Faculdade de Direito da Universidade de LisboaAno Lectivo 2011/2012

Impostos Ecolgicos

Diana Coelho Quinto 4. Ano, Subturma 7

ndice1.Introduo.....3 2.Aspectos Gerais..........42.1.Direito Fiscal...4 2.2.Relao entre o Direito Fiscal e o Direito do Ambiente Tutela Ambiental.....5

3.Imposto - Em que consiste......73.1.Imposto em geral.....7 3.2.Imposto ambiental...8

4.Enquadramento Jurdico....104.1.O Ambiente na CRP.....10 4.2.Enquadramento legal do imposto ecolgico.11 4.2.1.PPP e impostos ambientais13

5.Incidncia objectiva e incidncia subjectiva do eco-imposto....145.1.Quantificao dos eco-impostos (incidncia objectiva)...14 5.2.Sobre quem recai a obrigao de pagamento do imposto (incidncia subjectiva).16

6.Concluso................. 22 7.Bibliografia....24

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1. IntroduoO Direito Ambiental serve-se de vrios instrumentos para evitar ou atenuar os impactos nocivos dos comportamentos do ser humano no meio ambiente, com vista concretizao de um desenvolvimento sustentvel e proteco das geraes futuras. Esses tm origens diversificadas, de vrios ramos do direito (civil, penal, administrativo, fiscal, entre outros), assim como instrumentos criados fira da cincia jurdica. Evidenciam-se, assim, duas das caractersticas deste ramo do direito: a ideia de interdisciplinaridade pois exige saberes prprios de outras cincias (engenharias e tcnicas) e a ideia de horizontalidade ou transversalidade, convocando vrios ramos do direito e mobilizando-os para a proteco ambiental. A exposio que se segue tem por anlise um dos instrumentos utilizados pelo Direito do Ambiente proveniente de ou ramo jurdico, trata-se aqui do instituto dos impostos reclamado do Direito Fiscal. Com esta exposio pretendemos demonstrar de que modo se interceptam estes dois ramos e de que modo pode o direito fiscal, atravs do seu instituto mais caracterstico, o imposto, contribuir para esta luta imperiosa de proteco do ambiente, da qual as pessoas bem como o Estado e toda a comunidade internacional s se consciencializaram da sua premncia recentemente mas que felizmente tem sido uma luta cada vez mais intensa. Propomo-nos tambm a apresentar este instituto, apelidado de imposto ecolgico ou eco-imposto, dando conta do seu nascimento a nvel internacional, a sua aplicao nacional e o modo como ele funciona.

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2. Aspectos geraisVisto o tema versar essencialmente sobre o imposto ambiental e, sendo o imposto um dos principais tributos do direito tributrio, dando assim origem ao Direito Fiscal ou direito dos impostos, cabe em primeira linha relacionar estes dois ramos do Direito, o Direito do Ambiente e o Direito Tributrio, mormente, o Direito Fiscal. Posto isto, prosseguiremos a uma exposio sumria do que o Direito Fiscal, seguindo-se da sua relao com o Direito do Ambiente e de como este pode ser tutelado atravs do primeiro.

2.1. O Direito Fiscal

Pois bem, o Direito Fiscal, numa definio dada por Saldanha Sanches, rigorosamente o direito dos impostos, apesar de ser muitas vezes utilizado para significar o Direito dos Tributos ou o Direito Tributrio mas tal no correcto, pois este ltimo abrange o conjunto de regras e dos princpios referentes a todos os tributos, sendo, portanto, uma disciplina muito mais abrangente que o Direito Fiscal. A prpria Constituio integra uma srie de princpios e regras que, valendo para o os impostos, no valem, pelo menos em igual medida, para os demais tributos (como as taxas, por exemplo) no valendo por isso para todo o Direito Tributrio. Daqui se pode facilmente concluir que para sabermos o que verdadeiramente se deve entender por direito fiscal basta saber o que so os impostos. Tal noo no cabe agora ser explanada, fiquemos apenas com a ideia de que o imposto constitudo por trs elementos (objectivo, subjectivo e teleolgico) e de que os mesmos podem ter uma funo fiscal ou extrafiscal. Por agora basta reter a ideia geral de que o que verdadeiramente importa para o problema em questo o Direito Fiscal e no propriamente o Direito Tributrio no seu todo.

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2.2. Relao entre o Direito Fiscal e o Direito do Ambiente Tutela Ambiental O Direito do Ambiente trata-se de um sector jovem do direito1, como tal suscita problemas relativamente novos e tem a especificidade de intersectar todo o amplo e diversificado campo do direito, mobilizando todos os seus ramos para a tutela do ambiente, incluindo para tal o Direito Fiscal. Para a questo em apreo pouco importa a discusso da compreenso que tem por base a construo do Direito do Ambiente, se uma compreenso antropocntrica (a defesa do ambiente est centrada na defesa da vida humana) ou uma compreenso ecocntrica (nesta o ambiente apresenta-se tutelado em si mesmo, configurando-se a sua preservao, defesa e promoo como um valor prprio), assim como tambm pouco relevo tem qual o papel desempenhado pelo ambiente nas constituies actuais, sendo no entanto de sublinhar que a nossa Constituio, o ambiente, constitui o suporte de um conjunto diversificado de tarefas estaduais, e assume-se como um indiscutvel direito fundamental (art. 66., n. 1 CRP). Importante sim o mbito e diversidade do objecto ambiental (que se pode verificar na Li de Bases do Ambiente, art. 5., n. 2, al. a)) e a diversidade de meios ou instrumentos que a tutela desse objecto convoca. O Direito Fiscal relaciona-se com o Direito do Ambiente na medida em que possa ser constitudo em instrumento ou meio da sua tutela. Hoje no se tem dvidas que tal possa ocorrer. Ele pode levar me ao fomento de condutas amigas do ambiente e desincentivao de comportamentos hostis ao ambiente (impostos incidentes sobre as actividades poluentes, por exemplo), como refere Vasco Pereira da Silva. Aqui relevam a importncia dos princpios do poluidor-pagador, do desenvolvimento sustentvel ou do aproveitamento racional dos recursos, transformados j em regras de conduta. Casalta Nabais, e uma importante parte da doutrina, refere que a tutela ambiental atravs do Direito Fiscal se d atravs de meios indirectos de tutela do ambiente, sendo que a tutela do ambiente se pode dar por meios agrupados por trs1

