Indicadores de Desempenho 5 -...

Número 5 | 1

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Nº

ISSN

217

8-83

24

Indicadores de Desempenhoem Segurança Pública

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EditoresLuciane Patrício Braga de Moraes (SENASP - MJ), com a colaboração de Laiza Mara Neves Spagna

Conselho EditorialAntônio Rangel Bandeira (VIVARIO) César Barreira (UFC)

Cláudio Beato (UFMG) Cristina Villanova (SENASP - MJ)Guaracy Mingardi Ivone Freire Costa (UFBA)

Jorge Zaverucha (UFPE) José Vicente Tavares dos Santos (UFRGS)Luciane Patrício B. de Moraes (SENASP - MJ) Maira Baumgarten (FURG)

Marcelo Ottoni Durante (UFV) Maria Stela Grossi Porto (UnB)Michel Misse (UFRJ) Naldson Costa (UFMT)Renato Lima (FBSP) Ricardo Balestreri

Roberto Kant de Lima (UFF) Rodrigo Azevedo (PUC - RS)Sergio Adorno (USP) Wilson Barp (UFPA)

Tiragem: 1.200 exemplares

2011 © Secretaria Nacional de Segurança PúblicaTodos os direitos reservados. É permitida a reprodução total ou parcial desta obra, desde que seja citada a fonte e não seja para venda ou qualquer fim comercial. As opiniões expressas nos trabalhos e artigos são de inteira e exclusiva responsabilidade dos autores.

Presidente da RepúblicaDilma Rousseff

Ministro da JustiçaJosé Eduardo Cardozo

Secretária Nacional de Segurança PúblicaRegina Maria Filomena de Luca Miki

Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública

Isabel Seixas de Figueiredo

Coordenadora Geral de Pesquisa e Análise da InformaçãoCristina Neme

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (MJ)SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA (SENASP)

Esplanada dos Ministérios, Bloco T, Edifício SedeBrasília, DF - Brasil - CEP: 70064-900

Telefone: (61) 2025-3635

Impresso no Brasil

341.5514

Segurança, Justiça e Cidadania / Ministério da Justiça. – Ano 3, n. 5, (2011). --Brasília : Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), 2011.

[Irregular]Continuação da Coleção Segurança com Cidadania.

ISSN: 2178-8324

1. Segurança pública, Brasil. 2. Políticas públicas, Brasil. I. Brasil.Ministério da Justiça (MJ).

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca do Ministério da Justiça

Apresentação ...................................................................................................................... 5

Editorial ...............................................................................................................................7

A Importância dos Indicadores na Elaboração de Diagnósticos para o Planejamento no Setor Público ..................................................................................................................... 11Paulo Januzzi

Gestão para Resultados na Segurança Pública em Minas Gerais: uma análise sobre o uso de indicadores na gestão da Polícia Militar e no Sistema de Defesa Social ................. 35Renato Vieira de Souza / Gilberto Protásio dos Reis

Avaliação de Desempenho em Segurança Pública ............................................................. 63 Marcelo Durante / Doriam Borges

Sistema e Indicadores de Atividade Policial Militar ............................................................ 87João Apolinário da Silva

Gestão por Resultados no Governo Federal Brasileiro: um breve histórico e perspectivas ..... 139 Marianne Nassuno

Gestão da Segurança Pública no Brasil: vetores de análise e dimensões de gestão de projetos interorganizacionais de longo prazo ................................................................. 151 Gilberto Protásio

Instruções aos Autores ................................................................................................... 177

SUMÁRIO

Apresentação | 5

ApReSentAçãO

A Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça é o órgão do Governo Federal responsável por conceber e implementar a Política Nacional de Segurança Pública. Dentre suas atribuições está a de realizar e fomentar estudos e pesquisas voltadas para a produção de conhecimento mais aprofundado acerca das causas e as possíveis soluções que podem levar à redução da criminalidade e da violência.

A Revista Segurança, Justiça e Cidadania, editada pela SENASP/MJ, é um periódico cujo objetivo é a divulgação de estudos e pesquisas aplicadas nos temas da Segurança Pública e da Justiça Criminal, oferecer um espaço para discussão qualificada neste campo e, com isso, contribuir para o desenho e a implementação de políticas públicas mais adequadas.

O Número 5 – Indicadores de Desempenho em Segurança Pública – traz em seu conteúdo uma importante contribuição para os estudos voltados para a produção e aplicação de indicadores de gestão nas políticas públicas de segurança, com especial atenção aos instrumentos de monitoramento e avaliação das ações implementadas pelas diversas instituições de segurança pública e de seus profissionais. Sem dúvida alguma, o uso de indicadores em qualquer processo decisório representa um salto qualitativo na administração pública e contribuiu significativamente para melhorar e aprimorar a qualidade da gestão dos recursos públicos.

Com isso, esperamos que esta publicação represente uma importante contribuição para os diversos atores interessados neste campo, sejam eles gestores públicos, profissionais das instituições de segurança pública, pesquisadores, estudiosos e a sociedade em geral.

Boa leitura!

Regina Maria Filomena de Luca MikiSecretária Nacional de Segurança Pública

Editorial | 7

edItORIAl

Nos dias atuais, uma das principais ferramentas utilizadas na gestão pública é a produção da informação e do conhecimento como subsídio ao processo de formulação de políticas públicas mais adequadas. Nesse sentido, a utilização de indicadores no âmbito do diagnóstico de realidades sociais, bem como no desenho, na implementação e na avaliação de políticas públicas, possibilita ao gestor realizar a sua tomada de decisão de modo mais qualificado e segundo o retrato da realidade que os dados revelarem. Por isso, o uso de indicadores como subsídio ao processo decisório na administração pública brasileira mostra-se fundamental para aprimorar e melhorar a qualidade de sua gestão.

Várias são as instituições de pesquisa que coletam e divulgam sistematicamente informações sobre temas centrais para o país, como por exemplo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Outras se ocupam na produção de indicadores e índices para melhor compreender e avaliar a realidade social, como a Fundação Getúlio Vargas (FGV), o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Econômicos (DIEESE) e a Rede Interagencial de Informações para a Saúde (RIPSA), apenas para dar alguns exemplos.

Além das áreas de educação, saúde, trabalho e emprego, renda, dentre outros temas mais conhecidos e disseminados no campo das políticas sociais, é fundamental a elaboração e o uso de indicadores de monitoramento e avaliação das políticas públicas de segurança, cujas características e especificidades fazem com que alguns de seus fenômenos sejam de complexa apreensão. Por isso, a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) tem investido esforços para que a coleta, a análise e a divulgação de dados referentes a este campo temático seja cada vez mais abrangente, rigorosa e transparente. Nesse sentido, este quinto número da Revista Segurança, Justiça e Cidadania lança luz sobre a discussão acerca da elaboração adequada de indicadores no campo da segurança pública e a sua disseminação, de modo que possam ser utilizados pelas instituições, gestores e profissionais deste ramo para o melhor desenvolvimento das suas atividades.

O artigo de abertura deste número, de autoria de Paulo Januzzi, procura tratar de uma das ferramentas fundamentais para o trabalho do gestor público na condução de suas atividades de planejamento: os indicadores para elaboração de diagnósticos setoriais. O autor afirma que ter um conhecimento estruturado da realidade sociodemográfica, das potencialidades e fragilidades da economia, da dinâmica conjuntural do emprego, das restrições e condicionantes ambientais de um município, região ou estado é um bom ponto de partida para assegurar

8 | Segurança, Justiça e Cidadania: Pesquisas Aplicadas em Segurança Pública

que os programas e outras ações públicas estejam mais ajustadas às necessidades de seu respectivo público-alvo e ao contexto da intervenção social, ampliando as chances de sucesso e de efetividade das políticas públicas no país. O texto inicia-se com a apresentação de um marco conceitual sobre Planejamento, base para orientar, logo em seguida, a discussão sobre o uso de indicadores na elaboração de diagnósticos socioeconômicos para políticas e programas públicos. Também são apresentadas as principais fontes de dados e de indicadores, finalizando-se com uma discussão conceitual acerca das suas principais propriedades e tipologias.

O texto seguinte é de autoria conjunta de Renato Vieira de Souza e Gilberto Protásio dos Reis. Os autores descrevem a trajetória de implementação de um arranjo organizacional de avaliação do desempenho por indicadores, aplicados na Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) no final dos anos 1990. Afirmam a necessidade de serem construídos instrumentos de avaliação do desempenho operacional das instituições policiais, tendo em vista o modelo de gestão para resultados adotado pela administração estadual. Nesse sentido, enfocam a necessidade de pactuação de metas com o governo do estado, mediante a elaboração de indicadores ligados ao planejamento governamental de longo prazo. Por fim, esboçam os avanços possíveis em termos da contribuição que a PMMG vislumbra dar ao governo, em termos de desempenho de longo prazo do sistema de defesa social deste estado.

No terceiro artigo, Doriam Borges e Marcelo Durante corroboram com a premissa da necessidade de avaliação sistemática de instituições públicas como estratégia de aperfeiçoamento dos seus métodos de trabalho, do seu produto final e do desempenho das mesmas. Revelam que um dos grandes desafios no processo de avaliação de desempenho está na dificuldade de criação de indicadores que apreendam, quantifiquem e qualifiquem os objetivos da política pública que se pretende avaliar. Por isso, o principal objetivo do texto é apresentar instrumentos e subsídios fundamentais para a construção de indicadores de desempenho no campo da segurança pública. Os autores apresentam, também, as principais fontes de informações e bancos de dados produzidos nesta área, que podem auxiliar na construção de tais indicadores.

O texto seguinte é produto do trabalho de pesquisa desenvolvida por João Apolinário, junto ao grupo “Segurança Pública, Violência e Cidade1” (fomentada pela Secretaria da Segurança Pública, juntamente com a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia – Fapesb). Seu escopo busca desenvolver conhecimentos para padronizar a coleta de dados dos serviços prestados pela Polícia Militar nos municípios do estado da Bahia. O artigo descreve o desenvolvimento deste trabalho de pesquisa, que teve como objetivo estruturar e

1 Este grupo de pesquisa, registrado no CNPq, deu origem ao Observatório de Segurança Pública do Estado da Bahia, cujo líder é o Prof. Dr. Carlos Alberto da Costa Gomes - UNIFACS. (www.observatorioseguranca.org).

Editorial | 9

sistematizar o serviço de estatística produzido pela Polícia Militar da Bahia, a fim de promover mudanças nas práticas administrativas e operacionais do emprego de recursos públicos, bem como dar nova dinâmica ao aproveitamento das informações coletadas a partir do sistema de registro de ocorrências da PMBA. O autor apresenta as diretrizes metodológicas seguidas, as limitações do trabalho e, por fim, o conjunto de indicadores produzidos.

O artigo assinado por Marianne Nassuno, retrata o desenvolvimento do movimento de reformas na administração pública do país, como estratégia de contextualização dos esforços que estão sendo realizados na área da segurança pública. A autora descreve as reformas de gestão ocorridas no setor público em diversos países, a partir da década de 1980, como pano de fundo para analisar o desenvolvimento do modelo de gestão por resultados que vem sendo adotado pelo governo federal nos últimos anos. Expõe os desafios que permanecem presentes na gestão das políticas públicas de segurança, onde a dificuldade de definição de indicadores de desempenho das suas ações e instituições contrastam com a crescente demanda da sociedade pela redução dos níveis de criminalidade e violência e pela preservação dos direitos individuais.

No artigo que encerra o número, Gilberto Protásio parte dos vetores “incerteza” e “complexidade” para identificar conceitos e idéias em torno da gestão interorganizacional de longo prazo na segurança pública brasileira. Demonstra a utilidade deste modelo para entes federados que pretendam trabalhar com metas cujo alcance dependa de grandes volumes orçamentários e extrapolem os limites de duração de um governo.

Dessa forma, esperamos que este quinto número da Revista Segurança, Justiça e Cidadania contribua para o desenvolvimento das atividades de gestão das políticas e das instituições segurança pública, de modo que estejam mais afinadas com a proposta de um planejamento estratégico baseado em informações qualificadas. Em suma, o intuito desta edição é oferecer subsídios para o aprofundamento do debate sobre as propostas de indicadores neste campo e que possibilitem a construção de mecanismos mais eficazes para a compreensão e a administração de demandas relativas à segurança, à avaliação das suas instituições e de seus profissionais, assim como de questões conexas à prevenção da violência e da criminalidade.

As Editoras

A Importância dos Indicadores na Elaboração de Diagnósticos para o Planejamento no Setor Público| 11

A Importância dos Indicadores na Elaboração de Diagnósticos para o Planejamento no Setor Público1

Paulo de Martino Jannuzzi2

Somos arrastados ou conduzimos? Nós hoje vivemos o que antes era o futuro e todos os problemas que agora que se colocam diante de nós puderam ser evitados ou resolvidos. Pudemos conduzir e fomos conduzidos para onde não queríamos? Eu governo meu destino? Meu país governa seu destino?

....

Se planejar é sinônimo de conduzir conscientemente, não existirá então alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos da circunstância. Negar o planejamento é negar a possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja qual for.

(MATUS 1997:10-14)

IntROdUçãO

Como bem coloca Matus (1997) na epígrafe acima, sem planejamento nas atividades governamentais só resta a improvisação, o voluntarismo e o conseqüente descrédito da população acerca do papel e eficiência do Estado no cumprimento de suas funções na alocação e coordenação de esforços na distribuição de bens e serviços públicos e garantia de níveis crescentes de bem estar à população. Com toda a incerteza que cerca o contexto econômico contemporâneo, com toda movimentação e reposicionamento cotidiano dos agentes políticos, com toda a pressão social por programas e serviços públicos mais efetivos e eficientes, o Planejamento Público é, ao contrário do que se poderia supor em uma perspectiva mais liberal-conservadora, cada vez mais necessário. Como já alertava a Profa. Maria Conceição Tavares, no contexto da discussão muito ativa na década de 1980 acerca do papel e tamanho do Estado e, por conseguinte, da legitimidade e abrangência do Planejamento Governamental:

É preciso ter claro que a intervenção do Estado sempre foi absolutamente relevante, seja para dar lugar a um processo de industrialização e acumulação capitalista, seja em situações de guerra ou reconstrução. De maneira que não adianta que o paradigma liberal diga que o mercado funciona bem, que a intervenção deve ser a mínima possível, porque em crise, em guerra, ou no surgimento industrial de qualquer nação, o Estado intervém sempre” (TAVARES, 1988:p.26).

1 Este texto representa uma versão um pouco modificada de outro publicado anteriormente em capítulo de livro organizado por BAENINGER (2010).

2 Professor da Escola Nacional de Ciências Estatísticas do IBGE e da Escola Nacional de Administração Pública. Pesquisador CNPq. Mestre em Administração Pública pela EAESP/FGV, Doutor em Demografia pela Unicamp.


A construção, pois, de uma sociedade mais desenvolvida, mais justa, menos desigual, com maior bem estar depende, em boa medida - ainda que não somente - da capacidade de Planejamento nas diversas instâncias do setor público: no governo federal, nos estados, nas prefeituras, nas secretarias e órgãos públicos. Valendo-se ainda de Matus, um bom governo deve dispor, além de um projeto político viável, de meios e recursos que assegurem sua governabilidade e de capacidade técnica de planejamento, gestão e adequação das atividades programadas para construção do projeto almejado (DE TONI 2009).

Essa rápida digressão conceitual sobre Planejamento Governamental é importante para contextualizar a contribuição mais específica e pontual desse artigo, que trata de uma das ferramentas de trabalho do gestor público na condução de suas atividades de planejamento: os indicadores para elaboração de diagnósticos setoriais. Ter um conhecimento estruturado da realidade sociodemográfica, das potencialidades e fragilidades da economia, da dinâmica conjuntural do emprego, das restrições e condicionantes ambientais de um município, região ou estado é um bom ponto de partida para assegurar que os programas e outras ações públicas estejam mais ajustadas às necessidades de seus públicos-alvo e ao contexto da intervenção social, ampliando as chances de sucesso e de efetividade das Políticas Públicas no país.

O texto está estruturado em quatro tópicos, além dessa introdução e das considerações finais. Inicia-se com a apresentação de um marco conceitual sobre Planejamento, base para orientar, em seguida, a discussão sobre o uso de indicadores na elaboração de Diagnósticos socioeconômicos para Políticas e Programas Públicos. Apresentam-se então as principais fontes de dados e de indicadores, finalizando-se com uma discussão conceitual acerca das propriedades e tipologias de indicadores.

plAnejAMentO nO SetOR públIcO e A deMAndA pOR InfORMAçãO eStRUtURAdA

É fato que o Brasil tem um longo histórico de experiências - bem e mal sucedidas - de Planos Governamentais, começando no final dos anos 1930 com o “Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional” do Governo Vargas, passando pelo Plano de Metas de JK nos anos 1950 aos PNDs – Planos Nacionais de Desenvolvimento – dos governos militares (PAGNUSSAT 2006). Mas é a partir dos anos 1990 que o foco exclusivamente orçamentário, desenvolvimentista em termos de projetos econômicos ou voltado à estabilização monetária, cede espaço para Planejamento Público em perspectivas mais amplas de atuação do Estado Brasileiro. Respondendo às demandas de atuação mais abrangente da esfera social, inscritas na Constituição Federal de 1988, as


atividades de planejamento no setor público no país vem sendo revalorizadas, ainda que com matizes e ênfases diferenciadas nos diferentes contextos regionais e âmbitos de governo.

Não se trata, vale ressaltar, do resgate do Planejamento nos moldes tradicionais, do primado da racionalidade técnica sobre a política, com viés economicista, sem diálogo com a sociedade e demais agentes públicos, que parte da premissa tecnocrática de que detém conhecimento exaustivo da realidade, tem plena capacidade de antecipação de cenários e tem total controle de atividades programadas (DAGNINO, 2009; DE TONI, 2009;). É um processo de planejamento com mais visão das estratégias a perseguir e mais situado no contexto dinâmico na Gestão Pública.

Trata-se de uma abordagem de planejamento que, reconhecendo a complexidade e diversidade da realidade socioeconômica brasileira, da multicausalidade dos problemas e iniquidades sociais e dos limites cognitivos para propor soluções para as questões colocadas na agenda pública, cede espaço da “boa e neutra técnica de planejamento” ao “fazer” e “refazer” técnico-político da análise situacional, de leituras mais multidisciplinares e plurais da realidade, construído com maior participação de outros atores relevantes, com visão mais estratégica das oportunidades e obstáculos externos, que vão orientar a programação, monitoramento e reprogramação – periódica, se necessário – das atividades previstas em um programa ou ação idealizados para solucionar os problemas inscritos na agenda. Nesta abordagem de Planejamento Situacional, o técnico deve se valer de um conjunto diverso de técnicas, da análise estratégica voltadas à compreensão de macro-problemas e estruturação de Políticas - Análise SWOT, Técnicas de Cenários Prospectivos, Análise Situacional de Atores Revelantes – às ferramentas de aplicação a circunstâncias mais específicas e de formulação de projetos – Construção de Árvore de Problemas e Soluções, Marco Lógico de Programas e Projetos, Programação de atividades e recursos de projetos (CKAGNAZAROFF, 2004). Aqui não há prevalência do critério técnico sobre o político, pois mesmo o primeiro não é exclusivamente objetivo ou isento, mas expressa um conjunto de valores ideológicos, nem o segundo é desprovido de racionalidade. A abordagem técnico-política de planejamento aqui advogada parte da premissa de que nem tudo que é politicamente desejável é tecnicamente exeqüível, nem tudo o que seria tecnicamente viável é politicamente legítimo.

Não se trata também de um planejamento centralizado no Ministério ou Secretarias de Planejamento. É necessariamente setorial ou idealmente inter-etorial (face a multicausalidade das questões sociais). Na realidade, Ministério de Planejamento e Seplans cumprem hoje atividades mais ligadas à coordenação estratégica, monitoramento da ação governamental e apoio ao planejamento setorial como a produção de insumos (metodologias, cenários futuros, etc). E


não poderia ser diferente, afinal, só no que diz respeito às Políticas Sociais, a complexidade das intervenções públicas aumentou consideravelmente. A análise da evolução e da natureza do gasto social elaborada por Castro (2009) revela um aumento real de 74% do gasto federal na área entre 1995 e 2005, com ampliação de beneficiários e/ou programas nos diversos setores da Política Social.

Também não é – ou não deveria ser – um planejamento centrado no Governo Federal. Afinal, as políticas públicas operam em uma lógica cada vez mais descentralizada, levando a expansão do funcionalismo municipal de forma muito significativa pelo país. Dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) revelam que, de 2002 a 2008, houve um crescimento de 66% nos quadros técnicos de nível superior nas três esferas de governo, com especial destaque no âmbito municipal. Também nessa esfera há que se deter a capacidade de planejamento em perspectiva mais estratégica e inter-setorial, a fim de que os corpos técnicos municipais não constituam apenas a “burocracia avançada” dos Ministérios setoriais, respondendo mais à Brasília que a seu próprio executivo e sociedade local.

Sem dúvida, do ponto de vista institucional, a introdução da obrigatoriedade da elaboração de Planos Plurianuais (PPA) a cada quatro anos nos três entes federados, a necessidade de especificação de ajustes e readequações a cada ano por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), constituem bases importantes para fomentar a cultura de planejamento de médio e longo prazos no Brasil e superação dos vieses que, de longa data, acometem os técnicos da área3. Efetivamente, pelo menos na esfera federal, isso vem se concretizando, como mostra Cavalcante (2007) em sua análise do processo de formulação e abrangência dos PPAs ao longo dos últimos 20 anos. Em que pesem ainda na qualidade e atualização dos indicadores reportados, os PPA federais têm sido cada vez mais abrangentes nas temáticas cobertas, mais consistentes na articulação das metodologias de formulação e avaliação de programas, mais participativos na elaboração e mais transparentes nos relatórios de gestão produzidos. Isso tem sido possível graças ao esforço do corpo técnico do Ministério do Planejamento em desenvolver e disseminar técnicas e ferramentas na área4.

3 Na área, tais vieses, são por vezes referidos como os sete pecados capitais do Planejamento: Volutarismo utópico, Reducionismo econômico, Ritualização de normas e procedimentos, Pretensão globalizante, Viés setorializante, Inconsistência macroenômica ou de financiamento, Vulnerabilidade institucional (pela descontinuidade administrativa).

4 Veja, neste sentido, o Manual de Elaboração do PPA (federal e de municípios) e o Guia metodológico para construção de Indicadores em www.planejamento.gov.br .


Diagrama 1:

Etapas e atividades do Planejamento no setor público

· Relatórios de Gestões anteriores· Levantamento de Compromissos assumidos· Identificação de demandas sociais verbalizadas por diferentes atores sociais· Levantamento de Estudos de Condições Vida e Relatórios de Indicadores

Sociais· Levantamento da Legislação e Normas que instituem obrigações e programas

públicos

· Recursos Humanos· Gestores e capacidade de gestão· Pessoal técnico para atividades-meio· Pessoal técnico para atividades-fim· Infraestrutura física e organizacional· Recursos financeiros para custeio e investimentos· Recursos tecnológicos e informática

1- Formação da Agenda de Políticas e Programas

4- Identificação de potencialidades e fragilidades internas

5- Escolhas estratégicas para orientar a formulação do Plano

2- Elaboração do DiagnósticoSocioeconômico(Análise retrospectiva do Contexto)

3- Elaboração de CenáriosFuturos(Análise prospectiva do Contexto)

· Análise do público-alvo· Análise do contexto econômico· Análise dos condicionantes ambientais· Análise da Capacidade de Gestão· Análise da Participação Social

· Projeções de demanda Futura· Perspectivas de Investimentos· Impactos de novas tecnologias· Impactos de mudanças culturais· Impactos das Políticas Públicas

Essas abordagens mais modernas de Planejamento Público, com foco mais estratégico e situacional, assentam-se em um processo de trabalho de cinco conjunto de atividades, iniciando-se com a definição da Agenda de Prioridades da ação governamental – do órgão setorial, prefeitura, governo estadual ou federal – passando pela elaboração da Análise Retrospectiva, da Análise Prospectiva, da Análise de Potencialidade e Fragilidades internas e terminando com a sistematização de informações para as escolhas de estratégias a seguir na formulação do Plano de Médio e Longo Prazo (Diagrama 1). Em todas as etapas, demanda-se um conjunto específico de informações de natureza mais estruturada ou semi-estuturada, mais gerais ou mais específicas.

Na Formação da Agenda é preciso dispor de informações sobre os principais problemas e avanços no município, região ou área setorial objeto do planejamento. Anuários estatísticos, audiências públicas, revisão de planos de governo e levantamento da legislação que regulamenta ou orienta as ações do poder público - Estatuto da Cidade, Lei de Diretrizes e Bases da Educação, para citar


dois exemplos - são instrumentos indispensáveis para isso. Com a identificação da agenda prioritária de ação pública definida, passa-se ao detalhamento do diagnóstico socioeconômico para formulação das Políticas, programas e projetos – temática que interessa mais discutir neste texto e, portanto, abordada em tópico a seguir. Tão importante quanto conhecer de forma mais estruturada a realidade passada, é dispor de informações acerca do futuro a médio prazo, em termos das perspectivas de expansão da demanda populacional por bens e serviços públicos, os prognósticos de desenvolvimento econômico regional e possíveis impactos tecnológicos e das políticas públicas sobre a realidade analisada. Conhecer os pontos fortes e fracos do governo municipal, estadual ou do órgão setorial em termos de recursos humanos, recursos financeiros e de equipamentos sociais é outra etapa relevante para que, dimensionados os problemas e conhecidos os desafios a enfrentar, sejam escolhidas as estratégias mais viáveis dentre as formuladas para solucionar as questões compromissadas na agenda.

OS IndIcAdOReS nA elAbORAçãO dOS dIAgnóStIcOS SOcIOecOnôMIcOSOuve-se com alguma frequência nos meios políticos e técnicos de que

“não é por falta de diagnósticos que a Política Pública não é mais efetiva” ou ainda “De diagnósticos para programas, não precisamos mais”. Grande equívoco, de técnicos ou dirigentes que não sabem ou querem diferenciar estudos gerais de condições de vida, produzidos pelos centros de pesquisa e agências estatísticas, dos relatórios de pesquisa elaborados nas universidades – parte deles na forma de dissertações e teses – e das análises situacionais ou diagnósticos propositivos para programas. O que os diferencia é o compromisso mais panorâmico e descritivo do primeiro tipo de documento – certamente útil e relevante para o público geral a quem se destina e para a primeira etapa do processo de planejamento, como apresentado; o foco mais aprofundado e analítico de questões mais específicas do segundo – afinal, este é o critério de avaliação de uma dissertação e tese – e o balanceamento entre a análise mais macro/abrangente do contexto em que se insere uma determinada temática que será objeto de intervenção pública e as demandas de informação mais específicas para formulação da lógica de enfrentamento de tal questão social. Exemplificando: a publicação “Síntese de Indicadores Sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira”, atualizada todo ano pelo IBGE, com base nos dados de suas pesquisas amostrais e registros administrativos dos Ministérios, ou as edições do “Relatório de Acompanhamento dos Objetivos do Milênio” do IPEA e outros órgãos estaduais de planejamento e pesquisa são bons exemplos de estudos gerais acerca da situação socioeconômica da população brasileira; uma pesquisa sobre a diminuição da pobreza e seus determinantes ou as causas do baixo rendimento escolar na região X no período Y, resultantes de trabalhos de pesquisa nas universidades, são outros bons exemplos do segundo


tipo de investigação diagnóstica; por fim, como estudos e subsídios para programas sociais, vale citar, por exemplo, o Diagnóstico para o Programa Estadual de Qualificação Profissional realizado pela Fundação Seade para a Secretaria de Estado do Emprego e Relações do Trabalho no final dos anos 20005, ou ainda, os modelos de diagnósticos setoriais sugeridos pela interessante publicação “Construindo o Diagnóstico Municipal” do Cepam (2009)6.

De modo geral, na elaboração de diagnósticos socioeconômicos para programas públicos empregam-se informações de várias áreas temáticas analíticas ou de atuação governamental. Afinal, para desenvolver programas no campo da Educação Básica, por exemplo, é preciso conhecer não apenas as condições de acesso à escola, a infraestrututura escolar, o desempenho dos alunos mas também aspectos relacionados às condições de vida dos estudantes como as condições de moradias, nível de pobreza e rendimento familiar, acesso a serviços de saúde, escolaridade dos pais, fatores esses que certamente podem afetar ou potencializar as ações programáticas específicas. Como mostrado no Quadro 1, um bom diagnóstico para programas públicos, deve contemplar o levantamento de informações sobre as características do público-alvo a atender, as potencialidades e fragilidades da base econômica local e regional (que pode criar condições melhores ou mais desafiadoras para o programa), os condicionantes ambientais (que restringem certas estratégias de desenvolvimento e potencializam outras), a capacidade e experiência de gestão local e regional (fator da maior importância face a complexidade das intervenções públicas) e o nível de participação da sociedade (que pode garantir maior controle social dos recursos e dos resultados dos programas). A amplitude temática de um bom diagnóstico é sempre uma decisão crítica: muito abrangente perde-se o foco, a objetividade; muito restrito, pode comprometer a formulação do programa público, ao não explicitar as dimensões que determinam ou afetam a problemática social, econômica ou ambiental em questão.

Assim, um diagnóstico socioeconômico que se proponha a ser útil e propositivo para Políticas Públicas deve se caracterizar como um estudo da situação de uma determinada população e sua região, com textos descritivos ou analíticos, tabelas de dados, cartogramas e, especialmente, indicadores específicos sobre vários aspectos da realidade local e regional.

Indicador – social, econômico, ambiental – pode ser definido como uma medida em geral quantitativa usada para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas). Os indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimensões sociais, econômicas

5 Veja essas publicações citadas e outros estudos na área nos sítios www.ibge.gov.br, www.ipea.gov.br, www.abep.org.br, www.emprego.sp.gov.br.

6 Disponível em www.cepam.sp.gov.br.


ou ambientais de interesse definidas a partir de escolhas teóricas ou políticas realizadas anteriormente. Eles se prestam a subsidiar as atividades de planejamento público e formulação de políticas nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento das condições de vida, da conjuntura econômica e qualidade de vida da população (CARLEY, 1985; N.UNIDAS, 1988). Proporção de pobres, taxa de analfabetismo, rendimento médio do trabalho, taxa de mortalidade infantil, taxa de desemprego, variação média de compras no comércio, taxas de inadimplência, índice de preços ao consumidor, taxa de desmatamento, índice de salubridade das praias são, neste sentido, indicadores, ao traduzir em cifras tangíveis e operacionais várias das dimensões relevantes, específicas e dinâmicas da realidade de interesse da sociedade e do gestor público7.

Quadro 1:A estrutura de tópicos tratados em um diagnóstico para Programa Social

Análise do público-alvo a atender

• Tendências do crescimento demográfico • Perspectivas de crescimento futuro da população e público atendido• Características educacionais, habitacionais e saúde da população • Condição de atividade da força de trabalho, ocupação e rendimentos• Beneficiários de outros programas sociais

Análise do contexto econômico regional

• Tendências do desenvolvimento regional (indústria, comércio, agropecuária)• Perspectivas de investimento público e privado• Infraestrutura viária, transporte e comunicações• Estrutura do emprego e ocupações mais e menos dinâmicas

Análise dos condicionantes ambientais

• Identificação de áreas de Proteção e restrições • Passivos e agravos ambientais• Oportunidades de exploração do turismo e desenv. sustentável

Análise da Capacidade de Gestão Local• Estrutura administrativa já instalada• Quantidade e Características do pessoal técnico envolvido ou disponível• Experiência anterior na gestão de programas

Análise da Participação Social

• Comissões de Participação Popular/Social existentes• Histórico/Cultura de Participação

Tal como as fotografias, os indicadores procuram retratar um aspecto da realidade. Fotos reduzem a tridimensionalidade da realidade para o plano bidimensional do papel fotográfico. Podem ser preto e branca ou coloridas, com maior nitidez, luminosidade ou contraste dependendo da resolução da máquina

7 Uma introdução multimídia ao conceito de indicadores pode ser acessada através do Portal de vídeos do Yahoo http://br.video.yahoo.com, digitando no campo de busca os termos Indicador, Seade. Uma apresentação um pouco mais detalhada pode ser assistida no mesmo sítio, digitando no campo de busca os termos Indicador, Introdução.


fotográfica e da destreza do fotógrafo em escolher o momento e contexto adequado para o que ele quer destacar. A imagem captada no indicador é também uma redução da realidade, isto é, uma representação simplificada de um aspecto da mesma, tão melhor quanto mais específico for o aspecto de interesse e quanto mais confiável e precisas as informações usadas para cômputo do indicador.

Bons diagnósticos socioeconômicos empregam, com maior ou menor abrangência, indicadores de saúde (leitos por mil habitantes, percentual de crianças nascidas com baixo peso adequado, por exemplo), indicadores educacionais (taxa de analfabetismo, escolaridade média da população de quinze anos ou mais, etc), indicadores de mercado de trabalho (taxa de desemprego, rendimento médio real do trabalho, etc), indicadores habitacionais (posse de bens duráveis, densidade de moradores por domicílio, etc), os indicadores de segurança pública e justiça (mortes por homicídios, roubos a mão armada por cem mil habitantes, etc), indicadores de infra-estrutura urbana (taxa de cobertura da rede de abastecimento de água, percentual de domicílios com esgotamento sanitário ligado à rede pública, etc), indicadores de renda e desigualdade (proporção de pobres, índice de Gini, etc).

Além dos indicadores multitemáticos para “retratar” as condições de vida, referentes à saúde, habitação, mercado de trabalho etc, também devem ser fazer parte do diagnóstico os indicadores demográficos, em especial, aqueles que permitem apresentar as tendências de crescimento populacional passado e as projeções demográficas futuras (que dimensionam os públicos-alvo dos diversos programas em termos de idade e sexo no futuro). As mudanças demográficas foram bastante intensas pelo país nos últimos 30 anos, a ponto de que se prevê que a população brasileira estaria se estabilizando por volta de 2040 com 215 milhões de habitantes, cifra muito inferior ao que se imagina chegar nos estudos elaborados na década de 1970. Tais tendências tem impacto significativo e regionalmente diferenciado sobre a demanda de vagas escolares, postos de trabalho, crianças a vacinar, idosos a atender nos hospitais etc. Como cada público-alvo de programas sociais apresenta suas características em termos etários é preciso dimensioná-los e analisar suas perspectivas de crescimento futuro de maneira específica. Assim, diagnósticos para programas voltados à educação infantil devem estar trazer informações sobre o quantitativo e tendências do crescimento da população de 4 a 6 anos; para programas de qualificação profissional deve-se dispor de informações sobre o tamanho e evolução passada e futura da força de trabalho de 16 a 64 anos; para programas de vacinação contra gripe, a população de pessoas de 60 ou mais anos; etc8.

8 As informações sobre Projeções Populacionais para Brasil e estados - dados e metodologias- podem ser consultados no sítio do IBGE, na barra horizontal superior População. Uma discussão sobre as “Projeções Populacionais no Brasil: subsídios para seu aprimoramento” pode ser consultada em Borges et al. (2006), disponível em www.abep.org.br, apontando Publicações, Anais dos Encontros Nacionais de Estudos Populacionais.


AS fOnteS de dAdOS e de IndIcAdOReS pARA OS dIAgnóStIcOS

Vencido o desafio de escolher os indicadores sociais relevantes para delinear um retrato das Condições de Vida de uma região, é preciso buscá-los nas fontes de dados e pesquisas indicadas ou, se necessário, computá-los. Tal tarefa, a construção de indicadores a partir da combinação de dados e estatísticas provenientes de diferentes fontes e pesquisas, pode não ser tão simples como pode parecer à primeira vista.

Problemas no levantamento ou registro dos dados podem levar à computação de indicadores com baixa confiabilidade ou com problemas sérios de comparabilidade. As taxas de mortalidade por agressões ou taxas de ocorrências policiais, por exemplo, padecem de tais vieses. Em outras situações é possível dispor de dados de boa confiabilidade para o numerador de um indicador, mas o mesmo não ocorre com o denominador, sobretudo se for de interesse computar indicadores em nível municipal, em anos não coincidentes com o momento de realização dos Censos Demográficos. Em que pesem os esforços do IBGE e outras instituições, a elaboração de estimativas populacionais para o período inter-censitário envolve dificuldades técnicas bastante significativas em função da mobilidade intensa da população brasileira.

Dessa forma, se não se dispor de um bom conhecimento técnico das fontes e dados em determinada temática social, é melhor que se empregue na elaboração de diagnósticos socioeconômicos indicadores já computados anteriormente por instituições com tradição e credibilidade. Pior do que não ter nenhuma informação ou indicador para uma determinada dimensão da realidade social é dispor de um dado pouco confiável, que conduza a análises ou decisões equivocadas.

Felizmente, há um conjunto amplo de instituições que disponibilizam indicadores para diversos níveis territoriais e que também publicam dicionários de variáveis ou glossários técnicos, trazendo definições, fórmulas de cômputo e considerações metodológicas sobre as medidas9.

Algumas dessas instituições são apresentadas no Quadro 2, como os “canais de informação” Cidades@, Estados@ e Países@, acessíveis pelo sítio do IBGE, que sistematizam um conjunto amplo de dados e indicadores para diferentes unidades territoriais. A “Síntese de Indicadores Sociais”, já citada, disponível para download no sítio do IBGE, e o conjunto de tabelas organizadas em “Indicadores e Dados Básicos”, elaboradas pela RIPSA e disponibilizadas no DATASUS, são publicações de referência na área, pelo cuidado metodológico na

9 Material abrangente e de fácil disponibilidade acerca da fórmula de cômputo de indicadores é apresentado no livro “Indicadores básicos para saúde no Brasil: conceitos e aplicações”, em cujas páginas são relacionadas fichas de qualificação dos indicadores. O livro poder ser acessado através da página principal do Datasus - www.datasus.gov.br. Vide também as definições de alguns indicadores sociais em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/conceitos.shtm


computação dos indicadores e pela periodicidade anual de atualização dos dados estaduais apresentados. Também se enquadra nessa categoria o portal IPEADATA do IPEA, que permite a produção de vários indicadores sociais e econômicos para o país, estados e municípios. Indicadores municipais já previamente computados podem ser obtidos, entre outros nos sítios do PNUD – por meio do aplicativo Atlas do Desenvolvimento Humano –, nas planilhas dos Cadernos de Informações Municipais do Ministério da Saúde e nos sistemas de informações das instituições estaduais e municipais de planejamento, pesquisa e estatísticas, acessadas através do Portal da Anipes10.

Esses sistemas de indicadores são atualizados a partir das diversas pesquisas do IBGE, registros administrativos e cadastros públicos dos Ministérios e Secretarias Estaduais. Pela abrangência temática e possibilidades de desagregação espacial, a principal fonte de informação para construção de indicadores municipais no país é o Censo Demográfico, realizado a cada dez anos (HAKKERT, 1996). A finalidade original dos Censos Demográficos nos séculos passados era o de contabilizar o tamanho da população de um país e suas regiões para fins militares e fiscais. Modernamente, além de quantificar a demanda potencial de bens e serviços públicos e privados, os Censos se prestam ao levantamento de uma gama variada de informações. No Censo 2000 foram levantados mais de 65 quesitos de informações nos boletins da amostra, versando sobre diversos temas: características demográficas da população (sexo, idade, migração, nupcialidade, fecundidade, mortalidade), características sócio-econômicas (rendimento, posse de bens de consumo, situação de trabalho, ocupação, escolaridade, etc) e características dos domicílios particulares (composição material, número de cômodos, dormitórios, banheiros, formas de ligação de água e esgoto, etc).

No Censo 2010, o escopo temático foi ainda mais ampliado, com outras informações sobre migração e características pessoais e familiares, além da possibilidade de dispor do registro da posição geográfica do setor censitário ou quadra do domicílio. Os setores censitários são pequenas divisões territoriais criadas pelo IBGE por ocasião dos Censos e constituem-se em uma área geográfica contígua de cerca de 300 domicílios na zona urbana e, por questões de sigilo estatístico, isto é, para não expor publicamente as características específicas de cada domicílio recenseado, eles representam a menor unidade de divulgação dos resultados do Censo. Naturalmente, as informações estatísticas disponíveis nessa escala geográfica são apenas aquelas levantadas no questionário básico do Censo. As informações coletadas por meio do questionário da amostra do Censo – certamente as mais ricas do ponto de vista analítico – são divulgadas em unidades agregadas de 10 ou mais setores, as chamadas Áreas de Ponderação, para garantir que as estatísticas e indicadores computados não sejam apresentadas com erro amostral muito elevado.

