História e análise da Política Externa Brasileira

3. A POLÍTICA EXTERNA NOS ÚLTIMOS ANOS DO IMPÉRIO

Gilberto Maringoni

UFABC – Outubro – dezembro de 2014

• A política externa• A política externa do Brasil sofreu mudanças no

período compreendido entre as décadas de 1870 e a de 1880.

• Na primeira, situa-se o término da guerra do Paraguai, a ascensão e a queda da política do Império brasileiro.

• Por meio desta, pretendeu-se tornar o país uma potência periférica regional que seria autoformulada, contínua e racional por que guiada por objetivos próprios.

• Distensão e universalismo• Tendências dominantes no período: distensão e

universalismo. • A distensão convinha pelos efeitos econômicos

da guerra, pelo apaziguamento dos atritos com os ingleses e por ser condição para a condução pacífica das relações com a Argentina.

• O universalismo consistia na busca por maior prestígio e extensão à ação externa por meio de viagens do Imperador e da presença brasileira em eventos internacionais.

• A política brasileira de limites• Não se desenvolveu no Brasil (nem no resto da

América Latina) um mito de fronteira cliztoria, como nos EUA. O conceito explicativo chave no caso brasileiro é a nacionalidade.

• A idéia de nação triunfou sobre as revoltas regionais separatistas e consolidou-se no II Reinado.

• Construiu-se com base na herança portuguesa, um legado histórico, e foi sustentada pelo Estado monárquico.

• Seu mito: a grandeza nacional, reduzindo, assim, o problema da fronteira ao problema dos limites.

• A tomada de consciência diante da questão foi gradativa, após 1838. Pequenos incidentes trouxeram a questão de limites ao primeiro plano e induziram à convicção de que a manutenção da paz com os vizinhos passava pela solução.

• Doutrina• A doutrina de limites brasileira é a do uti

possidetis, de 1851 ao final do império.

• Uti Possidetis é um princípio de direito internacional segundo o qual os que de fato ocupam um território possuem direito sobre este. A expressão advém da frase uti possidetis, ita possideatis, que significa "como possuís, assim possuais".

• Definição prática

• Visconde do Rio Branco em 1859: “Trata-se de doutrina fundada na racionalidade e na justiça, apta a imprimir coerência e unidade de política, opção única para o país, zelosa pelo território enquanto previne usurpações, de que aliás não carece o Brasil para a sua grandeza e prosperidade”.

• O uti possidetis é, portanto, um subproduto da idéia brasileira de nacionalidade, introspectiva, incorporando o legado do mito de grandeza, não carecendo de fundamentação, no entendimento dos estadistas.

• Sua implementação se dava por negociação bilateral; excluía-se o arbitramento inicialmente; e possuía corolários ocasionais (referências a tratado na ausência de ocupação, permuta, etc.).

• A adesão gradativa dos demais governos latino-americanos à doutrina (a partir do Uruguai em 1851) converteu-a em uma doutrina latino-americana de direito internacional público.

• Os ajustes das fronteiras, eliminando fontes de tensões e conflitos, abriram caminhos para a paz e a cooperação continentais. Cervo vê a política de limites como uma demanda do interesse nacional, da segurança e das vantagens da paz.

• A defesa da Amazônia e o conflito com os EUA• Continuidade do movimento de fronteiras norte-

americano para o sul: a Amazônia.

• Empreendimento de iniciativa particular com o apoio do representante de Washington no Rio, William Trousdale.

• A abertura do Amazonas à navegação era condição prévia para o êxito de qualquer projeto do gênero. Os princípios de expansão territorial e anexação de territórios dos EUA chocavam-se com a resistência e as pressões externas e a defesa das posses territoriais do Brasil.

• A estratégia brasileira para evitar um novo tratado de comércio com os americanos e a abertura do Amazonas passava pelos seguintes pontos: fortalecimento do Amazonas, com a criação de uma companhia nacional de navegação; concessão da navegação aos ribeirinhos; confronto da campanha norte-americana pela ação diplomática; o adiamento da abertura da navegação até o desaparecimento do risco.

• As pressões americanas relaxaram a partir de 1855 devido ao alto nível do relacionamento bilateral (o maior fluxo comercial do continente) e ao encaminhamento do conflito interno nos EUA (Guerra Civil).