A ecologia como problema da comunidade uma realidade dos nossos dias. Ela remonta crise do Estado Social ou de Providncia (este desconhecia por absoluto o problema da ecologia), no final dos anos 60, tornando-se mais evidente nos anos 70 com a crise do petrleo que levou a uma generalizada tomada de conscincia dos limites do crescimento econmico e da esgotabilidade dos recursos naturais. Mas a verdadeira generalizao da conscincia ecolgica d-se nos anos 80/90, assistindo-se ao desenvolvimento das cincias do ambiente, das polticas do ambiente, da proliferao de normas em matria de ambiente, o que contribui para a difuso de uma nova conscincia ecolgica a nvel individual e tambm a nvel institucional. Vide Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, 2 reimpresso da edio de Fevereiro 2002, Almedina, pg. 17 ss.

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grandes sectores, a saber: meios directos de conformao de comportamentos (actos de controlo ou fiscalizao preventivo e actos proibitivos, situados essencialmente no direito administrativo); meios de direco de comportamentos atravs do planeamento (planificao territorial, que visam principalmente ordenar o territrio no seu conjunto ou nas suas especficas implicaes para o equilbrio ambiental); e finalmente os meios indirectos de conformao de comportamentos (onde sobressaem os instrumentos mobilizados de outros ramos de Direito diferentes do direito administrativo, entre os quais o instituto da responsabilidade civil por danos ambientais - regulado pelo DL n. 147/2008, de 29 de Julho -, os impostos ambientais e os benefcios fiscais ambientais, por exemplo)1.

A relao entre estes dois ramos do direito faz-nos entrar no domnio da extrafiscalidade, que se trata de uma das duas funes possveis dos impostos, como referido anteriormente. Pois a utilizao do instrumento fiscal, no domnio do Direito do Ambiente, tem em vista a obteno de resultados no meio ambiente, designado por muitos por direito econmico fiscal este corresponde a um conjunto de normas jurdicas que regula a utilizao dos instrumentos fiscais, dos impostos e dos benefcios fiscais, com o principal objectivo de obter resultados extrafiscais, em sede de poltica econmica e social e este conjunto de normas apenas formalmente integram o direito fiscal pois tm por finalidade principal a consecuo de determinados resultados econmicos ou sociais e no a obteno de receitas para fazer face s despesas pblicas. O direito fiscal ecolgico, como apelidado por Casalta Nabais, ou seja, o direito relativo aos eco-impostos, no qual a obteno de receitas conjugada com a modelao dos comportamentos ecolgicos dos indivduos e das empresas, de modo1

O sistema tributrio no seu conjunto representa um dos instrumentos de que o Estado dispe para prosseguir as tarefas de que a Constituio o incumbe, instrumento esse que se mostra fundamental e funcionalmente adequado realizao dos direitos sociais entre os quais se inclui o direito a um ambiente saudvel. Os tributos ecolgicos, enquanto mecanismos eficazes e eficientes de proteco ambiental seriam um meio de que e o Estado se serviria para exercer as funes preventiva, restauradora e promocional que lhe caibam em relao ao ambiente (politica ambiental estrutural, art. 66., n. 2 CRP), garantindo um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado (art.66., n. 1 CRP) e promovendo uma igualdade real entre os cidados (art. 9 alneas d) e e) CRP) de uma forma consentnea com o aproveitamento racional dos recursos (arts. 66., n 2, al. d), e 81., al. m), CRP) e com a plena utilizao das foras produtivas (art. 81., al. c), CRP). Isto mesmo reconhece a prpria Constituio, no seu art. 66., n 2, al. h), incumbindo o Estado assegurar que a politica fiscal compatibiliza desenvolvimento com a proteco do ambiente e qualidade de vida. Vide Cludia Alexandra Dias Soares , Boletim da Faculdade de Direito STUDIA IVRIDICA, n. 58, O imposto ecolgico Contributo para o Estudo dos Instrumentos Econmicos de Defesa do Ambiente, Coimbra Editora

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tendencialmente igualitrio, seja penalizando os comportamentos anti-ecolgicos, seja favorecendo os comportamentos amigos do ambiente, trata-se do exemplo mais paradigmtico daquilo que se designa pela extrafiscalidade na qual se assiste a um equilbrio entre os objectivos fiscais (obteno de receitas) e os objectivos extrafiscais (obteno de determinados resultados econmicos ou sociais).

3. Imposto - Em que consiste3.1. Imposto em geral

O imposto constitudo por trs elementos, como j se aludiu anteriormente, por um elemento objectivo, outro subjectivo e finalmente por um elemento teleolgico. Cabe agora densificar tais elementos constitutivos deste tributo. Numa abordagem inicial podemos dizer que o imposto uma prestao pecuniria, unilateral, definitiva e coactiva (elemento objectivo) exigida ou devida por detentores individuais, ou colectivos, de capacidade contributiva a favor de entidades que exeram funes ou tarefas pblicas (elemento subjectivo) para a realizao das suas funes, mas nunca com carcter sancionatrio (elemento teleolgico). Comecemos pelo elemento objectivo: temos que o imposto se caracteriza por ser uma prestao pecuniria, ou seja, integra uma relao de natureza obrigacional concretizada em dinheiro; sendo unilateral no lhe cabe assim qualquer contraprestao especifica por parte da administrao (o que distingue estes tributos das taxas, que se caracterizam pela sua bilateralidade); a sua definitividade impe que no haja qualquer reembolso, pela sua realizao; a coactividade desta prestao verifica-se pela independncia de qualquer manifestao de vontade do contribuinte nesse sentido, sendo por isso ex lege (art. 36 n.1 e 2 Lei Geral Tributria). Do ponto de vista subjectivo o imposto uma prestao devida ou exigida a detentores de capacidade contributiva, trata-se aqui do critrio material da igualdade ou da justia fiscal (art.4., n1 Lei Geral Tributria). Por fim o seu elemento teleolgico significa que o imposto para alm de uma finalidade financeira ou fiscal pode ter outras, extrafiscais, desde que no sancionatrias.

