1

Implementando Sistemas de Focalização de Famílias: Lições da América Latina e dos Estados Unidos

Kathy Lindert, ( Banco Mundial) e Bénédicte de la Brière (DFID)26 de abril de 2004

Baseado no trabalho de Tarsicio Castañeda, Kathy Lindert e Luisa Fernandez,com Bénédicte de la Brière, Osvaldo Larrañaga, Roxana Viquez, Monica

Orozco, e Celia Hubert

2

MotivaçãoLiteratura existente:- Cobre principalmente resultados de focalização e detalhes sobre a construção de testes de eligibilidade multi-dimensionais- Pouca informação sobre os “Como Fazer” para desenhar e implementar estes sistemasEstudo multi-pais (quase completado):- Desenho e implementação de sistemas de seleção de famílias: sistemas que coletam e gerenciam a informação para determinar a eligibilidade- Seis estudos de casos: EE.UU, BR, CH, CO, CR, MX com muitos detalhesEstudos principalmente descritivos e prescritivos

- Os problemas “Como Não Fazer” estão tanto utéis quanto as boas práticas “Como Fazer”A apresentação resumirá os principais achados (pouco detalhes específicos de cada pais)

3

Sistemas de seleção de famílias: Tipos de Mecanismos e Terminologia

Mecanismos para identificar indivíduos o famílias para fins de determinar a elegibilidade- Isto pode ser combinado com:

• FG: focalização geográfica (dando-se preferência a certas áreas), e • AF: auto-focalização (tornando os benefícios condicionais, requisitos

de tempo)

Principais mecanismos:– TRV: Teste de renda verificada (renda, ativos, consumo)– TRNV: Teste de renda não verificada (usualmente renda reportada)– TEMD: Teste de elegibilidade multi-dimensionais (combinação de

variáveis observáveis como localidade, qualidade habitacional, bens duráveis, educação, ocupação e renda...)

– FC: focalização comunitária com decisão local sobre elegibilidade baseada nos conhecimentos locais (não considerada aqui)

4

Panorama de Sistemas de Seleção de Famílias em 6 Países

USA Brasil Chile Colômbia C. Rica MéxicoTipo de avaliação TRV. TRNV Teste de Elegibilidade Multi-Dimensional

Processo de Acesso

Inscrição por demanda

Entrev. por cota

Inscrição por demanda

Entrevista por censo

*Estes países confiam principalmente em entrevistas, mas também permitem inscrições por demanda em alguns casos.

Banco de DadosNacional?

Não, grande falha

Não, tentando construir um

Sim Sim Sim Sim

Responsabilidades Institucionais:

•Desenho

•Implementação•Adm. Bco de Dados

•Descent.

•Descent.

•Descent.

•Central

•Descent.

•Central

•Central

•Descent.

•Central

•Central

•Descent.

•Descent.

•Central

•Central

•Central

•Central

•Central

•Central

5

Quatro Princípios para Julgar Práticas Bem-Sucedidas

Os sistemas devem assegurar:1. Transparência e consistência2. Inclusão máxima (cobertura) dos pobres

com acesso universal e continuo a inscrição

3. Vazamento aos não-pobres mínimo4. Eficiência de custos

6

Quatro Princípios para Julgar Práticas Bem-Sucedidas (cont.)

1. Transparência e consistência– Para ↓interferência política e manipulação – oficiais, beneficiários --– Requer aplicação clara e consistente de critérios tanto para acesso/registro e

determinação de elegibilidade do programa ⇒ Critérios centralizados para ambos (variações regionais especificadas centralmente)⇒ Processos fortes de validação e verificação:

- Centralmente (entre sistemas, auditorias, controle de qualidade)- Controle social local (processo de validação e de apelos claros)

2. Inclusão máxima (cobertura) dos pobres com acesso universal e continuo a inscrição– Questões chave: limitações orçamentárias para programas, alcance– E.U.A. Apenas ½ das pessoas elegíveis recebe benefícios. A maioria não se inscreve.– México: Aproximadamente 26% dos pobres elegíveis não estão cobertos (1999)– Chile: Reformas para melhorar a cobertura e inclusão das 225.000 famílias mais pobres– Permitir que qualquer família que acredite ser elegível inscreva-se a qualquer

tempo (mesmo que não tenha benefício garantido, mas que possa inscrever-se)

7

Quatro Princípios para Julgar Práticas Bem-Sucedidas (cont.)

