, almejava também facilitar a entrada de auxílio humanitário e de voluntários, bem como o apoio ao estabelecimento de condições para que organismos regionais e internacionais pudessem atuar. Contudo, a determinação principal desta resolução foi a de sinalização da implantação de uma missão de estabilização posterior, a qual viria a ser a Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (MINUSTAH), que será abordada no próximo subtópico (CSNU, 2004b).

3.2 MINUSTAH

Apesar da atuação das missões anteriormente citadas, a conjuntura haitiana, em 2004, ainda era perpassada por instabilidades políticas e sociais. Dentre as questões centrais da referida situação, encontram-se o escalonamento da violência, dada a inexistência de uma polícia efetiva e plenamente



operante; a deterioração das condições de bem estar da população; bem como a fragilidade da esfera governamental, como explicitado pelo exílio do Presidente Aristide (ESCOTO, 2009). Segundo Parra (2019), embora Aristide tenha sido democraticamente eleito, o mesmo não possuía legitimidade para atuar frente a crise instalada. Nesse cenário, a MINUSTAH foi desdobrada em 01 de junho de 2004, como resultado da Resolução 1542, tendo em vista três eixos de ação: (1) a manutenção de um ambiente seguro e estável no Haiti, oferecendo apoio ao Governo Transitório; (2) o incentivo ao processo político pautado em um desenvolvimento institucional e constitucional democrático; (3) a promoção e a proteção dos direitos humanos (ESCOTO, 2009). Contudo, o despacho de uma nova missão de manutenção de paz ao Haiti traz a tona, mais uma vez, “a controvérsia acerca da legitimidade do uso da força por estrangeiros no país, mas também o dilema crucial relacionado ao papel a ser desempenhado pelas instituições coercitivas nacionais” (NAPOLEÃO; KALIL, 2015, p. 106, tradução nossa). Assim como as missões que lhe antecederam, a MINUSTAH teve sua origem e suas renovações de mandato pautadas no Capítulo VII da Carta das Nações Unidas, referente à “ação relativa a ameaças à paz, ruptura da paz e atos de agressão” (NAÇÕES UNIDAS BRASIL, 1945). Escoto (2009) sustenta que, enquanto a UNMIH tinha um mandato voltado à garantia da segurança internacional, a MINUSTAH visava à segurança humana. Isso decorre da menção de pautas relativas à questões de gênero, saúde pública e manutenção dos direitos humanos, por exemplo. Todavia, essa tendência não anularia a configuração da MINUSTAH como missão de imposição de paz, dado seu embasamento no Capítulo VII (ESCOTO, 2009). Tendo em vista a legitimidade da MINUSTAH, Edozie (2008) sinaliza a transformação do significado de soberania4 aplicada a “Estados Falidos”, de maneira que essa torne-se apenas jurídica, conferida num cenário de descolonização, e não uma soberania plenamente exercível no plano doméstico e internacional. Em contrapartida, países africanos e caribenhos que se demonstraram opostos à aplicação da Resolução 1542 argumentaram que a situação de instabilidade e de subdesenvolvimento a que estão sujeitos resulta de um legado colonial (EDOZIE, 2008). Escoto (2009) aponta que, tendo em vista a comparação entre dados de 1996 e de 2005/2006, houve piora quanto às variáveis de estabilidade política e de desenvolvimento econômico, embora o Produto Interno Bruto (PIB) per capita tenha apresentado relativa melhora. Dessa maneira, a MINUSTAH não obteve resultados melhores em comparação à UNMIH, o que sinaliza a existência de algumas problemáticas. Dentre elas, é possível destacar a incapacidade de conter a crescente violência de caráter paramilitar, dada a atuação dos Macoutes5; bem como a ocorrência de casos de violência sexual, cujos perpetradores, muitas vezes, não enfrentaram medidas cabíveis (EDOZIE, 2008; PARRA, 2009). Quanto à resposta da MINUSTAH ao terremoto, essa não se deu rapidamente, o que pode ser analisado como um “fracasso de todo este aparato associado à ideia de ‘ajuda internacional’” (THOMAZ, 2010, p. 24). Contudo, como Marques (2017b) aponta, tal situação não impediu o engajamento da população, a qual reagiu ao cenário de horror com base em “organização espontânea e solidária” (MARQUES, 2017b, p. 102). Portanto, levando em consideração a atuação prévia de Missões de Estabilização das Nações Unidas no Haiti, assim como o mandato em andamento da MINUSTAH, é esperado que a situação do Haiti seja debatida e que medidas cabíveis sejam adotadas. Dessa forma, os documentos e a Resolução resultantes desta reunião deverão versar acerca da opção por uma renovação de mandato ou até uma nova reforma desse; bem como optar por um enfoque à legitimação de uma intervenção para garantia de estabilização e de promoção da segurança regional e internacional, ou de um mandato que tenha em vista um desenvolvimento auto sustentado do Haiti. Assim, o CSNU deve debater acerca dos dados apresentados e confrontá-los com a atual conjuntura haitiana, considerando o devido processo de reconstrução nacional pós-terremoto (PARRA, 2019; PATRIOTA, 2010b).

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO A República da Áustria possui um extenso histórico de participações em missões de paz da

4 O conceito de soberania, cunhado no século XVI, consiste no poder estatal como único e incontestável, estando ele acima de todo e qualquer outro poder político (MIRANDA, 2004).5 A Milícia de Voluntários da Segurança Nacional, conhecida como Tontons Macoutes, foi uma força paramilitar estabelecida por Duvalier (EDOZIE, 2008).

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ONU. Desde 1960, mais de noventa mil militares e civis austríacos participaram de tais operações. A Áustria, reafirmando seu compromisso com uma participação ativa em operações de paz, formalizou seu compromisso com o envio de tropas ao exterior em sua Estratégia de Segurança Nacional. Apesar disso, o país não participou efetivamente da MINUSTAH, restringindo sua ajuda ao envio de alguns especialistas em logística após o terremoto de 2010 (AUSTRIAN EMBASSY IN WASHINGTON, 2020). A República da Bósnia e Herzegovina, em razão de experiência anterior com operações de paz, demonstra preocupação quanto à situação haitiana. Vale ressaltar que a Bósnia também teve a ação de uma missão de manutenção de paz da ONU em seu território, a Força de Proteção das Nações Unidas (UNPROFOR), a qual não cumpriu o objetivo de salvaguarda de áreas protegidas (CAMPOS et al., 2017). Levando em conta a falha da UNPROFOR em território bósnio e os atuais desafios do país como membro eleito, a nação busca uma posição moderada quanto à ajuda humanitária em questão, realizada por meio da MINUSTAH, atentando para o estabelecimento de objetivos claros e condizentes com a situação. A República Federativa do Brasil é um ator-chave na questão haitiana e o país tem tido um importante papel de liderança tanto na MINUSTAH quanto na reconstrução pós-terremoto. O Brasil está encarregado do comando das operações militares da MINUSTAH e alocou mais de 900 militares além do efetivo já alocado na ilha para auxiliar na manutenção da ordem e na reestruturação da nação caribenha. Nesse sentido, é do interesse brasileiro que a ONU continue a ter um papel relevante no Haiti, a fim de que o Brasil possa manter sua posição de liderança em um assunto de sua própria região, no que tem sido considerado pelo governo um esforço militar e diplomático de sucesso com os países vizinhos e com a própria ONU (PATRIOTA, 2010a). A República Popular da China, ao longo do tempo, posicionou-se de diferentes formas quanto à noção de auxílio humanitário e à instabilidade crônica no Haiti. O país, antes dos eventos de 2010, já se opôs a votar e a contribuir em questões relacionadas a operações de manutenção de paz, (LI, 2011). No entanto, a China já havia fornecido apoio financeiro e, após os eventos catastróficos no Haiti, contribuiu consideravelmente nos esforços de estabilização e ajuda humanitária, ao passo em que enviou equipes médicas e de resgate, bem como auxílio financeiro e fornecimento de itens essenciais (TUBILEWICZ, 2012; WUTHNOW, 2010). A relação entre os Estados Unidos da América (EUA) e a República do Haiti é marcada por uma dramática inconstância e por quase vinte anos de ocupação direta. Apesar disso, os EUA historicamente percebem o Haiti como país estratégico para a promoção de seus interesses (RENDA, 2001). Em decorrência disso, os EUA se vêem especialmente interessados pela situação haitiana pós-terremoto. O país tem liderado as respostas internacionais à crise humanitária haitiana, participando ativamente dentro das organizações internacionais — tal qual o Conselho de Segurança da ONU — e coordenando com mais de 30 países e centenas de ONGs a promoção de ajuda humanitária. O envolvimento estadunidense na questão se estende a todas as esferas: auxílio político, econômico, humanitário e militar. Ao mesmo tempo em que o país envia unidades expedicionárias, também é o maior financiador das missões das Nações Unidas no país e das doações que totalizam cerca de 5 bilhões de dólares, além de conceder aos migrantes haitianos o Status de Proteção Temporária (CASA BRANCA, 2010; LABRADOR, 2018). A República Francesa (França), como ex-potência colonial e antiga metrópole do Haiti, sempre buscou manter sua influência no país após o processo revolucionário de independência. Juntamente com os Estados Unidos da América, a França esteve, ainda que indiretamente, envolvida na deposição do presidente Aristide, que levou ao início da MINUSTAH em 2004, visto que ambos os países apoiavam os opositores de Aristide, os quais tinham visões mais favoráveis ao Ocidente. Assim, os franceses podem ser vistos como atores que buscam a estabilização do Haiti por via da atuação de atores estrangeiros, ainda que contribuindo apenas com números simbólicos de efetivos, mas dando o apoio político necessário para a operação com o objetivo de garantir seus interesses no país e na região (MORENO et al., 2012). A República Gabonesa (Gabão) mostrou-se solidária à situação vivida pela República Haitiana e foi responsável pela doação de um milhão de dólares em assistência (HAITI, 2011). Contudo, o envolvimento direto do país na questão é limitado, devido ao momento político de reformas e aos novos projetos de desenvolvimento sendo implementados pelo presidente Ali Bongo. Aliado diplomático dos Estados Unidos, o Gabão se mostra simpático à ações e ajuda internacionais (DUMOUZA, 2018; O’GRADY, 2016). Juntamente com os EUA, o Estado do Japão é um dos maiores financiadores de missões de



paz da ONU, como a MINUSTAH. Por isso, torna-se também um dos mais interessados em manter os custos dessas operações baixo, apresentando a tendência de restringir o escopo das mesmas e limitar o direcionamento das verbas dentro das organizações (HOWLAND, 2006). Além disso, em decorrência de sua experiência com desastres oriundos de fenômenos naturais, o país tende a assumir papel de liderança estratégica e tecnológica na ajuda humanitária e na reconstrução do Haiti (GOULART; COSTA, 2015). A República do Líbano encontra-se em uma região politicamente conturbada, que frequentemente passa por conflitos armados e, consequentemente, por crises humanitárias. Em decorrência disso, constantes operações de cooperação internacional pela manutenção da paz e estabilidade política já foram organizadas na região, em especial sob a liderança de países europeus. Dadas essas condições, o país tende a defender uma abordagem que dê apoio ao governo local, sempre considerando o contexto e os entraves locais, de forma a promover a autonomia estatal e o respeito a população civil. Em suma, o auxílio externo deve consistir em programas não apenas emergenciais, mas também de longo termo que tenham uma intervenção moderada e em áreas estratégicas (LÓPEZ, 2007; NEWBY, 2018). Os Estados Unidos Mexicanos (México) tiveram amplo engajamento na questão haitiana, sendo responsáveis por uma doação de cerca de 10 milhões de dólares (HAITI, 2011). Em comunicado oficial, o presidente do país, Felipe Calderón, prontamente determinou que o Ministério de Relações Exteriores estabelecesse comunicação com o governo haitiano, comprometendo-se com o envio de equipes de resgate e de proteção civil, além de suprimentos através da Cruz Vermelha Mexicana (XINHUA, 2010). Antes mesmo da crise humanitária de 2010, o México já provia auxílio internacional ao Haiti por meio da ação conjunta da Secretaria da Defesa Nacional e da Secretaria da Marinha. Ademais, sendo o México um país que também sofre com constantes abalos sísmicos, parte do auxílio oferecido ao Haiti pelo Centro Nacional para Prevenção de Desastres (CENAPRED) foi justamente com o intuito de amparar o país no desenvolvimento de capacidades próprias, infra estruturas e procedimentos de resposta emergencial de forma preventiva (ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, 2013). A República Federal da Nigéria sustenta que a ajuda humanitária internacional preze pelo desenvolvimento socioeconômico do país em vulnerabilidade. Ademais, a Nigéria enfatiza que a ajuda humanitária deve ser mais relevante, oportuna e eficaz à sua finalidade, além de imparcial e neutra politicamente, através de uma abordagem que promova a autonomia estatal e o respeito à população civil. A Nigéria defende tal posicionamento tanto em relação a países africanos que demandam de ajuda quanto na situação em questão do Haiti (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2019; UNIÃO AFRICANA, 2016). O Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, após o terremoto no Haiti, prontificou-se a auxiliar nos esforços de resgate e reestruturação do país. Tendo em vista o cenário alarmante, o Departamento de Desenvolvimento Internacional (DFID) do país proporcionou suporte após os eventos, assim como forneceu verbas revertidas a cuidados médicos, alimentação, acesso à água potável e abrigo. Dessa forma, o Reino Unido interpreta que o auxílio humanitário internacional é uma ferramenta essencial para os esforços de estabilização, de reconstrução estrutural e institucional do Haiti, havendo a necessidade de apoio à atuação de ONGs e da MINUSTAH. Portanto, o engajamento da comunidade internacional constituirá um movimento importante para atingir tais objetivos e garantir o bem estar da população haitiana. (DEPARTMENT FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT, 2020). A Federação Russa (Rússia) está entre os países participantes da MINUSTAH, sendo que sua contribuição, nas fases iniciais da Missão, consistiu no envio de um pequeno contingente civil. Após o terremoto de 2010, porém, as contribuições russas tornaram-se substanciais. A Rússia enviou quatro aviões de carga contendo mantimentos, equipes de resgate, cães farejadores, equipamentos pesados para mover escombros, um helicóptero e um hospital de campo juntamente com uma equipe médica. Além de ajuda material, o país também doou oito milhões de dólares para auxiliar na reconstrução do Haiti (RELIEF WEB, 2010). A República da Turquia é um dos países que contribui com efetivos militares e civis para a MINUSTAH, ainda que os números sejam pequenos (HAMANN; TEIXEIRA, 2017). Embora os países não tenham relações muito próximas, a Turquia é um ator interessado na solução da questão haitiana, tendo votado favoravelmente à renovação do mandato da MINUSTAH em 2009 (ONU, 2009). Além disso, o governo turco enviou um milhão de dólares em ajuda financeira e mais um milhão de dólares em equipamentos e suprimentos de saúde para a nação caribenha após o terremoto de 2010. A

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Turquia também apoiou o envio de agentes do Crescente Vermelho para auxiliarem na construção de instalações médicas provisórias para atender os feridos (TURQUIA, 2011). A República de Uganda apresenta uma realidade compatível com a haitiana em termos de desenvolvimento humano. Em razão disso, reconhece a instabilidade política, a corrupção e a pobreza extrema como fatores agravantes da vulnerabilidade a crises humanitárias. Por esse motivo, defende a adoção de medidas que vinculem a ajuda humanitária ao desenvolvimento socioeconômico, a fim de reforçar as capacidades locais e nacionais. Dessa forma, cabe à ajuda humanitária internacional manter-se subsidiária ao papel central dos governos nacionais, evitando, portanto, inadequada influência política e estrita dependência de financiamento externo (UA, 2016; WHITTALL; REIS; DEUS, 2016).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) De que forma e com quais recursos pode-se reconstruir o Haiti após o desastre natural de 2010, tendo em vista as debilidades prévias do país?

(2) O auxílio externo deve ser entendido como ajuda humanitária ou intervenção na soberania haitiana? (3) A MINUSTAH, até então, teve resultados positivos ou negativos? Deve-se dar continuidade?

(4) Quais políticas e medidas efetivas devem ser tomadas para que haja melhor atuação em eventuais catástrofes?


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ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO ISLÂMICA

A Crise Humanitária no IêmenFelipe Werner Samuel, Júlia Käfer Migot, Pietra Ribeiro Studzinski, Thais

Peixoto e Victor Hugo Dresch1

1 Graduandas e graduandos do curso Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Você sabe o que é uma Crise Humanitária? O que você sabe sobre a situação do Iêmen?

(2) A Crise Humanitária no Iêmen pode ser resolvida regionalmente? Ou você acredita que é preciso que haja a participação de países de todo o globo?

(3) A promoção de um diálogo entre todas as partes envolvidas pode ser a solução para a construção da paz no Iêmen? De que forma organizações internacionais, como a OCI e a ONU, podem estimular esse diálogo?

APRESENTAÇÃO A Organização para a Cooperação Islâmica (OCI), criada em 1969, é o principal fórum internacional de articulação das nações e dos povos islâmicos (aqueles que seguem o Islã) de todo o mundo. A organização possui 57 membros, os quais estão espalhados por diferentes continentes e, juntos, somam uma população de cerca de 1,8 bilhão de pessoas. De uma forma geral, ao promover o desenvolvimento e o progresso, a organização busca a união dos muçulmanos de todo o mundo, enxergando na cooperação um caminho para o estreitamento de laços e para o fortalecimento do mundo islâmico. A Conferência da Cúpula Islâmica representa a autoridade máxima dentro da organização, reunindo os líderes de todos os países membros em reuniões que serão responsáveis por criar as principais diretrizes de atuação da OCI (ORGANISATION OF ISLAMIC COOPERATION, 2020). No ano de 2020, a OCI no UFRGSMUNDI irá discutir a Crise Humanitária no Iêmen, uma das mais graves da atualidade. No entanto, na busca do entendimento dessa crise, também é preciso discutir as diferentes causas e características da guerra civil que assola o Iêmen desde 2015, ampliando a compreensão sobre um evento complexo e de diversas facetas. O presente guia, em primeiro lugar, apresentará uma contextualização histórica da questão, abrangendo pontos importantes acerca do desenvolvimento histórico do Iêmen. Em seguida, o guia discutirá as causas e as principais características do conflito atualmente em curso para, em um segundo momento, adentrar mais especificamente na crise humanitária que afeta uma enorme parcela da população iemenita. Por fim, serão apresentadas algumas ações que já foram empreendidas por diferentes atores na tentativa de resolver o conflito e de aliviar o sofrimento humano na região.

1 HISTÓRICO

Este tópico busca apresentar, brevemente, a história do Iêmen, desde o período colonial até a Primavera Árabe. Para isso, esta seção está dividida em três partes principais: a primeira trata do período colonial no Oriente Médio; a segunda aborda o processo de formação do Iêmen do Sul e do Iêmen do Norte; e, por fim, a terceira trata da unificação do país, em 1990. Esta última subseção também apresenta uma breve história do Movimento Houthi, grupo central no cenário iemenita atual. 1.1 PERÍODO COLONIAL NO ORIENTE MÉDIO

A região do Oriente Médio encontra-se inserida num contexto de dominação estrangeira desde o século XV, quando o Império Otomano1 reunificou a região e estabeleceu um Estado muçulmano desnacionalizado. O controle imposto pelos turcos no Oriente Médio implicou a mudança das rotas comerciais europeias com destino ao Extremo Oriente — que eram terrestres e que passavam pela região dominada — para rotas marítimas que circundavam a África, resultando, consequentemente, no empobrecimento do Oriente Médio (VIZENTINI, 2002).

1 Instaurado no fim do século XIII na Ásia Menor, o Império Otomano foi uma Estado burocrático governado por uma dinastia turca e islâmica. Apesar disso, concretizou-se em um império multiétnico e multirreligioso que durou até o início do século XX. No seu auge, dominou toda costa mediterrânea da África, grande parte do Oriente Médio, a Ásia Menor e o sudeste da Europa (ÁGOSTON, 2015).



Já no fim do século XIX, o Império Otomano se encontrava decadente, despertando o interesse predatório das potências imperiais europeias pelo Oriente Médio. O principal interessado pela região era o Reino Unido, que a via tanto como um local de posição geopolítica privilegiada, servindo para defender seus interesses e efetuando o controle da passagem para o Oceano Índico através do recém fundado Canal de Suez2, quanto como um local de exploração das jazidas de petróleo, principal combustível da então Segunda Revolução Industrial. Ademais, o Reino Unido já havia iniciado seu domínio com a tomada de alguns pontos estratégicos nos arredores, como a cidade de Áden, no sul da Península Arábica, em 1839, como a ilha do Chipre em 1878 e como o Egito em 1882, demonstrando o claro interesse imperialista sobre a região (VIZENTINI, 2002; INNES-ROBBINS 2018). Os interesses dos franceses no Oriente Médio, por sua vez, foram diretamente influenciados pela expansão comercial e financeira no século XIX, sendo a França o maior credor de empréstimos para o Império Otomano. Diversas obras de infraestrutura construídas na região, como o porto de Beirute, estradas e ferrovias, foram construídas por empresas francesas. Essas relações de dominação econômicas tornam-se, então, pretexto para o interesse no controle político da região (MCDOUGALL, 2007). A eclosão da Primeira Guerra Mundial, em 1914, coloca as principais potências interessadas nos territórios do Oriente Médio (França e Inglaterra) em lado oposto ao do Império Otomano. Apesar do grande poder militar, as investidas europeias são rechaçadas pelo exército turco. Impossibilitados de consolidar seu domínio sobre as regiões, recorrem ao auxílio dos povos árabes locais que habitavam o interior do Império Turco. Consequentemente, ingleses e franceses prometem apoio àqueles que sonhavam com um Estado árabe unificado caso colaborassem. Desse modo, em junho de 1916, inicia-se a Revolta Árabe no Oeste da península. Em uma série de batalhas contra os turcos, o exército árabe força a retirada das tropas do Império Otomano da região (MURPHY, 2008; VIZENTINI, 2002). A França e o Reino Unido, apesar de apoiarem as forças árabes e prometerem a independência, assinam, secretamente, um acordo dividindo entre eles o domínio dos territórios árabes geridos pelo Império Otomano. O acordo que ficou conhecido como Sykes-Picot previa, após a derrota dos turcos, o controle britânico sobre as regiões da Mesopotâmia (atual República do Iraque), da Palestina e da Transjordânia (atual Reino da Jordânia), enquanto os franceses controlariam as regiões da atual Síria, do Líbano e da Cilícia (região no Sudeste da atual Turquia). O não cumprimento das promessas da Primeira Guerra Mundial simbolizou o fim dos sonhos árabes de um Estado nacional unificado, fragmentando ainda mais a região, que então se tornava sujeita às novas regras externas impostas pela estrutura colonial europeia (HALLIDAY, 2005; MURPHY, 2008). A região em que se encontra a atual República do Iêmen foi profundamente afetada pela dominação estrangeira. A porção noroeste do país fazia parte da dominação otomana desde a metade do século XVIII. Já os territórios ao sudeste, por sua vez, permaneceram sob domínio do Império Britânico a partir de 1839, quando os ingleses desembarcaram na região de Áden e assentaram um porto vital para o trânsito de navios que rumavam ao Oceano Índico. As regiões interiores ao porto de Áden passam, então, a tornar-se ponto de disputa pela influência entre os britânicos e os turcos. Em dezembro de 1872, o Império Otomano adentra esses territórios para submetê-los à sua autoridade e, em maio do mês seguinte, o governo britânico comunica aos turcos que desejava que se respeitasse a independência das tribos do Iêmen do Sul, fazendo-os retroceder. No ano de 1886 é assinado um tratado estabelecendo que essas regiões, interiores ao porto de Áden e disputadas pelos otomanos, tornassem-se protetorados britânicos. (DEMANT, 2004; ETHEREDGE, 2011; STOOKEY, 1982). 1.2 A FORMAÇÃO DO IÊMEN DO SUL E DO IÊMEN DO NORTE

A retirada do exército turco da Península Arábica devido à Revolta Árabe durante a Primeira Guerra Mundial permitiu a independência do país e, em 30 de outubro de 1918, o Reino Mutavaquilita do Iêmen - uma monarquia absolutista religiosa que passa a ser conhecida como Iêmen do Norte - é proclamado por Yahyā Mahmūd al-Mutawakkil, antigo líder da administração local, anteriormente subordinada aos otomanos, e primeiro rei do país independente. Em oposição ao vizinho do norte, a porção sul do Iêmen permaneceu sob o domínio britânico após a Primeira Guerra Mundial devido a sua importância econômica e estratégica (ETHEREDGE, 2011).