• Foi apenas em 1866 que, unilateralmente, o país abriu a navegação do Amazonas à todas as nações.

• O fim da Guerra do Paraguai• O fim da Guerra do Paraguai acentua o grave desequilíbrio das

finanças do Estado. • O esforço bélico demandou maior endividamento junto à casa

Rotschild, de Londres, e maiores emissões, gerando déficits que só seriam superados na virada do século, após a queda da Coroa.

• Paradoxalmente, a década de 1870 conhece uma prosperidade acentuada da agricultura e assiste a uma multiplicação da atividade bancária e exportadora. Um expressivo fluxo de capitais, notadamente inglês, é atraído para o país para as áreas de infra-estrutura de transportes – ferrovias, companhias de bonde e construção de estradas - e atividades ligadas à exportação.

• Em síntese, investimentos com sólidas garantias do Estado.

• Sérgio Buarque de Hollanda refere-se à situação da seguinte forma:

• “Já em princípios de (18)72, os altos preços alcançados no exterior pelos produtos brasileiros, haviam mais do que compensado a deficiência da última safra.

• Mais alentadora ainda se torna a situação quando os Estados Unidos deliberam suprimr as taxas de importação sobre o café. O ano de 72 foi aliás de notável prosperidade para o país.

• As abundantes colheitas, somadas à constante alta do café no mercado internacional, deram grandes lucros aos fazendeiros, que ganharam novo ânimo depois das inquietações causadas pela lei emancipadora. (...) Tudo fazia crer que entrara o país definitivamente numa era de recuperação, depois do abatimento proveniente da guerra”.

• A atividade cafeeira vinha ganhando o centro da cena desde pelo menos 1840. O setor exportador torna-se o pólo dinâmico da economia, tornando-se o principal elo do país com o mercado mundial.

• Motor da prosperidade oligárquica, o café, quase uma monocultura, também expunha o país às vicissitudes e oscilações da demanda internacional. Havia outras atividades de monta ligadas à exportação, como a borracha e a cana, além da pecuária, mais voltada para o abastecimento interno. Mas, a essa altura, a supremacia do café era incontestável.

• Império de crises• • Em 1863 e 1865, o Brasil contrai

os maiores empréstimos já feitos até então com o banco dos Rothschild. As somas avultam, respectivamente, 3,85 e 6,36 milhões de libras esterlinas, de acordo com Caio Prado Jr. em História econômica do Brasil.

• A manutenção rígida do padrão-ouro após a Guerra dificulta a vida dos bancos nacionais e atraem para o Brasil várias casas inglesas, como o London and Brazilian Bank Limited e o The Brazilian and Portuguese Bank Limited.

• Os estrangeiros vêm para cá na esteira da construção de obras de infra-estrutura nas áreas de transportes e serviços públicos. Tornara-se interessante financiar empreendimentos seguros e garantidos pelo Estado. Eram iniciativas voltadas às exportações, como ferrovias, armazéns, pontes e portos.

• • A difusão das linhas de trens concentrou-se nas regiões sul e sudeste, onde estava a maior parte da cultura cafeeira. No nordeste, seu desenvolvimento se deu na região canavieira. Empréstimos britânicos viabilizaram a Estrada de Ferro São Paulo-Rio, a Sapucahy, a Oeste de Minas, a Mogiana, a Sorocabana e a Ituana.

• • Os ingleses tornaram-se proprietários de outras, como a Recife and São Francisco Railway Company, Alagoas Brazilian Central, a Bahia and São Francisco e a São Paulo Railway Company.

• • A concorrência foi desigual. Os bancos estrangeiros tinham a vantagem do lastro em moeda conversível, da capacidade de captar recursos externos e da possibilidade de jogar com o câmbio de maneira muito mais intensa que casas pequenas e médias.

• Os novos estabelecimentos trazem também uma inovação irresistível, o cheque bancário, que conferiu agilidade e credibilidade a pequenas e grandes transações.

• • O período coincide com o início do declínio do Império. • A economia baseada em

trabalho escravo, latifúndio e exportação de produtos primários dá mostras de esgotamento. A crise política desembocaria na República.

