I n f o r m a ç ã o p a r a T o m a d o r e s d e ... -...

BIREME/OPAS/OMSCent ro La t ino-Amer i cano e do Ca r ibe de In fo rmação em C iênc ias da SaúdeBib l io teca V i r tua l em Saúde / Saúde Púb l i ca B ras i l

Informação paraTomadores de Decisãoem Saúde Pública

Tema

Legislação em Saúde

Consultor

Carlos Emannuel Fontes Bartolomei

Espaço da Gestão

bvs

b i b l i o t e c avir tual em saúde

BIREME/OPAS/OMS

Centro Latino-Americano e do Caribe de Informação em Ciências da Saúde

Biblioteca Virtual em Saúde / Saúde Pública Brasil

Projeto: Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – ITD

LEGISLAÇÃO EM SAÚDE

Carlos Emmanuel Fontes Bartolomei

Maria Célia Delduque

Mariana Siqueira de Carvalho

Hélcio de Abreu Dallari Júnior

Apoio:

FIOCRUZ Comitê Consultivo BVS Saúde Pública Brasil:Ministério da Saúde / FundaçãoOswaldo Cruz – / ABRASCO / Faculdade de Saúde Pública – USP / BIREME / OPAS /OMSInstituições do Grupo Focal: Ministério da Saúde / OPAS/Brasil / CONASEMS / CONASS /data ABRASCO / Faculdade de Saúde Pública – USP / Secretaria de Saúde de BeloHorizonte / Secretaria de Saúde de Marília / Secretaria de Saúde de Porto Alegre /Secretaria de Saúde de Recife / Secretaria de Saúde de Sobral / BIREME

São PauloJaneiro de 2004

Bartolomei, Carlos Emmanuel Fontes

Legislação em Saúde./ Carlos Emmanuel Fontes Bartolomei, Maria

Célia Delduque, Mariana Siqueira de Carvalho, Hélcio de Abreu Dallari

Júnior. São Paulo: BIREME/OPAS/OMS, 2004. 2. ed.

63 p.

1. Saúde - legislação. 2 Serviços de saúde - legislação. I.Título.

CDU CDD

SUMÁRIO

SOBRE O PROJETO ITD .................................................................................... 3

1 DESCRIÇÃO INTRODUTÓRIA AO TEMA ....................................................... 4

1.1 A Saúde como direito fundamental............................................................. 4

1.2 Constituição de 1988: uma conquista democrática .................................. 7

1.3 As relações do direito internacional e o direito interno ........................... 9

1.4 Fontes do Direito .......................................................................................... 11

1.5 Acepções dos termos direito e saúde ........................................................ 13

1.6 Fundamentos do sistema de saúde brasileiro ........................................... 15

1.7 Competência em matéria de saúde............................................................. 15

1.8 O SUS como instrumento de efetivação do direito à saúde ..................... 19

1.9 Controle Social Sanitário: a participação da comunidade na realização do

direito à saúde .................................................................................................... 20

1.10 Responsabilidade e Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária 24

1.11 A atuação do Ministério Público no âmbito sanitário.............................. 28

1.12 Um convite ao estudo................................................................................. 31

2 PERGUNTAS MAIS FREQÜENTES................................................................. 32

2.1 Direito da Saúde ........................................................................................... 32

3 GLOSSÁRIO .................................................................................................... 52

Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – Projeto ITDBiblioteca Virtual em Saúde Pública – Saúde Pública Brasil

3

SOBRE O PROJETO ITD

O espaço dedicado à gestão na Biblioteca Virtual em Saúde Pública Brasil visa

facilitar a operação de fontes de informação organizadas segundo temas de

interesse e seleção de especialistas.

Por tratar-se de iniciativa pioneira no Brasil, seja por seu objetivo e concepção, seja

pela metodologia empregada no seu desenvolvimento, o espaço está opera através

de um site na BVS SP denominado Informação para Tomadores de Decisão que tem

implementação dinâmica e progressiva.

Mais um passo no âmbito da cooperação técnica para o fortalecimento da gestão em

saúde pública, se alinha aos esforços de uma rede de instituições nacionais e

internacionais para ampliar o acesso à informação e ao conhecimento, recurso

estratégico no mundo contemporâneo.


4

Os gestores, dirigentes e profissionais da saúde, nas mais diferentes e distantes

localidades do país, são o público alvo do site ITD o qual se projeta como uma

ferramenta útil para seu trabalho cotidiano e esperamos que se juntem à rede de

cooperação, enriquecendo esse espaço com suas experiências e sugestões.

A participação de todos é essencial e as contribuições serão sempre muito bem-

vindas.

Abel L. Packer, Diretor BIREME/OPAS/OMS e

Dayse Aguiar, Coordenadora do Projeto ITD,

BIREME/OPAS/OMS

1 DESCRIÇÃO INTRODUTÓRIA AO TEMA

Carlos Emmanuel Fontes Bartolomei

Mariana Siqueira de Carvalho

Maria Célia Delduque

1.1 A SAÚDE COMO DIREITO FUNDAMENTAL

- Breve Histórico

A idéia de direito humano sempre esteve presente nas sociedades, seja por razões

religiosas ou filosóficas. Portanto, conhecer a evolução da idéia de direito humano e


5

de direito fundamental para que se possa compreender a moderna noção do Direito

à Saúde, faz-se aqui necessário.

Na Idade Média, o mais famoso texto estatal que esboçava as linhas iniciais de

garantia aos direitos fundamentais foi a Magna Carta do Rei João-Sem-Terra

(Magna Charta Libertatum) elaborada no ano de 1215, na Inglaterra. Só para se ter

uma idéia do avanço que representou esta garantia de direitos em plena Idade

Média, veja-se a redação do parágrafo 25: “Um possuidor de bens livres não poderá

ser condenado a penas pecuniárias por faltas leves, mas pelas graves, e, não

obstante isso, a multa guardará proporção com o delito, sem que, em nenhum caso,

o prive dos meios de subsistência”.

A partir do Século XVIII começaram a surgir inúmeras Declarações visando garantir

aos súditos determinados direitos, como a liberdade de expressão e a liberdade

política. Como exemplos desses documentos podemos citar o Petition of Rights

(Petição de Direitos) de 1668, Ata de Habeas Corpus de 1679 e Bill of Rights (

Declaração de Direitos) de 1689, todos na Inglaterra.

Os ex-colonos ingleses que viviam na América editaram suas declarações de direito

ao tempo de sua libertação. Do mesmo modo, os burgueses franceses, ao tomarem

o poder político, aprovaram sua Declaração. A Declaração de Direitos da Virgínia, de

1776, decorrente da Revolução Americana, e a Declaração Universal dos Direitos do

Homem e do Cidadão, de 1789, decorrente da Revolução Francesa protegiam os

direitos em uma acepção individualista.

No entanto, não era suficiente apenas garantir a liberdade formal dos indivíduos, era

preciso avançar. Com a revolução industrial iniciada em meados do século XIX ficou

evidente a necessidade de reconhecer certos direitos sociais.

Após a Segunda Guerra Mundial, quando o mundo inteiro restou estarrecido com as

atrocidades sofridas que fizeram por fim questionar as condições humanas e a


6

necessidade de garantia efetiva dos direitos humanos, os Estados viram-se

obrigados a dar sentido concreto aos direitos sociais.

Tal movimento iniciou-se com a própria Organização das Nações Unidas – ONU,

que na Declaração Universal dos Direitos Humanos - DUDH (1948), “fonte mais

importante das modernas constituições” (SÜSSEKIND. 1986 p.21) estabeleceu um

vasto campo de dispositivos referentes aos direitos sociais, em especial à saúde, a

saber:

‘Art. XXV – Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e

a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação,

cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em

caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda

dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle’.

A partir desses documentos declaratórios de direitos humanos, os ordenamentos

jurídicos de cada país tendem a garantir internamente os direitos fundamentais (sem

perder de vista a necessidade conjunta de internacionalização), sob uma perspectiva

de generalização (extensão da titularidade desses direitos a todos os indivíduos).


7

- A História Brasileira

A primeira imagem do Brasil durou pouco na memória dos marinheiros navegantes

que retornavam a seus portos com o idealizado paraíso tropical. No período colonial,

estas terras eram identificadas como o inferno, onde se tinham poucas chances de

sobrevivência em face dos perigos e das freqüentes enfermidades. Tal situação

obrigou a Coroa a criar no Século XVI os cargos de físico-mor e cirurgião-mor, com a

incumbência de zelar pela saúde da população sob dominação lusitana. De acordo

com Bertolli (2001 p. 6) eram raros os médicos que aceitavam transferir-se para cá,

desestimulados pelos baixos salários e amedrontados com os perigos que

enfrentariam.

A chegada da Corte portuguesa, em 1808 determinou a fundação de academias

médico-cirúrgicas no Rio de Janeiro e na Bahia. A Imperial Academia de Medicina

funcionava como órgão consultivo do imperador nas questões de saúde pública.

Na República, a desorganização dos serviços de saúde facilitou a ocorrência de

epidemias no país o que levou os governos republicanos a elaborar minuciosamente

planos de combates às enfermidades e tornando a atuação na área da saúde global.

Entre 1930 e 1945 o setor de saúde no Brasil anunciava o compromisso do Estado

de zelar pelo bem-estar sanitário da população, a idéia era prestar a assistência

dirigida e não a limitação ao auxílio individual. O período foi marcado pela fecunda

produção legislativa na área social ( GONÇALVES,2002, p.63)

Após a Segunda Guerra Mundial e com a criação do Ministério da Saúde, em 1953,

os serviços de saúde incumbiam-se de combater as doenças que atingiam,

sobretudo a população do interior - era a época das campanhas nacionais.

O regime militar privilegiou a saúde como elemento individual e não como fenômeno

coletivo e as políticas públicas ocuparam um papel secundário, o que alterou

profundamente a linha de atuação do Ministério da Saúde. Além disso, naquele

momento registrou-se a centralização das decisões e do financiamento em nível


8

federal (GONÇALVES, 2002, p.67), as epidemias silenciosas e a entrada no país de

um grande volume de capital estrangeiro voltado aos serviços médico-hospitalares.

Com os novos ares da abertura política, os moradores da periferia dos grandes

centros começaram a lutar pela melhoria de suas condições de vida. Com a

assessoria de padres e médicos sanitaristas foram criados os Conselhos Populares

de Saúde (BERTOLLI, 2001, p.62).

Cientes desses fatos e também do péssimo estado de saúde da população, os

profissionais do setor organizaram-se, formando a Associação Brasileira de Pós-

Graduação em Saúde Coletiva – ABRASCO e do Centro Brasileiro de Estudos da

Saúde – CEBES, no final da década de 70, na defesa dos direitos dos cidadãos, daí

resultou o chamado movimento sanitarista, cujo maior produto foi a elaboração de

um documento intitulado “Pelo direito universal à saúde” que inspirou a Assembléia

Nacional Constituinte.

1.2 Constituição de 1988: uma conquista democrática

Fruto desse processo, a Constituição Brasileira de 1988 é um marco no que tange à

garantia dos direitos fundamentais. Em seu Título II – Dos Direitos e Garantias

Fundamentais, o Texto Constitucional desfia um rol desses direitos, que vão desde

os direitos fundamentais de primeira geração (os ditos direitos negativos, ou

individuais, como o direito à liberdade de profissão – art. 5º, XIII), passando pelos

direitos de segunda geração (os direitos a prestações positivas ou direitos sociais,

como o direito à saúde – art. 6º), até os direitos de terceira geração (os direitos

difusos, como o direito ao meio ambiente saudável) .