2 Aberto em 1869, o Canal de Suez foi um empreendimento de capital francês localizado no Egito que conectou artificialmente o Mar Mediterrâneo ao Mar Vermelho. Essa hidrovia proporcionou uma diminuição considerável nas rotas entre a Europa e as regiões banhados pelos oceanos Índico e Pacífico, não mais sendo necessário circundar o continente africano (SUEZ CANAL AUTHORITY, 2020a; 2020b).

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Figura 1: Iêmen antes da Unificação de 19903

Fonte: ALAMERI, 2019.

Após a morte do segundo rei do Reino do Iêmen — em setembro de 1962 —, um golpe militar, inspirado e apoiado pela República Árabe Unida de Gamal Abdel Nasser4, tem seu início no Iêmen do Norte e, assim, é fundada a República Árabe do Iêmen (RAI). Contudo, o novo rei — recém coroado — consegue efetuar a sua fuga e obtém refúgio na região norte do país. Uma guerra civil explode. Os monarquistas ganham suporte do governo saudita, ao passo que os republicanos são apoiados pelo governo de Nasser. Cerca de 70.000 egípcios participam do conflito ao lado das tropas republicanas, enquanto a Arábia Saudita apenas fornece armamento e apoio financeiro. É somente com o reconhecimento da República pelo rei Faisal da Arábia Saudita e com a presença do Egito que enfim o Iêmen do Norte consolida sua república (BUNTON; CLEVELAND, 2009; ETHEREDGE, 2011). A proclamação de uma república no país vizinho significou um imenso encorajamento para a expulsão da presença britânica no Iêmen do Sul. Em 1965, 17 dos 21 protetorados aceitam uma antiga proposta, unem-se a Áden e formam a Federação da Arábia do Sul. Os britânicos prometem se retirar da região e reconhecer, a partir de 1968, a independência do país. O anúncio da retirada, porém, acaba ocasionando uma disputa que se torna uma guerra aberta pelo controle político da federação. O grupo que conseguiu o papel dominante no processo foi a Frente de Libertação Nacional (FLN), movimento que possuía duas alas: uma nacionalista e uma socialista. Os britânicos percebem que não haveria como voltar atrás e transferem a soberania da região para a FLN em 30 de novembro de 1967, ano que funda a República Popular do Iêmen do Sul. Incapaz de conseguir auxílio com os países ocidentais ou da esfera árabe, o Iêmen do Sul acaba encontrando na União Soviética seu principal aliado, disposta a prestar ajuda técnica e econômica para o país, em troca da tentativa de, no contexto da Guerra Fria, possuir um Estado na península árabe sob sua influência (ETHEREDGE, 2011; VISENTINI, 2014). União Soviética fornece base para que o Iêmen do Sul inicie uma série de reformas econômicas e sociais no país, como a nacionalização dos bancos e a reforma agrária. A ala socialista da FLN ganha força e renomeia o país para República Democrática Popular do Iêmen, apresentando um governo declaradamente marxista em 1969. Em 1978, a ala nacionalista da FLN tenta um golpe de Estado. A tentativa é frustrada, Abdel Fattah Ismail, da ala socialista, é escolhido o novo presidente e funda o Partido Socialista Iemenita, instituindo uma clara orientação marxista-leninista, aproximando-se ainda mais as relações com a União Soviética, recebendo o status de observador no Conselho para Assistência Econômica Mútua (COMECON)5 e demonstrando sua posição no bloco socialista durante a Guerra Fria (HALLIDAY, 1990; VISENTINI, 2014).

3 A República Árabe do Iêmen (Iêmen do Norte) está representada em cor de rosa e a República Popular Democrática do Iêmen (Iêmen do Sul), em verde. Ao norte, observa-se a Arábia Saudita; ao leste, Omã; ao sul, o Mar Arábico e o Golfo de Áden; e ao oeste, o Mar Vermelho.4 Gamal Abdel Nasser foi o segundo presidente da República do Egito e um dos principais símbolos do movimento pan-arabista. No contexto da Guerra Fria, adotou uma política de neutralidade em relação às duas grandes potências (EUA e URSS). Em 1958, uma disputa política pelo governo da Síria fez com que um grupo de políticos e militares sírios recorressem a uma união com Egito. Assim, em fevereiro daquele ano, os dois países declaram a fusão e a proclamação da República Árabe Unida, sendo Nasser seu primeiro e único presidente (HOURANI, 2007).5 Fundado em 1949, foi uma organização internacional dos países do bloco soviético que visava coordenar o desenvolvimento dos países-membros através da integração econômica (COMECON, 2019).



1.3 A UNIFICAÇÃO SOB A REPÚBLICA DO IÊMEN

Acordos em prol da unificação iemenita já se faziam presentes na década de 1970, sendo de interesse de ambas as partes e aparecendo como uma possibilidade de resolução de conflitos internos. A conjuntura internacional durante a Guerra Fria, contudo, acentuava a discrepância entre os dois regimes, dificultando o processo de unificação. Mesmo assim, a ideia de um Iêmen unificado era popular tanto no Norte quanto no Sul. Fatores como movimentos migratórios e casamentos faziam com que fosse comum que iemenitas tivessem parentes do outro lado de suas respectivas fronteiras; além disso, a separação tornava ambas as partes mais vulneráveis aos interesses externos. Dessa maneira, um Estado único era de interesse populacional e também político, haja vista o receio dos dois governos em relação a possíveis intervenções de outros países — como da Arábia Saudita —, em função, principalmente, da presença de petróleo em território iemenita (LACKNER, 2017; YEMEN, 2017). Assim, no dia 13 de novembro de 1989, quatro dias após a queda do Muro de Berlim, Ali Abdullah Saleh6 e Ali Salim al-Beidh7 anunciaram a unificação do país, a qual se concretizaria apenas alguns meses depois, em maio de 1990. O novo Estado apresentava um sistema federalista, no qual cada parte mantinha uma relativa autonomia no que se referia a assuntos internos. Apesar de alguns assuntos, como as relações exteriores, serem administrados por órgãos que representavam todo o país, os partidos políticos e as forças armadas do Sul e do Norte permaneceram separadas. É por conta disso que Halliday (1995) afirma que “Com efeito, dois Estados continuaram a existir” (p. 131, tradução nossa). Até que fossem realizadas eleições, a República do Iêmen seria temporariamente governada por um partido de coalizão liderado por Saleh e al-Beidh, que ocupavam os cargos de presidente e vice-presidente, respectivamente (HALLIDAY, 1995; LACKNER, 2017; RAUBER et al., 2018). Apesar dos prospectos iniciais terem sido positivos, diversas tensões logo emergiram no novo país. De maneira geral, as políticas do Norte se sobrepuseram às do Sul, afetando a administração pública e os direitos da população. A nova constituição, por exemplo, deixou de explicitar vários mecanismos que, antes presentes nas leis do Iêmen do Sul, promoviam os direitos das mulheres em diversas áreas da vida. Assim, a imposição das leis da República Árabe do Iêmen sobre o sul refletiu uma visão mais conservadora sobre o papel das mulheres na sociedade, causando “ansiedade entre mulheres do sul de todos os grupos e status sociais” (LACKNER, 2017, p. 118, tradução nossa). Além disso, estima-se que, entre 1990 e 1992, houve os assassinatos de mais de 150 oficiais do Partido Socialista Iemenita, os quais são atribuídos às forças de Saleh e a seus aliados e que permanecem impunes até hoje. Nesse sentido, pode-se afirmar que as políticas do Iêmen unificado estavam, de maneira geral, sendo decididas unilateralmente por Saleh. Esse cenário permaneceu quando, em 1993, Saleh foi reeleito para o seu cargo, assim como al-Beidh, apesar de pertencerem a partidos distintos (HALLIDAY, 1995; LACKNER, 2017; MOLYNEUX, 1995). Após as eleições, a imposição das políticas do Norte sobre o Sul persistiu. A crescente discriminação e insegurança geradas por essa situação levaram o vice-presidente al-Beidh a proclamar a independência da República Democrática do Iêmen (Iêmen do Sul). Em resposta à tentativa de separatismo, Saleh ataca as forças do sul, dando início a uma guerra civil que dura quase três meses. Os separatistas são derrotados no conflito, e Saleh reunifica o país, que passa, de maneira definitiva, a ser governado de acordo com as políticas e princípios da antiga RAI. Nesse sentido, percebe-se que as ideias iniciais de democracia e pluralismo que estavam presentes na unificação de 1990 não prevaleceram (HALLIDAY, 1995; LACKNER, 2017). Após a guerra civil de 1994, Saleh permaneceu no poder até a Primavera Árabe8. Nesse meio tempo, o seu governo enfrentou diversos impasses, cujas consequências repercutem até hoje. Entre elas, pode-se destacar a ascensão do movimento Houthi (em função da sua relevância na crise atual, esse movimento é abordado de maneira mais extensa na subseção 1.3.1) e da al-Qaeda, que passou a ter grande relevância após os atentados de 11 de setembro de 2001. No contexto da Guerra ao Terror9, os Estados Unidos aliaram-se ao Iêmen para combater o grupo terrorista. Mesmo assim, o ramo da al-Qaeda presente no Iêmen e na Arábia Saudita ganhou força, consolidando-se, em 2009, como al-

6 Ali Abdullah Saleh se tornou presidente da República Árabe do Iêmen em 1978 e foi reeleito duas vezes antes de presidir o processo de unificação (EDROOS, 2017). 7 Antes da unificação, Ali Salim al-Beidh era o secretário-geral do Partido Socialista Iemenita (REIS; MACHRY; PRATES, 2015). 8 A Primavera Árabe será abordada de maneira mais extensa na subseção 2.1. 9 Anunciada pelo presidente estadunidense George W. Bush, a Guerra ao Terror é uma campanha militar lançada em resposta aos ataques de 11 de setembro de 2001. Sob o pretexto de derrotar grupos terroristas, os Estados Unidos iniciaram a Guerra do Afeganistão de 2001 e a Guerra do Iraque de 2003 (AMADEO, 2020).

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Qaeda na Península Arábica10 (AQPA). Somado a isso, o separatismo ganhou força novamente com a emergência do Movimento Separatista do Sul, também conhecido como al-Hirak. Mesmo apresentando uma abordagem pacífica, o movimento foi altamente reprimido pelo governo (ALVES; MACHRY, 2016; REIS; MACHRY; PRATES, 2015). Apesar da presença de diversas forças opositoras ao seu governo, foi somente com a pressão trazida pela Primavera Árabe que Saleh renunciou à presidência. No país, os protestos foram incitados, entre outros motivos, pela tentativa de Saleh (que já governava há 33 anos) de mudar a constituição para que pudesse ser reeleito (LACKNER, 2017; REIS; MACHRY; PRATES, 2015; YEMEN, 2012).

1.3.1 A ASCENSÃO DO MOVIMENTO HOUTHI

A ascensão dos Houthi é um fator central para a atual crise iemenita, de modo que, para compreendê-la, é preciso também compreender a história desse movimento. O nome “Houthi” faz referência a Abdul Malik al-Houthi, líder tribal que inspirou o surgimento do movimento na década de 1990. Originado na parte norte do Iêmen, o grupo surgiu como uma oposição ao governo de Saleh, criticando sua aliança com a Arábia Saudita e com os Estados Unidos. Os Houthi organizaram diversos protestos, os quais foram reprimidos violentamente pelo governo. Esses embates levaram a uma escalada cada vez mais expressiva da violência entre as duas partes, a qual foi exacerbada com o assassinato do líder do movimento, Husayn al-Houthi, pelas forças do governo em 2004. O assassinato se deu na primeira das seis guerras travadas entre o grupo e o governo nos anos de 2004 a 2010 (FOUR, 2017; LACKNER, 2017; REIS; MACHRY; PRATES, 2015). Em 2010, os embates foram brevemente interrompidos por um cessar-fogo que não duraria muito. No geral, as guerras fizeram com que o número de apoiadores dos Houthi aumentasse, grande parte em função do descontentamento com a violência e o autoritarismo estatais. Outro fator relevante são as acusações, por parte dos governos iemenita e estadunidense, de que a organização seria financiada pelo Irã, recebendo também apoio da Líbia e do Hezbollah11. A motivação iraniana seria diminuir a influência saudita sobre o Iêmen (LACKNER, 2017; REIS; MACHRY; PRATES, 2015). Nota-se, por fim, a crescente relevância da organização no que tange à crise iemenita: como expresso por Lackner (2017), “o movimento Houthi passou de um problema marginal, apesar de importante, para um que não pode ser ignorado” (p. 166, tradução própria).


Após a discussão sobre a evolução histórica do Iêmen, a presente seção terá como objetivo a apresentação do atual conflito, apresentando suas características principais. Em um primeiro momento, as origens da guerra civil serão expostas, permitindo o entendimento das suas causas e, em seguida, apresentando seus contornos atuais. Na segunda subseção, apresentaremos, de forma mais específica, a crise humanitária no Iêmen, mostrando sua gravidade por meio das diferentes áreas que afligem a população iemenita.

2.1 A GUERRA CIVIL E SEUS DESDOBRAMENTOS

Para uma discussão concreta sobre a atual guerra civil no Iêmen, que possuiu como data de início o ano de 2015 (MACHRY, 2016), é necessário, anteriormente, apresentar de que maneiras o movimento conhecido como Primavera Árabe transformou a região e, consequentemente, contribuiu para a ocorrência de diversas mudanças no Iêmen. A Primavera Árabe, que inicialmente eclodiu na Tunísia no final de 2010, caracterizou-se como um evento de proporções regionais no qual protestos em massa – cada qual com suas particularidades nacionais – tomaram as ruas e provocaram alterações políticas profundas em diversos países. Apesar de toda a heterogeneidade, um fator em comum esteve

10 A Al-Qaeda na Península Arábica (AQPA) é um grupo terrorista islâmico filiado à rede Al-Qaeda, a qual foi criada por Osama Bin Laden e foi responsável pelos ataques de 11 de setembro de 2001. A AQPA, ao atuar na Arábia Saudita e no Iêmen, é hoje o braço mais ativo da rede no mundo inteiro (LACKNER, 2017).11 Atuante em diversos âmbitos da sociedade libanesa, o Hezbollah é uma organização política que segue o ramo xiita do islamismo e é conhecida pelo seu posicionamento contrário a Israel. A organização é considerada como terrorista pelos Estados Unidos da América e outros países (SAIBA, 2011).



presente em todos os movimentos: um extenso descontentamento popular em relação às condições sociais e econômicas então vigentes. Se por um lado, em alguns lugares, como no Egito e na Tunísia, a Primavera Árabe provocou a alteração dos regimes até então vigentes, em outros, tais como na Líbia e na Síria, o resultado foi a fragmentação e a eclosão de longas guerras civis (MACHRY, 2016). Assim, os impactos dessa reorganização regional também foram sentidos no Iêmen, onde a insatisfação popular com o presidente Saleh, no poder desde 1978, já era crescente. Com a Primavera Árabe, esse sentimento popular ganhou força e garantiu unidade e solidariedade aos movimentos de oposição, que, por sua vez, convocaram grandes manifestações populares. Apesar de algumas tentativas de conciliação, a repressão das autoridades do governo Saleh contra os manifestantes foi intensa, tornando toda a situação mais dramática e mobilizando críticas internacionais; em apenas um dia do mês de março, conhecido como “sexta-feira sangrenta”, a repressão do governo contra os protestos deixou 45 mortos (MACHRY, 2016). Após diversos desdobramentos, incluindo tentativas de mediação negadas pelo governo iemenita e um atentado contra o presidente, Saleh renuncia ao poder e deixa no cargo seu vice-presidente, Abdy Rabbu Mansour Hadi. No processo de renúncia, o presidente Saleh aceita os termos de um acordo proposto pelo Conselho de Cooperação do Golfo12 (CCG), passando o poder para Hadi e convocando eleições para o ano de 2012 na tentativa de organizar uma transição pacífica e ordeira (MACHRY, 2016). Como o único candidato a se apresentar nas eleições, Hadi foi então eleito presidente em fevereiro de 2012 com a tarefa de unir o país em um momento em que diversos eleitores no sul boicotaram o processo eleitoral e em que a desconfiança sobre o novo regime era grande. Antes mesmo da eclosão da guerra civil em 2015, o presidente Hadi já enfrentava problemas bastante desafiadores, tais como a presença de grupos terroristas — a AQPA como um dos principais exemplos13 —, problemas econômicos profundos, o fortalecimento do movimento Houthi e a ampliação de outros grupos separatistas no sul14. Entre 2013 e 2014, o governo do Iêmen lançou a Conferência do Diálogo Nacional (CDN), uma parte importante do acordo com o CCG e que foi lançada com o objetivo de de trazer às discussões as diferentes forças políticas envolvidas para escrever uma nova constituição. Apesar do lançamento da CDN, o seu fim, em 2014, já marcou o início de um processo de contestação da autoridade nacional: entre diversas divergências, a proposta de federalização nacional talvez tenha sido a mais polêmica, principalmente por representar a principal razão pela qual o movimento Houthi decidiu por definitivamente romper com o governo de transição, afirmando que as fronteiras estabelecidas eram arbitrárias e prejudiciais (LACKNER, 2017). Ao longo do período de transição, os Houthi, apesar de participarem do processo de conciliação nacional, sempre se mantiveram afastados e utilizaram o período entre 2011 e 2014 para se estruturar como grupo político e militar, principalmente nas regiões do norte do país. Estendendo sua influência pela área, o movimento utilizou sua força militar e sua persuasão para aliar-se a diversas tribos locais, ampliando o seu controle às margens do governo nacional de Hadi. Em agosto de 2014, com o forte incentivo de Abdulmalek al-Houthi, diversas manifestações são convocadas, e tanto manifestantes quanto milícias armadas tomam as ruas da capital, Sanaa. Assim, a situação de insegurança progressivamente se tornava mais preocupante, com embates entre o exército e os Houthi cada vez mais frequentes. Enquanto o avanço Houthi descontentava outros grupos regionais, como os separatistas no sul e a Al-Qaeda, Hadi também perdia parte do apoio do seu próprio partido, o Congresso Geral do Povo (CGP), no qual muitos estavam ou descontentes com os rumos do governo ou ainda eram leais ao ex-presidente Saleh. Todas essas questões, quando combinadas à deterioração econômica, securitária e social, finalmente levaram, em 2015, à eclosão da guerra civil nos moldes como a conhecemos hoje (REIS; MACHRY; PRATES, 2015). Já a partir de setembro, o presidente Hadi buscou organizar diferentes formas de reconciliação, dentre elas o Acordo de Paz e de Parceria Nacional, que garantiria que todos os grupos, principalmente

12 O CCG é uma organização internacional de âmbito político, econômico e militar que é formada pelas monarquias do Golfo Pérsico: Arábia Saudita, Catar, Emirados Árabes Unidos, Kuwait, Bahrein e Omã (LACKNER, 2017).13 Com relação aos grupos terroristas, é importante também mencionar que há muitas divergências com relação à maneira como eles são definidos: não há consenso entre acadêmicos ou políticos, o que, portanto, leva à existência de diversos conceitos. Assim, enquanto para alguns um grupo pode ser considerado terrorista, para outros o mesmo grupo pode não o ser. Isso também se aplica aos Houthis, os quais, a partir de interesses políticos, são classificados como terroristas por países como a Arábia Saudita, os Emirados árabes Unidos e o governo Hadi (SOUZA; MORAES, 2014). 14 Desde a unificação do Iêmen, porém com mais intensidade a partir da segunda metade dos anos 2000, uma extensa insatisfação com o governo central esteve presente entre a população da região sul do país. O grande expoente desse sentimento foi o movimento al-Hirank, criado como um grupo de protestos pacíficos e de desobediência civil. Contudo, com a crescente insatisfação, o al-Hirank foi aproximando-se da luta armada, assumindo uma posição explicitamente secessionista e aumentando a instabilidade na região (MACHRY, 2016).

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os Houthi e os movimento do sul, seriam representados em um novo gabinete, desde que todas as partes concordassem com um cessar-fogo e com a restauração da autoridade do governo nacional. Os Houthi, apesar de assinarem o acordo, não o aceitaram em sua totalidade e ampliaram seu controle militar sobre a capital e em direção ao sul do país. A situação tornou-se crítica quando, em janeiro de 2015, os Houthi tomaram o palácio presidencial e fizeram o Primeiro-Ministro e o Presidente de reféns. A partir de então, enquanto o movimento Houthi dissolvia o Parlamento e estabelecia um governo provisório em Sanaa, o presidente Hadi fugiu para a cidade de Áden, no sul do país, que ainda era leal ao seu governo, destacando a ilegitimidade Houthi e reafirmando-se como legítimo presidente iemenita antes de ser obrigado a fugir para o exterior (REIS; MACHRY; PRATES, 2015). Desde então, o processo de transição política iniciado em 2011 falhou e a situação no Iêmen ganhou os claros contornos de uma guerra civil na qual diferentes grupos competem pelo controle sobre o território iemenita: de um lado, os Houthi, controlando grande parte da região norte do país,

avançava em direção ao sul e ao leste; de outro, o governo Hadi15, agora baseado em Áden, juntando esforços para manter o controle sobre o sul e demais regiões. Enquanto isso, a Al-Qaeda aproveitava o cenário de estabilidade para se fortalecer no Iêmen. Soma-se a isso a instabilidade dentro do próprio exército nacional, onde grande parte manteve-se leal a Saleh. O ex-presidente, ainda líder do CGP, utilizou essa lealdade para fortalecer sua posição frente a Hadi. Saleh, até o seu assassinato, cometido por um Houthi, em 2017, inclusive aliou-se pragmaticamente aos Houthi, ordenando que os batalhões ainda leais a ele permitissem a expansão do controle territorial Houthi, em detrimento de Hadi e dos outros movimentos separatistas iemenitas (LACKNER, 2017).

Figura 2: Áreas de controle Houthi em escuro (junho de 2019)

Fonte: UGOLINI, 2015.

Com a deterioração da situação do governo internacionalmente reconhecido de Hadi, alguns países do Oriente Médio, sob a liderança da Arábia Saudita, lançaram, no dia 26 de março de 2015, uma operação militar chamada Decisive Storm (Tempestade Decisiva, em inglês). Com a participação, além da Arábia Saudita, dos Emirados Árabes Unidos, do Kuwait, do Bahrein, do Sudão, do Egito, da Jordânia, do Marrocos e do Catar16, a operação tinha como objetivo conter o avanço Houthi no Iêmen, utilizando bloqueios e operações aéreas e navais para neutralizar pontos de logística e de infraestrutura Houthi. A operação foi capaz de segurar o avanço das forças rebeldes, impedindo a sua entrada em Áden e garantindo um fôlego adicional às forças de Hadi. Adicionalmente, a oposição de grupos tribais, principalmente no norte do Iêmen, garantiu a contenção do avanço Houthi na região e tornou o avanço de posições no conflito mais lento. Após o sucesso inicial da Decisive Storm, em abril de 2015, a coalizão decidiu substituir os esforços iniciais por uma nova operação chamada Renewal of 15 Em março de 2015, o presidente Hadi fugiu para a Arábia Saudita à medida que os Houthi ampliavam suas posições em direção à Áden. O seu governo, contudo, manteve sua administração na cidade de Áden, continuamente fortalecendo seus esforços para retomar o controle do país (LACKNER, 2017). 16 Em 2017, a Arábia Saudita, o Bahrein e os Emirados Árabes Unidos anunciaram que estariam formalmente rompendo relações com o Catar, acusando-o de de apoiar e financiar grupos considerados terroristas e de aproximar-se do Irã. Desde essa crise, que impactou profundamente a política regional, o Catar não faz mais parte da coalizão no Iêmen (EL YAAKOUBI, 2017).