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3.2. Imposto Ambiental

A definio dada vale igualmente para os impostos ambientais salvo o elemento teleolgico, pois este no visa a obteno de receitas mas sim a modificao do comportamento danoso para o ambiente de modo a proteg-lo. Este instituto jurdicofinanceiro deve-se regular pelo princpio da generalidade e da equidade (art.103., n 2, CRP); dotado de uma funo instrumental, que se desdobra em dois aspectos: o de promover a recolha de fundos pblicos (art. 103., n. 1, CRP) e o de estimular a mudana comportamental no sentido socialmente desejvel (art. 104., n. 4 CRP). Esta ltima vertente da sua funo instrumental trata-se pois de um funo extrafiscal, que apesar de no estar expressa na Constituio de forma to directa como a primeira, emerge de normas que a prevem para casos concretos (art. 104., n. 4 CRP) e de preceitos constitucionais que estabelecem princpios orientadores para a politica econmica e social, como por exemplo, o art. 66., n. 2 CRP.

O imposto prossegue-se a realizao da justia, pois atravs dele garante-se que as condies de igualdade so reais e efectivas, removendo-se os obstculos que as dificultem, contribui-se para o funcionamento eficiente dos mercados e assegura-se a equilibrada concorrncia entre as empresas. Em termos puramente econmicos o objectivo deste imposto atribuir um preo ao que anteriormente no o tinha, o ambiente, porquanto representa uma varivel de deciso privilegiada para a gesto do ambiente e para a avaliao do impacto da actividade humana sobre o ecossistema. Saldanha Sanches refere os aponta os impostos ecolgicos como impostos de consumo que tm como objectivo a utilizao de certos bens, aumentando o seu preo e tentando obter, por essa via, uma reduo da sua utilizao, tendo em conta as elevadas exterioridades negativas que a acompanham, o que no deixa de ir ao encontro da ideia, supra mencionada, de extrafiscalidade relacionada com estes impostos. Para este autor este tributo tem de especial, face aos impostos normais, o facto de existirem para a proteco do ambiente, apesar de por vezes surgirem apelidados de ecolgicos quando na realidade, materialmente, no o so pois visam um nico objectivo: a angariao de receitas, o que no concerne com a especialidade dos mesmos. Em abstracto, os tributos ambientais, tanto se podem apresentar como impostos (tributos unilaterais) ou como taxas (tributos bilaterais), apesar de, por via de regra, se

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materializarem em impostos. Tal ocorre sobretudo por questes de ordem prtico ou imperativos de praticabilidade jurdica. Carlos Baptista Machado1 trata a questo dos impostos ecolgicos a propsito das externalidades, ou seja, dos problemas decorrentes dos custos sociais em sujeitos que no os agentes, devido a incapacidades, desequilbrios ou at mesmo inexistncia de um marcado. Este autor refere que tais problemas de externalidades podem ser resolvidos ou atenuados atravs de instrumentos para a proteco ambiental, os quais agrupa em instrumentos tradicionais (autonomia privada, institutos gerais de Direito civil e administrativo) e instrumentos econmicos. Os instrumentos econmicos podem ser instrumentos com finalidade de criao de mercado ou instrumentos baseados no mercado, sendo neste ltimo subgrupo que enquadra impostos. Os instrumentos baseados no mercado, caracterizam-se por utilizarem o mecanismo de preos na prossecuo dos objectivos ambientais propostos, fornecendo-se assim um incentivo permanente para a reduo da poluio. O resultado ser a reduo dos nveis de emisso de poluio e a optimizao da eficincia energtica, com o menor custo social, conciliando-se o crescimento econmico com a proteco do ambiente. Para o referido autor, sendo o imposto baseado no mercado no ser necessrio, para a sua aplicao, uma recolha exaustiva de informao quanto forma mais eficiente que cada poluidor individual dever prosseguir, de forma a diminuir as suas emisses de poluio ou aumentar a sua eficincia energtica, tal ser conseguido atravs dos prprios mecanismos do mercado. Acresce a isto que estes impostos fornecem tambm um incentivo para a reduo dos poluentes seja efectuada abaixo do nvel delineado. Podero surgir problemas, quanto sua eficcia, quando nos deparemos com um monoplio ou quando levem a concentrao exagerada de fontes de poluentes.

No que concerne s suas finalidades, relativamente consensual a ideia de dividir estes tributos ecolgicos em duas espcies: tributos ambientais em sentido estrito, tcnico ou prprio, caracterizando-se por prosseguirem uma finalidade extrafiscal incentivante ou tributos ambientais em sentido amplo, atcnico ou imprprio, cujo objectivo o mesmo perseguido pelos impostos em geral. Apenas os primeiros se consideram verdadeiros impostos ambientais, por materializarem de forma imediata e directa a poltica ecolgica, sendo os segundos apenas falsos tributos ambientais. Ou1

Vide Carlos Baptista Lobo, Revista Jurdica do Urbanismo e Ambiente, n. 2 e n. 3, 1994 - Imposto Ambiental, Anlise Jurdico-Financeira.