Nesse contexto, a Constituição Federal do Brasil erigiu a dignidade da pessoa

humana a um princípio fundamental. Este é o núcleo informador do ordenamento

jurídico brasileiro e critério de valoração a orientar a interpretação e compreensão do

sistema instaurado em 1988. Ou seja:


9

‘A dignidade humana e os direitos fundamentais

vêm constituir os princípios constitucionais que

incorporam as exigências de justiça e dos valores éticos,

conferindo suporte axiológico a todo sistema jurídico

brasileiro’ (BARROS, 1996, p.141)

No entanto, para a realização do direito à saúde e demais direitos fundamentais

não é suficiente que os mesmos estejam consagrados na Constituição; eles

precisam ser vividos por cada indivíduo na sociedade e estará tanto mais cumprido

quanto mais os indicadores sociais refletirem condições ideais de vida para todos.

Assim, as normas sobre direitos fundamentais se concretizam por intermédio do

agir político, sobretudo em sua dimensão social. É fácil perceber que a efetivação

desses direitos torna-se uma questão de operação sistêmica de uma política de

direitos fundamentais e que se de um lado está o direito à saúde,

constitucionalmente estabelecido, do outro está o dever do Estado em garantir o

gozo desse direito à população, por intermédio da adoção de políticas públicas que

têm como instrumentos de realização o arcabouço legal, a execução de ações e a

eleição de prioridades.

1.3 As relações do direito internacional e o direito interno

O direito à saúde como é concebido hoje é uma temática atingida pela

internacionalização.

Segundo Ventura (2002, p.544), o direito internacional da saúde depende da

vontade dos Estados em internalizar os ditames aportados neste direito, cuja

diferença em relação ao direito interno é a ausência de poder central. Quer dizer, a

colocação em prática do aduzido no direito sanitário internacional depende da

vontade dos Estados em assumir compromissos, porque uma vez não cumpridas as

normas elaboradas em esfera internacional, os meios jurisdicionais para exigir-lhes o

cumprimento são limitados.


10

O sistema jurídico brasileiro, onde tratados e convenções internacionais guardam

estrita relação de paridade normativa com as leis ordinárias editadas pelo Estado,

permite, no que concerne à hierarquia das fontes, situá-los no mesmo plano e no

mesmo grau de eficácia em que se posicionam as nossas leis internas. Esta é a

posição já firmada e sedimentada pelo Supremo Tribunal Federal, há mais de vinte

anos. A Constituição Federal também dispõe de forma convergente, ao estabelecer

em seu art. 5º, § 2º que:

‘Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não

excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela

adotados, ou dos tratados internacionais em que a República

Federativa do Brasil seja parte.’

Em escala mundial, quem desempenha o papel mais importante na área da saúde

pública é a Organização Mundial da Saúde (OMS), organismo do sistema das

Nações Unidas (ONU), criado em 1948, com mandato de atuação especializado em

saúde. É a OMS que possui como função primordial “levar todos os povos ao nível

de saúde mais elevado possível”, nos termos do artigo primeiro de sua carta

constitutiva. Já no âmbito das Américas, uma organização regional vinculada a OMS

é a Organização Pan-americana da Saúde - OPAS, que vem a cem anos

desenvolvendo importante atuação em matéria de saúde pública (VENTURA, 2002,

p.545).

1. 3.1.Documentos Internacionais

Os principais documentos internacionais na área da saúde são:

a) A Declaração de Alma Ata, de 12 de setembro de 1978. Estruturada sobre o

reconhecimento da saúde como um objetivo social fundamental, a Declaração dá

uma nova direção às políticas de saúde, enfatizando a participação comunitária, a

cooperação entre os diferentes setores da sociedade e os cuidados primários de

saúde como seus fundamentos conceituais.


11

b) Carta de Ottawa para a Promoção da Saúde, de 21 de novembro de 1986. Este

importante documento reconheceu como pré-requisitos fundamentais para a saúde:

a paz, a educação, a habitação, o poder aquisitivo, um ecossistema estável, e

conservação dos recursos naturais e a equidade.

c) Declaração de Jacarta de 25 de julho de 1997. Esta declaração enfatiza que a

pobreza é a maior ameaça à saúde.

d) Carta do Caribe para a Promoção da Saúde de 4 de junho de 1993.

e) Carta de Bogotá, de 12 de novembro de 1992.

1.4 Fontes do Direito

Para Reale ( 2002, p. 141) quatro são as fontes de direito:

‘Porque quatro são as formas de poder: o processo legislativo,

expressão do Poder Legislativo; a jurisdição, que corresponde

ao Poder Judiciário; os usos e costumes jurídicos, que

exprimem o poder social, ou seja, o poder decisório anônimo do

povo; e finalmente a fonte negocial, expressão do poder

negocial ou da autonomia da vontade.’

1.4.1 O Contrato

Fonte negocial é entendida como as normas dentro de um contrato, o conteúdo das

cláusulas contratuais. São normas entre particulares que só ligam os participantes

da relação jurídica contratual.


12

1.4.2. O Costume

O costume é uma norma que não emana da manifestação de um órgão

determinado, isto é, ninguém a dita, é o resultado de um comportamento uniforme e

constante, praticado por convenção que corresponde a uma obrigação jurídica. Seu

valor no nosso ordenamento jurídico depende de sua conformidade ou não com a

lei, do valor que esta pode atribuir em determinados casos e da matéria em que

pode ser invocada. Quando o juiz reconhece a habitualidade duradoura de um

comportamento, com intencionalidade ou motivação jurídica, confere-lhe validade

formal e obrigatoriedade ( REALE, 2002, p.157).

1.4.3. A Jurisprudência

A Jurisprudência é o posicionamento dos Tribunais que, paralelamente ao

embasamento legal, sustentam uma decisão. Após um conjunto de reiteradas

decisões coincidentes, sim, porque não se pode falar em jurisprudência de um

Tribunal baseada em duas ou três sentenças sobre uma determinada questão

jurídica, forma-se o entendimento do Tribunal, a jurisprudência sobre o assunto

específico.

1.4.4. A Lei

A mais importante fonte do direito é a lei.

O processo legislativo, expressão consagrada na Constituição Federal (arts. 59 e

seguintes) reza a elaboração de:

I – emendas à Constituição

II – leis complementares


13

III – leis ordinárias

IV – leis delegadas

V – medidas provisórias

VI – decretos legislativos; e

VII – resoluções.

Há autores que consideram a doutrina como fonte do direito. Doutrina consiste em

estudos e teorias desenvolvidos pelos juristas, com o objetivo de sistematizar e

interpretar as normas vigentes e de conhecer novos institutos jurídicos, reclamados

pelo momento histórico.

1.5 Acepções dos termos direito e saúde

Tem o Estado a missão de assegurar a dignidade da pessoa humana, por meio da

concretização da igualdade em situações reais. Assim, no que se refere à saúde,

direito humano e fundamental deixa de ser mero garantidor de direitos e liberdades

individuais, para ser protagonista de prestações positivas que são implementadas

mediante políticas e ações estatais. A Organização Mundial da Saúde – OMS, em

1946, quando no preâmbulo de sua Constituição proclamou que “saúde é o

completo bem-estar físico, mental e social e não apenas a ausência de doença ou

outros agravos” ofereceu a matriz embrionária ao ordenamento jurídico

constitucional da atualidade, que acolheu o conceito sob dupla perspectiva: a

individual, de busca de ausência de moléstia e a coletiva, de promoção da saúde em

comunidade.Essa confluência das duas dimensões, individual e coletiva, do direito à

saúde é que permite estabelecer algum critério na diferenciação das expressões


14

geralmente utilizadas para se referir a esse tema: Direito à Saúde, Direito da Saúde

e Direito Sanitário.

O direito à saúde pode ser conceituado como o valor ideal da experiência humana,

tanto na dimensão individual como na coletiva, erigido a preceito constitucional.

Já o direito da saúde é conceituado como o conjunto de normas jurídicas que

regulam as atividades sanitárias estatais e definem os meios de que o Estado dispõe

para concretizar esse direito, desde a definição dos aspectos organizacionais e

operacionais do sistema de saúde, o estabelecimento da forma e dos critérios a

serem observados na formulação e implementação das políticas de saúde até as

normas específicas aplicáveis a bens e serviços de interesse à saúde. É o sistema

de normas jurídicas que disciplinam as situações que têm a saúde por objeto e

regulam a organização e o funcionamento das instituições destinadas à promoção e

defesa da saúde.

E, por fim, o direito sanitário, conceituado como o estudo interdisciplinar que permite

aproximar conhecimentos jurídicos e sanitários. Em outras palavras, é a disciplina

que estuda o conjunto de normas jurídicas que estabelecem direitos e obrigações

em matéria de saúde.

É no escopo do direito da saúde que está o tratamento jurídico do tema em toda a

sua complexidade de planos constitucional, legal, administrativo, regulatório, civil,

penal e internacional. É a legislação em saúde, muito embora este termo tenha um

sentido estreito que não alberga a acepção jurídica em toda a sua amplitude, como

as fontes do direito, os usos e costumes, a interpretação da literatura doutrinária

nem a sucessão convergente e coincidente de decisões judiciais ou de resoluções

administrativas (jurisprudência).


15

1.6 Fundamentos do sistema de saúde brasileiro

Como dito, a Constituição da República do Brasil adotou o entendimento de

que saúde é um direito advindo da condição de pessoa humana,

independentemente de quaisquer outras condições, redundando na afirmação de

acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. Além disso, o texto

constitucional reconheceu a essência coletiva do direito à saúde, condicionando

sua garantia à execução de políticas públicas:

‘Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado,

garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à

redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso

universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,

proteção e recuperação. ‘

1.7 Competência em matéria de saúde

“O Brasil é uma República Federativa, isto é, optou pela Federação como forma de

organização político-administrativa” (SILVA, 1995, p.101), o Federalismo, como

expressão de Direito Constitucional, baseia-se na união de coletividades políticas

autônomas.

Os entes federativos são: União, Estados Federados, Distrito Federal e Municípios.

‘ União é a entidade federal formada pela reunião das partes

componentes, constituindo pessoas jurídica de Direito Público

interno, autônoma em relação aos demais entes federativos e

a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado

brasileiro’. (HORTA; SILVA, 1995 p.453)


16

7.1.Federalismo e Distribuição de Competências

No federalismo, as competências são distribuídas, necessariamente entre os entes

públicos e podem se dar de maneira coordenada ou cooperada. A Carta Magna

descreve, expressamente, as competências de cada esfera de poder público. “Esta

distribuição constitucional de poderes é o ponto nuclear de Estado Federal” ( SILVA,

1995, p.454) . Assim, no federalismo cooperativo temos que os resultados

buscados são comuns e do interesse de todos. A decisão tomada em escala federal

é adaptada e executada autonomamente pelo ente federado, adequando-a às suas

peculiaridades e necessidades.(BERCOVICI, 2002). Este tipo de repartição é

chamada de competência concorrente e está prevista no artigo 24 da Constituição

de 1988. Já no artigo 23, nas chamadas competências comuns, se revela a

cooperação. Nesta, a decisão é de todos, mas a execução se realiza

separadamente, muito embora possa haver, no que se refere ao financiamento das

políticas públicas, uma atuação conjunta.

7.2.Competências Quanto a sua Extensão

Quanto à extensão, as competências podem ser:

a) Exclusiva: quando é atribuída a uma entidade com exclusão das demais (art.

21, CF/88);

b) Privativa: quando enumerada como própria de uma entidade, com

possibilidade de delegação e competência suplementar (art. 23 e §§, CF/88);

c) Comum, cumulativa ou paralela: campo de atuação comum aos vários entes,

sem que o exercício de um venha a excluir a competência do outro, que pode

assim ser exercida cumulativamente (art. 23, CF/88);


17

d) Concorrente: possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria

por mais de uma entidade federativa. Contudo, há primazia da União no que

tange à fixação de normas gerais (art. 24 e §§, CF/88);

f) Suplementar: para suprir ausência ou omissão (art. 23, §§ 1º a 4º, CF/88).

Com base nessa classificação, tem-se as seguintes competências ligadas à saúde:

a) Competência comum:

‘Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e

garantia das pessoas portadoras de deficiência. ‘

b) Competência legislativa concorrente:

‘Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal

legislar concorrentemente sobre :

(...)

XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;

(...)


18

§1º. No âmbito da legislação concorrente, a competência da

União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§2º. A competência da União para legislar sobre normas gerais

não exclui a competência suplementar dos Estados. ‘

b) Competência Suplementar:

‘Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

II – suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

“

c) Competência exclusiva municipal:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União

e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população. ‘

Observa-se que “a CF/88 não isentou qualquer ente federativo da obrigação

de proteger, defender e cuidar da saúde”. (DALLARI,1995 p.42). A atuação conjunta

e coordenada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios é uma imposição

constitucional. Portanto, a saúde – “dever do Estado” (artigo 196) – é

responsabilidade de todos.


19

1.8 O SUS como instrumento de efetivação do direito à saúde

Como já exposto, a implementação do direito à saúde vincula-se intrinsecamente a

elaboração e realização de políticas públicas. Para tanto, a Constituição previu

instrumentos realizadores ou garantidores dessa implementação. O SUS, Sistema

Único de Saúde, é o mais importante deles.

A criação constitucional do Sistema Único de Saúde é uma vitória dos movimentos

sociais de apoio à Reforma Sanitária, que acabaram sensibilizando um grupo de

parlamentares membros da Assembléia Nacional Constituinte com a demonstração

pungente da inadequação do sistema de saúde então vigente, que não conseguia

enfrentar problemas sanitários como: quadro de doenças de todos os tipos, baixa

cobertura assistencial da população, ausência de critérios e de transparência dos

gastos públicos etc, conforme Westphal & Almeida (2001 p.32)

A partir dessa pressão social, a Constituição Federal de 1988 previu a estruturação

das ações e serviços de saúde em um sistema único, o denominado Sistema

Único de Saúde – SUS , com as seguintes diretrizes constitucionais:

descentralização, atendimento integral e participação da comunidade. A idéia de

unidade afasta a possibilidade dos entes públicos componentes do SUS de

constituírem sistemas autônomos ou subsistemas de saúde.

A própria referência constitucional a um sistema de saúde já traz imediatamente a

idéia de ordenação e unidade, ou seja, “um conjunto de conhecimentos ordenados

segundo princípios que devem ser seguidos de forma unívoca pelas três esferas de

governo” (CANARIS, 1996, p.9). O SUS tem por princípios doutrinários a

universalidade, a eqüidade e a integralidade e, quanto à sua organização, rege-se

pelos princípios da regionalização, hierarquização, resolutividade, descentralização

e participação dos cidadãos.


20

O SUS tem as suas principais atribuições previstas no art. 200, da CF/88, que vão

desde “controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse

para a saúde” (inciso I) até “colaborar na proteção do meio ambiente, nele

compreendido o do trabalho” (inciso VIII). “As suas atribuições têm como objetivo a

promoção (eliminar ou controlar as causas das doenças e agravos), proteção

(prevenir riscos e exposições a doenças) e recuperação (atuar sobre o dano já

existente) da saúde” (WESTPHAL, 2001 p.36). Para alcançar essas metas, o SUS,

por meio de sua direção em cada esfera governamental (Secretários de Saúde,

Estaduais e Municipais, e Ministro da Saúde), deverá promover as políticas públicas

necessárias, com determinada autonomia, até para destinar recursos para

programas de saúde específicos.

Por fim, é preciso registrar que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada. No

entanto, tal participação é complementar a atuação do SUS e deve seguir as

diretrizes dele, mediante contrato de direito público ou convênio. Para tal, têm

preferência às entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. (art. 199, § 1º, CF/88).

1.9 Controle Social Sanitário: a participação da comunidade na

realização do direito à saúde

A pressão dos movimentos sociais sanitários realizada no momento

constituinte ensejou a introdução de novos instrumentos de participação social na

formulação, execução e fiscalização das políticas públicas, em especial no que

tange ao setor saúde. Em seu art. 198, a Constituição Federal de 1988, apoiando-se

nestes ideais de democratização dos espaços decisórios, consagrou a “participação

da comunidade” com diretriz do SUS.


21

A Lei nº 8.080/90 reafirmou a participação da comunidade no SUS, porém

teve seu art. 11, que regulamentava esta participação, vetado pelo então Presidente

da República Fernando Collor. O dispositivo estava inserido no capítulo “Da

Organização, da Direção e da Gestão”, e o seu veto demonstrou a enorme

dificuldade que existia (e ainda existe) para a implementação das conquistas da

Reforma Sanitária já consagradas na Magna Carta.

A Lei nº 8.142/90 retomou quase literalmente o dispositivo vetado, regulamentando

assim a participação da comunidade no SUS. Em seu art. 1º, estabelece que cada

esfera do governo deve contar com a Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde

como instâncias colegiadas de participação social.

Tem-se, assim, a tentativa de desdobramento inicial da previsão constitucional de

construção de esferas de participação social, com o objetivo de efetivar o princípio

da democracia participativa no âmbito da saúde. A Constituição Federal de 1988

de forma tímida, porém concreta e incontestável, contempla tal princípio, ao dispor

que “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos

ou diretamente, nos termos desta Constituição” (art. 1º, § único), além de prever, em

outros dispositivos, a participação social na implementação de políticas públicas no

que tange não só à saúde, mas à assistência social, à criança e adolescente, ao

processo de organização das cidades etc.

Percebe-se, portanto, que “a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos

culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo espaço

para a prática da democracia participativa” (SANTOS, 2002, p.33) Nesse contexto,

surgem os conselhos de saúde.

‘Não é um fenômeno novo no Brasil, nem exclusivo da área da

saúde, porém não há na atualidade nada semelhante aos

conselhos de saúde, com a sua expressiva

representatividade social, atribuições e poderes legais, além

da extensão de sua implementação, englobando as esferas


22

municipais, estaduais e federal e, em alguns lugares, ainda há

conselhos locais e regionais’.(CARVALHO, 1995 p.30-31)

1.9.1 Competências dos Conselhos

As competências legais básicas dos conselhos de saúde em todas as esferas

encontram-se no art. 1º, § 2º, da Lei nº 8142/90, e podem ser divididas em dois

grandes campos: a área de planejamento e controle, cujo tema principal é o do

financiamento; e a área de articulação com a sociedade, como a atribuição de

organizar as conferências de saúde, examinar denúncias e propostas populares, e

também estimular a participação comunitária no controle da administração do SUS

(Resolução nº 33/92, do CNS). As atribuições específicas de caráter executivo

também estão na seara da competência legal dos conselhos, que cada vez mais

participam na cadeia decisória da administração do SUS, como instância deliberativa

e recursal.

Pelo exposto, parece claro que os conselhos de saúde significam hoje bem mais

que uma prescrição legal de alcance duvidoso. Eles entraram em cena, trazendo

consigo a estréia de alguns novos atores sociais. A sua existência e funcionamento

possibilitam a participação sistemática de milhares de pessoas no debate e busca de

soluções para os problemas de saúde.

‘É possível que hoje o número de conselheiros de saúde, entre

os quais os usuários são maioria, já se aproxime, talvez

ultrapasse, o número de vereadores, o que configura uma

situação inédita não só no setor saúde, mas no conjunto das

políticas públicas’. (CARVALHO, 1995, p.30-31)

Dessa forma, os conselhos de saúde são importante instrumento para a efetivação

do SUS e para a garantia do direito à saúde a todos. Por meio de suas atribuições e

poderes, esses órgãos podem intervir nas políticas estatais referentes à saúde direta


23

ou indiretamente, exigindo que o Estado atue quando omisso e controlando as suas

ações.

1.9.2 Construção e Fortalecimento do Sistema de Saúde

É preciso que todos saibam que a saúde é direito fundamental individual e coletivo e

não mera concessão do poder estatal ou palavras bonitas escritas na Constituição. É

certo que a legislação sanitária brasileira é muito mais avançada que a situação

fática do país, o que não invalida o paradigma do conceito de saúde amplo, que

deve ser perseguido pelo esforço de todos os atores sociais comprometidos com o

sistema a fim de buscar e construir o SUS que queremos. Por isso, a consolidação

da saúde como direito pressupõe o compromisso dos três níveis de governo com a

implementação do Sistema Único de Saúde – SUS e a democratização dos espaços

de tomada de decisão. Igualmente pressupõe a ampliação da capacidade dos

diversos segmentos sociais atuarem na defesa de seus interesses, qualificando os

canais participativos do setor saúde.

Os Conselhos de Saúde têm papel fundamental porque são uma verdadeira rede

democrática de ausculta de demandas que contribui para a garantia de direitos. Seu

fortalecimento, portanto, contribui para a construção de um aparelho estatal mais

permeável às demandas e necessidades da população e para uma maior

transparência na gestão com impacto direto no quadro da saúde.

Apenas em casos extremos de conflito cabe recurso à ação judicial ou ações junto

ao Ministério Público - MP, dado o caráter de relevância pública das ações e

serviços de saúde. Ao Ministério Público, dentre suas funções, cabe zelar pelas

ações de saúde porque sua atuação nesta área deriva da responsabilidade imposta

pela Constituição Federal ( art. 129, inciso II ) porque a saúde é a única política com

o status explícito de relevância pública, segundo o texto constitucional ( art. 197).


24

1.9.3 Capacitação dos Atores

Ciente dessa realidade, o Ministério da Saúde desenvolveu o Programa de Apoio ao

Fortalecimento do Controle Social do SUS. Tal programa que teve sua execução

desenvolvida entre os anos de 2001 a 2003 pelo consórcio formado pelas

Fundações de Ensino, Pesquisa, Desenvolvimento Tecnológico e Cooperação à

ENSP – FENSPTEC, na condição de líder, FUBRA – Fundação Universitária de

Brasília, FUNCAMP – Fundação de Desenvolvimento da UNICAMP e FUNDEP –

Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa, com apoio da Escola Nacional de

Saúde Pública – ENSP da Fundação Oswaldo Cruz em parceria com o Centro de

Pesquisas em Direito Sanitário – CEPEDISA, da Faculdade de Saúde Pública da

Universidade de São Paulo – USP e Faculdade de Direito da Universidade de

Brasília – UnB , consistiu na capacitação de conselheiros estaduais e municipais de

saúde e no desenvolvimento de cursos de extensão e especialização para

membros do Ministério Público na área do direito sanitário.

As capacitações geraram bons frutos. Além de publicações e metodologias

avançadas, formaram recursos humanos mais sensíveis às demandas sociais e

preocupados em efetivar o direito à saúde em seu dia-a-dia. Espera-se que a

experiência de sucesso multiplique-se e gere mais cidadãos conscientes de seu

papel na sociedade.

1.10 Responsabilidade e Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária.

Paralelamente ao controle social, há o controle efetuado pelo próprio Estado. Para

esta tarefa destaca-se o papel dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do próprio

Poder Executivo que exerce, ele mesmo, o controle de seus próprios atos.


25

1.10.1 O Controle Estatal

A Constituição Federal, no capítulo concernente à fiscalização contábil, financeira e

orçamentária, prevê o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com o

auxílio do Tribunal de Contas (art. 71), e o controle interno que cada Poder exercerá

sobre seus atos (arts. 70 e 74) (DI PIETRO, 2000, p. 576).

O controle interno é exercido por intermédio do sistema de auditorias que

acompanha a execução do orçamento, verificando a legalidade na aplicação do

dinheiro público.

O controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, se limita às hipóteses previstas

na Constituição Federal, para que não implique na interferência de um Poder na

esfera dos outros dois.

1.10.2 O Controle Externo – Os Tribunais de Contas

A Constituição de 1988 nos artigos 70 a 75 dispõe sobre o controle , isto é, a

verificação da legalidade, regularidade e economicidade dos atos dos gestores

(qualquer pessoa física ou jurídica pública ou privada) que utilize, arrecade, guarde,

gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou responsáveis pela

guarda e emprego dos recursos públicos) mediante fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial. Este Controle se dá através do Tribunal de

Contas da União, Tribunal de Contas dos Estados e Tribunais e Conselhos de

Contas dos Municípios.