10 Vide www.anipes.org.br.


Esse detalhamento geográfico da informação estatística possibilita a formulação de programas sociais com nível de detalhamento e alcance bastante variados, adequados ao tamanho, volume de recursos, abrangência geográfica e aos objetivos políticos das diferentes esferas de governo. Eles permitem delimitar com uma razoável precisão geográfica, em uma escala infra-municipal, as áreas não atendidas por serviços públicos, os bolsões de pobreza, os pontos ou manchas urbanas que requerem programas de ação pública. Com esses dados pode-se estimar demandas sociais para programas de atendimento universal nas áreas da saúde, educação, emprego, assim como também o tamanho do público-alvo específico de alguns programas sociais focalizados como Bolsa-Família, Frente de trabalho ou outros programas na área da Assistência Social. Foram essas as motivações que levaram o Ministério do Desenvolvimento Social a desenvolver juntamente com o IBGE o aplicativo “Indicadores territoriais da população de baixa renda por setores censitários”, que permite a elaboração de cartogramas e tabelas com indicadores sociais em nível inframunicipal.

Esta possibilidade de dispor de informação estatística por setor censitário (ou área de ponderação) não parece ter sido explorada em toda sua potencialidade por parte de formuladores e gestores de programas sociais, seja no âmbito federal, estadual ou municipal. Quando se trata de fazer diagnósticos sociais mais detalhados territorialmente emprega-se, em geral, indicadores médios computados para os municípios, “escondendo-se” os bolsões de iniquidades presentes dentro de cada um dos municípios brasileiros. Os indicadores médios de rendimentos ou infraestrutura urbana do Município de São Paulo ou do Rio de Janeiro são, por exemplo, bem melhores que a média geral dos municípios brasileiros. Contudo, se os indicadores forem computados ao nível de setores censitários se poderá constatar no território paulistano a diversidade de situações de condições de vida encontrada pelo território nacional. Ou seja, é possível encontrar bolsões de pobreza na capital paulistana ou fluminense com características de alguns municípios no Nordeste.

Além dos Censos, o IBGE realiza outra importante pesquisa, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, a PNAD. Esta pesquisa tem o objetivo de atualizar anualmente as informações levantadas pelo Censo Demográfico ao nível do país, unidades da Federação e principais regiões metropolitanas. Como a amostra é muito menor que a usada por ocasião do censo – por questões de custo e agilidade na coleta – a pesquisa não prevê a desagregação de seus dados na escala municipal. Foi criada em 1967 e, desde então, vem passando por reformulações conceituais e metodológicas, constituindo-se em um levantamento fundamental para atualizar os indicadores sociais do país e dos estados. Mercado de trabalho, Educação, Características Demográficas, Migração e outros temas são, pois, investigados todo ano na pesquisa, além de outros temas mais específicos,


de interesse dos ministérios. Um dos aprimoramentos importantes da pesquisa foi realizado no início dos anos 1990, com a modificação de conceitos e protocolos de coleta de informações acerca da condição de atividade e trabalho, além de ampliação do conjunto de quesitos básicos, levantados anualmente. Em 2004 a pesquisa passou a coletar dados na zona rural dos estados da região Norte, superando os desafios logísticos e financeiros que a operação de campo apresenta nessa extensa e pouca adensada região brasileira. Há planos para, a partir de 2011, tornar a pesquisa contínua, com levantamentos mensais, com maior possibilidade de detalhamento e coleta de novas informações. Anualmente, além de publicação com resultados gerais para o país e regiões, seus dados compõem a já citada Síntese de Indicadores Sociais e o Brasil em Números, publicações fundamentais para acompanhamento da conjuntura social brasileira.

Dentre as pesquisas sociais de natureza institucional do IBGE, um levantamento particularmente importante é a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, ou simplesmente MUNIC. Trata-se de uma pesquisa anual de caráter censitário junto às prefeituras dos mais de 5 mil municípios brasileiros, levantando um conjunto básico de informações sobre a estrutura administrativa, nível de participação e formas de controle social (existência de conselhos municipais), existência de legislação e instrumentos de planejamento municipal (como a institucionalização do Plano de Governo, Plano Plurianual de Investimentos, Plano Diretor, Lei de Parcelamento do Solo, dentre outros) e outros temas gerais ou mais específicos como a disponibilidade de recursos para promoção da justiça e segurança (existência da delegacia de mulheres, juizados de pequenas causas etc.), existência de equipamentos específicos de comércio, serviços da indústria cultural e lazer, como bibliotecas públicas, livrarias, jornais locais, ginásios de esporte.

Vale registrar que uma das fontes mais antigas de informação periódica para construção de indicadores sociais no país é o Registro Civil. As informações básicas sobre nascimentos e óbitos são compiladas pelo IBGE e, em alguns casos, também pelos órgãos estaduais de estatística. A qualidade desses registros – sobretudo a cobertura efetiva dos eventos – ainda não está plenamente assegurada pelo país, afetando o cômputo de indicadores de interesse para a área de saúde como as taxas de mortalidade infantil e mortalidade por causas.

Além do IBGE, há também esforços de várias instituições públicas em disponibilizar informações de seus cadastros e registros de forma mais periódica, fato que se deve à necessidade não só de monitoramento da ação governamental, mas também de facilidades que as novas tecnologias de informação e comunicações têm proporcionado. Os órgãos estaduais de estatística, o Ministério da Saúde, da Educação, do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Justiça, da Previdência Social, das Cidades, a Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam, pela Internet, informações bastante específicas – em escopo temático e escala territorial – a


partir de seus registros e sistemas de controle internos, que podem ser úteis para construir indicadores de monitoramento de programas. No próprio site do IBGE é possível conhecer essas fontes de informação, consultando os documentos do Comitê de Estatísticas Sociais.

O Ministério do Trabalho foi uma das instâncias federais da Administração Pública pioneiras no uso de dados administrativos para monitoramento social, já no final dos anos 1970. Os dois sistemas de informação do Ministério são RAIS – Relação Anual de Informações Sociais – e CAGED – Cadastro Geral de Empregados e Desempregados. A Base de Dados RAIS é constituída e atualizada a partir dos dados que as empresas e empregadores de mão-de-obra são obrigados a enviar, anualmente, ao Ministério do Trabalho. Estes dados dispõem sobre as características básicas dos empregados como sexo, idade, escolaridade, salário, funções exercidas, e dos estabelecimentos como setor de atividade, número de admissões e desligamentos. O sistema RAIS é, em tese, um censo administrativo sobre mercado de trabalho, já que todos estabelecimentos e pessoas físicas que, mesmo não tendo organização empresarial, tenham mantido como empregadores alguma relação de emprego, em algum momento do ano, devem apresentar, no início do ano subsequente, declaração anual à RAIS. Inclui-se pois nestes termos os empregados celetistas, estatutários, trabalhadores temporários e avulsos, mas estão fora do seu universo investigado parte significativa da força de trabalho ocupada, como os trabalhadores autônomos, empresários sem vínculo empregatício formal com sua organização e a mão de obra sem registro em carteira de trabalho11.

Embora já existam há algumas décadas, as bases de dados nas áreas de Educação e Saúde – áreas mais avançadas em termos da descentralização dos programas – passaram por reformulações muito expressivas nos últimos anos. Fazendo uso dos novos recursos tecnológicos da informática e telecomunicações, os Ministérios da Educação e o da Saúde criaram interfaces de fácil operação na consulta de suas bases de informação.

Na área da Educação, a principal base de dados e indicadores é o EDUDATABRASIL, organizado e mantido pelo INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, a partir de informações levantadas anualmente no Censo Escolar (ensino pré-escolar, fundamental e médio) e no Censo do Ensino Superior.

No sítio do INEP há informações acerca das matrículas, evasão e aprovação, volume de alunos e suas características básicas, equipamentos e edificações existentes, pessoal técnico-administrativo, professores e suas

11 O acesso a estas fontes de dados é viabilizado por meio da página do Programa de Disseminação das Estatísticas do Trabalho do Ministério- www.mte.gov.br/pdet - , pela qual se pode obter também instruções didáticas de uso, vídeos e cuidados na interpretação das tabelas produzidas com dados RAIS e CAGED. Há vários produtos informacionais desenvolvidos como os boletins eletrônicos, o ISPER – Informações para o Sistema Público de Emprego e Renda-, o Perfil do Município e os recursos on-line para tabulação específica, conforme necessidades do usuário.


características de formação e titulação. As séries históricas permitem análises e diagnósticos para avaliação de programas implementados em estados e municípios. Outras informações importantes para avaliação das políticas na área são os resultados dos sistemas de avaliação do desempenho dos alunos e instituições como o SAEB (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica), o ENEM (Exame Nacional de Ensino Médio), a Prova Brasil e o IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, já apresentado. Estas fontes de dados passarão a ter papel cada vez mais importante na avaliação de políticas na área, na medida em que a ênfase da avaliação passe a focar a qualidade de ensino e não apenas a questão da universalização da educação básica12.

O sistema de informações para diagnóstico, monitoramento e ação do Ministério da Saúde é composto de vários registros administrativos: Estatísticas de Mortalidade, Programa de Vacinações, Notificação de Nascimentos e as informações produzidas no âmbito dos Municípios e no Sistema Único de Saúde, como os dados sobre internações hospitalares na rede conveniada. Todos eles estão integrados em uma interface comum no sistema Datasus. Com isso, é possível obter-se, por exemplo, informações desagregadas por estado ou município (de residência ou ocorrência) da mortalidade por causas específicas, cobertura vacinal, equipamentos físicos e leitos hospitalares por especialidade, volume de internações hospitalares e consultas ambulatoriais, taxas de morbidade por grupos de doenças, referidos a sexo e faixas etárias específicas. Algumas séries históricas são relativamente extensas (em se tratando de estatísticas públicas no Brasil). Estas bases constituem-se, pois, em fontes fundamentais para planejamento de ações na área de saúde em todas esferas de governo no país. Um dos produtos informacionais importantes, além do relatório “Indicadores e Dados Básicos” já apresentado anteriormente, que sistematiza informações em saúde na escala estadual, é o Caderno e Informação em Saúde, que apresenta numerosos dados e indicadores para diagnóstico e monitoramento em Saúde ao nível municipal. Há ainda o Painel Situacional de Saúde, com principais indicadores de acompanhamento dos programas do Ministério13.

12 O acesso ao EDUDATABRASIL se dá pela página principal do INEP ou pelo endereço www.edudatabrasil.inep.gov.br . Nesse sítio há um manual de ajuda para utilização do sistema e um Glossário de Indicadores Educacionais.

13 Os Cadernos de Informações em Saúde podem ser obtidos em www.datasus.gov.br , apontando para Informações em Saúde e, em seguida, Indicadores de Saúde.


Quadro 2: Algumas das principais ferramentas e publicações de Indicadores

Fonte Sítio Conteúdo

IBGE www.ibge.gov.br

Síntese de Indicadores SociaisBrasil em Números

Cidades@Estados@Países@

Perfil dos Municípios BrasileirosComitê de Estatísticas Sociais

IPEA www.ipea.gov.brIPEADATA

Relatório de Acompanhamento dos ODMBoletim de Conjuntura

ANIPES www.anipes.org.br

Acesso aos sites de mais de 25 instituições subnacionais que compilam

dados e indicadores sociais e econômicos, além de estudos para subsidiar o

Planejamento Governamental

PNUD www.pnud.org.brAplicativo Atlas do Desenvolvimento

Humano Relatório do Desenvolvimento Humano

Ministério da Justiça www.mj.gov.br Ocorrências policiaisEfetivo e Gastos em Segurança Pública

Ministério da Saúde www.datasus.gov.brIndicadores e Dados Básicos

Cadernos de Informações MunicipaisPainel Situacional

Ministério das Cidades www.cidades.gov.br Sistema Nacional de Informações sobre Cidades

Ministério daEducação www.inep.gov.br Edudata Brasil

Sistema de Consulta ao IDEB

Ministério daPrevidência www.previdência.gov.br Infologo

Anuário da Previdência Social

Ministério doTrabalho www.mte.gov.br Perfil do Município

Acesso on-line à RAIS e CAGED

Ministério do Desenvolvimento Social www.mds.gov.br Matriz de Informações Sociais

Censo CRAS

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome também vem se esforçando em disponibilizar as informações de seus cadastros e programas para o público, sobretudo a sua Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação. Em sua página há uma série de recursos para consulta de consulta entre os quais vale citar a Matriz de Informações Sociais. A MI Social é um sistema de monitoramento dos programas, projetos e ações sociais conduzidos pelo Ministério, no qual são disponibilizadas informações e indicadores sociais para municípios, microrregiões e estados. Outro material importante disponível é o acervo de publicações técnicas e os resultados de pesquisas de avaliação dos programas sociais implementados pelo MDS.


O Ministério da Justiça vem há mais de dez anos se empenhando para compilar estatísticas na área da Segurança Pública, campo em que as diferentes formas e entendimentos sobre classificação dos eventos e a “sensibilidade política” – face à visibilidade pública – não trazem nenhuma facilidade. Em sua página e nos Anuários do Fórum Brasileiro de Segurança Pública são apresentados dados sobre Ocorrências Criminais, Efetivo das forças, perfil e gastos das instituições de Segurança Pública. Estatísticas de produção judiciária e recursos humanos do Poder Judiciário vêm sendo organizados e disponibilizados pelo Conselho Nacional de Justiça.

Há ainda uma série de outros sítios onde se pode buscar informações sobre diferentes temáticas de interesse para Políticas Públicas nos estados e municípios, como aqueles pertencentes à ANIPES – Associação Nacional de Instituições de Planejamento Pesquisa e Estatística, acessíveis por intermédio de seu portal. Vale citar, neste sentido, os sistemas de indicadores desenvolvidos pela Fundação Seade – como o aplicativo IMP – Informações dos Municípios Paulistas –, Perfil Municipal e SIM-Trabalho14, assim como o sistema de indicadores e metas da Prefeitura de São Paulo15.

dIScUSSãO SObRe pROpRIedAdeS e tIpOlOgIA de IndIcAdOReSEm geral, nem todas as fotografias tiradas para compor um relatório

de acompanhamento de projeto social ou diagnóstico socioeconômico de uma comunidade são efetivamente usadas. Acabam sendo selecionadas as fotos mais nítidas, mais representativas e com os melhores ângulos dos aspectos que se quer destacar. O mesmo se dá com os indicadores e nesse caso, valemo-nos de suas propriedades. Como discutido em Jannuzzi (2004), a escolha de Indicadores Sociais para uso no processo de formulação e avaliação de Políticas Públicas deve ser pautada pela aderência dos mesmos a um conjunto de propriedades desejáveis, particularmente a relevância, validade e confiabilidade.

Relevância para a Agenda Político-Social é uma das propriedades fundamentais que devem gozar os indicadores escolhidos para a elaboração de diagnósticos socieconômicos ou avaliação de programas sociais específicos. Indicadores como a taxa de mortalidade infantil, a proporção de crianças com baixo peso ao nascer, a proporção de domicílios com saneamento adequado são, por exemplo, relevantes e pertinentes para elaboração de diagnósticos e para acompanhamento de programas no campo da Saúde Pública no Brasil, na medida em que referem às dimensões e aspectos priorizados na agenda governamental na área nas últimas décadas. Indicadores de desempenho educacional (como os resultados da Prova Brasil ou do SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica) são outros exemplos de indicadores relevantes para a agenda de Políticas Públicas no Brasil Contemporâneo.

14 Os dois primeiros sistemas podem ser acessados em www.seade.gov.br e o último em www.emprego.sp.gov.br. 15 Vide em www.agenda2012.com.br.


Validade é outro critério fundamental na escolha de indicadores, pois é desejável que se disponha de medidas tão “próximas” quanto possível do conceito abstrato ou demanda política que lhes deram origem. Em um programa de combate à fome, por exemplo, indicadores antropométricos – peso, altura – ou referidos ao padrão de consumo familiar de alimentos certamente gozam de maior validade que uma medida baseada na renda disponível, como a proporção de indigentes. Afinal, Índice de Massa Corpórea, baixo peso ao nascer ou quantidade de alimentos efetivamente consumidos estão mais diretamente relacionados à nutrição adequada e desnutrição que a disponibilidade de rendimentos. Por outro lado, é operacionalmente mais complexo e custoso levantar informações para cálculo desses indicadores de maior validade, comprometendo o uso dos mesmos para fins de monitoramento periódico do grau de “fome” na comunidade (daí o uso de indicadores de rendimento como medidas de acompanhamento).

Confiabilidade da medida é outra propriedade importante para legitimar o uso do indicador. Na avaliação do nível de violência em uma comunidade, por exemplo, indicadores baseados nos registros de ocorrências policiais ou mesmo de mortalidade por causas violentas tendem a ser menos confiáveis (e menos válidos) que aqueles passíveis de serem obtidos a partir de pesquisas de vitimização, em que se questionam os indivíduos acerca de agravos sofridos-roubos, agressões, etc – em determinado período, como a realizada em 2010 pelo Ministério da Justiça e também pelo IBGE. Naturalmente, mesmo nessas pesquisas, as pessoas podem se sentir constrangidas a revelar situações de violência pessoal sofrida no contexto doméstico, assédio sexual, discriminação por raça/cor, etc16. Vale observar que há um esforço bastante meritório – já com resultados - do Ministério da Justiça em melhorar a qualidade e cobertura dos registros de ocorrência policial pelo país. Há estados em que os resultados são mais significativos e em que os indicadores podem ser usados para dimensionar parcela da violência vivenciada ou mesmo monitorar efeitos dos programas públicos voltados à reintegração de jovens em situação de vulnerabilidade e aqueles voltados ao combate ao crime organizado. Em outros estados, os indicadores construídos com base nos registros policiais deveriam ser entendidos mais apropriadamente – ou, com maior validade – como medidas de “registro de cobertura” de ocorrências, cujo aumento poderia ser avaliado como positivo pois estaria retratando melhor captação da ação pública. A grande dificuldade para o gestor comprometido com a melhora e transparência das informações na área é conseguir explicar essa diferença entre validade e confiabilidade dos indicadores de segurança pública, questão tratada, em outras tantas, com muita clareza por Lima (2008).

Relevância, validade e confiabilidade são atributos que podem ser

16 Uma discussão mais extensa sobre as propriedades e outros aspectos metodológicos dos Indicadores Sociais pode ser assistida na biblioteca digital multimídia da PUC-Minas, acessando o sitio www.virtual.pucminas.br/videoconferencia, buscando no acervo a palestra “Indicadores sociais na formulação e avaliação de Políticas Públicas”.


melhor avaliados para indicadores analíticos ou primários, o que deveria torná-los ainda mais preferíveis que os indicadores sintéticos na elaboração de diagnósticos socioeconômicos. Como as denominações o sugerem, indicadores analíticos e sintéticos guardam compromisso com a expressão mais analítica ou de síntese do indicador. Taxa de evasão escolar, taxa de mortalidade infantil, taxa de desemprego, exemplos de indicadores analíticos, são medidas comumente empregadas para análise de questões sociais específicas no campo da educação, da saúde e do mercado de trabalho. Medidas como Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) ou o Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB), por outro lado, procuram sintetizar várias dimensões empíricas da realidade social em um só indicador.

No caso do IDH, medidas relacionadas à cobertura escolar nos diferentes níveis de ensino, alfabetização, renda média e esperança de vida são combinadas e sintetizadas para produção de um indicador com escala de variação de 0 (pior situação de Desenvolvimento Humano) a 1 (melhor situação de Desenvolvimento Humano). O IDEB, por sua vez, é construído mediante a multiplicação da taxa de promoção e nota padronizada de desempenho em avaliações de conhecimento em Português e Matemática, situando-se em uma escala de 0 a 1017.

Há uma idéia subjacente a essa diferenciação entre indicadores analíticos e sintéticos de que esses últimos, ao contemplarem no seu cômputo um conjunto mais amplo de medidas acerca da realidade social de uma localidade, tenderiam a refletir o comportamento “médio” ou situação “típica” da mesma em termos do Desenvolvimento Humano, Qualidade de Vida, Vulnerabilidade Social ou outro conceito operacional que lhes deu origem. Tem havido muitas propostas de indicadores sintéticos no Brasil, com maior ou menor grau de sofisticação metodológica, elaborados por pesquisadores de universidades, órgãos públicos e centros de pesquisa, motivadas, por um lado, pela necessidade de atender as demandas de informação para formulação de políticas e tomada de decisões nas esferas públicas e, por outro, pelo sucesso do IDH e seu impacto nesses últimos 15 anos na disseminação da cultura de uso de indicadores junto aos círculos políticos.

Contudo, a aplicabilidade dos indicadores sintéticos como instrumentos de avaliação da efetividade social das políticas públicas ou como instrumentos de alocação prioritária do gasto social está sujeita a fortes questionamentos (GUIMARÃES; JANNUZZI, 2005). Ao partir da premissa de que é possível apreender o “social” através da combinação de múltiplas medições do mesmo não se sabe – ao fim e ao cabo – quais as mudanças específicas ocorridas e qual a contribuição ou efeito dos programas públicos específicos sobre sua transformação. Além disso há questionamento acerca do grau de “proximidade” entre a medida e o conceito original e da usual subsunção do último pelo primeiro, em que o indicador adquire o status de conceito, como no caso da proporção de famílias com renda abaixo de

17 Para uma discussão metodológica acerca do IDEB vide o texto de Rezende e Jannuzzi (2008), disponível em www.enap.gov.br, apontando Publicações, Revista do Serviço Público – n. 59, v.2.


determinado valor, que passou a designar a população indigente, que passa fome, etc. Há questionamentos acerca do grau de arbitrariedade com que se define os pesos com que os indicadores devem ser ponderados no cômputo da medida final. Há ainda críticas com relação às distorções na seleção de públicos-alvo que o uso destes indicadores sintéticos pode levar, sobretudo em casos de programas setoriais.

Por mais consistentes que sejam essas críticas é preciso reconhecer que os indicadores sintéticos acabaram por se legitimar em diversos aspectos (SCANDAR et al, 2008). A legitimidade social dessas propostas de indicadores tem se demonstrado pela visibilidade e frequência que os Indicadores Sintéticos têm conferido às questões sociais na mídia – pelo formato apropriado para a síntese jornalística – e à instrumentalização política do movimento social e ONGs no monitoramento os programas sociais. O fato de que alguns desses indicadores foram criados sob encomenda – e mesmo com a participação – de Gestores Públicos e Legisladores certamente lhes confere legitimidade política. O fato de que os índices acabam aparentemente funcionando bem, apontando o que se espera que mostrem – as iniquidades, os bolsões de pobreza, etc - garantem-lhes também legitimidade técnica. Também desfrutam de legitimidade científica, já que vários desses projetos têm obtido financiamento de agências nacionais e internacionais de fomento à pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustenta no fato de terem servido de instrumento de garantia do espaço institucional das instituições de estatística e planejamento em um quadro de forte contingenciamento e corte de verbas no setor público nos últimos 20 anos.

Todo indicador é, em si, uma tentativa de síntese da realidade. Analíticos ou sintéticos, os indicadores podem ser instrumentos úteis para o gestor se ele conhecer as potencialidades e limitações da medida e se ele não se deixar levar pela burocratização da atividade de elaboração de diagnósticos propositivos para programas sociais. Cada programa social tem seu público-alvo a atender, com suas características específicas. É preciso, pois, buscar os indicadores sociais mais relevantes, válidos e confiáveis para que o diagnóstico seja o mais consistente e adequado possível. Se isso não garante o sucesso de um programa, potencializa,

com certeza, as chances de uma boa implementação.


cOnSIdeRAçõeS fInAIS

Este texto procurou contribuir na sistematização de algumas idéias e técnicas acerca da aplicação dos Indicadores nas atividades de Planejamento no setor público, focando, sobretudo, a elaboração de diagnóstico para o planejamento municipal.

Há outros livros e textos que estendem essa discussão para outros domínios do Planejamento, como o Planejamento Urbano e Regional, Planejamento Estratégico Municipal, Planejamento Estratégico Governamental ou mais específicos no campo dos Indicadores. Neste sentido, vale consultar a rica produção acadêmica e técnica na temática ao longo dos últimos anos, com enfoques mais conceituais, normativos ou analíticos ou com propósitos mais didáticos ou críticos, como os reunidos em Vitte e Keinert (2009), CEPAM (2009), Dagnino (2009), De Toni (2009), em Bueno e Cymbalista (2007), Santagada (2007), Torres (2006), Koga (2005), Pfeifer (2005), em Bronzo et al (2004), Resende e Castor (2004), Dowbor (2004), em Keinert e Karruz (2002), Nahas (2001), em Baeninger (2010), Jannuzzi e Pasquali (1999), Jannuzzi (2004), dentre tantos outros.

Tal como os astrolábios, que no século XV permitiram orientar a navegação nos mares desconhecidos e descobrir novos mundos, os indicadores – devidamente escolhidos, computados e analisados – podem ser as bússolas a guiar o Planejamento Público no caminho de um Brasil mais justo e pujante.


RefeRências BiBliogRáficas

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Gestão para Resultados na Segurança Pública em Minas Gerais |35

Gestão para Resultados na Segurança Pública em Minas Gerais: uma análise sobre o uso de indicadores na gestão da Polícia Militar e no Sistema de Defesa Social

Renato Vieira de Souza1

Gilberto Protásio dos Reis2

1. IntROdUçãOÉ obrigação do Estado prestar contas aos cidadãos sobre o desempenho

dos seus funcionários. Este é um dos pilares justificadores do movimento de transição conceitual e estrutural do papel desse ente, que tem havido em diversas democracias desde o final dos anos 1970. Muitos autores denominam Nova Gestão Pública (NGP) o conjunto de novos parâmetros que explica e sustenta esse paradigma sociocêntrico.

Não existe, entretanto, um único modelo que possa esclarecer como deve ser implementada uma agenda de mudanças em torno dessa tomada de consciência a respeito da razão primeira de existir do Estado, que é a sociedade. Uma das razões dessa falta de padrão parece consistir na peculiaridade de cada organização pública, de modo que se depare com essa onda internacional de transformações.

No Brasil, a NGP chegou em meados da década de 90, na Administração Federal, produzindo efeitos também nas regras e fundamentos das contas públicas dos entes subnacionais. A Lei de Responsabilidade Fiscal é uma evidência dentre as mais conhecidas dessa modificação proveniente do aludido movimento3.Dentre as muitas abordagens possíveis às implicações desse paradigma gerencial, está a questão de como avaliar o desempenho das organizações de serviços de segurança pública e defesa social.

Este artigo possui o objetivo de contribuir para a melhor compreensão de soluções que vêm sendo encontradas no país, pelo Governo e pelas próprias

1 Comandante-Geral da Polícia Militar de Minas Gerais. Coronel da PMMG. Mestre em Administração Pública, Especialista em Gestão Estratégica da Segurança Pública, em Administração de Empresas e Pós-Graduação em Criminalidade e Segurança Pública. Vencedor do II Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado de Minas Gerais, com projeto sobre uso de indicadores para avaliação do desempenho de agências policiais-militares. Co-autor e coordenador da execução do projeto “Intervenção do Estado em conflitos agrários: proposta de um modelo para as Polícias Militares brasileiras”, da SENASP/Ministério da Justiça. Membro-Fundador do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

2 Pesquisador Benemérito e Major da Polícia Militar de Minas Gerais. Mestre em Administração Pública e Especialista em Gestão Estratégica da Segurança Pública. Vencedor do II e no III Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado de Minas Gerais. Consultor da SENASP/Ministério da Justiça para a elaboração de uma plataforma nacional de avaliação do desempenho das organizações policiais brasileiras, e da SEDS/Governo de Minas Gerais, sobre avaliação do desempenho dos órgãos do sistema de defesa social. Co-autor de “Intervenção do Estado em conflitos agrários: proposta de um modelo para as Polícias Militares brasileiras”, decorrente do projeto homônimo, selecionado no Concurso Nacional de Pesquisas em Segurança Pública e Justiça Criminal.

3 BRASIL, Presidência da República. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Diário Oficial, 5 maio 2000.


organizações policiais. Centra-se no caso de Minas Gerais, na intenção de adicionar aos debates da Revista Segurança, Justiça e Cidadania a demonstração de que há desafios, mas é possível aprimorar a gestão da segurança pública e, com isto, melhorar as condições para que o Estado, enquanto ente, mereça vir a ser considerado um exemplo positivo do paradigma gerencial nessa delicada e complexa área de atuação estatal.

O artigo encontra-se estruturado sob os seguintes itens: na seção 2, contextualiza a criação de um arranjo organizacional de avaliação do desempenho por indicadores aplicados sobre agências policiais (Batalhões e Companhias) da Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG), no final dos anos 1990, quanto ao tipo de problemas que era preciso superar e ao modo como esse sistema poderia ajudar nesse desafio.

Em seguida, na seção 3, identifica os entraves de natureza técnica que dificultaram a implantação do sistema desde a sua concepção e adiaram por cinco anos a concretização de todo o planejado. Na sequência (seção 4), enfoca a necessidade da avaliação, no cenário do modelo de gestão para resultados do Governo de Minas, como justificadora da reorganização do sistema de defesa social mineiro e o modo como a PMMG adaptou-se a essa mudança.

Nessa linha de argumentação, o artigo explica, na seção 5, a ampliação dos propósitos dos indicadores da Polícia Militar, como alternativa de desdobramento de acordos de resultados firmados com o Governo em 2007 e 2008, e de uso na modernização do planejamento estratégico do Estado e, em particular, da PMMG. Neste ponto do artigo, apresenta-se o conjunto de áreas de resultados que passou a sustentar a coordenação estratégica da Organização.

Por fim, na seção 6, apresenta linhas gerais da nova fase da gestão para resultados que está sendo implantada na Polícia Militar mineira e o modo como se pretende agir preventivamente para que o sistema de avaliação não se desvirtue de suas finalidades. Compreender o uso de indicadores do desempenho operacional da PMMG passa pelo conhecimento de seu antecedente – o Programa Polícia Orientada para Resultados.

2. A pOlÍcIA ORIentAdA pARA ReSUltAdOS

No final dos anos 90, um grupo de oficiais da PMMG visitou o Estado de Nova York, onde conheceu a estrutura de avaliações periódicas, relativa a delitos registrados e mapeados pela polícia. Foi assim criado em Minas Gerais, no mesmo ano, um programa de modernização organizacional, com a finalidade de introduzir o uso de mapas georreferenciados como ferramenta complementar do planejamento dos serviços de segurança pública. Essa iniciativa encontra-se atualmente bastante disseminada em todo o Brasil.


As três características principais desse programa foram: o aumento da autonomia das unidades policiais encarregadas do policiamento em cada grupo de bairros da capital de Minas Gerais, denominadas Companhias de Polícia Militar; a instituição de uma rotina de reuniões entre planejadores e executores do policiamento, para analisar resultados e reorientar, se necessário, as prioridades da prestação de serviços e, por fim, a mobilização comunitária para organizar-se em ambientes de reunião e de apresentação de propostas a respeito de quais deveriam ser as prioridades do policiamento. Atualmente, em boa parte dos grandes municípios mineiros a PMMG baseia o planejamento operacional com uso de dados geoprocessados de criminalidade e desde 2003 vem sendo incentivadas as comunidades a se organizarem nesse sentido.

O tipo de problemas que era preciso superar tinha natureza social: a Organização tencionava dar mais objetividade ao seu relacionamento com a população, em termos de prestação de contas. Paralelamente, o sistema de registros policiais georreferenciados poderia ajudar a melhorar a capacidade de coordenação de agências policiais incumbidas de analisar os dados e cobrar resultados dos Batalhões de Polícia Militar (BPM) e suas Companhias.

Com todas as limitações que apresentava, o novo sistema recebeu elogios do Governo Federal, que passou a incentivar outros Estados e cidades a fazerem o mesmo. Havia, porém, entraves de natureza técnica que dificultavam a implantação de um elemento fundamental ao sistema, imaginado desde a sua concepção mas que ainda seria adiado por cinco anos: a criação de indicadores para fazer voltar-se toda a estrutura administrativa da PMMG para os objetivos e resultados da atividade-fim. Em meados de 2004, a Polícia Militar encontrou a resposta para esse desafio. Surgia o Controle Científico da Polícia.

3. O “cOntROle cIentÍfIcO” cOMO AVAnçO geRencIAlA PMMG chegou ao ano de 2004 num cenário preocupante:

baixa visibilidade conceitual da segurança pública4, com raras iniciativas que extrapolassem a responsabilidade legal das polícias e os reflexos de uma longa década de baixos investimentos na renovação da frota, na reposição do contingente de policiais e exposição negativa em padrões inéditos, que comprometiam a confiança da população e da imprensa na capacidade da Organização lidar com um crescente índice de criminalidade violenta, especialmente na capital. O Gráfico 1, a seguir, permite observar a ascenção dos crimes violentos em Belo Horizonte desde 1995, tendo o ano de 2003 como ponto de maior culminância.

4 SOARES, Luis Eduardo. Sísifo e as políticas de segurança no Brasil. Porto Alegre: Gráfica Santa Rita, 2005. Segundo o autor, “Os governos se sucedem, no Brasil, e a violência criminal cresce dramaticamente, mas o problema não chega a ser enfrentado com políticas públicas apropriadas e recursos correspondentes à magnitude da tragédia social envolvida. É curiosa esta reiterada omissão, este silêncio, este imobilismo. A violência criminal parece sofrer de uma estranha invisibilidade conceitual, cuja conseqüência parece ser a dificuldade em assumir e implantar políticas públicas específicas, ainda que os efeitos da violência ocupem as primeiras páginas dos jornais, diariamente.” (SOARES, 2005, p. 30).


Gráfico 1Variação dos Crimes Violentos – Belo Horizonte

Fonte: Centro Integrado de Informações de Defesa Social / 2009.

Ainda era muito recente a criação de uma agência governamental de coordenação dos esforços operacionais dos órgãos do sistema de defesa social e de defesa da necessidade de maiores recursos para sustentar as políticas públicas de segurança do Estado5. Apesar de o governo recém-empossado vir realizando há um ano (à época) investimentos em quantidades inéditas na segurança pública, os reflexos do grande aporte de recursos que passou a caracterizar as atividades desses órgãos não haviam quebrado a cultura de escassez logística e salarial que caracterizara a maioria dos governos anteriores.

Na estratégia de atuação da PMMG eram também visível o esgotamento do modelo reativo, enquanto meio de enfrentamento ao mais grave delito – homicídio. Assim, operações de ocupação das regiões mais violentas, com destinação de grande número de policiais e viaturas, mas com resultados efêmeros6, não conseguiam minorar e controlar o fenômeno, a não ser durante o período da grande mobilização de tropas nesses espaços urbanos em que as estatísticas e o geoprocessamento mostravam serem de elevada concentração criminal.

Não bastasse isto, Minas Gerais fora cenário de um movimento reivindicatório por melhores salários, que fizera dos anos de 1997 e 1998 marcos preocupantes nas tradições não só da PMMG, mas de várias outras organizações congêneres no país quanto à vedação legal contra a realização de paralisações de policiais-militares. O controle basicamente por meio da hierarquia e disciplina, foi, até então, o mais forte e duradouro bastião do modelo de administração pública burocrática. Tanto a PMMG como as organizações congêneres do país onde esse tipo de movimento ocorrera não poderiam mais sustentar o controle interno fiando-se tão fortemente nesses pilares. Algo precisava auxiliar no seu restabelecimento e, concomitantemente, auxiliar a PMMG a sair fortalecida institucionalmente do episódio.

5 A Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais havia sido criada em 2003 mas ainda estava se estruturando em meados de 2004.

6 REIS, Gilberto Protásio dos. Avaliação do desempenho de agências policiais-militares: análise da cientificidade. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2006b. (Monografia da Pós-Graduação Lato Sensu em Segurança Pública)


Ainda que não tenha sido pensado para esse fim, o desenvolvimento de indicadores do desempenho das agências policiais do tipo Batalhão e Companhias veio cumprir em parte esse papel. A diferença que provavelmente deu sustentabilidade aos indicadores foi que o seu desenvolvimento e implantação fulcraram-se num amplo debate que envolveu desde o topo até a base da Organização na capital do Estado. Assim, o “Controle Científico” foi implantado democraticamente, após ficar evidente para todos os participantes do processo de desenvolvimento dos indicadores que o controle da criminalidade, a reversão do quadro de sucessivos aumentos do número de homicídios e o restabelecimento da credibilidade social do serviço realizado por todos os policiais, eram dependentes de uma relação mais objetiva e imparcial entre avaliadores e avaliados.

Foi nesse ambiente que se constituiu, em meados de 2004 na capital do Estado, na agência policial da PMMG denominada Comando de Policiamento da Capital, um conjunto de indicadores do desempenho de unidades a ela subordinadas, na categoria Batalhões e Companhias. Essa inovação levou o Governo Federal, por meio da SENASP/MJ, a solicitar apoio da PMMG no sentido de iniciar a estruturação de um rol de indicadores afetos ao desempenho das organizações da segurança pública do país. Esses parâmetros de avaliação foram considerados modelo de excelência em gestão pública pelo Governo do Estado, que o referendou ao premiar a PMMG com o Prêmio de mesmo nome, em 2007. Por trazer a possibilidade de avaliações cuja metodologia e resultados independiam de variações na pessoa de avaliadores e avaliados, essa inovação foi denominada Controle Científico da Polícia.

Estavam assim postas as condições para transitar do modelo de administração tradicional para um novo, de cunho mais científico e, como tal, focalizado sobre o desempenho de unidades policiais e não diretamente dos policiais. O Quadro 1, a seguir, dá alguns elementos dos contornos dessa transição.

QUADRO 1Indicadores do Controle Científico, numa perspectiva comparada

INDICADOR COMO ERA NO MODELOTRADICIONAL

COMO PASSOU A SER COM O “CONTROLE CIENTÍFICO”

Absenteísmo Procedida em caráter estático, isto é, restrita a dados fornecidos por sistema, sem uso da informação para orientar política de pessoal.

Procedida a análise em caráter dinâmico, pelo monitoramento da situação de absenteísmo a partir

de comparações percentuais entre subunidades, bem como pela

definição de teto aceitável e de medidas gerenciais de intervenção,

em caso de extrapolação desse limite.


Policiamento Velado

Análise de relatórios de serviço, para detecção de eventuais

irregularidades.

Análise, com atribuição de valores numéricos, da relação entre o objetivo do lançamento e os

resultados alcançados.

Emprego do Policiamento

a pé em Áreas

Comerciais

Realizada através de impressões subjetivas de supervisores que, indo a “campo”, observam o

comportamento do policiamento.

Monitoramento sob indicador técnico, que avalia a eficiência do

esforço operacional, na redução de delitos cuja prevenção é pretendida

pelo policiamento a pé.

Atendimento Comunitário

Disponibilidade inexplorada de dados sobre tempo de resposta ao clamor público. Inexistência de outros indicadores. Controle

genérico.

Mensuração de um conjunto de subindicadores (tempo de

resposta, iniciativa x acionamento, tempo de permanência na

delegacia, reincidência de assaltos a estabelecimentos comerciais na

subárea, ocorrências em postos fixos, e demanda reprimida).

Relacionamento Comunitário

Feita mediante a atualização anual da quantidade de CONSEP existentes no Estado, bem como pela fiscalização, pelo Comando-

Geral, do comparecimento de representantes de Unidades

subordinadas, a reuniões comunitárias de discussão da

segurança pública, previamente comunicadas à Polícia Militar.

Análise da combinação de indicadores sobre comparecimento

do policiamento a reuniões comunitárias, e solução de

problemas de segurança pública a partir dessas reuniões.

Aplicação do PROERD

Acompanhamento genérico sobre metas traçadas pela Coordenadoria Estadual do

PROERD.

Acompanhamento específico, discriminado por Cia PM e

conjugando dados sobre população discente nas 4ª e 6ª séries, em cada subárea (espaço de responsabilidade

territorial de Cia PM).

Eficiência das Patrulhas de Prevenção

Ativa

Inexistente, porque não havia esse conceito operacional. Até

então, a prevenção à criminalidade se fazia sem uma doutrina de

emprego específica e sem uma especialização de seus realizadores,

para o exercício da missão.