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seja, o que caracteriza a natureza ambiental do imposto a sua finalidade extrafiscal ecolgica assumida pelo legislador ao cri-los e disciplin-los e no o destino ecolgico das receitas proporcionadas pelos mesmos.

Os impostos directos e benefcios fiscais, podero ser utilizados no incentivo das pessoas singulares ou colectivas, convidando-as a investir em equipamentos de energia alternativa, se houver, por exemplo, permisso de dedutibilidade dessas despesas no imposto de rendimentos. Inconvenientes possveis destes sero: privilegiarem somente a instalao de alguns tipos de equipamentos, que at podem no ser os mais eficientes no caso concreto e o facto deste tipo de subsdios apenas ajudarem, no fundo, as firmas que se encontrem numa situao financeira razovel, pois estas, em princpio, que teriam capacidade financeira para investir neste tipo de equipamento. Impostos indirectos: no se tributam directamente as emisses poluentes mas sim as vrias transaces que tenham conexo com as actividades poluentes (ex. em vez de se tributar directamente as emisses de gases dos automveis poderia ser imposta uma carga fiscal adicional ao combustvel).

4. Enquadramento Jurdico4.1. O Ambiente na CRP

- Art.66.: o direito ao ambiente inserido no catlogo dos direitos e deveres fundamentais dos cidados. Este direito dotado de um contedo positivo (direito a aces de proteco do ambiente por parte do Estado) e de um contedo negativo (direito de exigir do Estado e de terceiros, pblicos ou privados, a absteno de ofensas ao equilbrio ecolgico) - Art.9., al. e): o dever de defesa do ambiente trata-se de uma tarefa bsica do Estado - Art.90.: os planos de desenvolvimento econmico e social devem respeitar o ambiente e promover o desenvolvimento harmonioso e a preservao de equilbrio ecolgico.

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4.2. Enquadramento legal do imposto ecolgico

Os eco-impostos tero de se conformar com os princpios e as disposies legais que lhe so aplicveis enquanto componente do sistema fiscal e, tambm, com os que se lhe dirigem em virtude de ser um instrumento de poltica ambiental. Note-se que no se tratam apenas de normas e princpios que integram a ordem jurdica interna mas tambm aqueles que integram a ordem jurdica da Unio Europeia, isto porque esta figura tem implicaes sobre as politicas da concorrncia da Unio Europeia e, porque, a eficincia da proteco ambiental exige esforos concertados escala europeia, assim como mundial.

No que ao Direito Fiscal concerne, estes impostos tero de se conformar com os limites materiais, e formais dos impostos gerais devendo quanto a estes ltimos limites ser introduzida uma certa flexibilizao, nomeadamente o princpio da legalidade. Deve o mesmo no ser aplicado de forma to rgida aos impostos ambientais (no que toca reserva de lei), uma vez que estes se querem flexveis para responderem evoluo da realidade scio-econmica, devendo-se para tal conferir administrao fiscal poderes de discricionariedade tcnica e probatria, tendo em conta a finalidade que preside a estes impostos (a sua eficcia depende da modificao constante das suas taxas de acordo com a evoluo das circunstncias). Tero tambm se respeitar os princpios que conformam todo o Direito Fiscal, nomeadamente: - Princpio da suficincia - Princpio da eficincia - Princpio da capacidade de adaptao ou da flexibilidade - Princpio da simplicidade administrativa - Princpio da capacidade de reaco poltica - Princpio da transparncia - Princpio da generalidade - Princpio da justia - Princpio da igualdade - Princpio da proporcionalidade - Princpio da redistribuio - Princpio da minimizao da interveno fiscal na esfera privada - Princpio da evitao de distores da livre concorrncia- 11 -

Relativamente Comunidade Europeia1, o Tratado da Unio Europeia (TUE) no seu art.3., n.3, estabelece que um dos objectivos da Unio Europeia conseguir um elevado nvel de proteco e de melhoramento da qualidade do ambiente, e no n. 5 do mesmo preceito estabelece que nas relaes suas com o resto do mundo a EU contribui para o desenvolvimento sustentvel do planeta. Dispe ainda no art.21., n. 2, al. d), relativo s aces externas da EU, do referido Tratado a Unio define e prossegue polticas comuns e aces e diligencia no sentido de assegurar um elevado grau de cooperao em todos os domnios das relaes internacionais, a fim de: apoiar o desenvolvimento sustentvel nos planos () e ambiental dos pases em desenvolvimento, tendo como principal objectivo erradicar a pobreza e na al. f) do mesmo artigo, contribuir para o desenvolvimento de medidas internacionais para preservar e melhorar a qualidade do ambiente e a gesto sustentvel dos recursos naturais escala mundial, a fim de assegurar um desenvolvimento sustentvel. Os Estados-Membros devem ter em conta as seguintes disposies do Tratado de Funcionamento da Unio Europeia para a tomada de instrumentos fiscais ambientais2:

Direitos aduaneiros no comrcio entre os encargos de efeito equivalente (arts.28. a 32. TFUE);

Restries quantitativas s importaes e exportaes de bens entre EstadosMembros ou medidas de efeito equivalente (arts.34. a 37., TFUE);

Disposies sobre poltica de transportes, cujos efeitos so menos favorveis aos portadores de outros Estados-Membros (art.92., TFUE);

Auxlios estatais que falseiam a concorrncia no comrcio intracomunitrio (arts.107. a 109. TFUE);

Impostos internos que discriminam produtos de outros Estados-Membros ou de outra forma a proteger a indstria nacional (art.110. TFUE), se resulta da aplicao de critrios objectivos e no discriminatrios e se o sistema transparente;

Legislao em matria de impostos especiais de consumo e outros impostos indirectos nos termos do art.112. TFUE;

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Foi tambm extremamente importante, no que diz respeito ao papel futuro dos instrumentos fiscais na proteco do ambiente, principalmente na rea das guas residuais e da poluio atmosfrica, a apresentao pela Comisso do Quinto Programa do Meio Ambiente, COM (92) de 27 de Maro de 1992, ponto 7.4. 2 A este propsito tem interesse especial ver Comunicao da Comisso das Comunidades Europeias, COM (97) 9 final - Jornal Oficial C 224 de 1997/07/23].