A Lei 4.320/64, o Decreto-Lei no 200/67, a Lei 6.223/75 e a Lei 8.443/92 formam a

Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União – TCU. Esta legislação define os

termos da atuação do Tribunal.


26

O universo de unidades jurisdicionadas ao TCU ultrapassa 8.500. São

aproximadamente 3.000 órgãos e entidades federais, excluídas as respectivas

subunidades, 5.506 prefeituras municipais, além dos governos estaduais e do

Distrito Federal.1

1.10.3 O Controle Judicial

O controle pelo Poder Judiciário pode ser, conforme DI PIETRO (2000, p. 593), sob

o aspecto da legalidade e sob o aspecto da moralidade (arts.5ϒ, inciso VXXIII e art.

37). Mas a Constituição também previu ações específicas de controle da

Administração Pública, são os denominados Remédios Constitucionais.

1.10.4 Remédios Constitucionais

Não se deve perder de vista que os direitos sociais, dentre eles a saúde, passaram a

contar com remédios específicos para garantir-lhes plena eficácia. A importância dos

chamados remédios constitucionais está justificada no fato de serem eles os

instrumentos garantidores do Estado de Direito, pois, sem eles, o texto

constitucional com todos os direitos e garantias que nele são postos não passará de

letra morta.

De acordo com SILVA (1996, p. 420) os remédios constitucionais são:

‘Os meios postos à disposição dos indivíduos ou cidadãos

para provocar a intervenção das autoridades competentes,

visando sanar, corrigir, ilegalidade e abuso de poder em

prejuízo de direitos e interesses individuais’.

Aplicam-se à saúde os seguintes:

1 Dados disponíveis no sítio www.tcu.gov.br


27

a) Mandado de Injunção. Sua previsão constitucional está no artigo

5ϒ, Inciso LXXI e é utilizado sempre que o titular dos direitos e

liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à

nacionalidade, à soberania e à cidadania não o possa usufruir pela

falta de norma regulamentadora que torne inviável o seu exercício.

Como é interposto pelo próprio titular do direito, exige uma solução

para o caso concreto e é o próprio Poder Judiciário que supre, no

caso concreto, a omissão da norma regulamentadora.

b) Mandado de Segurança Individual. É a ação civil pela qual

qualquer pessoa pode provocar o controle jurisdicional quando

sofrer lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, não

amparado por habeas corpus nem habeas data, em decorrência de

ato de autoridade (alguém dotado de parcela do poder público),

praticado com ilegalidade ou abuso de poder (Art. 5º, LXIX).

c) Mandado de Segurança Coletivo. É uma inovação da

Constituição de 1988. Os pressupostos são os mesmos previstos

para o Mandado de Segurança Individual, no entanto pode ser

impetrado por partido político com representação no Congresso

Nacional ou Organização Sindical, Entidade de Classe ou

Associação legalmente constituída, em defesa dos interesses de

seus membros ou associados. É utilizável apenas para a defesa de

interesse coletivo (não a soma de interesses individuais, mas

aquele que pertence ao todo) (Art. 5º, LXIX e LXX).

d) Ação Popular. Visa anular ato emanado pelas pessoas jurídicas

públicas ou privadas, pelas autoridades, funcionários ou

administradores que houverem autorizado, aprovado ou ratificado

ou praticado ato lesivo, ao patrimônio público, à moralidade

administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e

cultural. A imoralidade se constitui em fundamento autônomo para


28

propositura da ação popular, independentemente de demonstração

de ilegalidade. Qualquer cidadão (brasileiro nato ou naturalizado)

no gozo dos direitos públicos é parte legítima para propor ação

popular (Art. 5º, LXXIII)

e) Ação Civil Pública. Pode ser proposta em caso de lesão ou

ameaça de lesão a interesse difuso ou coletivo que abrange a

proteção do meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico

ou cultural, à ordem econômica, à ordem urbanística ou a qualquer

interesse que possa enquadrar-se como difuso ou coletivo. O

sujeito passivo é qualquer pessoa, física ou jurídica pública ou

privada, responsável por dano ou ameaça de dano a interesse

difuso ou geral. O sujeito passivo é qualquer pessoa, física ou

jurídica pública ou privada, responsável por dano ou ameaça de

dano a interesse difuso ou geral. Podem manejar esta ação, o

Ministério Público, a União, os Estados, Distrito Federal e

Municípios, as Autarquias, Empresas Públicas, Fundações e

Sociedades de Economia mista bem como as Associações que

estejam constituídas há pelo menos um ano, nos termos da lei civil,

e incluam entre as suas finalidades institucionais, a proteção do

meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético,

histórico, paisagístico ou outros interesses difusos e gerais. (A ACP

não tem previsão constitucional específica, porém está inserida no

rol do chamado “direito de petição” – (Art. 5º, XXXIV)

1.11 A atuação do Ministério Público no âmbito sanitário

1.11.1 O Ministério Público:


29

O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime

democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, CF/88).

Dentre esses interesses sociais encontra-se o direito à saúde.

1.11.2 O conceito de Relevância Pública e as suas implicações:

A previsão de ações e serviços de “relevância pública” foi pela primeira vez inserida

no Texto Constitucional de 1988. Como ainda carece de experiência jurisprudencial,

suscita dúvidas a respeito do seu conceito, abrangência e finalidade. A doutrina

tenta defini-la, mas ainda é difícil criar contornos absolutos para a sua

conceituação2.

A partir de uma relação entre os princípios constitucionais e a “relevância

pública”, chega-se à conclusão de que:

‘Tudo o que se referir à dignidade da pessoa humana, à

construção de uma sociedade justa, livre e solidária, à

promoção do bem comum e à erradicação da pobreza são

serviços de relevância pública, pois ligados diretamente aos

princípios constitucionais elencados nos artigos 1° e 3º’ (

ARAÚJO, 1994 p.19).

2 Devido a essas dificuldades, a representação brasileira da Organização Panamericana de Saúde –

OPAS realizou uma Oficina de Trabalho destinada à discussão do conceito constitucional de

relevância pública, com a participação de juristas e membros do Ministério Público Estadual e

Federal. O produto dessa oficina foi a publicação da seguinte obra: DALLARI, Sueli G. ... [et al.]. O

Conceito Constitucional de Relevância Pública. Série Saúde e Direito nº 1. Brasília: OPAS;

1994.


30

O Ministério Público tem como uma de suas funções institucionais “zelar pelo

efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos

direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua

garantia” (art. 129, II, CF/88).Para cumprir tal função, serve-se o Ministério Público

de algumas ferramentas, dentre elas a Ação Civil Pública, que em ultima ratio pode

proteger e fazer valer qualquer direito da coletividade.

O art. 6o da CF/88 estabelece que a saúde é um direito social, isto é, é um direito

que deve ser assegurado como também promovido pelo Estado. De acordo com o

seu art. 197, as ações e serviços de saúde são de relevância pública. Ora,

interpretando sistematicamente os preceitos constitucionais, chega-se à constatação

de que a saúde (art. 196, caput) é um direito de todos e um dever do Estado,

devendo o Ministério Público, em caso de inércia, insuficiência ou erro do governo,

efetivar a sua correta implementação por meio de instrumentos próprios.

Dentre esses meios, a Ação Civil Pública mostra-se eficaz para a defesa de tal

direito, garantindo aos cidadãos brasileiros serviços de saúde de acordo com os

princípios que regem o Sistema Único de Saúde, tais como: universalidade do

acesso, eqüidade, integralidade, resolubilidade, descentralização da administração,

etc. O sistema tradicional de ações individuais gera sérias distorções e acaba por

não garantir o equânime acesso ao SUS. Por seu efeito geral e uniformizador, a

ACP evitaria tratamentos e resultados desiguais à sociedade brasileira.

1.11.3 MP como potencializador do Controle Social

Por outro lado, o Ministério Público também atua como potencializador do controle

social, já que defende o direito à saúde também em conjunto com os conselhos de

saúde, gerando resultados positivos no que tange à fiscalização das ações e

omissões estatais (MEDEIROS, 2000).


31

No relatório final da XI Conferência Nacional de Saúde, cujo tema era “Efetivando o

SUS: Acesso, Qualidade e Humanização na Atenção à Saúde com Controle Social”,

os delegados, “2500 homens e mulheres de diferentes classes sociais, credos,

idades, raças e etnias de todas as regiões do país”, destacaram a importância do

Ministério Público e a sua responsabilidade na garantia de um SUS conforme a

Constituição, bem como a necessidade de aproximação e cooperação entre os

órgãos de gestão do SUS, em especial os Conselhos de Saúde, e os

promotores/procuradores.

Sabedores do seu real papel na área da saúde, em 1998 o Ministério Público tornou

público o seu compromisso com o SUS por meio da “Carta de Palmas em Defesa da

Saúde”, assinada por todos Procuradores-Gerais de Justiça do Brasil. Neste

documento, dentre várias conclusões, foi instituída uma “Comissão Permanente da

Defesa da Saúde” e em seu âmbito foi organizado um “Cadastro Nacional de Ações

Civis Públicas e Coletivas” decorrentes da tutela da saúde. Recomendou-se também

a instituição de Promotorias de Defesa da Saúde ou órgão equivalente.

A vinculação explícita que o Texto Constitucional faz entre a atuação do Ministério

Público e a garantia de zelo e respeito aos serviços de relevância pública garante,

como visto, a concretização do direito à saúde.

1.12 Um convite ao estudo

Como já foi exposto, o direito da saúde não se resume à estrutura de normas

aplicáveis à matéria, pois sua função apenas se cumpre quando essas normas são

efetivamente aplicadas.

Considerando que a aplicação de normas sanitárias pressupõe a participação da

comunidade como condição essencial, oferece-se juntamente com este texto uma

série de informações que visam facilitar a interlocução entre profissionais da saúde e

do direito, gestores e público em geral.


32

Os temas aqui introduzidos encontram-se dispostos na forma de perguntas e

respostas para referência rápida, textos básicos mais específicos sobre alguns

tópicos, indicação de ampla bibliografia relacionada aos mais variados aspectos,

endereços eletrônicos de interesse, glossário de termos mais recorrentes,

entrevistas com profissionais ligados à produção e aplicação de normas sanitárias,

seleção de notícias e texto completo das normas gerais sanitárias atuais de nível

nacional, documentos internacionais e jurisprudência sobre o SUS.

2 PERGUNTAS MAIS FREQUENTES

2.1 Direito da Saúde

• Como é tratado o direito à saúde na Constituição Federal de 1988?

O direito à saúde é erigido a direito social fundamental no Texto Constitucional de

1988, fato inédito na história constitucional brasileira. Essa previsão encontra-se no

art. 6º, do Título II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais, do Capítulo II – Dos

Direitos Sociais, da CF/88, e significa que, como os demais direitos fundamentais, o

direito à saúde tem aplicação imediata. Por tal razão, a própria CF/88 insere a saúde

na ordem social, definindo ações para a efetivação desse direito e criando o Sistema

Único de Saúde – SUS (artigos 196 e seguintes). Como dito, a Constituição da

República do Brasil adotou o entendimento de que saúde é um direito advindo da

condição de pessoa humana, independentemente de quaisquer outras condições,

redundando na afirmação de acesso universal e igualitário às ações e serviços de

saúde. O modelo de saúde adotado pela ordem jurídica brasileira trouxe um

enfoque das ações de saúde pública, não mais com ações predominantemente

curativas, mas com ações preventivas e que doenças não têm somente causas

biológicas, mas também as causas sociais: alimentação, moradia, saneamento

básico, meio ambiente, trabalho, renda, educação, transporte, lazer e acesso a bens

e serviços essenciais. Além disso, o texto constitucional reconheceu a essência

coletiva do direito à saúde, condicionando sua garantia à execução de políticas

públicas:


33

‘Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado,

garantido mediante políticas sociais e econômicas que

visem à redução do risco de doença e de outros agravos

e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços

para sua promoção, proteção e recuperação. ‘

• Como é o sistema de seguridade social consagrado no texto da Carta

Política de 1988?