• Mudanças no capitalismo mundial• As duas últimas décadas do século XIX marcam a

inserção das economias latino-americanas numa inédita divisão internacional do trabalho.

• O estabelecimento inconteste do império britânico, e a prosperidade acentuada da economia mundial, após 1870, irrigam o sistema internacional com migração maciça de capitais e pesados investimentos nos setores ligados à exportação em alguns países do Sul.

• Eric Hobsbawm assinala que:• “O investimento estrangeiro na

América Latina atingiu níveis assombrosos nos anos 1880, quando a extensão da rede ferroviária argentina foi quintuplicada, e tanto a Argentina como o Brasil atraíram até 200 mil imigrantes por ano” .

• A implantação da dinâmica capitalista – materializada não apenas numa incipiente indústria de manufaturas, mas nos negócios ligados à exportação de café, como casas bancárias, estradas de ferro, bolsa de valores etc. – vai se irradiando pela base produtiva brasileira, fazendo com que parte da oligarquia agrária se transforme numa florescente burguesia, estabelecendo novas relações sociais e mudando desde as características do mercado de trabalho, até o funcionamento do Estado. Para esta economia, o negro cativo era uma peça obsoleta. Além de seu preço ter aumentado após o fim do tráfico, em 1850, estruturalmente ele é mais caro que o trabalho assalariado.

• Caio Prado Jr., mais uma vez, joga luz sobre a questão:

• “O escravo corresponde a um capital fixo cujo ciclo tem a duração da vida de um indivíduo; assim sendo, mesmo sem considerar o risco que representa a vida humana, forma um adiantamento a longo prazo do sobretrabalho eventual a ser produzido. O assalariado, pelo contrário, fornece este sobretrabalho sem adiantamento ou risco algum. Nestas condições, o capitalismo é incompatível com a escravidão“ .

• Superação da escravidão• No plano internacional, a superação do trabalho escravo vinha das

primeiras décadas do século, quando o laissez-faire se afirma como doutrina dominante, conforme assinala Karl Polanyi:

• “Foi somente nos anos 1820 que ele (o liberalismo econômico) passou a representar os três dogmas clássicos: o trabalho deveria encontrar seu preço no mercado, a criação do dinheiro deveria juntar-se a um mecanismo automático e os bens deveriam ser livres para fluir de país a país, sem empecilhos ou privilégios. Em resumo, um mercado de trabalho, o padrão-ouro e o livre-comércio” .

• Ventre livre• Entre o final dos anos 1860 e início da década

seguinte, acontece um dos primeiros debates públicos sobre a abolição dos escravos.

• Nos últimos meses de 1865, o imperador solicita a José Vicente Pimenta Bueno, marquês de São Vicente, um estudo sobre a abolição, a ser examinado pelo Conselho de Estado. Havia um crescente isolamento internacional causado pelo fato de o Brasil ser, juntamente com Cuba, o único país ocidental a manter a escravidão.

• A reta final• A questão entra em pauta a partir do final de agosto

de 1880, quando é fundada a Sociedade Brasileira Contra a Escravidão e no momento em que começam no Parlamento os debates sobre o projeto de libertação geral, apresentado por Joaquim Nabuco (1849-1910).

• Em 1884, acontece a emancipação dos cativos no Ceará, através de lei provincial de 25 de março, e da colocação em pauta do projeto do Gabinete Ministerial, o senador liberal pela Bahia, Manuel Pinto de Souza Dantas (1831-1894).

• A libertação no Ceará fora precedida por intensa pressão popular.

• Uma aguda crise na lavoura e reflexos da seca de 1877, além da ação de grupos urbanos, inviabilizaram o regime de cativeiro na região. Incentivado por este desenlace, o abolicionismo toma ares de movimento em diversas Províncias, como Rio Grande do Sul, Amazonas, Goiás, Pará, Rio Grande do Norte, Piauí e Paraná. No Rio de Janeiro, a campanha ganhara impulso através da unificação de diversas iniciativas esparsas na Confederação Abolicionista, em 1883.

• A essa altura, a libertação dos escravos já era uma possibilidade real. A perda de legitimidade acentuava-se especialmente nas grandes cidades.