3. Vazamento aos não-pobres mínimo– Todos os sistemas possuem algum grau de vazamento. OK, desde que este:

• Seja minimizado tanto quanto tecnicamente possível• Resulte de erro (inocente) de medição resultante (não fraude)• Principalmente para os quase pobres (vulneráveis,↑ apoio político)

4. Eficiência de custos– Determinada pelo tipo de testes de meios e de método de acesso inicial (Método

de entrevista por demanda (inscrição) ou abordagem de entrevistas censitária, custos de inscrição ou de entrevistas de muitas (demais) familias)

– Custos médios de entrevista (por família inscrita):*

US$86~US$ 25US$3.9US$4.9-6.8US$4.2-7.0US$1.8-2.9US$8.4TRVTRNVTEMDTEMDTEMDTEMD

USBrazilMexicoC.RicaColombiaChile

8

Sete questões chaves

9

Questão 1: Que Tipo de Testes de Elegibilidade?Teste de Renda Verificada (TRV): Forte, mas caro e difícil– Fortes resultados de focalização: EUA- Food Stamps: 80% dos benefícios

para os 20% mais pobres– Entretanto, muito caro em tempo de inscrição e sistemas automatizados de

informação – E administrativamente difícil:

• Coleta de dados sobre renda (formal, documentada e $), bens, gastos• Verificação rigorosa de todos os dados é crucial: documentos e verificação

automatizada dentro/entre sistemas, controle de qualidadeTeste de Renda Não Verificada (TRNV): fraco para alcançar os pobres– Erro de Medição para renda e incentivos para declaração abaixo do real– Evidências de nosso estudo (amostra pequena):

• Brasil: tais erros tanto nas pesquisas familiares quanto no Cadunico • US: Maryland : taxa de erro de pagamentos TRV 13%, TRNV 23%

– Pergunta: Resultados aparentemente melhores na Europa do Leste? Tipo de teste TRV o TRNV? Maior tradição de formalidade?

10

Questão 1: Que Tipo de Testes de Elegibilidade?

Teste de Elegibilidade Multi-Dimensional (TEMD): Uma opção viável e promissora– Resultados de focalização razoavelmente fortes (CH, CO, MX):

• 35-66% para o quintil mais pobre, 65-90% para os 40% mais pobres – Não muito caro: US$1,8-9,0 por entrevista– Carga administrativa razoável (<TRV, = TRNV)

• Requerimentos: - Entrevista familiar e visita domiciliar,- 10+ perguntas para inscrição (=FG) e 10 perguntas para TEMD- Sistema de informação automatizado para entrada de dados, avaliação, inscrição na base- Responsabilidades institucionais claras

- Monitoramento, atualização e controle de qualidade/auditorias adequados• Não muito mais oneroso que a focalização geográfica, dado que mesmo com essa necessita-

se inscrever a família, confirmar a residência/composição da família..

11

Questão 2: Como acessar o registro? Tem GRANDE Importância

ABORDAGEM CENSITÁRIA ABORDAGEM DE INSCRIÇÃO

Vantagens

Desvantagens

•Melhores chances de atingir os mais pobres que são menos informados

•Custos marginais unitários de inscrição mais baixos devido a economias de escala para custos de viagens

•Custos totais mais baixos devido à auto exclusão dos não pobres no processo de registro (entrevistas com menos famílias não pobres)•Acesso dinâmico, contínuo, de fácil atualização•Mais democrático em nível nacional: qualquer um tem o direito de ser entrevistado a qualquer tempo•Processo permanente ajuda a construir e manter estruturas institucionais

•Custo total de registro mais alto, especialmente se incluir muitas famílias não pobres•Banco de dados estático, de difícil atualização•Entrevista baseada em cotas não é transparente

•Pode não atingir os mais pobres por desinformação ou altos custos de transporte•Custos unitários de viagem são mais altos (custos repetidos de viagem para visitas domiciliares separadas)

12

Questão 2: Como acessar o registro? Tem GRANDE Importância

ABORDAGEM CENSITÁRIA ABORDAGEM DE INSCRIÇÃO

Mais adequado a:

Exemplos de uso:

•Áreas de muita pobreza (mais de 70%)•Áreas homogêneas de pobreza (áreas rurais, favelas urbanas)•Necessidade de iniciar um programa amplo rapidamente

•Níveis de pobreza moderados ou baixos•Áreas heterogêneas•As pessoas possuem níveis de escolaridade mais altos e campanhas de divulgação podem encorajar as inscrições

•SISBEN da Colômbia (entrevistas exaustivas de áreas pobres pré-identificadas)•Cadastro Único do Brasil (entrevistas baseadas em cotas)•Ficha CAS do Chile desde o início dos anos 1990• México nas áreas rurais•Costa Rica em áreas pobres

•EUA•Ficha CAS do Chile desde o início dos anos 1990•Uso parcial:

•México (áreas urbanas)•Costa Rica (também por demanda)•Colômbia (também por demanda)

13

Questão 3: Quando Atualizar e Re-certificar? Pobreza Crônica vs. Transitória

Atualização regular:– Mudanças na composição da família (nascimentos, mortes, separações...)– Mudanças de endereço,– Mudanças de circunstâncias econômicas serias

Re-certificação de elegibilidade da família: depende do tipo de pobreza– Pobreza crônica: necessário com menor freqüência pelas condições mais estáticas– Pobreza transitória: é necessário com maior freqüênciaPraticas:– EUA: Re-certificação marcada automaticamente pelo sistema; geralmente a cada 12

meses, exceto para determinados grupos de pobreza crônica (24 meses; pobres idosos)– Experiência na América Latina e no Caribe: POUCA freqüência:

• Chile: a cada 2 anos• Colômbia, CR, México: a cada 3 anos (exceto em caso de mudanças demográficas, embora

atualizações por este motivo variem na prática)

14

Questão 4: Como Organizar Auditorias, Cruzamento de Dados, Controle de Qualidade?

Necessário para os 3 tipos de teste de elegibilidade para ↑ desempenho e ↓manipulaçãoNenhum sistema é 100% imune à manipulaçãoMétodos para reduzir a manipulação:

– Auditorias aleatórias regulares de procedimentos e de dados coletados– Cruzamento interno de dados no computador: duplicações, informação ausente,

inconsistências– Cruzamento de dados entre sistemas nos computadores– Controle de qualidade: re-entrevistas com amostras aleatórias– Verificação de informação– Penalidades aplicadas a oficiais e beneficiários por fraude– Variáveis de elegibilidade multi-dimensional podem servir para verificar renda auto-

declarada– Pode-se reduzir a manipulação de testes de elegibilidade multi-dimensional (TEMD):

• Realizando visitas domiciliares, não publicando variáveis ou pesos (questão da transparência)• Alterando variáveis e pesos ao longo do tempo (com o desenvolvimento econômico)

EUA relativamente fortes nisto; os 5 sistemas da A.L. muito fracos

15

Questão 5: O Sistema de Informação estáPlanejado como Instrumento de Gestão?

Estratégia deve estar em primeiro lugar, tecnologia em segundoPrimeiro perguntar: Que informação necessitamos para gerenciar o programa?

– Nível 1: Registro, Elegibilidade, Emissão de Pagamentos– Nível 2: Instrumento de Gerenciamento para Monitoramento de Resultados de Focalização– Nível 3: Gerenciamento para Monitoramento de Condicionalidades e Resultados

Investir na assistência tecnológica, tecnologia de informação (TI), suporte e capacitação a todos os níveisCriar alguma flexibilidade:– Políticas mudam (programas evoluem, mudam)– Uso para diversos programas (federais, estaduais, locais) com critérios de

elegibilidade diversos e varias informações complementarias– Tecnologia “upgrade” (entrada de dados no campo, cruzamento de dados)

Ligar incentivos financeiros a indicadores de desempenho:– Bônus para municípios com bom desempenho ou penalidades (politicamente?)

16

Questão 5: O Sistema de Informação estáPlanejado como Instrumento de Gestão?