O sistema de seguridade social baseia-se na ampliação e universalização dos

direitos sociais, atendendo a largos setores da sociedade, desvinculados da

capacidade de contribuição financeira desses setores. O sistema de seguridade

social, baseado no trinômio seguro social, saúde e assistência social segmenta os

distintos setores da sociedade no acesso a benefícios e serviços. Na Constituição,

em relação à Previdência Social é preciso contribuição, mas em relação à

Assistência Social e à saúde não é necessária a contribuição. A Previdência vai

abranger a cobertura de riscos decorrentes de doença, invalidez, velhice,

desemprego, morte e proteção à maternidade além de aposentadorias e pensões

mediante contribuição do segurado. A assistência social irá tratar de atender os

hipossuficientes, destinando pequenos benefícios a pessoas que nunca contribuíram

para o sistema e a saúde pretende oferecer uma política social e econômica

destinada a reduzir riscos de doenças e outros agravos, proporcionando ações e

serviços para a proteção e recuperação do indivíduo.

• Quais as diferenças entre o sistema de seguridade social consagrado no

texto da Carta Política de 1988 e o sistema anterior?

O sistema organizou a seguridade social dividindo-a em três políticas: previdência,

assistência social e saúde. A previdência, de natureza contributiva, visa a garantia

de benefícios de aposentadoria e pecúlios e seguros sociais a quem para ela

contribui. A assistência tem por objetivo garantir o mínimo existencial àqueles

segmentos sociais que sequer têm acesso à previdência ou às estruturas formais de

trabalho e relacionamento social. Por fim, o acesso à saúde foi formulado para ser


34

universal, destinado a toda a população. Essa formulação difere da vigente até

1988 por retirar a política de saúde pública do campo da previdência e assistência

social. Outras mudanças ainda podem ser identificadas no que diz respeito à

integralidade do atendimento, à democratização através da participação da

comunidade e à descentralização, princípios que não estavam presentes no modelo

anterior.

• Quanto às competências em matéria de saúde, só a União é competente

para cuidar de questões sanitárias?

A CF/88 não isentou qualquer ente federativo da obrigação de proteger, defender e

cuidar da saúde. A atuação conjunta e coordenada entre União, Estados, Distrito

Federal e Municípios é uma imposição constitucional. Isto é reforçado com a lógica

da rede regionalizada e hierarquizada que constitui o sistema único. Portanto, a

saúde – “dever do Estado” (art. 196) – é responsabilidade de todos.

• Qual é o embasamento legal do controle social em saúde?

Em seu art. 198, a Constituição Federal de 1988, apoiando-se em ideais dedemocratização dos espaços decisórios, consagrou a “participação da comunidade” comodiretriz do SUS.

A Lei nº 8.080/90 reafirmou a participação da comunidade no SUS, porémteve seu art. 11, que regulamentava esta participação, vetado pelo então Presidenteda República Fernando Collor. O dispositivo estava inserido no capítulo “DaOrganização, da Direção e da Gestão”, e o seu veto demonstrou a enormedificuldade que existia (e ainda existe) para a implementação das conquistas daReforma Sanitária já consagradas na Magna Carta.

A Lei nº 8.142/90 retomou quase literalmente o dispositivo vetado,regulamentando assim a participação da comunidade no SUS. Em seu art. 1º,estabelece que cada esfera do governo deve contar com a Conferência de Saúde eo Conselho de Saúde como instâncias colegiadas de participação social.Vale ressaltar também a importância das resoluções do Conselho Nacional de

Saúde – CNS para o delineamento da estrutura e atuação dos conselhos de saúde

no Brasil, em especial a Resolução nº 33/92.

• O que se constitui a relação entre norma e realidade no Sistema Único de

Saúde?


35

O SUS é composto de um sistema material cujo conteúdo é a sua realidade, a

organização das atividades materiais do Poder Público, também chamado de

sistema real ou sistema de objetos, e de um sistema normativo que dá forma jurídica

às atividades. Isto é, norma e realidade devem caminhar juntas, pois o jurídico dá a

forma do material, enquanto o material confere o conteúdo concreto da norma.

• A partir de uma observação histórica da saúde no país, o que o modelo do

SUS representa?

O modelo do SUS – fundado na descentralização e no fortalecimento da

responsabilidade do Poder Público nessa área – é uma deliberada resposta ao

fracasso da política de saúde desenvolvida durante o período da ditadura militar, que

se pautava na concentração de poderes na União e na compra de serviços à rede

privada. A inépcia do modelo assistencial provocava crescente descontentamento e

indignação, porém o autoritarismo político vigente à época do INAMPS não oferecia

perspectivas de mudança, sequer a população conhecia, muito menos discutia,

modelos mais justos. Ao fim e ao cabo do ciclo ditatorial conseguiu-se incorporar nos

discursos nacionais os princípios norteadores da grande mudança que igualou todos

os brasileiros no direito fundamental à vida – assegurado em única instância pelo

direito de todos à saúde.

• Como se pauta a estreita relação dos direitos fundamentais e os direitos

sociais?

É nos direitos sociais que mais de perto se sente a dupla dimensão dos direitos

fundamentais: uma subjetiva, pensada apenas do ponto de vista dos indivíduos,

enquanto faculdades ou poderes de que estes são titulares e outra objetiva, no

sentido de um valor e um vetor determinado ao Poder Público e à sociedade. É

através dos direitos sociais que se materializam os direitos fundamentais. Assim,

como por exemplo, o direito à privacidade, que é um direito fundamental se

materializa através da moradia, que é um direito social, nesse sentido, importa ao

direito à saúde a dimensão de um direito social fundamental.


36

• O cumprimento dos direitos sociais pode ser exigido judicialmente?

O cumprimento dos direitos sociais pelo Poder Público pode ser exigido

judicialmente, cabendo ao Judiciário, diante da inércia governamental na realização

de um dever imposto constitucionalmente, proporcionar as medidas necessárias ao

cumprimento do direito fundamental em jogo, com vistas à máxima efetividade da

Constituição. Vide por exemplo o Mandado de Segurança 20020020003224MSG

DF, cujo relator foi o Desembargador Eduardo de Moraes Oliveira. Esta decisão foi

publicada no Diário da Justiça em 28.11.2001 p.101. Nesta decisão o Tribunal de

Justiça do Distrito Federal e Territórios declarou abusiva e ilegal a Portaria do

Secretário de Saúde que condicionava a entrega de medicamentos nas unidades

dos SUS à prévia prescrição médica, que obrigatoriamente deveria ser emanada por

médico do Sistema.

• Qual o conceito de saúde adotado pela Organização Mundial de Saúde?

A Organização Mundial de Saúde (OMS) adotou um conceito abrangente no

preâmbulo de sua Constituição, qual seja: “saúde é o completo bem-estar físico,

mental e social e não apenas a ausência de doença ou outros agravos”. A saúde,

então, não seria o estado oposto da doença, mas sim a convergência positiva de

uma série de fatores físicos, mentais e sociais.

• Qual a importância das políticas públicas para a concretização do direito à

saúde?

O direito à saúde, como direito fundamental de segunda geração, é um direito a

prestações positivas do Estado, também chamado de direito social, uma vez que

para a sua implementação faz-se necessário agir concretamente, por meio de

políticas públicas que alcancem o bem-estar físico, mental e social completo dos

cidadãos brasileiros. Dessa forma, a formulação e execução de políticas públicas no

âmbito sanitário é de suma importância para a efetivação da saúde, direito de todos

e dever do Estado.


37

• Quais os dispositivos constitucionais que tratam expressamente da saúde?

O artigo 6° informa que a saúde é um direito social.

No artigo 7°, há dois incisos tratando da saúde, o IV, que determina que o salário-

mínimo deverá ser capaz de atender as necessidades vitais básicas do trabalhador e

de sua família, inclusive a saúde, entre outras, e o XXII, que impõe a redução dos

riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e segurança.

No artigo 23, inciso II, atribui a competência comum a União, Estados, Distrito

Federal e Municípios para cuidar da saúde.

Pelo artigo 24, inciso XII, a União, Estados, Distrito Federal possuem competência

concorrente para legislar sobre a defesa da saúde. Ressalte-se que os Municípios,

por força do art. 30, inciso I, também podem legislar sobre a saúde, já que se trata

de assunto de inegável interesse local, até porque a execução dos serviços de

saúde, no atual estágio, está, em grande parte, municipalizada.

O artigo 30, inciso VII confere ao Município a competência para prestar a

cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à

saúde da população.

O artigo 34, inciso VII, alínea “e” possibilita a intervenção da União, nos Estados e

no Distrito Federal no caso de não ser aplicado o mínimo exigido da receita

resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na

manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de

saúde.

O artigo 35, inciso II, modificado pela emenda constitucional n° 29, prevê a

possibilidade de intervenção do Estado nos Municípios, na hipótese de não ser

aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento

do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

O artigo 167, inciso IV sobre a vinculação de receitas de impostos não se aplica à

destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde.


38

De acordo com o artigo 196, a saúde passou a ser considerada como direito

de todos e dever do Estado.

O artigo 197 reconhece os serviços e ações de saúde como de relevância

pública.

O artigo 198 formula a estrutura geral do sistema único de saúde.

Pelo artigo 199, fica facultada a iniciativa privada a assistência á saúde de

forma complementar ao sistema único de saúde.

O artigo 200 enumera as atribuições do sistema único de saúde.

O artigo 208,inciso VII inclui a assistência à saúde entre os programas

destinados a suplementar a educação no ensino fundamental.

O art. 220, Parágrafo 3°, inciso II prevê a possibilidade de ser restrita a

propaganda de produtos nocivos à saúde.

O artigo 227 determina que é dever da família, da sociedade e do Estado

assegurar á criança e ao adolescentes, o direito á saúde.

Por fim, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias também possui

regras tratando sobre a saúde, como o artigo 53,inciso IV que assegura aos ex-

combatentes da 2a Guerra Mundial e seus dependentes a assistência médica e

hospitalar gratuita.

O artigo 55, 77 e outros prevêem percentuais mínimos de alocação de recursos para

o setor saúde ou ao fundo de erradicação da pobreza.

• Qual a conclusão que se pode tirar da Resolução no 316, do Conselho

Nacional de Saúde, de 04 de abril de 2002, que aprova diretrizes acerca da

aplicação da Emenda Constitucional n.29, de 13 de setembro de 2000?

A Emenda Constitucional nº 29/00 veio buscar a efetividade de um dos princípios da

gestão do SUS, qual seja, a aplicação mínima de recursos. A EC-29 previu ainda

que o orçamento federal para a saúde terá reajustes automáticos segundo a


39

variação do valor nominal do PIB. Além disso, vincula recursos estaduais e

municipais para a saúde, estabelecendo um percentual mínimo dos recursos

próprios nestes níveis de governo para aplicação imediata e um percentual mínimo a

ser atingido em 2004, além da regra para essa progressão. Visa a estabilização dos

recursos, sua ampliação e o comprometimento de todos os níveis de governo com o

financiamento.

A Resolução 316/02 do CNS objetivou clarear estas novas regras de aplicação dos

recursos do sistema de saúde, implementando diretrizes no tocante a: base de

cálculo para definição de recursos mínimos a serem aplicados em saúde, ações e

serviços públicos de saúde e aos instrumentos de acompanhamento, fiscalização e

controle.

• Quem tem direito à saúde?

A saúde é um atributo individual reconhecido como direito humano. Mas essa

garantia somente é realizável por meios coletivos: não é possível garantir condições

de saúde a um único indivíduo sem garantia equivalente a todos os outros que

partilham com ele do mesmo ambiente.