• A reação vinha de setores da oligarquia cafeeira, temerosos de um solavanco nos negócios com a previsão de perda de seu “capital humano” da noite para o dia.

• Ao mesmo tempo, como as evasões tornavam-se freqüentes, aumentou a repressão contra escravos fugidos em vários municípios da província do Rio de Janeiro. Contingentes especiais de polícia foram criados em diversas localidades para esse fim.

• Causas• Várias causas podem ser arroladas como decisivas

para a Abolição, algumas episódicas e outras definidoras. É possível concentrar todas numa idéia-mestra: o que inviabilizou o escravismo brasileiro foi o avanço do capitalismo no país.

• Longe de ser um reducionismo estéril, a frase expressa uma coletânea de contradições que tornam o trabalho servil não apenas anacrônico e antieconômico, mas sobretudo ineficiente para o desenvolvimento. Com isso, sua legitimidade passa a ser constantemente questionada.

• A escravidão naufragava. Em diversas províncias as fugas e as libertações por iniciativas dos próprios fazendeiros avolumam-se. E

• m março de 1888, mesmo a regiões do interior do Rio de Janeiro começam a assistir a soltura de cativos, por iniciativas dos donos de terras. Excetuando-se o caso de São Paulo, no restante do país, a economia sofria abalos com as medidas.

• Em 13 de maio, a princesa regente assina a Lei Áurea. A Abolição viera sem indenização aos fazendeiros.•O destino do Império estava

traçado.

• A derrocada da monarquia• As raízes mais profundas crise do Império

estão na dessintonia entre as necessidades do setor mais dinâmico da economia nacional, os cafeicultores paulistas, com “o emperramento da máquina centralizadora do Império, que lhe trava a marcha dos interesses e o acesso ao poder político”, como diz Suely Robles de Queiroz, em Os radicais da República.

• Por ser o principal fornecedor mundial de café, as demandas e as necessidades do mercado internacional irrigam e organizam as bases da produção interna no Brasil, especialmente após 1870.

• A crescente complexidade dos negócios do setor cria uma teia de vínculos entre o setor produtivo rural, os agentes de comércio, o sistema de transportes, as casas financiadoras de crédito, o processo de estocagem, a seleção de grãos e o ensacamento, e o sistema portuário.

• As cidades maiores deixam paulatinamente de ser meras organizadoras da vida rural, para tornarem-se o centro efetivo dos negócios, que necessitavam urgentemente de capitais externos para se expandir.

• O Estado imperial, baseado numa relação rígida com as províncias – a nomeação de seus presidentes muitas vezes não levava em conta aspirações das oligarquias locais – e numa burocracia lenta e desaparelhada, tornava-se um obstáculo ao desenvolvimento. Sua declinante capacidade de representar e articular politicamente a ordem produtiva que se impõe resulta em crises freqüentes e numa gradativa perda de legitimidade entre setores da oligarquia agrária.

• A potência hegemônica• As relações da Inglaterra com a América Latina

eram de importadores de manufaturas e capitais e exportadores de produtos primários.

• Diplomacia imperial• As relações externas do Império brasileiro tinham por meta o

universalismo. Ou seja, buscava-se aproveitar o auge do regime monárquico para obter um reconhecimento do papel de potência regional para o Brasil, embora o país formasse, com os demais Estados sulamericanos o que Celso Furtado viria a chamar, um século depois, de periferia.

• O imperador exercia o que se poderia denominar de diplomacia monárquica. Ou seja, usava de seu prestígio pessoal, de parentesco consangüíneo com casas reais européias, para estabelecer relações com os EUA, a Europa Ocidental e o que hoje é o Oriente Médio.

• O imperador investiu seu prestígio pessoal, empreendendo três grandes viagens pelo ocidente. • A ampliação dos horizontes da PEB

incluiu a participação em eventos internacionais de toda sorte, inclusive os congressos pan-americanos. • Foram estabelecidas relações com a

China em 1881

• Assim, o titula do trono tropical visitava diversas regiões do mundo e o país participava de feiras, foros de arbitramento e congressos internacionais. O Brasil envolvia-se com o pan-americanismo em companhia dos Estados Unidos, mas com reservas.