A eficiência da atuação das Patrulhas de Prevenção é medida pela avaliação do seu efeito sobre “zonas quentes de criminalidade”,

previamente identificadas com auxílio do Geoprocessamento.

Avaliação do Emprego de

Viaturas

Realizada quanto ao percentual da disponibilidade da frota, para emprego em geral (administrativo

e operacional).

Análise da proporção de lançamento por turno, a partir da realidade criminal, e do acerto/erro dos

administradores nessa gestão do emprego.


Indisponibilidade de Viaturas

Realizado de forma genérica, em sistema informatizado próprio.

Realizado de forma específica, com atrelamento dessa informação à

eficiência no emprego dos recursos disponíveis.

Opinião Pública

(Jornalismo Comparado)

Modelo reativo, pelo qual a Polícia enfrenta crises periódicas de

imagem pública e redução de sua credibilidade, devido a exposição na mídia, que estende para toda a Instituição imagens distorcidas

sobre sua realidade.

Modelo monitorado, diariamente, com mensuração quantitativa e

qualitativa do noticiário, bem como comparações com série temporal e reuniões de avaliação mensal para

corrigir eventual exposição negativa superior à positiva.

Desempenho Operacional

de Companhia

PM

Busca pelo alcance de metas aleatória e subjetivamente

definidas.

Busca pelo alcance de metas automaticamente definidas pelo sistema de geoprocessamento, a partir de série histórica de delitos específicos e predeterminados.

Desempenho Operacional

de Companhia

Tático Móvel

Acompanhamento do emprego da tropa.

Acompanhamento a partir de banco de dados sobre prisões, apreensões

de armas, drogas e repressão imediata, flagrantes ratificados

pela Polícia Civil, cumprimento de mandados judiciais e operações

desenvolvidas.

Capacidade Técnica

Por treinamento básico (tiro, defesa pessoal) e instruções

antes dos turnos de serviço, sem mensuração do apreendido pelos

instruendos.

Verificação semestral – mediante aplicação de metodologia científica - do conhecimento individual dos

policiais sobre aspectos ligados a sua demanda prática ordinária.

Capacidade Tática

Pelo Treinamento Policial Básico ou equivalente, em que se

simulam abordagens e incursões em ambientes “montados” nas

academias de polícia.

Verificação semestral, sob metodologia científica, conhecimento

prático sobre realização de táticas operacionais (atuações em grupo).

Qualidade do Atendimento

Modelo reativo, que se aprimora a partir de grandes casos de

exposição negativa da imagem da polícia.

Proatividade, mediante aplicações de metodologia científica à análise de

boletins de ocorrência, e a coleta de opiniões dos cidadãos atendidos nos

casos registrados nesses boletins.

Eficiência do Sistema de

Gerenciamento do

Desempenho

Visão sistêmica inexistente. Níveis de assessoria controlando os setores subordinados, via de

regra sem indicadores científicos e impessoais. Avaliações empíricas, esporádicas aleatórias, restrita a

supervisões.

Visão sistemática (pela própria criação do sistema), periódica, com

definição clara de papéis no processo de gestão dos demais indicadores.

Possibilidade de submissão de setores desse gerenciamento a

verificações de Capacidade Técnica, diante da clara definição referida.

Fontes: Souza e Reis (2006); Reis (2006)

Excetuado o último deles – que cuida da avaliação do sistema de desempenho -, todos os outros são caracterizados pelo trinômio método-metodologia-padrão. Isso se explica no fato de que, quando da montagem da


arquitetura do novo conjunto de indicadores, os autores do modelo (e deste artigo) optaram por corrigir, desde logo, o que Silva (2004) demonstrara como sendo uma deficiência estrutural da maioria das normas da PMMG: a ausência do tripé referido, que mostrava ser vital a uma correta avaliação do desempenho.

Cada indicador foi organizado em três seções: a primeira – método – consistiu na escolha da “direção”, isto é, o nome do que se iria avaliar e, sempre que possível, a fórmula contendo as variáveis desse objeto de avaliação; a segunda – metodologia – cuidou da definição das etapas a serem percorridas para a aplicação do indicador, ou seja, a “receita de bolo”; a terceira – padrão – formou-se da especificação do referencial a ser tomado por base, tendo em vista afirmar-se acerca do alcance ou não do ideal em relação ao objeto da análise. Nota-se, pelo último indicador do Quadro 1, que a idéia de sistema de indicadores para gerenciamento do desempenho organizacional começava a fazer sentido. Ele não chegou a ser implantado, porque mostrou-se extremamente difícil criar uma fórmula só que agregasse todas as outras, relativas ao métodos-metodologias-padrões aludidos7. Esse insight inicial na PMMG viria a ser retomado em breve, como poderá ser observado nas seções 5 e 6, mais adiante.

4. AdeQUAçãO dO “cOntROle cIentÍfIcO” dA pMMg AOS AcORdOS de ReSUltAdOS cOM O gOVeRnO

Em 2007, o Governo de Minas Gerais começou a contratualizar resultados com os diversos órgãos e entidades da sua administração. Naquele ano, chamou para esse fim apenas as Secretarias de Estado responsáveis pela coordenação de grupos de órgãos, dentre elas a Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS). Em 2008, cada agência governamental desdobrou os indicadores pactuados em parâmetros específicos para cada órgão ligado a sua pasta de governo. Na segurança pública, isso representou a propositura de referenciais de desempenho por parte da PMMG, Polícia Civil, Corpo de Bombeiros Militar, Defensoria Pública e Superintendência de Administração Penitenciária.

O sistema implantado em 2004 na Polícia Militar foi muito importante porque uma parcela considerável dos gestores da Organização já estava familiarizada com a linguagem e a lógica da avaliação do desempenho organizacional. Desse modo, bastou adequar alguns aspectos para que boa parte dos indicadores sobre a prestação de serviços da PMMG passasse a servir a um propósito maior: a contratualização de resultados com o Governo. Basicamente, o que a Organização fez foi chamar à propositura de metas regionalizadas os comandantes das agências policiais de coordenação operacional, conhecidas por Regiões da Polícia Militar (RPM’s).7 REIS, Gilberto Protásio dos. A Engenharia de produção aplicada às organizações de serviços em segurança pública: um

estudo exploratório. In: Revista O Alferes. Belo Horizonte: Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar de Minas Gerais, v. 20, nº 60, jul-dez. 2006a, p. 11-49.


Dois indicadores do Controle Científico, dentre os apontados no Quadro 1 – o de Desempenho Operacional de Companhia PM e o de Desempenho Operacional de Companhia Tático Móvel – ajudaram muito a PMMG fazer essa adaptação ao arranjo organizacional que começava a ser implantado na segurança pública pelo Governo. Isso porque o interesse governamental, naquele momento, recaía sobre a redução da criminalidade. Bastou então fazer com que a lógica desses indicadores fosse utilizada para a contratualização de resultados entre o Comandante-Geral e os Comandantes das RPM’s. O Quadro 2, a seguir, especifica esses parâmetros de avaliação traçados pelo Governo8 e que alicerçaram a decisão de continuar utilizando a mesma lógica (método-metodologia-padrão) dentro da PMMG.

QUADRO 2Indicadores dos Resultados Finalísticos contratualizados entre o Governo e a

rede de órgãos do Sistema de Defesa Social – Minas Gerais – 2007

Indicador Finalístico Unidade de Medida

Valor deReferência

Ano deReferência

Metas

2007 2011

1. Reduzir a taxa de homicídios por 100 mil habitantes.

número/ 100 mil 19,8 2005 17, 6 14

2. Reduzir a taxa de homicídios de jovens de 15 a 24 anos por 100 mil jovens.

número/ 100 mil 47 2004 - 25

3. Reduzir a taxa de crimes violentos contra o patrimônio por 100 mil habitantes.

número/ 100 mil 450 2005 364,5 307

4. Reduzir o medo de vitimização da população total (percentual da população que afirma ter medo da vitimização).

% 60% 2005 54% 30%

Fonte: SEPLAG (MINAS GERAIS, 2007)

Assim, a necessidade da avaliação, no cenário do modelo de gestão para resultados do Governo de Minas, funcionou como justificadora da reorganização do Sistema de Defesa Social mineiro – que passou a responder por desempenhos, na condição de rede de órgãos, tendo por referência o Acordo de Resultados firmado entre o Governo e a SEDS. Análogo processo deu-se no modo como a PMMG adaptou-se a essa mudança, no nível interno. A quantidade de operações policiais realizadas foi um dos indicadores propostos pela Polícia Militar e aprovados pelo Governo. No que se refere ao que havia sido pactuado para

8 Acordo de Resultados que entre si celebram o Governador do Estado de Minas Gerais e Secretaria de Estado de Defesa Social, Corpo de Bombeiros de Minas Gerais, Polícia Civil do Estado De Minas Gerais, Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, Polícia Militar do Estado de Minas Gerais, com a interveniência da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e da Secretaria de Estado da Fazenda. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Disponível em: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/ seds/acordo_de_resultados_seds.doc. Acesso em: 28 jan. 2008.


todos os órgãos do sistema, no ano anterior, isso representou para a PMMG a necessidade de mensurações de delitos do tipo homicídios, inclusive aqueles que tivessem como vítima pessoas do sexo masculino, entre 15 e 24 anos de idade.

A Polícia Militar já vinha monitorando mediante um indicador a apreensão de armas desde 2004 – monitoramento que já ocorria desde muito antes, porém sem um indicador com o tripé aludido, do Controle Científico. Com o Acordo de Resultados estabelecido com o Governo (Quadro 2), a Organização continuou realizando esse acompanhamento, porém de forma institucionalizada, em termos da obrigatoriedade de todas as Regiões de coordenação sobre Batalhões e Companhias PM, direcionarem suas operações para a apreensão de armas-de-fogo (dentre outros aspectos). Por essa via, toda a PMMG passou a realizar o acompanhamento em moldes similares ao indicador de Desempenho Operacional de Companhia Tático Móvel (Quadro 1), ou seja, com atenção a aspectos como armas apreendidas e atuação contra crimes violentos. Os dados a esse respeito já vinham fluindo na Polícia, por meio de um sistema – o “SM20” – alimentado constantemente em todos os quartéis da Organização, até as frações dos menores Municípios. Os lançamentos independiam da hierarquia funcional entre Unidades da Organização. Com o início da contratualização de resultados do Governo com a Polícia Militar e do Comando-Geral desta com as Regiões, o que mudou foi o chamamento a estas agências de coordenação regional, para fazer usar os dados do SM20 e transformá-los em informações que passaram a ficar no centro do relacionamento entre cada Região, com as suas unidades subordinadas, isto é, os Batalhões com suas Companhias PM (serviços preventivos em geral e de resposta a crimes comuns), Companhias Tático Móvel (serviços reativos contra a criminalidade violenta e para apreensões de armas), Companhias Independentes de Meio Ambiente e Trânsito Rodoviário (mesmo status dos Batalhões perante cada Região, para lidar com prevenção e reação contra delitos ofensivos à legislação de meio ambiente e de trânsito nas rodovias estaduais).

Em síntese, o que a PMMG fez no Nível Estratégico, para melhor acompanhar o desempenho nas questões de responsabilidade organizacional, perante o contratualizado entre o Governo e todo o sistema de Defesa Social (Quadro 2), foi redefinir o modo como as Regiões utilizavam os dados sobre os registros de criminalidade. As Regiões passaram a ter um papel mais ativo no processo de interpretação desses dados e sua utilização para cobrar resultados das agências policiais diretamente responsáveis pela prestação de serviços de segurança pública, já referidas. Esse rearranjo do fluxo informação foi bastante facilitado pela então recente criação do Centro Integrado de Informações de Defesa Social (CINDS) pelo Governo. A Figura 1, a seguir, ilustra essa convergência de informações para um só lugar no Comando-Geral (representado no CINDS), provenientes de todas as Regiões e decorrentes do acordo com o Governo (Quadro 2).


Essa Figura é uma das telas do sistema de monitoramento dos indicadores pactuados dentro da PMMG, relativos à criminalidade em todo o Estado. Alguns detalhes importantes chamam a atenção: na primeira coluna vertical, à esquerda, encontram-se todas as Regiões; nas duas colunas seguintes, as três categorias/grupos de crimes referentes ao contratualizado com o Governo (Quadro 2); a seguir, na sequência da esquerda para a direita, duas colunas sobre o que a PMMG avençou em termos de desempenho seu (operações policiais) e de meio objetivo basilar (houve outros) para lidar contra os homicídios (apreensão de armas-de-fogo). Ao fim de cada uma das colunas aludidas, bem como na coluna final da tela, encontra-se a nota recebida pelas respectivas Regiões. Ao pé dessa tabela de indicadores, pode-se visualizar o meio de interpretação dos resultados. Essa lógica proveio do que a PMMG fizera já em 2004, ao estabelecer, na estrutura de cada indicador, um padrão, para atribuir significado aos números obtidos (SOUZA e REIS, 2006; REIS, 2006).

Figura 1Indicadores de Balizamento da Gestão Operacional da PMMG

Fonte: CINDS (2009)

Do ponto de vista operacional, a Polícia Militar estava já num considerável processo de alinhamento, de modo a atender as expectativas do Governo e aprimorar-se internamente, quanto à pactuação de metas com as Regiões, e destas com seus Batalhões e Companhias. Mas era preciso avançar. As condições mostravam-se favoráveis para repetir o feito conquistado na Região responsável pelo policiamento na capital do Estado, três anos antes. Em 2004, tinha sido possível quebrar a regra do distanciamento dos setores tipicamente administrativos do staff de uma agência regional, de modo que tais setores passassem a funcionar mais atentos à atividade-fim da Organização.


A PMMG é representável por um triângulo com três divisões horizontais, sendo a faixa intermediária correspondente às Regiões e unidades policiais de mesmo status, incumbidas de gerenciar os assuntos (Figura 2). A experiência da capital ainda não tinha se repetido na relação entre o nível imediatamente acima dessas agências regionais – o staff do Comandante-Geral – e as próprias representações regionalizadas e de coordenação intermediária em geral da Polícia Militar (Regiões, Diretorias etc).

Figura 2Estrutura básica da PMMG

Nível Estratégico

Nível de Execução Operacional Batalhões, Companhias etc.

Regiões,Diretorias etc.

Nível de CoordenaçãoAdministrativa e Operacional

Comando-Geral e seu � staff�

Fonte: PMMG

O Controle Científico (Quadro 1) foi, então, uma experiência de fortalecimento das Regiões perante os seus Batalhões e Companhias na capital do Estado. O ano de 2007 foi o marco da superação desse novo desafio: expandir os indicadores para todas as demais Regiões. O motivo externo dessa necessidade surgiu do Acordo de Resultados com o Governo (Quadro 2). Restava envolver as Diretorias e congêneres perante o Comando-Geral (Figura 2). A concretização desse ideal tornaria possível monitorar, por indicadores, toda a PMMG, também administrativamente. Da explicação sobre isto incumbe-se a seção 5, a seguir.

5. dO OpeRAcIOnAl AO eStRAtÉgIcONo final de 2007, a expertise acumulada pela PMMG na capital

do Estado e em algumas Regiões do interior quanto ao uso de indicadores do desempenho operacional, recebeu novo impacto de aprimoramento. Desta vez, foi para atender a necessidade de modernização da gestão estratégica. Daquele ano até fevereiro de 2009, a Organização mobilizou cerca de duzentos dos seus integrantes, a maioria ocupante de cargos de gerenciamento, para construir o Plano Estratégico 2009-2011.


Experiências anteriores, ligadas à elaboração do Plano Estratégico

antecedente, permitiram o aprendizado organizacional da insuficiência do

modelo burocrático, com um staff ligado a cada grupo de ações que deveriam ser

postas em prática na Organização, do topo à base. As informações da execução

do planejamento estratégico deveriam convergir para um só lugar, e tudo isso

precisaria ser acompanhado pelo menos em termos de percentuais de execução,

para que as unidades do staff pudessem manter o Comando-Geral atualizado a

respeito de se os grandes objetivos traçados estavam ou não sendo alcançados.

Na seção 3, tratou-se da importância que a adoção de indicadores na

coordenação de Batalhões e Companhias teve, enquanto compensação para os

efeitos da onda de movimentos reivindicatórios de policiais-militares que, em

1997 e 1998, quebrara a tradição da PMMG e de várias polícias brasileiras de não

serem palco de greves. Naquele contexto de surgimento do Controle Científico,

os indicadores vieram, como explicado, a fortalecer a capacidade de coordenação

operacional da Polícia Militar mineira, restabelecer o controle interno em níveis

capazes de gerar tanto eficiência como efetividade perante os cidadãos, e

fortalecer institucionalmente a Organização após o episódio.

O envolvimento de policiais militares em paralizações Brasil afora por

melhores salários, não refletira apenas sobre o mencionado nível de coordenação.

É importante lembrar que, sendo uma Organização baseada na hierarquia

e disciplina militares, também o seu Nível Estratégico ressentira-se desse

movimento grevista. Afinal, a autoridade de comando, foi questionada, ainda

que indiretamente, no momento em que policiais passaram a adotar uma postura

não permitida no regulamento. Assim, também o staff estratégico precisava de

um meio para dar maior sustentabilidade ao exercício de sua missão principal: o

auxílio mais ágil e o efetivo comando e controle de toda a PMMG.

Desse modo, foi criada a Assessoria da Gestão para Resultados (AGR),

uma espécie de escritório de projetos, associada ao caráter de unidade de

gestão estratégica. Não é objetivo deste artigo entrar em minúcias a respeito do

funcionamento, dos métodos e das técnicas que sustentam o trabalho desse novo

setor do Comando-Geral. Busca-se apenas destacar o modo como a idéia de gerir

com base em indicadores, adotada com êxito na coordenação operacional (Seção

3), incorporou-se ao funcionamento do staff de comandamento geral sobre a

Organização. A iniciativa de criação do referido setor foi de imediato referendada

pelo Governo do Estado, cujas instâncias técnico-científicas – Fundação João

Pinheiro (FJP) – e estratégica, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão

(SEPLAG), logo manifestaram-se favoravelmente, premiando a Polícia Militar pelo

protótipo de implantação e funcionamento dessa Assessoria.


Estava sendo dado, com apoio externo, um importante passo de transição do modelo de ênfase no controle (típica da administração burocrática), para o de maior atenção aos resultados e aos processos gerenciais a estes ligados. Por isso, em 2008, a PMMG recebeu do Governo do Estado, por meio da SEPLAG e da FJP, o destaque no IV Prêmio Excelência em Gestão Pública, por organizar um setor incumbido de viabilizar tecnicamente a convergência entre planejamento, gestão e qualidade. A Figura 3, a seguir, torna possível notar que, dentre os aspectos ligados à AGR, está a responsabilidade pela gestão do Nível Estratégico sobre toda a Organização, por meio de indicadores. As bases da gestão contidas nessa figura não se restringem a esta Assessoria, mas às unidades do staff do Comandante-Geral como um todo.

Figura 3Elementos básicos da Gestão para Resultados na PMMG

Gestão de Projetos Gestão de Qualidade

� Sistema de Gestão para Resultados� Equipe de Apoio à Gestão Estratégica� Suporte Científico à Gestão para Resultados� Gestão por Cenários� Gestão de Projetos Complexos de Longo Prazo

� Gestão decorrente de ProjetosEstruturadores

� Gestão de Projetos do Plano

� Gestão por Indicadores� Compromissos Anuais de Resultados� Avaliação da Capacidade Técnica� Plataforma de Gestão

Gestão Estratégica

Fontes: Os autores.

Foi nesse cenário que se deu a ampliação dos propósitos dos indicadores da Polícia Militar, originalmente adstritos à atividade-fim da Organização – coordenação de Batalhões e Companhias por uma Região. Avançou-se para uma dimensão ainda mais complexa que aquela utilizada, em 2007 e 2008, para orientar a propositura de indicadores de contratualização de resultados com o Governo, ou seja, de natureza operacional e de alcance sobre os órgãos do sistema de Defesa Social como um todo (Quadro 2).

Desta feita, o objetivo era avançar rumo à modernização do planejamento estratégico do Estado e, em particular, da PMMG. Nesse momento foi que o arranjo organizacional que passou a sustentar a coordenação estratégica da Organização extrapolou suas tradicionais bases de gestão, até aí limitadas ao seguinte arranjo tradicional: cada comandante de Batalhão e Região e o próprio Comandante-Geral com um staff de áreas de coordenação e com a denominação


comum de Estado-Maior. Indicadores geridos por staffs regionalizados haviam sido em grande parte a plataforma de construção do modelo inicial (Quadro 1) e sua expansão para o interior, focada em resultados operacionais contratualizados com o Governo (Quadro 2).

Sob o novo arranjo decorrente da criação da AGR no staff do Comandante-Geral, onze Áreas de Resultados passaram a alicerçar o processo de avaliação do desempenho da Organização, sem que tenha sido preciso abandonar a lógica de estabelecimento de acordos de resultados regionais com as RPM’s. O indicador, enquanto construção conceitual, teve uma ampliação semântica: de fórmula matemática destinada a apurar, mensalmente, um conjunto de aspectos ligados à criminalidade e ao policiamento realizado para preveni-la9, evoluiu para conjunto de parâmetros nos quais cada grupo de Unidades do Nível Estratégico e Tático da Polícia Militar começou a transitar de uma gestão setorizada para um modelo de gestão para resultados propriamente dito.

No momento em que foi fechado este artigo, a PMMG estava em fase de conversações entre o Comando-Geral e as unidades do nível de coordenação sobre Batalhões e Companhias – as RPM’s –, bem como com as Diretorias e congêneres. Estas últimas têm o mesmo status das Regiões, com a diferença de que coordenam unidades policiais de natureza administrativa, tecnicamente conhecidas por Unidades de Apoio. Assim, os dois níveis de gerenciamento referidos estão em tratativas com o objetivo de fazer com que sejam construídos, em conjunto, indicadores de processos gerenciais, e não apenas de resultados.

Essa mudança fará a PMMG ser gerida dentro de um paradigma de redes internas entre segmentos estratégicos antes fechados em si mesmos. Para lidar com o vulto desse desafio, a Polícia Militar está começando a desenvolver um arranjo que privilegia duas frentes de interações: a primeira fará o Comando-Geral voltar-se mais para a atividade-meio (unidades de coordenação administrativa), também com indicadores, semelhantes aos do Quadro 1. A segunda frente de interações tende a fortalecer a Organização para atuar em redes intersetoriais (as unidades de coordenação administrativa aglutinando-se em macro-processos de gestão organizacional, por áreas de afinidade com o staff do Comandante-Geral).

Há também perspectivas de, com o aprendizado que decorrerá desses rearranjos, a PMMG conseguir aprimorar sua capacidade de atuar com indicadores, interorganizacionalmente, porque ela já integra uma grande rede – o Sistema de Defesa Social – e já se encontra sob uma contratualização que alcança toda a rede (Quadro 2). Porém, esta não se guia por indicadores de longo prazo, que permitam lidar, por exemplo, com as incertezas orçamentárias que marcam todo início de novo governo. Desse novo “movimento” trata a Seção 6, a seguir.

9 SOUZA, Renato Vieira de; REIS, Gilberto Protásio dos. O controle da polícia no Brasil: uma introdução ao “Controle Científico da Polícia”. In: Revista O Alferes, n. 58. Belo Horizonte: Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar de Minas Gerais. Jul-dez, 2005, p. 11-61.


6. dO eStRAtÉgIcO AO InteRSetORIAl e InteRORgAnIZAcIOnAlEsta é uma seção um pouco mais complexa que as demais. Todo o debate

apresentado nas seções anteriores mostra-se útil para a melhor compreensão do que vai ser apresentado a partir de agora. Por isso, cabe uma retomada sintética dos pontos principais das seções anteriores. Na seção 2, foi descrito como e por que a Polícia Militar mineira passou a realizar reuniões de avaliação e a usar mapas georreferenciados contendo estatísticas dos registros de crimes.

Na seção 3, explicou-se o contexto de sinais de esgotamento do modelo predominantemente reativo, no qual a Organização ainda estava baseada, mesmo tendo incorporado os aludidos encontros gerenciais de avaliação de resultados, e ainda que tendo inserido mapas do geoprocessamento na análise do fenômeno criminal. Foi mostrado que, para a coordenação operacional da Região incumbida do Município de Belo Horizonte, foram desenvolvidos e postos em prática, a partir de meados de 2004, indicadores na coordenação dos serviços de segurança pública (Quadro 1). Na seção 4, foi explicada a importância dessas experiências no momento em que o Governo convidou a PMMG para contratualizar resultados (Quadro 2; Figura 1).

Na seção 5, foi demonstrado que o uso de indicadores na Polícia Militar, a partir de 2004, antes mesmo que o Governo começasse a contratualizar resultados com o sistema de Defesa Social, em 2007, permitiu à PMMG utilizar sua expertise para desdobrar (Figura 1) com maior rapidez e facilidade o Acordo de Resultados entre os órgãos do sistema como um todo, e o Governo, bem como o Acordo seguinte, de 2008, em que a Organização propôs à instância de coordenação da aludida rede de organizações de Defesa Social, o acompanhamento do desempenho da PMMG mediante indicadores de apreensão de armas e de realização de operações policiais (Quadro 2).

Para o público leigo é importante esclarecer que estas informações consistem na mobilização de um pequeno contingente de policiais para um determinado local e horário, com uma finalidade específica. Por exemplo, realizar blitz em busca de armas de fogo. Desse modo, operações é palavra que se distingue do que a Polícia Militar faz rotineiramente, por iniciativa ou à pedido de cidadãos em casos de emergência, ao que se denomina simplesmente por ação policial. Não é possível contratualizar ações, porque sua quantidade, localização e motivação encontram-se fora da possibilidade de previsão da PMMG. O que a Organização faz é tentar reduzir as possibilidades de ocorrências de delitos – e aqui entra a utilidade das operações –, medindo periodicamente se as previsões de redução foram alcançadas. Ocorre que a Polícia Militar não realiza apenas ações e operações. Há toda uma estrutura de gerenciamento interno, conhecida por atividade-meio, que precisa ser acompanhada. O detalhe é que tal acompanhamento não costumava


dar-se por meio de indicadores. A Organização acostumara-se ao uso de um traço típico da administração burocrática – o controle de gastos e de procedimentos, por meio de rotinas de supervisões técnicas realizadas por suas Diretorias (Figura 2) nas Regiões, Batalhões e unidades subordinadas.

O Governo do Estado não se restringira a contratualizar resultados operacionais com o sistema de Defesa Social a partir de 2007. Vinha aumentando o volume de recursos para aquisição de viaturas, construção de prédios, etc. Desde o primeiro mandato, em 2003. Tais destinações chegavam aos órgãos da Administração estadual como um todo, dentro do que se convencionou chamar de Projetos Estruturadores. Um exemplo, apropriado para a compreensão da nova realidade entre a PMMG e o Governo, é o projeto destinado à integração das polícias Militar e Civil, sem perder autonomias, mas passando a ter absoluta coincidência entre os espaços de responsabilidade territorial.

Desse modo, quando a Polícia Militar e a Polícia Civil desdobraram o Acordo de Resultados de 2007 (Quadro 2) para as suas instâncias de coordenação operacional subordinadas (Figura 1, na PMMG), as organizações adaptaram-se também para dar respostas aos investimentos que o Governo vinha realizando ao construir sedes de Regiões Integradas de Segurança Pública. Desse modo, onde a Figura 1 mostra, na coluna mais à esquerda, da 1a à 16a Região, está implícito que os resultados obtidos estavam ligados ao relacionamento entre cada comandante regional da PM e o seu correspondente da Polícia Civil, nos espaços de responsabilidade territorial integrada.

Os conhecedores do funcionamento interno das polícias judiciárias estaduais sabem que essas organizações atuam com base no princípio da especialização: delegacias de homicídios, de furtos e roubos, de crimes contra as mulheres e assim sucessivamente. Em Minas Gerais isso também foi respeitado, porém com um ajuste organizacional na Polícia Civil que a fez passar a funcionar também sob o princípio da responsabilidade territorial. Não é objetivo deste artigo entrar nesse assunto, porque demandaria um estudo à parte. Está aqui sendo citado porque ajuda a compreender por que a Polícia Militar está em um momento de transição do uso de indicadores no Nível Estratégico (Figuras 1 e 3) para o uso de indicadores interorganizacionais.

Nesta Seção apresentam-se linhas gerais da nova fase da gestão para resultados que está sendo implantada na Polícia e o modo como se pretende agir preventivamente para que o sistema de avaliação por indicadores referido na Figura 1 não se desvirtue de suas finalidades.

No contexto que foi colocado, o próximo passo do Comando-Geral da PMMG é fazer com que todas as Unidades internas do Nível Intermediário (Figura 2) possam ser avaliadas em termos dos processos gerenciais em que elas


estejam integradas entre si, de acordo com afinidades temáticas. Por exemplo, a Academia de Polícia Militar integrar-se à Corregedoria e às Regiões, em termos de planejamento de cursos de capacitação conforme estatísticas da Corregedoria sobre comportamentos individuais de policiais, contra parâmetros de atuação administrativa e operacional. É preciso fazer desse tipo de integração um fluxo de dados que respeite a estrutura básica da PMMG (Figura 2).

Mostra-se também necessário que esse fluxo seja “lido” pelo Comando-Geral em termos de indicadores não de resultados, mas de andamento de processos gerenciais, dos quais participem grupos de agências do Nível Intermediário (Figura 2), sem perda do controle global pelo Nível Estratégico (Figura 3). Essa mudança visa a preparar não só as agências de coordenação regionalizada do policiamento (Regiões), mas também as Unidades policiais responsáveis pela atividade-meio (Diretorias e congêneres), para atuarem em redes setoriais internas. A Figura 4, mais adiante, ilustra como está sendo implantada essa modernização: grupos de gestores pertencentes do Nível Intermediário (Figura 2) ligam-se a gestores do Nível Estratégico, formando comitês, que por sua vez reúnem-se periodicamente com o Comandante-Geral, a fim de analisar o desempenho administrativo e operacional da Organização. Dando suporte a essas reuniões de avaliação estão as chamadas Equipes de Apoio à Gestão Estratégica (EAGE’s).

Para facilitar a compreensão do que será mostrado na Figura 4, é conveniente conhecer um pouco mais a respeito de dois princípios que orientam esse novo tipo de relacionamento entre os níveis Estratégico e Intermediário da Polícia Militar. O Quadro 3, a seguir, mostra em que bases está ocorrendo a integração entre os setores administrativos e operacionais da Organização, em termos de indicadores. Como é possível observar no Quadro 3, há dois princípios de gerenciamento norteando a transição para essa nova etapa: o que integra a atividade-meio à atividade-fim e o que vincula as diversas Unidades (administrativas e operacionais) da PMMG a uma determinada repercussão que se mostre desejável para os cidadãos.

Tais princípios, a seguir delineados, aplicam-se a todas as Áreas de Resultados da PMMG. Estas também constituem uma inovação conceitual na Polícia Militar, em termos de classificação dos dados afetos ao desempenho das Regiões e das Diretorias. Assim, quanto ao primeiro princípio (Integração entre Atividade-Meio e Atividade-Fim), cada agência do Nível Estratégico e um grupo de agências do Nível Intermediário são co-responsáveis por uma Área de Resultados. Em todas essas áreas, o trabalho está sendo norteado em relação a um determinado efeito na atividade-fim. Comparando-se coluna da direita deste Quadro 3, com a última coluna (à direita) do Quadro 1, é possível notar que se manteve a inclinação, iniciada em 2004, para fazer a Organização atuar com mais atenção ao que a sociedade (pelo menos em tese) gostaria.


Quadro 3Integração entre Atividade-Meio e Atividade-Fim

ÁREA DE RESULTADOS/GESTÃO REPERCUSSÃO DESEJÁVEL NA ATIVIDADE-FIM

Pessoas

Educação ProfissionalPoliciais capazes técnica e conceitualmente, de prestar bons

serviços, confiáveis, em harmonia familiar, motivados e saudáveis.

Educação Escolar

Saúde

Inteligência de Segurança Pública

Não ocorrência de delitos nos quais a PMMG seja surpreendida quanto à pronta capacidade de respostas,

em especial quanto a eventos em que haja participação de organizações criminosas.

OperacionalServiços planejados e executados de acordo com as peculiaridades da segurança dos policiais e da boa

aceitação da população.

Logística Policiamento realizado com recursos materiais distribuídos com transparência e eqüidade às UEOp envolvidas.

Tecnologia da Informação e da Comunicação

Eficácia operacional proporcionada por comunicações suficientemente ágeis, segundo o delito enfrentado e

seguras.

Comunicação Organizacional

Imagem positiva e verdadeira da PMMG, em todos os atendimentos de ocorrências.

Orçamento e FinançasPoliciamento realizado com recursos financeiros

distribuídos com transparência e eqüidade às UEOp envolvidas.

Resultados gerais/Gestão do Conhecimento

Disponibilidade constante de feedback aos planejadores e executores dos serviços de segurança pública, a respeito da

qualidade dos serviços prestados.

Fonte: Os autores, a partir do conjunto de ações e metas do Plano Estratégico 2009-2011, da PMMG (MINAS GERAIS, 2009).

Em resumo, todas as Áreas de Resultados estão tendo suas atividades voltadas para resultados mediante os quais a Polícia Militar consiga estar sempre em condições de funcionar norteada pelos interesses da sociedade. O Governo de Minas está adotando a prudente medida de captar a percepção da sociedade a respeito da satisfação com o trabalho de cada órgão do Sistema de Defesa Social. Para tanto, contratou por licitação uma empresa de pesquisa, e mobilizou a PMMG e os outros órgãos, para apoiar essa empresa na construção do instrumento de pesquisa. A Polícia Militar pretende utilizar os resultados da aplicação dos questionários para verificar se está de fato sendo alcançada a repercussão desejável na atividade-fim, enfocada no Quadro 3. Esse Quadro foi construído para facilitar a compreensão da Figura 4, que será mostrada mais ao


final desta seção. O nível de complexidade que a referida figura pode representar para o público leigo exige ainda uma outra providência: explicar como a lógica da maior objetividade e cientificidade na análise do desempenho, típica do Controle Científico, permanece como um pilar no modo como a Organização está buscando satisfazer os interesses: não os seus, mas os da sociedade.

Em 2004, a Polícia Militar começou a utilizar indicadores para avaliação do desempenho de suas agências de prestação de serviços de segurança pública (Batalhões e Companhias da capital do Estado). Em 2007, conseguiu fazer com que essa lógica alcançasse todos os Batalhões e Companhias do interior (Figuras 1 e 3). Em 2008, o Nível Estratégico foi aprimorado (Figura 3) para conseguir lidar com o volume de dados e de necessidades de interpretação decorrentes dos desdobramentos internos do Acordo de Resultados (Quadro 2). No início de 2009, entrou em vigor o Plano Estratégico para vigência no período de 2009 a 2011. Esse planejamento foi organizado em onze Áreas de Resultados (Quadro 3), com as informações sobre os resultados convergindo para o Nível Estratégico (Figura 2). Um setor foi criado nesse nível, para agregar as informações por meio de indicadores de desempenho organizacional (Figura 3).

A estrutura piramidal da Organização (Figura 2) encontra-se, por isso, em um movimento de modernização interna, a fim de assimilar e praticar a gestão estratégica dentro de um paradigma novo, de gestão para resultados. Objetivando dar sustentabilidade a essa transformação, foi constituída a Assessoria que, desde o final de 2008, vem fazendo convergir a gestão estratégica, a gestão de projetos e a gestão da qualidade (Figura 3). Há suficientes fontes na literatura especializada sobre gestão estratégica para afirmar que esse tripé de funcionamento do aludido novo setor explica separadamente o que, na verdade, existe junto. Mas a Polícia Militar, reconhecendo os riscos de uma transição brusca, optou por adotar essa tríade. A intenção é, no médio prazo, fazer com que o triângulo representativo da gestão para resultados (Figura 3) sirva para explicar o funcionamento do Nível Estratégico como um todo. Isto será possível quando a cultura organizacional estiver já amadurecida para lidar com indicadores de relacionamento entre os níveis Estratégico e Intermediário. Para isto, como visível na Figura 4 a seguir, cada seção do staff do Comandante-Geral está incumbida de uma ou mais Áreas de Resultados. E a cada uma dessas seções agrega-se um comitê de representantes do Nível Intermediário. Uma Área de Resultados em particular – a Gestão do Conhecimento e dos resultados globais – perpassa todo o staff e, nessa condição, liga-se às demais Áreas de Resultados. Os comitês recebem a numeração correspondente à seção staff à qual se vincula: 1 (Pessoal); 2 (Inteligência de Segurança Pública); 3 (Operações); 4 (Logística); 5 (Comunicação Organizacional) e 6 (Controle do Orçamento). Com esse arranjo, preservou-se o triângulo hierárquico (Figura 2), ao mesmo tempo em que foram introduzidas


inovações típicas do paradigma da chamada administração gerencial: Áreas de Resultados, comitês e equipes apoiadoras da gestão estratégica.

FIGURA 4Sistema de Gestão para Resultados da Polícia Militar de Minas Gerais

Fonte: Os autores, adaptado do Plano Estratégico 2009-2011 (MINAS GERAIS, 2009).

Nessa fase de transição, é necessário fazer com que os níveis Estratégico e Intermediário (Figura 2) voltem suas atenções, juntos, para a atividade-fim da Organização. Por isso, no Plano Estratégico foram traçados alguns indicadores finalísticos, como se vê a seguir:


Quadro 4Indicadores de Resultados Finalísticos da PMMG, para 2009-2011

RESULTADOS FINALÍSTICOSRELATIVOS A EVENTOS

DE DEFESA SOCIAL

SITUAÇÃO 2007

SITUAÇÃO 2008

META 2009

META 2011

Reduzir a taxa de homicídios por 100 mil habitantes.

18,73 NESP/FJP 17,87 16,5 14,58

Reduzir a taxa de homicídios entre jovens de 15 a 24 anos por 100 mil

habitantes.28,99 - A definir 25

Reduzir o número de homicídios relacionados com o tráfico e o uso de

drogas.- - Ano Base A definir

Reduzir a taxa de crimes violentos por 100 mil habitantes.

431,29 NESP/FJP 355,16 330 266

Reduzir a taxa de crimes violentos contra o patrimônio por 100 mil

habitantes.

362,53 NESP/FJP 293,97 276 222

Reduzir o número de acidentes de trânsito rodoviário com vítimas fatais. 1058 1121 1088 1024

Reduzir o número de acidentes de trânsito urbano com vítimas fatais. 2043 1992 1932 1817

Reduzir a taxa de violência doméstica contra mulher (homicídio e tentativa, estupro e tentativa, lesão corporal,

ameaça, vias de fato/agressão) em que o autor tenha relação familiar e/ou

afetiva com a vítima. (*1)

Ano Base A definir

Reduzir a reincidência (local/endereço) de registros de ocorrências

de Perturbação da Tranquilidade, do Sossego e Trabalho, da Poluição Sonora em níveis tais que resultem

danos à Saúde. (*2)

Ano Base A definir

Reduzir o medo de vitimização da população total (percentual da população

que afirma ter medo de vitimização).

60% (CRISP/ UFMG 2005)

53,06% (CRISP/

UFMG 2005)52% 30%

Aumentar a apreensão de armas de fogo. 12940 15866 15780 16837Nota: (*1) A população feminina de Minas Gerais foi considerada como denominador para o cálculo da taxa de ocorrências de violência

doméstica. A projeção desta população, a partir de 2009, foi traçada conforme relatório do IBGE, e calculada pelo Prof. Liz(*2) A fonte dos dados para a análise e avaliação será o REDS nos locais onde já foram implantados e planilha para os demais locais sem implantação do sistema REDS.

Fonte: Plano Estratégico 2009-2011 (MINAS GERAIS, 2009a).

Conforme apresentado no Quadro 4, os primeiros cinco indicadores definidos no planejamento estratégico da PMMG reportam-se ao que já havia sido pactuado com o Governo em 2007 (Quadro 2). O último indicador finalístico do Quadro 4 (“Aumentar a apreensão de armas de fogo”) tem relação com os aqueles contratualizados pelo Comando-Geral da Polícia Militar com o Governo, em 2008, ou seja, operações e apreensões de armas de fogo.