Hope (Renovação da Esperança, em inglês). A operação, ativa até os dias de hoje, também tem como foco ataques aéreos, apesar de que, nesse mesmo ano, os Emirados Árabes Unidos tenham liderado uma operações em solo para retomar o controle sobre o sul e sobre a cidade de Áden (SHARP, 2017). Outro aspecto importante acerca do conflito no Iêmen é a maneira como ele espelha a rivalidade regional entre os dois principais países no Oriente Médio, a Arábia Saudita e o Irã. Central para o entendimento da região, a disputa de ambos os países pela liderança regional traz reflexos para diferentes questões e conflitos no Oriente Médio. Dessa maneira, no Iêmen, essa disputa adquiriu um contorno específico: enquanto a Arábia Saudita, junto com os demais membros do Conselho de Cooperação do Golfo, apoia o governo Hadi, organizando operações militares contra os Houthi, o Irã é acusado de garantir suporte logístico e de suprimentos aos Houthi, apesar de oficialmente apenas demonstrar simpatia. O fortalecimento da posição dos opositores de Hadi no Iêmen é vista como positiva pelo Irã, que poderia ampliar sua área de influência em uma região tão estratégica (SHARP, 2017). Dada a localização geográfica do Iêmen, na entrada do estreito de Bab-el-Mandeb, que, através do Canal de Suez, liga o Oceano Índico ao Mediterrâneo, há também sérias preocupações na comunidade internacional acerca da instabilidade que a guerra civil traz para áreas próximas, prejudicando a navegação por esse estreito que é essencial no comércio internacional. Com diversos ataques organizados pelos Houthis contra navios, a coalizão saudita também ampliou suas operações marítimas, e os Estados Unidos, que percebem a essencialidade da navegação pela região, também voltaram suas atenções para o conflito, garantindo apoio logístico à Arábia Saudita. Os Estados Unidos também apoiam os esforços do Conselho de Cooperação do Golfo em favor de Hadi, tendo em vista a sua tentativa de conter as ambições de liderança do Irã no Oriente Médio, tradicional rival estadunidense (COPPI, 2018). Atualmente, mais de cinco anos após o início do conflito, uma real solução para a questão ainda está longe da realidade. O Iêmen encontra-se dividido em inúmeros conflitos, em uma divisão territorial complexa e em uma situação de extrema violência. De uma forma geral, os Houthi ainda mantêm o maior controle sobre as regiões norte do país, enquanto o grupo liderado por Hadi se esforça para manter sua autoridade sobre o sul, sobre a cidade de Áden e sobre as regiões a leste. Adicionalmente, conflitos tribais são frequentes e a presença da Al-Qaeda no Iêmen é de preocupação para todos os lados beligerantes, inclusive para potências extrarregionais como os Estados Unidos. A situação humanitária é grave: estima-se que, desde 2015, cerca de 100.000 pessoas já perderam a vida no conflito, sendo que mais de 15.000 civis já foram mortos ou gravemente feridos. Dessa forma, entender a maneira como a população iemenita tem sofrido as consequências da guerra também é de extrema importância (COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS, 2015).

2.2 A CRISE NO IÊMEN E SEUS DESDOBRAMENTOS NACIONAIS

Atualmente em seu quinto ano, a Guerra no Iêmen não mostra sinais significativos de arrefecimento. O conflito foi responsável pela morte de milhares de iemenitas — de civis até combatentes — e danificou substancialmente a infraestrutura do país. O Projeto de Localização de Conflitos Armados e Dados de Eventos (ACLED, em inglês), uma organização que angaria dados sobre datas, atores, locais, fatalidades e modalidades de todos os eventos de violência política distribuídos ao redor do mundo, estimou que, em junho de 2019, mais de 90.000 iemenitas haviam sido mortos desde 2015 (SHARP, 2017). Além das mortes provocadas pela intervenção militar liderada pelo Reino da Arábia Saudita e seus aliados do CCG, desde a erupção das hostilidades no conflito, 24,1 milhões de iemenitas necessitam de ajuda humanitária, 3,34 milhões foram deslocados internamente, e por volta de 10 milhões estão prestes a morrer devido à fome (EDWARDS, 2019). O país lida ainda com um embargo internacional promovido pelos sauditas — que bloqueia a entrada de diversos carregamentos, tanto comerciais quanto com fins humanitários. A situação em termos de segurança alimentar é preocupante, mas a preocupação central de diversas organizações humanitárias gira em torno do difícil acesso à assistência médica, que ocasionou a epidemia de cólera com o crescimento mais rápido já registrado. Devido aos seus números alarmantes, a crise humanitária ocasionada pela Guerra do Iêmen se configura como uma das mais sérias e preocupantes do século XXI (COPPI, 2018). Devido aos seus abundantes e entrelaçados níveis, não existe um caminho simples para a resolução da crise corrente no Iêmen. A catástrofe em termos humanitários em curso no país atualmente é um subproduto não somente da guerra civil e da intervenção militar, mas também de uma tendência que perpassa grande parte dos conflitos do moderno Oriente Médio: a dificuldade de

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conciliar os diversos grupos que competem pelo poder e possuem interesses divergentes. A tentativa de encaixar o Iêmen em um sistema tradicional de Estados foi um dos maiores responsáveis pelos desafios sociais, econômicos e políticos que o país enfrenta atualmente (EDWARDS, 2019). A crise humanitária está, portanto, intrinsecamente ligada com os problemas de natureza política preexistentes no país que foram intensificados pelo conflito, como a pobreza endêmica, governança extremamente fraca e a inexistência de um Estado de direito (COPPI, 2018). Neste ponto, faz-se essencial mencionar que a guerra civil do Iêmen decorreu de décadas de conflitos e exclusão de largas parcelas da população. Os Houthis se encaixam, desde 2011, como um provedor de serviços local para a população excluída institucionalmente pelo Estado. O grupo se configura até mesmo como a verdadeira autoridade governante, embora não oficialmente, em algumas áreas — como Sa’ada —, se encarregando de coletar impostos, fiscalizar a administração local do governo e administrar a justiça, controlando instituições governamentais fundamentais. Este fato sustenta as declarações Houthis de que o grupo representa um espectro mais amplo da sociedade (CLAUSEN, 2018). Portanto, o conflito no Iêmen deve ser entendido como uma luta que diz respeito a quem controla o Estado, ao invés de um conflito entre o Estado (representado por Hadi) e um ator não-estatal (representado pelos Houthis) (CLAUSEN, 2018), e a resposta para a contenção da catástrofe humanitária vigente deve levar em consideração esse aspecto basilar. Para tal, Coppi (2018), sugere três principais abordagens para diminuir o impacto humanitário na população, enquanto se aguarda a elaboração de uma solução política coerente que atenda ambas as partes envolvidas. São estas: (1) o reforço do respeito pela lei humanitária e seus princípios; (2) o fortalecimento da resposta humanitária; (3) enxergar além das necessidades humanitárias imediatas. Quanto ao reforço do respeito pela lei humanitária e seus princípios, uma iniciativa forte e unificada que objetive reforçar o respeito pela lei humanitária pelos atores envolvidos em todos os níveis do conflito poderiam não somente proteger as populações em risco, como também aliviar as tensões entre diferentes comunidades dentro da nação e nas suas proximidades imediatas. O Conselho de Segurança da ONU poderia auxiliar neste ponto, desempenhando um papel mais proativo (COPPI, 2018). Em relação ao fortalecimento da resposta humanitária, os diversos atores envolvidos na resposta humanitária devem aprimorar a coordenação nos níveis local, nacional e regional, adotando as ferramentas existentes para publicar e compartilhar dados relevantes, bem como explorar usos inovadores da tecnologia para providenciar soluções onde os meios tradicionais falharam. Os atores humanitários internacionais deveriam também envolver diretamente atores do setor privado em ações humanitárias, e incluí-los no processo de coordenação e tomada de decisão. Ademais, as organizações humanitárias poderiam fazer pressão sobre as entidades sustentando o embargo internacional para que o acesso para carregamentos comerciais e humanitários fosse facilitado (COPPI, 2018). Por fim, enxergar além das necessidades humanitárias imediatas significa que a comunidade internacional deve investir em prevenção, visando suprir necessidades humanitárias e prevenir que a crise humanitária se agrave ainda mais. Este plano de ação inclui apoiar e contribuir com as instalações destinadas à saúde no Iêmen, buscando prevenir que elas colapsem totalmente. O Comitê Internacional da Cruz Vermelha, o Comitê Médico Internacional e os Médicos Sem Fronteiras atualmente substituem muitos dos serviços não-emergenciais que deveriam ser fornecidos por um sistema de saúde nacional. No entanto, essa substituição é insustentável, e não constitui o uso mais eficiente de recursos internacionais para empregar uma resposta emergencial, uma vez que uma resposta humanitária internacional prolongada sobrecarregaria essas instituições além de sua capacidade (COPPI, 2018). Portanto, para amenizar a crise humanitária no país, fazem-se essenciais avanços na esfera do processo político do conflito. Para tal, deve-se ter em mente a natureza da Guerra Civil, e também do fato de que o conflito atualmente se tornou parte de uma narrativa de confrontação regional por procuração entre o Irã de um lado e as monarquias petrolíferas do Golfo do outro, com evidente destaque para a Arábia Saudita (SHARP, 2017). É necessário debater a questão de qual a melhor forma de compartilhar o poder central entre os diversos focos regionais de poder iemenitas, em conjunto com a comunidade internacional, para que haja a possibilidade de uma resposta propriamente efetiva contra a crise humanitária.



3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS

Ao longo dos anos, a crise do Iêmen foi se deteriorando. Pode-se dizer que essa questão já não foi prioridade no cenário internacional em dados momentos, o que, certamente, não é o caso da atualidade. Como forma de contextualizar acerca das ações, posições e iniciativas em relação ao problema, a seção a seguir buscará apresentar situações anteriores relacionadas à crise no Iêmen em que a Organização para a Cooperação Islâmica e a Organização das Nações Unidas se fizeram presentes.

3.1 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS DA OCI

O posicionamento da Organização para a Cooperação Islâmica em relação à situação no Iêmen frente aos fóruns internacionais, às demais organizações e aos países do resto do mundo é de apoio e de busca por soluções tanto na esfera regional, quanto na esfera mundial, por meio da ONU e de outras organizações internacionais. Ao longo da seção atual, buscaremos apresentar situações relacionadas ao tópico do guia onde a OCI esteve presente, seja de forma direta ou indireta, e qual foi sua forma de ação. A OCI demonstra constante apoio ao governo do Iêmen na sua luta contra os Houthi, acreditando que a crise pode ser resolvida por meio de iniciativas do Golfo, dos resultados do Diálogo Nacional de 2014 e das resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas (ORGANIZATION, 2017). Além disso, a organização urge por um diálogo entre todas as partes para a pacificação, além de apoiar as aspirações do povo iemenita de unidade e de segurança do seu território. Uma das principais ferramentas utilizadas pela organização é o Fundo de Solidariedade Islâmica, no qual os cidadãos dos Estados-membros têm acesso a oportunidades para intercâmbios estudantis e emprego em outros países, além de, no caso do Iêmen, prover auxílio humanitário com a contribuição de signatários da OCI (OIC, 2019b). Outra ação da OCI foi a fundação do Grupo de Contato para a Situação no Iêmen, que foca na busca por soluções à crise que, em tese, não interferiam na soberania do país. O grupo de contato frequentemente coordena ações conjuntas com a Liga Árabe e com o CCG em uma esfera regional, visto que um grande número dos membros da OCI também faz parte dessas organizações (OIC, 2019a). É importante pontuar que alguns membros desse grupo são monarquias petrolíferas do Golfo, permitindo generosas doações diretas para a reconstrução e desenvolvimento de operações humanitárias, como por exemplo a Arábia Saudita de Salman bin Abdul Aziz, que através do Banco Central do Iêmen, fez uma doação de 2 bilhões de dólares em 2018 em apoio à legitimidade do Iêmen, fomentando a economia do país e aliviando o sofrimento do povo iemenita (OIC, 2018a) Uma questão importante a ser apontada é que muitas vezes os membros da OCI criam iniciativas próprias que acabam recebendo respaldo da organização e de seus integrantes. Um exemplo é o caso da Arábia Saudita, que fundou o Centro para Auxílio e Ação Humanitária Rei Salman para providenciar assistência direta humanitária ao povo iemenita (OIC, 2019d). Também nota-se a coordenação com instituições de financiamento islâmicas, como o Banco Mundial Islâmico, para realizar investimentos de revitalização da ajuda humanitária e de reconstrução do país e para financiamento de intervenções militares na região iemenita (OIC, 2019c; OIC, 2019d). Outro exemplo são as já mencionadas intervenções Renewal of Hope e Decisive Storm, lançadas em 2015 pela coalizão liderada pela Arábia Saudita após a fuga do presidente iemenita Abdrabbuh Mansur Hadi (pró-saudita) para o território e a tomada do poder pelo grupo rebelde Houthi (ABDALLAH; ABOUDI, 2015); apesar dessas operações encontrarem respaldo na carta da ONU, elas sofrem grandes críticas desde seus primeiros meses de atuação dado o alto número de civis que foram vítimas dos bombardeios (NASSER, 2017). Como ações indiretas, a OCI apoia as decisões da ONU no que tange à pacificação do Iêmen — como o Plano de Resposta Humanitária, que prevê auxílio humanitário ao povo iemenita afetado —, além de ser membro do grupo Amigos do Iêmen, cujo foco específico é apoiar e monitorar o progresso da reforma política, econômica e de segurança durante a transição política no Iêmen (LONDRES, 2013). Além disso, a OCI apoia os esforços dos enviados especiais da ONU para Iêmen que buscam mediar o conflito por meio de um diálogo abrangente diplomático (MOHAMED; ALFAHAM, 2018). Entretanto, é interessante pontuar que alguns críticos da OCI acreditam que a organização, que deveria ser imparcial, acabou assumindo uma posição pró-saudita. Isso pode ser explicado tendo em vista que a Arábia Saudita é um dos membros mais poderosos e o maior financiador da OCI, permitindo que as plataformas internacionais se convertam em um espaço para resolver agendas particulares que os beneficiem. É possível notar essa posição no encontro da OCI ocorrido em 2016, no qual a organização acusou o Irã, um dos seus membros, de promover o terrorismo na região do Iêmen, mas permaneceu em

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silêncio quanto aos abusos de direitos humanos perpetrados pela coalizão saudita no Iêmen. (KHALID, 2019; RIZWAN; MUNIR, 2019). Rizwan e Munir (2019) explicam que se tornou recorrente os membros da OCI condenarem os Houthis e seus financiadores no Iêmen e não prestarem atenção à crise, como em 2018 quando a OCI pediu à comunidade internacional para tomar medidas drásticas contra os rebeldes, mas ficou em silêncio sobre a crise humanitária. Essa situação demonstra como as grandes potências utilizam organizações internacionais como plataformas para impor objetivos próprios (KHALID, 2019). A OCI prima pelo papel exercido pelos países da Coalizão Saudita e todos os Estados árabes e islâmicos membros da organização que apoiam a liderança legítima do Iêmen e sua população. Além disso, apoia soluções pacíficas e a reconstrução do território iemenita, conclamando os Estados-membros da OCI para intensificar os esforços empreendidos para acabar com a crise e prover mais assistência humanitária e desenvolvimentista (MOHAMED; ALFAHAM, 2018).

3.2 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS DA ONU

O posicionamento da ONU em relação à situação no Iêmen frente aos fóruns internacionais, às demais organizações e aos países do resto do mundo é de cooperação e de busca por esforços internacionais para a solução da crise. A ONU respeita a atuação de atores e de organizações regionais que podem influenciar diretamente de forma positiva na finalização do conflito. Ao longo da seção atual, buscaremos apresentar situações relacionadas ao tópico do guia onde a ONU esteve presente e qual foi sua forma de ação. A ONU, como maior organização intergovernamental do mundo, tem uma atuação importante nos esforços para o fim da crise no Iêmen, auxiliando principalmente na questão humanitária. O Escritório das Nações Unidas para Coordenação de Assuntos Humanitários (OCHA, sigla em inglês) é responsável por estudar e coordenar com parceiros internacionais as principais necessidades humanitárias de crises e formular um plano de resposta humanitária para a situação, como fez com o Plano de Resposta Humanitária para o Iêmen de 2019 — cuja lista de maiores financiadores têm Arábia Saudita, Estados Unidos e Emirados Árabes Unidos —, investindo nos setores de saúde, de agricultura e de segurança alimentar iemenitas (UNITED NATIONS OFFICE FOR THE COORDINATION OF HUMANITARIAN AFFAIRS, 2020). O Conselho de Segurança, com grande poder de decisão, foi responsável por criar e aprovar a resolução 2201 (2015), que apoia a legitimidade constitucional no Iêmen, condenando e impondo sanções a todos que dificultem e prejudiquem o processo político; a resolução 2216 (2015) apela aos Houthis, sob determinação do Capítulo VII da Carta da ONU, para que retirem as suas forças de todas as áreas apreendidas e entreguem todo armamento médio e pesado à autoridade do Estado iemenita. Essas e outras resoluções foram adotadas pela OCI, pela Liga Árabe e pelo CCG (OIC, 2017). Outra abordagem da ONU é o envio de representantes especiais ao Iêmen, que buscam soluções diplomáticas para a crise com o objetivo de poupar o país de mais guerras e destruições por meio de uma reconciliação nacional entre todas as partes envolvidas. Entretanto, os Houthis utilizam as declarações dos representantes ao seu favor, pegando trechos e manipulando seus discursos; além disso, os Houthi adotam algumas das medidas humanitárias da ONU para aliviar o sofrimento do povo iemenita para que prossigam na consolidação do seu governo (OIC, 2018b). A OCI demonstra seu apreço pela iniciativa da ONU no relatório do encontro ocorrido em 2015:

A reunião demonstra o seu apoio aos esforços do enviado especial da ONU para o Iêmen, Ismail Ould Cheikh Ahmed, e ao seu esforço para encontrar uma solução política para a crise no Iêmen e salvar o país de mais guerra e destruição através da ativação de uma reconciliação nacional abrangente com a participação de todos os lados, forças e partidos políticos do Iémen (OIC, 2015, p. 6, tradução nossa).

Outra iniciativa no âmbito da ONU é o Fundo Humanitário para o Iêmen, que totaliza mais de 168 milhões de dólares em doações. Esse fundo, coordenado pelo OCHA, conta com 24 doadores, entre os quais estão Reino Unido, Alemanha e Holanda, e serve para superar as dificuldades do conflito generalizado, o grave declínio econômico, a insegurança alimentar e o colapso dos serviços essenciais (OCHA, 2020). Esses fundos humanitários são criados para emergências complexas, apoiando os projetos de alta prioridade dos maiores apoiadores (como ONGs nacionais e internacionais e agências das Nações Unidas) que cumprem as prioridades estabelecidas nos Planos de Resposta Humanitária (PRH) (OCHA, 2020). Apesar das diversas iniciativas para a resolução da crise no Iêmen, a ONU enfrenta diversas críticas quanto ao assunto. Em 2015, a aprovação da resolução 2216 no Conselho de Segurança deu



legitimidade internacional às operações de paz da coalizão liderada pelos sauditas que recebiam apoio de dois atores poderosos do conselho: Estados Unidos e Reino Unido. Então, apesar da resolução 2216 ter sido moldada em termos de paz e estabilidade para o Iêmen, a imposição de embargo de armamentos foi direcionada aos Houthi apenas, forçando um desarmamento unilateral. Essa resolução passou com base na Carta das Nações Unidas, o que abriu uma porta para intervenções internacionais e legitimação da abordagem militar da coalizão saudita (que há notícias de violação dos direitos humanos) (NASSER, 2017). Logo, legitimar intervenções militares internacionais sem haver um mecanismo que garanta a proteção de direitos acaba prejudicando os mecanismos locais de resolução de conflitos, agravando a crise humanitária. Como explica o autor:

As Nações Unidas falha em se impor frente a Arábia Saudita, que conta com apoio total dos Estados Unidos, visto que conseguiu ‘’forçar’’ a organização retirar a coalizão da lista anual de violações de direitos humanos no Iêmen da ONU. A organização precisa exercer com mais empenho seu papel como mediador e trazer ao foco os custos financeiros e humanitários a longo prazo, além do fato de que o país desestabilizado é um local apropriado para o surgimento de grupos extremistas (NASSER, 2017, p. 6, tradução nossa).

Contando com uma parceria a mais de 20 anos, ONU e OCI trabalham juntas para conceber estratégias com objetivo de prevenir e resolver conflitos. A estreita relação com a OCI permitiu uma maior propagação de uma cultura de paz, tolerância e compreensão por meio de uma intensificação da cooperação com a organização regional para prevenção de conflitos, manutenção da paz e resolução de crises tanto no âmbito da ONU quanto na OCI (UNITED NATIONS, 2016).