Em 1988, a Constituição da República do Brasil adotou o entendimento de

que saúde é um direito advindo da condição de pessoa humana,

independentemente de quaisquer outras condições, redundando na afirmação de

acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. Além disso, o texto

constitucional reconheceu a essência coletiva do direito à saúde, condicionando sua

garantia á execução de políticas públicas:

‘ A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido

mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução

do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal


40

e igualitário ás ações e serviços para sua promoção, proteção e

recuperação.’

• O que caracteriza uma norma sanitária?

Independentemente de sua origem e de sua hierarquia no sistema de normas

jurídicas, um dispositivo se caracteriza como sanitário sempre que seu objeto de

proteção for a saúde humana.

É natural que um espectro tão difuso de normas esparsas gere alguma dificuldade

quando se pretende focar apenas um assunto. Para facilitar uma visualização

panorâmica do tema direito da saúde, várias são as possibilidades de

desdobramento em categorias de conteúdo, contanto que todos os arranjos tenham

a saúde posicionada como centro material do universo de normas que orbitam ao

seu redor e não desconsiderem categorizações já definidas em lei.

• Como funciona a hierarquia das normas?

Dada a variedade de situações reguladas por normas sanitárias, é preciso que todos

os dispositivos aplicáveis em cada caso concreto sejam reunidos e avaliados

segundo critérios sistêmicos de competência e vigência, de modo que o desenho

hierárquico resultante permita visualizar qual o direito incidente sobre uma situação

concreta.

Assim, para que se tenha nitidez sobre quais normas se aplicam, por exemplo, a um

determinado produto alimentício, é preciso considerar cada aspecto da produção,

distribuição, comercialização, embalagem, rotulagem, publicidade e propaganda,

apenas para mencionar algumas variáveis, para cada uma das quais a combinação

de normas resulta em um conjunto específico de normas aplicáveis.

Embora essa gama de possibilidades combinatórias seja mutável conforme as

variáveis do fato concreto, ela não é circunstancial como pode parecer, pois todo o

conjunto normativo incidente sobre um certo tema de interesse é submetido aos


41

mesmos critérios de validade no tempo e no espaço definidos pela dinâmica do

sistema, o que permite depurar contradições aparentes e alcançar o entendimento

da ordem jurídica prevalecente naquela matéria, ressalvadas as interpretações sobre

o mérito.

• Quem faz as normas sanitárias?

A Constituição de 1988 atribuiu ao Poder Legislativo da União e dos Estados,

competência para editarem leis sobre saúde, contanto que as leis estaduais não

contrariem o disposto em leis federais e que estas se limitem a estabelecer normas

gerais. Não havendo lei federal sobre normas gerais, o Estado pode exercer a

competência legislativa plena, até que alguma lei federal disponha em sentido

contrário.(art. 24, XII e parágrafos da CF). O Poder Legislativo Municipal pode

exercer a competência legislativa suplementar, não contrariando dispositivos de lei

editada pela União ou pelo Estado ao qual pertence.

• Quem controla a execução das ações de saúde?

Além da participação da comunidade nos mecanismos internos de controle do SUS,

a Constituição de 1988 designou o Ministério Público (MP) como meio externo de

controle dos serviços de relevância pública, função sem precedentes nas

Constituições anteriores. A observância aos princípios e diretrizes norteadores do

SUS, como universalidade e integralidade no atendimento, descentralização e

participação da comunidade (arts. 196 e 198 CF) são aspectos pelos quais o MP tem

agora o dever constitucional de zelar em qualquer situação que tenha a saúde por

objeto.

Além disso, a Constituição Federal, no capítulo concernente à fiscalização contábil,

financeira e orçamentária, prevê o controle externo, a cargo do Congresso Nacional,

com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71), e o controle interno que cada Poder

exercerá sobre seus atos (arts. 70 e 74)


42

O controle interno é exercido por intermédio do sistema de auditorias que

acompanha a execução do orçamento, verificando a legalidade na aplicação do

dinheiro público. No Ministério da Saúde, o DENASUS – Departamento Nacional de

Auditorias do SUS, componente federal e órgão central do Sistema Nacional de

Auditoria (SNA) é responsável, dentre outras atribuições, por auditar a regularidade

dos procedimentos técnico-científicos, contábeis, financeiros e patrimoniais

praticados por pessoas físicas e jurídicas no âmbito do SUS além de verificar a

adequação, a resolutividade e a qualidade dos procedimentos e serviços de saúde

disponibilizados à população.

O controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, se limita às hipóteses previstas

na Constituição Federal, para que não implique na interferência de um Poder na

esfera dos outros dois.

O controle pelo Poder Judiciário pode ser feito sob o aspecto da legalidade e sob o

aspecto da moralidade (arts.5∞, inciso VXXIII e art. 37).

• Qual das normas deverá prevalecer em havendo conflito entre a norma

internacional e a norma interna?

O sistema jurídico brasileiro, onde tratados e convenções internacionais guardam

estrita relação de paridade normativa com as leis ordinárias editadas pelo Estado,

permite, no que concerne à hierarquia das fontes, situá-los no mesmo plano e no

mesmo grau de eficácia em que se posicionam as nossas leis internas. Esta é a

posição já firmada e sedimentada pelo Supremo Tribunal Federal, há mais de vinte

anos.

• Em que consiste a jurisprudência em saúde de um Tribunal?

A Jurisprudência é um conjunto de reiteradas decisões coincidentes, sim, porque

não se pode falar em jurisprudência de um Tribunal baseada em duas ou três

sentenças sobre uma determinada questão jurídica. A jurisprudência em saúde pode

então ser entendida como as reiteradas decisões sobre um determinado assunto


43

específico da saúde, como por exemplo, as inúmeras decisões de um determinado

Tribunal que reconhecem o direito ao fornecimento de medicamentos pelo SUS.

• Qual a distinção entre direito á saúde, direito da saúde e direito sanitário?

O direito à saúde pode ser conceituado como o valor ideal da experiência humana,

tanto na dimensão individual como na coletiva, erigido a preceito constitucional.

Já o direito da saúde é conceituado como o conjunto de normas jurídicas que

regulam as atividades sanitárias estatais e definem os meios de que o Estado dispõe

para concretizar esse direito, desde a definição dos aspectos organizacionais e

operacionais do sistema de saúde, o estabelecimento da forma e dos critérios a

serem observados na formulação e implementação das políticas de saúde até as

normas específicas aplicáveis a bens e serviços de interesse à saúde. É o sistema

de normas jurídicas que disciplinam as situações que têm a saúde por objeto e

regulam a organização e o funcionamento das instituições destinadas à promoção e

defesa da saúde.

O direito sanitário, conceituado como o estudo interdisciplinar que permite aproximar

conhecimentos jurídicos e sanitários. Em outras palavras, é a disciplina que estuda o

conjunto de normas jurídicas que estabelecem direitos e obrigações em matéria de

saúde.

• Qual é o conceito de Direito Internacional Sanitário?

O direito internacional sanitário, mais do que um conjunto de normas deve ser um

arcabouço jurídico-político, dotado de uma principiologia e de novos instrumentos

que lhe confiram poder de sanção.

• O que são os remédios constitucionais e quais deles se aplica à matéria da

saúde?


44

Não se deve perder de vista que os direitos sociais, dentre eles a saúde, passaram a

contar com remédios específicos para garantir-lhes plena eficácia. A importância dos

chamados remédios constitucionais está justificada no fato de serem eles os

instrumentos garantidores do Estado de Direito, pois, sem eles, o texto constitucional

com todos os direitos e garantias que nele são postos não passará de letra morta.

Na área da saúde podem ser aplicados os seguintes remédios constitucionais: O

Mandado de Injunção (artigo 5°, Inciso LXXI CF/88); Mandado de Segurança

Individual (art. 5°, Inciso LXIX CF/88); Mandado de Segurança Coletivo ( art. 5°,

inciso LXX CF/88) ; Ação Popular ( art. 5°, inciso LXXIII CF/88) e Ação Civil Pública (

art. 129, inciso III CF/88).

• A atenção à saúde, métodos diagnósticos e intervenções pode ser clínica

ou epidemiológica. Os operadores do direito podem e devem dirigir suas

ações também nesse sentido, o de posturas clínicas ou epidemiológicas.

Quando os operadores jurídicos agem dentro do Direito com posturas

clínicas e quando agem com posturas epidemiológicas?

Os operadores do direito agem com posturas clínicas quando promovem através da

Justiça medidas tendentes a solver questões de saúde estritamente pontuais, em

atenção a anseios individuais, assim como quando sentenças determinam a garantia

de tratamento ou atendimento a um só indivíduo sem considerar o restante da

população, ou mesmo quando o Ministério Público determina a resolução de um

problema de funcionamento de um único posto de saúde, sem considerar os demais.

Nestes casos age o operador do direito com posturas clínicas, pois só atendem a

uma só pessoa, a um só indivíduo. Estando por outro lado, a proceder com pendor

epidemiológico no instante em que suscitam melhorias no conjunto total da saúde

que vêm atender interesses transindividuais, ou de um número grande de pessoas,

como nos casos de determinação de garantias onde todos se beneficiam.

• Qual a relação entre as políticas de saúde e o desenho constitucional de um

Estado Democrático de Direito?


45

O Estado Democrático de Direito, assim desenhado constitucionalmente, visa

garantir o acesso de todos aos demais direitos e garantias individuais e sociais, no

que a saúde se insere como direito social.

Tal norte deverá ser utilizado também na elaboração das políticas de saúde,

obrigando o Estado que se intitula Democrático de Direito a garantir a todas ações e

serviços de saúde, não só através do mínimo suficiente para garantir a sobrevivência

humana, mas mediante um serviço ( geralmente público) de saúde de qualidade.

• Qual a natureza jurídica dos pareceres emitidos pelas comissões do

Conselho Nacional de Saúde?

As Comissões nos Conselhos de Saúde têm caráter propositivo e a atribuição

principal é a de elaborar pareceres que serão submetidos ao plenário do Conselho

de Saúde. As comissões estimulam e qualificam a atuação dos conselheiros e estes

têm a possibilidade de aprofundar os temas abordados, podendo solicitar a qualquer

órgão do SUS todas as informações necessárias para subsidiar as suas

manifestações. Os pareceres dessas comissões poderão ser consubstanciados em

Resoluções.

• Qual o conceito de relevância pública?

A Constituição Federal é norma que deve ser interpretada de forma diversa de

qualquer outro diploma, na medida em que os termos e conceitos nelas expressados

não são apenas jurídicos, mas políticos e até mesmo culturais, já que representam o

pacto que a sociedade faz consigo mesma, sendo, no entanto, que essa sociedade

modifica-se ao longo do tempo, fazendo, portanto, que os conceitos mencionadas na

CF sejam por natureza abertas, porque o excesso de rigidez dos mesmos

conduziria, ao longo do caminho trilhado pela sociedade, à sua inadequação e

portanto imprestabilidade, conduzindo a uma crise de legitimação jurídica e política.

Deste modo, o conceito de “relevância pública” deve ser um conceito “aberto”. Assim

sendo, não é no ordenamento jurídico que se deve encontrar as respostas do que


46

seja “serviço relevante” mas no próprio funcionamento da sociedade, que cria as

suas próprias demandas e impactos, de maneira que o que é relevante ontem, pode

não o ser hoje.

O conceito de relevância pública se refere a todo aquele valor, que assume foros de

importância significativa para a sociedade, em um processo dinâmico que aufere o

direito de obter proteção diferenciada e preferencial da sociedade e do Estado.

• Como se dá o financiamento do SUS?

O financiamento do SUS se dá exclusivamente com recursos do Poder Público. São

orçamentos dirigidos a um fundo: o fundo nacional de saúde; o fundo estadual de

saúde e o fundo municipal de saúde. Parte do fundo nacional de saúde é repassado

aos Estados e Municípios e parte do fundo estadual é repassado ao fundo dos

Municípios.