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Art.191., TFUE, para estabelecer os objectivos da poltica comunitria do ambiente: os Estados-Membros devem demonstrar que a imposio necessria para resolver os problemas ambientais.

Por fim, quanto ao Direito Ambiental. Os princpios que o compem, com os quais se devem os eco-impostos conformar, foram na sua essncia definidos a nvel internacional e comunitrio. Importantssimo neste domnio o j referido artigo 191. do TFUE, que consagra, entre outros, os princpios da preveno, da precauo e do poluidor-pagador. Princpios esses que so fundamentais em matria de ambiente e que se encontram tambm consagrados como tal na nossa Constituio, nomeadamente art.66. (). Dos trs princpios enunciados, o mais relevante nesta matria, merecendo aqui uma breve referncia, o princpio do poluidor-pagador, aparecendo muitas vezes denominado sob a sigla de PPP.

4.2.1. PPP e impostos ambientais

O princpio do poluidor-pagador foi inserido no tratado constitutivo das comunidades em 1986, com o Acto nico Europeu, tendo nascido anteriormente no quadro da O.C.D.E. (aparece referido na Recomendao C (72)128 da O.C.D.E., de 26 de Maio de 1972, onde se estabelece que o poluidor deve suportar as despesas da tomada de medidas de controlo da poluio decididas pelas autoridades pblicas para assegurar que o meio-ambiente se mantenha num estado aceitvel). Este princpio goza tambm de natureza constitucional: o art.66., n. 2, al. h) CRP impe ao Estado a tarefa de assegurar que a poltica fiscal compatibilize desenvolvimento com proteco do ambiente e qualidade de vida.. A ideia fundamental deste princpio a de que os sujeitos econmicos, beneficirios de certa actividade poluente, devem ser responsabilizados, pela via fiscal, no que respeita compensao dos prejuzos que resultam para toda a comunidade do exerccio dessa actividade, pois de outro modo estariam a ser subsidiados por toda a colectividade, que suporta os encargos causados pelas emisses poluentes. O seu alcance tem sido alargado, considerando-se, hoje, que tal compensao financeira no se deve referir apenas aos prejuzos efectivamente causados devendo abranger tambm os custos da reconstituio da situao e referir-se igualmente s medidas de preveno que so necessrias tomar para impedir, ou minimizar, idnticos comportamentos de risco para o meio-ambiente. No entanto o PPP- 13 -

no se reconduz a um simples princpio de responsabilidade civil, tal faria com que s se pudesse prevenir para o futuro a ocorrncia da poluio. Eles andam a par mas no se confundem, so ambos instrumentos para a proteco ambiental mas distintos. Se o PPP se resumisse a responsabilizao civil os seus fins identificar-se-iam com as funes gerais deste instituto (reparadora, preventiva e sancionatria), o que no se verifica pois os fins do PPP identificam-se com os fins prprios do Direito do Ambiente. Maria Alexandra de Sousa Arago, identifica como fim primeiro deste princpio a preveno (aplica-se quando h j a certeza do dano provocado por determinada actividade abrange especialmente o controlo da poluio gradual) e a precauo (quando h apenas suspeita de que determinada actividade pode provocar danos ambientais tratam-se se actividades potencialmente poluentes): preveno da poluio futura e no a reparao dos danos porque em muitos casos seria impossvel remover a poluio e mesmo que ela fosse possvel (reconstituio in natura), nos casos maioritrios, ela de tal modo onerosa que no seria exigvel um tal esforo ao poluidor). Ou seja, para esta autora os princpios da preveno e da precauo supra enunciados constituem sub-princpios do PPP, princpio basilar do Direito do Ambiente. O Princpio do poluidor-pagador e o imposto ambiental relacionam-se pelo facto de este princpio se realizar atravs de diversos instrumentos econmico-financeiros de proteco do ambiente, nomeadamente, atravs de impostos. Ou seja, atravs dos impostos ambientais assegura-se a efectivao do princpio do poluidor-pagador, sendo assim um instrumento ao seu servio. Alfred Pigou foi o primeiro a defender o mecanismo da fiscalidade para a internalizao das deseconomias externas; os impostos, como foram propostos por Pigou, consistiam em fazer o poluidor pagar ao Estado um valor proporcional poluio pela qual responsvel.

5. Incidncia objectiva e incidncia subjectiva do eco-imposto5.1. Quantificao dos eco-impostos (incidncia objectiva)

A eficcia do imposto ecolgico depende do montante absoluto de custos externos que o poluidor obrigado a suportar e da proporcionalidade entre a sua capacidade contaminante e esse valor. O sujeito passivo, para decidir sobre que conduta vai escolher, eliminar a poluio ou pagar o imposto, far uma comparao entre a- 14 -

despesa que necessitar de ter para adoptar um comportamento mais sustentvel e o valor do imposto que ter de pagar caso no adopte tal comportamento, da ser to importante esta temtica. necessrio seleccionar um conjunto de factores que devem ser tidos em conta na fixao do nvel da tributao ambiental, pois a determinao correcta do nvel de tributao essencial para o sucesso das medidas eco-fiscais, uma vez que o comportamento do sujeito poluente em grande escala influenciado s por elas.