• A diplomacia do Império brasileiro temia um sistema interamericano por entender que nele, os estadunidenses imporiam sua força e também conquistariam sua hegemonia.

• As relações com os EUA• O comércio com os EUA era o

sustentáculo do processo modernizador nos derradeiros anos do Império. Em 1889, 61% das exportações brasileiras se destinavam aos EUA, enquanto apenas 5% das importações eram provenientes deste país.

• As relações EUA - América Latina passaram por três grandes fases no século XIX:

• 1. Presença intensa americana à época das independências em desafio à preponderância européia;

• 2. Distanciamento de 1826 até o final da guerra de secessão (1861-65), prevalecendo o distanciamento;

• 3. Reformulação da imagem dos EUA após a vitória do norte e ressurgimento do ideal pan-americano, agora utilizado por Washington para fim real (comércio).

• Algumas características do relacionamento bilateral EUA – Brasil:

• 1. Pouco apreço pelo regime monárquico, apesar de que a singularidade de ambos os países frente aos hispânicos aproximavam-nos;

• 2. Atritos diplomáticos facilmente superados na cúpula dos governos, em nome das conveniências;

• 3. Pragmatismo e cautela permitiram ao Brasil levar a cabo uma política bem sucedida, com ampliação das exportações de café, afastamento dos EUA das questões do Prata, não-interferência na Amazônia e manutenção da autonomia.

• Luiz Alberto Moniz Bandeira• As relações perigosas: Brasil-Estados Unidos• A idéia de se constituir uma área de livre-comércio,

envolvendo os EUA, o Canadá e toda a América Latina surgira em 1887, pelas mãos do presidente americano Grover Cleveland.

• Seria uma união aduaneira “com a troca de produtos livres de todos os impostos”.

• O então ministro da Fazenda, Francisco Belisário, vetou a ideia, assinalando que não podia aconselhar tamanha aproximação do governo dos Estados Unidos, pois isso lhe afigurava “o caminho mais curto para a proclamação da República”.

• A proposta foi novamente levantada na I Conferência Pan-Americana, em outubro de 1889, em Washington. Apesar de receber o apoio do Brasil, agora uma república, o projeto não teve apoio da Argentina e do Chile, que representavam interesses ingleses na região.

• O interesse do Brasil na criação da área de livre-comércio poderia significar um impulso às exportações agrícolas brasileiras. Cerca de 75% da exportação de café brasileiro tinham como destino os EUA.

• Para os Estados Unidos, o mercado brasileiro representava uma oportunidade de enfrentar a concorrência e o domínio britânico na América Latina. Os estadunidenses, no último quartel do século XIX, redescobriram essa porção da América e formularam uma política externa pan-americana com claros objetivos econômicos.

• Na década de 1850 à década de 1870, comerciantes e industriais norte-americanos preferiram não concorrer com os ingleses e contribuíram para que seu governo privilegiasse tratados bilaterais com países latino-americanos.

• Com a mudança de planos, o mercado brasileiro tornou-se interessante por ser o mais próspero da América do Sul bem como, ao Brasil, pendia uma balança de poder favorável no continente sul-americano.

• Crescimento dos EUA• A Conferência ocorria em um período de

crescimento comercial e industrial para a economia estadunidense, colocando, a partir da segunda metade do século XIX, os fatores econômicos e financeiros em posição privilegiada no relacionamento entre os Estados Unidos com os demais países.

• O capitalismo norte-americano procurava expandir-se para além de suas fronteiras originais, na esteira desse movimento em direção à multipolaridade.

• A América Latina surgia aos norte-americanos como uma área naturalmente destinada à expansão econômica, tanto por razões geográficas, quanto históricas, pois americanos latinos e americanos saxônios tinham em comum o passado colonial.

• Os temas da Conferência foram a união pan-americana de comércio, a comunicação dos portos, a união aduaneira, pesos e medidas, direitos de invenção, moeda comum e arbitramento.

• O presidente dos Estados Unidos Grover Cleveland afirmava ser do seu intento a amizade das nações do continente americano, como previsto pela Doutrina de Monroe.

• A Doutrina Monroe• A Doutrina Monroe foi anunciada

pelo presidente norteamericano James Monroe (1758-1831)) em sua mensagem ao Congresso, em dezembro de 1823.• Sua síntese conhecida é:

“América para os americanos”.