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO O Afeganistão declarou oficialmente em 2015 o seu apoio ao Reino da Arábia Saudita em relação ao seu envolvimento na Crise do Iêmen. Nesta declaração, a República Islâmica do Afeganistão reafirmou sua crença nos princípios da democracia e da necessidade de um Estado de direito no Iêmen, justificando seu apoio ao que o país acredita ser o governo legítimo iemenita. Ademais, o país defende uma resolução pacífica do conflito, encontrada preferencialmente no âmbito da OCI (AFGHANISTAN, 2015). A Arábia Saudita é o Estado que lidera a coalizão saudita contra os insurgentes Houthi. No entanto, a campanha militar, que ocorre desde 2015, ainda não atingiu seus principais objetivos. Isso fez com que os aliados do país, sendo o principal deles os Estados Unidos, começassem a pressionar a Arábia Saudita, ameaçando até mesmo suspender a venda de armas para o país. Contudo, o país alega que não dispõem de outra opção senão continuar com a operação caso os grupos iemenitas não cheguem em um consenso político e em um acordo de paz. O posicionamento saudita se deve às preocupações com a crescente influência iraniana na região, uma vez que o Irã é seu principal rival regional e representa uma ameaça ao poder saudita na Península Arábica, bem como com a ameaça representada pelos Houthi e também à instabilidade regional causada pela Guerra no Iêmen (GORDON, 2018). A Argélia adota uma posição conciliadora no conflito com o Iêmen. Em 2016, o país propôs que o Irã e a Arábia Saudita mobilizassem tropas para a manutenção da paz, sendo estas provenientes de países árabes neutros, visando um encerramento da guerra (ALGERIA, 2016). No mesmo ano, a Arábia Saudita e o Catar pediram a Argélia que participasse numa operação de manutenção da paz, e a Argélia respondeu que consideraria, mas tendia a negar a proposta. Em 2015, o país já havia se negado a enviar tropas para compor a coalizão saudita que apoia o governo de Abd Rabbuh Hadi (MEE STAFF, 2016).O Bahrein é um membro da coalizão saudita, e possui envolvimento significativo na campanha militar em curso no Iêmen, enviando tropas para auxiliar na intervenção. O país possuiu um papel mais ativo no início da intervenção, enviando tropas terrestres, aviões e navios de guerra em conjunto com outros países (CARBONI, 2018). O Camarões enfrenta os ataques do grupo terrorista Boko Haram desde a mudança do seu líder, em 2009. A organização, que ameaça a estabilidade da região africana, possui fortes laços com a al-Qaeda, que atua no conflito do Iêmen (IYEKEKPOLO, 2016). Assim, Camarões é contrário às ações dessas organizações em território iemenita. Ademais, o país possui relações amistosas com a Arábia

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Saudita e com o Irã, tendo uma política apaziguadora com relação ao conflito no Iêmen (AMABO, 2019; IRAN, 2017). O Catar fazia parte da coalizão saudita, tendo forte participação nas operações de paz Renewal of Hope e Decisive Storm em defesa do presidente Hadi (SHAHEEN; DEHGHAN, 2015). Entretanto, a participação do Catar foi suspensa em 2017, após um acirramento das tensões do país com a Arábia Saudita e seus aliados (GULF, 2017). Além disso, apoiou o Plano de Resposta Humanitária das Nações Unidas para o Iêmen de 2019 com uma quantia de 27 milhões de dólares. Centros de caridade cataris coordenaram com organizações e agências das Nações Unidas financiamentos de diversos projetos e programas humanitários no Iêmen (QATAR, 2019). O Cazaquistão exprime claro apoio à assistência humanitária vinda das organizações governamentais e não-governamentais e das Nações do Golfo ao povo iemenita, ressaltando a importância dessas ações para o salvamento de vidas civis. O Cazaquistão aprova algumas decisões da Coalizão, como a manutenção dos portos abertos para permitir a entrada irrestrita de carga humanitária e comercial, colocando-se ao lado da Arábia Saudita (CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS, 2018). A Costa do Marfim se manifestou preocupada com a população civil durante a guerra civil no Iêmen, bem como com os ataques a instalações em território saudita. A convicção do país é de que a única forma de solucionar o conflito é politicamente, desacreditando a saída militar, apoiando, então, o cessar-fogo e a proteção dos portos para o abastecimento de alimentos e a ajuda humanitária (CSNU, 2019). O Djibouti possui fronteira marítima com o Iêmen, e tem uma longa tradição de receptor de refugiados. Em 2015, elaborou um Plano de Resposta Humanitária para o Iêmen, que prevê auxílio humanitário ao povo iemenita. O Governo do Djibouti, apoiado por atores humanitários nacionais e internacionais, conseguiu responder à crise do Iêmen, provendo acesso à educação, saúde, alimentação e abrigo no seu território (UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES, 2015). Como aliado da Arábia Saudita, o país permitiu a utilização da infraestrutura do seu aeroporto para ações da coalizão, além de disponibilizar sua tecnologia bélica para as missões de paz feitas no Iêmen (TAYLOR, 2016). O Egito, como país árabe mais populoso, lançou em 2019 um Plano de resposta do Egito para refugiados e requerentes de asilo da África Subsaariana, Iraque e Iêmen (UNHCR, 2019). Além disso, declarou seu apoio político e militar a coalizão árabe, com força naval, terrestre e aérea. As relações entre Egito e Iêmen melhoraram nos últimos anos com o presidente Sisi, que mostrou solidariedade com o povo iemenita e mandou auxílio humanitário e de saúde desde 2018. A ONU declarou que o Egito recebeu mais de 6 mil refugiados do Iêmen, dando total acesso aos serviços egípcios (EGYPT TODAY STAFF, 2018). Os Emirados Árabes Unidos (EAU) são parte dos maiores financiadores do Plano de Resposta Humanitária para Iêmen de 2019, junto com a Arábia Saudita e os Estados Unidos, investindo nos setores de saúde, agricultura e segurança alimentar iemenitas (OCHA, 2020). Os EAU eram um Estado-membro da coalizão saudita até 2019, contribuindo com tecnologia militar para as operações de paz, quando retiraram sua participação devido a um possível tensionamento das relações com o Irã no Golfo Persa e diferenças com a Arábia Saudita (DORSEY, 2019). O Iêmen, na Organização para a Cooperação Islâmica, é representado pelo governo Hadi, o qual é reconhecido pela organização, bem como pelas Nações Unidas e pela maioria dos países, como o único e legítimo presidente iemenita. Dessa forma, a atuação na OCI tornou-se um mecanismo essencial para que Hadi assegure seu apoio internacional e promova seus interesses de restauração da autoridade do governo nacional. O Iêmen recorrentemente reafirma a ilegitimidade do governo provisório estabelecido pelos Houthi, procurando apoio internacional na luta contra o avanço rebelde. O Iêmen, com grande parte de seu governo baseado em Riade, capital saudita, também é categórico em taxar os Houthi como grupo terrorista, trabalhando para que os demais países o reconheçam como tal. Por fim, o governo de Hadi é um grande apoiador da coalizão saudita no Iêmen, clamando que sua atuação é essencial no combate aos Houthi e, portanto, no caminho para uma paz duradoura (YEMEN, 2020). A Indonésia, no conflito do Iêmen, recorrentemente destaca a necessidade de diálogo entre ambas as partes, assinalando a urgência de um cessar-fogo capaz de aliviar as tensões no conflito. O país acredita que o melhor caminho para a resolução do conflito será seguido se os Houthi e Hadi encontrarem um ponto de conciliação e que isso ocorrerá apenas com esforços conjuntos de toda a



comunidade internacional, principalmente de organizações multilaterais. Além disso, a Indonésia urge que a atenção devida seja dada à tragédia humanitária iemenita, sendo urgente a tomada de medidas capazes de aliviar o sofrimento da população (UN, 2020b). O Irã presta assistência humanitária ao Iêmen e insiste nos esforços para pôr um fim à guerra no país, incentivando as negociações entre os lados do conflito. (IRAN, 2019). O país é acusado pela Arábia Saudita e seus aliados de apoiar financeiramente os Houthi, uma vez que o fortalecimento desse grupo é considerado de interesse do país na estratégia de ampliação de sua influência na região do Iêmen (FEIERSTEIN, 2018). O Iraque, desde a eclosão do conflito, em 2015, mostrou sua preocupação acerca das consequências para a região de uma guerra civil no Iêmen, clamando por uma rápida solução. Diante do longo prolongamento da crise, a posição de uma busca por uma solução dialogada se manteve, mesmo que o Iraque tenha se abstido em assumir comprometimentos, tanto humanitários, quanto militares no Iêmen. Além disso, logo após o anúncio do lançamento da coalizão saudita, o então primeiro-ministro, Haidar al-Abadi, afirmou estar preocupado com a resposta militar, levantando incômodos entre as autoridades sauditas e estadunidenses (STEWART, 2015). A Jordânia, frente à crise iemenita, aliou-se à coalizão saudita. Autoridades do país afirmaram que esse alinhamento se dá em prol da legitimidade política e da estabilidade no Iêmen (GHAZAL; OMARI, 2015). Quanto à situação humanitária, o país recebeu, no início de 2020, pacientes iemenitas em condições graves, cujos voos foram possíveis após muitas negociações entre as Nações Unidas e os governos jordaniano e saudita (WORLD HEALTH ORGANIZATION, 2020). O Kuwait adota uma posição mediadora no conflito, apesar de colaborar com um envio de tropas relativamente limitado para auxílio da coalizão saudita. O país já sediou negociações de paz em 2016, 2018 e 2019, buscando encontrar uma solução política que fosse capaz de dar fim à guerra, devido ao histórico de resolução de conflitos iemenitas desempenhado pelo país. O país busca restaurar a segurança e a estabilidade da região, buscando preservar a unidade do Iêmen (KARABACAK, 2018). O Líbano, que enfrenta uma crise política e econômica desde a resignação do primeiro ministro, Saad al-Hariri, em outubro de 2019, reconhece a legitimidade do governo Hadi. Apesar de estar afastado dos esforços militares no Iêmen, o Líbano reconhece a importância das tentativas de impor recuos aos Houthi. Além disso, destaca a essencialidade de um processo de reconciliação capaz de trazer a estabilidade de volta ao país. Por outro lado, o Hezbollah, grupo político cujo braço armado é considerado, pelos EUA e por Israel, um grupo terrorista, publicamente apoia os esforços Houthi no Iêmen. Essa situação torna-se mais delicada já que o Hezbollah fazia parte do governo al-Hariri, bem como integra o do atual primeiro-ministro Hassan Diab. (JACOB; VARULKAR, 2018; LEBANON, 2020). A Líbia encontra-se em instabilidade política desde a derrubada do presidente Muammar al-Gaddafi, em 2011, durante a Primavera Árabe. A Arábia Saudita é um importante aliado líbio, financiando e sustentando o governo após a queda de Gaddafi (ALIADO, 2017). Assim como os sauditas, a Líbia é favorável à manutenção da intervenção militar duradoura no Iêmen. Apesar de apoiar o governo legítimo de Hadi, o Marrocos, no início de 2019, anunciou a suspensão de sua participação na coalizão militar liderada pela Arábia Saudita. O país, que já havia retirado suas forças terrestres do território iemenita em 2016, afirmou que deixaria de participar de intervenções militares e reuniões organizadas pela coalizão. Essa decisão contribuiu para aumentar a tensão nas relações do país com a Arábia Saudita, as quais, apesar de historicamente fortes, já estavam enfraquecidas há alguns anos (MOROCCO, 2019; YOUNG, 2019). Moçambique é um país da costa oriental da África, membro desde 1994 da Organização para a Cooperação Islâmica. Considerando a importância econômica do Oriente Médio para o país e para o globo, o país vem intensificando sua relação com os países da região. Assim, não é de interesse moçambicano que conflitos que possam desestabilizar os países do Oriente Médio se estendam, como é o caso da situação do Iêmen. O país estimula, portanto, que os Estados da região estabeleçam a paz para a estabilização desta estratégica região (ZECA, 2015). A Nigéria, assim como Camarões, vem enfrentando os ataques terroristas do grupo fundamentalista islâmico Boko Haram desde 2009 (IYEKEKPOLO, 2016). Assim, a Nigéria se coloca contrária às ações de organizações extremistas islâmicas, incluindo sua atuação no Iêmen. Além disso, a posição nigeriana em relação às resoluções dos conflitos é de que estas devem ser regionais (GOWAN, 2015). A OCI, por consequência, é considerada pelo país um bom fórum de debate para a busca pela amenização e resolução da crise no Iêmen.

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O Omã compartilha sua fronteira com o Iêmen e, ao longo do conflito, adotou uma postura conciliatória entre as partes guerreantes, numa tentativa de mediar o conflito, alegando que é de suma importância manter a segurança e a estabilidade no Iêmen, defendendo e mantendo sua segurança nacional (SHERBINI, 2019). No entanto, nos últimos anos, essa neutralidade do Omã vem sendo questionada por outros países, alegando que o Omã vem fornecendo suprimentos e apoiando os rebeldes Houthi contra a coalizão saudita (AW STAFF, 2018). O Paquistão, durante a crise no Iêmen em 2015, declarou neutralidade e não se alinhou à coalizão liderada pelos sauditas. O país adotou a resolução do seu parlamento cuja prerrogativa era de manter neutralidade no conflito para exercer um papel diplomático proativo para acabar com crise iemenita, além de aumentar seus esforços para uma resolução pacífica que traga união ao mundo muçulmano com a cooperação dos líderes islâmicos (GHOURI, 2018). A Palestina é, desde 1969, representado na OCI pela Autoridade Nacional Palestina (ANP), tornando claro a maneira como a organização se compromete com o estabelecimento de um Estado palestino e com os direitos de seu povo. Com relação à crise no Iêmen, apesar do apoio anunciado pelos Houthis à causa palestina, a ANP, em 2015, anunciou seu apoio à coalizão saudita lançada no Iêmen. Desde então, a Palestina tem afirmado seu suporte ao governo Hadi, defendendo a retomada do diálogo e a reconstrução da autoridade governamental. A atuação direta no conflito, contudo, é bastante limitada, principalmente devido às diferentes restrições financeiras e de capacidades inerentes à atual situação palestina como Estado em construção (UN, 2020b). O Senegal tem demonstrado grande apoio ao Reino da Arábia Saudita, inclusive no que se refere à intervenção no Iêmen. Dacar enviou, ainda em 2015, 2.100 tropas à coalizão saudita. Enquanto o presidente senegalês clamou motivações religiosas para a aliança com Riade, pelo fato de ambos os países serem muçulmanos, alguns analistas apontam para a existência de interesses econômicos por trás dessa ação e da aproximação com a Arábia Saudita. Senegal é o único país não-árabe a ter-se unido à coalizão saudita (LUEDI, 2018; THAROOR, 2015). A situação no Iêmen é particularmente importante para a Somália devido a sua proximidade geográfica com o país, que aumenta os temores sobre a desestabilização no Golfo de Áden e no Mar Vermelho. Além disso, o país é um dos vários países árabes que reconhece a legitimidade do presidente Hadi, condenando as ações Houthi e clamando por uma solução pacífica e dialogada (AHMED; SHAJKOVCI, 2020). O Sudão, em 2015, cortou as longas relações com o Irã e aliou-se com a Arábia Saudita, enviando tropas ao Iêmen e oferecendo apoio militar à coalizão saudita. Já em 2019, alguns meses após a mudança na presidência, o país retirou aproximadamente 10 mil tropas do local do conflito, deixando apenas 5 mil. Ainda nesse sentido, o primeiro ministro sudanês afirmou que não existe uma solução militar para a crise no Iêmen, reforçando a necessidade de uma solução política. Essas ações podem ser associadas às tentativas do novo governo de dar um fim não só aos conflitos internos do país, mas também ao envolvimento do Sudão nas guerras internacionais (MOHIEDEEN, 2019; YEMEN, 2019). A Tunísia, por meio do seu Ministério das Relações Exteriores, apontou, em 2015, que a crise iemenita necessitava de uma “solução árabe”, posicionando-se contra a interferência militar externa. O país também demonstrou preocupação em relação à instabilidade regional e reforçou a necessidade do diálogo. Atualmente, a Tunísia continua clamando por uma solução política para o conflito (TUNISIA, 2015; UN, 2020a; ZEYAD, 2019). A Turquia, em 2015, expressou seu apoio à intervenção da coalizão saudita no Iêmen, posicionando-se abertamente contra ações iranianas e clamando que o Irã estaria tentando dominar a região do Oriente Médio. Ainda quanto à missão saudita, o governo turco ofereceu diversas formas de apoio, mas não militar. Apesar do seu posicionamento, o país reconheceu a necessidade de uma solução política para o confronto (CENGIZ, 2015; PAMUK, 2015).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) Qual papel as potências extrarregionais devem adotar na crise humanitária no Iêmen?

(2) De que forma as nações islâmicas podem diretamente atuar para produzir um processo de paz duradouro e criar uma transição institucional concreta?



(3) De que maneira o apoio estrangeiro às diferentes partes do conflito contribuiu para o acirramento das tensões já existentes?

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ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE

Condições de Saúde em Zonas de ConflitoBibiana Ribeiro Golambieski, Gerson Carlos Soares da Silva Filho, Giullia

Garcia de Medeiros, Nicole Fankhauser e Tiago Carvalho Rodrigues1

1 Graduandas e graduandos dos cursos de Relações Internacionais e de Enfermagem da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Por que é necessário que se discuta sobre condições de saúde em zonas de conflito? Os efeitos de um conflito armado para a saúde restringem-se aos mortos e feridos diretamente decorrentes da violência ou existe algum outro tipo de dano às pessoas envolvidas?

(2) Quais você imagina que sejam as consequências da guerra na vida de crianças e jovens que sobrevivem a conflitos armados?

(3) De que formas você acha que um conflito armado pode afetar as condições de saúde de um país?

APRESENTAÇÃO A Organização Mundial da Saúde (OMS) foi criada em 1948 como uma ramificação das Nações Unidas para pensar questões de saúde global. Englobando 194 países, a OMS atua como uma organização direcionadora das políticas públicas mundiais para atingir o bem-estar mundial. A organização se apresenta, portanto, como um órgão crucial do sistema internacional para enfrentar os desafios de saúde global (WORLD HEALTH ORGANIZATION, 2020a). Diante disso, um dos tópicos mais relevantes a serem debatidos no âmbito da OMS é a questão das condições de saúde em áreas em situação de guerra. Nesse sentido, o guia busca explicar as diferentes questões que impactam fortemente na saúde das populações que vivem em regiões de conflito: o impacto no desenvolvimento, o ataque a hospitais e a profissionais da saúde como estratégia de guerra e a precarização da infraestrutura local, facilitando a propagação de doenças1. A partir disso, o guia se divide em quatro seções para a melhor compreensão do tema. Primeiramente, o Histórico busca expor os avanços da comunidade internacional no acesso à saúde, explicando como tais questões eram tratadas antes da criação da OMS e após sua criação, em 1948. Após, a Apresentação do Problema se propõe a apresentar e explicar os principais pontos de discussão com relação às Condições de Saúde em Zonas de Conflito: como os combates armados influenciam diretamente na qualidade do acesso à saúde da população, analisando-se três conflitos internacionais: a questão da Síria, do Iêmen e entre Israel e Palestina. O impacto do coronavírus também é abordado nesta seção. Nas Ações Internacionais Prévias, são apresentadas as normas do direito internacional que se relacionam com o tópico (as Convenções de Genebra e iniciativas dentro da ONU e da OMS) e instituições internacionais que atuam na área da saúde. Por fim, os Blocos de Posicionamento expõe como determinados países agem nas discussões relacionadas ao tópico deste guia. 1 HISTÓRICO A Organização Mundial da Saúde (OMS) teve seu início formal com a realização da primeira Assembleia Mundial da Saúde, em Genebra, no ano de 1948 (BROWN; CUETO; FEE, 2006). Como tantas outras instituições criadas no período após a Segunda Guerra Mundial, a OMS visava à manutenção da paz após o fim do conflito, desenvolvendo-se a partir da incapacidade das organizações existentes de gerir os problemas de saúde (MATTA, 2005). Apesar da criação desta organização ter se dado apenas em 1948, questões de saúde sempre existiram, e iniciativas para a criação de uma entidade permanente de saúde eram levantadas desde 1902 (BROWN; CUETO; FEE, 2006). Na presente seção, abordaremos as instituições existentes anteriormente à criação da OMS, assim como o processo de criação e atuação inicial do órgão diante de conflitos. O ponto 1.1 trata do contexto anterior à criação da OMS, abordando fatores que evidenciaram a necessidade da existência de uma organização internacional que uniformizasse acordos e padronizasse conhecimentos da área. Já a parte 1.2 trata da fundação da OMS e de suas áreas de atuação, evidenciando seu papel na comunidade internacional e sua atuação em conflitos.

1 O presente Guia de Estudos contêm fatos atualizados somente até o dia 09/09/2020. Dessa forma, eventuais novos acontecimentos acerca da pandemia do Covid-19 e dos conflitos armados aqui citados serão analisados somente até a data referida.



1.1 CONDIÇÕES DE SAÚDE EM SITUAÇÕES DE CONFLITO ANTES DA CRIAÇÃO DA OMS

Existem dois termos básicos para falar sobre saúde no âmbito global: saúde internacional e saúde global. Saúde internacional se refere ao foco no controle de epidemias2 que assolam um conjunto de nações, ou seja, internacionalmente; já saúde global indica a “consideração das necessidades de saúde da população de todo o planeta, acima dos interesses de nações em particular” (BROWN; CUETO; FEE, 2006, documento eletrônico). A saúde internacional surgiu como pauta de suma importância entre o final do século XIX e o início do século XX, época em que houve um aumento da produção industrial e a expansão de grandes centros urbanos. Tais condições aumentaram o fluxo de circulação de mercadorias, pessoas e, consequentemente, de doenças. Nesse sentido, o episódio que marcou o início das discussões sobre a necessidade de um órgão permanente para a saúde foi o do avanço da epidemia de cólera no continente europeu3, transmitida em grande escala nas cidades maiores (LIMA, 2002). A partir desta situação de calamidade, foi realizada em 1851, em Paris, a primeira Conferência Internacional de Saúde, que tinha como objetivo reverter a circulação da doença, diante da ineficiência das instituições sanitárias locais em contê-la. O objetivo dessa reunião foi o de adotar um Consenso Internacional de Saúde para a pauta da cólera, atingido somente em 1892, depois de anos de discussão (MATTA, 2005). Somente em 1902 foi criada uma instituição que visava manter um consenso internacional sobre a saúde. Com sede em Washington D.C., a Repartição Sanitária Internacional das Repúblicas Americanas foi a primeira agência permanente de saúde internacional, criando base para o que atualmente é a Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS) (BROWN; CUETO; FEE, 2006). Entre a criação da primeira Repartição Sanitária e a fundação da OMS em 1948, ocorreram conflitos de nível mundial que fizeram com que a saúde internacional tivesse que lidar com o atendimento em situações de calamidade jamais vistas, como, por exemplo, a Primeira Guerra Mundial (1914-1918). Assim, partindo da concepção de que a saúde igualitária e o bem-estar social poderiam ser capazes de reduzir conflitos internos e prevenir guerras, é criada a Organização de Saúde da Liga das Nações, em 1920. A organização tinha sede em Genebra e patrocinou uma série de comissões internacionais sobre doenças, além de publicar estudos epidemiológicos e relatórios técnicos (BROWN; CUETO; FEE, 2006). Dessa forma, a Organização de Saúde da Liga das Nações foi o primeiro órgão a tratar a saúde como algo muito mais amplo do que contenção de infecções, demonstrando o lado social presente no termo. A organização atuou até 1946, quando abriu espaço para a criação da Organização Mundial da Saúde, em 1948 (FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ, 2012).

1.2 O PAPEL DA OMS EM SITUAÇÕES DE CONFLITO ARMADO

Com o surgimento da Organização das Nações Unidas (ONU), em 1945, logo após a Segunda Guerra Mundial, criou-se uma estrutura de organizações e agências vinculadas e subordinadas à ONU. É nesse contexto que a OMS é criada, em 1948, sendo a agência especializada em saúde dentro do Sistema ONU. Assim, embora as questões de conflitos armados sejam tratadas em diversos comitês, agências e órgãos da ONU, é dentro do âmbito da OMS que as discussões relacionadas às questões sanitárias acontecem (WHO, 2020a). Para compreender os impactos de uma guerra no acesso à saúde, é fundamental ter ciência de que os conflitos da atualidade geram crises econômicas nos países envolvidos (WORLD BANK, 2019a). Aliado a isso, guerra também torna mais frágil, ou até destrói, o sistema de saúde de muitos Estados. Nesse caso, o acesso da população ao atendimento médico se torna difícil, o que aumenta índices como o da mortalidade infantil, reduz taxas de imunização da população contra doenças fatais e impede que os envolvidos nos conflitos tenham acesso a diversos tipos de tratamento (GUHA-SAPIR; RATNAYAKE, 2009). Assim, a rede privada acaba virando a única alternativa para lidar com essa nova demanda eminente por atendimento. Contudo, são cobrados altos valores, pelos quais os mais pobres, afetados pela crise econômica, não conseguem arcar sem contraírem dívidas (ROBERTS; PATEL; MCKEE, 2011).

2 Uma epidemia é um surto de uma doença infecciosa que pode se espalhar para outras regiões. Caso se espalhe globalmente, torna-se uma pandemia. (MOURA; ROCHA, 2012). 3 A cólera é uma doença surgida na Ásia mas que teve forte caráter epidêmico na Europa, sobretudo no século XIX, causando alguns surtos de morte. Com isso, adotaram-se as primeiras medidas sanitárias visando sua contenção (SANTOS, 1994).