Quanto base de incidncia do imposto, ela depende do objecto da tributao. Podemos ter duas opes, a tributao do Output (imposto mais directamente relacionado com as emisses poluentes) ou a tributao do Input (desencoraja o uso de substncias poluentes no processo de produo). Se optarmos pela tributao output a base tributvel poder ser definida atravs da medio directa das emisses poluentes, ou mtodos indicirios ou ento, uma segunda opo de definio da base tributvel que atravs de declarao por parte do sujeito poluente das emisses efectuadas. Ou ento podemos ir pela via de uma definio prvia da base de incidncia (input) que se far atravs de medio directa da matria-prima ou combustvel utilizado ou atravs de declarao por parte do emitente da matria-prima ou combustvel utilizado. Para optarmos por um ou por outro teremos de ter em considerao os custos administrativos bem como a conexo do imposto com a poluio causada. O custo administrativo de um imposto novo ser tanto maior quanto a impossibilidade de o submeter aos mecanismos de administrao e controlo existentes e depende tambm da maior ou menor dificuldade que os contribuintes tm em se adaptar a ele. Problema surgir tambm quando nos deparemos com impossibilidade de determinao das fontes poluentes. Efeitos negativos da tributao output podem ocorrer quando a empresa sendo induzida a reduzir a quantidade de emisses poluentes obstar aos custos provocados por essa reduo consumindo matrias-primas de menos qualidade. Se optssemos por um sistema baseado nas declaraes das entidades poluentes os custos de administrao no diminuiriam e haveria uma natural tendncia para a fraude por parte dos sujeitos passivos. Se os custos de criao de um imposto baseado nas emisses forem elevado, uma alternativa pode ser a reestruturao do sistema fiscal, dependendo a eficincia das mudanas que visam a diminuio de poluentes do nvel de conexo que exista entre a

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tributao e a fonte poluente. Uma fraca conexo entre a base de incidncia e a poluio poder introduzir distores na produo e no consumo. Note-se que, geralmente, uma tributao output tm uma conexo melhor com a poluio causada mas os seus custos administrativos sero muito grandes.

Consoante a resposta a dar questo de saber que tipo de custos deve o poluidor suportar, ele ter de pagar os custos necessrios eliminao ou reduo da poluio emitida no decurso da actividade, ou os custos necessrios reparao dos danos causados, teremos os elementos a ter em conta para a quantificao da taxa do imposto. Aqui entra o princpio do poluidor-pagador, o fim deste ajudar-nos- na determinao do contedo da obrigao do poluidor. O poluidor ter de suportar os custos directos, que se referem preveno, abrangendo custos das medidas de preveno e de precauo da poluio, os custos das medidas necessrias para se conformar com os padres de qualidade do ambiente vigentes, em funo da actividade que desenvolve e da poluio que gera. Ter tambm desenvolvimento de qualquer poltica do ambiente e s despesas pblicas de proteco do ambiente, ou seja todos os custos de planeamento, execuo e controlo das medidas de proteco. Ou seja, estes custos, directos e indirectos, devero ser tidos para definio da taxa de imposto a pagar. Note-se ainda que as taxas dos impostos ambientais devem ser fixadas gradualmente, aferidas periodicamente e corrigidas de forma progressiva.

5.2. Sobre quem recai a obrigao de pagamento do imposto (incidncia subjectiva)

Os produtores servem-se do ambiente enquanto factor de produo enquanto os consumidores o utilizam enquanto propiciador, directo (pela sua existncia) ou indirecto (pelo seu uso), de utilidades. Ou seja, qualquer um destes dois sujeitos pode estar na origem da degradao do equilbrio ecolgico. O sujeito passivo da relao tributria aquele que incorre no comportamento ou ocupa a posio que a lei tipifica como facto gerador do imposto, sendo sujeito passivo o titular das actividades industriais, no caso dos impostos que gravam a sua actividade com um impacto negativo sobre o ambiente ou os consumidores no caso de o factor gerador de imposto se traduzir no consumo. Para se considerar como sujeito- 16 -

passivo aquele que perturbou o equilbrio ecolgico, o facto gerador do imposto tem de ser o acto contaminante, socorrendo-nos aqui do princpio do poluidor-pagador. Assim seria o agente contaminador que fisicamente praticou o acto causador de poluio quem deveria assumir a qualidade de sujeito passivo, sendo assim necessrio especificar de forma rigorosa o facto gerador para no final no ser seno o agente econmico responsvel pela degradao ecolgica o sujeito passivo. Determinar o sujeito passivo ou aquele que dever ser o sujeito passivo do imposto por vezes torna-se complexo devido a quatro motivos: - Problema em identificar quem o agente que causa danos ao ambiente, pelos efeitos difusos e longnquos, quer no tempo quer no espao, dos resultados em relao s suas fontes geradoras; - Fenmeno da repercusso fiscal - Custos administrativos de implementao e gesto de um sistema ptimo; - Razes de natureza econmico-social. O que o princpio do poluidor-pagador nos diz que devem ser os responsveis pela poluio a suportar os danos, por ela causados, devendo reduzir-se ao mnimo as situaes de excepo a este princpio, de modo a reforar a proteco ambiental e a reduzir as distores de concorrncia. Exige-se assim um clculo rigoroso de quais so os custos reais da poluio e uma identificao precisa de quem o poluidor. Podemos aqui distinguir dois tipos de poluidores, os directos ou materiais e os poluidores indirectos ou morais, correspondendo aos primeiros aqueles que com a sua actividade fsica vo dar causa imediata s emisses de poluentes e aos segundos aqueles que beneficiam com o exerccio da actividade poluente ou que criam as condies necessrias ao seu desenvolvimento.