Esse Quadro de Indicadores Finalísticos contém resultados que não dependem apenas da PMMG, a exemplo da redução do número de acidentes de trânsito urbano. Esta cifra diz respeito também às políticas públicas municipais específicas para educação no trânsito. Então, o sucesso da Polícia Militar perante esse indicador exige um aprimoramento de sua relação com os municípios mineiros. O mesmo pode ser afirmado quanto à redução de homicídios entre jovens de 15 a 24 anos, porque os entes federativos municipais, bem como a União e algumas secretarias de Estado mineiras não diretamente ligadas à segurança pública, têm um papel muito importante na criação de condições de empregabilidade dessa faixa etária da população.

O que tudo isso indica é a necessidade que está posta para a PMMG, no sentido de fortalecer-se interorganizacionalmente. Boa parte dos resultados pretendidos exige a atuação continuada em mais de um mandato governamental. Por isso, a Polícia Militar mobilizou-se prospectivamente e desenvolveu um modelo de gestão de redes que tem por objetivo algum resultado na segurança pública (REIS, 2009). Esse modelo teórico10 é aplicável a qualquer município ou conjunto de órgãos liderados pelo Executivo, que tenha intenção de organizar-se para atuações conjuntas no longo prazo. Os elementos básicos desse estudo encontram-se em outro artigo, igualmente publicado nesta edição da Revista Segurança com Cidadania.

No Gráfico 1, foi mostrado que os crimes violentos iniciaram uma tendência de queda, coincidentemente alguns meses após a introdução do Controle Científico, mediante o qual PMMG passou a controlar melhor seu próprio desempenho. Essa inovação não pode ser considerada como a razão única da mudança na trajetória – antes ascencional – desses delitos na capital de Minas Gerais. Desde 2003, como já explicado na seção 2, o Governo de Minas vem fazendo importantes investimentos na integração territorial entre as polícias, dentre eles a melhoria salarial e o mais vultoso aporte de recursos logísticos para o policiamento, dentre todos os governos mineiros. Entretanto, o uso de indicadores na Polícia Militar ajuda a explicar esses resultados, pois foi o que de mais significativo ocorreu. Como a PMMG tem responsabilidade direta pela prevenção criminal, é possível que estudos posteriores possam aquilatar melhor como o uso de indicadores pode ser utilizado para explicar a estabilização e queda da criminalidade em Belo Horizonte, desde o final de 2004.

Os Gráficos 2 e 3 a seguir permitem notar que, no interior do Estado, a criminalidade violenta caiu por cerca de dois anos, em relação à capital, no período de 2003 a 2005. De certo modo isso pode ser explicado pela demora na expansão do uso de indicadores para o interior do Estado. É importante frisar

10 REIS, Gilberto Protásio dos. Projetos complexos de longo prazo na segurança pública: um estudo sobre vetores de análise e dimensões de gestão. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2009. (Monografia da Pós-Graduação em Gestão Estratégica da Segurança Pública)


que a queda da criminalidade no interior de Minas Gerais não pode ser atribuída somente ao uso de indicadores e à melhoria da gestão interna da Polícia Militar.

GRÁFICO 2Crimes violentos em Minas Gerais

Jan 1995 – Out 2009

GRÁFICO 3Crimes violentos em Belo Horizonte

Jan 1995 – Out 2009

Fonte: CINDS (2009). Fonte: CINDS (2009).

Pode-se então chegar a algumas conclusões, obviamente parciais e instigadoras de novos estudos.

7. cOnclUSãOA NGP é um desafiador convite à reformulação das práticas de

planejamento e coordenação da segurança pública. Em Minas Gerais, a Polícia Militar tem se mantido aberta às possibilidades e necessidades do uso de indicadores do desempenho operacional. Iniciou nesse sentido uma trajetória no final dos anos 90, então adstrita à idéia de fazer do georreferenciamento de ocorrências policiais a base para reuniões entre os responsáveis por unidades policiais diretamente encarregadas da prestação de serviços de segurança pública.

Em meados de 2004, a Organização conseguiu desenvolver indicadores para avaliar o desempenho dessas agências, já com uma lógica que tornaram possíveis conclusões mais objetivas e independentes em relação à percepção de avaliadores e avaliados. Em 2008, a PMMG expandiu a lógica de avaliação para o Nível Estratégico, com o propósito de fazer convergir o planejamento, a gestão e o controle de qualidade. Em ambos os movimentos de modernização recebeu do Governo do Estado o Prêmio Excelência em Gestão Pública. As perspectivas são animadoras e já se mostra possível a proposta ao Governo para que adote indicadores que ajudem a gerir, no longo prazo, a visão descrita no planejamento governamental de fazer de Minas Gerais uma referência nacional positiva, tanto de gestão como de resultados na segurança pública.


Em muito sintética análise, é possível afirmar que a Polícia Militar mineira está suficientemente amadurecida para começar a movimentar-se no sentido da incorporação de técnicas mais avançadas de gestão. Dentre elas estão a que permitirão a coordenação estratégica de longo prazo na segurança pública, perante objetivos que extrapolem as missões constitucionais da Organização e perpassem outros órgãos do Sistema de Defesa Social mineiro, ou ainda algum dos municípios do Estado. Um recente estudo nesse sentido (REIS, 2009) permite antever condições e tecnologias propícias para, a título de exemplo, o Comando da Polícia Militar propor ao Governo o acompanhamento de dimensões de análise que extrapolem o modelo de contratualizações em torno do tripé “custos-prazos-produtos”, que ora norteia boa parte do modelo de gestão para resultados governamental.

Outro exemplo é a possibilidade de trabalhar com a gestão por cenários, porque já se encontra desenvolvida tecnologia adequada às peculiaridades da Organização11, para que as informações sobre desempenho em indicadores pactuados com cada Governo sejam carreadas para uma percepção mais longeva, em termos de se, de fato, a Polícia Militar está na direção certa, perante as expectativas da sociedade, os desafios da criminalidade e a capacidade instalada de respostas na prestação de serviços de segurança pública.

Um desafio interno ligado a isso é a gestão do conhecimento, que é uma área nova no desenho de planejamento estratégico da PMMG e cuja operacionalização passa necessariamente pela adoção de técnicas que permitam identificar, testar e, se for o caso, disseminar boas práticas gerenciais compatíveis com a transição da administração burocrática para a NGP. Dito de outro modo, é necessário que a produção doutrinária da Polícia Militar seja alinhada a esse movimento, repetindo assim um comportamento organizacional que tem garantido à PMMG, desde a década de 1960, produzir planejamentos compatíveis com as necessidades sociais12.

A gestão para resultados na segurança pública em Minas Gerais foi citada pela Veja (edição de 2 de novembro de 2009) como um dos principais fatores responsáveis pelo êxito na estabilização e queda da criminalidade no Estado. De sua parte, a PMMG está convicta de que o uso de indicadores na gestão operacional e administrativa deve constar de quaisquer estratégias adotadas doravante. A partir de agora, indicadores mais complexos poderão ser propostos pela Organização ao Governo, para subsidiar a manutenção dos atuais rumos do Sistema de Defesa Social em mandatos sucedentes.

11 FERNANDES, Sérgio Henrique Soares. Planejamento orientado por cenários: contribuições para aplicação na Polícia Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte: Academia de Polícia Militar; Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, 2009. (Monografia da Especialização em Gestão Estratégica da Segurança Pública)

12 SOUZA, Renato Vieira de. Do Exército estadual à Polícia de Resultados: crise e mudança de paradigma na produção doutrinária da Polícia Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2003. (Dissertação do Mestrado em Administração Pública)



BRASIL, Presidência da República. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Diário Oficial, 5 maio 2000.

FERNANDES, Sérgio Henrique Soares. Planejamento orientado por cenários: contribuições para aplicação na Polícia Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte: Academia de Polícia Militar; Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, 2009. (Monografia da Especialização em Gestão Estratégica da Segurança Pública).

MINAS GERAIS, Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Acordo de Resultados que entre si celebram o Governador do Estado de Minas Gerais e Secretaria de Estado de Defesa Social, Corpo de Bombeiros de Minas Gerais, Polícia Civil do Estado De Minas Gerais, Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, Polícia Militar do Estado de Minas Gerais, com a interveniência da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e da Secretaria de Estado da Fazenda. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Disponível em: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/ seds/acordo_de_resultados_seds.doc. Acesso em: 28 jan. 2008.

REIS, Gilberto Protásio dos. Criação do conhecimento interorganizacional na segurança pública. Belo Horizonte: Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, 2009a. (Dissertação do Mestrado em Administração Pública).

______. Projetos complexos de longo prazo na segurança pública: um estudo sobre vetores de análise e dimensões de gestão. Belo Horizonte: Centro de Pós-Graduação e Pesquisa da Polícia Militar, 2009b (Monografia da Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão Estratégica da Segurança Pública).

______. A Engenharia de produção aplicada às organizações de serviços em segurança pública: um estudo exploratório. In: Revista O Alferes. Belo Horizonte: Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar de Minas Gerais, v. 20, nº 60, jul-dez. 2006a, p. 11-49.

______. Avaliação do desempenho de agências policiais-militares: análise da cientificidade. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2006b. (Monografia da Pós-Graduação Lato Sensu em Segurança Pública).

SOARES, Luis Eduardo. Sísifo e as políticas de segurança no Brasil. Porto Alegre: Gráfica Santa Rita, 2005.

SOUZA, Renato Vieira de; REIS, Gilberto Protásio dos. O controle da polícia no Brasil: uma introdução ao “Controle Científico da Polícia”. In: Revista O Alferes, n. 58. Belo Horizonte: Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar de Minas Gerais. Jul-dez, 2005, p. 11-61.

SOUZA, Renato Vieira de. Do Exército estadual à Polícia de Resultados: crise e mudança de paradigma na produção doutrinária da Polícia Militar de Minas Gerais. Belo Horizonte:


Fundação João Pinheiro, 2003. (Dissertação do Mestrado em Administração Pública).

______. Intervenção dos Estados em conflitos agrários: proposta de modelo brasileiro para as Polícias Militares. Brasília-DF, 2006. (Projeto desenvolvido a partir de seleção no Concurso Nacional de Pesquisa em Segurança Pública e Justiça Criminal).

Avaliação de Desempenho em Segurança Pública|63

Avaliação de Desempenho emSegurança Pública

Marcelo Durante1

Doriam Borges2

1. IntROdUçãO

As organizações que utilizam algum tipo de planejamento estratégico, dentro do qual se definem objetivos e metas a serem atingidas, necessitam de acompanhamento para o aperfeiçoamento das suas ações, baseado em procedimentos científicos de coleta e análise de informação sobre o conteúdo, estrutura, processo, resultados e/ou impactos de políticas, programas, projetos ou quaisquer intervenções planejadas na realidade (Rua, 2000).

Conforme podemos ver na Figura 1, o Ciclo de Gestão de qualquer organização passa por seis etapas: (1) verificar qual a demanda da sociedade; (2) planejar um programa ou política pública que intervenha sobre o problema; (3) executar o programa ou política pública; (4) monitorar o programa; (5) avaliar o programa; e, finalmente, (6) analisar os resultados da avaliação e do monitoramento com o objetivo de reorganizar o programa de maneira que este seja mais eficiente, eficaz e efetivo.

A avaliação representa um potente instrumento de gestão na medida em que pode (e deve) ser utilizada durante todo o ciclo da gestão, subsidiando desde o planejamento e formulação de uma intervenção, o acompanhamento de sua implementação, os consequentes ajustes a serem adotados, até as decisões sobre sua manutenção, aperfeiçoamento, mudança de rumo ou interrupção. Além disso, a avaliação pode contribuir para a viabilização de todas as atividades de controle interno, externo, por instituições públicas e pela sociedade levando maior transparência e accountability às ações de governo. Por isso, Mokate (2002) defende que uma das características-chave da avaliação deve ser sua integração a todo o ciclo de gestão, desenvolvendo-se simultaneamente a ele desde o momento inicial da identificação do problema.

1 Doutor em Sociologia. Professor adjunto do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de Viçosa.2 Doutor em Sociologia. Professor e pesquisador da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, UERJ (PNPD/CAPES).


Figura 1Ciclo de Gestão

Revisão dosProgramas

Avaliação

Monitoramento

Execuçãodos Programa

Planejamentoexpresso em Programas

Impacto naSociedade

Problema ouDemanda daSociedade

Fonte: PPA (Plano Plurianual) – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Dessa maneira, as organizações públicas devem ser sistematicamente avaliadas, de tal maneira a provocar um processo de retroalimentação que permitirá à organização rever estratégias e métodos de trabalho, e, por conseguinte, minimizar os efeitos da tendência à entropia e ao isolamento burocrático, tão comum em organizações públicas. Guimarães (1998) diz que é por intermédio da avaliação do que é produzido, que a organização consegue se reciclar e sobreviver em ambientes turbulentos e mutáveis. A avaliação do produto final de uma organização ou do trabalho necessário a produzi-lo é uma função estratégica nas organizações modernas.

A idéia de avaliação de desempenho diz respeito à averiguação dos resultados obtidos de uma determinada ação, seja ela um projeto, programa ou política pública. Esta ação, por sua vez, pressupõe a competência, que é a capacidade de um indivíduo ou grupo em executá-la, e, em certos casos, a eficiência, que é a virtude de produzir algum efeito tendo em vista uma relação de custos e benefícios. Segundo Pereira (2001), avaliar o desempenho “significa julgá-lo ou atribuir-lhe um conceito diante de expectativas preestabelecidas” (Pereira, 2001, p.197). Sendo assim, a avaliação de desempenho é um instrumento que possibilita ao gestor conhecer os resultados e impactos da ação de uma organização ou instituição, visando estabelecer, periodicamente, contratos com os agentes ligados ao projeto ou política avaliada acerca dos resultados que são esperados da organização, buscando “acompanhar os desafios propostos, corrigindo os rumos quando necessário, e avaliar os resultados alcançados” (Pontes, 2002,


p.24). Os resultados alcançados derivam do planejamento estratégico definido pelos gestores da organização ou departamento avaliado.

De forma geral, um dos principais objetivos da avaliação de desempenho é disponibilizar uma informação fidedigna a respeito do desempenho da instituição, a fim de que esta possa apoiar a tomada de decisão nos diversos subsistemas e gerenciamento. Além disso, a avaliação de desempenho permite um controle sobre os resultados que ela exerce, contribuindo para o planejamento organizacional, que, consequentemente, pode possibilitar o aumento da produtividade das ações realizadas. Todas as organizações deveriam apresentar resultados, independentemente de serem públicas ou serem privadas.

De acordo com Grateron (1999), o maior desafio da avaliação de desempenho é a criação de indicadores que superem a dificuldade de fixar e quantificar os objetivos sociais, sobretudo no que se refere a atividades realizadas pela Administração Pública. Nesse sentido, nos próximos capítulos apresentaremos os instrumentos para a construção de indicadores de desempenho de segurança pública.

2. O USO de IndIcAdOReS pARA AVAlIAçãO de deSeMpenHO de SegURAnçA públIcA

As avaliações são fundamentais para a introdução da correção de rumos no decorrer do processo de implementação de projetos e programas sociais, planejamento estratégico e políticas públicas. Avaliar é atribuir valor, medir grau de eficácia, eficiência, efetividade das ações. Assim compreendida, a avaliação identifica processos e resultados, quantifica e qualifica dados de desempenho, compara, analisa, informa e propõe, permitindo o aprimoramento das atividades desenvolvidas do projeto ou programa estudado.

A definição do que seja avaliação, segundo a UNICEF (1990), é de um exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em curso, que contemple o seu desempenho, implementação e resultados, com vistas à determinação de sua eficiência, efetividade, eficiência e a relevância de seus objetivos. Sendo assim, o propósito da avaliação é guiar os tomadores de decisão, orientando-os quanto à continuidade, necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma determinada política ou programa.

Do ponto de vista conceitual, o trabalho de acompanhamento e avaliação tem de abranger todo o ciclo de vida do projeto ou programa avaliado. Por isso, a metodologia de avaliação contempla os três momentos distintos: antes, durante e após o término da execução. Neste sentido, será apresentado algum comentário sobre os métodos de avaliação de políticas públicas, chamados de avaliação “antes e depois, com grupo de controle” e avaliação em processo. No primeiro tipo de avaliação é preciso observar e medir o fenômeno que se


pretende modificar antes da intervenção da política pública. Freqüentemente estas avaliações fazem parte de diagnósticos que podem ou não dar origem, na sequência, a políticas públicas. Feita a intervenção, deve-se medir novamente o fenômeno após certo tempo, para fazer um balanço dos resultados da política ou do esforço, e com isso tirar lições sobre a experiência avaliada. A avaliação realizada após a execução normalmente refere-se à análise da eficácia e efetividade do programa e é útil para rever, repensar e redesenhar a política pública. Além disto, para ter certeza de que a mudança no fenômeno não foi devida a fatores externos à política pública, é preciso medir também, nos dois períodos, outro grupo que não tenha sofrido esta intervenção. Este é chamado “grupo de controle”, que deve ser, na medida do possível, o mais parecido com o grupo em que foi implementada a política pública. Idealmente, a única diferença entre os dois grupos deve ser a intervenção que está sendo realizada.

A avaliação em processo, por sua vez, tem a particularidade de ser preventiva da eficiência e até mesmo da eficácia, dependendo da metodologia e dos instrumentais que são utilizados. Este tipo de avaliação é fundamental para a introdução da correção de rumos no decorrer do processo de implementação de políticas públicas. Essa avaliação é muito sensível politicamente porque afeta diretamente os responsáveis políticos e técnicos pela condução das políticas. A avaliação em processo destina-se a problematizar, em profundidade, a direção, os produtos e os resultados que a política esteja produzindo, mas enquanto ela está sendo implementada.

Em instituições públicas, entre elas destacamos as de segurança pública, é de suma importância a avaliação de desempenho. O desempenho no âmbito das instituições públicas é a capacidade da instituição atingir seus objetivos através da implementação de estratégias adotadas dentro do seu processo de planejamento. Esse desempenho deve ser medido e avaliado, de tal maneira que as instituições públicas, seus departamentos ou até mesmo suas ações sejam aperfeiçoadas.

Como ferramenta essencial para realizar a avaliação de desempenho, destacamos os indicadores de desempenho. A criação de um sistema de indicadores de desempenho pode ser um instrumento para avaliação das instituições de segurança pública e um autocontrole dos resultados do seu desempenho. Por outro lado, permite comparar o desempenho da instituição gestora com outras similares. Permite, ainda, destacar os pontos fortes e fracos dos diferentes setores das entidades gestoras, de maneira que sejam adotadas medidas corretivas para a melhoria da produtividade, dos procedimentos e das rotinas de trabalho. Por fim, permite a monitorização dos resultados das decisões dos gestores facilitando a implementação de um sistema de gestão da qualidade. Os indicadores de desempenho devem proporcionar informações no que diz respeito aos objetivos das instituições e facilitar as tomadas de decisão, bem como o redirecionamento de ações que estão sendo desenvolvidas.


Segundo Teixeira e Santana (1995), um sistema de indicadores funciona como um instrumento de racionalização e modernização da gestão. Esse sistema delimita o campo observável da ação a ser desenvolvida, facilitando a identificação dos objetivos e metas a serem perseguidos pela instituição. Um sistema de indicadores de desempenho bem planejado e bem estruturado oferece a possibilidade de um grau maior de compromisso com resultados durante a discussão e execução de programas mediante a determinação de metas de desempenho que expressem os sucessos esperados em termos de quantidade e qualidade dos serviços prestados e da eficiência, eficácia e efetividade com que são oferecidos (Cardoso, 2001). Entretanto, o que são indicadores? No sentido de fundamentar a definição de critérios e indicadores de desempenho, são necessárias algumas considerações sobre indicadores, suas características essenciais e critérios de geração e classificação. Assim, na próxima seção discutiremos a definição de indicadores.

3. fUndAMentOS pARA A cOnStRUçãO de IndIcAdOReS de deSeMpenHO de SegURAnçA públIcA

Em projetos sociais, indicadores são parâmetros qualificados e/ou quantificados que servem para detalhar em que medida os objetivos de um projeto foram alcançados, dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade específica, que permitem desta forma tirar conclusões sobre o desenvolvimento dos fenômenos sociais que são o foco de abordagem do projeto social.

Sendo assim os indicadores são expressões numéricas de fenômenos quantificáveis, representando fenômenos sociais politicamente relevantes, que não podem ser medidos diretamente. Como o próprio nome sugere, os indicadores são uma espécie de “marca” ou sinalizador, que busca expressar algum aspecto da realidade sob uma forma que possamos observá-lo ou mensurá-lo. A primeira decorrência desta afirmação é, justamente, que eles indicam, mas não são a própria realidade. Baseiam-se na identificação de uma variável, ou seja, algum aspecto que varia de estado ou situação, variação esta que consideramos capaz de expressar um fenômeno que nos interessa.

Os indicadores sociais devem possuir duas características fundamentais:

• Validade: A validade de um indicador corresponde ao grau de proximidade entre o conceito e a medida, ou seja, sua capacidade de refletir, de fato, o conceito abstrato que o indicador se propõe a “operacionalizar” ou “substituir” (Jannuzzi, 2001, p.26).

• Relevância: Enquanto propriedade desejável de um indicador social, a relevância diz respeito à pertinência desse indicador para a tomada de decisão acerca dos problemas sociais.


Os indicadores podem ser utilizados para medir ou revelar elementos relacionados a diversos aspectos sociais. Podem, por exemplo, medir a disponibilidade de bens, serviços e conhecimentos, ou captar processos em termos de intensidade e sentido de mudanças. Dessa forma, os indicadores podem se referir a aspectos tangíveis e intangíveis da realidade. Os tangíveis são os facilmente observáveis e aferíveis quantitativa ou qualitativamente, como renda, escolaridade, saúde, organização, gestão, conhecimentos, habilidades, formas de participação, legislação, direitos legais, divulgação, oferta etc. Já os intangíveis são aqueles sobre os quais só podemos captar parcial e indiretamente envolvendo algumas manifestações: consciência social, auto-estima, valores, atitudes, estilos de comportamento, capacidade empreendedora, liderança, poder, cidadania.

Um bom indicador para monitoramento e avaliação de resultados deve apresentar as seguintes características:

• Ser coerente com a visão e com a concepção que as organizações têm sobre os objetivos;

• Considerar as particularidades do contexto, e ser desenvolvido a partir de um bom conhecimento da realidade na qual se vai intervir;

• Ser bem definido, preciso e representativo no que se refere aos aspectos centrais da estratégia do projeto, sem ter pretensão de dar conta da totalidade;

• Ser simples, capaz de ser compreendido por todos, e não apenas por especialistas, sem ser simplista;

• Ser viável do ponto de vista operacional e financeiro;

• Fornecer informações relevantes e em quantidade que permite a análise e a tomada de decisão;

• Utilizar para a sua elaboração as fontes confiáveis de informação existentes.

A utilização de indicadores de desempenho nas instituições de segurança pública apresenta algumas vantagens, sejam elas:

• Possibilita a avaliação do desempenho global da instituição de segurança pública, por meio da avaliação de seus principais projetos, ações e/ou departamentos;

• Permite o acompanhamento e a avaliação de desempenho ao longo do tempo;

• Possibilita focar as áreas relevantes do desempenho e expressá-las de forma clara, induzindo um processo de transformações estruturais e funcionais que permite eliminar inconsistências entre a missão da instituição, sua estrutura e seus objetivos prioritários;


• Ajuda o processo de desenvolvimento organizacional e de formulação de políticas específicas de segurança pública de médio e longo prazo;

• Melhora o processo de coordenação organizacional, a partir da discussão fundamentada nos resultados e o estabelecimento de compromissos entre os diversos setores de cada instituição de segurança pública;

• Possibilita a incorporação de sistemas de reconhecimento de bom desempenho e alcance dos resultados esperados.

A escolha dos indicadores de desempenho em um projeto ocorre em função dos ângulos que se quer avaliar:

• Eficácia: É a medida do grau em que as metas fixadas para um determinado projeto ou política pública foram alcançadas em termos do trabalho executado.

• Eficiência: Melhor relação custo versus produto/serviço entre os recursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto ou política pública frente a padrões estabelecidos.

• Efetividade: O grau em que o projeto ou política pública alcança os resultados e os impactos pretendidos junto ao seu público alvo e sobre o problema social abordado. Cabe salientar que a eficácia e a eficiência de um projeto não garante a sua efetividade.

3.1. IndIcAdOReS de efIcÁcIAO objetivo de qualquer instituição de segurança pública é prover a

segurança e a qualidade de vida da população, ou seja, reduzir a incidência de crimes, acidentes de trânsito e atos de desordem, procurando manter a ordem na sociedade. Quando estamos medindo a eficácia das instituições de segurança pública, somos capazes de verificar se a intervenção de alguma política ou programa alcançou as metas estabelecidas ou cumpriu os objetivos pré-determinados em termos do trabalho executado. Deve haver indicadores capazes de identificar em que medida as ações pretendidas estão sendo executadas, com que frequência e onde estão ocorrendo. Seguindo uma lógica de análise centrada na causa e efeito das ações, nossa avaliação da eficácia estaria centrada, portanto, na quantificação do remédio aplicado sobre a causa, ou seja, o trabalho executado. Este processo envolve continuamente, tanto a sistematização de informações administrativas das unidades operacionais, quanto à coleta de informações junto à própria população que procurou à polícia (clientes do serviço prestado).


3.2. IndIcAdOReS de efetIVIdAdeO objetivo dos indicadores de efetividade se relaciona, entre outras

coisas, com a avaliação acerca de como uma organização cumpre sua missão, alcança seus propósitos e se adapta a novas e constantes mudanças no ambiente, como afirma Bertucci (2000). Embora muitas vezes a definição de efetividade organizacional esteja atrelada a outros indicadores organizacionais de desempenho, como os de eficiência e eficácia, isso ocorre devido ao fato de que todos esses indicadores buscam, na verdade, evidenciar a necessidade da sobrevivência das organizações. A escolha das dimensões de desempenho e efetividade e do modo como são mensuradas, em grande parte, é função de quem está fazendo a avaliação, assim como a escolha do modo como serão utilizados os dados obtidos. Seguindo uma lógica de análise centrada na causa e efeito das ações, nossa avaliação da efetividade estaria centrada, portanto, na quantificação do efeito atingido sobre o problema público a partir da intervenção nas suas causas.

3.3. IndIcAdOReS de efIcIêncIAAs premissas decisórias estabelecidas pelo SUSP (Sistema Único de

Segurança Pública) deixam claro que não podemos aceitar a disposição que predominou na gestão das ações de segurança pública nas últimas décadas, traduzida pela seguinte expressão: “reduzir a violência e criminalidade a qualquer custo”. Assim, verificamos que é necessário, além de mensurar o impacto das ações, avaliar também o modo como esses resultados foram alcançados, ou seja, avaliar se os órgãos de segurança pública estão executando as ações obedecendo aos requisitos básicos necessários para alcançar os melhores resultados. Assim, os indicadores de eficiência constituem uma poderosa ferramenta no auxílio à tomada de decisão, uma vez que reflete o desempenho interno de produtividade da organização e quão bem os recursos são utilizados. A utilização deste tipo de indicadores pode ajudar aos gestores a minimizarem os custos de aquisição dos recursos utilizados na consecução de uma ação, sem comprometer a qualidade desejada. A eficiência pode ser medida pela relação entre os resultados alcançados e os recursos utilizados. Seguindo uma lógica de análise centrada na causa e efeito das ações, nossa avaliação da eficiência estaria centrada, portanto, na quantificação da relação entre trabalho executado, ação empreendida sobre a causa, e os recursos utilizados para a execução deste trabalho.

Tendo definido os ângulos de análise, é importante partir para a temática que se quer avaliar. Para avaliar as instituições de segurança pública é importante entender quais as suas atividades e o que representa “segurança pública”. Numa sociedade em que se exerce democracia plena, a segurança pública garante a proteção dos direitos individuais e assegura o pleno exercício da cidadania. A


segurança pública enquanto atividade desenvolvida pelo Estado é responsável por empreender ações de prevenção e repressão e oferecer estímulos ativos para que os cidadãos possam conviver, trabalhar, produzir e se divertir, protegendo-os dos riscos a que estão expostos. As instituições responsáveis por essa atividade atuam no sentido de inibir, neutralizar ou reprimir a prática de atos socialmente reprováveis, assegurando a proteção coletiva e, por extensão, dos bens e serviços, sejam elas: as Polícias Estaduais, a Polícia Federal, as Guardas Municipais, a Perícia e os Corpos de Bombeiros.

Bailey (1996) comenta que é necessário avaliar as polícias nos termos que reflitam as necessidades públicas e o que a própria instituição possa alcançar. Além de apoio e de funções de gestão, as forças policiais são tradicionalmente divididas em duas áreas fundamentais da atividade operacional: ostensiva e investigativa. As funções destes dois papéis são tão diferentes que é necessário um conjunto independente de indicadores para cada área de atividade. Estudos em vários países mostram que as polícias que realizam o trabalho ostensivo passam boa parte do tempo em atividades que não necessariamente se relacionam ao controle do delito, ou seja, algumas atividades são de manutenção da ordem e outras são assistenciais, como por exemplo, o controle de tráfego e grandes eventos, auxílio de emergência etc. Vale ressaltar que as atividades assistenciais contribuem para uma melhor imagem da organização e para uma melhor relação com a comunidade em que os agentes de segurança pública estão inseridos, reforçando a idéia de serviço à sociedade.

Na construção dos indicadores de desempenho de segurança pública é muito importante verificar os resultados finais obtidos pela instituição avaliada, e não apenas os esforços para consegui-los – do que adiantaria ter um maior efetivo se este não consegue diminuir a insegurança da população.

Segundo Cano (2002) a avaliação policial deve ser dividida em três âmbitos:

• O desempenho individual de cada polícia: este ponto é de grande utilidade gerencial para os dirigentes das organizações policiais que decidem sobre quais os agentes exercerão cada atividade;

• O impacto do novo programa de trabalho policial: todas as inovações operacionais devem ser avaliadas para conhecer os seus resultados e limites;

• A qualidade da organização policial e seu conjunto: temos uma boa polícia? Como deveríamos melhorar nossa polícia? Este é o mais difícil dos três tipos de avaliação, uma vez que precisa de uma multiplicidade de dimensões, abordagens e indicadores, ademais, é importante considerar as limitações dos dados existentes.


A sociedade quer conhecer o desempenho das instituições de segurança pública, bem como os gestores dessas instituições também precisam ter uma medida que avalie os resultados obtidos pelas suas ações, em parte para satisfazer exigências de prestação de contas externas, ou então, para estabelecer uma forma de responsabilização dentro das suas organizações que poderia centrar a sua atenção no alcance de bons resultados. Assim, a criação de um sistema de indicadores de desempenho de segurança pública torna-se fundamental no exercício da gestão pública e para a qualidade dos serviços prestados à sociedade. Para tanto, a seguir apresentaremos as principais fontes de dados para a construção de indicadores de desempenho de segurança pública.

4. fOnte de dAdOSNa construção de indicadores de desempenho de segurança pública

é necessário o uso de informações confiáveis que representem as instituições avaliadas. Existem duas maneiras de obter dados sobre a incidência da criminalidade para a construção de sistemas de indicadores de desempenho. Uma através de pesquisas do tipo survey, também chamadas pesquisas amostrais. As pesquisas do tipo survey são pesquisas quantitativas com questionário estruturado aplicado apenas a uma parte da população estudada. Quando necessitamos de informações sobre um grupo determinado, não precisamos investigar todos os indivíduos, ou seja, não há a necessidade de realizar um censo (obter informações sobre TODAS as pessoas do grupo). Podemos trabalhar com uma amostragem estatística, que é um procedimento através do qual torna possível conhecer as características de um grande grupo de pessoas referindo-se a um número bem menor de indivíduos. Como exemplo de pesquisas do tipo survey, podemos citar as de intenção de voto, as pesquisas de vitimização, e também as várias pesquisas realizadas pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), como a Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar, Pesquisa de Orçamento Familiar, Pesquisa Mensal de Emprego etc.

Outra fonte de dados constitui os registros de ocorrência, os quais, diferentemente das pesquisas amostrais, são resultados de procedimentos que devem ser efetuados quando um tipo de crime ocorre ou a instituição recebe algum chamado. Por exemplo, quando ocorre um crime, este deve ser comunicado às autoridades, e nesse momento é preenchido um registro administrativo, neste caso, o boletim ou registro de ocorrência; ou quando um guarda municipal é chamado para atuar na mediação de algum conflito, um talão também é preenchido com as descrições das atividades realizadas3. O agrupamento dos vários registros das atividades conforma um banco de dados sobre o trabalho da instituição. O mesmo ocorre com a declaração de óbito, que, segundo a legislação 3 Vale ressaltar que nem todas as guardas municipais, bem como outras instituições de segurança, possuem informações

sobre todas as suas atividades, mas já existem modelos interessantes que estão sendo aplicados.


brasileira, é um documento obrigatório para o sepultamento. E também neste caso, o agrupamento das várias declarações de óbito constitui uma fonte de dados que provem de registros oficiais.

Além destas duas maneiras de obter dados sobre criminalidade e violência, outra fonte utilizada na construção de indicadores de desempenho são os dados administrativos das instituições de segurança pública, que possuem informações sobre os recursos humanos e materiais, os custos, enfim, um conhecimento importante para controle, aperfeiçoamento e gestão das instituições de segurança pública.

Por fim, outra fonte de informações para sistemas de avaliação de desempenho está relacionada à realização de estudos de caso. Os estudos de caso envolvem a descrição e explicação abrangente dos muitos componentes de uma determinada situação social. Neste contexto, realiza-se uma pesquisa sobre determinado indivíduo, família, grupo ou comunidade para examinar detalhadamente aspectos variados da sua vida. A observação participante constitui um tipo de estudo de caso e ocorre quando o pesquisador é participante no evento ou grupo social estudado. A efetivação da observação participante busca facilitar o processo de coleta de informações mais detalhadas, mas a sua desvantagem é que o pesquisador dificilmente consegue manter procedimentos sistemáticos de pesquisa. Enquanto a maioria das técnicas de pesquisas busca chegar diretamente ao conhecimento generalizado, o estudo de caso busca o conhecimento abrangente de um só caso. Para que o conhecimento elaborado a partir do estudo de caso seja integrado continuamente ao sistema de avaliação de desempenho, a realização do estudo de caso deve seguir um roteiro de coleta de dados padronizado para as diversas regiões e instituições onde for aplicado.

Vale ressaltar que o levantamento dos dados por essas fontes é resultado de diversas relações sociais, que devem ser cuidadosamente consideradas na análise, para assegurar a credibilidade do estudo (Zaluar, 2001; Borges, 2004; Lima, 2005). O modo com que o responsável pelo registro realiza sua tarefa, seja ele um policial servindo na rua ou numa delegacia, um escrivão de justiça ou ainda um médico no hospital ou no Instituto Médico Legal (IML), influencia a base que caracteriza o sistema de dados estatísticos. E, mesmo existindo categorias preestabelecidas, o registro sempre é feito baseando-se na interpretação de um indivíduo sobre aquilo que presenciou ou percebeu como sendo realidade. Além disso, muitas instituições de segurança pública no Brasil não possuem um sistema de informação ainda. Assim, torna-se necessário que todas as organizações estejam inseridas em uma cultura da informação, que venha ajudar na implementação de indicadores de desempenho, bem como em planejamento estratégico baseados em resultados.


4.1. fOnteS de InfORMAçãO: AS pOlÍcIAS eStAdUAISDe acordo com a Constituição de 1988, as polícias estaduais se dividem

em duas: a polícia militar, responsável pelo policiamento ostensivo, e a polícia civil, responsável pelos procedimentos judiciários e investigativos. As estatísticas criminais podem ser coletadas a partir dos BO – Boletim de Ocorrência – que é um documento oficial emitido pelas delegacias de polícia quando é registrada uma queixa. Na polícia militar o documento preenchido quando há algum atendimento é chamado TRO – Talão de Registro de Ocorrência. Além do TRO preenchido, a polícia militar recebe chamadas via telefone que configuram outra fonte de informação. Fora estas fontes de informação relativas à situação da incidência da criminalidade, vale ressaltar que as informações administrativas dos órgãos estaduais de segurança pública também constituem uma importante fonte de informações para os sistemas de avaliação de desempenho.

4.2. fOnteS de InfORMAçãO: gUARdAS MUnIcIpAISA Constituição de 1988 autoriza os Municípios a constituírem Guardas

Municipais visando à proteção de seu patrimônio, bens e serviços. Esse papel de segurança patrimonial tem sido bastante ampliado e redefinido sem que se viole o preceito constitucional. Segundo o artigo 144, § 8º “os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Assim, as atividades das Guardas Municipais são uma fonte de dados de suma importância para a construção de indicadores de desempenho e para o alcance do desejo da sociedade, ou seja, a redução da criminalidade e controle da ordem social. Através de informações oriundas das atividades das Guardas Municipais é possível inferir um conjunto de informações que oferecem um retrato geral da situação dos municípios no que diz respeito à criminalidade e desordem nos municípios. Vale ressaltar também que as informações administrativas das guardas municipais também constituem uma importante fonte de informações para os sistemas de avaliação de desempenho.

4.3. fOnteS de InfORMAçãO: SenASpA SENASP – Secretaria Nacional de Segurança Pública – é outra fonte

de informação para sistemas de avaliação de desempenho. Em 2009 administrava dois sistemas nacionais de coleta de informações: Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESPJC) e o Sistema Nacional de Monitoramento do Sistema Único de Segurança Pública.

O SINESPJC, que teve sua implantação iniciada em 2003, previa a criação de 6 módulos que se inter-relacionavam dentro de uma perspectiva de gestão:


(1) Ocorrências Criminais e Atividades de Segurança Pública

Unidade de Coleta: estado e municípios (maior que 100 mil habitantes)

Periodicidade: mensal

Instrumento: coleta via web junto às Secretarias Estaduais de Segurança Pública que totalizarão os dados enviados pelas diversas agências do sistema de justiça criminal

Instituições Pesquisadas: polícia civil, polícia militar e corpos de bombeiros

Informações Coletadas:

Atividades Policiais - Incidentes registrados, Incidentes encontrados, Incidentes investigados, Crimes resolvidos, Crimes não resolvidos, Suspeitos detidos e Serviços prestados.

Incidentes Criminais – Incidentes, Vítimas (sexo, raça e idade) e Ofensores (sexo, raça e idade).

(2) Perfil das Instituições de Segurança Pública

Unidade de Coleta: órgãos de segurança pública e justiça criminal

Periodicidade: anual

Instrumento: questionários impressos distribuídos por correio

Instituições Pesquisadas: polícia civil, polícia militar, corpos de bombeiros, guarda municipal, DEAMs, DPCAs, Institutos de Medicina Legal, corregedorias, etc

Informações Coletadas: Recursos e Estrutura - Efetivo (formação, idade, sexo, raça, posição hierarquia, atividade, etc), Recursos financeiros gastos por atividade, Recursos materiais por tipo e atividade, Edificações, Estrutura organizacional, Descrição dos processos internos de decisão, Distribuição das unidades policiais por região geográfica, Mecanismos de controle de ação policial.

(3) Cadastro Nacional de Mortes Violentas

Unidade de Coleta: incidentes de homicídio


Instrumento:

Coleta via web junto às Secretarias Estaduais de Segurança Pública que totalizarão os dados enviados pelas delegacias da polícia civil e pelo ministério público

Parceria com o Ministério da Saúde/DATASUS para coleta de informações relativas ao perfil dos homicídios ocorridos em todos os municípios brasileiros.

Instituições Pesquisadas: polícia civil, ministério público e Ministério da Saúde / DATASUS


Informações Coletadas:

Característica dos homicídios: localização espacial e temporal, número total de ofensores e vítimas, tipo de arma empregada, latrocínio (especificação do bem), situação da investigação, envolvimento com drogas

Característica das vítimas e ofensores: idade, sexo, raça, relação entre vítima e ofensor.

Encaminhamento dos Inquéritos: datas do fluxo de encaminhamento dos inquéritos e instauração das denúncias.

(4) Monitoramento da Ação Policial

Unidade de Coleta: órgãos de segurança pública em âmbito estadual e municipal


Instrumento: coleta via INFOSEG junto às ouvidorias e corregedorias e via Rede EAD junto aos profissionais de segurança pública.