No que se refere a atuação tributária da União, as principais fontes de recursos são:

Contribuição sobre a Movimentação Financeira; Contribuição para o Financiamento

da Seguridade Social; os recursos do fundo de atuação fiscal, os recursos ordinários

e as contribuições sobre o lucro das pessoas jurídicas.

• Quais são os principais documentos internacionais que intervêm na seara

sanitária?

Os principais documentos internacionais na área da saúde são:

a) A Declaração de Alma Ata, de 12 de setembro de 1978. Estruturada sobre o

reconhecimento da saúde como um objetivo social fundamental, a Declaração dá

uma nova direção às políticas de saúde, enfatizando a participação comunitária, a

cooperação entre os diferentes setores da sociedade e os cuidados primários de

saúde como seus fundamentos conceituais.

b) Carta de Ottawa para a Promoção da Saúde, de 21 de novembro de 1986.

Este importante documento reconheceu como pré-requisitos fundamentais para a


47

saúde: a paz, a educação, a habitação, o poder aquisitivo, um ecossistema estável,

e conservação dos recursos naturais e a equidade.

c) Declaração de Jacarta de 25 de julho de 1997. Esta declaração enfatiza que

a pobreza é a maior ameaça à saúde.

d) Carta do Caribe para a Promoção da Saúde de 4 de junho de 1993.

e) Carta de Bogotá, de 12 de novembro de 1992.

• O que são comissões intergestoras?

É um dos mecanismos de decisão participativa e descentralizadora do SUS. São

duas as Comissões intergestoras: A TRIPARTITE (CIT), composta por

representantes de gestores das três esferas governamentais, isto é, esfera federal,

estadual e municipal, e a BIPARTITE (CIB), composta de gestores estaduais e

municipais. Formadas paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Saúde

e do órgão de representação estadual dos Secretários Municipais de Saúde

(COSEMS), as comissões bipartites se configuram no âmbito estadual, como a

instância privilegiada de negociação e decisão quanto aos aspectos operacionais do

SUS tendo, como eixo principal, a prática do planejamento integrado entre as

instâncias municipal e estadual de governo. Estes fóruns ocupam-se de elaborar

propostas relativas ao sistema, acompanham a implementação de normas e

programas e avaliam resultados, além da tarefa de definição de critérios para

alocação de recursos entre os diversos agentes públicos necessários ao processo

de descentralização.

• Quais os princípios constitucionais orientadores da Administração Pública?

Os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37 da CF), são cinco:

Legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência. Dentro deste

quadro, define-se que as ações e omissões do agente administrativo podem ser atos

originários de improbidade administrativa.


48

• Qual a periodicidade de reuniões do Conselho de Saúde recomendada pelo

Congresso Nacional de Conselhos de Saúde?

As reuniões plenárias ordinárias dos Conselhos de Saúde devem ser realizadas, por

recomendação do Congresso Nacional de Conselhos de Saúde, no mínimo uma vez

ao mês. Os Conselhos de Saúde freqüentemente realizam Reuniões Plenárias

Extraordinárias.

• Quais segmentos sociais compõem o Conselho de Saúde e em que

proporção devem estar representados?

Os conselhos de saúde são compostos de 04 (quatro) segmentos, distribuídos da

seguinte forma: 50% dos conselheiros devem ser representantes dos usuários do

SUS; 25% dos conselheiros devem ser de representantes das entidades

profissionais de saúde; e 25% de conselheiros devem ser representantes do

governo e prestadores de serviços.

• Quais são os tipos de normas jurídicas existentes?

Designa-se como dispositivo o texto normativo que dispõe alguma ordem jurídica,

variando desde a unidade básica de articulação, o artigo, até seus desdobramentos

em parágrafos, incisos, alíneas ou itens.

Portanto, para se referir a um dispositivo normativo é necessário identifica-lo

pelo “ endereço completo”, ou seja, pelos dados que o diferenciam dos demais,

como tipo, origem, numeração, data etc., para evitar que sejam confundidos no

universo de produção de normas.

Apelidos como códigos, estatuto, regulamento, norma operacional não

corresponde necessariamente a um tipo específico de norma, servindo muito bem

para facilitar a localização dos textos mais conhecidos. Mas a falta de referência à

identificação completa do texto oficial pode resultar em equívocos hierárquicos.


49

Os tipos de norma correspondem sempre a uma estrutura prevista em normas

anteriores, a começar pela própria Constituição.

As demais normas derivam da Constituição, e têm sua hierarquia definida por

critérios de validade. Se originadas do devido processo legislativo, têm poder para

criar, extinguir ou modificar direitos (emendas à Constituição, Leis Complementares,

Leis Ordinárias); se originadas fora do Poder Legislativo, não têm esse poder de

alteração, limitando-se a regulamentar o disposto em lei (exceção feita às medidas

provisórias, conforme art.62 da Constituição).

Reserva-se o Decreto para o Chefe do Poder Executivo (Presidente da

República, Governadores e Prefeitos); outras normas geradas no Executivo

(portarias, resoluções, instruções normativas, circulares etc) obedecem á hierarquia

das competências conforme a estrutura de cargos em cada órgão.

Cabe ressaltar que estas indicações aplicam-se a todas as normas, inclusive

as sanitárias.

• Qual a importância do Regulamento Sanitário Internacional (RSI)?

O RSI obriga os Estados-membros da Organização Mundial de Saúde (OMS) a

notificar a existência em seu território das doenças citadas em seu corpo, regulando

ainda a organização sanitária dos portos e aeroportos, e indicando as medidas

sanitárias que devem ser tomadas pelas autoridades no que se refere ao transporte

internacional de pessoas e mercadorias para evitar a propagação de doenças.

• A Organização Mundial de Saúde (OMS) possui uma Assembléia Mundial de

Saúde que dispõe de poderes importantes e pode adotar três tipos de atos.

Quais são eles?

As convenções ou acordos, que obrigam os Estados-membros a tomar medidas no

prazo de dezoito meses ou a fazer uma declaração de não-aceitação do texto; as

recomendações, que não possuem valor coercitivo porém contribuem para a


50

harmonização das legislações sanitárias; e os regulamentos, que são obrigatórios e

incorporados automaticamente pelo Estado-membro frente ao seu silêncio.

• Dentro das relações comerciais internacionais, o que significa o “princípio

da precaução”? Ele é adotado no âmbito da Organização Mundial de Saúde

(OMC)? Por quê?

No quadro das relações comerciais internacionais, o princípio da precaução seria a

autorização de restrição ao comércio devido a incerteza científica sobre o produto

que deveria ser comercializado. No âmbito do sistema de solução de controvérsias

(ORD) da OMS esse princípio é refutado, já que se entende que tal princípio ainda

não encontrou uma formulação respeitável e seria imprudente tomar partido contra

ou a favor de sua aplicação. Em alguns casos a sua aplicação seria uma

camuflagem ao protecionismo comercial.

• Como se faz a compatibilização entre dignidade da pessoa humana, na

plenitude de seu direito à vida e à saúde, e as leis de mercado e

mercantilização da saúde?

O acesso à saúde não pode se caracterizar como um produto, sujeito apenas às leis

do mercado e exposto a mercantilização. Pelo contrário, todos os serviços

relacionados com o direito à saúde envolvem a concretização de direitos

fundamentais e requerem daquele que se propõe a prestá-lo um inafastável

compromisso com a ética e a moralidade. Por esse motivo a Constituição brasileira

de 1988, embora admitindo que serviços de saúde sejam prestados pela iniciativa

privada, impôs que se submetessem a controle pelo Poder Público.

• Quais são as conseqüências do fato da saúde ter sido erigida à condição de

serviço de relevância pública pela Constituição de 1988?

As conseqüências da existência desse conceito em relação à saúde é que podem

ser manejadas as ações civil pública e popular, quando quaisquer serviços e

instituições a ela relacionados têm a sua atuação obstaculizada ou pervertida ,o que


51

aumenta significativamente os meios de controle da sociedade sobre seu próprio

destino.


52

3 GLOSSÁRIO

Este glossário se destina a profissionais de gestão em saúde pública não

familiarizados com a terminologia jurídica, mas cuja atuação demande contato direto

ou indireto com expressões usuais do direito. Portanto, selecionaram-se termos

básicos freqüentemente utilizados em matéria de direito sanitário, acompanhados de

uma conceituação simplificada que permita ao usuário iniciar buscas mais completas

em fontes autorizadas

Acórdãos: DECISÕES JUDICIAIS proferidas por TRIBUNAIS em julgamentos de

segunda instância, geralmente não sujeitos a recurso, firmando COISA JULGADA

Administração pública: Conjunto de órgãos instituídos para execução dos objetivos

do ESTADO

Adoção: Ato jurídico que estabelece filiação civil entre pessoas não relacionadas

por filiação natural

Advocacia em saúde: Reivindicação pelo DIREITO À SAÚDE. Ações individuais e

de grupos organizados que procuram influir sobre as autoridades e os particulares

no que se refere ao DIREITO À SAÚDE

Assistência social: Auxílio e promoção prestada a pessoas necessitadas

Atos administrativos: Manifestações unilaterais da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

que têm por objeto a regulamentação de direitos e obrigações

Atos constitutivos: DOCUMENTOS relativos ao ato de instituição de uma pessoa

jurídica, em que são estabelecidos os princípios de sua organização e

funcionamento, sendo eventualmente complementados em ESTATUTO separado

Atos internacionais: Documentos que refletem manifestações de vontade,

negociações e pactos entre ESTADOs, como acordos, tratados, declarações,


53

convênios. Termo também designa documentos gerados por organizações

internacionais

Autoridade: Qualquer pessoa investida de poder público para exercer determinada

atribuição definida em lei

Autuação: Ato que dá início a um PROCESSO judicial ou administrativo

Auxílio-maternidade: Benefício concedido pela PREVIDÊNCIA SOCIAL por

ocasião do nascimento de filho ou filha

Bens jurídicos: Valores corpóreos ou incorpóreos juridicamente reconhecidos como

sendo socialmente relevantes e que constituem objeto de regulação pelo direito

Certidão: Cópia autêntica de atos ou fatos constantes de PROCESSO, livros ou

DOCUMENTOS

Código sanitário: Conjunto sistematizado de disposições legais relativas à SAÚDE

em geral, ou especificamente à VIGILÂNCIA SANITÁRIA

Códigos: Conjunto sistematizado de disposições legais relativas a um assunto ou a

um ramo do direito

Coisa julgada: Caso julgado, "transitado em julgado", ou simplesmente "julgado".

Julgamento irrecorrível.

Conferências de saúde (SUS): no Brasil, instâncias colegiadas de PARTICIPAÇÃO

DA COMUNIDADE em cada esfera de governo, que se reúnem a cada 4 anos para

avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação da política de

saúde correspondente (Lei 8.142/90)

Conselhos de saúde (SUS): no Brasil, instâncias colegiadas de PARTICIPAÇÃO

DA COMUNIDADE em cada esfera de governo, dotadas de caráter permanente e

deliberativo, que atuam na formulação de estratégias e no controle da execução da

política de saúde correspondente (Lei 8.142/90)

Consolidação legal: reunião, em um só corpo de texto, convenientemente

sistematizado, de todas as leis referentes a uma matéria (De Plácido e Silva,


54

Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1987) ou a incorporação em um único

texto atualizado de todas as alterações posteriores ao texto original

Constituição: lei fundamental de um ESTADO, em que estão estabelecidos os

princípios embasadores de sua organização política, bem como os direitos e deveres

de governantes e governados

Cooperação internacional: interaçäo de pessoas ou grupos de pessoas que

representam várias naçöes na perseguiçäo de uma meta ou interesse comum.