Segundo a teoria econmica, desde que haja procura h oferta e s os bens para os quais exista procura so produzidos, verificando-se assim um nexo de causalidade entre a actividade do poluidor indirecto e a do poluidor indirecto. Pois s porque a primeira exista, a segunda faz sentido, o consumo que estimula a produo poluente, assim deve ser o sujeito que procura os bens potencialmente danosos para o ecossistema, o consumidor final, quem deve suportar os custos externos que ao mesmos geram. Assim o consumidor dever pagar o imposto ecolgico como mais uma das variveis componentes do preo do produto, uma vez que ele o causador ltimo da- 17 -

poluio, o seu responsvel final. Consegue-se assim fornecer, ainda que de modo indirecto, um estmulo reduo do consumo do bem poluente ou sua substituio por um produto mais amigo do ambiente. O que por sua vez ir, indirectamente, incentivar os seus produtores a desenvolver e a aplicar solues mais sustentveis, como determina o princpio de correco na fonte. Esta teoria assenta numa interpretao puramente econmica do PPP. Outra interpretao possvel, tambm do mesmo ponto de vista econmico, ser a de considerar sujeito passivo aquele que produz as emisses poluentes, o produtor, ainda que depois o possa repercutir sobre o consumidor. O que importa segundo esta viso determinar o primeiro pagador, independentemente de quem seja o verdadeiro responsvel. O poluidor poder assim no ser o sujeito responsvel pela poluio mas ser, no mnimo, o garante da reparao ou compensao.

Outra soluo ser a de considerar como poluidor o agente econmico que desempenha um papel determinante na produo do dano ambiental, ainda que no seja aquele que o provoca de forma directa. Permite-nos classificar como poluidor aquele que produz o bem, e no aquele que o consome, ainda que a poluio resulte da actividade deste ltimo. Esta soluo facilita a identificao de um responsvel sem necessidade de discernir o ponto de origem da leso mas pode conduzir a solues arbitrrias.

Em casos excepcionais, alguns autores defendem que sejam as vtimas, e no os poluidores, a suportar o imposto. Tal deve acontecer sempre que o lesado com a poluio consiga evitar esse dano a custo menor do que aquele que o poluidor ter de suportar para o fazer (verifica-se tal situao, por exemplo, quando a deciso de localizao que um individuo tome influencie a medida em que ele ser vtima das externalidades). Trata-se de uma via que entra em conflito com o PPP.

Foram introduzidos, pela Comisso Europeia, dois critrios prticos de imputao de custos: a eficincia econmica e administrativa e a capacidade de o sujeito em causa de internalizar os referidos encargos. O se visa identificar parece ser o melhor pagador e o melhor evitador/eliminador das emisses de entre os vrios poluidores possveis.

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Assim, para sabermos quem deve de facto ser o contribuinte do imposto ambiental devemos considerar trs aspectos: a equidade do resultado e a eficcia e eficincia associados ao imposto. O princpio da capacidade contributiva determina que a lei deve eleger como factos gerador do imposto situaes que revelem uma determinada capacidade econmica, garantindo-se que so os sujeitos titulares dessa capacidade os contribuintes de facto. A administrao fiscal pode recorrer a vrias tcnicas de interposio, como a substituio fiscal e a repercusso do imposto, para garantir que se possa atender a exigncias de praticabilidade sem se violar o princpio referido. Ser ento o sujeito que d maiores garantias de certeza, veracidade, eficincia e celeridade na entrega do imposto o responsvel pelo pagamento do mesmo ao Estado. Mas prev-se a possibilidade de essa carga ser transferida para o sujeito a quem o tributo se dirige e que quem apresenta capacidade contributiva para o suportar. Nestes casos, em que o contribuinte de facto no ou no o nico contribuinte de direito, deve ser em relao a ele que se deve aferir o respeito pelo princpio da capacidade contributiva. H assim que eleger como contribuinte de facto um sujeito que sendo responsvel pela degradao ambiental ou detendo poder para a evitar dispes de capacidade econmica para suportar o imposto. A determinao do responsvel deve tambm ter em conta os fins que se prosseguem com o PPP. Deve assim pagar aquele que est em melhores condies de prevenir e precaver a degradao ambiental, aquele que tem o poder de controlo sobre as condies que levam ocorrncia da poluio, podendo assim preveni-las ou tomar precaues para as evitar. A OCDE props, em 1995, que os instrumentos financeiros fossem desenhados de modo a introduzir o objectivo de minimizao dos resduos no ponto mais recuado possvel do crculo da vida do produto. Tal orientao leva a que seja, tendencialmente, o produtor a suportar os custos em causa, uma vez que nesse ponto do circuito econmico que a interveno se mostra mais eficaz e mais fcil de controlar e de regulamentar. De acordo com as finalidades do PPP, devem imputar-se os custos associados degradao ambiental a quem gera e controla as condies que a desencadeiam. Assim, quando o produto obtido limpo mas o processo a seguir para o obter provoca danos ambientais, ser o produtor o responsvel pelo comportamento poluente, o efeito incentivador dever dirigir-se contra ele, pressionando-o a adoptar solues menos- 19 -

gravosas para o ecossistema. No entanto, a proibio que o legislador possa vir a fazer da repercusso do imposto s ser completamente eficaz num sistema de preos controlados, caso assim no seja o sujeito passivo pode sempre aumentar o preo do bem, passando desta forma o encargo para o consumidor. Nesta hiptese, atravs da repercusso fiscal, ao reduzir a procura do bem, forneceria tambm o incentivo desejado. Mas, o PPP no integra apenas uma funo dissuasria contendo tambm uma funo compensatria, pelo que se encontra justificado que seja o produtor o contribuinte de direito, pois a ele que o custo social imputvel. No caso de ser o consumo o acto causador de emisses poluentes, ento deve ser o consumidor a suportar o encargo do imposto, ainda que, por comodidade ou segurana, se eleja como sujeito passivo outra entidade (produtor ou vendedor), recorrendo-se para tal substituio fiscal ou repercusso (neste caso obrigatria) do imposto, pois em tal circunstncia, mesmo que formalmente se grave o acto de produo, deve materialmente tributar-se o acto de consumo. A mesma soluo dever ser adoptada no caso de um produto cuja eliminao provoque danos ambientais.