Instituições Pesquisadas: ouvidorias, corregedorias e profissionais de segurança pública

Informações Coletadas: Resultados das ações empreendidas – Caracterização dos processos empreendidos pelas Ouvidorias e Corregedorias e opinião dos profissionais quanto a sua situação de trabalho nos órgãos de segurança pública.

ARQUITETURA DO SINESPJC EM 2009

PERIODICIDADE BASES DO SISTEMA FONTES DE DADOS

Mensal

Ocorrências Criminais

e Atividades de

Segurança Pública

Polícia Civil

Polícia Militar

Corpo de Bombeiros

Guardas Municipais

Polícia Cívil

Polícia Militar

Corpo de Bombeiros

Guardas Municipais

Institutos de Medicina Legal

Cadastro Nacional de

Mortes Violentas

Polícia Civil

Sistema Único de Saúde

Ouvidorias

Corregedorias

Polícia Militar e Civil

Organizações do Sistema

de Justiça Criminal

Institutos de Pesquisa

Monitoramento da

Ação Policial

Fluxo Sistema

Justiça Criminal

Pesquisa Nacional

de Vitimização

Perfil das Instituições

de Segurança Pública

Base 1

Base 3

Base 4

Base 6

Base 5

Base 2

Anual

Anual

Anual


(5) Pesquisa Nacional de VitimizaçãoConsiderando os altos custos relacionados à execução de pesquisas

de vitimização e a necessidade de que estas pesquisas sejam realizadas periodicamente, sem a qual o rendimento dos seus resultados adquire pouca relevância para o planejamento, execução e avaliação das políticas de segurança pública, nosso departamento concebeu o projeto da seguinte forma:

Unidade de Coleta: representatividade de Unidades da Federação e municípios com população acima e abaixo de 100 mil habitantes


Instrumento: pesquisa amostral por questionário em papel

Instituições Pesquisadas: comunidade

Informações Coletadas: Incidência da criminalidade, Perfil das vítimas, Perfil dos agressores, Característica do delito, Relacionamento entre polícia e comunidade, Caracterização do ambiente urbano onde ocorrem os delitos e Presença de Armas de Fogo na Comunidade

(6) Fluxo do Sistema de Justiça CriminalUnidade de Coleta: Unidades da Federação


Instrumento: questionário em papel

Instituições Pesquisadas: Polícia Civil, Ministério Público, Judiciário e Organizações Prisionais

Informações Coletadas: Atividades Desenvolvidas – número de atividades e caracterização do perfil das vítimas e ofensores atendidos.

O Sistema de Monitoramento da Implantação do SUSP foi criado em 2004 com o objetivo de promover um monitoramento anual de como as principais ações preconizadas pelo Programa do Governo Federal em relação à implantação do SUSP vêm sendo executadas pelos órgãos estaduais de segurança. Neste contexto, a coleta de dados observou critérios qualitativos a respeito da situação de execução das ações, onde se gradua em termos de execução plena, execução intermediária e não-execução. Em 2009, os itens avaliados por este sistema para cada Unidade da Federação eram:

geStãO dO cOnHecIMentO1. Situação de alimentação do Sistema Nacional de Estatísticas de

Segurança Pública e Justiça Criminal - Módulo Ocorrências Criminais e Atividades de Polícia (Polícia Militar).


2. Situação de alimentação do Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal - Módulo Perfil das Instituições de Segurança Pública.

3. Situação da integração à rede INFOSEG - atualização de informações em “tempo real”.

4. Situação da integração à rede INFOSEG - consulta as informações detalhadas em “tempo real”.

5. Situação da equipe disponível para atendimento das funções de Tecnologia da Informação no âmbito da segurança pública.

6. Situação de implantação de programa visando integrar o sistema de informações das Polícias Civis e Polícias Militares por meio do registro de ocorrências unificado.

7. Situação dos investimentos do Estado em ações de modernização da área de gestão do conhecimento (ações devem envolver a modernização tecnológica, capacitação dos profissionais e implantação ou modernização dos sistemas de gestão da informação).

8. Situação da existência de marco legal que preveja a divulgação periódica e constante de estatísticas de criminalidade na internet, em nível estadual, pelas secretarias estaduais ou diretamente pelas corporações.

ReORgAnIZAçãO InStItUcIOnAl9. Situação do processo de integração das organizações policiais

estaduais no planejamento tático e estratégico das ações de segurança pública empreendidas por estas organizações.

10. Situação do nível de devolução do montante de recursos repassados para o estado por meio de convênios celebrados com a SENASP no ano de 2006.

11. Situação da entrega das prestações de contas de todos os convênios celebrados com a SENASP no ano de 2006, com todos os documentos requeridos, dentro do prazo legal.

12. Número de reformulações executadas nos planos de trabalho dos convênios celebrados com a SENASP, no ano de 2006.

13. Situação do processo de implantação do projeto de integração das corregedorias de polícia na UF.

14. Situação dos gastos estaduais em segurança pública relacionados a investimento e custeio nos últimos 3 anos (2006 a 2008) na UF.

15. Situação da conclusão de inquéritos policiais instaurados pela Polícia Civil na UF.


16. Situação da conclusão de laudos instaurados pelo Corpo de Bombeiros Militar na UF.

17. Situação da cooperação do Estado cedendo profissionais para constituição do efetivo mobilizado da Força Nacional.

fORMAçãO e VAlORIZAçãO pROfISSIOnAl18. Situação do processo de integração das instituições de ensino policial.

19. Situação de implantação de projeto de atendimento integral à saúde (médico, odontológico e psico-social) com abrangência institucional, ou seja, disponibilizado para todas as corporações.

20. Existência de programa de capacitação continuada nas instituições de ensino policiais do estado.

21. Foram adotadas ações para garantir e promover a capacitação dos profissionais de segurança pública pela Rede Nacional de Educação à Distância em Segurança Pública.

pROgRAMAS de pReVençãO22. Situação de implantação de programas estaduais de prevenção

primária e secundária com abrangência estadual.

23. Situação da participação da Polícia Comunitária no Sistema Estadual de Segurança Pública.

24. Situação de implantação de programa visando modernização da rede de proteção a grupos vulneráveis (mulheres, crianças e adolescentes, idosos, GLBT, etc) envolvendo a capacitação de profissionais para lidar com esses grupos, implantação ou modernização de delegacias especializadas e campanhas educativas.

25. Situação de apoio à implantação do Estatuto do Desarmamento.

26. Situação de implantação de programa visando prevenção de danos letais provocado pelo efetivo das organizações de segurança pública.

27. Situação da atuação formal da Secretaria Estadual de Segurança Pública no âmbito de Comissões ou Conselhos Permanentes de Direitos Humanos.

eStRUtURAçãO e MOdeRnIZAçãO dA peRÍcIA28. Situação do processo de descentralização (interiorização) das

estruturas dos IML’s, II’s e IC’s.

29. Situação dos investimentos do Estado em projetos para modernização


da área de perícia (projetos que visam ao mesmo tempo modernização tecnológica, capacitação dos profissionais e implantação ou modernização dos sistemas de gestão da informação).

cOntROle eXteRnO e pARtIcIpAçãO SOcIAl30. Situação do processo de implantação das Ouvidorias de Polícia.

31. Situação de apuração e encaminhamento administrativo e legal das denuncias de violação de direitos humanos oriundas da SENASP, Secretarias Estaduais de Direitos Humanos, Sociedade Civil e Comissões Legislativas de Direitos Humanos pela Secretaria Estadual de Segurança Pública.

32. Situação da participação dos Conselhos Comunitários no Sistema Estadual de Segurança Pública.

O principal obstáculo para a implementação e funcionamento destes sistemas administrados pela SENASP foi, desde o início, e continua sendo a inexistência de uma cultura de gestão na área de segurança pública. Por esta razão, a falta de padronização das informações e mesmo a falta do envio das informações pelos órgãos de segurança pública para a SENASP continua sendo um problema para a gestão do sistema.

4.4. fOnteS de InfORMAçãO: SISteMA de InfORMAçãO SObRe MOR-tAlIdAde (SIM)

As taxas de mortalidade e as causas de morte são usadas mundialmente como instrumentos de análise da situação de saúde de populações. A seleção da Causa Básica de Morte é feita pelo médico segundo padronização da Organização Mundial de Saúde, pela 10ª Revisão da Classificação Internacional de Doenças, que tem sido utilizada desde 1996. No período de 1979 a 1995 utilizou-se a 9ª Revisão desta classificação. Entre as causas do óbito, destacamos: Doenças dos Aparelhos Circulatório, Respiratório e Digestivo, Neoplasias (tumores) e Causas Externas (Homicídios, Acidentes e Suicídios).

Em 1976, o Ministério da Saúde criou o Sistema de Informação sobre Mortalidade (SIM), com o objetivo de implementar um sistema nacional de informações para o setor de saúde. O instrumento utilizado para captação destas informações é a Declaração de Óbito. De acordo com a legislação4 vigente no Brasil, nenhum sepultamento pode ser realizado sem a Declaração de Óbito. Essa declaração deve ser preenchida, baseando-se no atestado médico, ou, na ausência de médico, por duas pessoas qualificadas que tenham presenciado ou constatado a morte. A Declaração de Óbito contém, basicamente, idade, sexo, 4 Lei nº 6.015, de 31/12/73, com as alterações introduzidas pela Lei nº 6.216, de 0/06/75.


estado civil, profissão, naturalidade, raça/cor e local de residência do(a) falecido(a), a assistência médica, local, data e as causas do óbito. Além disso, para menores de 1 ano ou óbitos fetais, são coletadas algumas informações sobre a situação da mãe e da gravidez.

As causas externas ou mortes violentas são declaradas em formulário padronizado, de preenchimento obrigatório pelos médicos legistas. Vale ressaltar que a definição de morte violenta dada pelo SIM é diferente da dada pelas polícias. Pelo SIM os homicídios são definidos segundo a Classificação Internacional de Doenças, enquanto que para as polícias a definição é feita segundo o Código Penal. Com isto, por exemplo, as mortes por homicídio classificadas pelo SIM abrangem mais de um tipo de morte violenta registradas pelas polícias. Deste modo, as taxas de homicídio contabilizadas pelos dados da saúde são sempre maiores que as contabilizadas pelas polícias, uma vez que a polícia não registra como homicídios os casos em que a vítima não morre imediatamente após a agressão.

Outra diferença entre as duas fontes é que para a polícia, os dados se referem ao local da ocorrência do fato, enquanto que para o SIM se referem ao local do óbito. Por exemplo, supondo que um indivíduo levou um tiro em um município Y, e foi levado para um hospital no município X, e faleceu neste. Para a polícia, o crime ocorreu no município Y, enquanto que para o SIM a morte é registrada no município X. Logo, não é possível realizar comparações entre as duas fontes de dados. Feito um estudo com os dados da saúde, é importante considerar que os registros se referem ao local da morte e não o local de ocorrência do crime, que é o mais importante no estudo da segurança pública.

O SIM abrange todas as regiões do país, e pode ser analisado aos níveis nacional, estadual ou municipal. Por exemplo, podemos fazer uma análise de todo o país, ou do estado do Rio de Janeiro ou da cidade de Nova Iguaçu, o que facilita as comparações estaduais e/ou municipais.

Alguns problemas do SIM:

• Falhas na cobertura, ou seja, em alguns estados, principalmente os do Norte e Nordeste, alguns óbitos não são registrados.

• Falhas no preenchimento da Declaração de Óbito. Em um grande número de óbitos a Causa Básica de Morte é mal definida, não sendo bem classificado o que causou a morte do indivíduo.

• Atraso na liberação dos dados. Os dados são liberados para os usuários com uma defasagem de dois a três anos. Por exemplo, em junho de 2006 só haviam sido divulgados os dados do ano de 2003.

• No caso das causas externas, muitas vezes não é possível determinar a intencionalidade da violência, ou seja, em muitos casos não se sabe


se a causa foi um homicídio (morte intencional) ou um acidente, com isto uma parcela das mortes entra para o grupo de óbitos por causas externas de intenção indeterminada.

• Problemas de não preenchimento, ou preenchimento inadequado das informações coletadas pela Declaração de Óbito, como por exemplo, para o ano de 2003 no estado do Rio de Janeiro, 0,1% não tinham a informação de sexo preenchida, 8,5% de idade, 11,5% de estado civil e 30,3% de escolaridade, constituindo um conjunto de dados com registros incompletos.

As bases nacionais de Mortalidade podem ser facilmente acessadas pelo site http://www.datasus.gov.br, e analisadas a partir do Software de tabulação TabWin, que permite tabular os dados das bases de dados citadas com grande facilidade e flexibilidade, distribuído também pela Internet (http://www.datasus.gov.br/tabwin/tabwin.htm).

4.5. fOnteS de InfORMAçãO: peSQUISAS QUAntItAtIVAS OUSURVeyS (peSQUISA de VItIMIZAçãO)

Pesquisas Quantitativas ou Surveys são muito semelhantes ao Censo realizado pelo IBGE, com a diferença de ser examinada apenas uma parcela (amostra) da população (enquanto o censo geralmente implica na coleta de informações de toda a população). Surveys são muito utilizados, por exemplo, em pesquisas políticas para avaliação da intenção de voto.

Os Surveys amostrais têm por objetivo entender a população estudada, baseando-se na montagem de amostras cuidadosamente elaboradas, que representem fielmente esta população. As amostras referem-se a um pequeno número de pessoas selecionadas da população, que deverá conter elementos que representem integramente o universo a ser estudado, pois os resultados serão projetados à população. Os resultados de uma pesquisa qualquer se referem apenas aos números da amostra. Para fazer a passagem dos números da amostra para o número total da população é necessário um peso, que é um número multiplicador. Por exemplo, temos que numa amostra, um indivíduo acaba por representar um número maior de indivíduos que não foram entrevistados, por possuírem características mais ou menos parecidas com aquele que estava na amostra, por isso não é necessário entrevistar todas as pessoas da população. Através do processo de projeção é possível entrevistar poucos indivíduos e através destes obter uma representação para a população estudada.

Antes de analisar os resultados de um survey é fundamental conhecer a metodologia utilizada no trabalho para verificar a confiabilidade dos dados. Por exemplo, o erro amostral é aquele que diz o quão perto a estatística da amostra


cai ou está em relação ao valor real da população, ou seja, os resultados de uma pesquisa eleitoral podem revelar que o Candidato “A” possui 40% das intenções de voto, com um erro amostral de 5% para mais ou para menos. Isso significa dizer que, no resultado final das eleições o Candidato “A” pode ter entre 35% e 45% do total de votos. O tamanho da amostra pode ser um problema. Pesquisas com amostras muito pequenas para representar uma população grande, em geral, tem significativas implicações nos resultados.

Usaremos como exemplo uma proposta de candidatura política. Para analisar algum estudo, devemos tomar algumas precauções, tais como:

• Não ter idéias preconcebidas acerca do resultado. Exemplo: realizar uma pesquisa eleitoral já contando com a vitória do Candidato “A”;

• Não desprezar fatos que contrariam o resultado a que se quer chegar. Exemplo: aceitar que o candidato “B” tem mais intenções de voto que o Candidato “A”;

• Descobrir todas as causas e não indicar uma só. Exemplo: não aceitar que a única explicação para que o Candidato “A” esteja melhor nas pesquisas que o Candidato “B” seja porque ele “aparece mais bem vestido na TV”, muito embora “aparecer bem vestido na TV” seja uma das explicações possíveis da pesquisa.

• Evitar o confronto de dados não-comparáveis (unidades ou épocas diferentes). Exemplo: comparar os censos de 2000 com os dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio de 2004;

• Contentar-se com o grau de precisão necessário. Exemplo: se uma pesquisa responde bem a um problema com uma margem de erro de 5%, não é necessário fazer uma pesquisa com margem de erro de 0,1%;

• Tirar conclusões com um número suficiente de observações. Exemplo: nas pesquisas quantitativas não podemos projetar os dados da amostra utilizando apenas seis ou sessenta indivíduos.

As pesquisas de vitimização constituem uma pesquisa de survey, por meio da qual os entrevistados são abordados em casa, em escolas ou no trabalho e as entrevistas são feitas em uma amostra representativa da população, sendo o entrevistado uma vítima ou não de um conjunto de crimes, dependendo da metodologia adotada. Permitem conhecer o perfil das vítimas; informações sobre a experiência das pessoas relacionadas ao crime; a propensão das vítimas em registrar queixa policial; definir os grupos com risco de vitimização; e identificar as atitudes da população em relação aos agentes encarregados da administração da justiça (policiais, promotores, juízes). É preciso deixar claro, entretanto, que as pesquisas de vitimização não substituem os registros oficiais. Estas são


complementares e constituem uma alternativa às estatísticas produzidas pelo sistema policial.

Aparentemente, seria mais simples e econômico consultar as estatísticas oficiais para conhecer a quantidade de crimes de que a sociedade tem sido vítima. Acontece que, por uma série de motivos, os dados oficiais nem sempre refletem com fidedignidade a situação real da criminalidade. As estatísticas oficiais estariam corretas se todos os cidadãos vitimizados relatassem os crimes de que foram vítimas às autoridades. Neste sentido, as pesquisas de vitimização foram desenvolvidas, inicialmente, como uma tentativa de estimar a quantidade de crimes sofridos pela população e não comunicados aos órgãos governamentais. Como exemplo podemos dizer que tendo uma pessoa sofrido um furto e não notificado à polícia sobre o acontecido, esta não-notificação faz com que os dados oficiais (aqueles que representam todos os crimes registrados) não representem todos os crimes ocorridos.

4.6. OUtRAS fOnteS de InfORMAçãOPara o desenvolvimento dos indicadores de desempenho podemos

utilizar diferentes fontes de dados, além das apresentadas anteriormente. Entre elas, destacamos as informações oriundas das seguradoras, que podem ser uma fonte muito interessante no caso de roubos e furtos de veículo. Outra fonte importante para a construção de indicadores de desempenho são as secretarias e departamentos municipais e estaduais de segurança pública e afins. É possível obter informações preciosas dessas instituições, que venham colaborar para um melhor planejamento de políticas públicas de segurança.

Ademais, outras fontes de dados muito valiosas para o desenvolvimento de indicadores de desempenho de segurança pública são aquelas oriundas dos inquéritos policiais, processos judiciais e denúncias encaminhadas ao Ministério Público. Além dessas, existem o SAIH (Sistema de Autorização de Internações Hospitalares), que traz indicações de crimes para os que estão sendo internados, o INFOPEN (Sistema de Informações do DEPEN) que possui informações sobre a população do sistema prisional e o Sistema de Estatísticas da Justiça que possui algumas informações sobre os processos.



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Sistema de Indicadores de Atividade Policial Militar |87

Sistema de Indicadoresde Atividade Policial Militar

João Apolinário da Silva1

1. IntROdUçãOO presente estudo emergiu da necessidade de se estabelecer padrões de

comparação no serviço policial militar no Estado da Bahia. Após diversas discussões em torno dessa problemática junto ao grupo de pesquisa em Segurança Pública, Violência e Cidade2, surgiu a idéia do desenvolvimento da pesquisa que originou os resultados aqui apresentados. Nesse interregno (ano de 2006), a Secretaria de Segurança Pública, juntamente com a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia – Fapesb, lançam, com exclusividade, o edital temático de apoio à pesquisa na área de Segurança Pública, culminando com a apresentação de projeto de pesquisa que tinha como escopo a estruturação da estatística na Polícia Militar da Bahia.

A pesquisa teve como objetivo geral: estruturar e sistematizar o serviço de estatística produzido pela Polícia Militar da Bahia para fins de promover mudanças nas práticas administrativas e operacionais do emprego de recursos públicos, bem como dar nova dinâmica ao aproveitamento das informações no desenvolvimento de pesquisa científica no setor público de policiamento ostensivo. Especificamente, buscou-se um conjunto de conhecimentos para:

• padronizar a coleta de dados dos serviços prestados pela Polícia Militar em todos os 417 municípios do Estado;

• construir referencial bibliográfico que indicasse a metodologia para coleta, apresentação e interpretação de dados de segurança pública ostensiva;

• criar indicadores que possibilitassem o acompanhamento das atividades de policiamento ostensivo;

• publicar anuário estatístico da atividade policial militar;

• alimentar o sistema estadual e federal de segurança pública.

De modo geral, o serviço policial militar na Bahia, não tinha padrões de comparação das atividades de policiamento ostensivo. A aplicação do policiamento sempre foi realizada de forma arbitrária, isto é, de acordo com a experiência de cada comandante. Os registros históricos sempre permaneceram escritos em documentos físicos e sua visualização só é recorrente quando se tem

1 Oficial da PMBA – Capitão PM, Doutorando em Planejamento Territorial e Urbano – UNIFACS, Mestre em Análise Regional – UNIFACS, Especialista em Métodos Quantitativos – UnB, Matemático – UCSAL, Administrador – FBB, Psicanalista - EBPP e vice-líder do Observatório de Segurança Pública do Estado da Bahia – OSPBA.

2 Este grupo de pesquisa, registrado no CNPq, deu origem ao Observatório de Segurança Pública do Estado da Bahia, cujo líder é o Prof. Dr. Carlos Alberto da Costa Gomes - UNIFACS. (www.observatorioseguranca.org).


uma necessidade imediata. Por outro lado, os valores estatísticos revelados por esse conjunto de dados são compostos por freqüências absolutas de ocorrências atendidas. Não se constituindo em nenhuma base de comparação relativa.

Outro fator motivador dessa pesquisa foi a necessidade de se aproveitar os dados coletados a partir do sistema de registro de ocorrências policiais – SOPM, o qual encontrava-se em uso até o início da pesquisa. Tinha-se, nesse cenário, a coleta eletrônica de dados e isso facilitaria a incorporação de indicadores, os quais promoveriam alterações profundas na análise e interpretação dos dados a partir das diversas realidades sociais a que se aplicavam.

Buscou-se aprimorar a visão do administrador policial militar, no sentido da busca da aplicação do policiamento com base na mensuração dos efeitos da criminalidade e da carga dos recursos disponíveis para essa finalidade.

2. MetOdOlOgIAA estruturação dos indicadores e do serviço de estatística na Polícia

Militar foi construída a partir da pesquisa-ação na qual se buscou conhecer as várias atividades relacionadas à coleta de dados na Polícia Militar. Esse conhecimento possibilitou a análise do ciclo do estado ativo de coleta, propiciando conceber o planejamento, executar atividade e avaliar o quanto houve mudança no grupo depois do novo conjunto articulado de trabalho com base em indicadores. Seguiu-se assim, as seguintes etapas:

1) Fazer diagnóstico dos processos de coleta de dados nos segmentos administrativo e operacional da Polícia Militar. Nessa fase, foram realizadas diversas visitas às unidades administrativas e operacionais para avaliar o estágio de desenvolvimento da estatística construída por elas. Foi feito um levantamento das informações que eram coletadas para que se pudesse estabelecer um sistema racional de coleta de dados.

2) Identificar a documentação que rege o processo de coleta de dados e estatística no setor de segurança pública ostensiva. Nessa etapa da investigação, foi realizada uma pesquisa de gabinete para fins de identificar quais as normas presentes que definiam as regras e os casos de uso dos dados que eram produzidos pela PM. Caso não existissem, seria preciso recorrer a outras organizações que já tinham provado do mesmo processo para ter como modelo, a fim de reduzir o tempo de desenvolvimento de novas regras.

3) Propor um modelo de coleta, apuração, apresentação e análise de dados. Essa foi uma das fases mais importantes. Nela se propôs uma forma mais adequada para se fazer a coleta de dados corporativa, com base nos resultados encontrados e pelo desenvolvimento de novas estratégias estabelecidas para coleta.


4) Implantar um modelo de produção de dados estatísticos, a partir da nova estrutura de coleta de dados. Essa etapa foi marcada pela necessidade de se construir os instrumentos de coleta, os manuais norteadores para o preenchimento dos formulários, correção dos sistemas de coleta de dados ou construção de novas aplicações e preparar o efetivo para manipular os formulários e os sistemas eletrônicos.

5) Desenvolver um modelo de avaliação e controle do sistema de coleta de dados. Depois de confirmada a consistência do processo de coleta de dados foi necessário estabelecer indicadores operacionais e de qualidade do processo e do serviço que são prestados pela PM e que são registrados por todas as unidades da Corporação. Nessa etapa, confeccionou-se um anuário estatístico e outros documentos necessários para disseminação da informação.

Através desta metodologia buscou-se superar as dificuldades na coleta de dados e a análise aplicada ao emprego do policiamento nos diversos territórios. O quadro existente naquela ocasião apontava para uma estatística bastante deficiente. Aliado a esse fato, não se tinha pesquisadores ou pessoal especializado e com dedicação exclusiva para realizar este tipo de trabalho. O resultado pretendido com a implantação e sistematização da estatística na Polícia Militar da Bahia era estabelecer uma coleta sistematizada de informações dos serviços administrativo e operacional, tornando a apuração de tais dados numa ação automatizada, evitando a interferência da de administradores temporais.

A partir da construção desta estrutura analítica de dados, espera-se que haja utilização para o planejamento estratégico, planejamento tático, técnico e operacional. Espera-se que as informações sejam utilizadas por pesquisadores internos e externos para compreensão da atividade policial e criminal presentes em todo Estado. A partir do pleno funcionamento da estrutura de estatística será possível transmitir conhecimento específico sobre o processo de formação e de construção da informação além de proporcionar a formação de novas equipes capazes de continuar com o processo de coleta de dados, análise e interpretação.

3. lIMItAçõeS dO tRAbAlHOEm 2006, a Polícia Militar ainda não tinha um parque de tecnologia

de informática bem estruturado. Grande parte das unidades da PM, nos municípios baianos, não possuía uma rede física e lógica que permitisse a conexão eletrônica entre todas as unidades do orgânico da corporação. Essa realidade ainda perdura, porém tem apresentado tendência de redução. A PM não tem sistemas corporativos que consigam medir a sua produtividade ou a capacidade de atendimento ao público. Os gestores limitam-se a obter dados, coletados de forma difusa por outras organizações, os quais refletem apenas os quantitativos de eventos existentes em certo período.


Nesse sentido, essa era uma das limitações que a estruturação do sistema de coleta buscava solucionar. Outra limitação diz respeito à cultura de coleta de dados. Seria preciso convencer o profissional da ponta do sistema da necessidade de se preencher, corretamente os boletins de ocorrências policiais e ao escalão intermediário para exercer uma cobrança eficiente sobre tal preenchimento.

Outra dificuldade a ser superada, durante a pesquisa, era que os gestores deveriam ser requalificados para efetuarem boa interpretação dos dados, a fim de não tenderem a interpretações espúrias dos resultados, tentando colocar, apenas nos sujeitos, a responsabilidade única dos fatos sociais medidos.

Tais carências foram constatadas durante o diagnóstico realizado na primeira fase do projeto. Para superar essa limitação, o projeto de pesquisa teve que planejar e executar mini-cursos de introdução à análise de dados em segurança pública, formando duas turmas. Outra limitação foi encontrada na pouca capacidade de análise de fatos sociais relacionados ao meio urbano. Para superar essa dificuldade foi ministrado, pelos integrantes do projeto, um mini-curso de análise urbana aplicada à compreensão da criminalidade. Por fim, foi construído um site de intranet para disseminar informações de segurança pública com base em serviços prestados pela Polícia Militar.

4. O SISteMA de IndIcAdOReSNão é uma prática de se perscrutar as atividades de segurança pública

com base em indicadores. Alguns gestores ainda nutrem algumas desconfianças no que diz respeito à coleta e disseminação de dados nesse setor, principalmente quando esses dados devem chegar ao domínio público. A produção de dados estatísticos através de freqüências já é algo muito difícil, quando tais dados se transformam em indicadores, isso se converte numa dificuldade ainda mais acentuada. As freqüências simples e suas comparações são comumente utilizadas em vários sentidos, preferindo-se aqueles que demonstrem ineficiência da atividade policial.

A publicidade desses indicadores ainda é um “tabu” em todo país. O uso desses indicadores tem uma apropriação nefasta. Enquanto eles deveriam ser úteis para aplicação de políticas públicas, o uso tem sido mais freqüente para o deleite do sensacionalismo midiático. Deve-se reconhecer também que, em alguns territórios, as autoridades públicas só reconhecem a exacerbação da criminalidade quando os indicadores apontam para uma realidade completamente funesta.Nesse ambiente, os indicadores buscam mediar as múltiplas realidades ao redor dessa temática. Pretende-se criar a cultura do uso de indicadores para mudar as políticas públicas do uso de recursos para melhorar a segurança da sociedade. Os indicadores foram concebidos para revelar as modalidades dos serviços


desenvolvidos pela Polícia Militar (serviços administrativos e operacionais) e os resultados da contagem dos crimes ocorridos nos territórios.

A primeira parte constitui-se na idealização do sistema de coleta de dados, o qual se dividiu em: subsistema de coleta de dados administrativos, subsistema de coleta de dados operacionais e subsistema de dados criminais. O primeiro subsistema terá a utilidade de conhecer os serviços e recursos disponíveis para a realização dos serviços de segurança, o segundo subsistema (operacional) mede as atividades operacionais de polícia e de bombeiro militar e o último mede os resultados da criminalidade.

A implantação desses subsistemas passa por algumas dificuldades de ordem técnica e de recursos humanos. Os de ordem técnicas são adstritos às mudanças de concepção dos aplicativos que mensuram as atividades de polícia. Em grande medida existem sistemas de recursos humanos e de materiais, porém não se tem relatórios que constroem tais indicadores. O mesmo ocorre com o sistema de coleta de dados operacionais. Os problemas de ordem administrativa residem no fato de que a administração do serviço operacional não é feita com base em qualquer indicador numérico. O policiamento é dirigido para atender uma necessidade requerida e poucas vezes uma realidade constatada.

Outro fator que dificulta a implantação dos indicadores consiste na desconfiança de sua utilidade. Como não se aplica o policiamento com base em indicadores, tem-se a idéia que a coleta de dados e os cálculos de indicadores não serão suficientes para redirecionar o policiamento. Tem-se na cultura do policiamento dirigido às solicitações o viés principal para construção das escalas de serviços. Em verdade, tais escalas são construídas com base em fatores históricos de aplicação de policiamento e pouco se modifica, exceto quando não se tem efetivo para concorrer aos serviços.

Os fatores de ordem política são decisivos para a implementação do sistema de indicadores. É preciso que os gestores tenham dependência administrativa para a coleta de dados. A aplicação dos indicadores para prestação de contas dos recursos públicos seria um bom motivo para seu estabelecimento. Como os Estados, na figura dos Tribunais de Contas, ainda não se baseiam em indicadores para determinar se houve boa aplicação dos recursos públicos, logo não será objeto de preocupação dos gestores de segurança a implantação de um sistema de indicadores.

No caso da Polícia Militar da Bahia há uma motivação legal para implantação do sistema de indicadores. A Lei nº 11.356/2009 criou o prêmio por desempenho do serviço policial, nesse sentido, tem-se uma ótima oportunidade para se ter uma propulsão do sistema de indicadores aqui propostos.


O texto da lei nº 11.356/2009 diz o seguinte:Art.11 – Fica instituído o Prêmio por Desempenho Policial para os integrantes da Policia Militar, a título de remuneração variável de caráter eventual e não obrigatório, em virtude do alcance de resultados e metas pré-estabelecidas em regulamento próprio.

§ 1º - O Prêmio de que trata o caput deste artigo contemplará resultado grupal ou institucional e não substitui ou complementa a remuneração devida ao servidor, nem constitui base de incidência de qualquer vantagem ou encargo, não se lhe aplicando o princípio da habitualidade.

§ 2º - O Prêmio por Desempenho Policial será concedido uma única vez em cada período de 01 (um) ano civil e contemplará, no máximo, 30% (trinta por cento) do total dos servidores de cada carreira de que trata o caput deste artigo, que atuem, exclusivamente, nas respectivas áreas fim.

§ 3º - O valor máximo do Prêmio por Desempenho Policial a ser concedido anualmente ao servidor corresponderá ao resultado da soma do soldo com a Gratificação de Atividade Policial Militar – GAP do mês anterior ao da concessão.

§ 4º - É vedado o pagamento de qualquer antecipação do Prêmio a que se refere a este artigo.

§ 5º - O Prêmio por Desempenho Policial é incompatível com o Prêmio de Desempenho Fazendário – PDF, Gratificação Especial por Produtividade, prevista no artigo 4º da Lei nº 7.023, de 23 de janeiro de 1997 – GEP, Gratificação de Incentivo à Melhoria da Qualidade de Assistência Médica – GIQ, Gratificação pela Execução de Serviços do Programa de Transportes – GET, Gratificação pela Execução de Serviços do Programa de Edificações Públicas do Estado da Bahia – GEP.

§ 6º - As demais condições e limites para a concessão do Prêmio por Desempenho Policial serão previstas em regulamento próprio.

§ 7º - A aferição do desempenho policial dar-se-á a partir de 2009, com efeitos financeiros em 2010, conforme for definido no regulamento.

Essa oportunidade decorrente da lei modifica completamente o cenário para a administração do serviço policial. O vínculo direto dos indicadores à melhoria dos rendimentos dos policiais, mesmo que seja para uma parcela deles, será um fator decisivo para o aperfeiçoamento do sistema de indicadores aqui propostos.

Ainda se tem muito a fazer. Preparar uma equipe que lide com esses indicadores, estabilizar a coleta de dados e publicar periodicamente os resultados da coleta são etapas importantes para a sedimentação desse sistema. Acredito que os resultados da administração, avaliados através de indicadores, poderá produzir um novo tipo de gestor de segurança pública. Os indicadores poderão produzir alternativas para se alcançar resultados, assim como demonstrar que as decisões não produziram efeitos desejados. Em alguns casos será preciso mudar as técnicas administrativas, os recursos aplicados ou até mesmo alternar os gestores em exercício de algumas atividades. Tudo isso para garantir a segurança da sociedade.

A concepção de indicadores é, verdadeiramente, uma tarefa árdua. A expertise e a engenharia de sua construção passam por um profundo conhecimento


da atividade para o qual o indicador será construído. Por outro lado, quando ele é apresentado para outros sujeitos que realizam a mesma atividade, tais indicadores sempre serão incompletos ou não bem concebidos, isto é, cada ator dentro de um processo desejaria ter seu próprio medidor ou ter sua atividade mensurada à luz daquilo que acredita ser o melhor modo de medir.

Um indicador acaba trazendo consigo algumas necessidades e outros aspectos que julgo importantes serem notificadas. A maior delas é: é preciso fazer uma boa coleta de dados, sem isso é impossível construir e calcular os indicadores. Por mais eficiente que pareça o sistema de indicadores, eles não terão valor algum se não existirem dados para serem calculados.

Os outros aspectos que advêm dos indicadores dizem respeito ao resumo das atividades executadas por certo segmento laborioso. Quando os dados são apresentados, eles refletem o trabalho de quem os coletou. Nesse sentido, tem-se alguns fatores que dificultam sua implementação. Um deles é a produção super dimensionada de informações que servem para o cálculo de um indicador, podendo-se construir indicadores que sejam favoráveis para certa administração e, por outro lado, algumas administrações podem omitir dados cujos indicadores medem uma atividade que demonstra uma inabilidade administrativa. Nos dois casos, um sistema de indicadores é pouco produtivo e sua admissão, enquanto processo de avaliação, fica comprometido.

O contraponto a esses dois vieses é que a existência de indicadores de determinada atividade, principalmente atividade pública, serve apenas para os administradores do serviço policial. Por outro lado, a sociedade não tem acesso direto a tais informações, não tendo condições de aprovar o tipo de serviço que lhes é prestado.

Para além da atividade de avaliação, os indicadores servem para o acompanhamento das transformações dos processos que envolvem a produção ou a prestação de serviços. Ao se tratar de indicadores de serviços públicos no segmento de segurança pública estes se revestem de importância extraordinária. A evolução de determinados grupos de indicadores poderá revelar transformações sociais não perceptíveis de forma qualitativa, podendo ser de grande utilidade para estudos e planejamento tático e estratégico para a organização e para outros órgãos da administração pública das várias esferas do governo.

A motivação da construção de tais indicadores teve origem na atividade que este autor já vinha desenvolvendo, desde a década de 80, tendo como evento acelerador o cumprimento do projeto de pesquisa junto à Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado da Bahia – FAPESB. Através deste impulso, que se deu através do termo de outorga de número: PET0005/2006, foi possível reunir elementos necessários para construir tal obra. Ressalto que não é uma literatura definitiva, tampouco um conjunto esgotado de indicadores, mais ainda, tais indicadores não podem ser considerados completos. Eles devem passar por processos contínuos de


revisão para avaliar e validar sua apuração ao longo do tempo.

O outro sentido encontrado para o estabelecimento de indicadores do exercício da atividade pública deverá ser regido sempre pelo princípio da publicidade de suas ações. Esta conduta é regulada pela Constituição Federal (1988), norma esta que cita o seguinte:

Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade [...].

Tal publicidade se reveste de uma característica imprescindível para a sociedade. O fato de se divulgar o macro planejamento das organizações públicas indica que o seu cumprimento estará vinculado ao acompanhamento de suas tarefas obrigatórias, as quais tiveram o investimento de recursos públicos. O acompanhamento das atividades dos serviços públicos através de indicadores pode medir a evolução do empenho de seus gestores e servidores públicos. Servem, também, para medir a eficácia, a eficiência e a efetividade do trabalho de seus funcionários, assim como avaliar o retorno dos investimentos em cada setor da administração pública.

Por outro lado, a transparência do que é feito pelo serviço público é útil para a sociedade conhecer seu progresso em determinadas áreas do desenvolvimento social e do serviço público, assim como acompanhar áreas estratégicas do Estado. Os indicadores são, em verdade, uma medida quantitativa que expressa uma ação. Por exemplo: quando se deseja saber se um determinado corpo humano está “febril”, utiliza-se um instrumento de medida (termômetro) e de acordo com escalas previamente determinada para temperaturas de corpos humanos, pode-se comparar com o indicador de temperatura medido. Desta forma será possível afirmar se o corpo está acima ou abaixo da temperatura considerada como “febre”.

Do exemplo dado é possível estabelecer algumas considerações: “febre” é uma qualidade do corpo e pode ser sentida por outro corpo. A quantidade de calor do corpo febril só pode ser mensurada a partir de um instrumento de medida para fins de avaliação de sua intensidade. De outra maneira, para que um estado de quentura seja considerado febre é preciso ter: instrumento de medida e padrões para se estabelecer comparações.

O modelo mental que se tem diante do exemplo é o seguinte:

1. Qualidade a ser identificada: “febre”

2. Identificação da qualidade: corpo humano quente;

3. Intensidade do calor exalado pelo corpo: temperatura;


4. Mensuração do calor exalado: uso de instrumento medidor de temperatura;

5. Quantificação do calor: obtenção da medida termométrica;

6. Classificar se há “febre”: comparar a medida obtida com padrões de temperatura de corpo humano.

Através deste exemplo é possível conhecer alguns caminhos necessários para se ter o processo de mensuração de uma atividade que, a priori, carece o estabelecimento de regras para se medir variáveis qualitativas. Nesse sentido, será preciso estabelecer o conceito de indicadores. Para tanto deve-se partir do interesse básico de um indicador que é o de produzir quantificação de uma realidade que se deseja avaliar. Quando se trata de uma atividade policial militar, entende-se que este indicador parte de uma ação social, podendo também referir-se a um processo de ação da sua atividade endógena (planejamento dos serviços administrativo e operacional) para atingir um objetivo exógeno (redução da criminalidade e violência). Nota-se, assim, que os indicadores admitidos para essa atividade também serão considerados, em parte, como indicadores sociais. Para tal grupo de indicadores, Jannuzzi (2001, p. 15) indica que:

Um Indicador Social é uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisas acadêmicas) ou pragmático (para formulação de políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma.