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Por esse motivo, uma das alternativas restantes à população é esperar a ajuda de órgãos internacionais, como a OMS, para poder fazer o papel de imunizar a população de países em zona de guerra e fazer relatórios quanto às condições locais (GAVI, 2019). Ademais, a OMS também procura ter uma postura ativa em relação aos danos à saúde mental das populações, com planejamentos estratégicos para melhorar a atuação dos agentes de saúde nos conflitos armados. Assim, com o Objetivo Estratégico 54(SO5, sigla em inglês) a organização busca reduzir as consequências que as emergências, os desastres, as crises e os conflitos têm à saúde, bem como minimizar os impactos sociais e econômicos, concentrando-se nas áreas de preparação para emergências e desenvolvimento de capacidade (WHO, 2008). Dessa forma, é necessário compreender que conflitos armados são causadores de deslocamento massivo de pessoas, seja dentro de fronteiras nacionais, ou para outros países (no primeiro caso, os sobreviventes tornam-se deslocados internos e no segundo, refugiados). Com isso, um grande número de pessoas acaba enfrentando dificuldades de adaptação aos novos contextos em que foram inseridas, podendo desenvolver transtornos mentais resultantes de experiências traumatizantes das guerras. Por essas razões, a OMS busca trabalhar em conjunto com o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) de modo a promover a saúde de refugiados e migrantes, que são constantemente colocados em contextos de fragilidade. Isso permite que a organização cumpra parte do seu objetivo de proporcionar uma cobertura de saúde universal (WHO, 2019a). Ademais, é preciso levar em conta que a vida dos sobreviventes, não apenas daqueles que foram forçados a deixar o local em que viviam, mas também daqueles que permaneceram no seu território de origem, é permeada por inúmeras dificuldades. Desse modo, é preciso compreender que toda a população das áreas afetadas está sujeita às consequências de um conflito armado mesmo após o seu término (SCHNURR et al., 2009), o que implica na necessidade de melhora nas ações da OMS para amenizar as sequelas dos combates, que atingem o acesso e a qualidade da saúde de toda a população da zona de conflito.

2 APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA Historicamente, os conflitos armados estiveram presentes em todo o globo. Motivados por questões étnicas, religiosas, políticas e econômicas, esses confrontos são capazes de desmontar sistemas de saúde inteiros e trazer fragilidade ao cotidiano de milhões de pessoas todos os dias. Segundo um relatório de 2018 do Think Tank inglês Overseas Development Institute (ODI)5, uma em cada sete pessoas no mundo vivia em uma zona de conflito e em fragilidade social (SAMMAN, 2018; OVERSEAS DEVELOPMENT INSTITUTE, 2020). Por tais razões, hoje os conflitos armados e suas consequências são considerados problemas de saúde pública global de enorme gravidade (WORLD BANK, 2020a). As seções seguintes abordam primeiramente a influência do combate armado para a saúde, para depois observar como a degradação das condições de saúde é utilizada como arma de guerra. Por último, explicamos brevemente os conflitos da Síria, do Iêmen e o de Israel-Palestina e as suas consequências para a saúde pública da região.

2.1 CONFLITOS ARMADOS COMO UM PROBLEMA DE SAÚDE PÚBLICA GLOBAL

Os conflitos armados variam bastante de acordo com sua natureza, extensão e duração. Segundo a série de tratados internacionais conhecida como as Convenções de Genebra e seus Protocolos Adicionais6, existem dois tipos básicos de conflitos armados dentro do Direito Internacional: os confrontos internacionais e os não-internacionais. Conflitos de escala internacional envolvem dois ou

4 O Objetivo Estratégico 5 é um dentre 13 objetivos estratégicos de um plano estratégico a médio prazo feito pela OMS para o período de 2008 a 2013. De modo geral, ele é um plano criado para minimizar os efeitos negativos à saúde em possíveis crises. À época da sua criação, a Estratégia para Redução de Desastres das Nações Unidas (tradução livre) destacou que houve um aumento considerável no número de desastres naturais. Como motivação também houve um crescimento no número de deslocados internos e de refugiados no mundo todo (WHO, 2006) 5 Think Tanks são grupos de reflexão e estudo científico sobre diversos temas. A ODI é um Think Tank criado há 60 anos, sendo um dos principais órgãos do gênero responsáveis por emitir opiniões sobre ajuda humanitária no Reino Unido e no mundo (ODI, 2020). 6 Conjunto de tratados internacionais assinados com o objetivo de criar regras internacionais sobre os conflitos armados. Esses acordos obrigam Estados que os assinaram a obedecer às normas criadas, caso contrário podem ser punidos em um tribunal internacional (ICRC, 2008).



mais Estados que recorrem ao uso da força entre si, como ocorreu na Segunda Guerra Mundial (1939-1945) (INTERNATIONAL COMMITTEE OF THE RED CROSS, 2008). Os conflitos não-internacionais, por sua vez, são confrontos entre as forças de um Estado e um ou mais grupos rebeldes militarmente organizados. Um exemplo de conflito não-internacional é o da Guerra Civil Síria, iniciada em 2011, que eventualmente tomou as proporções de um conflito internacional estratégico envolvendo potências como os Estados Unidos e a Rússia, também conhecido como uma guerra proxy7. Dessa forma, percebe-se a capacidade dos conflitos armados de impactar a qualidade de vida de nações inteiras, criando problemas estruturais e de desenvolvimento a longo prazo (ICRC, 2008; FOUAD et al., 2017). Isso é observado no conflito entre Israel e Palestina, que apesar de não ser um conflito de alta intensidade como foi a Segunda Guerra Mundial, já assola a região há pelo menos 70 anos (SAYIGH, 1997). Ciente disso, em 2019, a OMS apontou as “condições de fragilidade e vulnerabilidade causadas por conflitos armados” como uma das dez maiores ameaças à saúde global, levando em consideração que, nesse período, 22% da população mundial (cerca de 1,6 bilhão de pessoas) convivia com a fome, o atendimento médico precário, a alta exposição a doenças infecciosas e à violência generalizada, dentre outros males comuns a um ambiente de condições frágeis (WHO, 2019b; 2020e). Nesse sentido, observa-se que os confrontos armados prolongados prejudicam a entrega de serviços médicos à população, destroem infraestrutura básica como a do saneamento e limitam o poder econômico das pessoas envolvidas, aumentando as chances de adquirir doenças com alto índice de fatalidade (KORZENIEWSKI, 2011). Nesse contexto, tanto doenças transmissíveis quanto doenças não transmissíveis, de diferentes formas, acabam se tornando perigosas em cenários de fragilidade (WHO, 2000). As doenças transmissíveis são aquelas que podem ser passadas de portador para portador por via aérea, sexual, aquática ou alimentar. Doenças consideradas raras em função da vacinação, como malária, difteria, tétano, poliomielite e gripes, passam a ter uma incidência maior sobre as populações que vivem em zonas de conflito. Isso acontece pois os Estados já não conseguem mais vacinar publicamente como em condições normais, de forma que a consequência imediata é uma grande queda no nível de imunização das pessoas que nascem durante ou após as guerras (ISMAIL et al., 2016; KORZENIEWSKI, 2011). Somente na Síria, desde o início dos conflitos internos em 2010 até o ano de 2018, os níveis de vacinação para a população de 12 a 23 meses de idade caíram de 80% para 47% contra a DPT (difteria, tétano e coqueluche), de 84% para 47% contra a hepatite B e de 82% para 63% contra o sarampo (atingindo o nível mais baixo de 53% em 2015). O mesmo pode ser percebido em outros conflitos, como na invasão estadunidense ao Iraque (2003-2011) ou na guerra civil da Iugoslávia (1991-2001) (WORLD BANK, 2019b). Vale observar, portanto, que essas doenças se tornam bem mais comuns em ambientes onde o saneamento básico e o acesso à água potável se tornam extremamente limitados e podem facilmente levar ao óbito caso não sejam remediadas adequadamente (KORZENIEWSKI, 2011). Já as doenças não transmissíveis são condições desenvolvidas em função de circunstâncias comuns aos conflitos, como o estresse, a desnutrição e o aumento do uso de substâncias como o álcool, o tabaco, dentre outras drogas. Isso leva ao desenvolvimento de doenças como diabetes, cânceres e doenças cardiovasculares que juntos somaram aproximadamente 70% do total de mortes no mundo em 2019 (JAWAD et al., 2019). Além disso, 25% do mesmo total (15 milhões de pessoas) corresponde a mortes prematuras (entre 30 e 69 anos de idade), das quais a maior parte ocorreu em países de nível econômico baixo ou médio-baixo, frequentemente permeados por conflitos. Ademais, o desenvolvimento de transtornos psicológicos e psiquiátricos é extremamente comum a pessoas que habitam ou lutaram em zonas de conflito (BETANCOURT; KHAN, 2009; WHO, 2019a). Quanto a essa questão, o transtorno mais comum entre sobreviventes de conflitos é o Transtorno de Estresse Pós-traumático (TEPT). Este se desenvolve justamente após os indivíduos presenciarem eventos traumatizantes, desencadeando uma série de mudanças comportamentais. Assim, as populações de zonas de conflito se tornam muito suscetíveis ao distúrbio pois podem vivenciar situações que se caracterizam como critérios de diagnóstico do TEPT, tais como “exposição a episódio concreto ou ameaça de morte, lesão grave ou violência sexual [...]” (AMERICAN PSYCHIATRIC ASSOCIATION, 2014, p. 271).

7 Guerras proxy são conflitos travados por atores menores que representam interesses de grandes atores. Exemplos de conflitos armados que são consideradas guerras proxy são as do Iêmen e da Síria, onde os Estados Unidos e outros atores influenciam os grupos beligerantes para “manipular” o conflito de acordo com os seus interesses (PROXY..., 2020).

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Desse modo, pode-se dizer que os conflitos armados são responsáveis por causar os maiores desafios enfrentados pela saúde global, afetando a população das regiões em que há combate. Portanto, cabe aos esforços da cooperação internacional evitar a propagação e a escalada dos conflitos armados no globo, praticando o Direito Internacional de forma a proteger as estruturas médicas nos países envolvidos pela guerra (ICRC, 2008). 2.2 GUIA DE CONFLITOS

Como este guia faz referências à situação de alguns países atualmente em conflito, convém também trazer uma contextualização para essas guerras, as quais, pela multiplicidade de atores envolvidos, podem muitas vezes tornar-se de difícil compreensão. Esta seção, portanto, trará um apanhado de três conflitos: o da Síria, o do Iêmen e o entre Israel e Palestina.

2.2.1 O CONFLITO NA SÍRIA

A guerra na Síria, um dos conflitos mais marcantes da última década, teve início com a Primavera Árabe, um conjunto de levantes populares, iniciados em dezembro de 2010, que se propagaram em países do Oriente Médio e do Norte da África como parte de um processo que repercutiu com a queda de governos em países como a Tunísia e Egito (VIEIRA, 2013). A revolta na Síria teve início após a deposição dos presidentes dos dois países acima citados, colocando em lados opostos as Forças Armadas do país, sob comando do presidente sírio Bashar al-Assad, e o Exército Livre da Síria, criado por membros desertores do exército de Assad que desejavam a saída deste do cargo. Contudo, o conflito passou a contar com uma multitude de grupos rebeldes com interesses distintos, que gerou uma descentralização nas forças opositoras, dos quais o Estado Islâmico passou a se destacar como um dos principais grupos rebeldes. Cabe ressaltar, também, a participação de outros países no conflito: diversos países estrangeiros têm interesses na região e financiam e fornecem armamento bélico para as partes do conflito, destacando-se o apoio dos EUA e seus aliados aos grupos rebeldes moderados e da Rússia ao governo de Bashar al-Assad (SOARES, 2018). Diante de todos os desdobramentos da Guerra Civil Síria, toda a população do país foi fortemente impactada pelos conflitos armados entre os combatentes. Atualmente, o país conta com a maior população de deslocados internos do mundo, além de quase 7 milhões de pessoas terem deixado o país até o início de 2020 na condição de refugiados (UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES, 2020). Ademais, estima-se que 70 mil pessoas faleceram devido às dificuldades causadas pela guerra, como a falta de acesso à água, à comida ou aos cuidados médicos necessários (SOARES, 2018). Desse modo, a atuação da OMS se faz necessária tanto fora do país — auxiliando a população refugiada — quanto dentro, fornecendo ajuda médica e humanitária àqueles que necessitam.

2.2.2 A GUERRA CIVIL DO IÊMEN

A Guerra Civil do Iêmen teve início em 2015, e o início do conflito, assim como a situação na Síria, também se deu após a Primavera Árabe, abalando as estruturas políticas do país. Contudo, a instabilidade política assola o Iêmen ao longo de sua história: até 1990, a região era dividida em dois Estados: o Iêmen do Norte, com relações mais próximas com os países ocidentais e o Iêmen do Sul, aliado da União Soviética. Após a unificação, em 1990, o país tentou estabilizar sua situação política, e a Primavera Árabe evidenciou a fragilidade do sistema. Formou-se uma forte oposição contra o presidente Saleh, que acabou renunciando, deixando o poder com seu vice-presidente, Hadi. Contudo, Hadi não foi capaz de manter a estrutura do sistema, e, em 2015, a guerra eclodiu entre as tropas de Hadi e o movimento Houthi, grupo rebelde xiita. Movimentos radicais, como a al-Qaeda e o Estado Islâmico, também passaram a atuar no país. Nesse contexto, a presença de forças estrangeiras também passou a se fazer presente no território, com os Houthis sendo apoiados por Rússia e Irã e as tropas de Hadi pelos EUA e seus aliados ocidentais e pela Coalizão Saudita, que é liderada pela Arábia Saudita (MACHRY, 2016). É dessa disputa de poder pela região, que nasce um dos maiores e mais difíceis conflitos da modernidade, ao qual a UNICEF considera que afeta principalmente as crianças do país (UNITED NATIONS CHILDREN’S FUND, 2020). Atualmente, a Guerra Civil Iemenita é considerado “o maior desastre humanitário do mundo”, evoluindo para um contexto de completa calamidade social. Segundo



a organização, cerca de 24 milhões de pessoas hoje necessitam de ajuda humanitária no Iêmen, número que representa aproximadamente 80% da população do país (UNICEF, 2020). Em abril de 2020, a coalizão saudita buscou iniciar um cessar-fogo para tentar conter a disseminação do novo coronavírus, que se instaurou no país, agravando a profunda crise (ARÁBIA, 2020). Apesar dos esforços, a doença deixou cerca de 7,8 milhões de crianças sem educação em qualquer instância e estima-se que a crise possa levar o número de crianças desnutridas a 2.4 milhões. Em 2017, a porcentagem da população do Iêmen desnutrida era de 38%, evidenciando o peso desse conflito armado para todos os setores da sociedade (WORLD BANK, 2020b).

2.2.3 O CONFLITO ISRAEL-PALESTINA

O conflito entre Israel e Palestina é provavelmente um dos mais famosos e duradouros conflitos armados do Oriente Médio e do mundo, na medida em que até hoje continua a impactar milhares de vidas árabes e israelenses todos os dias. As tensões têm suas origens do movimento sionista, o qual defende o direito do povo judeu a um Estado nacional independente situado no território do antigo Reino de Israel. Esse movimento se fortaleceu a partir dos anos 30, motivando a migração de milhares de judeus para o território então ocupado pelo povo árabe palestino e teve seu auge após o fim da Segunda Guerra Mundial, quando o mundo se chocou com os horrores do Holocausto (COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS, 2020a; SAYIGH, 1997). Assim, em 1948, em reparação histórica ao povo judeu, a ONU dividiu o território palestino criando o Estado de Israel. A partir de então, os Estados da Liga Árabe decidiram intervir em nome do povo palestino para retomar o território, formando a coalizão militar que atacaria Israel levando à primeira guerra Árabe-Israelense (SAYIGH, 1997). Ao longo da segunda metade do século XX, o território palestino continuou a ser contestado em várias batalhas entre os Estados Árabes e Israel, a exemplo da Guerra dos 6 Dias (1967) e da Guerra do Yom Kippur (1973). Eventualmente, o apoio estadunidense às forças de Israel, o desenvolvimento do exército do país e o enfraquecimento dos principais opositores árabes como o Egito, levaram a sucessivas vitórias por parte do Estado de Israel, o qual ganhou posse de vários territórios estratégicos (CFR, 2020a). Atualmente, Israel continua a violar as normas do direito internacional, as Convenções de Genebra e às resoluções da ONU sobre a ocupação dos territórios da região. Isso ocorre na ocupação ilegítima da Faixa de Gaza, dos Picos de Golã (ao sul da Síria) e da Cisjordânia (ao oeste da Jordânia). O Estado israelense continua a ter um peso enorme sobre as relações árabes, sendo uma das principais extensões dos Estados Unidos sobre a região (CFR, 2020a; HUMAN RIGHTS WATCH, 2020). As principais consequências do conflito para a região são a discriminação severa aos direitos humanos do povo palestino, o êxodo refugiados árabes da região e a continuidade de casualidades diárias por meio de ataques bélicos entre ambos os lados do conflito. Além disso, há uma limitação de recursos como de alimentação, saúde e eletricidade a palestinos nos territórios ocupados onde se constroem assentamentos ilegais perante o direito internacional. Esse é o caso dos territórios de Gaza, da Cisjordânia e dos Picos de Golã, onde há um grave problema de saúde pública na região (HRW, 2020; ASI, 2019).

2.3 DEGRADAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE SAÚDE COMO UMA ARMA DE GUERRA

A precarização das condições de saúde também pode ser do interesse de certos grupos ou indivíduos em um contexto de conflito, vindo a ser usada como arma de guerra. De acordo com um relatório da Safeguarding Health in Conflict Coalition (Coalizão para Garantir a Saúde em Conflito, tradução livre), teriam ocorrido, em 2018, pelo menos 973 ataques a trabalhadores, pacientes e locais de atendimento de saúde em 23 países. Para compreender a armamentização do atendimento de saúde — uma estratégia que priva o acesso de pessoas ao tratamento de saúde, utilizando-se disso como um tipo de arma de guerra — convém a noção de que as consequências de um ataque desse tipo vão muito além das mortes e ferimentos imediatos no local atingido. A diminuição dos recursos e trabalhadores disponíveis a esse serviço impacta toda a população de uma região (SAFEGUARDING HEALTH IN CONFLICT COALITION, 2019). Essa discussão traz à tona consequências pouco mencionadas das guerras, como o aumento na

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transmissão de doenças. No Paquistão e no Afeganistão, bem como em muitos países africanos, vários ataques a vacinadores têm prejudicado esforços para a prevenção de epidemias e para a erradicação de doenças como a poliomielite (SAFEGUARDING HEALTH IN CONFLICT COALITION, 2019). Esses ataques não só freiam os avanços no quesito saúde, como infringem o Direito Internacional Humanitário. Um dos princípios presentes na Primeira Convenção de Genebra, de 18648, fundadora desse direito, e em todas as Convenções que a seguiram, é o da neutralidade médica, norma que diz respeito à não-interferência nos serviços de saúde em um contexto de conflito. Do artigo 1º desta Convenção, “ambulâncias e hospitais militares devem ser reconhecidos como neutros, e devem ser protegidos e respeitados pelos beligerantes enquanto os feridos necessitem de cuidados” (CONVENÇÃO DA CRUZ VERMELHA, 1864, documento eletrônico), enquanto do artigo 2 consta que os trabalhadores da área da saúde “devem contar com a Condição de Neutralidade enquanto permanecerem membros das equipes de socorro ou enquanto houver algum ferido sob seu socorro.” (CONVENÇÃO DA CRUZ VERMELHA, 1864, documento eletrônico). A situação na Síria corresponde, atualmente, ao conflito que mais tem gerado acusações de violação da neutralidade médica devido à quantidade e à letalidade dos ataques aéreos a hospitais. De acordo com especialistas do The Lancet, revista científica de medicina, entre 2011 e 2017 morreram 814 profissionais da saúde na Síria, tendo sido a maior parte dos ataques perpetrada pelo regime Assad (FOUAD et al., 2017). A gravidade da situação tem contribuído para o êxodo desses profissionais, especialmente dos mais experientes, fato que é preocupante não só no sentido do atendimento de saúde atual na Síria como também para a reconstrução de um sistema de saúde em um contexto pós-guerra (UNIVERSITY OF CAMBRIDGE, 2017). A falta de acesso a este atendimento também certamente é um fator para a busca por refúgio em outros países, o que ilustra que os efeitos do ataque aos profissionais da saúde vão muito além das fronteiras sírias (FOUAD et al., 2017). Não poderia ser deixada de lado a crítica que vem sendo feita por várias organizações ao ritmo lento com que a ONU e a OMS têm lidado com o problema da armamentização do atendimento de saúde. Apesar de a ONU ter passado uma resolução, em 2016, condenando os ataques a pessoal médico em zonas de conflito, e de a OMS ter lançado uma iniciativa chamada Sistema de Vigilância para Ataques ao Atendimento à Saúde, observa-se uma continuação da impunidade para os agentes responsáveis pelos ataques (SAFEGUARDING HEALTH IN CONFLICT COALITION, 2019). Portanto, critica-se o fracasso da comunidade internacional em impor as Convenções de Genebra, tendo em vista que a manutenção dessa falha pode levar as violações do direito humanitário a serem vistas como o “novo normal”. No caso da Síria, alguns analistas já usam o termo “normalização da violação da neutralidade médica” (HEISLER; BAKER; MCKAY, 2015). Nesse sentido, o relatório citado anteriormente faz algumas recomendações. Primeiramente, recomenda aos Estados que fortaleçam seu treinamento militar ao redor do princípio da neutralidade médica, que reformem leis que permitam que o acesso a atendimento de saúde por inimigos seja negado, e que melhorem seus mecanismos de investigação e responsabilização dos culpados. No nível internacional, deve caber ao Conselho de Segurança das Nações Unidas e ao Secretário-Geral da ONU tomar as medidas para lidar com os Estados que falharem em implementar tais esforços (SAFEGUARDING HEALTH IN CONFLICT COALITION, 2019).

2.4 CORONAVÍRUS E CONFLITOS ARMADOS

Em 2020, a pandemia do novo coronavírus tem sido assunto central, sendo um novo foco de preocupação na área da saúde. Considerando a proporção dessa nova crise na saúde, que já teve efeitos agressivos em países desenvolvidos, torna-se essencial um estudo de seus impactos nos países em situação de conflito. A presente seção busca explicar como o vírus se espalhou pelo mundo chegando a países em situação de conflito, além de abordar seu impacto nessa dinâmica. Os primeiros casos do vírus foram registrados na província de Wuhan, na China, no final de dezembro de 2019. Rapidamente, outros casos foram surgindo dentro da China e em países vizinhos: primeiramente no Japão, depois na Tailândia e na Coreia do Sul. O primeiro país não-asiático a registrar um caso de coronavírus foi os Estados Unidos, em janeiro. No mesmo mês, a França registrou os primeiros casos no continente europeu, que viria a ser o novo epicentro da doença9. O país que

8 A Convenção de Genebra de 1864 será melhor explicada no tópico 3.1 deste guia. 9 Ainda existe incerteza sobre como o vírus chegou à Europa: novas pesquisas mostraram que ele poderia estar no continente desde dezembro, dois meses antes do primeiro caso registrado (CORONAVIRUS, 2020).



obteve maior destaque neste momento foi a Itália, de onde o vírus foi carregado para diversos outros países europeus — e não-europeus, como o Brasil. A Covid-19, nome dado à doença causada pelo coronavírus, iria encontrar um novo epicentro na América (TAYLOR, 2020). Enquanto a atenção do mundo prendia-se ao norte da Itália, outro ponto de foco do vírus estava no Irã. No final de janeiro, os primeiros casos de Covid-19 no Oriente Médio haviam sido registrados nos Emirados Árabes Unidos, vindos de Wuhan. Mas foi a partir da transmissão no Irã que a doença foi levada para vários países da região, como Líbano, Kuwait, Bahrein, Iraque e Omã. Em fevereiro, um epidemiologista do Escritório Regional da OMS para o Mediterrâneo Oriental já apontava para a vulnerabilidade de países cujos sistemas de saúde haviam sido severamente enfraquecidos por conflitos, citando a Síria, o Iraque, o Iêmen e a Líbia (PIETROMARCHI, 2020). Considerando o potencial de propagação do Coronavírus em zonas de conflito, a ONU pediu por um cessar-fogo global. Havia a esperança de que a pandemia fosse levar a uma redução nas hostilidades, no entanto observou-se o contrário: em muitos países a violência só aumentou. De acordo com o Instituto da União Europeia para os Estudos de Segurança, a nova crise global tenderá a agravar a dinâmica de conflitos em três eixos: a crise de saúde, a crise econômica e o vácuo de poder (MUSTASILTA, 2020). A primeira trata do impacto da pandemia em si, que deve exacerbar as desigualdades ao atingir com mais força grupos mais vulneráveis. Um exemplo disso são os habitantes dos superlotados campos de deslocados internos na Síria, onde a falta de espaço para se fazer o distanciamento físico, bem como o acesso limitado à água, a medicamentos e a locais de atendimento de saúde são fatores que convergem para o aumento da velocidade de transmissão do vírus (FEARS, 2020). Essa maior desigualdade tende a aumentar a tensão, podendo levar a revoltas (MUSTASILTA, 2020). Quanto à crise econômica que já vem sendo sentida, pode-se prever que vá pressionar instituições estatais já fracas nos países em conflito, além de prejudicar esforços de paz através, por exemplo, de contrações no orçamento de missões de paz. Finalmente, a crise do coronavírus tem criado um vácuo de poder em alguns países, conforme os Estados realocam recursos para lidar com a pandemia e acabam, nesse sentido, com uma menor capacidade de resposta a grupos armados. O que tem se observado, portanto, foi um fortalecimento, principalmente, de grupos armados não-estatais, tendo como exemplo o Estado Islâmico, que aumentou sua atividade no Iraque e na Síria (MUSTASILTA, 2020).