Em situaes de concausalidade: - Quando vrias causas de poluio devidas ao desenvolvimento contemporneo da actividades semelhantes por agentes econmicos da mesma categoria, verifica-se um caso de poluio cumulativa. Nestas situaes, cada acto poluente isolado pode ser irrelevante, mas o efeito da associao de vrios desses actos j poder ser considervel. - Cadeia de poluidores, sempre que se verifica uma sucesso temporal de causas de degradao ambiental, porque os seus agentes ocupa fases diversas do ciclo econmico, desenvolvendo actividades diferentes. Cada sujeito econmico aqui, simultaneamente, poluidor directo em relao s emisses que gera e indirecto em relao quelas que d causa. Requer-se a busca de um tratamento destas situaes tendo em conta o estdio da cadeia econmica em que a contribuio de cada sujeito para o dano surge. O facto de a actividade poluente ter ocorrido em momentos diferentes pode no ser relevante, desde que as intervenes tenham produzido os mesmos resultados na cadeia causal, devendo, nesta hiptese, um caso de poluio sucessiva ter o mesmo tratamento que um de poluio cumulativa. Todos os sujeitos contribuem para a contaminao do ambiente, ainda que o faam em intensidades diferentes, logo, todos devem ser gravados pelo tributo, uma vez- 20 -

que todos devem modificar os seus comportamentos de modo a evitar a degradao do ambiente. Mas, como a participao de cada um no resultado final no igual dos demais, ou pode no o ser, tambm os pagamentos no devem ser iguais entre si, mas sim proporcionais s necessidades de preveno verificadas.

Posto isto, podemos dizer que para efeitos de identificar o poluidor no sentido em que o PPP o entende e, consequentemente, o contribuinte de facto do imposto ambiental relevante quem efectivamente polui e, tambm, qual o sujeito que apresenta a maior capacidade de evitar a poluio e que se considera mais justo que suporte o encargo de o fazer.

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6. ConclusoPosto isto conclumos que a eficincia, em termos de justia, do eco-imposto depende do modo como se determina a incidncia do mesmo e como a receita obtida com a sua cobrana aplicada. A sua eficcia depende da sua capacidade induzir a mudana do comportamento dos sujeitos poluentes, para um comportamento mais amigo do ambiente e depende tambm do facto de o imposto incidir directamente o comportamento ou sobre o bem insustentvel assim como da ocorrncia do primeiro ou a procura do segundo ser pouco significativa. H que ter em ateno os efeitos, por vezes perversos, do fenmeno de repercusso que pode fazer com que quem na prtica suporte o imposto seja no a pessoa que praticou o acto poluente mas sim o consumidor dos bens cuja produo tem impactos negativos no ambiente, relegando-se o princpio orientador deste instrumento, o princpio do poluidor-pagador. No nos podemos tambm esquecer da enorme dificuldade, com que por vezes nos deparamos, de calcular a dimenso do dano ambiental e o seu equivalente monetrio. Tal dificuldade bem visvel pois muitas das vezes os danos causados so continuados nos tempo, ou seja, a simples prtica do acto poluente apenas nos permite identificar o dano causado a priori, dano esse que se intensificar com o passar do tempo, podendo ter consequncias muito mais graves do que aquelas que partida teria. Dificuldades acrescidas, ter tambm a operao de quantificao do seu equivalente monetrio uma vez que o dano provocado muitas das vezes to grande que no se consegue traduzir num equivalente pecunirio. Estas dificuldades influem na determinao da taxa do imposto. Mas temos aqui de frisar, e deixar bem claro, que estas determinaes so necessrias para se efectivar o princpio do poluidor-pagador (aquele que beneficirio de determinada actividade poluente deve igualmente ser responsvel no que respeita compensao dos prejuzos que resultam para toda a comunidade do exerccio dessa actividade) e no para haver um ressarcimento do dano em termos de responsabilidade civil. So institutos diferentes desde logo pelo carcter no sancionatrio do primeiro (os impostos nunca tm um fim sancionatrio) ao invs do segundo. Por fim resta dizer que estes instrumentos podem e so realmente eficazes na proteco do ambiente, atravs da promoo da mudana do comportamento nocivo

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para o ambiente, desde que bem aplicados e tendo em conta todos os problemas supra mencionado mas tudo tem o seu seno. No nos podemos esquecer que assim como pode ocorrer a dita fraude fiscal por parte do sujeito devedor do imposto, tambm pode, o que sucede muitas vezes, infelizmente, ocorrer uma espcie de fraude dos impostos ambientais caso se institua um imposto dito ambiental com o nico objectivo de obteno de receita para os cofres do Estado, o que no ser compatvel com o principio do poluidor-pagador. Veja-se por exemplo, o exemplo referido por Vasco Pereira da Silva, o caso dos preos dos combustveis: a poltica destes preos possui uma importante componente de ordem fiscal que quase no penaliza os combustveis mais poluentes, no se traduzindo por isso num verdadeiro incentivo para o consumo de combustveis limpos, nem contribuem para uma correcta ponderao do factor ecolgico nas escolhas racionais dos sujeitos econmicos.

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7. Bibliografia Arago, Maria Alexandra de Sousa, O Princpio do Poluidor-Pagador Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente, in, Studia Iuridica Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 1997. Lobo, Carlos Baptista, Imposto Ambiental Anlise Jurdico-Financeira, in, Revista Jurdica do Urbanismo e Ambiente, n. 2 e n. 3, Dezembro de 1994. Nabais, Jos Casalta, Por um Estado Fiscal Suportvel Estudos de Direito Fiscal, Almedina, Maio de 2005. Silva, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, Almedina, 2002. Soares, Cludia Alexandra Dias, O Imposto Ecolgico Contributo Para o Estudo dos Instrumentos Econmicos de Defesa do Ambiente, in Studia Iuridica Boletim da Faculdade de Direito, n. 58, Coimbra Editora, Julho 2001

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