Nos termos da definição de Jannuzzi (2001), alguns dos indicadores admitidos para mensuração da atividade policial revestem-se de características propriamente sociais, onde se procura mensurar os impactos da atividade militar estadual no contexto das estruturas socioeconômicas e nas diversas configurações urbanas onde se tem aplicação do policiamento ostensivo fardado. Tal qual propôs Jannuzzi, a estrutura da sistematização dos indicadores das atividades desenvolvidas pelas polícias ostensivas (mais propriamente pela Polícia Militar da Bahia) seguirá o seguinte esquema:


PROCESSO DE AGRESSÃO DE VALOR INFORMACIONAL DO INDICADOR

Atividadesdesenvolvidas

pela PM

Dados obtidos apartir dos bancos

de dadosadministrativos e

operacionais

Informaçãopara análise e

decisão depolíticas de

planejamentoda ação policial

Adaptado de Jannuzzi (op. cit., p. 16)

Tomando-se por base a classificação de Jannuzzi, os indicadores possuem amplitude de aplicação quando se trata da abrangência total ou parcial da cobertura do serviço ou processo a ser mensurado. Por exemplo: um indicador de homicídio por grupo de cem mil habitantes pode ter uma referência local, regional ou global. Ainda dentro da perspectiva da aplicação do indicador, este poderá ter aplicação em áreas temáticas bem diversas e tais indicadores propiciarão a tomada de decisão com base na análise da interveniência de seus aspectos teóricos e empíricos de suas métricas. Na atividade desenvolvida pela Polícia Militar, em específico a da Bahia, o estudo em referência conclui que o sistema de indicadores de atividade policial militar poderá ser decomposto em vários subsistemas que podem agregar informações de natureza bem diferenciada.

O conjunto total dos processos e atividades de policiamento ostensivo pode ser dividido em dois grandes segmentos: atividade administrativa e atividade operacional (atividade meio e fim, respectivamente). A atividade operacional pode ser dividida em atividade auxiliar e atividade fim propriamente dita. A primeira consiste em atividades que auxiliam o policiamento de rua, e o último é a atividade de linha do sistema. É através deste que a sociedade tem contato mais incisivo com o serviço de segurança do Estado. A atividade auxiliar tem importância para a realização do serviço fim das Corporações e, em alguns casos, também tem contato imediato com a sociedade. É o caso dos tele-atendimentos. Porém, algumas delas não possuem interface com a comunidade, exemplo: serviços de refeitórios, sala de armamento, planejamento de ações policiais, entre outros. Embora tais serviços sejam subsidiários da atividade de rua, eles não se relacionam com a comunidade local.

Dentro dessa perspectiva, para cada conjunto de atividade deve-se gerar três grupos de estatísticas, as quais propiciarão a concepção de indicadores nos três ramos de atividades. O conjunto total dos valores indicativos das tarefas será dividido em subsistemas, a saber: subsistema de estatísticas administrativas, subsistema de estatísticas operacionais e subsistema de estatística criminal.


Pensou-se o sistema de indicadores a partir de três eixos norteadores. Um deles é o Sistema de Indicadores de Atividade Administrativa – SIAA, o qual incorpora todos os indicadores das atividades desenvolvidas para o exercício de atividades meio, as quais que são dirigidas para a execução do policiamento ostensivo fardado. O Sistema de Indicadores de Atividade Operacional – SIAO reúne os indicadores de atividade fim da Corporação, mostrando o andamento da atividade de policiamento que é executado nas ruas dos diversos territórios do Estado da Bahia. O último é o Sistema de Indicadores de Criminalidade – SIC, que reuniu o conjunto de indicadores que mostram, numericamente, o total de crimes registrados pela Polícia Militar. Espera-se que a partir desta literatura possam-se estabelecer novas regras de avaliação de atividade policial, bem como ter um uso diversificado dos resultados dos indicadores para fins de planejamento da atividade policial militar.

5. tIpOS de IndIcAdOReSOs indicadores da atividade policial militar se constituirão de três

segmentos que indicarão grupos de atividades distintas, grupos estes que passarão a ser descritos a seguir. Para tanto, serão expostas as definições dos grupos agregados dos sistemas de indicadores propostos para medir as diversas atividades da Polícia Militar, bem como a formalização dos construtos matemáticos para sua contabilização.

5.1. SISteMA de IndIcAdOReS de AtIVIdAde dA pOlÍcIA MIlItAR-SIApMEste sistema consiste na agregação de todos os valores quantitativos

e qualitativos das atividades desenvolvidas pela Policia Militar (os indicadores quantitativos) e a forma como este serviço é percebido pela sociedade (os indicadores qualitativos). Este sistema será constituído por três subsistemas: Subsistema de Indicadores da Atividade Administrativa – SIAA, Subsistema de Indicadores de Atividade Operacional – SIAO e Subsistema de Indicadores de Criminalidade – SIC.

Sistema deIndicadores de

Atividades da PolíciaMilitar - SIAPM

Subsistema deIndicadores da

AtividadeAdministrativa - SIAA

Subsistema deIndicadores da

AtividadeOperacional - SIEO

Subsistema deIndicadores de

Criminalidade - SIC


5.1.1. SISteMA de IndIcAdOReS dA AtIVIdAde AdMInIStRAtIVA-SIAAAgregam-se neste sistema os valores representativos dos indicadores

das atividades administrativas desenvolvidas pela Polícia Militar, tomando-se com exclusividade os índices da atividade meio da Corporação. Tais indicadores podem ser representados por índices ou taxas. Os índices são proporções relativas que expressam a razão comparativa entre valores de grandezas diferentes. Já as taxas são a razão da parte de um conjunto de valores sobre o valor total, as taxas são razões entre valores da mesma unidade de medida. É normalmente expresso em porcentagem ou fração unitária.

Os indicadores da atividade administrativa terão a seguinte subdivisão: Indicadores de Atividade de Ensino, Indicadores de Atividade de Saúde, Indicadores de Gestão de Capital Humano, Indicadores de Atividade de Correição, Indicadores de Atividade de Apoio Logístico, Indicadores de Atividade de Controladoria, Finanças e Orçamento. Tais indicadores têm como origem o subsistema de estatística de atividade administrativa e terá o seguinte método de coleta de dados:

• a coleta deverá ser realizada por uma unidade específica de cada setor, o qual deverá ter suas atribuições reguladas por publicação explicita em Boletim Geral Ostensivo da Unidade;

• a sistematização de dados estatísticos deverá ser contínua;

• a síntese das estatísticas e o cálculo dos indicadores deverão ser mensais; e

• a remessa dos indicadores para a Unidade de Central de Estatística deverá ser, também, mensal.

O Subsistema de Indicadores de Atividade Administrativa será composto pelos seguintes indicadores: Ensino, Gestão de Capital Humano, Saúde, Apoio Logístico, Controladoria, Finanças e Correição. Cada um deles é possuidor de estatísticas e indicadores próprios de atividades bem peculiares. O Sistema de Estatísticas Administrativas – SEA, será composto pelo computo numérico das atividades de:

• Ensino – Academia de Polícia Militar (ensino superior de graduação e pós-graduação), Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças (ensino tecnológico) e Colégios da Polícia Militar (ensino pré-escolar, fundamental e médio);

• Gestão de Capital Humano – essa atividade será composta por estatísticas originárias da Diretoria de Pessoal;

• Saúde – nesse grupo de estatísticas ter-se-á o computo de dados das atividades direcionadas pela prestação de serviços médicos e odontológicos aos policiais militares e seus dependentes;


• Apoio Logístico – agrupa-se nesse conjunto de estatísticas o computo de todas as atividades desenvolvidas para estruturação da aplicação do policiamento ostensivo em todo território;

• Controladoria e Finanças – agrupar-se-ão os registros estatísticos das atividades de auditoria, finanças e orçamentário-financeiro da Corporação;

• Correição – serão agrupados, nesse ramo de atividade, as estatísticas decorrentes das atividades de justiça e disciplina da Polícia Militar.

Sistema de Estatística de Atividadeda Polícia Militar - SEAPM

Estatística de Controladoria,Finanças e Orçamento

Estatística de Apoio LogísticoEstatística de Correição

Estatística de Capital HumanoEstatística de SaúdeEstatística de Ensino

Subsistema de EstatísticaAdministrativa - SEA

Subsistema de EstatísticaOperacional - SEO Estatística Criminal

Já o Sistema de Estatísticas Operacionais será composto por dois segmentos de atividade, a saber:

• atividade de Policiamento Ostensivo Fardado – serão agrupados neste segmento de coleta de dados as estatísticas decorrentes dos registros dos serviços de policiamento preventivo ou repressivo desencadeado pela Polícia Militar;

• atividade de Bombeiros Militares – no caso específico do estado da Bahia, as atividades de bombeiro e defesa civil são inerentes à Polícia Militar e, desta forma, serão computados os registros desta atividade nesse grupamento de estatística.

Por fim, tem-se um subsistema de estatísticas criminais que agregará os dados territoriais de crimes e contravenções que tiveram a intervenção do efetivo da Polícia Militar. Vale ressaltar que as medidas decorrentes destas estatísticas não representam a totalidade de crimes e contravenções no território medido. Deve-se considerar os dados registrados na polícia judiciária. De forma esquemática, tem-se abaixo a representação dos subsistemas de estatísticas operacionais e criminal.



Estatística de AtividadeOperacional BM

Estatística de AtividadeOperacional PM


Subsistema de EstatísticaOperacional - SEO

Sistema de EstatísticaCriminal

O Subsistema de Estatísticas Operacionais de Polícia Militar – SEOPM, será subdividido em partes agregadas de dados que servirá para favorecer uma visão numérica relativa de diversos processos e atividades desenvolvidas em determinados territórios. Nesse sentido, este grupo de estatística apresenta a seguinte segmentação:

• Gestãodecapitalhumanonoterritório–estegrupodeestatísticaagregará a relativização do efetivo da unidade operacional diante do território, buscando identificar a relação das frações do efetivo com o total de pessoal da própria unidade e sua aplicação com o espaço territorial e a população local;

• Gestão de recursos materiais no território – composto por umgrupo de indicadores que revelará a distribuição territorial dos recursos materiais no território e sua relativização com a população em referência;

• Grupo de estatísticas de ações preventivas – busca identificar aação policial por meio de ações de prevenção desenvolvidas num certo território e voltada para as comunidades; e

• Grupo de estatísticas de ações repressivas – busca sintetizaro cômputo dos dados decorrentes das atividades repressivas desenvolvidas no território da unidade operacional.

O Sistema de Estatística de Atividade Operacional de Bombeiros Militar será composto do cômputo dos dados referentes às atividades de: estatísticas de combate à incêndio, estatísticas de prevenção, estatísticas de assessoria técnica, estatísticas de defesa civil, estatísticas de gestão de capital humano no território e estatísticas de gestão dos recursos materiais no território. De forma esquemática, o

Sistema de Estatística da Atividade de Policia Militar - SEAPM terá a seguinte forma:


Estatística de gestão de capitalhumano no território

Estatística de ensino superior

Estatísticas de serviço médico

Estatísticas de gestão de capitalhumano

Estatísticas de correiçãoadministrativa

Estatística de ação preventiva

Estatística de ação repressiva

Estatística de ensino pré-escolar,fundamental e médio Estatística de gestão de recursos

materiais no território

Estatística de ensino tecnológico

Estatística de serviço odontológico

Estatística de atividade Assitencial

Estatística de correição criminal


Estatística de ensino

Estatística de saúde

Estatística de Capital Humano

Estatística de recursos bélicos

Estatística de apoio automotivoe aviação

Estatística de recursos materiaisdiversos

Estatística de apoio animal

Estatística de apoio imobiliário

Estatística de Apoio Logístico

Estatística de Auditoria

Estatística de Orçamento

Estatística de Finanças

Estatística de Ouvidoria

Estatísticas de Comunicação Social

Estatística de Controladoria,Finanças e Orçamento

Estatística Correicional

Estatística de combatea incêndio

Estatística de defesa civil

Estatística de recursos materiaisno território

Estatística de assistência técnica

Estatística de gestão de capitalhumano no território

Estatística de prevenção



Subsistema de EstatísticaOperacional - SEO

Sistema de EstatísticaCriminal


Para cada um dos grupos de estatísticas será estabelecido um grupo de indicadores para compor os valores individuais a serem coletados e agrupados em cada grupo de valores.


6. AtIVIdAde de SegURAnçA públIcA OStenSIVA

A Polícia Militar passou a exercer, a partir de 02 de julho de 1969, por meio do decreto-lei nº 667, a exclusividade do “policiamento ostensivo fardado”. Na década seguinte, ela incorpora alguns agentes da Guarda Civil e passa a exercer todas as atividades de segurança pública ostensiva no Estado da Bahia e na sua capital. A estrutura organizacional do policiamento compreendia unidades de policiamento especializado, as quais possuíam atribuições legais para realizar, em todas as cidades, uma modalidade específica de policiamento (policiamento de trânsito, a pé e de rádio-patrulha). Havia, então, dois batalhões de policiamento ostensivo geral, um batalhão de policiamento de trânsito e um quarto batalhão que era responsável pela representação3 da polícia e pela segurança de estabelecimentos públicos e de autoridades públicas. Havia, também, uma companhia de rádio-patrulhamento, a qual era responsável pelo patrulhamento motorizado.

A partir do ano de 1974, essas unidades são dissolvidas e são criadas quatro unidades que possuem responsabilidade de atuação em um território próprio. A cidade de Salvador é dividida em quatro territórios e, em cada um deles, é responsabilizada uma unidade de policiamento da Polícia Militar. Nesse instante, tem-se a primeira transformação da prestação do serviço público de segurança ostensiva. A partir desse momento, o foco não era a modalidade do policiamento e sim a localidade onde ele era aplicado. Cada unidade era responsável por aplicar todas as modalidades de policiamento em um único espaço territorial. Entretanto, dentro de cada unidade, existia a divisão em subunidades especializadas, as quais aplicavam uma única modalidade de policiamento em todo o território de responsabilidade do batalhão de polícia. Dentro dessa concepção de distribuição de policiamento, a reforma administrativa do Estado, em 1974, para a área de Segurança Pública, dividiu Salvador em quatro áreas, as quais ficaram sob a responsabilidade dos 5º, 6º, 7º e 8º Batalhões de Polícia Militar.

Segundo depoimento em entrevista dada por Borges (2003), as unidades de polícia ostensiva se dividiam em subunidades especializadas em policiamento ostensivo a pé, policiamento de rádio-patrulha e policiamento de trânsito e atendiam a todas as ocorrências num determinado espaço físico da cidade. Esse modelo de policiamento, conhecido como “policiamento integrado”, iniciou-se em meados da década de 70 e prosseguiu até meados da década de 80, tempo em que ocorreriam algumas outras transformações significativas na estrutura e na modalidade de execução do patrulhamento ostensivo da cidade.

O sucesso dessa mudança proporcionaria a implantação do projeto piloto de policiamento integrado ao nível de batalhão que foi testado no 7º

3 Era uma tropa que participava de desfiles comemorativos e outras solenidades que exigiam destreza e habilidade marcial.


Batalhão de Polícia Militar, nos anos 80, conforme Borges e Boaventura (1991). Para os autores, a continuação de uma estrutura de serviço especializado no interior de um batalhão impediria a instalação de uma integração do serviço policial militar.Nesse período, a especialização do policial no atendimento de uma ocorrência fazia com que um homem especializado em um único tipo de policiamento não se predispusesse a prestar um atendimento público de outro tipo por não deter a atribuição funcional para o que naquele momento lhe era exigido, mesmo tendo sido treinado para tal atividade. Esse quadro fazia com que um policial do serviço de rádio-patrulha não realizasse a tarefa do policial de trânsito e vice-versa. As suas diferenças estavam presentes desde a atitude no posto de trabalho até a indumentária que compunha o seu uniforme de serviço. No ano de 1985, escolhe-se o 7º Batalhão de Polícia Militar para sediar o experimento do policiamento integrado em nível de pelotão, que possuía a seguinte proposta:

Considerar o Pelotão como unidade básica, tática e operacional ideal para execução da atividade-fim, atuando num espaço físico definido, sob um só comando, em mais de um tipo de policiamento ostensivo, numa ação integrada. Nessa proposta o Policial Militar também é integrado, ou seja, no seu posto de serviço, faz dois ou mais tipos de PO (policiamento a pé). Quer se dizer com isso que o efetivo componente de uma guarnição de viatura, Posto Policial Militar, Trailer, a dupla ou até mesmo o homem isolado executará todos e quaisquer tipos de PO necessário para sanar uma ocorrência policial. (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 7).

É notável que, neste ponto de evolução do policiamento na cidade de Salvador, a polícia tente, no ano de 1985, uma integração do serviço policial dentro do seu próprio efetivo. Constata-se que o termo “integração” é utilizado para unir o serviço público de segurança pública dentro de uma unidade policial-militar, e mais, em termos experimentais, em uma só unidade prestadora de serviço. O experimento realizado na unidade policial-militar consistiu em transformar as unidades especializadas em subunidades integradas e em fazer suas frações, os pelotões, agirem num micro-território, com toda a responsabilidade de polícia inerente à Polícia Militar, isto é, ter o domínio completo da ação de polícia ostensiva.

Os procedimentos necessários para a implantação do novo serviço consistiram, segundo Borges e Boaventura (1991), em promover a conscientização da tropa para realizar as novas tarefas, tornar as subáreas bem definidas e indicar comandantes que tinham afinidades com a região. Os comandantes deveriam escolher seus oficiais subalternos, os oficiais responsáveis deveriam reconhecer seus limites territoriais e realizar o levantamento de todos os pontos que necessitariam o emprego mais cuidadoso do policiamento. A escolha do posto de serviço, também, estaria vinculada à escolha do policial, à construção de módulos policiais a fim de criar um ponto referencial de prestação do serviço de segurança policial-militar. A instalação do “módulo policial” estaria vinculada a um prévio “microlevantamento


estratégico de tudo que há em torno de um módulo ou posto PM num raio de 500 a 1.000 metros” (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 8) e contaria com avaliação periódica por parte do efetivo envolvido na realização do policiamento.

O sucesso do experimento levaria a Polícia Militar a expandir os resultados para todas as outras unidades da corporação, que passariam a atuar de maneira idêntica à que foi experimentada na unidade piloto. Essa medida proporcionou o aumento considerável de postos e de módulos policiais, fazendo com que a população tivesse, em cada bairro, durante vinte e quatro horas diárias, a presença de policiais militares realizando o policiamento ostensivo. As micro-instalações policiais passaram a representar um ponto de referência para a população e, ao mesmo tempo, determinavam um lugar onde um tipo de serviço público era prestado de maneira contínua.

Essa reestruturação do policiamento proporcionou diversas mudanças na corporação. Algumas das companhias que tinham sua sede no interior de um batalhão foram deslocadas para localidades mais próximas da comunidade onde prestavam o serviço e, de acordo com sua importância estratégica local, se transformaram em novos batalhões de polícia. A codificação das comunicações, por meio da criação de um novo código fonético, foi reestruturada. Conforme descrevem Borges e Boaventura (1991), o número de batalhões cresceu para cinco, provocando uma subdivisão da área do 5º Batalhão. Em 1987, implantou-se o esquadrão de Polícia Montada – cavalaria, a qual teve a atribuição de policiamento ostensivo em toda a Região Metropolitana de Salvador. Em 1989, surge a Companhia de Polícia feminina que tinha como missão:

[...] a execução do Policiamento Ostensivo geral e de trânsito, tanto na RMS, quanto no restante do Estado, destina-se a promover ações que visem a proteção de crianças, mulheres e idosos, além de missões outras de apoio em operações de defesa civil, assuntos civis e/ou ação cívico-social de interesse da Corporação. (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 24)

Embora a intenção da nova modalidade de policiamento instalada na Polícia Militar fosse a integração de todos os tipos de policiamento, ainda se conservava a prática de criação de novas unidades especializadas. A explicação para essa tendência é dada por Bayley:

A especialização da polícia, em parte, parece ter crescido porque a filosofia administrativa nas Nações-Estado modernas assim exigiu; acredita-se que a especialização seja útil, tanto em termos de garantir não só controle adequado quanto aumento de eficiência. (2001, p. 29).

Apesar de a descrição do autor explicar a especialização da polícia nos países que tiveram uma vertente ostensiva e outra judiciária, ajuda, também, a compreender o mesmo fenômeno, quando se aplica à especialização dentro dos corpos de polícia. Se, por um lado, elas tentam, melhorar sua eficiência na prestação de um tipo de policiamento, por outro lado, afastam-se do propósito principal, que é estar próximo das comunidades que necessitam de um serviço


de proteção, seja ele qual for, prestado por qualquer policial, usando a técnica adequada que ajude a sanar o problema.

Com a criação de novas unidades, o serviço de segurança implantado pela Polícia Militar busca descentralizar as sedes das unidades para que, isoladamente, elas aumentem a sua eficiência e, com a ajuda de unidades especializadas, possam prestar um serviço complementar aos que já são oferecidos à comunidade. Essa dicotomia entre policiamento geral e especializado na Polícia Militar foi o que motivou a instalação de um único modo para prestação de serviço, isto é, o policiamento ostensivo integrado – POI, cuja justificativa para implantação incluía:

• falta de uma doutrina operacional própria e adequada a sua destinação histórica;

• inexistência de acervo de experiência que indicasse outra e melhor aplicação da Polícia Militar;

• correção, retomada e aceleração do processo evolutivo da Polícia Militar. (BORGES; BOAVENTURA, 1991, p. 66)

Essas observações demonstram a pouca experiência em práticas de policiamento moderno por parte da polícia ostensiva e marcam o processo de mudança interna na Polícia Militar, que tem o seu policial como referencial para a transformação. Neste contexto, o policiamento integrado possui, numa de suas linhas de ação, a valorização do homem visto que este é reconhecido como sujeito possuidor de consciência profissional, indivíduo que deve ser ouvido, que deve ser poupado em seus momentos de folga, que merece ser assistido social e psicologicamente, juntamente com seus familiares. Sua estabilidade social e financeira deve ser cuidada, bem como sua saúde física e mental a fim de que possa prestar um bom serviço. Esse pensamento é novo na corporação, cujo discurso, reproduzido pela caserna, é o de que “o soldado não pensa” e que “ele é superior ao tempo”. Essa nova vertente torna o policial possuidor de direitos e de importância crucial para que o serviço de segurança pública seja bem prestado.

Além de ter uma visão voltada para o “cidadão policial”, a integração proposta pelo plano de ação que implanta o policiamento integrado também incorpora a comunidade como parte importante do centro de decisão sobre o tipo de policiamento que lhe será oferecido. A integração com a comunidade, oferecendo-lhe uma relação de reciprocidade de tratamento, respeitando os direitos do cidadão, faria com que as unidades policiais passassem a receber, em seus quartéis, um contingente cada vez maior cidadãos que se sentiam, também, responsáveis pelo policiamento do bairro.

O modelo de policiamento ostensivo integrado vigorou desde a sua implantação até meados da década de 90, quando surge uma nova transformação do serviço policial-militar, tanto na sua forma de atuação quanto na sua


constituição orgânica e funcional. No ano de 1996, por meio de um convênio de cooperação técnica firmado entre a Polícia Militar e a Universidade Federal da Bahia – através da Faculdade de Administração –, o serviço de segurança ostensiva desenvolveu uma nova modalidade de policiamento que proporcionaria uma melhor atuação junto à sociedade. Através de diversos projetos, dentre eles o Projeto de Polícia Cidadã, a Polícia Militar direcionaria suas atividades para a prática do policiamento comunitário.

Esse tipo de policiamento que, segundo Skolnick e Bayley (2002) nasceu na cidade de Nova Iorque, nos Estados Unidos da América, entre os anos de 1914 e 1919 e “[...] utiliza-se da descentralização para ganhar flexibilidade necessária para dar forma às estratégias policiais em certas áreas” (2002, p. 42). Ocorre que, para se ter um bom policiamento comunitário, é necessário ter um maior número de partições de um território e, sobre este, empregar um bom número de policiais. Essa implantação levaria à completa reestruturação do policiamento integrado.

Considerando esse aspecto, a proposta do Projeto de Polícia Cidadã atribuiria, com a descentralização, maior responsabilidade ao gerente do serviço de segurança pública local, facilitando a identificação das áreas que possuíam maior propensão ao aumento da criminalidade e, por conseguinte, haveria a aplicação mais imediata de ações saneadoras para o problema. O grande objetivo era promover a transformação das subáreas de policiamento integrado em novas áreas que possuíam características homogêneas, tanto no perfil da comunidade quanto no da criminalidade locais.

A implantação do policiamento comunitário seguiu o mesmo modelo de instalação do policiamento ostensivo integrado. Estabeleceu-se uma unidade piloto e, a partir dos resultados obtidos, expandiu-se o serviço para outras unidades da corporação. Ressalta-se que havia similaridade entre as duas práticas em diversos pontos, entretanto, para que se implantasse o policiamento comunitário, era preciso fazer desaparecer algumas práticas importantes conquistadas durante a implantação do policiamento integrado.

O planejamento para a estruturação do “processo operacional” do policiamento comunitário, na sua forma ideal, incluía criar uma macro-unidade administrativa, chamada batalhão gestor, que ficaria com todo o encargo burocrático da vida administrativa das pequenas unidades, as quais se encarregariam de aplicar e fiscalizar o policiamento comunitário. Nessa perspectiva, as micro-unidades conhecidas como companhias independentes, não teriam vida administrativa e possuiriam efetivo mínimo para gerir a segurança pública local.

Esse processo não foi implantado e, com o aparecimento explosivo de diversas unidades descentralizadas e com autonomia administrativa, foi preciso consumir uma quantidade maior de efetivo para as atividades burocráticas,


reduzindo sensivelmente a quantidade de policiamento nas ruas da cidade. O policiamento realizado nos módulos e postos policiais foi reduzido, fazendo com que a cidade tivesse menor quantidade de policiais durante o período noturno, embora tivesse aumentado a sua presença em alguns bairros do centro da cidade no período diurno e se preocupado em redimensionar e ocupar as áreas dos bairros distantes do centro. O corolário dessa situação foi a inexistência do policiamento ostensivo noturno e aumento da criminalidade.

Além do Projeto de Polícia Cidadã, o convênio de cooperação técnica com a Universidade Federal da Bahia trouxe a reestruturação da carreira policial e a mudança da estrutura administrativa da corporação. Processou-se, nesta última, uma “reengenharia” dos departamentos administrativos, realizando fusões e desmembramentos de atividades, adensamento dos postos e graduações, visando tornar mais dinâmico o serviço policial e a possibilitar a realização de cursos de pós-graduação dentro da Universidade, conforme relatou Silva (1997).

Com a filosofia do Projeto Polícia Cidadã, no qual estavam embutidas as ferramentas do controle de qualidade do serviço prestado pela Polícia Militar, o indivíduo da comunidade não é somente cidadão mas, também, “cliente” do serviço de segurança pública, numa compreensão de que os indivíduos que utilizam esse tipo de serviço sempre estão precisando dele de forma indistinta. Os “clientes” do serviço de segurança possuem características próprias e são diferentes de acordo com a especificidade do grau de necessidades de que são portadores. Vanaguanas (2002, p. 50) compreende que “os consumidores reais do policiamento não são constituídos por alguma noção ‘comunidade boa’ que deve ser protegida e servida, mas por pessoas com dificuldade reais; vítimas, queixosos e pessoas desesperadas”.

A diferença encontrada por Vanaguanas é que existem comunidades que possuem necessidades diferenciadas no que toca à ação da polícia. Embora o objetivo seja prestar um serviço de segurança para a dita “comunidade boa”, o serviço policial se equipa e se instrui para se deparar com a “comunidade não boa”, aquela que necessita de tratamento especial por parte do Estado. A noção de que todo indivíduo é “cliente” sugere uma necessidade imediata de se descrever qual tipo de serviço lhe será prestado.

A análise dos dados referentes às décadas estudadas constatou que o policiamento ostensivo público teve, como transformação relevante, a inserção do policiamento ostensivo integrado – POI. Essa prática foi a mais utilizada por todas as unidades da Polícia Militar. O policiamento comunitário, à luz do que foi implantado, é uma vertente muito forte da concepção de integração com a comunidade, já preconizada pelo POI, adicionando-se as ferramentas de controle de qualidade. A reestruturação ou “reengenharia” das atividades e dos


departamentos internos da corporação não implicou em resultados significativos para redução da criminalidade.

Já nos anos subsequentes, a Polícia Militar repartiu suas grandes áreas territoriais de policiamento ostensivo para unidades menores, criando-se assim, novas unidades de Polícia Militar, fazendo uma grande partição do efetivo, produzindo uma nova concepção do policiamento na atividade fim da Corporação.

6.1. AS AtIVIdAdeS InteRnASO cômputo das estatísticas dos serviços que são desenvolvidos na

Polícia Militar devem ter pelos menos duas segmentações bem definidas. A primeira deve ressaltar as atividades puramente administrativas e que não tenham interface com a comunidade, as quais não resultam em ações de prevenção ou repressão a ação criminosa. São exemplos delas: atividade de ensino, atividade de saúde, controller (controladoria, finanças, auditoria contábil financeira, auditoria criminal, corregedoria, entre outras), etc.

Já o outro tipo de atividade interna é aquele em que o policial militar é empregado na atividade auxiliar dentro de uma unidade operacional. Neste caso, tem-se, através da ação desse tipo de serviço, uma interferência imediata do seu emprego nas ações de prevenção e repressão da ação criminosa. Em grande medida esse efetivo tem emprego mais imediato que aqueles que são empregados na atividade meio. Vale ressaltar que, no caso específico da Bahia, o pessoal da atividade meio tem emprego direto na operacionalidade por meio do Batalhão de Apoio Operacional, fazendo com que a totalidade do efetivo das atividades internas tenha emprego na atividade operacional.

Outro tipo de atividade interna que tem consumido uma quantidade substancial de efetivo, em todas as corporações, são os empregos diversos da atividade própria de polícia militar, exemplo: atividade de acompanhamento e segurança de dignitários diversos dos chefes do poder executivo, acompanhamento de auditores fiscais, serviços de assessorias diversas, entre outros. Para estes casos é preciso se estabelecer níveis de controle para que não exceda as proporções de emprego em atividades que não estejam voltadas diretamente para a segurança da sociedade.

6.2. OS SeRVIçOS pReStAdOSOs indicadores devem trazer uma noção bem aproximada da totalidade

dos serviços que são prestados pelo policiamento ostensivo e outras atividades. Cada grupo de estatística deverá revelar a quantidade do serviço prestado, assim como a quem é dirigido. A construção dos indicadores deverá trazer a indicação de localização espacial do seu cômputo, bem como a população em referência. Nesse sentido, os indicadores serão relativizados de acordo com algumas referências

básicas: espaço, tempo e população.


6.3. OS ReSUltAdOSOutro sentido dos indicadores é revelar o alcance das atividades que

foram programadas para serem executadas no tempo e espaço. Cada um deles deve ter uma referência aos objetivos pretendidos. Cada um deles poderá revelar um aspecto descritivo ou normativo, segundo Jannuzzi (2001). Um indicador descritivo deverá revelar uma característica da realidade empírica do que está se observando. Por exemplo: número de carros furtados. Este tipo de indicador é pouco valorativo no que diz respeito ao processo social que está se desenvolvendo. Por outro lado, ter um número maior ou menor de homicídio pode indicar alguma transformação na criminalidade a qual deve estar se transformando em um tipo mais violenta. Nesse aspecto, o índice de homicídio será tratado como um indicador normativo, pois através dele pode-se tecer “juízos de valor” acerca do processo social que está em andamento.

Cada indicador revela as transformações sociais bem distintas. A leitura de cada um deles depende da ótica do observador e sua capacidade de reflexão e interpretação segundo seu nível de conhecimento e seu desejo de despertar um novo olhar sobre os eventos que são revelados através das cifras indicadas. Assim, não se deve prescindir do uso dos indicadores para mensurar os resultados de uma ação social ou policial decorrente planejamento desta.

7. IndIcAdOReS de AtIVIdAde de pOlIcIAMentO OStenSIVOEsses indicadores revelam a ação policial sob a perspectiva da prestação

de serviço realizada de maneira planejada e responsavelmente mensurada através de valores numéricos. Os indicadores que adiante se seguem devem fazer parte das medidas necessárias para se avaliar a aplicação do policiamento ostensivo assim como prevê a melhorias desse tipo de serviço público.

7.1. IndIcAdOReS de AplIcAçãO de pOlIcIAMentODizem respeito a índices e taxas de aplicação de policiamento em

determinado território e em operações policiais ao longo do tempo.

7.1.1. ÍndIce de pOlIcIAl pOR HAbItAnte – IpHEste indicador revela o número de policiais por habitantes num

determinado território. O seu cálculo é feito através do quociente entre o número de habitantes de um determinado território e o número de policiais que prestam serviço no território em referência.

NHabIPH

NPM�


NHab – Número de habitantes de um determinado território.

NPM – Número de policiais militares empregados no território em referência.

O valor obtido a partir desta razão será interpretado como sendo a quantidade de habitante para cada policial militar. O decorrente da razão será arredondado segundo critérios matemáticos.

7.1.2. ÍndIce de pOlIcIAl pOR HAbItAnte (eScAlAdOS eM SeRVIçO) - IpHeS

Este indicador revela o número real de policiais escalados para o serviço, por habitantes, num determinado território. O seu cálculo é feito através do quociente entre o número de habitantes de um determinado território e o número de policiais que prestam serviço no território em referência.

ES

ES

NHabIPH

NPM�

NHab – Número de habitantes de um determinado território.

NPMES – Número de policiais militares empregados e escalados em serviço no território em referência.

O presente indicador deve ser calculado para cada turno de serviço.

7.1.3. ÍndIce de pOlIcIAl pOR ÁReA teRRItORIAl pOlIcIAdA - IpApEste indicador revela o número total de policiais responsáveis para o

serviço policial, pela área policiada, num determinado território. O seu cálculo é feito através do quociente entre área (em km2) de um determinado território e o número de policiais que prestam serviço no território em referência.

2NPM

IPAPÁrea(km)

�

Área (km2) – Área em certo território em km2.

NPM – Número de policiais militares empregados e escalados em serviço no território em referência.


7.1.4. ÍndIce de eMpRegO de VIAtURA pOlIcIAl pOR HAbItAnteS - IVpHEste indicador revela o número total de viaturas empregado para o

serviço policial, pelo número de habitantes, num determinado território. O seu cálculo é feito através do quociente entre o número de habitantes de um determinado território e o número de viaturas empenhadas no serviço no território em referência.


NHabIVPH

NVtr�

NHab – Número de habitantes de um determinado território.NVtr – Número de viaturas empenhadas no serviço no território em referência.


7.1.5. ÍndIce de eMpRegO de VIAtURA pOR ÁReA pOlIcIAdA – IVÁReAEste indicador revela o número total de policiais responsáveis para o

serviço policial, pela área policiada, num determinado território. O seu cálculo é feito através do quociente entre área (em km2) de um determinado território e o número de policiais que prestam serviço no território em referência.

2Área(km)

IVÁreaNPM

�

Área (km2) – Área em certo território em km2.

NPM – Número de policiais militares empregados e escalados em serviço no território em referência.


7.1.6. ÍndIce de AtendIMentO A OcORRêncIA pOlIcIAl – IAOpEste indicador revela a relação entre o número de ocorrências atendidas

e o número de policiais empenhados no território onde as ocorrências foram atendidas. Para seu cálculo deve-se dividir o número de ocorrências pelo número de policiais militares responsáveis pelo policiamento da localidade.

NOcorIAOP

NPM�

NOcor – Número de ocorrências registradas território em referência.

NPM – Número de policiais militares empregados no policiamento do território em referência.

7.1.7. tAXA de AtendIMentO nO teMpO – tApA taxa de atendimento no tempo indica o quantitativo de ocorrência

registrado pelo policiamento ao longo de certo intervalo de tempo, podendo ser horário, diário, semanal, mensal, semestral ou anual.

NOcorTAP

Tempo�


7.1.8. ÍndIce de AbORdAgeM A peSSOA pOR pOlIcIAl MIlItAR - IApMEste valor indica a razão de abordagens a pessoas ou a veículos

efetuadas pelos policiais militares de certo território. O seu cálculo será realizado por meio da razão entre o número de abordagens realizadas pelo número de policiais responsáveis pelo policiamento em determinado território.

NAPMTAP

NPM�

NAPM – Número de abordagens realizadas pelo policial militar no território em referência.


7.1.9. teMpO de deMAndA A OcORRêncIA pOlIcIAl – tdOpO tempo de atendimento revela a diferença entre o tempo de chamada

e o tempo de chegado do policial até o local de origem da ocorrência.

TDOP HCheg HCham� �HCheg – Horário da chegada do policial até o ponto da chamada.

HCham – Horário da chamada do policiamento.

7.1.10. teMpO de AtendIMentO A OcORRêncIA pOlIcIAl – tAOpO tempo de atendimento revela a diferença entre o tempo de chegada

no local de origem da ocorrência e o tempo de resolução da mesma.

TAOP = HCheg - HRes

HCheg – Horário da chegada do policial até o ponto da chamada.

HRes – Horário final da resolução da ocorrência.

7.1.11. ÍndIce RecUpeRAçãO de VeÍcUlO – IRVEste índice calcula a relação entre o número de veículos recuperados

por policiais militares empregados no policiamento de determinada região.

NVRIRV

NPM�

NVR – Número de veículos recuperados.



7.1.12. ÍndIce de dOcUMentOS RecUpeRAdOS – IdREste índice calcula a relação entre o número de documentos recuperados

por policiais militares empregados no policiamento de determinada região.

NDRIDR

NPM�

NDR – Número de documentos recuperados.


7.1.13. tAXA de RUAS pOlIcIAdAS cOM pOlIcIAMentO A pÉ – tRpEsta taxa revela o quantitativo percentual de ruas do território que são

policiadas com o policiamento a pé. O cálculo é feito por meio da divisão do número de ruas policiadas pelo total de ruas cadastradas na prefeitura da cidade, vezes cem.

100NRPTRP

TRC� �

NRP – Número de ruas policiadas.

TRC – Total de ruas cadastradas na prefeitura da localidade.

7.1.14. tAXA de cRIMeS pOR RUAS pelO tOtAl de RUAS dA cIdAde - tcRA taxa de crimes em ruas pelo número total de ruas de uma cidade

expressa o percentual de ruas de um determinado território que sofre a ação criminosa, considerando-se o numero total de ruas existentes no território.

100NRCTCR

TRC� �

NRC – Número de ruas que tiveram crimes registrados.

TRC – Total de ruas cadastradas na prefeitura da localidade.

7.1.15. teMpO de deSpAcHO pARA AtendIMentO A OcORRêncIA - tdAEste tempo de despacho para atendimento a ocorrência policial é

encontrado fazendo a subtração da hora que a viatura (ou policial) foi acionada pela hora que o cidadão teve seu telefonema atendido no serviço de emergência.

TDA = HChamada - HDespacho

HChamada – Horário da chamada do solicitante.

HDepacho – Horário do despacho do serviço.


7.1.16. tAXA de tROte – ttEsta taxa calcula o percentual de chamadas telefônicas para o serviço

de emergência que resultaram uma declaração que não resultou numa intervenção policial sobre o total de ligações que chegaram até o serviço de emergência, vezes cem.

100NLigTroteTT

LigTotal� �

NLigTrote – Número de ligações de trote.

LigTotal – Número de ligações totais para o serviço de emergência.

7.1.17. ÍndIce de AbORdAgeM pOlIcIAl – IApO índice de abordagem aponta para o nível de ação policial de caráter

preventivo a fim de coibir a ação criminosa. Embora uma abordagem se caracterize como uma ação que interrompe o direito de ir e vir do cidadão, podendo ser interpretada como uma ação repressiva, por outro lado compreende-se que essa ação possibilita a prevenção do crime. Na perspectiva do policiamento, uma abordagem é uma ação preventiva. Assim, espera-se que o aumento da ação de abordagem reduza a frequência de certos crimes.

Este índice é calculado fazendo-se a divisão do quantitativo de abordagens pelo número de policiais que atuam numa unidade operacional. A sua leitura deverá ser entendida como sendo o número de abordagens por policial militar.

NAPIAP

ETOPM�

NAP – Número de abordagens a pessoas.

ETOPM – Efetivo total da Organização Policial Militar

7.1.18. ÍndIce de ApReenSãO de ARMA de fOgO – IAAfO índice de apreensão de arma de fogo calcula a quantidade de armas

de fogo apreendida pelo efetivo empregado. Seu cálculo será feito por meio da divisão do número de armas de fogo apreendidas pelo número total do efetivo da Unidade Operacional. O indicador servirá para indicar a proporção de armas de fogo apreendida por cada policial da Unidade.

NAFAIAAF

ETOPM�

NAFA – Número de armas de fogo apreendidas.

ETOPM – Efetivo total da Organização Policial Militar.