3 AÇÕES INTERNACIONAIS PRÉVIAS Este tópico apresentará as Convenções de Genebra e algumas das principais iniciativas globais da ONU e da OMS na tentativa da erradicação de conflitos violentos e no controle de suas consequências relacionada ao acesso à saúde.

3.1 CONVENÇÕES DE GENEBRA: TRATADOS INTERNACIONAIS PARA A SAÚDE EM CONDIÇÕES DE GUERRA

A Convenção de Genebra de 1864, aprovada em uma conferência diplomática por doze Reinos e Estados europeus, foi a primeira convenção a estabelecer princípios do Direito Humanitário Internacional, no qual se incluíam questões quanto ao atendimento médico em conflitos armados em terra. Nela, estabeleceu-se a proteção a enfermos e feridos, bem como para toda a equipe médica envolvida nas batalhas (COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA, 2010). Com o passar dos anos, outras três Convenções de Genebra foram convocadas, com o objetivo de modernizar e adaptar o texto inicial para as novas questões relacionadas ao avanço na tecnologia dos materiais bélicos e da assistência médica. A Segunda Convenção, de 1906, estendeu a proteção aos conflitos navais, enquanto a Terceira Convenção, de 1929 ampliou os direitos aos prisioneiros de guerra. Percebe-se que, até então, os acordos tratavam apenas sobre questões relacionadas ao atendimento de combatentes (CICV, 2010). Contudo, os eventos da Segunda Guerra Mundial tornaram evidentes a necessidade de formulação de tratados direcionados à proteção dos civis em tempos de guerra. Assim, em 1949, na Quarta Convenção de Genebra, os tratados passaram a englobar a proteção da população de zonas de

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conflito. Nela, se determinam as obrigações dos países com a população civil daquele território, mais especificamente sobre os procedimentos de socorro humanitário e de internação hospitalar dessas pessoas (CICV, 2010). Posteriormente, dois Protocolos Adicionais foram criados e adicionados às quatro Convenções em 1977, após o aumento expressivo na quantidade de conflitos armados internos e de guerras de libertação nacional no mundo. Eles fortalecem a proteção às vítimas dos conflitos armados, colocando novos limites na maneira em que as guerras são travadas (CICV, 2010).

3.2 INICIATIVAS DA ONU E DA OMS

Os esforços internacionais para a redução dos impactos dos conflitos armados na vida das pessoas traduzem-se em diferentes iniciativas pelo mundo, que trazem à tona as dramáticas consequências da guerra na vida das populações. O primeiro instrumento entre as principais iniciativas para a redução dos conflitos armados foi a Convenção para a Prevenção e Punição do Crime de Genocídio, formulada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1948, em resposta às atrocidades vistas na Segunda Guerra Mundial (UNITED NATIONS, 2020). A tortura, vista como parte do cenário de inúmeras guerras ao longo da história da humanidade, foi pauta da Convenção das Nações Unidas contra Tortura e Outras Formas de Tratamento ou Punições Cruéis, Desumanas ou Degradantes, de 1984. A convenção considera a tortura perpetrada por autoridades públicas ou outros indivíduos agindo em capacidade oficial como qualquer ato que inflige dor, sofrimento severo, físico ou mental contra uma pessoa com a finalidade de obter informações, confissões ou simplesmente reprimir (KRUG et al., 2002). Dentre as iniciativas criadas para se investigar e documentar a tortura encontra-se o Protocolo de Istambul publicado em 1999 pela ONU, que auxilia as autoridades a impedir a prática da tortura durante conflitos armados (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2001). Após o massacre de Ruanda em 199410, que resultou em aproximadamente 800 mil mortes e no deslocamento em massa de pessoas para fora do seu território original (ONU, 2019), foi possível perceber que muitas mortes poderiam ter sido evitadas se dados epidemiológicos e de saúde estivessem acessíveis e uma estratégia de atendimento de emergência tivesse sido construída no início do conflito. Nesse sentido, a OMS oferece dados vitais de saúde com a finalidade de tomar decisão e planejar as ações através da chamada Rede de Inteligência em Saúde para Planejamento Avançado de Contingência (RISPAC) (NOJI, 1998). A Rede oferece dados para todos os países sobre seus indicadores de saúde, recomenda ações de boas práticas em saúde e dados sobre vigilância sanitária (KRUG et al., 2002). Após algumas experiências de sucesso com comunidades pelo mundo, agentes da OMS perceberam que profissionais de saúde podem ser veículos para a transmissão de paz nos cenários em que populações vulneráveis habitam uma sociedade violenta. Assim, a Estratégia da Saúde como Ponte para a Paz foi formalmente aceita pela 51ª Assembléia Mundial da Saúde, em maio de 1998, seguindo o objetivo máximo de entregar "Saúde para todos no século XXI". O objetivo da rede é proporcionar aos profissionais de saúde um ambiente em que se possa recuperar os danos físicos e mentais sem deixar de reconhecer que é necessário prezar pela paz e entre os povos rivais. (WHO, 1998). Outra iniciativa estratégica organizada para a prevenção e o controle de conflitos armados violentos é o Comitê Permanente Interagencial (CPIA). Criado em 1991 na Assembleia Geral da ONU, o CPIA é uma ferramenta essencial para organização da ajuda humanitária pelo mundo, pois seu objetivo é oferecer respostas rápidas e coerentes às crises atendidas. O comitê também tem o importante papel de mediar o diálogo entre as partes em conflito, buscando o consenso pela paz (INTER-AGENCY STANDING COMMITTEE, 2020).

3.3 AJUDA HUMANITÁRIA INTERNACIONAL

A ajuda humanitária é entendida como iniciativas imparciais, neutras e politicamente independentes cujo objetivo é voltado para salvar e proteger vidas, bem como aliviar o sofrimento, em situação de conflitos e de instabilidade social, política e econômica. Esta não necessariamente precisa ser solicitada por um governo, mas precisa haver um consenso internacional acerca da sua necessidade. A ajuda humanitária é mais comumente enviada em casos de conflitos armados, de desrespeito à

10 Genocídio da etnia Tutsis pelos Hutus em Ruanda após o atentado do Presidente Juvénal Habyarimana (ONU, 2019).



Convenção de Genebra para proteção de civis — como ocorreu na Guerra Civil da Síria —, de desastres naturais — a exemplo do terremoto no Haiti no ano de 2010 — e de pobreza indiscriminada — como vivido no Sudão no começo dos anos 2000. Estas atuam em momentos em que o Estado se torna incapaz de prover a devida assistência à população. Assim, muitas vezes, são essenciais para o cuidado médico dos civis afetados por conflitos (RAATZ, 2019). A seguir, serão abordadas duas das maiores organizações responsáveis por fornecer ajuda humanitária internacional: o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) e o Médicos sem Fronteiras (MSF).

3.3.1 COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA (CICV)

O CICV é uma organização humanitária de 80 milhões de pessoas que se reuniu pela primeira vez em 1863 em Genebra, na Suíça. Sua atuação internacional iniciou a partir da pressão existente na época para que os governos adotassem a Primeira Convenção de Genebra. Como resultado disso, a CICV passou a atuar mesmo antes da Primeira Guerra Mundial, agindo até os dias atuais em variadas operações, desde a retirada de minas terrestres remanescentes dos conflitos até o fornecimento de água em zonas de guerra. Dessa maneira, a organização busca reduzir a mortalidade e o sofrimento nas várias demandas humanitárias internacionais (CICV, 2020b). Por tais razões, desde a criação da CICV foram assinados mais de 50 acordos com Estados que reconhecem a organização como autônoma e conferem a ela uma série de privilégios11 e imunidades de acordo com o Direito Internacional. A CICV possui papel de observador na Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (DEYRA, 2001).

3.3.2 MÉDICOS SEM FRONTEIRAS (MSF)

O MSF foi criado no ano de 1971 por médicos e jornalistas franceses. Sua primeira ação médica de grande escala foi durante a crise de refugiados do Camboja, em 197512. Desde então, o órgão esteve presente nos mais diversos cenários, como na Guerra do Afeganistão e no massacre de Ruanda. O MSF já foi inclusive premiado com o Nobel da Paz no ano de 1999, em reconhecimento ao trabalho nos mais diversos países (MÉDICOS SEM FRONTEIRAS, 2020c.). É evidente, portanto, que a ajuda humanitária pode vir de diversos atores do sistema internacional quando houver necessidade. Cabe a estes e aos demais atores deste cenário entrar em consenso acerca de como proceder em situações de conflito a fim de que civis jamais tenham seus direitos desrespeitados.

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO A República Islâmica do Afeganistão enfrenta uma guerra desde o ano de 2001 até a presente data, caracterizada pela atuação desestabilizadora de grupos radicais como o Talibã. Desde o início desse conflito, o país recebe ajuda humanitária, de equipes médicas a recursos financeiros, do CICV, do MSF e das Nações Unidas (CICV, 2001; MSF, 2001; ONU, 2017). Ao longo da história, a República da África do Sul passou por conflitos em que se fez necessária a intervenção internacional. Atualmente, o MSF e o CICV atuam na África do Sul, esta segunda instituição lutando sobretudo contra o vírus HIV, que permeia muitas vidas no país (CICV, 2020a, MSF, 2020a). A República Federal da Alemanha foi uma das cinco maiores doadoras voluntárias da OMS durante o período de 2018 e de 2019, ajudando também com a preparação para missões de países em emergência (WHO, 2020c). Além de trabalhar com algumas organizações de ajuda humanitária, como a Cruz Vermelha, a Alemanha fornece financiamento direto à ajuda humanitária relacionada a determinados conflitos, como a situação no leste da Ucrânia (ALEMANHA, 2020). O Reino da Arábia Saudita é país-chave na Guerra do Iêmen, que perdura desde 2015 até os dias atuais, tendo formado uma coalizão para intervir no país (ARÁBIA, 2019). Os próprios ataques realizados pela coalizão liderados pela Arábia Saudita foram condenados pela ONU por ter matado

11 A personalidade jurídica internacional do CICV conferiu qualidade de observador na Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (DEYRA, 2001). 12 O Camboja é um país localizado no Sudeste Asiático que, em 1975, passou por uma guerra civil causada pela disputa entre o governo atuante no momento, do ditador Lon Nol, e o partido comunista Khmer Vermelho. Esse contexto gerou uma crise humanitária que ocasionou uma forte onda de migrações (ETZBERGER, VIEIRA, BORGES, 2017).

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dezenas de civis, entre mulheres e crianças, no Iêmen (ONU, 2018). Apesar de ser membro ativo da OMS, até hoje o país utiliza de meios militares para tentar encerrar a resistência dos rebeldes Houthis e restaurar o governo de Mansur Hadi, deposto em 2015. Para os militares sauditas que atuam junto aos EUA, essa ação poderia estabilizar a região e isolar o Irã, que apoia a rebelião Houthi (YEMEN, 2020). Esses fatos colocam a Arábia Saudita em uma posição delicada diante do comitê da OMS. A República Argentina já afirmou seu compromisso com a promoção da saúde em estratégia de cooperação realizada conjuntamente com a Organização Pan-Americana de Saúde, estabelecendo prioridades que buscam avançar até um sistema de saúde com acesso e cobertura universal a serviços de qualidade; melhorar a gestão de riscos à saúde vindos do ambiente, da mudança climática, das atividades humanas, assim como ameaças infecciosas, químicas, toxicológicas, nucleares e radiológicas (ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD, 2017). Os fatos demonstram uma posição de tentativa de cooperação com os demais países dentro da OMS buscando a melhoria dos sistemas de saúde mundiais. A Comunidade da Austrália possui atendimento universal de saúde, que combina acesso gratuito a serviços hospitalares e acesso subsidiado a serviços médicos e farmacêuticos, de acordo com as demandas e à renda dos usuários. Assim como outros países, possui uma agenda estratégica para cooperação junto à OMS, visando o fortalecimento da saúde para ameaças infecciosas que alcancem regiões internacionais, a promoção de sistemas de saúde universais e centrado nas pessoas dando suporte a países em situação de guerra, e o fortalecimento da regulação de saúde e trabalhando junto à OMS para alcançar a excelência (WHO, 2017a). A República Federativa do Brasil é um país participante de missões humanitárias em países em emergência, como foi o caso recente de Moçambique (BRASIL, 2019). Além disso, em 2018 o Brasil compôs uma equipe para ajuda humanitária em países em situação de emergência, mais especificamente de desastres naturais e de surtos de doenças (MENDES, 2018). No Norte do país, no estado de Roraima, o MSF atua auxiliando os imigrantes venezuelanos, por conta da crise migratória. Muitos que chegam encontram-se com saúde precária e também encontram condições sanitárias muito frágeis, causando a presença dessa organização no país (MSF, 2019). A República Popular da China atua junto à OMS cooperando no fortalecimento do sistema nacional de saúde do país e expandindo sua parceria global de apoio aos esforços de outros países para responder a crises e surtos internacionais (WHO, 2020g). Recentemente, o país virou foco de atenção na questão de saúde internacional ao ser o primeiro epicentro da epidemia de Coronavírus. Contudo, a China é considerada o país que mais colabora internacionalmente para a erradicação e controle da Covid-19 (WHO, 2020d). A República Árabe do Egito está preparada para ajudar países que precisam de auxílio (EGITO, 2020a). Essa ajuda, por sua vez, é principalmente voltada para países africanos, e normalmente é oferecida em forma de apoio financeiro e material a missões humanitárias (EGITO, 2020b). Os Estados Unidos da América mantinha a posição de maior doador voluntário da OMS (WHO, 2020h), possuindo um escritório voltado à população, aos refugiados e à migração (U.S. DEPARTMENT OF STATE, 2020). Entretanto, nos últimos anos o país tem apresentado uma postura reacionária a muitas tendências internacionais. Em meio à pandemia da Covid-19, o presidente Donald Trump anunciou a saída estadunidense da OMS, prevista para julho de 2021, acusando a organização de ser “negligente em relação ao vírus e conivente com os interesses chineses” (MARS, 2020). A República Francesa (França) é historicamente um dos maiores colaboradores com as iniciativas da OMS no mundo. Estando entre as 10 maiores economias do mundo, o país anualmente investe em média 500 milhões de euros em programas de melhoria da saúde global, a exemplo do Fundo Global para Combater a AIDS, a Tuberculose e a Malária (WHO, 2020b). Além disso, a França conduz uma missão ativa com as Nações Unidas contra a propagação de conflitos, se destacando na luta contra a inserção de crianças em contextos de guerra (FRANÇA, 2019). A República do Iêmen é um país afetado severamente pela guerra civil instalada em seu território desde 2015, impedindo que a economia cresça e que serviços de saúde essenciais sejam oferecidos à população (CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY, 2020a). O governo do país, com a ajuda dos EUA e da Arábia Saudita, luta contra o grupo rebelde Houthi. Os esforços organizados pela ONU em conjunto com o governo do Iêmen para negociar um acordo de paz com os rebeldes fracassaram, falhando em concluir uma o que hoje é uma das maiores calamidades sociais do mundo (CFR, 2020c; BBC, 2020b). A República Islâmica do Irã têm forte influência econômica e política sobre os países do Oriente Médio (CIA, 2020b). O país coopera com a OMS nos esforços de controle de vetores de doenças



por mudanças climáticas, que favorecem o ressurgimento de algumas doenças, além das inundações e secas que também afetam a produção agrícola e aumentam o potencial para crises humanitárias. O Irã é um país envolvido em vários conflitos, como a guerra do Iêmen, gerando atritos com os EUA, que possuem interesse econômico e geopolítico na região do país. Os EUA impõem duras sanções econômicas ao país, que ameaçam o acesso à saúde da população iraniana (ALMUKHTAR et. al., 2020; VAKIL, 2020). Dessa forma, a ação dos ataques externos norte-americanos e a presença de grupos terroristas são atualmente as maiores preocupações para a segurança e a saúde do povo iraniano (ONU BRASIL, 2018; VAKIL, 2020). A República do Iraque, ao longo de sua história recente, passou por uma série de conflitos armados, como a guerra com o Irã, com o Kuwait e as invasões estadunidenses (CIA, 2020c). Recentemente, o país enfrentou uma guerra civil no seu território e ainda luta para reduzir ao máximo as casualidades enfrentadas, provocadas pela presença do Estado Islâmico até o ano de 2017. Atualmente, o país está em transição para se restabelecer politicamente (CFR, 2020b; MUIR, 2015). A OMS contribui significativamente para a reorganização dos sistemas de saúde no país implementando um programa de orçamento regular, onde o governo iraquiano financia a assistência oferecida pela instituição, além de realizar atividades de observação para verificar a distribuição equitativa de suprimentos e equipamentos médicos pelo governo do Iraque (WHO, 2003). O Estado de Israel é historicamente conhecido pelo conflito israel-palestino que se arrasta há cerca de oito décadas. O país utiliza forças militares pesadas para coagir milhares de palestinos diariamente para fora do território ocupado por seus exércitos, desempenhando um claro desrespeito às Convenções de Genebra e às resoluções da ONU sobre Direitos Humanos (SAYIGH, 1997). O conflito é responsável pelo deslocamento e genocídio de milhares de palestinos todos os anos. A crise de saúde do território palestino é, atualmente, uma das mais difíceis de se atingir uma resolução clara no mundo, visto que o envolvimento da ONU e da OMS são limitados pela política internacional dos Estados Unidos e de Israel perante os fóruns internacionais de debate (FLINT, 2014; HRW, 2020). A República Italiana (Itália) é um país de histórico de poucas incursões em conflitos armados após a Segunda Guerra Mundial. Atualmente, têm co-liderado trabalhos em conjunto com a OMS, por meio do Escritório Europeu de Investimento para Saúde e Desenvolvimento (WORLD HEALTH ORGANIZATION REGIONAL OFFICE FOR EUROPE, 2020a; 2020b). O Japão têm papel importante quanto as ações da OMS mundialmente, tendo recentemente contribuído com US 2,7 milhões para a Organização Pan-Americana da Saúde no enfrentamento do Coronavírus na América. Além disso, desempenha papel essencial em campanhas mundiais de combate a doenças como catapora, tuberculose e malária, influenciando diretamente a construção de estruturas de saúde em zonas de combate (OPAS, 2020; LLANO; SHIBUYA, 2011). A Grande República Socialista Popular da Líbia Árabe enfrenta problemas como a falta de medicamentos, a má distribuição de profissionais e a falta de recursos financeiros (WHO, 2017b). Tendo antigamente um dos melhores padrões de vida na África, o país viu seu sistema de saúde deteriorar-se na crise que se seguiu à derrubada do líder político Muammar Gaddafi, em 2011, a qual eventualmente evoluiu para a guerra civil travada até hoje. Ataques a locais de atendimento de saúde são frequentes, tendo sido registrados vinte só nos primeiros cinco meses de 2020. Em meio à crise da Covid-19, respiradores também têm sido danificados ou destruídos nessas ocasiões, somando-se ao quadro preocupante (HEALTH SECTOR, 2020a). Os Estados Unidos Mexicanos (México) não estão envolvidos em um conflito, mas enfrentam altas taxas de violência, devido aos confrontos entre os maiores cartéis de drogas do país, o que prejudica o acesso à saúde da população do país (GRANT, 2020). Ao mesmo tempo, o México é ativo na cooperação internacional para a saúde, participando de projetos no âmbito da OMS e recebendo ajuda humanitária de ONGs como o MSF para cessar a violência interna (MSF, 2020b). O Reino da Noruega é conhecido por seu sistema de saúde de qualidade (NIKEL, 2017). Em sua política externa, o governo norueguês tem a saúde global como uma de suas prioridades (NORWAY IN GENEVA, 2016), investindo em várias iniciativas com a Gavi Alliance para aumentar a imunização em países pobres e apoiando a OMS, ainda mais na crise da Covid-19 (NORWAY, 2020). Quanto aos conflitos internacionais, o país tende a ser neutro e trabalha pela proteção de civis e dos sistemas de saúde, em parceria com a OMS e com órgãos como a Cruz Vermelha (NORWAY, 2019). O Estado da Palestina têm um sistema de saúde severamente precarizado por décadas de violência e ocupação de seu território. O país enfrenta cortes de energia frequentes e grande parte da sua população é assolada pela fome e pela falta de acesso à água tratada (UNITED NATIONS RELIEF

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AND WORKS AGENCY FOR PALESTINE REFUGEES IN THE NEAR EAST, 2020). Agravando esse quadro estão os ataques de Israel a profissionais de saúde palestinos (WHO, 2018), o que constitui uma violação do direito internacional, além de outras medidas israelenses como o bloqueio de Gaza, imposto em 2006 (UNITED NATIONS OFFICE FOR THE COORDINATION OF HUMAN AFFAIRS, 2020b). O Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte é, em 2020, o quinto maior contribuinte da OMS (MARTINČEVIĆ, 2020). Seu sistema de saúde, o National Health Service (NHS) é estatizado e alinha-se ao princípio da OMS da cobertura de saúde universal (WHO, 2019c), sendo exemplo a nível mundial. Perante a crise da Covid-19, o país vem doando generosamente para a OMS, para agências da ONU e para ONGs a fim de combater o vírus em países vulneráveis, como o Iêmen (LOCK, 2020). O envolvimento da Federação Russa (Rússia) em guerras regionais como a da Síria e a da recente disputa sobre a região da Crimeia com a Ucrânia constroem uma posição controversa desse país quanto à preservação da saúde global. Apesar do Estado russo ser internacionalmente comprometido com as Convenções de Genebra e seus Protocolos Adicionais e participar ativamente de iniciativas de proteção da saúde global e desenvolvimento em países de baixa e média renda, a sua postura de fomento a conflitos internacionais geram críticas sobre seu comprometimento com os acordos na área da saúde (WHO EUROPE, 2014; RUSSIA, 2015). A República Árabe da Síria enfrenta uma Guerra Civil, que é um dos casos atuais mais notórios de violação da neutralidade médica. A ameaça de ataques a locais de atendimento médico é um dos fatores que têm levado ao fechamento de muitos destes locais, o que implica em um acesso ainda mais limitado da população a serviços básicos de saúde, em uma maior escassez de remédios e em um maior risco de transmissão de doenças como o sarampo (WHO, 2020f). A chegada da OMS e da ajuda humanitária é uma tarefa difícil nesse conflito, devido a grande quantidade de grupos participantes da guerra. Além disso, a ONU, a OMS e as ONGs também fornecem apoio para abrigar refugiados e ofertar assistência médica a estes (OCHA, 2020a). A República Federal da Somália enfrenta um conflito armado intenso desde 1991, quando o regime de Siad Barre foi derrubado após 22 anos de governo. Desde então, o país se dividiu em diversas facções, que constantemente utilizam da violência e da pirataria. Milhões de naturais da Somália foram forçados a migrar e aqueles que ainda habitam o país lidam com a insegurança alimentar e salutar, sendo uma das regiões mais carentes por ajuda humanitária e pela atuação da OMS (BRASIL, 2020). Com a chegada do novo Coronavírus, o país que já sofria com uma forte epidemia de cólera e com escassez alimentar entrou em total colapso, ressaltando a importância da atuação da OMS e da cooperação internacional para reerguer o país em meio ao conflito (HUSSEIN; AHMED, 2020). Desde 2011, a República do Sudão está inserida em um conflito armado interno no sul do país, que atualmente gera um dos cenários mais frágeis do mundo em termos de saúde e de condições humanitárias, onde a falta de alimentos e suprimentos básicos leva a altos níveis de migração e de mortalidade (HRW, 2018). O conflito já acarretou em 300 mil mortes e 2,7 milhões de pessoas forçadas para fora do país (DAHIR, 2020). O Reino da Suécia é um grande contribuinte às doações da OMS e possui um dos maiores índices de doação per capita do mundo (WHO, 2020i). Quanto ao tópico de doenças em contextos de emergência, em 2015, foi um dos países que mais defendeu a permanência da missão de ajuda em território sírio. Além disso, a Suécia acredita que a ajuda humanitária se trata de uma medida temporária, visto que o foco deveria ser a solução política dos conflitos (GOVERNMENT OFFICES OF SWEDEN, 2015). A República Oriental do Uruguai possui um sistema de saúde pública de referência global, com taxas de vacinação superando 90% para doenças como DPT, sarampo e hepatite B (WORLD BANK, 2019b). O país é internacionalmente compromissado com a paz, participando de projetos internacionais como o Protocolo Opcional sobre o Envolvimento de Crianças em Conflitos Armados, dentre outros. (WHO, 2020j).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) Quais medidas devem ser tomadas internacionalmente para reconstruir os sistemas de saúde afetados pelos conflitos? E como se pode contribuir para entregar atendimento de qualidade para populações nessa situação?