Crime: uma violaçäo da lei criminal, ou seja, uma violaçäo do código de conduta

especificamente sancionado pelo ESTADO, que através do PODER JUDICIÁRIO

julga e aplica SANÇÃO penal ao criminoso

Culpa: inobservância do dever, seja por IMPRUDÊNCIA, IMPERÍCIA ou

NEGLIGÊNCIA

Decisões judiciais: soluções proferidas pelo PODER JUDICIÁRIO sobre questões

submetidas à sua apreciação, seja na forma de DESPACHOS, SENTENÇAS ou

ACÓRDÃOS

Decreto legislativo: decisão de competência exclusiva do PODER LEGISLATIVO

não sujeita à SANÇÃO do chefe do PODER EXECUTIVO

Decretos: toda decisão escrita emanada do chefe do PODER EXECUTIVO

Defensoria pública: instituição estatal que compõe o SISTEMA DE JUSTIÇA para

orientação e defesa jurídica dos necessitados

Deliberações: ATOS ADMINISTRATIVOS normativos ou decisórios emanados de

órgãos colegiados

Descentralização: sistema administrativo no qual os poderes de administração são

exercidos pelo GOVERNO ESTADUAL ou GOVERNO LOCAL. Diferencia-se da

desconcentração, em que as funções executivas (e não os poderes administrativos)

são repartidas entre os vários órgãos da mesma esfera governamental


55

Despachos: ATOS ADMINISTRATIVOS que refletem decisões das autoridades

proferidas em requerimentos e PROCESSOs sujeitos à sua apreciação

Direito a morrer

Direito à saúde: direito fundamental assegurado na CONSTITUIÇÃO, que permite

aos cidadãos exigirem do ESTADO a promoção, mediante políticas sociais e

econômicas, de condições para que os indivíduos possam gozar de completo bem-

estar físico, mental e social

Direito administrativo: conjunto de normas e princípios jurídicos que regem a

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Direito autoral: o direito exclusivo concedido por LEI, por um certo número de anos,

para fazer e dispor de cópias de um trabalho literário, musical ou artístico

Direito constitucional: conjunto de normas e princípios jurídicos fundamentais na

constituição de um ESTADO (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, São Paulo:

Forense)

Direito internacional: ramo do direito que tem por objeto a solução de questões de

caráter internacional (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, São Paulo: Forense)

Direito penal: ramo do direito que define as ofensas criminais, apreensäo, acusação

e julgamento de pessoas suspeitas e fixa as penalidades e formas de tratamento

aplicáveis aos ofensores declarados culpados

Direito processual: ramo do direito que tem por objeto a forma como tramita o

PROCESSO

Direito sanitário: estudo interdisciplinar que permite aproximar conhecimentos

jurídicos e sanitários. Termo designa também o conjunto de NORMAS JURÍDICAS

que definem os meios de concretizar o DIREITO À SAÚDE

Direito tributário: ramo do direito que tem por objeto os tributos instituídos pelo

ESTADO

Diretrizes para o planejamento em saúde


56

Documentos: representações materiais que indicam por escrito a existência de atos

ou fatos

Dolo: intenção de prejudicar, má-fé intencional

Estado: organização de um povo com território e GOVERNO próprios para a

realização de objetivos individuais e coletivos, tendo personalidade jurídica e

soberania

Estatuto: conjunto de princípios institucionais ou orgânicos de uma coletividade ou

corporação, pública ou privada. Também utilizado para designar NORMAS

JURÍDICAS que ordenam algum tema específico

Eutanásia: o ato ou prática de levar a morte pessoas ou animais que sofrem de

condições incuráveis ou doenças

Falsidade ideológica: declaração falsa ou omissão da verdade em

DOCUMENTOS, com objetivo de prejudicar direitos, criar obrigações ou alterar fatos

juridicamente relevantes

Federalismo: forma de ESTADO caracterizada pela união de coletividades públicas

dotadas de autonomia política (Silva, J.A., Curso de Direito Constitucional Positivo.

9.ed. São Paulo: Malheiros, 1993)

Governo: o complexo de instituiçöes políticas, LEIS e costumes através dos quais a

função de conduzir o ESTADO é desempenhada em uma unidade política específica

Governo estadual: o nível de organização e atividade governamental inferior ao

GOVERNO FEDERAL

Governo federal: no FEDERALISMO, a esfera de GOVERNO que representa a

união dos entes federados

Governo local: menor subdivisäo política interna de um país na qual as funçöes

governamentais em geral são desempenhadas

Homicídio


57

Homologação: ATO ADMINISTRATIVO pelo qual uma autoridade oficializa ato

anterior para que tenha eficácia

Imperícia: falta de prática ou ausência de conhecimentos que se mostram

necessários para o exercício de uma profissão ou de uma arte qualquer (De Plácido

e Silva, Vocabulário Jurídico)

Imprudência: falta de atenção, descuido, imprevidência de risco ou dano previsível

Imputabilidade: capacidade jurídica para responder pelo próprio comportamento,

condição essencial para que alguém seja apontado como responsável por alguma

conduta que lhe é atribuída

Infanticídio: morte do filho provocada pela própria mãe durante o parto ou enquanto

perdurar o estado puerperal

Instruções: ATOS ADMINISTRATIVOS gerais a respeito do modo e forma de

execução de determinado serviço público

Interdição: privação de determinados direitos ou proibição relativa à prática ou

execução de determinados atos

Intervenção: intromissão, ingerência na gestão de negócios alheios, autorizada por

lei. Termo usado geralmente para designar medida de integridade do GOVERNO

FEDERAL sobre o GOVERNO ESTADUAL ou deste sobre o GOVERNO LOCAL

Intimação: ordem dada por determinada autoridade para que se pratique ou deixe

de praticar algum ato

Jurisprudência: conjunto de ACÓRDÃOS transitados em COISA JULGADA.

Excepcionalmente, JURISPRUDÊNCIA pode ser referida como a ciência do direito

Legislação sanitária: conjunto de NORMAS JURÍDICAS aplicáveis à SAÚDE

Lei orgânica: norma que organiza os fundamentos de uma instituição pública ou

privada. No Brasil, LEI ORGÂNICA municipal é termo reservado para designar a lei

fundamental de um município


58

Leis: NORMAS JURÍDICAS de caráter geral e obrigatório originadas do PODER

LEGISLATIVO

Licença: autorização concedida por quem detém competência para tanto

Mandato: poder outorgado para que uma pessoa física ou jurídica represente outra

em qualquer ato

Marcas registradas: sinais característicos distintivos de bens ou serviços, cujo uso

exclusivo é protegido como PROPRIEDADE INTELECTUAL

Medidas provisórias: no Brasil, atos que o Presidente da República pode editar,

com força de lei, em casos de relevância e urgência, e que perdem eficácia se não

forem convertidas em lei pelo PODER LEGISLATIVO no prazo estabelecido pela

CONSTITUIÇÃO

Ministério Público: instituição estatal representante da sociedade na administração

da justiça, com funções de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos

interesses sociais e individuais indisponíveis

Negligência: omissão ou inobservância de cuidado necessário para evitar riscos ou

danos

Normas jurídicas: atos que o ESTADO edita por seus vários órgãos para regular

direitos e deveres

Notificação: aviso oficial sobre atos ou fatos de interesse da pessoa notificada

Ofícios: ATOS ADMINISTRATIVOS utilizados pelas autoridades como forma oficial

de comunicação entre si, entre subalternos e superiores e entre a ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA e particulares

Ordens de serviço: ATOS ADMINISTRATIVOS dirigidos aos responsáveis por

obras ou serviços públicos autorizando seu início ou contendo imposições de caráter

administrativo ou especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização


59

Organizações não governamentais: instituições da sociedade civil, geralmente

fundações ou associações civis sem fins lucrativos, com finalidades de interesse

público

Patentes: invenções resultantes de esforço criativo cujo uso exclusivo é protegido

como PROPRIEDADE INTELECTUAL

Pátrio poder: conjunto de poderes legalmente outorgados aos pais ou outros

responsáveis sobre a pessoa e os bens de crianças e adolescentes

Poder de polícia: faculdade de que dispõe a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA para

condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em

beneficio da coletividade ou do próprio ESTADO (Meirelles, H.L., Direito

Administrativo Brasileiro. 17.ed. São Paulo: Malheiros, 1992)

Poder executivo: conjunto de órgãos do PODER PÚBLICO que tem por função

típica administrar o ESTADO

Poder judiciário: conjunto de órgãos do PODER PÚBLICO que tem por função

típica administrar e distribuir a justiça

Poder legislativo: conjunto de órgãos do PODER PÚBLICO que tem por função

típica elaborar as LEIS

Poder público: conjunto de órgãos investidos de autoridade para realizar os fins do

ESTADO, constituído de PODER LEGISLATIVO, PODER EXECUTIVO e PODER

JUDICIÁRIO

Polícia administrativa: PODER DE POLÍCIA inerente ao ESTADO, difuso em

diversos órgãos da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, conforme variem suas funções e

objetos, como saúde, edificações, trânsito, ou qualquer outro setor de atividade que

possa afetar interesses coletivos

Polícia judiciária: órgão policial que tem a missão de manter a ordem pública,

prevenir fatos delituosos e investigá-los a fim de encontrar a suposta autoria e

recolher provas para encaminhamento às autoridades judiciárias


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Portarias: ATOS ADMINISTRATIVOS pelos quais os chefes de órgãos ou serviços

expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados

Previdência social: seguro instituído para proteção, assistência e auxílio a pessoas

menos favorecidas pela sorte, ou que vivem do trabalho, geralmente a cargo dos

empregadores, ou mantido pelo ESTADO (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico.

Rio de Janeiro: Forense, 1987)

Processo: conjunto de atos a serem executados segundo uma ordem pré-

estabelecida para solução de uma pretensão submetida à tutela jurídica (De Placido

e Silva, Vocabulário Jurídico)

Propriedade intelectual: propriedade, como patentes, marcas registradas e direitos

autorais, que resultam de esforço criativo

Regimentos: ATOS ADMINISTRATIVOS que se destinam a reger o funcionamento

de órgãos colegiados ou corporações legislativas

Regulação: disposição. Ordenação. Série de atos e formalidades pelos quais se

dispõe ou se ordena o tratamento jurídico dado a determinada matéria

Regulamentos: ATOS ADMINISTRATIVOS explicativos ou supletivos que têm por

função especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não

disciplinadas por lei

Repristinação: retrocesso, retroatividade, revigoração de uma norma anteriormente

sem vigor

Resoluções: ATOS ADMINISTRATIVOS expedidos por altas autoridades para

disciplinar matéria de suas respectivas COMPETÊNCIAS específicas

Responsabilidade civil: obrigação de reparar danos injustamente causados a

outrem

Responsabilidade contratual: dever jurídico de cumprir obrigação assumida em

contrato, cujo descumprimento acarreta conseqüências previstas no próprio contrato,

além da RESPONSABILIDADE LEGAL


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Responsabilidade legal: dever jurídico de cumprir obrigação imposta por NORMAS

JURÍDICAS, cujo descumprimento acarreta aplicação da SANÇÃO correspondente

Responsabilidade penal: imposição de cumprimento de pena, SANÇÃO prevista

no DIREITO PENAL pela prática de ato delituoso devidamente apurado em

PROCESSO

Sanção: dois significados distintos: (1) Ato pelo qual o PODER EXECUTIVO

manifesta aprovação a projeto de lei votado no PODER LEGISLATIVO. (2) Coerção

imposta pelo ESTADO, ao final de um PROCESSO, como resultado de

RESPONSABILIDADE LEGAL

Seguridade social: segundo a CONSTITUIÇÃO do Brasil (art.194), a

SEGURIDADE SOCIAL compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa do

PODER PÚBLICO e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à

SAÚDE, à PREVIDÊNCIA SOCIAL e à ASSISTÊNCIA SOCIAL

Sistema de justiça: conjunto de todas as instituições que, juntamente com o

PODER JUDICIÁRIO, forma um sistema de promoção e acesso à justiça

Suicídio assistido: providenciar apoio e/ou meios para que outra pessoa elimine a

própria vida

Tribunais: órgãos decisórios colegiados

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