• Em determinado trecho, Monroe dizia: • “Julgarmos propícia esta ocasião para

afirmar, como um princípio que afeta os direitos e interesses dos Estados Unidos, que os continentes americanos, em virtude da condição livre e independente que adquiriram e conservam, não podem mais ser considerados, no futuro, como suscetíveis de colonização por nenhuma potência européia”.

• Conduta anticolonial• Embora sua acepção ao longo do

tempo tenha se associado a uma conduta imperialista, seu propósito inicial era induzia ao contrário. Consolidava a posição dos Estados Unidos contra o colonialismo europeu, num tempo em que a Santa Aliança e a Restauração entravam em decadência.

• A base de suas reflexões se dividia em três vertentes:• 1. Não à recolonização das Américas;• 2. Não intervenção européia (em

tempos de intervencionismo da Santa Aliança);• 3. Não intervenção dos Estados Unidos

favor de países europeus na América Latina.

•

• À época, a Doutrina Monroe representava uma séria advertência não só à Santa Aliança, como também à própria Grã-Bretanha.

• No entanto, sua defesa dos novos Estados americanos era puramente moral.

• Seus interesses econômicos e a capacidade política e militar dos Estados Unidos não ultrapassavam a região do Caribe.

• A formulação da Doutrina ajudou a frustrar os planos europeus de recolonização dos países da América.

• Também permitiu que os Estados Unidos continuassem a abrir suas fronteiras em direção ao Oeste, dizimando as tribos indígenas que lá habitavam. Essa expansão no continente americano teve como pressuposto o Destino Manifesto, e marcou o início da política expansionista do país no continente.

• O Destino Manifesto advém da crença de que os EUA foram eleitos por Deus para civilizar o mundo. Balizou a ação externa do país a partir de 1840.

• Relações no continente sulamericano• A monarquia brasileira era acusada de manter o país no

atraso tecnológico e de torná-lo um corpo estranho a América republicana.

• Reclamava-se a americanização do Brasil e sua modernização como alternativa viável para o desenvolvimento econômico e político da nação.

• Os EUA já despontavam como potência continental, com uma indústria pujante e dinâmica. Mas ainda não fazia frente à Grã-Bretanha. Os Estados Unidos somente se tornariam uma potência mundial depois da I Guerra Mundial (1914-18)

• Os EUA, no final do século, representavam não apenas a ideia de república democrática, mas expressavam a noção de modernidade, prosperidade e praticidade diante da velha Inglaterra. • Era uma espécie de concretização da

perspectiva de um mundo centrado não mais no continente europeu.

• Saldos da política exterior do Império• Até 1831, o processo decisório era fechado e a

leitura do interesse nacional feita sob a ótica da herança portuguesa, vinculada à aliança inglesa.

• O período da regência representou a gestação da PEB, acompanhando a nacionalização do Estado, processo que se consolidaria no II Reinado. A PEB de então tendeu à racionalidade, à continuidade e à autonomia. Instituições estáveis no processo decisório.

• Tal autonomia significava tanto a possibilidade de ruptura como de distensão, de modo que o enquadramento no sistema internacional do capitalismo industrial não foi um fato inevitável, mas o resultado de decisões do Estado.

• A vontade de potência no campo econômico esmoreceu-se, desviando-se para o exercício da hegemonia regional no Prata, o que consumiu recursos e energia que seriam mais bem aplicados no esforço de superação da dependência estrutural.

• No plano interno• • A partir da década dos oitenta, com a

Abolição, o trabalho livre passa a predominar, oferecendo condições para a criação de um mercado interno. Remunerações monetárias atingem uma classe com alta propensão a consumir produtos de primeira necessidade, produtos esses que poderiam ser produzidos no país.

• • Assim, os gastos dos assalariados do setor exportador se transformam em renda de produtores locais, os quais, por sua vez, têm alta propensão a consumir bens de primeira necessidade.

• • A produção de bens de consumo para atender esse aumento da demanda pôde se expandir facilmente dada a oferta elástica de terras e da mão de obra, abrigada, até então, no setor de subsistência.