7.1.19. ÍndIce de AbORdAgeM A VeÍcUlO – IAVO índice de abordagem a veículo calcula o quanto o efetivo empregado

realizou abordagem a veículo feita para fins de prevenção criminal ou a fim de vistoriar documentação ou outro aspecto vinculado à segurança pública. Seu cálculo será feito por meio da divisão do número abordagens a veículo realizadas pelo número total do efetivo da Unidade Operacional. O indicador servirá para revelar a proporção de abordagens a veículo realizadas por cada policial da Unidade.

NAVIAV

ETOPM�

NAV – Número de abordagem a veículo.


7.1.20. ÍndIce de OcORRêncIA enVOlVendO dROgAS – IOcORdO índice de ocorrência envolvendo drogas calcula o quanto o efetivo

empregado atendeu ocorrências envolvendo uso ou tráfico de droga. Seu cálculo será feito por meio da divisão do número ocorrências envolvendo uso ou tráfico de drogas atendidas pelo número total do efetivo da Unidade Operacional. O indicador servirá para revelar a proporção de ocorrências envolvendo uso ou tráfico de drogas atendidas por cada policial da Unidade.

NOcorDIOcorD

ETOPM�

NOcorD – Número de ocorrências envolvendo drogas.


7.1.21. ÍndIce de pRISãO eM flAgRAnte de delItO – IpfdO índice de flagrante de delito calcula o quanto o efetivo empregado

realizou prisões em flagrante de delito em um determinado período. Seu cálculo será feito por meio da divisão do número de prisões em flagrante realizadas pelo número total do efetivo da Unidade Operacional. O indicador servirá para revelar as prisões em flagrante realizadas em determinado período por cada policial da Unidade.

NPFDIPFD

ETOPM�

NPFD – Número de prisões em flagrante de delito.



7.1.22. ÍndIce de ApReenSãO de ARMA bRAncA – IAAbO índice de apreensão de arma branca calcula a quantidade de armas

brancas apreendidas pelo efetivo empregado. Seu cálculo será feito por meio da divisão do número de armas brancas pelo número total do efetivo da Unidade Operacional. O indicador servirá para revelar a proporção de arma branca apreendida por cada policial da Unidade.

NABAIAAF

ETOPM�

NABA – Número de armas brancas apreendidas.


7.1.23. tAXA de deSpAcHO cOM cOnStAtAçãO dA OcORRêncIA - tdcOEsta taxa indica a proporção de ocorrências que realmente foram

atendidas, após ter sido dada a ordem de deslocamento para seu atendimento. É sabido que depois de feito o despacho da viatura existe um grande número de condicionantes para que, a viatura ao chegar ao local, não tenha o fato gerador da chamada. Por exemplo: grande tempo de espera entre o chamado até o atendimento, o fato teve desfecho em outra localidade, entre outros. Nesse sentido, deve-se medir o quanto houve de atendimento realizado em razão do deslocamento de policiamento para certa localidade. O cálculo do indicador será feito pela divisão do número de atendimentos com constatação da ocorrência pelo número total de despachos, multiplicado por cem.

100NDCOTDCO

NTOcor� �

NDCO – Número de despachos com constatação de ocorrência.

NTOcor – Número total de ocorrências.

Outros indicadores devem ser calculados a partir das atividades realizadas pelas unidades de policiamento ostensivo. Alguns desses indicadores podem se revestir apenas de contagem de fatos, tais como:

• número de operações policiais realizadas;

• número de ordens de serviços atendidas;

• número de eventos policiados;

• número de ações policiais executadas, entre outras.

Qualquer novo indicador pode ser tomado como base para planejamento de ações de policiamento preventivo. Recomenda-se que a criação de novos indicadores sejam descritos através de representação matemática, bem como sua fórmula de cálculo.


8. IndIcAdOReS de cRIMInAlIdAdeOs indicadores de criminalidade se caracterizam pela mensuração da

atividade criminosa em determinado território. O crime, tomado sob a perspectiva da atividade que quebra as regras sociais, deve ser considerado como conduta regulada por lei e que tem sanção imposta a seus autores diretos ou indiretos. A criminalidade, para efeito de seus indicadores, será dividida em dois grandes grupos: criminalidade violenta e criminalidade não violenta.

A criminalidade violenta é formada pelo cômputo dos crimes que atentam contra a integridade física ou coação psicológica de suas vítimas. Já a criminalidade não violenta se constitui na agregação de todos os crimes não violentos sofridos por pessoas dentro da comunidade. Os indicadores de criminalidade ainda podem ser diferenciados segundo alguns grupos, tais como:

• indicadores de crimes contravenções contra a pessoa;

• indicadores de crimes contra o patrimônio;

• indicadores de crimes e contravenções contra a paz pública;

• indicadores de crimes contra o sentimento religioso;

• indicadores de crimes e contravenções contra a administração pública;

• indicadores de crimes e contravenções contra os costumes;

• indicadores de crimes contra a liberdade do trabalho;

• indicadores de crimes e contravenções contra a fé pública;

• indicadores de crimes e contravenções contra a incolumidade pública;

• indicadores de crimes de uso e tráfico de tóxicos e entorpecentes;

• indicadores de ocorrências assistenciais;

• indicadores de ocorrências diversas.

Para cada uma das categorias acima enumeradas pretende-se medir qual a incidência dos crimes na sociedade tomados por grupos de 100.000 (cem mil) habitantes. Pode-se calcular tais indicadores para grupos sociais, localidades específicas, segmentados por gênero, idade, religião, raça, temporalidade, entre outras.

8.1. IndIcAdOReS de cRIMeS e cOntRAVençõeS cOntRA A peSSOAOs crimes contra pessoas são caracterizados por agressões que

produzem mortalidade ou morbidade nas suas vítimas, sendo uma das modalidades criminosas mais repudiadas por todos.


8.1.2. ÍndIce de HOMIcÍdIO – IHEste índice indica a relação entre o número total de homicídios

ocorridos em uma comunidade pelo número total da população de moradores dessa comunidade, tomando-se por grupo de 100.000 (cem mil) habitantes.

100.000Número HomicídiosIH

População Total� �

Para o cômputo deste indicador deve-se considerar o número total de mortes ocorridas em determinado período e num certo território, considerando-se os homicídios em suas diversas modalidades (doloso e culposo), excetuando-se as mortes no trânsito.

8.1.3. ÍndIce de cRIMeS letAIS – IclNeste indicador pretende-se agrupar o número de mortes ocorridas nas

diversas modalidades, excetuando-se as mortes por acidente de trabalho, que são registradas pelo sistema de segurança pública (homicídio doloso, culposo, resistência, latrocínio, etc.).

100.000Número Total de Mortes ViolentasICL


8.1.4. ÍndIce de fAbRIcAçãO, cOMÉRcIO OU detençãO de ARMA OU MUnIçãO - IfcdAM

Este indicador retrata a incidência da Contravenção Penal, art. 18. que descreve o seguinte ato: Fabricar, importar, exportar, ter em depósito ou vender, sem permissão da autoridade, arma ou munição.

100.000NFCDAMIFCDAM


NFCDAM – Número de contravenções que envolvem Fabricação, Comércio ou Detenção de Arma ou Munição.

8.1.5. ÍndIce de cRIMe de pORte de ARMA de fOgO – IcpAfEste indicador mede a relação entre o número de crimes por porte ilegal

de arma de fogo pela população em referência, tomando grupos de 100.000 (cem mil) habitantes.

100.000NCPAFIFCDAM


NCPAF – Número de Crimes por Porte Arma de Fogo.


8.1.6. ÍndIce de VIAS de fAtO – IVfO índice de Vias de Fato mostra a relação entre o número total da

contravenção de vias de fato pela população total, considerando-se grupos de 100.000 (cem mil) habitantes.

100.000NVFIVF


NVF – Número de contravenções de Vias de Fato.

8.1.7. ÍndIce de tentAtIVA de HOMIcÍdIO – ItHEste indicador revela a relação o número de crimes por tentativa de

homicídio pela população em referência. O crime é considerado uma tentativa quando, iniciada a execução, não se consuma por circunstância alheias à vontade do agente.

100.000NTHITH


NTH – Número de Tentativas de Homicídios.

8.1.8. ÍndIce de SUIcÍdIO – ISO índice de suicídio mostra a relação entre o número de autos de lesão

fatal ocorrido em uma comunidade pelo número total de seus moradores.

100.000NSIS


NS – Número total de suicídios registrados.

8.1.9. ÍndIce de InfAntIcÍdIO – IInfAntEste indicador revela a relação entre o número de crimes de infanticídio

ocorridos numa determinada sociedade pelo total de crianças nascidas vivas.

100.000NInfantIInfant

Número Total de Nascimentos Vivos� �

NInfant – Número de total de crianças nascidas vivas em uma comunidade.


8.1.10. ÍndIce de AbORtO – IAbORtO

O índice de aborto revela a relação entre o número total de abortos pelo

número total de mulheres em idade fértil, tomando-se por grupos de 100.000

mulheres.

100.000NAbortoIAborto

Número Total de Mulheres Estado Fétil� �

NAborto – Número de abortos provocados no grupo de mulheres.

8.1.11. ÍndIce de leSãO cORpORAl – Ilc

Este indicador revela a relação entre o número de crimes de lesão

corporal ocorridos em uma comunidade pelo número total da população em

referência.

100.000NLCILC


NLC – Número total de registros de lesão corporal.

8.1.12. ÍndIce de RIXA – IRIXA

Busca-se, através deste indicador, avaliar o grau crescente de violência

presente em uma comunidade. Assim, será calculado por meio do quociente entre

o número de rixas ocorridas em uma comunidade pela população presente nela.

Embora não seja hábito mensurar este tipo de delito quotidianamente, fazendo-

se apenas em eventos que envolvam grande aglomeração de pessoas, nota-se

que o crime mais violento tem, por vezes, início por questões menores. Este crime

se caracteriza por um tumulto, de modo que cada sujeito age por si mesmo

contra qualquer um dos contendores. É uma briga entre mais de duas pessoas,

acompanhada de vias de fato ou violência física recíproca. Não pratica este delito

quem se envolve para separar os contendores.

100.000NRixaIRixa


NRixa – Número de crimes de rixa registrados.


8.1.13. ÍndIce de SeQUeStRO e cÁRceRe pRIVAdO – IScpEste indicador revela o quantitativo de crimes de sequestro e cárcere

privado que uma população foi acometida. O cálculo do indicador é feito por meio da divisão do número de crimes de seqüestro e cárcere privado ocorridos pelo número total da população em referência.

100.000NSCPISCP


NSCP – Número de crimes de seqüestro e cárcere privado ocorridos.

8.2. IndIcAdOReS de cRIMeS cOntRA O pAtRIMônIO

8.2.1. ÍndIce de fURtO – IfI

Este indicador revela quantos crimes de furto ocorreram em uma comunidade. Ele pode ser calculado para o total de furtos ocorridos ou para uma categoria específica de determinado objeto ou animal. Seu cálculo será feito através do quociente entre o número de furtos pelo quantitativo total da população em referência.

100.000i

i

NFIF


NFi – Número de furtos de determinado bem (total ou de objetos/animais) registrado.

8.2.2. ÍndIce de ROUbO – IRI

O índice de roubo será entendido como o quociente entre o quantitativo de subtração de coisa móvel, para si ou para outrem, mediante grave ameaça ou violência a pessoa, ou depois de havê-la, por qualquer meio, reduzido à impossibilidade de resistência, pelo total da população em referência.

100.000i

i

NRIR


NRi – Número de roubos de determinado bem registrado.

8.2.3. ÍndIce de tentAtIVA de ROUbO - ItRI

Aplica-se ao indicador de tentativa de roubo o mesmo critério para o cálculo do índice de roubos.


100.000i

i

NTRITR


NTRi – Número de tentativas de roubos de determinado bem registrado.

8.2.4. ÍndIce de eXtORSãO - IeEste indicador revela o número de extorsão ocorrido em certa

comunidade dividido pela população total.

100.000NEIE


NE – Número de extorsão registrado.

8.3. IndIcAdOR de cRIMeS e cOntRAVençõeS cOntRA A pAZ públIcA

8.3.1. ÍndIce de cRIMe de fORMAçãO de QUAdRIlHA e bAndO - IfQbProcura-se calcular através deste indicador o número relativo de crimes

de formação de quadrilha pelo total da população residente em certo território.

100.000NFQBIFQB


NFQB – Número crime de formação de quadrilha ou bando registrado.

Os outros crimes presentes nesta categoria farão parte do indicador de criminalidade.

8.4. IndIcAdOR de cRIMeS cOntRA O SentIMentO RelIgIOSO

8.4.1. ÍndIce de cRIMe de IMpedIMentO OU UltRAje A cUltO e IMpedIMentO OU peRtURbAçãO de AtO A ele RelAtIVO – IIcUltO.

Este indicador revela a relação de crime de ultraje a culto e impedimento ou perturbação de ato a ele relativo, dividido pelo número total da população.

IICulto = x 100.000NICulto

População Total

NICulto - Número crime de ultraje a culto e impedimento ou perturbação de ato a ele relativo.



8.5. IndIcAdOReS de cRIMeS e cOntRAVençõeS cOntRA A AdMInIStRAçãO públIcA

8.5.1. ÍndIce de VIOlêncIA ARbItRÁRIA – IVAEste indicador revela a relação da prática da violência, no exercício de

função ou a pretexto de exercê-la, contra a população de certo território.

100.000NVAIVA


NVA – Número crime de prática de violência arbitrária registrada.

8.5.2. ÍndIce de ReSIStêncIA – IRO índice de Resistência, com resultado morte, procura mostrar a relação de

óbitos ocorridos na ação policial. Esta resistência deve ser ativa, isto é, deve constituir uma violência ou grave ameaça contra o funcionário no exercício de suas funções.

100.000Número Total de Mortes Violentas Ação PolicialIR



8.6. ÍndIce de cRIMeS e cOntRAVençõeS cOntRA OS cOStUMeS

8.6.1. ÍndIce de cOntRAVençãO de jOgO de AZAR – IcjAO indicador de contravenção de Jogo de Azar medirá a incidência deste

tipo de delito em relação ao total da população de uma comunidade.

100.000NCJAICJA


NCJA – Número de contravenções de jogos de azar registrados.

8.6.2. ÍndIce de cOntRAVençãO de jOgO dO bIcHO – IcjbO indicador de contravenção de Jogo do Bicho medirá a incidência

deste tipo de delito em relação ao total da população de uma comunidade.

100.000NCJBICJB


NCJA – Número de contravenções de jogos do bicho registrados.


8.6.3. ÍndIce de USO de bebIdA AlcOólIcA – IUbAO indicador medirá a incidência da contravenção e/ou crime de uso de

bebida alcoólica simultâneo ao ato de condução de veículo automotor em relação ao total da população de uma comunidade.

100.000NUBAIUBA


NUBA – Número de contravenções ou crime de uso de bebida alcoólica registrados.

8.6.4. ÍndIce de peRtURbAçãO dA tRAnQüIlIdAde – Ipt Este indicador mostrará incidência da contravenção penal de

perturbação da tranqüilidade pública ou acinte por motivo reprovável produzido por outrem a uma população em referência. Seu cálculo será feito por meio do quociente do número de delito desta natureza pelo total da população residente em determinado território.

100.000NPTIPT


NPT – Número de registros de contravenções de perturbação da tranqüilidade.

8.6.5. ÍndIce de eStUpRO – IeEste indicador mostra a incidência relativa entre o número de crimes de

estupros pelo total da população feminina residente em um território.

100.000min

NEIE

População Fe ina Total� �

NE – Número de estupros registrados.

8.6.6. ÍndIce de cRIMe de AtentAdO VIOlentO AO pUdOR - IAVpEste indicador mostra a incidência relativa entre o número de crimes de

atentado violento ao pudor pelo total da população residente em um território.

100.000NAVPIAVP


NAVP – Número de atentados violentos ao pudor registrados.


8.6.7. ÍndIce de cORRUpçãO de MenOReS - IcMO indicador de crimes de corrupção de menores calcula a proporção

de crimes que revelam o ato de corromper ou facilitar a corrupção de pessoa maior de 14 (catorze) e menor de 18 (dezoito) anos, com ela praticando ato de libidinagem, ou induzindo-a a praticá-lo ou presenciá-lo, em relação à população com idade maior de 14 (catorze) e menor de 18 (dezoito) anos.

� �100.000

faixa etária

NCMICM


NCM – Número de crimes de corrupção de menores registrados.

População Total(faixa etária) – População total com idade maior de 14 (catorze) e menor de 18 (dezoito) anos.

8.7. IndIcAdOReS de cRIMeS cOntRA A lIbeRdAde dO tRAbAlHO

8.7.1. ÍndIce de AtentAdO cOntRA A lIbeRdAde dO tRAbAlHO - IAltEste indicador revela a relação entre as paralisações de trabalho e a

população empregada.

� �100.000

Empregada

NALTIALT


NALT – Número de crimes de atentados a liberdade do trabalho registrado.

População Total(Empregada) – População Total de uma comunidade que está empregada formalmente.

8.7.2. tAXA de pARAlISAçãO de tRAbAlHO de InteReSSe cOletIV - tptIc Este indicador revela a participação de suspensão ou abandono coletivo

de trabalho, provocando a interrupção de obra pública ou serviço de interesse coletivo (Ex: paralisação de transporte coletivo, abandonando o veículo em via pública, prejudicando o trânsito). Seu método de cálculo é a divisão do número de paralisações, em determinado período, pelo total de manifestações públicas no mesmo período.

100NPTICTPTIC

NMP� �

NPTIC – Número de paralisação do transporte de interesse coletivo registrado.

NMP – Número de manifestações públicas registrado.


8.8. IndIcAdOReS de cRIMeS e cOntRAVençõeS cOntRA A fÉ públIcA

8.8.1.tAXA de MOedA fAlSA – tMfEste indicador revela a proporção do crime de falsificar, fabricando-a

ou alterando-a, moeda metálica ou papel-moeda de curso legal no país ou no estrangeiro sobre o total de crimes registrados.

100NRMFTMF

NTOc� �

NRMF – Número de registros de ocorrências de moeda falsa.

NTOc – Número total de ocorrências registradas.

8.8.2. tAXA de fAlSIdAde IdeOlógIcA – tfIEste indicador revela a proporção do crime de falsidade ideológica

registrados sobre o total de ocorrências registradas.

100NFITFI

NTOc� �

NFI – Número de ocorrências de falsidade ideológica.


8.9. IndIcAdOR de cRIMe e cOntRAVençãO cOntRA A IncOlUMIdAde públIcA

8.9.1. tAXA de dISpARO de ARMA de fOgO – tdAf Este indicador mostra a proporção de ocorrências de disparo de

arma de fogo em lugar habitado ou em ruas e adjacências, em via pública ou em direção a ela. Incorre nas penalidades deste artigo, também, quem em lugar habitado ou em ruas e adjacências, em via pública ou em direção a ela, sem licença da autoridade, causa deflagração perigosa, queima de fogo de artifício ou solta balão aceso, sobre o total de ocorrências registradas.

100NDAFTDAF

NTOc� �

NDAF – Número de ocorrências de disparo de arma de fogo.



8.10. IndIcAdOReS de cRIMeS de USO e tRÁfIcO de tóXIcOS e entORpecenteS8.10.1. tAXA de cRIMe de tRÁfIcO de entORpecente – tte

Este indicador mostra a proporção de ocorrências de tráfico de entorpecente pelo total de ocorrências registradas.

100NTETTE

NTOc� �

NTE – Número de ocorrências de tráfico de entorpecente.NTOc – Número total de ocorrências registradas.

8.10.2. tAXA de USO de entORpecente – tUeEste indicador mostra a proporção de ocorrências de uso de entorpecente

pelo total de ocorrências registradas.

100NUETUE

NTOc� �

NUE – Número de ocorrências de uso de entorpecente.NTOc – Número total de ocorrências registradas.

9. IndIcAdOReS de nÍVeIS de VIOlêncIA e cRIMInAlIdAdeElencada essa totalidade de indicadores, pretende-se avaliar se uma

determinada região é ou não portadora de baixo ou alto nível de violência ou criminalidade. Para tanto, deve-se estabelecer tais níveis para que se possam determinar quais territórios precisam ter maior cuidado com os processos sociais relativos aos conflitos interpessoais.

A metodologia adiante considerada para discriminar os níveis de criminalidade existentes em seus territórios, tomando-se os intervalos fixos, tem origem nos trabalhos de JENKS, George F. e CASPALL, Fred C. (1971). Esse método, também utilizado no Estado de Minas Gerais, através do “Boletim de informações Crimianais de Minas Gerais” traz uma classificação de áreas segundo o uso do método: choropleth maps. Tal método, utilizado ainda por Maceachren (1994), Kraak (1999) e Hallisey (2005), consiste na construção de mapas temáticos em que as áreas hachuradas ou pintadas seguem uma padronização em proporções calculadas a partir de certa variável estatística, onde tal variável faz parte de cada região de um mapa em referência. Os mapas choropleth são construídos com base em dados estatísticos agregados sobre regiões previamente definidas.

As regiões sombreadas são encontradas a partir do método natural break, através do uso do software MapInfo ou outros softwares de georeferenciamento. Para cada variável observada é construído um conjunto de intervalos diferenciados de acordo com a medida dos valores observados. Não faz parte deste trabalho a demonstração matemática para cálculo de tais intervalos. Para o grupo de indicadores adiante especificado fez-se a relação para cada cem mil habitantes.


9.1. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de HOMIcÍdIOO índice de homicídio foi definido como o total de homicídios

contabilizados para um território dividido para população local, multiplicado por cem mil habitantes. Para o cálculo deste indicador levou-se em consideração os seguintes delitos: homicídio doloso, lesão seguida de morte, outros crimes com resultado morte e roubo seguido de morte. Para os intervalos acima do primeiro deve-se excluir o seu limite inferior.

Até zero – nenhuma criminalidade.

De Zero até 10 – baixa criminalidade.

De 10 a 18 – média criminalidade.

De 18 a 30 – alta criminalidade.

Acima de 30 – muita alta criminalidade.

Adiante, tem-se um mapa temático construído com base nos intervalos acima sugeridos para sombrear as áreas com seus intervalos de registros de homicídio. Os dados são referentes ao ano de 2006.


9.2. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de VIOlêncIASeguindo o padrão de determinação dos intervalos para o índice de

homicídio tem-se determinados intervalos para o Índice de Violência. Para o cálculo dos intervalos deste indicador levou-se em consideração os seguintes delitos: homicídio doloso, lesão seguida de morte, outros crimes com resultado morte e roubo seguido de morte, lesão corporal dolosa, outras lesões corporais, tentativa de homicídio, tentativa de estupro, estupro, extorsão mediante seqüestro e tortura.




De 560 a 1.200 – alta criminalidade.

Acima de 1.200 – muita alta criminalidade.

Distribuição do índice de violência com base nos dados de 2006:


9.3. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de cRIMInAlIdAdePara o cálculo dos intervalos deste indicador levou-se em consideração

todos os crimes registrados na base do Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal – SINESPJC. Tendo-se, para esta categoria, os seguintes intervalos.



De 879 a 1.640 – média criminalidade.

De 1.640 a 2.967 – alta criminalidade.


Distribuição do índice de criminalidade na Bahia com base nos dados de 2006:


9.4. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de ROUbOSOs intervalos que compõem este indicador foram calculados a partir

crimes típicos desta categoria, não se agregou nenhum outro delito similar. Nesse sentido, obteve-se as seguintes classes de criminalidade:






Distribuição do índice de roubos na Bahia com base nos dados de 2006:


9.5. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de fURtOSOs intervalos que compõem este indicador foram calculados a partir





De 520 a 1.110 – alta criminalidade.


Distribuição do índice de furtos na Bahia com base nos dados de 2006:


9.6. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de MORte nO tRânSItO: Os intervalos que compõem este indicador foram calculados a partir







Distribuição do índice de morte no trânsito na Bahia com base nos dados de 2006:


9.7. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de ROUbO de VeÍcUlOOs intervalos que compõem este indicador foram calculados a partir






Acima de 36 – muita alta criminalidade

Distribuição do índice de roubo de veículo na Bahia com base nos dados de 2006:


9.8. InteRVAlOS de clASSIfIcAçãO dO ÍndIce de fURtO de VeÍcUlOOs intervalos que compõem este indicador foram calculados a partir de







Distribuição do índice de roubo de veículo na Bahia com base nos dados de 2006:


10. cOnSIdeRAçõeS fInAISEste conjunto extenso de fórmulas pode ter pouco significado prático

para alguns administradores que consideram a atividade policial como algo extremamente prático, não cabendo a atividade cartorial de contagem dos dados estatísticos relativos as seus labores hodiernos. Para estes, a aplicação prática dos indicadores propostos terá pouca serventia. Porém, para aqueles que primam pela excelência do serviço e esperam tomar medidas de ordem prática e saber qual o impacto de tais ações, crê-se que os indicadores podem ter muita utilidade.

Partindo do princípio de que o uso dos indicadores propostos, e outros que podem ser construídos a partir dos já existentes, tenham aceitação e aplicação na atividade de policiamento ostensivo, isto nos levará a análises e planejamento mais racionais do uso dos recursos disponíveis para o controle da criminalidade. É sabido que nem todos os indicadores poderão ter aplicação imediata, mas espera-se que o uso particular de um conjunto deles já indique o início para o bom acompanhamento das atividades de policiamento ostensivo.

Os indicadores podem ser usados de forma isolada ou em conjunto. Não foi possível construir, a partir da mostra dos indicadores propostos, alguns indicadores totalizantes das atividades administrativas ou operacionais, como foi feito para as atividades criminosas. Neste caso, o desafio fica estabelecido. Espero que se construam novos indicadores que possam mensurar o conjunto global das atividades prestadas pelo policiamento ostensivo fardado.

A presente obra não é completa, tampouco definitiva. É apenas uma provocação para que se possam experimentar tais quantificadores e, a partir destes, termos críticas para mudá-los ou propor novos.


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Gestão por Resultados no Governo Federal Brasileiro|139

Gestão por Resultados no Governo Federal Brasileiro: um breve histórico e perspectivas

Marianne Nassuno1

1. IntROdUçãOA Gestão Pública representa um desenvolvimento na teoria e prática

da administração pública, relacionada com reformas no setor público em diversos países ocorridas a partir da década de 1980, em resposta a uma ampla crise do Estado. Tal crise envolveu o esgotamento de mecanismos não-inflacionários de financiamento do Estado, daí o seu aspecto fiscal e o questionamento do papel do Estado tanto no modelo do Bem Estar Social, quanto nos processos de desenvolvimento por ele liderados, caso do modelo de substituição de importações, fato agravado pela derrocada de regimes socialistas do bloco soviético. A problematização da convivência entre o quadro burocrático estatal e o regime democrático2; a identificação da incompatibilidade do Estado como uma instituição unitária, com estruturas e procedimentos rígidos em relação a uma sociedade cada vez mais complexa e plural; o reconhecimento de sua incapacidade em lidar com os novos temas da globalização, diversidade, meio ambiente e implantar políticas públicas demandadas pela sociedade, aspecto conhecido como crise de governança, são facetas que ilustram o caráter abrangente da crise enfrentada pelo Estado desde então.

No cenário em que a crise do Estado é configurada como uma crise fiscal; em que o Estado tem sua capacidade de atuação restrita, seja devido à amplitude dos problemas a enfrentar, seja devido ao fato de que sua intervenção é considerada fator limitador ao exercício da democracia, pois deixou de ser referência e locus para a agregação de interesses. Sua forma de solucionar problemas passa a ser questionada por resultar em apatia cívica e ampliar a distância em relação sociedade, alimentando um círculo vicioso que o enfraquece cada vez mais. As administrações públicas de diversos países passam a adotar novos modelos de gerenciamento inspirados na Gestão Pública.

A multiplicidade de facetas assumida pela crise do Estado fez com que nas reformas administrativas fossem adotadas iniciativas em diversas frentes, incluindo: processos relacionados à redução de custos e aumento de eficiência,

1 Doutora em Sociologia pela Universidade de Brasília, Mestre em Administração Pública pela EAESP-Fundação Getúlio Vargas. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental atualmente em exercício no Ministério da Cultura.

2 Burocracia estatal é direta ou indiretamente associada a duas das razões porque a democracia real não alcançou seus ideais: (i) a necessidade crescente de especialistas para a resolução de problemas políticos reduziu o espaço do cidadão comum no processo de tomada de decisões e (ii) nas organizações burocráticas o poder é exercido de forma hierárquica, oposta à democrática (Bobbio, 2000). Além disso, a população passa a ver com crescente ceticismo a capacidade da burocracia de solucionar problemas contemporâneos apesar de sua esfera de atuação sobre a esfera política ter-se ampliado (Sousa Santos e Avritzer, 2002).


mecanismos para a melhoria da qualidade do atendimento e da prestação dos serviços, englobando até formas de gestão que aumentam o universo dos atores envolvidos nas diversas modalidades de intervenção pública; que viabilizam a cooperação, a negociação, a busca de consenso; que aumentam a transparência e a compreensão do público sobre as informações e meios de ação do Estado.

Este texto tem por objetivo apresentar, em linhas gerais, o desenvolvimento desse movimento de reformas na administração pública, como forma de contextualizar os esforços que estão sendo realizados na área de segurança pública no setor público brasileiro. Conforme poderá ser verificado a partir da descrição do caso da Inglaterra3 e da reforma administrativa brasileira, um longo caminho já foi percorrido até o presente estágio de desenvolvimento da gestão por resultados. Nas considerações finais do texto são apontados alguns desafios que permanecem presentes para a reflexão, sobretudo por se tratar de uma área sensível como a da segurança pública, na qual, ao mesmo tempo em que a sociedade espera que resultados sejam alcançados em termos de redução dos níveis de criminalidade e violência, direitos individuais devem ser preservados.

2. geStãO públIcA nA InglAteRRAA reforma inglesa, que teve início no governo Thatcher, é considerada a

iniciativa pioneira de Gestão Pública. Deu prioridade à implantação da gestão por resultados, à eficiência e também promoveu a revisão dos tradicionais paradigmas organizacionais do setor público em termos de: (a) valorização do papel dos gerentes como líderes ativos do processo de mudança, para os quais foi conferida maior autonomia; (b) adoção de princípios de administração do setor privado no desempenho de funções sociais pelo setor público, com tentativas crescentes de criação de concorrência entre fornecedores do setor público; e (c) privatização em larga escala na esfera da atividade econômica (Ferlie e outros, 1999)4.

Embora a implantação da gestão por resultados tenha se iniciado no Estado do Bem Estar5, somente nos anos 70 o controle por resultados passou a ser empregado de forma sistemática no setor público inglês. A crise econômica ofereceu a oportunidade para o governo conservador implantar sucessivas iniciativas que, de um lado, flexibilizaram a atuação do administrador público, de outro,

3 A experiência inglesa foi uma das principais referências para a concepção da reforma administrativa brasileira. O então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Bresser-Pereira menciona também a leitura do livro “Reinventando o Governo” de Osborne e Gaebler, que trata da experiência dos Estados Unidos como uma das primeiras fontes de inspiração para a reflexão sobre a reforma (Bresser-Pereira, 2008).

4 Embora uma nova administração pública esteja se configurando, o seu desenvolvimento não é completamente coerente e, nem todos os países adotaram o modelo inglês como referência. Ademais, o novo modelo tem incorporado diversas críticas à sua prática e modificado os seus componentes ao longo do processo, mostrando grande poder de transformação (Abrúcio, 1998). Algumas experiências nacionais enfatizam certos aspectos da Gestão Pública que diferem dos destacados em outras iniciativas de reformas. Assim, a Gestão Pública representa mais um conjunto de sistemas alternativos de idéias - e não um movimento homogêneo e internamente coerente - que tem em comum o distanciamento progressivo em relação à administração pública burocrática (Bresser-Pereira, 1998).

5 A Comissão Fulton, na Grã-Bretanha, nos anos 60, sugeriu a necessidade de tornar indivíduos e instituições na Administração Pública responsáveis por seu desempenho e submetê-los a uma avaliação objetiva (Hughes citado por Levy, 1999: 395).


criaram condições para responsabilizá-lo por seus atos e avaliá-lo pelos resultados alcançados. O primeiro desses programas foi o Financial Management Iniciative, que descentralizou o controle dos gastos, introduziu a cultura do controle de custos enquanto que simultaneamente promoveu a difusão do uso de indicadores de desempenho. É dessa época a disseminação da noção de ‘consciência de custos’ no setor público inglês. Com a implantação posterior do programa Next Steps, foram criadas agências, unidades do setor público responsáveis pela prestação de serviços, ao mesmo tempo em que serviços anteriormente prestados pelo Estado eram contratados no setor privado. Tal medida permitiu a separação das etapas de formulação da implantação de políticas. Liberdade e flexibilidade gerencial foram concedidas às agências de forma que pudessem competir em condições iguais com fornecedores de serviço do setor privado que atuassem na mesma área de atividade. Nos setores que envolviam direitos sociais, representados por bens e serviços públicos, o Estado passou a atuar como definidor de políticas e de contratos que traduziam tais políticas em resultados concretos, específicos em termos de prestação de serviço, a serem firmados com agências e prestadores de serviços privados (Levy, 1999).

A partir de meados da década de oitenta, o foco da reforma se ampliou para incluir uma preocupação com o alcance de certo padrão de qualidade na prestação de serviços. A abordagem do foco no cliente, outra ferramenta de gestão advinda do setor privado foi incorporada nos esforços de reforma e agregou-se ao tema da consciência de custos dominante na fase anterior. Entretanto, cabe lembrar que os serviços públicos não são prestados necessariamente em contrapartida de pagamento direto, mas porque os indivíduos são portadores de direitos e cumprem deveres junto a uma determinada coletividade organizada e presidida por um Estado. Nessa condição, o indivíduo junto ao Estado não é cliente, mas cidadão, usuário dos serviços públicos. Assim, a necessidade de levar em conta a qualidade do serviço prestado praticamente induziu a administração pública a considerar o cidadão que dele usufrui. A partir desse momento, a gestão por resultados e a administração com foco no usuário-cidadão tornaram-se convergentes e os mecanismos que as viabilizam passaram a se auto-reforçar. A descentralização, que na fase anterior foi uma forma de definir unidades que pudessem competir entre si visando maior eficiência, passou a ser entendida como uma forma de aproximar o serviço o máximo possível do seu usuário, de forma a aumentar o seu poder de fiscalização. Os contratos anteriormente firmados entre instituições passaram a ser estabelecidos entre instituições e usuários para que os cidadãos pudessem controlar e avaliar a prestação dos serviços6. O programa

6 As Cartas de Serviço, documentos nos quais as instituições divulgam os padrões dos serviços que prestam (p. ex. tempo de espera na fila), podem ser consideradas exemplo de contrato (ainda que seus termos sejam, geralmente, definidos unilateralmente pelo prestador de serviço) entre a organização e os indivíduos na perspectiva da administração com foco no usuário-cidadão, além de se representar uma iniciativa de transparência. A prefeitura de Santo André na gestão de Celso Daniel foi pioneira na adoção desse instrumento no Brasil.


mais importante desse período foi denominado Citizen’s Chart que consistia na realização de avaliações periódicas de desempenho institucional com base em dados colhidos junto aos usuários das organizações (Abrúcio, 1998).

A partir dessa breve descrição da experiência inglesa percebe-se que a gestão por resultados se realiza junto a um conjunto de processos concomitantes: descentralização, flexibilização, contratualização, responsabilização, definição de indicadores de desempenho e foco no usuário cidadão. A descentralização representa a forma pela qual são criadas as unidades (agências) administradas de forma flexível e autônoma pelos gerentes, os quais por meio de contratos são passíveis de responsabilização pelos resultados alcançados na sua gestão. Tais resultados podem ser medidos por indicadores de desempenho. A autonomia do gerente tem como contrapartida a responsabilização representada por uma nova forma de controle, de resultados, exercida por intermédio de um contrato. O contrato de resultados pode ser estabelecido tanto com o Ministério supervisor quanto com o usuário-cidadão para quem os serviços são prestados. No último caso, a divulgação dos resultados que uma instituição espera alcançar pode ser considerada como uma medida que aumenta a transparência das ações públicas, possibilita o controle social e contribui para a democratização das relações Estado-sociedade.

3. geStãO públIcA nO bRASIl

A Gestão Pública foi introduzida no setor público brasileiro pela

Reforma do Aparelho do Estado do primeiro mandato do Governo Cardoso (1995-1998), concebida e executada pelo então Ministro da Administração Federal e da Reforma do Estado MARE, Luiz Carlos Bresser-Pereira7. Com a reforma, os princípios de orientação para o cidadão-usuário, controle de resultados e competição entre unidades do setor público passam a conviver com características da boa administração burocrática8. De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Estado (Brasil, 1995), documento que fundamenta o processo, a principal inovação da mudança diz respeito à forma de controle, não mais baseado em processos, mas sim em resultados. Também é apontada a necessidade de uma

7 Gaetani (2003) identifica na reforma administrativa de 1967, que culminou com a edição dos Decretos-Lei n. 200 e n. 900, de 1967, a implantação de elementos precursores das idéias que posteriormente viriam ser identificadas com a Gestão Pública, sobretudo, por influência de Hélio Beltrão na comissão que a elaborou. Destaca, em especial, os princípios da descentralização e da delegação, a transformação do controle externo em ex-post, a definição de formatos organizacionais diferenciados para realizar diferentes funções do Estado etc., elementos que também estavam presentes na Reforma do Aparelho de Estado de 1995. O fato de a reforma de 1967 ter sido implantada sob uma ditadura militar e a de 1995 no contexto e sob a pressão do processo de pós-redemocratização, entretanto, constitui um elemento diferenciador importante entre as duas iniciativas.

8 De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, embora a Gestão Pública avance e, em alguns casos, rompa com a administração pública burocrática, isso não significa a rejeição de todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração gerencial está baseada no sistema burocrático anterior e manteve diversos de seus princípios fundamentais, embora com um maior grau de flexibilidade, em especial os referentes à contratação de pessoal de acordo com o mérito, a existência de um sistema de carreiras, salários e permanente avaliação de desempenho e treinamento constante. Esta é a razão pela qual Gaetani (2003) identifica na Reforma de 1995 elementos do progressive public management.


progressiva participação dos cidadãos na definição dos critérios e parâmetros a serem utilizados na avaliação e controle dos serviços públicos (Brasil, 1995).

Segundo o Plano Diretor, três elementos traduzem a nova orientação: (1) definição precisa dos objetivos que devem ser alcançados pelas unidades, (2) garantia de autonomia de gestão de recursos humanos, financeiros e materiais ao administrador da unidade de forma que possa realizar os objetivos definidos, e (3) controle de resultados a posteriori e prestação de contas. Promovendo-se a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos da estrutura organizacional, a administração pública torna-se mais próxima e aberta à participação de agentes privados e de organizações da sociedade civil. Concomitantemente, incentiva-se a competição administrada entre as unidades internas ao Estado (Brasil, 1995).

A reforma da administração pública brasileira baseou-se numa concepção do Estado e de seu papel, procurando definir as atividades que deveria realizar diretamente, as que deveria financiar ou promover e as que não eram mais de sua competência (Bresser-Pereira, 1998). A partir dessa concepção, foram identificados quatro setores distintos no Estado para os quais foram propostas formas de gestão específicas (Brasil, 1995):

• O núcleo estratégico no qual são formuladas as políticas e as leis e exige a garantia de seu cumprimento. É o setor no qual decisões estratégicas são tomadas;

• Setor de atividades exclusivas de Estado engloba serviços que apenas o Estado pode prestar, para cuja execução se pressupõe o poder de Estado - de regular, fiscalizar e promover;

• Setor de serviços não-exclusivos de Estado corresponde ao setor no qual o Estado atua em conjunto com outros fornecedores públicos não-estatais e privados. Para a prestação desses serviços não é requerido o poder de Estado. A presença do Estado desses setores se justifica pelo fato de que envolvem direitos humanos fundamentais como educação e saúde e porque representam economias externas relevantes9;

Setor de bens e serviços destinados ao mercado corresponde à área de atividade específica do setor privado. São geridos pelo Estado porque o setor privado não detém capital para realizar investimentos ou porque são atividades monopolistas. São atividades que, se privatizadas, requerem regulação rigorosa.