Construir um banco de dados nacional (Colômbia e EUA não possuem e se arrependem por isto)

– ↓ duplicação/fraude nos estados e municípios– ↓ duplicação administrativa (sistemas separados, software caro)– ↑habilidade de cumprir os limites temporais, critérios de saída/graduação (seguir as pessoas)

Identificar famílias e indivíduos de maneira única– Grande obstáculo na AL onde não há sistema de identificação nacional único– EUA: Numero principal = NIS (cruzamentos entre sistemas) mas não totalmente seguro• Atribuir numero “Soundex”: verificação sobre semelhanças ou quase-semelhanças de nome,

endereço, data de nascimento, gênero, NIS, raça, etc...• Novas técnicas biométricas: impressão digital automatizada (↑ , 9 estados)

Assegurar a confidencialidade dos dados– Principio: dados de identificação individual confidenciais sem usos para impostos ou comercio– Acesso confidencial a todas as agencias publicas para seleção de beneficiários e

manutenção de registros (pagamentos)– Acesso limitado a pesquisadores sem informação de identificação individual.

17

Questão 6: Definir Papéis Institucionais Claros?

Mesmo com um banco de dados nacional, alguns papéis são descentralizadosDepende da estratégia, estruturas específicas do paísVantagens da implementação descentralizada:– ↑envolvimento das autoridades locais nas políticas sociais, participação dos

pobres– ↑ envolvimento local na supervisão e no controle social– No método de acesso por inscrição: acesso local continuo ( escritórios locais)

Vantagens da implementação centralizada– Melhor controle de qualidade dos dados e auditorias das bases de dados– Facilidade maior para construir base de dados nacional– ↓ custos pelas economias de escala na coleta e entrada de dados,

armazenamento– GRANDE DESVANTAGEM: muito incompatível com inscrição por demanda

18

Questão 6: Definir Papéis Institucionais Claros?Por exemplo:

Federal Estado Municipal Desenho sistema, criterios Ass.Tecnica

CapacitacaoResponsavel principal para i iDesenho de um software unico

comun (em consulta e parceria) Suporte TI a prefeituras

Coleta e entrada de dados , limpeza, processamento,

Atualizacoes e correcoes frequentes

Pagamentos a traves do sistema bancario

Verificacao e cruzamento de dadosAuditorias aleatorias, control de qualidade e fraude

Consolidacao de dados: bases master nos 3 niveisSelecao de beneficiarios nos 3 niveis

19

Questaõ 7: Questões de TransiçãoMelhorar ou desenvolver um novo sistema demora!! (18 meses?) Passos para a transição:– Interina (imediata):

• Utilizar o sistema existente• Tentar validá-lo na transição (e.g., analisando variáveis multi-dimensionais disponíveis)

Anunciar antecipadamente os planos para o novo sistema, necessidade de nova inscrição– Na difusão de um novo sistema:

• Usar sorteio para determinar a ordem dos municípios que iniciarão o uso do novo programa/sistema

• Todos devem inscrever-se novamente• Necessitará de uma onda de inscrições abertas, com muitos funcionários treinados. Após

o tumulto inicial, as inscrições irão diminuirLições dos EUA:

– Quando converter para um novo sistema, o faça completamente– Tentar continuar com antigos sistemas acaba custando mais– Tempo é o inimigo de qualquer administrador de sistemas: tudo muda!

20

Principais Questões: Resumo1. Mecanismo: o teste de elegibilidade multi-dimensional é uma opção imperfeita

porém viável e promissora2. O processo de acesso para famílias a serem consideradas é muito importante3. Os sistemas devem permitir uma atualização regular; a re-certificação depende

da pobreza transitória vs. crônica4. Auditorias, cruzamentos de dados, controle de qualidade são chaves para D

manipulação e C desempenho5. Sistema de informação deve ser desenvolvido como um instrumento de

gerenciamento de desempenho com estrutura clara (estratégia antes da tecnologia!) e bancos de dados/sistemas nacionais

6. Claras funções institucionais são importantes (centralizado vs. descentralizado)7. Reformas e transição demoram e precisam ir por passos com uma boa estrategia

de comunicação.

21

Conclusões:

A focalização de famílias parece muito burocrática?Complementá-la com:– Focalização geográfica– Seleção comunitária– Auto-focalização:

• Transferências condicionais possuem um certo grau potencial de auto-focalização devido às condições impostas: demográficas (famílias com crianças, custos privados de estudos e saúde)

Testes de elegibilidade multi-dimensional apresentam um método imperfeito mas promissor de focalização familiar (custos OK, resultados bons)Sistemas e questões de implementação têm grande importância