(2) Que medidas devem ser tomadas para impedir que países pratiquem ações em conflitos que violem as determinações das Convenções de Genebra?

(3) Como o Coronavírus pode impactar os conflitos armados ocorrentes? Como ele pode ser combatido?


ALEMANHA. Ministério das Relações Exteriores. Humanitarian assistance in eastern Ukraine: Germany increases its support. 6 mar. 2020. Disponível em: https://www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/themen/humanitaerehilfe/humanitarian-assistance-eastern-ukraine/1672134. Acesso em: 06 mar. 2020.ALMUKHTAR, Sarah et al. Maps: how the confrontation between the USA and Iran increased. The New York Times, Online, 8 jan. 2020. Disponível em: https://www.nytimes.com/interactive/2020/01/03/world/middleeast/iraq-embassy-baghdad-airport-attack.html. Acesso em: 31 ago. 2020 AMERICAN PSYCHIATRIC ASSOCIATION. Manual diagnóstico e estatístico de transtornos mentais. Porto Alegre: Artmed, 2014.ARÁBIA Saudita declara cessar-fogo com Iêmen por causa pandemia de coronavírus. CNN, Online, 9 abr. 2020. Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/internacional/2020/04/09/arabia-saudita-declara-cessar-fogo-com-iemen-por-causa-pandemia-de-coronavirus. Acesso em: 9 abr. 2020. ARÁBIA Saudita usa crianças soldado do Iêmen para proteger sua fronteira. Veja, Online, 2 abr. 2019. Disponível em: https://veja.abril.com.br/mundo/arabia-saudita-usa-criancas-soldado-do-iemen-para-proteger-sua-fronteira/. Acesso em: 23 mar. 2020. ASI, Yara. The Conditional Right to Health in Palestine. Al Shabaka, Online, 30 jun. 2019. Disponível em: https://al-shabaka.org/briefs/the-conditional-right-to-health-in-palestine/. Acesso em: 9 mar. 2020. BETANCOURT, Theresa Stichick; KHAN, Kashif Tanveer. The mental health of children affected by armed conflict: Protective processes and pathways to resilience. International Review of Psychiatry, Cambridge, v. 20, n. 3 p. 317-328, jul. 2009. Disponível em: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09540260802090363?scroll=top&needAccess=true. Acesso em: 16 mar. 2020. BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Brasil enviará dois aviões Hércules com ajuda humanitária para Moçambique. 27 mar. 2019. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/20214-brasil-enviara-dois-avioes-hercules-com-ajuda-humanitaria-para-mocambique. Acesso em: 06 mar. 2020. BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Portal Consular: Somália. 2020. Disponível em: http://www.portalconsular.itamaraty.gov.br/seu-destino/somalia#seguranca. Acesso em: 06 mar. 2020.BROWN, Theodore M.; CUETO, Marcos; FEE, Elizabeth. A transição de saúde pública 'internacional' para 'global' e a Organização Mundial da Saúde. História, Ciências, Saúde-manguinhos, Rio de Janeiro, v. 13, n. 3, p.623-647, set. 2006. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1590/s0104-59702006000300005. Acesso em: 6 maio 2020. CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY (CIA). Economy: Yemen. The World Factbook, Online, 2020a. Disponível em: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/ym.html. Acesso em: 31 ago. 2020.CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY (CIA). Government: Iran. The World Factbook, Online, 2020b. Disponível em:https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/ir.html. Acesso em: 31 ago. 2020.CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY (CIA). Government: Iraq. The World Factbook, Online, 2020c. Disponível em: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/iz.html. Acesso em: 31 ago. 2020.COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA (CICV). Afeganistão: Ajuda humanitária. 19 out. 2001. Disponível em: https://www.icrc.org/pt/doc/resources/documents/misc/5tndfb.htm. Acesso em: 23 mar. 2020.COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA (CICV). As Convenções de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais. 29 out. 2010. Disponível em: https://www.icrc.org/pt/doc/war-and-law/treaties-customary-law/geneva-conventions/overview-geneva-conventions.htm. Acesso em: 21 mar. 2020. COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA (CICV). África do Sul. 2020a. Disponível em: https://www.icrc.org/pt/onde-o-cicv-atua/africa/africa-do-sul. Acesso em: 23 mar. 2020. COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA (CICV). O Movimento. 2020b. Disponível em: https://www.icrc.org/pt/o-cicv/o-movimento. Acesso em: 17 mar. 2020.CONVENÇÃO DA CRUZ VERMELHA. 22 ago. 1864, documento eletrônico.. Disponível em: http://bit.ly/2PIqt60. Acesso em: 29 fev. 2020.

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SENADO FEDERAL A Reforma da Previdência

Isadora dos Santos Rodrigues, João Pedro Gedoz, Leonardo de Oliveira Gandolfi, Luana de Meneses Borba e Magnus Kenji Hernandes Hübler Hiraiwa1


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QUESTÕES NORTEADORAS(1) Como funciona o Estado brasileiro e o seu orçamento?

(2) Como funciona o sistema previdenciário brasileiro?

(3) Quais são as modificações propostas pela Nova Previdência?

(4) Quais são os argumentos favoráveis e contrários à reforma da previdência?

APRESENTAÇÃO

Com a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 6/2019 entregue pelo Governo ao Congresso Nacional, um tema polêmico para os brasileiros, que divide opiniões até mesmo entre os especialistas, precisa necessariamente ser enfrentado pelo Senado Federal: a Reforma da Previdência. A Previdência Social funciona como um seguro para os cidadãos, de forma que eles tenham direito a receber uma aposentadoria quando pararem de trabalhar e de usufruir de benefícios em casos envolvendo doença, invalidez, desemprego, morte, maternidade e prisão. Para poder usufruí-lo, é necessário contribuir para a previdência, de modo que o valor destinado a esse fim é descontado mensalmente do salário dos trabalhadores contratados ou pago voluntariamente pelos profissionais autônomos (REGRAS, 2019). O contexto do debate é um país que lida com os reflexos do crescimento da expectativa de vida da sua população e a consequente transformação da forma da sua pirâmide demográfica, ao mesmo tempo que surge a necessidade de adaptação às constantes mudanças do mercado de trabalho. O desafio lançado é refletir sobre como formular um sistema de aposentadoria que possa garantir os direitos dos cidadãos, gerenciar o orçamento da União e equilibrar as desigualdades do país. Decidir sobre o funcionamento da previdência social está a cargo dos representantes políticos do Brasil. São eles que possuem o poder, dado pelos seus eleitores, de definir sobre todos esses fatores. Diante disso, é relevante interligar o tema a noções acerca da organização do Estado brasileiro, sua estrutura normativa e o funcionamento das instituições democráticas. Nesse sentido, o poder público no Brasil está dvidido em três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), os quais são independentes e harmônicos entre si. Assim, eles compõem o chamado Sistema de Freios e Contrapesos, o que significa que os poderes podem impedir uns aos outros, inibindo abusos, e que cada um deles exerce majoritariamente as seguintes funções: Executivo — administrar; Legislativo — elaborar as leis; Judiciário — garantir o exercício dos direitos (FERREIRA FILHO, 2015). Quanto à forma de governo, nosso país adota o modelo de República, caracterizado por mandatos políticos transitórios — e não vitalícios, ao contrário de uma Monarquia. Além disso, optou-se pelo regime presidencialista, sendo atribuída ao Presidente da República tanto a função governamental quanto a representação do Estado (NETTO, 1975). A República Federativa do Brasil constitui-se em um Estado Democrático de Direito formado pela União, estados, municípios e o Distrito Federal. Observa-se, assim, que há mais de uma esfera de poder, pois ele é descentralizado entre esses atores que são autônomos entre si, cada qual possuindo suas competências e responsabilidades. Mesmo assim, as unidades federativas são coordenadas por um núcleo central, a União, e não possuem o direito de se separar. Pelo fato de serem dotados dessa certa autonomia, os estados e o Distrito Federal possuem representação igualitária no Senado Federal, cada um elegendo três senadores, o que dá um total de 81 parlamentares (TAVARES, 2012). Esses representantes integram o legislativo brasileiro, o qual segue um sistema bicameral, formado por duas Casas que compõem o Congresso Nacional: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. O mandato dos senadores é de oito anos, sendo elegíveis para o cargo apenas os cidadãos com idade mínima de 35 anos (BRASIL, 1988). Essa estrutura está prevista na Constituição Federal de 1988, um conjunto de normas superiores que regulam o funcionamento do Estado e às quais se submetem todas as outras legislações nacionais. Assim, a Constituição serve como uma base para o poder público, conferindo validade às demais normas do sistema, de modo que tudo que a contrariar é denominado de inconstitucional e não deve ser admitido (TAVARES, 2012).



No âmbito da Previdência Social, a Constituição de 1988 representa uma inovação em relação às regulamentações anteriores, pois assegura novos direitos e apresenta o conceito de “seguridade social”, o qual engloba as áreas da saúde, previdência e assistência social. Dentro desse quadro, estabeleceu-se que, enquanto a saúde e a assistência social são direitos assegurados aos necessitados, os benefícios da previdência são garantidos apenas aos contribuintes (DEUD, 2008). Como a Previdência Social é um dos direitos sociais presentes no texto constitucional, mudanças no sistema só podem ocorrer por meio de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), observando um processo de tramitação que possui as seguintes etapas: (i) análise de admissibilidade na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania; (ii) análise do conteúdo da proposta por uma comissão especial; (iii) votação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal (as votações ocorrem separadamente e o quórum de aprovação é três quintos dos parlamentares em cada Casa); e (iv) se aprovada, a PEC é promulgada como uma emenda constitucional. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2019c). Portanto, o objetivo do debate no Senado Federal é definir se a PEC 6/2009, apresentada pelo Presidente da República Jair Bolsonaro, deve ser aprovada integralmente, rejeitada ou aprovada com alterações. Pela leitura das informações a seguir, será possível percorrer a trajetória histórica da Previdência Social e construir argumentos que sirvam de embasamento para as ideias a serem defendidas no Plenário do Senado.

1 HISTÓRICO

Nesta seção expõe-se a história do sistema previdenciário brasileiro, desde as suas origens até os dias de hoje, considerando os principais processos que compuseram a formação do sistema previdenciário atual, bem como as propostas e os debates que permearam a questão desde a elaboração da Constituição de 1988. O objetivo desta seção é compreender como se desenvolveu o sistema previdenciário brasileiro até sua configuração contemporânea.

1.1 A CONSTRUÇÃO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988

A constituição de 1824 foi o primeiro documento que fez referência a uma forma de previdência social, garantindo aos cidadãos o direito aos “socorros públicos”, porém sem definições precisas sobre a como exigir esse direito. Em 1888, foi promulgada a primeira legislação específica sobre Direito Previdenciário no Brasil, o Decreto n° 9.912, de 26 de março de 1888, que regulou o direito à aposentadoria dos empregados dos correios. A constituição Republicana de 1891 estabeleceu que a União custearia as aposentadorias de funcionários públicos decorrentes de invalidez (HOMCI, 2009; NOLASCO, 2012). Um grande marco veio com o decreto legislativo nº4.682, de 1923, chamado de Lei Elói Chaves, que determinou a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs) dos trabalhadores ferroviários. As caixas eram administradas pela iniciativa privada, com o Estado sendo responsável pela sua criação e regulamentação. Até 1934, foram criadas CAPs para outras categorias de trabalhadores, como portuários, telegráficos, servidores públicos e mineradores, seguindo o mesmo modelo estabelecido pela legislação (HOMCI, 2009; NOLASCO, 2012). Na Era Vargas, o Estado deteve um maior controle sobre as relações de trabalho, principalmente por ter o poder de indicar os presidentes dos institutos de aposentadoria, organizações que substituíram as CAPs, após 1937. Também foi estabelecido o sistema de arrecadação com custeio tríplice, com o financiamento sendo dividido entre trabalhador, empregador e Estado. Em 1940, foi aprovado o Decreto-lei n° 2122, que permitia aos comerciantes que tivessem um valor de capital acima de 30 contos de réis escolherem se continuariam a ser filiados à aposentadoria. Também foi aprovado o decreto n° 7835, em 1945, que estabelecia o piso mínimo para as aposentadorias de 70% e para as pensões de 35% do salário mínimo (HOMCI, 2009). Em 1960, ocorreu uma grande uniformização das normas previdenciárias com a Lei Orgânica da Previdência Social, incluindo benefícios como auxílio-natalidade, auxílio-reclusão e auxílio-funeral. Três anos depois, ocorreu a inclusão do trabalhador do campo com o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL). Em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social

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(INSP), posteriormente Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) que unificou a administração do regime previdenciário brasileiro (HOMCI, 2009; SOUZA, 2005). A Carta Magna da ditadura militar incluiu artigos que tratavam da Previdência Social e direitos trabalhistas, garantindo salário mínimo, seguro-desemprego, salário família e a proibição da diferenciação de salários por conta de sexo, cor e estado civil. Para alguns autores, a garantia de direitos seria para assegurar a manutenção da estabilidade social do período (AGUIAR, 2019). Os empregados domésticos foram incluídos no sistema previdenciário com a Lei n° 5859, de 11 de dezembro de 1972. Em 1974, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, desmembrado do Ministério do Trabalho e Previdência Social, e, em 1977, sob o controle do novo ministério, foi instituído o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) responsável por propor a política previdenciária, de assistência médica e social. A última legislação relacionada ao direito previdenciário do período foi o Decreto n° 89.312, de 23 de janeiro de 1984, que aprovou a Consolidação das Leis da Previdência Social (HOMCI, 2009; SOUZA, 2005).

1.2 PROPOSTAS E DEBATES A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Constituição da Nova República alargou as responsabilidades previdenciárias estatais, utilizando o termo Seguridade Social que, então, abrangia saúde, assistência e Previdência Social, sendo esses considerados direitos fundamentais sociais e cláusulas pétreas da carta magna. Foi ampliada a rede de financiamento do Sistema Previdenciário, com a arrecadação custeada por empregadores e por trabalhadores, enquanto a administração e a distribuição eram realizadas pelo Estado. Mesmo com seu status de direito fundamental social, a Previdência Social se estabeleceu como um serviço sem caráter universal, estando disponível apenas para aqueles que contribuíram previamente para seu custeio (HOMCI, 2009; NOLASCO, 2012). A Constituição de 1988 apresentou, no artigo 194, os princípios que deviam guiar as decisões do poder público, quando se trata da seguridade social. Assim, coube ao Estado administrar essa seguridade para garantir condições de vida e de subsistência para seus contribuintes, de acordo com o padrão econômico desses, com a manutenção de seu nível de vida merecedora de proteção pelo sistema (HOMCI, 2009; NOLASCO, 2012). A legislação mais recente implementou pequenas reformas. Em 1991, foi exigido que o benefício se alterasse de acordo com a correção monetária, mudança necessária para manter o poder de compra devido a alta inflação da época. Em 1998, houve maiores mudanças, com o tempo de contribuição ao INSS substituindo o tempo de serviço e o fator previdenciário sendo introduzido como forma de desincentivar a aposentadoria precoce. O regime previdenciário dos servidores públicos sofreu mudanças no governo Lula, com a criação de um teto para o valor do benefício e a taxação sobre o valor excedente. A última grande alteração nas regras da previdência ocorreu em 2015, com a alteração da opção de aposentadoria que utilizaria a regra dos pontos, exigindo que a soma da idade com o tempo de contribuição fosse maior do que 85 para as mulheres e 95 para os homens (AGUIAR, 2019; HOMCI, 2009).


Considerado o desenvolvimento do sistema previdenciário brasileiro, é necessário explicar o funcionamento do regime orçamentário atual em sua relação com a previdência e a discussão que é o núcleo do debate atual: a proposta da Nova Previdência — a PEC 6/2019 — encabeçada por Paulo Guedes, o Ministro da Economia do governo Jair Bolsonaro, que assumiu o poder no início de 2019. São expostos os principais pontos do debate acerca da previdência brasileira, ligando-os à proposta da reforma previdenciária.

2.1 ESTRUTURA ORÇAMENTÁRIA BRASILEIRA

Orçamento Estatal é o planejamento da relação entre gastos e ganhos que o Estado faz



anualmente, elencando suas prioridades estratégicas de investimento, bem como as estimativas de entrada de recursos que custearão os gastos governamentais, sendo essa estrutura definida pelo artigo 165 da Constituição de 19881. Esses gastos podem ser muitos, como a manutenção dos órgãos públicos, investimento em saúde e educação, pagamento da dívida pública, entre outros, variando a quantidade de recursos conforme a prioridade política do governo. Os ganhos, por sua vez, são recursos que o governo pretende acumular para cobrir as despesas, sendo, majoritariamente, arrecadados através de impostos (ALENCAR JUNIOR; SALVADOR, 2015; CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, 2020). Apesar de parecer que o orçamento público é apenas um mecanismo contábil, ele faz parte de uma disputa política e social. Ao fazer determinadas escolhas, o governo estará beneficiando um grupo em detrimento de outro, seja através do tipo de imposto — como taxação de grandes fortunas ou de bens de consumo —, seja através do tipo de investimento — como investir mais em seguridade social ou na amortização da dívida pública. Assim, o orçamento público avalia as fontes de recursos dos contribuintes e quem será beneficiado com elas. O Plano Plurianual (PPA) normalmente integra as propostas do plano de governo, que o Presidente apresentou durante as eleições, tendo também que ser aprovado por uma Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), composta por deputados e por senadores que deliberam e apresentam emendas ao Plano, a fim de introduzir outras prioridades e objetivos para o poder público (CALCIOLARI, 2009; CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2020). Nesse sentido, a Constituição de 1988 prevê um Orçamento de Seguridade Social — entendendo como Seguridade Social o direito à saúde, à assistência social e à previdência social — que deve ser inserido no debate do PPA. Dessa forma, o artigo 195 da Constituição, estabeleceu as fontes de financiamento da seguridade, sendo elas: a Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS); a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL); o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep); impostos sobre exportações; impostos sobre as loterias; impostos de INSS, entre outros, sem distinguir a origem do recurso que será destinado para cada um dos tripés. É importante citar, também, a Desvinculação de Receitas da União (DRU), que tem o poder de desviar até 30% do Orçamento da Seguridade Social para outras áreas. Embora esses recursos citados não sejam inteiramente destinados para previdência, é errado apontar que os recursos de financiamento do Sistema Previdenciário advêm unicamente das contribuições sociais (ALENCAR JUNIOR; SALVADOR, 2015; CALCIOLARI, 2009). A questão da Previdência entra nesse debate de orçamento público em um contexto de reformas de liberalização do Estado, pois representa um gasto que, teoricamente, o governo não pode alterar nas LOAs sem uma reforma do sistema previdenciário, o que representa uma desvinculação de recursos constitucionais garantidos para os investimentos sociais. É importante citar, nesse debate, a Reforma Trabalhista de 2017 e a Emenda Constitucional 95 (Teto de Gastos), que influenciam nos recursos de Seguridade Social e, consequentemente, nos recursos para a previdência. Em relação à Reforma Trabalhista, há uma diminuição no número de trabalhadores de carteira assinada, bem como na base de salários, o que diminui os valores arrecadados pelas contribuições sociais das empresas e dos próprios empregados (SILVA, 2019). Da mesma forma, a Emenda Constitucional 95 (EC 95), ao congelar os investimentos sociais por 20 anos, causa uma redução indireta no aumento dos investimentos em assistência social e em saúde. Isso ocorre pois, como os gastos previdenciários são crescentes devido ao aumento da expectativa de vida populacional e os recursos são limitados pela EC 95, eles acabam consumindo parte da verba destinada a outros setores, criando um discurso de déficit no Sistema Previdenciário (BRASIL, 2016; SILVA, 2019).

2.2 PRINCIPAIS MUDANÇAS PROPOSTAS PELA PEC 6/2019 O Presidente Jair Bolsonaro enviou ao Congresso Nacional, em 20 de fevereiro de 2019, a PEC nº 6, de 2019, que “modifica o sistema de previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias, e dá outras providências” (BRASIL, 2019b, p.1). A proposta dá prosseguimento

1 O Art. 165 estabelece que o planejamento econômico do Estado deve ser feito pelo Plano Plurianual (PPA), pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA tem duração de quatro anos, sendo feito normalmente no início do mandato presidencial, tendo como função “estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2020). Dessa forma, a LDO estabelece as prioridades de investimento e as políticas públicas que serão realizadas no ano para atingir as metas do PPA, enquanto a LOA elenca as perspectivas de gastos e arrecadação para aquele ano, estabelecendo se as práticas previstas na LDO são viáveis economicamentes ou não (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, 2020).

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aos debates iniciados em dezembro de 2016, quando foi encaminhada ao Congresso a PEC nº 287 de 2016 pelo presidente Michel Temer que, apesar de ter avançado na Comissão Especial encarregada de sua análise, não teve a sua tramitação concluída e não foi apreciada em Plenário pela Câmara dos Deputados (ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS, 2019). A PEC 6/2019, por outro lado, foi aprovada na Câmara dos Deputados no primeiro turno de votações, por 379 votos favoráveis e 131 contrários e, no segundo turno, por 370 votos favoráveis e 124 contrários (PIOVESAN; SIQUEIRA, 2019). É da proposta aprovada pela Câmara dos Deputados e encaminhada para o Senado Federal que se discutirá a respeito, abordando as principais mudanças estabelecidas na PEC 6/2019 e seus impactos para a estrutura previdenciária brasileira. Uma das principais alterações consiste na fixação de uma idade mínima para que se possa pedir o benefício e a unificação de regras entre quem trabalha com carteira assinada e está vinculado ao INSS (Regime Geral de Previdência Social, RGPS) e servidores públicos (Regime Próprio de Previdência Social, RPPS)2 (BRASIL, 2019b; QUINTINO, 2019). O novo modelo, porém, obriga os entes que fazem parte dos RPPS a instituírem regime de previdência complementar (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2019b). A Reforma também previa originalmente a instituição de um regime de capitalização individual como alternativa ao RGPS, o que consistia em um dos pontos mais importantes da Reforma. Na capitalização, o trabalhador poupa para sua própria aposentadoria, acumulando em uma conta individual em seu nome fatias do seu salário, como se estivesse guardando parte do que recebe. Esse dinheiro é administrado pelos gestores do fundo e gera uma renda da mesma forma que aplicações financeiras, para que assim que se aposentar, o trabalhador tenha uma renda mensal conforme o valor que poupou. Atualmente, o modelo brasileiro é de repartição, em que todos os trabalhadores financiam as aposentadorias de quem já parou de trabalhar, por isso também é chamado de solidário (MARCHESAN, 2019b). Embora tenha sido suprimida na Câmara, a capitalização ainda faz parte dos planos do governo que, na época das deliberações no Congresso, considerou a possibilidade de uma PEC paralela que viria instituir o novo regime (SENADO NOTÍCIAS, 2019a; DEUDD, 2019). Se aprovada a proposta apresentada ao Senado Federal, a idade mínima para aposentadoria será de 62 anos para mulheres e de 65 para homens, tanto no RGPS quanto no RPPS. O tempo de contribuição será de 15 anos para mulheres e de 20 para homens, no caso do RGPS; e 25 anos para ambos os sexos, no caso do RPPS — com 10 de serviço público e 5 no cargo em que for concedida a aposentadoria (BRASIL, 2019b; PELLIZETTI, 2019)3. Assim, fica unificado o regime previdenciário, que antes era dividido em Aposentadoria por Tempo de Contribuição e Aposentadoria por Idade4. O valor do benefício corresponderá a 60% da média salarial e cada ano a mais de contribuição acrescentará 2% da média esse valor. É preciso acumular 40 anos (homens) ou 35 anos (mulheres) de contribuição para ter a aposentadoria integral (BRASIL, 2019b; CONFIRA, 2019). A regra, porém, valerá apenas para quem ingressou após 2003. Para aqueles que ingressaram até 31 de dezembro de 2003, a integralidade da aposentadoria (valor do último salário) será mantida para quem se aposentar aos 65 anos (homens) ou 62 (mulheres) (BRASIL, 2019b; G1, 2019b)5. No caso da pensão por morte, o benefício terá mudanças na regra de cálculo. Ao invés de 100% do valor de salário de benefício do segurado falecido, a família terá direito a um percentual que varia conforme o número de dependentes. Parte de 50%, mais 10% por cada dependente, sendo 60% o percentual mínimo e o máximo de 100%. Além disso, a reforma restringe o acúmulo de aposentadoria e de pensão por morte (BRASIL, 2019b; CONFIRA, 2019; PELLIZETTI, 2019). O benefício da aposentadoria por invalidez, hoje de 100% da média dos salários de contribuição para todos, passa a ser de 60% mais 2% por ano de contribuição que exceda a idade mínima, tal como

2 O Regime Geral de Previdência Social (RGPS) é operado pelo INSS, uma entidade pública e de filiação obrigatória para os trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT); o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) é instituído por entidades públicas — Institutos de Previdência ou Fundos Previdenciários e de filiação obrigatória para os servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e o Regime de Previdência Complementar (RPC) é operado por Entidades Abertas e Fechadas de Previdência Complementar, regime privado, com filiação facultativa, criado com a finalidade de proporcionar uma renda adicional ao trabalhador, que complemente a sua previdência oficial (FUNPRESP, 2013). 3 A regra não se altera para o trabalhador rural. Para professores, estabelece-se uma idade mínima de 60 (homens) e 57 anos (mulheres), com tempo de contribuição mínimo de 25 anos. No regime atual, não há idade mínima para professores e o tempo de contribuição é de 30 e 25 anos para homens e mulheres, respectivamente. Hoje, as regras do RPPS dependem da data de entrada no serviço público. Policiais federais, legislativos e agentes penitenciários e educativos terão regras diferenciadas (CONFIRA, 2019; G1, 2019b). 4 A reforma da previdência prevê o aumento progressivo das idades — assim, a Previdência não fica engessada por leis ou pela Constituição, sendo que a idade será reajustada periodicamente conforme a expectativa de vida da população (PELLIZETTI, 2019).5 O período contributivo, aquele em que são verificadas as contribuições, terá o aproveitamento de 100%, diferente da regra anterior que excluía as 20% contribuições mais baixas, mudança que simplifica o critério antigo (PELLIZETTI, 2019).



a regra geral. Em caso de invalidez por acidente de trabalho, doenças profissionais ou do trabalho, o cálculo do benefício será o mesmo (G1, 2019b). Para o trabalhador que coloca a saúde em risco, o cálculo do valor do benefício será o mesmo das regras gerais, mas haverá mudanças nas idades mínimas e tempos de ocupação, de acordo com o grau de periculosidade. Quanto ao abono salarial6, a proposta é limitá-lo ao trabalhador que ganha até R$ 1.364,43 (BRASIL, 2019b; G1, 2019b). As mudanças propostas estabelecem regras de transição para os profissionais que já estão no mercado de trabalho. O objetivo é permitir que os atuais trabalhadores se aposentem antes das idades mínimas estabelecidas pela reforma e que o segurado opte pelo que considerar mais vantajoso. O projeto prevê cinco regras de transição, sendo quatro delas exclusivas para os trabalhadores da iniciativa privada que já estão no mercado, uma específica para servidores e uma regra em comum para todos (BRASIL, 2019b; CONFIRA, 2019). O Programa de Integração Social (PIS) passará a financiar o programa do seguro-desemprego, outras ações da previdência social e o abono salarial (BRASIL, 2019b). As alterações no Benefício de Prestação Continuada (BPC) que o governo propôs foram retiradas pelos deputados durante a tramitação do texto na casa, o que deixa as regras inalteradas (QUINTINO, 2019). Também não haverá nenhuma mudança no Fundo de Garantia Por Tempo de Serviço (FGTS), apesar de constar na proposta original enviada ao Congresso (QUINTINO, 2019). As regras de aposentadoria de servidores públicos estaduais e municipais não serão alteradas pela reforma da Previdência, apesar de ter sido proposto ainda na tramitação na Câmara, sem sucesso. A inclusão de estados e municípios da reforma é o ponto-chave da PEC paralela, projeto no qual senadores estão sugerindo alterações na reforma da Previdência. O mecanismo foi optado após um acordo para que as alterações mais urgentes, como a idade mínima, pudessem entrar em vigor mais rápido. Os policiais militares que têm regime de previdência regido pelas legislações estaduais, portanto, não foram incluídos na reforma da Previdência. A previdência dos militares não foi aprovada na Reforma, mas correu em proposta paralela, aprovada posteriormente (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2019a; QUINTINO, 2019).

2.3 ARGUMENTOS FAVORÁVEIS

O debate frequente sobre a reforma previdenciária no Brasil é particularmente sensível devido ao impacto inevitável que a Previdência Social tem no futuro de todos os brasileiros e a amplitude de posições relativas à questão. Parte do fenômeno se explica pela crescente preocupação por parte de alguns especialistas com a sustentabilidade do modelo diante dos desenvolvimentos presentes e futuros e o potencial colapso do sistema previdenciário diante da pressão de custos do modelo atual7 (BALDEZ, 2019; BRASIL 2019a; GHANI, 2017; MOYA; CEOLIN, 2019). De acordo com a Exposição de Motivos 0029/2019 do Poder Executivo, a necessidade de uma reforma está relacionada ao crescimento da despesa previdenciária combinado ao veloz processo de envelhecimento da população brasileira (MOYA; CEOLIN, 2019). De acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) até 2060, o percentual de pessoas com mais de 65 anos passará dos atuais 9,2% para 25,5% — um quarto da população (ALVARENGA; BRITO, 2018). O argumento a respeito do déficit da previdência se relaciona com esse motivo à medida que o envelhecimento da população e o aumento da expectativa de vida — de 45,5 anos em 1940 para 75,5 anos em 2015 — contribuem para pressionar o sistema previdenciário e para geração dos déficits presentes na conta da Previdência Social brasileira desde 1997 (MOYA; CEOLIN, 2019; GHANI, 2017). A partir de 2013, o déficit passou de 0,9% do PIB para 2,4% do PIB, em 2016 — o equivalente a R$ 149 bilhões. O déficit continuou crescendo em 2018 e o RGPS gerou um gasto de R$19,2 bilhões a mais do que o arrecadado, atingindo o maior valor da história. A reforma previdenciária, diante desse quadro de deterioração de contas públicas, seria uma necessidade para evitar o colapso do sistema e a eventual incapacidade não apenas de sustentar a previdência, mas também de alocar recursos em áreas igualmente prioritárias como a saúde e a educação (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2019a). Além do envelhecimento da população, segundo dados de 2015 do Ministério do Trabalho, as

6 O benefício que assegura o valor de um salário mínimo anual aos trabalhadores brasileiros que recebem em média até dois salários mínimos de remuneração mensal de empregadores que contribuem para o Programa de Integração Social (PIS) ou para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP), se preenchidos os requisitos estipulados (MINISTÉRIO DO TRABALHO, 2020).7 Quando apresentou a proposta da Nova Previdência ao Congresso, o Ministro da Economia Paulo Guedes ressaltou que “a adoção das medidas é imprescindível para evitar custos excessivos para as futuras gerações e comprometimento do pagamento de benefícios de aposentadorias e pensões” (BRASIL, 2019a).

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pessoas têm se aposentado no Brasil com a média de 58 anos (MARTELLO, 2016). O valor é bem menor do que a média de idade para os países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), correspondente a 64,2 anos para os homens (ano base 2012). A idade mínima de aposentadoria, na maior parte dos países da OCDE, segundo o levantamento do governo, é de 65 anos (MARTELLO, 2016; MOYA; CEOLIN, 2019). Outra justificativa para a reforma é de que ela acabaria com os privilégios dos mais ricos. Segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), a parcela da população com menos renda já se aposenta por idade por não conseguir chegar ao mínimo de contribuição exigido atualmente. Uma forma de nivelar essa situação seria o estabelecimento de uma idade mínima como critério base, o que é justamente o que propõe a Nova Previdência (MORETZSOHN, 2017; MOYA, CEOLIN, 2019). O governo também afirma que a reforma previdenciária contribuiria no equilíbrio das contas, na atração de investimentos, na geração de empregos e na retomada do crescimento econômico (BRASIL, 2020). A ideia está de acordo com aqueles que avaliam que a diminuição de gastos públicos permitiria um ambiente favorável para redução de impostos e para aumento de investimentos, consequentemente, trazendo elevação da renda e do emprego para a população. Ademais, contribuiria no sentido da diminuição da desconfiança e dos riscos para investimentos, considerados os resultados positivos para as contas públicas (GHANI, 2017). Quanto a um dos pontos mais disputados da reforma, a questão da capitalização, os defensores desse tipo de regime argumentam, por exemplo, que ele democratiza a riqueza à medida que os fundos acumulam grandes quantias de dinheiro e permitem investimentos maiores e retornos coletivos, tanto na forma de lucros quanto de crescimento econômico. O regime também não pressionaria as contas públicas e geraria uma poupança de longo prazo, revertendo, de igual forma, os juros à favor do trabalhador (ULIANO, 2019).

2.4 ARGUMENTOS CONTRÁRIOS

Aqueles que criticam a proposta do governo afirmam que as alterações planejadas resultariam no aumento da desigualdade e da pobreza no país, dificultando e restringindo os benefícios, diminuindo a renda dos trabalhadores e atingindo principalmente mulheres, pois essas costumam enfrentar uma jornada dupla de trabalho, em virtude das atividades domésticas, que ainda são realizadas em maior proporção por elas em relação aos homens. Segundo os críticos da Reforma da Previdência, a proposta de reforma ignora que as condições de vida e a expectativa de vida da população variam muito de região para região e que a proposta deveria atentar para as diferenças entre as condições de trabalho no campo e no meio urbano. A PEC 6/2019 também prejudicaria, em especial, as camadas mais pobres, pois elas estão mais sujeitas à informalidade no trabalho, o que dificulta que preencham o tempo de contribuição exigido para a aposentadoria (MOYA; CEOLIN, 2019). Quanto ao resultado do balanço dos gastos com a Previdência Social, o argumento utilizado é que, ao contrário do que divulga o governo, o sistema previdenciário é superavitário (arrecada mais do que gasta), em virtude de um entendimento baseado nas seguintes premissas: a) as contribuições da seguridade social, como um todo, deveriam ser destinadas integralmente apenas para saúde, previdência e assistência social mas, na prática, o governo destina os recursos para outras áreas e essa transferência não é considerada no cálculo; b) apenas a arrecadação do INSS é considerada na base de cálculo, porém, há outras contribuições sociais que são fontes de receita da Seguridade Social a serem incluídas; c) a aposentadoria rural precisa ser enquadrada como benefício assistencial e excluída do cálculo, pois a contribuição dos trabalhadores rurais é muito baixa uma vez que, por se tratar de uma aposentadoria especial, o benefício é concedido mais cedo e esses trabalhadores não são obrigados a contribuir (PAPP et al., 2017). Ainda, outra alegação em relação ao déficit é que ele reflete um período de recessão no país em que houve uma diminuição nas contribuições, não sendo adequado apresentar uma projeção de déficit para os anos seguintes baseados em dados referentes a um período de crise econômica. O que justificaria esse argumento é o fato de que, em períodos de crescimento econômico no Brasil, constatou-se um superávit no balanço da Previdência (BALDEZ, 2019). Apesar das manifestações no sentido de que o déficit da previdência seria uma farsa criada pelo governo para justificar os ajustes, há também aqueles que reconhecem a necessidade de uma reforma para adequar os gastos; contudo, defendem que as novas regras da PEC 6/2019 não são apropriadas. Portanto, apoia-se que sejam feitas alterações, mas em moldes distintos dos propostos pelo Governo,



de forma a atender às necessidades da população e a não prejudicar o bem-estar dos cidadãos (21 MOTIVOS, 2019). Em relação à discussão acerca da capitalização, há vários argumentos contrários ao regime. Por exemplo, o fato de que a mudança do atual regime de repartição para o de capitalização tem custos e não haveria espaço fiscal para uma transição (NOGUEIRA; FIGUEIREDO, 2018). Foi nesse sentido a argumentação dos economistas Pérsio Arida e Bazileu Margarido no debate do programa de TV Roda Viva (DESAFIOS 2018 - ECONOMIA, 2018). Ainda nesse sentido, um estudo publicado pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), entre 1981 e 2014, apontou que de 30 países que realizaram sua transição para o regime de capitalização, 18 desses países já haviam feito uma nova reforma, revertendo, ao menos em parte, as mudanças colocadas por esse regime. Segundo o mesmo estudo, indo ao encontro da discussão acerca do custo da transição, o problema fiscal não foi resolvido. Ademais, os países que adotaram o regime de capitalização tiveram uma diminuição no valor das aposentadorias. Houve também o aumento da desigualdade, explicado pela diminuição de dois mecanismos de transferência de renda propiciados pela previdência: a transferência de dinheiro das empresas para os trabalhadores e a distribuição de renda dos mais ricos para os que ganham menos, e de pessoas aptas a trabalhar para aquelas que têm algum impedimento. A desigualdade de gênero também aumentou no período analisado (ESCRITÓRIO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2018; MARCHESAN, 2019a).

3 SISTEMAS COMPARADOS Diante das considerações acima, cabe mencionar como outros países, além do Brasil, administram o seu sistema previdenciário. Esta seção aborda alguns desses sistemas em prol de uma compreensão mais ampla acerca do tema, propondo questionar se o Brasil é, de fato, um caso singular e quais são suas particularidades. O sistema previdenciário alemão, criado em meados dos anos 1880 pelo então Chanceler Otto Von Bismarck em uma Alemanha Imperial pós-unificação, foi o primeiro sistema de previdência estatal do mundo, que tinha o intuito de garantir uma seguridade social e, principalmente na questão política, de controlar os trabalhadores, através dessa garantia (TAYLOR, 2009). Baseado em um regime de repartição simples, o sistema alemão foi o precursor do que estaria por vir em questões de seguridade social e de previdência (STRUCK, 2019). Nesse sistema, a contribuição realizada ao longo da carreira seria proporcional ao valor recebido de aposentadoria, ou seja, quanto maior o valor descontado do trabalhador ao longo do período que trabalhou, maior seria o valor recebido na aposentadoria, teoricamente. O cálculo do valor seria realizado a partir de um sistema de pontos, em que se levaria em consideração a idade do trabalhador, o tempo de contribuição e o valor acumulado durante todo o período em que trabalhou (STRUCK, 2019). Vale ressaltar, ainda, que os servidores públicos alemães não recebiam nenhum tipo de desconto referente à aposentadoria no período em que trabalharam, sendo ela custeada pelo próprio Estado, posteriormente. Para tanto, eles tendem a receber menos durante a carreira do que um trabalhador do setor privado em cargo equivalente; contudo, costumam receber, em média, porcentagem maior do valor de sua contribuição quando aposentados (STRUCK, 2019). Inicialmente, a idade mínima para aposentadoria era de 70 anos, o que foi mudado em 1916, reduzindo a idade mínima para 65. No entanto, no ano de 2007, houve uma nova reforma que elevou, novamente, a idade mínima para aposentadoria, dessa vez, de maneira progressiva, até 2029, para a idade de 67 anos. (MELIK; RITSON, 2010; STRUCK, 2019). O sistema previdenciário alemão serviu como base para o desenvolvimento de grande parte dos sistemas previdenciários contemporâneos, como na Inglaterra, no Brasil e, até mesmo, nos Estados Unidos, no período que sucedeu a “quebra” da bolsa de valores em 1929 (DANIELLI JUNIOR, 2013; TSUTIYA, 2011). Diferentemente do que ocorre no Brasil, na Dinamarca, não há tempo mínimo de contribuição para recebimento do benefício. No entanto, o benefício é calculado em relação aos anos de trabalho, podendo o seu valor ser drasticamente reduzido, a depender do tempo de contribuição. (RODRIGUES, 2018). Embora o país escandinavo seja um país extremamente menor que o Brasil em extensão territorial, verifica-se que o modelo dinamarquês — que em muito coincide com o brasileiro — é um modelo de sucesso. Isso demonstra que o sistema de repartição não está ligado à crise orçamentária com a qual o Brasil se depara, sendo, inclusive, o Estado dinamarquês o principal financiador do sistema, através da

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arrecadação de tributos (MELLO, 2019). O Chile, durante o governo do ditador militar Augusto Pinochet, passou por muitas reformas liberais. O país foi pioneiro na criação de um chamado regime de capitalização previdenciária, no qual o dinheiro do contribuinte é investido individualmente e administrado pela iniciativa privada. O problema do regime é a imprevisibilidade do valor da aposentadoria recebida posteriormente e os impactos que a individualidade, por ele promovida, acarretam em uma sociedade. Como o fundo é destinado a investimentos por parte da iniciativa privada, ele pode gerar, futuramente, uma aposentadoria pífia, abaixo do salário mínimo, fato que vem ocorrendo no Chile, levando a descontentamentos por parte da população. (FAGNANI, 2017; G1, 2019a). Na mesma linha, o México implementou o sistema de capitalização previdenciária. Contudo, no país norte-americano, o Estado ainda possui a obrigação de realizar o pagamento de aposentadoria àqueles contribuintes que cumpriram os requerimentos de idade e de tempo, mas não possuem recursos suficientes arrecadados para uma renda contínua e vitalícia (GOBIERNO DE MÉXICO, 2019; MELLO, 2019). Ademais, o México vem sofrendo as consequência da implementação do regime de capitalização, em que, assim como no Chile, os valores recebidos na aposentadoria são baixíssimos e, ainda, como agravante, há um gradual aumento da taxa de informalidade no trabalho nos últimos anos (GONZÁLEZ, 2012).

4 BLOCOS DE POSICIONAMENTO O Partido Democrático Trabalhista (PDT) tem, em seu manifesto, que um dos pilares defendidos pelo partido é o direito dos trabalhadores, principalmente aqueles referentes às grandes massas trabalhadoras espalhadas pelas mais diferentes regiões do país que, muitas vezes, trabalham em condições insalubres e em níveis de pobreza extremamente altos. Diante disso, visando assegurar um dos princípios do partido, o PDT se posiciona contra a PEC 06/2019 (PDT, 2016). O Democratas (DEM) tem posição fortemente favorável à Reforma da Previdência. Salienta-se que o Presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, e o Presidente do Senado Federal, Davi Alcolumbre, são ambos filiados ao DEM e apoiadores da PEC 06/2019 (DEMOCRATAS, 2016). O Movimento Democrático Brasileiro (MDB) representa a maior bancada do Senado, apresentando-se, de maneira geral, favorável à proposta de Reforma da Previdência apresentada pelo Governo Federal. O partido, contudo, se opõe a pontos específicos, como as mudanças no Benefício Pago a Idosos Carentes (BCP), na aposentadoria rural e nos critérios de aposentadoria de professores. Além disso, devido ao tamanho do partido no Senado, o MDB conta com uma pequena divisão interna, em que determinados senadores apresentam-se individualmente contra a proposta de reforma (MDB, 2019; SENADO NOTÍCIAS, 2019b) O Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) se posiciona de forma fortemente favorável à Reforma da Previdência. Para o PSDB, a PEC 06/2019 é imprescindível para que se mantenha o compromisso do partido de buscar a recuperação econômica do país e a busca da distribuição equilibrada da riqueza nacional. O modelo previdenciário atual tem pressionado as contas públicas, podendo levá-lo ao colapso caso alguma mudança não seja realizada. (PSDB, 2019). O Partido Social Liberal (PSL), por reconhecer a importância da reforma e por estar alinhado com o Poder Executivo, tem posição completamente favorável à PEC 06/2019, o que orienta o voto de seus senadores. O voto favorável irá concordar com a premissa ideológica do partido, que preza pelo liberalismo econômico e pelo conservadorismo nos costumes (PARTIDO SOCIAL LIBERAL, 2019). O Partido Progressista (PP) se posiciona favorável, mas com ressalvas, à Reforma da Previdência. Suas reservas são quanto às alterações no Benefício de Prestação Continuada (BPC) e nas regras da aposentadoria rural, que afetariam negativamente as camadas de baixa renda. O Partido considera urgente e necessária a reforma, porém acredita que se deve evitar penalizar as populações mais carentes (PROGRESSISTAS, 2019). O Partido Socialista Brasileiro (PSB) se posiciona contrário à proposta de reforma da previdência da PEC 06/2019, por achá-la cruel aos pobres e à classe média, afirmando-se o ideal do partido de luta contra o principal problema brasileiro que é a desigualdade (PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO, 2019). O Partido dos Trabalhadores (PT) se apresenta fortemente contrário à Reforma da Previdência,



sendo o principal partido de oposição ao Governo Federal no Senado. O partido acredita que a PEC 06/2019 representa um retrocesso na questão de seguridade social, bem como um agravamento das condições de desigualdade do país, além de não ser suficiente para resolver as questões econômicas (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2019). A Rede Sustentabilidade (REDE) acredita na necessidade de uma reforma previdenciária, porém o partido se apresenta contrário à apresentada pelo Governo Federal. Nesse sentido, a REDE se coloca como oposição à PEC 06/2019, argumentando que essa proposta afeta majoritariamente a população mais vulnerável socialmente (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2019b).

5 QUESTÕES PARA DISCUSSÃO(1) Como a reforma da previdência impactará no futuro dos brasileiros?

(2) A quem beneficia economicamente a reforma da previdência?

(3) A quem atinge majoritariamente a reforma da previdência?

(4) Quais os impactos da reforma da previdência nos princípios de seguridade social?

(5) O debate sobre a previdência social é um debate sobre estabilidade econômica brasileira ou sobre direitos sociais?


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