No núcleo estratégico a qualidade da decisão é mais importante do que a eficiência com que ela é tomada. Sendo assim, propõe-se como forma de gestão mais adequada para este setor a combinação entre administração pública

9 As economias geradas são imediatamente disseminadas para o resto da sociedade e não podem ser apropriadas privadamente sob a forma de lucros.


burocrática e a Gestão Pública. Para ampliar a eficiência do setor de atividades exclusivas de Estado foi proposta a transformação das autarquias em entidades semi-autônomas denominadas Agências Executivas, que se beneficiariam de um conjunto de flexibilidades de gestão10, e tornar os serviços sociais competitivos mais eficientes transformando-os em organizações públicas não-estatais denominadas Organizações Sociais, que podem ser gerenciadas como instituições privadas. Agências Executivas11 e Organizações Sociais12 se relacionariam com os Ministérios Supervisores por meio de contratos de gestão nos quais estariam especificados os resultados esperados para o seu desempenho.

A implantação da gestão por resultados no segundo mandato do governo Cardoso (1999-2002) teve prosseguimento com a utilização de ferramentas de gestão específicas do processo de planejamento e uso da tecnologia de informação. Foi um processo orientado basicamente pela prática, uma vez que se aproveitou do discurso da reforma administrativa iniciada no mandato anterior, mesmo que tenha seguido outra linha de ação. Ao contrário da fase anterior, a dimensão institucional foi deliberadamente pouco considerada nessa fase. Os idealizadores do processo anteviam um conflito entre a estrutura departamental da administração pública tradicional e uma atuação por objetivos com a introdução da gestão por programas. De acordo com eles, esse conflito até certa intensidade, contribuiria para:

o equilíbrio entre eficácia e eficiência dos resultados da organização. O desafio, nessas circunstâncias, [seria] o de imprimir velocidade ao processo de transformação da organização em seus vários aspectos, a saber: estrutura, valores, liderança, estratégia, desenvolvimento de pessoal e sistemas de informação e controle” (Garces e Silveira, 2002: 70).

O processo foi iniciado com a edição do Decreto n. 2.829, de 1998 que constituiu a base legal para a reestruturação de todas ações finalísticas do Governo Federal. Nesse decreto, que trata do PPA 2000-2003 também conhecido

10 Tais flexibilidades de gestão foram concedidas pelo Decreto n. 2.488, de 2 de fevereiro de 1998: I. autorização para edição de ato normativo próprio de registro de assiduidade e pontualidade dos servidores; II. não aplicação às agências executivas dos limites anuais de realização de serviços extraordinários, desde que atestadas a existência de recursos orçamentários disponíveis e a necessidade dos serviços para o cumprimento dos objetivos e metas do contrato de gestão; III. possibilidade de delegação ao dirigente máximo da entidade de decisão sobre limites para a concessão de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto; IV. delegação às agências executivas de regulamento próprio sobre valores de diárias no país e condições especiais para sua concessão; V. dispensa às agências executivas da celebração de termos aditivos a contratos e convênios de vigência plurianual, quando objetivarem unicamente a identificação dos créditos à conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo exercício financeiro; VI. autorização para efetuar diretamente a inclusão, na folha de pagamento, dos valores referentes a exercícios ou meses anteriores; entre outros benefícios não extensivos às autarquias comuns.

11 De acordo com o art. 51, §1º, da Lei n. 9.649, de 27/05/98, na União, o título de Agência Executiva é conferido mediante decreto do Presidente da República. O Decreto nº 2.487, de 2/02/1998, disciplina a qualificação de autarquias e fundações como Agências Executivas, estabelece critérios e procedimentos para a elaboração, acompanhamento e avaliação dos contratos de gestão e dos planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das entidades qualificadas.

12 O processo de implantação das Organizações Sociais foi iniciado com a edição da Medida Provisória n. 1.591, de 26/10/1997, posteriormente convertida na Lei n. 9.637, de 15/05/1998, estabelecendo o marco legal do projeto e dispondo sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção do Laboratório Nacional de Luz Síncroton e da Fundação Roquete Pinto e a absorção de suas atividades por Organizações Sociais.


como Avança Brasil, o programa tornou-se o elemento de integração entre plano e orçamento para os quais foram alocados recursos e definidas metas e resultados. Foi criada a figura do gerente de programa, foram definidas respectivas competências e estabelecida a obrigação de realizar uma avaliação anual de desempenho de todos os programas e do plano a partir de uma comparação entre os resultados previstos e os alcançados (Garces e Silveira, 2002).

Durante o segundo mandato do Governo Cardoso foi também promulgada Lei (n. 9.790, de 23/03/1999) disciplinando com base na gestão por resultados, a relação entre o Governo Federal e instituições do chamado Terceiro Setor. Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos que cumprissem determinados requisitos estabelecidos na lei poderiam ser qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público OSCIPs e firmar um instrumento denominado Termo de Parceria com o Estado para receber recursos públicos com o objetivo de cumprir metas e alcançar resultados de natureza social. Além disso, foi publicado o Decreto do Sistema Nacional de Avaliação da Satisfação do Usuário dos Serviços Públicos (n. 3.507, de 13/06/2000), sobre o estabelecimento de padrões de qualidade no atendimento prestado aos cidadãos pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Tais padrões deveriam ser observados na prestação de todo serviço ao usuário-cidadão, avaliados periodicamente e divulgados ao público. Todos os órgãos e entidades públicas federais deveriam divulgar os resultados da avaliação de seu desempenho em relação aos padrões de qualidade do atendimento fixados, pelo menos uma vez por ano.

No governo do presidente Lula, a gestão por resultados foi encampada por uma iniciativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão denominada 1º Fórum Nacional de Gestão Pública, realizado em 30 de abril de 2009, que marca o início do “Ano Nacional da Gestão Pública”. O 1º Fórum teve como objetivo agregar parceiros estratégicos, órgãos e instituições e mobilizar servidores públicos em torno da agenda proposta pela Carta de Brasília, documento originalmente assinado entre o Presidente do Conselho Nacional dos Secretários de Estado de Administração e o Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao qual mediante Termos de Adesão outros dirigentes públicos são convidados a participar, “comprometendo-se a apoiar, participar e contribuir ativamente no desenvolvimento e implementação de ações voltadas a melhorar a organização, o funcionamento e o desempenho da administração pública, com orientação para resultados e foco no cidadão” (Brasil, 2009; grifos meus).

Após a realização do 1º Fórum foi divulgada uma Agenda de Gestão sistematizando um conjunto de ações previstas ou em realização, sob o arcabouço da Carta de Brasília. Entre as iniciativas, duas medidas merecem especial destaque. A primeira refere-se à publicação do Decreto n. 6.932, de 11/08/2009, que retoma as ideias básicas do Decreto n. 3.507, de 2000, como a definição e divulgação dos


padrões de atendimento em Cartas de Serviço ao Cidadão e a realização de pesquisa de satisfação do usuário, agregando medidas de simplificação do atendimento prestado ao cidadão. A segunda, de caráter mais inovador, diz respeito à edição do Decreto n. 6.944, de 21/08/2009 que, dentre outras medidas, define regras para a elaboração de projetos de estruturação ou reestruturação de órgãos ou entidades da Administração Pública Federal, visando o fortalecimento de sua capacidade institucional. De importância especial para a gestão de resultados, elenca a “orientação para resultados” e o “alinhamento da proposta apresentada com as competências da organização e os resultados que se pretende alcançar” entre as diretrizes que devem nortear a elaboração do projeto.

4. cOnSIdeRAçõeS fInAISPara encerrar este texto, destaco alguns temas suscitados pelo breve

relato da experiência inglesa e brasileira de reforma administrativa e pelo contexto de crise do Estado que as motivou como desafios que permanecem a serem enfrentados na discussão sobre a gestão por resultados.

Os temas podem ser classificados em duas categorias. A primeira diz respeito aos resultados em si mesmos e considerando que eles podem (e talvez devam) ser implantados no escopo de uma abordagem que também leve em conta o usuário-cidadão, de forma que não apenas possam ser utilizados para o controle da gestão, mas também para o controle social. Nesse caso podem ser levantados questionamentos do tipo:

• Os resultados / indicadores de desempenho utilizados para medi-los são de fácil compreensão pelos usuários?

• A divulgação dos resultados pode contribuir para aumentar a transparência a respeito da instituição e suas ações?

• Existe a possibilidade de discutir os resultados a serem alcançados com os usuários?

• Existe a possibilidade de os usuários participarem da avaliação da instituição considerando os indicadores definidos?

• Foi definido algum resultado/indicador de desempenho para medir a satisfação/participação do usuário em algum processo da organização?

O ponto a respeito do qual se pretende chamar atenção e que orientou a elaboração da lista de questões diz respeito a não superestimar o papel da técnica na definição dos indicadores de desempenho. Muitas vezes, dada a dificuldade de definição de resultados e dos indicadores de desempenho para sua medição, existe o risco de que, com o domínio da expertise, o processo acabe por se tornar pouco transparente para o cidadão comum e distanciando ao invés de


aproximar a instituição daqueles a quem deve atender e com os quais pretende se comunicar. Ao definir a metodologia de cálculo de um resultado ou de seu indicador, deve-se ter em mente o público alvo para o qual ele se destina.

Isso não quer dizer, entretanto, que todo processo avaliativo tenha como objetivo fornecer informações ao cidadão13. Em alguns casos, os resultados podem ser importantes para alimentar processos internos à organização, ou no caso da área de segurança pública, existe a necessidade do sigilo de informações para o planejamento de operações. Essa consideração conduz ao segundo conjunto de pontos para reflexão. O segundo tipo de tema que pode merecer uma análise mais cuidadosa diz respeito às relações da gestão por resultados com outros elementos de gestão da instituição. A primeira e mais importante questão diz respeito a:

• Como o resultado a ser alcançado pela instituição vai ser transformado em metas a serem cumpridas pelas diversas unidades administrativas e pelos indivíduos?

As demais perguntas são, de certa forma, decorrência da primeira:

• Qual é a configuração institucional (estrutura, processos de trabalho) a ser definida para a organização trabalhar em prol do alcance dos resultados?14

• Com que tipo de profissional a organização conta para trabalhar em prol do alcance dos resultados e de que tipo de incentivo dispõe para melhorar seu desempenho?15

O segundo conjunto de temas traz para a reflexão a idéia de que a gestão por resultados é, sobretudo, um processo administrativo voltado para melhorar o desempenho das instituições. Nesse sentido, resultados não são apenas números. Precisam ser decodificados em metas a serem alcançadas pelas unidades administrativas da organização, as quais devem ser retraduzidas para o nível da contribuição de cada indivíduo. A instituição que alcança resultados também deve ser pensada, não é uma organização qualquer: deve ter uma estrutura e processos de trabalho adequados, tecnologia compatível e profissionais com determinada qualificação, competências e expertise.

Por ocasião do lançamento da Reforma do Aparelho da Reforma do Estado, nem todas as facetas da crise do Estado puderam ser trabalhadas de uma só vez e a aderência dos setores de atuação do Estado ao processo também não foi uniforme. A longo tempo, entretanto, as questões a serem tratadas foram

13 Nassuno (2003) apresenta uma reflexão sobre os objetivos a serem alcançado por processos avaliativos e defende a idéia de que nem todos são compatíveis entre si.

14 Como exemplo de assunto suscitado por essa questão, poderia ser mencionada a contribuição da unificação da polícia civil e militar no âmbito estadual para o alcance de resultados.

15 Nesse caso, poderia ser debatido o treinamento ideal a ser oferecido ao agente policial.


se tornando mais claras, o que viabilizou o amadurecimento das respostas, a inclusão de novos atores ao processo aportando experiência acumulada com sua participação.


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|151Gestão de Segurança Pública no Brasil

Gestão da Segurança Pública no Brasil: vetores de análise e dimensões de gestão de Projetos Interorganizacionais de longo prazo, para a elaboração de indicadores estratégicos

Gilberto Protásio1

1. IntROdUçãODesde seus primórdios, após as duas crises do petróleo dos anos 1970,

a reforma da Administração de Estados soberanos, rumo à gestão pública por resultados, constitui um marco de transformações na relação entre o Estado e a sociedade. Este artigo situa-se na continuidade desse movimento, ao discutir vetores de análise e dimensões de gestão de projetos complexos de longo prazo na segurança pública, como alternativa de percepção a respeito de como lidar, dentre outros, com o problema da descontinuidade que por vezes prejudica esforços de reforma da administração pública.

A França, o Reino Unido, a Austrália e o Canadá (TROSA, 2001) são os exemplos internacionais mais conhecidos da gestão por resultados. Em meados da década de 90, essa lógica foi adotada na administração federal brasileira (BRESSER PEREIRA e SPINK, 1998), mas falhou na tentativa de conciliar o ajuste fiscal ao aumento da autonomia dos órgãos (REZENDE, 2002, 2008). No nível subnacional brasileiro, Minas Gerais iniciou em 2003 a sua interpretação desse movimento, por meio do que se costuma chamar de Choque de Gestão (VILHENA et al, 2006) e, na sua fase mais recente, Estado para Resultados (GUIMARÃES, 2007; BORGES, 2008).

Tanto a União como Minas Gerais estão de algum modo situáveis como parâmetros de gestão pública a serem seguidos. Nenhum desses entes federativos apresenta, contudo, o direcionamento por meio de vetores que de fato contemplem a complexidade e a incerteza como vetores de análise, tampouco assumem como dimensões de gestão os conflitos de interesses que possam haver entre órgãos públicos, ou as oscilações na predisposição dos cidadãos para cometer delitos ou respeitar as leis.

Por esta razão, busca-se fazer aqui um debate que antecede à formulação de indicadores para a segurança pública, porque parece aconselhável

1 Mestre em Administração Pública. Pós-graduado em Segurança Pública e Especialista em Gestão Estratégica da Segurança Pública. Vencedor do II Prêmio Excelência em Gestão Pública do Estado de Minas Gerais (2007), com projeto de utilização de indicadores para avaliação do desempenho de agências policiais-militares. Destaque no III Prêmio referido, em 2008, com projeto de utilização de modelo de gestão por resultados para a coordenação estratégica da segurança pública.


primeiro definir que dimensões deveriam ser permanentemente monitoradas por entes federativos brasileiros que desejem alcançar uma determinada meta de longo prazo, nesse campo de atuação estatal.

Salvo linhas gerais de mudanças, não há um padrão que permita unificar os arranjos adotados pelos países alcançados por essas reformas. É imprudente acreditar que modelos bem-sucedidos em outros países tenham o condão de resolver os problemas nacionais. Busca-se neste breve artigo contribuir para uma solução que tenha como fundo de análises a constatação de que o país precisa, com urgência, projetar soluções para a segurança pública que possam ficar menos à mercê de oscilações político-partidárias.

Há pelo menos uma explicação para isto: o paradigma do Estado gerencial, cuja existência funda-se na idéia de mudança da matriz estadocêntrica para a sociocêntrica nas políticas sociais (VIEIRA, 2001, apud TEODÓSIO, 2008, p. 27) e que tem reflexos também na segurança pública (SOUZA, 2004), não responde a todas as questões suscitadas pelas respectivas políticas públicas nacionais, porque estas costumam prender-se às peculiaridades de cada contexto motivador.

Este artigo é parte da monografia produzida por este, no Curso de Especialização em Gestão Estratégica da Segurança Pública, em 2009 (REIS, 2009a), co-promovido pelo Centro de Pesquisa e Pós-Graduação da Polícia Militar de Minas Gerais e pela Fundação João Pinheiro. Explora, por isto, duas questões estudadas na referida pesquisa: a necessidade de que as políticas públicas de segurança no Brasil sejam geridas com base em cenários de longo prazo, e a condição comum entre si, ocupada pelos entes federativos do país, como objetivos potenciais de gestão pública por meio de projetos complexos longevos.

Desse modo, o artigo está dividido em três seções. Na próxima, demonstra-se seis razões para que o planejamento estratégico do governo, nos entes federados brasileiros, oriente-se por cenários de longo prazo. Na seção 3, enfoca os elementos básicos da gestão de projetos complexos que aconselham a atenção a pontos fundamentais para a continuidade desse tipo de empreendimento, ao longo de governos que se sucedam no poder. Por fim, faz algumas sugestões em termos do que seria interessante aos governos nacional e subnacionais realizarem, caso venham a tentar fazer com que uma determinada rede coordenada pelo Executivo lide com um desafio na segurança pública cuja duração extrapole o período regular de um mandado político.

Antes de quaisquer outras considerações, é preciso ilustrar a metodologia utilizada no desenvolvimento da pesquisa que sustenta este artigo. A Figura 1, a seguir, permite observar que o método de abordagem foi uma combinação entre o método hipotético-dedutivo de Popper (1985) e o Programa de Investigação


Científica (LAKATOS, 1978), que consiste em um núcleo de hipóteses básicas das teorias levantadas, envolvido por um cinturão de hipóteses auxiliares e por heurísticas positivas e negativas LAKATOS, 1978, apud MARTINI, 2008, p. 1):

Figura 1

Redes interorganizacionaiscoordenadas pelo Executivo

Necessidade de utilizaçãode cenários na segurança

pública brasileira

Projetos complexos[complexidade x

incerteza]

HipótesesAuxiliares

NeurísticasPositivas

NeurísticasNegativas

NeurísticaPositiva:

Entes federativossão unidadessignificativas

Teorias sobreas dimensõesde incerteza e

de complexidade

Neuristicas negativas:Os �não-objetivos �

NÚCLEO

Como método de procedimento, a pesquisa original utilizou uma associação do método Tipológico de Weber (1922), ao considerar como tipo ideal o conceito de projeto complexo de longo prazo na segurança pública, com o Paradigma da Complexidade de Morin (2000), neste caso para auxiliar na percepção de interações teóricas entre os vetores de análise e as dimensões de gestão do referido tipo idealizado na pesquisa (REIS, 2009a). A utilidade prática do debate empreendido neste artigo é a de permitir pensar em indicadores estratégicos para projetos coordenados pela União, Estados ou algum dos demais entes subnacionais, a partir da identificação de dimensões de gestão, tendo por base de análises os vetores tradicionais de projetos complexos. O caráter inovador está em que tais vetores ou dimensões não foram, até o momento, utilizados (pelo menos não conjuntamente) para sustentar a coordenação interorganizacional nesses entes federados, na segurança pública.

Ser necessário, oportuno e viável constitui a tríade de motivações justificadoras da realização da pesquisa em que se baseia este artigo (REIS, 2009a). NECESSIDADE: como será mostrado na Seção 2, o contexto brasileiro da segurança pública apresenta as condições que recomendam a gestão de longo prazo e a atenção aos vetores e dimensões de projetos complexos.

Quanto à OPORTUNIDADE, as dimensões dos vetores complexidade e incerteza, debatidas na Seção 3, evidenciam que já é possível pensar em políticas públicas de longo prazo pelo menos no nível federal e de Minas Gerais.

Por fim, a VIABILIDADE: a União e Minas Gerais já reúnem experiência, respectivamente, na elaboração e na aplicação de cenários de longo prazo, bem como (ambas), com a coordenação interorganizacional da segurança pública (REIS,


2009a), aquela por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e Minas, por meio do Programa Estado para Resultados (EpR), juntamente com a Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS). Isto faz desses dois entes federativos de potencial utilização mais imediata, das considerações contidas neste artigo.

Por seu turno, São Paulo e Rio de Janeiro, ambientes de demonstrações de força da criminalidade organizada, em 2006 (FURUKAWA, 2008), e de dificuldades no controle do acesso de armas a aglomerados urbanos, talvez possam beneficiar-se também das potencialidades da gestão interorganizacional de longo prazo, parcialmente trazidas para este artigo.

2. cenÁRIOS e lOngO pRAZO nO cOnteXtO bRASIleIRO dA SegURAnçA públIcA

A expressão longo prazo é central ao debate sobre projetos interorganizacionais de longo prazo na segurança pública. Para que se tenha maior clareza nesse sentido, segue-se agora procedimento semelhante ao adotado por Schoemaker (1995), sobre condições do contexto externo organizacional que recomendam a utilização de cenários, ou seja, quando é importante trabalhar com cenários.

Esse vocábulo está sendo utilizado especificamente por aproximação semântica com a expressão “longo prazo”, porque, de acordo com Schwartz (2003), cenários são meios para se observar o futuro a longo prazo, com metodologia que permite sair do campo da mera suposição. Schoemaker (1995, apud WRIGHT e SPERS, 2006) afirma que a utilização de cenários

[...] beneficia especialmente situações que envolvem as seguintes condições: Há alto grau de incerteza com relação à capacidade de predizer o futuro ou corrigir rumos. Viveu-se um histórico marcado por surpresas desagradáveis e onerosas. O pensamento estratégico tem sido de baixa qualidade. Mudanças significativas no contexto ocorreram ou estão prestes a ocorrer. Há necessidade de uma nova perspectiva e linguagem comuns, sem perder de vista a diversidade. Coexistem fortes diferenças de opinião, e muitas delas têm mérito.” (SCHOEMAKER, 1995, apud WRIGHT e SPERS, 2006, p. 15)

Quanto ao primeiro ponto suscitado por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006), na segurança pública brasileira há elevado grau de incerteza quanto à capacidade de predizer o futuro ou corrigir rumos, porque ainda é muito recente o debate sobre longo prazo. Um dos poucos nesse sentido é o debate relativo à prevenção ao uso de drogas, em programas realizados por todas as Polícias Militares brasileiras em escolas públicas e privadas, a alunos na faixa etária média de 10 anos: o Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD).

De acordo com Oliveira et al (2009),


O Programa Educacional de Resistência às Drogas (PROERD), aqui no Brasil, é uma iniciativa da Polícia Militar voltada a alunos das 4ª e 6ª séries do Ensino Fundamental ou equivalente em ciclos. Trata-se de uma parceria com o projeto Drugs Abuse Resistence Education (DARE) – Educar para Resistir ao Abuso de Drogas – implantado inicialmente em Los Angeles, Califórnia, EUA, em 1983, atualmente presente em 58 países. O DARE chegou ao Brasil em 1992, junto a Polícia Militar de São Paulo. Após adaptações recebeu o nome de PROERD. Atualmente, é desenvolvido em todos os Estados da Federação pelas respectivas polícias militares e já formou mais de quatro milhões de crianças em todo o país.

O segundo ponto apontado por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006), é: “Viveu-se um histórico marcado por surpresas desagradáveis e onerosas.” No Brasil, são três exemplos: o caso do ônibus 174 (PADILHA, 2002), onde um menor foi morto pelo Estado após fazer uma refém no referido ônibus, no Rio de Janeiro, em 2000; o “massacre de Eldorado dos Carajás” (BARREIRA, 1999), em que o Estado foi o responsável pela morte de ocupantes de terras no Estado do Pará, em 1996; e a crise gerada no sistema de segurança pública do Estado de São Paulo, pelos ataques da organização criminosa denominada Primeiro Comando da Capital (PCC), em 2006 (FURUKAWA, 2008).

Os eventos mais recentes à época da construção deste artigo (outubro de 2009), enquadráveis nesse item dado por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006), são a derrubada de um helicóptero policial por traficantes no Rio de Janeiro, e o encontro de corpos em carrinhos de supermercados no mesmo ente federativo, dias depois.

As mortes por homicídios de jovens, negros, na faixa etária entre 14 e 25 anos de idade, normalmente residentes em áreas de inexistente ou insuficiente infra-estrutura urbana são um fenômeno brasileiro já apontado na literatura que estuda a segurança pública. De acordo com Soares (2003, p. 76), “Ainda que o problema da violência ou da criminalidade diga respeito a todos, a vitimização apresenta um elevado grau de concentração entre jovens negros e pobres do sexo masculino.” A condição de duas metrópoles brasileiras, São Paulo e Porto Alegre, a partir do final dos anos 80 (ZALUAR, 1997), são exemplos de aumento da criminalidade ligada ao tráfico de drogas que ajudam a ilustrar esse contexto:

A tendência que São Paulo e Porto Alegre revelavam no final dos anos 80 (especialmente a primeira, onde a taxa de homicídios duplicou e segue crescendo) indica que o tráfico de drogas também está modificando o panorama da segurança pública nessas metrópoles. (ZALUAR, 1997)2

Peres e Santos (2005, p. 59), ligando os homicídios a armas de fogo, reforçam e ampliam geográfica e temporalmente esse fenômeno indicado por Zaluar (1997), situando-o desde finais da década de 1970, e como tendência observável, na maioria das capitais brasileiras, vitimando principalmente jovens do sexo masculino, com destaque para Recife, Rio de Janeiro, São Paulo e Vitória.

2 O formato em que o arquivo se encontra disponível não permite distinguir o número da página onde se encontra esse trecho.


Um outro estudo que demonstra a grave questão dos homicídios no Brasil é o desenvolvido por Peres, Cárdia e Santos (2006), a respeito da vitimização de crianças e jovens no Brasil, no período de 1980 a 2002, no qual as autoras concluem que a mortalidade desse segmento aumentou, especialmente nas capitais das regiões Nordeste e Centro Oeste. Acrescentam as autoras que

No período de 1980 a 2002, o número de homicídios entre crianças e adolescentes de 0 a 19 anos foi 16% do total de homicídios em todo o País. A maior parte desses homicídios ocorreu nas Regiões Nordeste e Sudeste, especialmente nos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco. O impacto dos homicídios na mortalidade das crianças e jovens brasileiros apresenta diferenças importantes entre os grupos etários, predominando os homicídios na faixa etária dos 15 aos 19 anos. Nessa faixa, inclusive, a proporção de mortes por homicídios supera as por acidentes de trânsito. Há diferenças também para os grupos por gênero e, para cada óbito feminino, há sete óbitos masculinos. Ressaltamos também o importante papel das armas de fogo, responsável por 59% do total de homicídios nessa faixa etária. (PERES, CÁRDIA e SANTOS, 2006, p. 211)

Por sua própria natureza de irreversibilidade da morte, os homicídios são a vertente mais “onerosa” do histórico da segurança pública brasileira e, como tal, fortalecem a necessidade da observação do futuro a partir de cenários, de que fala Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006).

O terceiro aspecto afirmado por esse autor sobre as condições especialmente beneficiadas pela utilização de cenários é: “O pensamento estratégico tem sido de baixa qualidade” (SCHOEMAKER, 1995, apud WRIGHT e SPERS, 2006, p. 15). Não é tarefa difícil constatar, pelos resultados, que a regra no Brasil tem sido a subestimação e até a omissão governamental em relação ao planejamento estratégico. Algumas evidências:

a) apesar de o Brasil ser uma democracia, restabelecida em 1988, o controle externo da Polícia, por parte de Ouvidorias, ainda apresenta muitos pontos de fragilidade como, de acordo com Lemgruber, Musumeci e Cano (2003), pouco apoio dos próprios governos que as criaram, carência de pessoal e recursos financeiros, baixo conhecimento pela população e outros problemas:

Limitadas em sua atuação, dependentes das estruturas das Secretarias de Segurança, mal equipadas, trabalhando no improviso, agindo reativamente [...] as Ouvidorias brasileiras estão muito longe de poderem desempenhar com eficácia a tarefa do controle externo das polícias que lhes foi legalmente atribuída em período recente.” (LEMGRUBER, MUSUMECI e CANO, 2003, p. 171)

b) parca utilização de indicadores do desempenho das organizações policiais, que ficam normalmente restritos, quando existem, a estatísticas criminais, quando na prática esse tipo de indicador diz pouco sobre a Polícia especificamente, quanto à sua responsabilidade na ocorrência ou não de determinado fenômeno criminal (BORGES, 2008a), sendo ainda exceção no Brasil


os exemplos em contrário, dentre eles o de Minas Gerais (DURANTE e ZAVATARO, 2007, 2009), mais especificamente da Polícia Militar mineira (PMMG);3

c) apesar de as estatísticas criminais serem o “ponto forte” ou pelo menos o elemento mais comum no acompanhamento de crimes no Brasil, a contabilidade oficial de crimes no país, segundo Batitucci (2007), apresenta inúmeras limitações. Dentre elas a tendência dos registros refletirem os valores, atitudes e crenças das organizações policiais, as quais usam metodologias diferenciadas em cada uma das Unidades da Federação. Além disso,

[...] mesmo dentro de um Estado, existem diferentes concepções legais sobre o que deve ser medido, em virtude do fato de que ainda não caminhamos na direção do amadurecimento de um instrumento de coleta único, tal como o UCR americano. Assim, categorizações como homicídios dolosos e culposos são comuns nas estatísticas oficiais do Estado de São Paulo, mas totalmente ausentes naquelas referentes a Minas Gerais; da mesma forma que a categoria “auto de resistência” é utilizada para mensurar as pessoas mortas em confronto com a polícia no Rio de Janeiro, enquanto em Minas Gerais nem mesmo existe uma categoria oficial para este tipo de ocorrência no sistema de coleta de dados. (BATITUCCI, 2007, p. 11)

Esse quadro de dificuldades apontado por Batitucci (2007), começa a ser modificado por iniciativa do Ministério da Justiça, mediante a construção do Sistema Nacional de Estatística de Segurança Pública e Justiça Criminal.

O quarto ponto levantado por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006) enuncia que “Mudanças significativas no contexto ocorreram ou estão prestes a ocorrer”. Na segurança pública brasileira, duas mudanças de considerável significação ocorreram, uma por volta do final do século XX e outra, a partir de 2009. A primeira foi a extrapolação do conceito de segurança pública, antes restrito predominantemente a “caso de polícia”.

A especificação temporal disto é imprecisa, mas ocorreu aproximadamente após a eclosão das greves de policiais-militares, nos anos de 1997 e 1998. Nesse contexto de imprecisão temporal, pode-se identificar essa expansão com a inclusão do tema segurança pública na agenda política. Soares (2003) situa-o em 1982, como resultado da redemocratização do país e da confluência de interesse pelo debate tanto pelas elites como pela camada média da população. Cano (2006, p. 137) afirma que, até os anos 70, crime no Brasil era um problema de polícia e que, nas duas décadas seguintes, as taxas de incidência criminal ascenderam sem que o Estado tenha formulado políticas públicas, porque isso era considerado um tema “de direita”.

Assim, uma modificação significativa no contexto da segurança

3 Os autores referem-se ao Controle Científico da Polícia, desenvolvido na PMMG a partir de meados de 2004, como uma exceção à regra. Maiores informações estão disponíveis em Reis (2006); Souza e Reis (2006).


pública brasileira foi a sua inclusão na agenda política nacional. A outra mudança expressiva foi a modificação do conceito de “responsabilidade de todos” a que se refere o legislador constituinte, ao definir no art. 144 da Constituição Federal de 1988, o que é a segurança pública.

Essa transformação deu-se neste ano, com o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), cuja inovação é a transformação da sociedade como sujeito ativo, mediante, por exemplo, o projeto Mulheres da Paz;4 deu-se também pela realização da 1ª CONSEG (CONSEG, 2009), sem dúvida o mais abrangente e democrático evento realizado no país, desde a inclusão da segurança pública na agenda política federal.

A respeito desse grande evento, o Texto-Base, preparado pelo Ministério da Justiça informou:

A 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública é um marco histórico na política nacional, apresentando-se como um valioso instrumento de gestão democrática para o fortalecimento do Sistema Único de Segurança Pública (Susp), dentro de um novo paradigma iniciado pelo Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci). Importantes decisões serão tomadas, de forma compartilhada, entre a sociedade civil, poder público e trabalhadores da área. (1a CONSEG, Texto-Base, p. 1)

Esses dois exemplos (Pronasci e 1a CONSEG) não esgotam a lista de evidências de mudanças significativas no contexto da segurança pública que, sob a lógica apontada por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006), demonstram a viabilidade de se estudar essa área de atuação do Estado numa perspectiva de longo prazo.

A quinta condição suscitada por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006) é: “Há necessidade de uma nova perspectiva e linguagem comuns, sem perder de vista a diversidade.” A segurança pública é uma seara de atuação dos entes federativos – mormente a União e os Estados –, para a qual torna-se mais evidente a necessidade da padronização de procedimentos, de conceitos, de bases curriculares na formação e aprimoramento profissional dos policiais, enfim, para que essa área possa receber o tratamento governamental adequado.

Movimentos nesse sentido são, dentre outros, a estruturação da Força Nacional de Segurança Pública (SOARES, 2003, p. 94), cuja atuação demanda comando único, apesar de os seus membros virem, por designação temporária, das diversas Unidades Federativas subnacionais estaduais; a Rede Nacional de Ensino em Segurança Pública (Renaesp), por meio da qual policiais de todo o país têm podido aprimorar conhecimentos profissionais importantes para sua profissão, na

4 Por esse projeto, mulheres residentes em áreas de alta incidência criminal são pagas com recursos públicos para atuar como intermediadoras da prevenção ao envolvimento de jovens com crimes.


respectiva organização a que pertencem, pois o ensino é à distância.5 Por outro lado, a diversidade é um elemento de fundamental importância na segurança pública, porque o crime, segundo Oliveira (2005, p. 2), é um fenômeno local.

A sexta e última condição levantada por Schoemaker (1995 apud WRIGHT e SPERS, 2006), para justificar a observação de um dado contexto, mediante estudo de longo prazo, é: “Coexistem fortes diferenças de opinião, e muitas delas têm mérito”. A segurança pública, enquanto seara do conhecimento científico, é interdisciplinar.

Essa multiplicidade de enfoques possíveis sobre a segurança pública situam-na, dentre outros campos, na Economia (KAHN, 2000; FAJNZYLBER, 2000; OLIVEIRA, 2005), na Gestão da Informação (BATITUCCI, 2007; DURANTE e ZAVATARO, 2007; REIS, 2006a); na Administração Pública (PAULA, 2009; CRUZ e BATITUCCI, 2007; SLAKMON, MACHADO e BOTTINI, 2006; SENTO-SÉ, 2005), na Gestão do Conhecimento (SILVA, 2009; REIS, 2009b), na Epistemologia (PEIXOTO, LIMA, e DURANTE, 2004), na Antropologia, Sociologia, Direito, Criminologia, Administração e ciências afins (FERREIRA, [s.d.]), dentre outros estudos e áreas do conhecimento. Disso resulta, naturalmente, a coexistência de fortes diferenças de opinião, todas elas procedentes e dignas de atenção.

Enfocar-se-á agora a questão apontada por Hamel e Prahalad (1996), sobre comportamento estratégico em relação ao futuro. Esses autores, buscando esclarecer por que a teoria tradicional sobre estratégia não dava conta de explicar o fato de, na década de 80, empresas predominantemente japonesas terem conseguido rivalizar com várias empresas norte-americanas de grande porte, afirmaram que a razão era as novas concorrentes terem conseguido inovar em vantagem competitiva e modificar profundamente as regras do envolvimento.

No Brasil contemporâneo, o ambiente externo dos entes federados, na segurança pública, está marcado por fenômenos como o fortalecimento da sociedade civil organizada e o aumento da capacidade e disposição organizativa de criminosos. O primeiro é verificável, dentre outras evidências, pela metodologia adotada na 1ª CONSEG, que garantiu maior participação social na formulação da política nacional de segurança pública, bem como pela auto-inserção no debate sobre segurança pública, por entidades de natureza civil, como o Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP),6 e o Viva Rio.7

O segundo fenômeno do ambiente externo dos entes federados brasileiros, na segurança pública, exprime-se, dentre outros exemplos, pelas ações

5 Administrada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), a Renaesp é a rede decorrente do credenciamento de Instituições de Ensino Superior (IES) para promover de cursos na área da Segurança Pública.

6 Organização não-governamental (ONG) apartidária e sem fins lucrativos, que visa ao auxílio na reflexão teórica e no aprimoramento técnico na área da atividade policial e da gestão da segurança pública no Brasil.

7 ONG sediada no Rio de Janeiro, fundada em 1993, que se dedica a pesquisas de campo e ao apoio aos Governos na formulação de políticas públicas para promoção da cultura de paz e o desenvolvimento social.


do PCC em São Paulo, em 2006, ao orquestrar manifestações em presídios que culminaram em atos de violência inusitados fora desses estabelecimentos, contra agentes do Estado e cidadãos, colocando em crise a credibilidade do sistema de segurança pública. Numa dimensão ainda mais ampla, está a internacionalização de organizações criminosas, apontada por Castells (1999).

Esse contexto externo aos entes federativos brasileiros na segurança pública requer, a partir da assertiva de Hamel e Prahalad (1996), inovação na gestão pública. Azevedo (2006, p. 39) e Cano (2006) afirmam a crise do paradigma reativo na segurança pública brasileira.

No cenário que está posto para a segurança pública, a gestão de projetos complexos é uma possibilidade que se apresenta como meio de conciliação entre duas vertentes centrais de análise – a complexidade e a incerteza (SHENHAR e WIDEMAN, 2000, apud GIACOMETTI et al, 2007, p. 597; MAXIMIANO, 1997, p. 27; 2008, p. 7).

Essas colocações desses autores, combinadas, induzem a acreditar que é possível inovar na segurança pública brasileira, por meio da gestão de projetos, de modo que redes de órgãos públicos (predominantemente), integradas nos entes federativos, sejam coordenadas em busca de objetivos desafiadores, de longo prazo.

O desafio está, porém, em tornar possível aos cidadãos acompanhar a trajetória dessas redes, rumo aos aludidos objetivos. É uma exigência da democracia, a qual, vista na perspectiva da gestão pública por resultados, traduz-se, de acordo com Trosa (2001), em maior accountability.

Esse acompanhamento pelos cidadãos é possível, no longo prazo, dentro de um leque ainda restrito de opções, porque no Brasil essa atuação em rede no longo prazo implicaria em aprimoramento da reforma do Estado, a qual está em curso no Brasil desde meados dos anos 90 (BRESSER PEREIRA e SPINK, 1998), mas ainda não apresentou frutos dessa magnitude.

Passa-se agora aos elementos básicos (vetores de análise) da gestão de projetos complexos que aconselham a atenção a pontos fundamentais para a continuidade desse tipo de empreendimento, ao longo de governos que se sucedam no poder, no país. O pressuposto natural é que tais governos, nacional ou subnacionais, tenham decidido adotar esse tipo de projeto após identificar objetivos de longo prazo num dos contextos analisados nesta seção, os quais são condições que aconselham a gestão de políticas públicas longevas em que

possam ser observados os pontos analisados nesta seção.


3. VetOReS de AnÁlISeConsiderando que projetos complexos apresentam como vetores de

análise a compexidade e a incerteza (MAXIMIANO, 1997, 2008); SHENRAR e WIDEMAN, 2000), são eles, num tipo ideal, os vetores de Análise de projetos complexos de longo prazo na segurança pública (REIS, 2009a). A seguir, um breve estudo sobre esses dois vetores.

3.1. VetOR de AnÁlISe “InceRteZA”A adaptação dos enfoques dados por Shenrar e Wideman (2000) e por

Maximiano (1997, 2008) aproveita a estrutura básica de “ordenadas” e “abcissas” e segue a noção de que os projetos de maior complexidade e incerteza estão no quadrante direito superior direito (ver Figura 2).

De acordo com os fundamentos teóricos da Matemática,8 apontados por Paul (2007), denominam-se vetores grandezas que possuem direção, sentido e intensidade, ou simplesmente segmentos de reta que se orientam por uma origem e uma extremidade (ponta da seta), sendo que a direção diz respeito ao ângulo formado pelo vetor em relação ao plano horizontal, sentido significa a definição sobre origem e extremidade do vetor, e intensidade é sinônimo de comprimento. Vetores ortogonais, explica o autor, são aqueles que possuem um ponto de origem comum e formam, entre si, um ângulo de 90º.

O conceito de vetor ortogonal serve meramente como ilustração neste artigo, pois sua utilização decorre exclusivamente dos enfoques trazidos por Shenrar e Wideman (2000) e por Maximiano (2008). Ambos os autores adotam a divisão do plano formado pelos vetores complexidade e incerteza em quadrantes: Shenrar e Wideman (2000) utilizam doze quadrantes, sendo três verticais, relativos à complexidade, e quatro horizontais, afetos à incerteza. Maximiano (1997, p. 27; 2008, p. 8) utiliza quatro quadrantes.

Adota-se, como se vê Figura 2, a divisão adotada por este último autor. Aqueles, por seu turno, ao apresentarem projetos em níveis de incerteza, atribuem ao quadrante de máxima incerteza, o grupo de projetos relativos a meio ambiente, clima e política.

Por conta deste último vocábulo e sua localização, é que projeto político é identificado com alta incerteza, para fins gráficos, coincidindo com a alta incerteza que é inerente à aprovação de orçamentos apresentados pelo Poder Executivo ao Legislativo, em torno dos quantitativos de recursos a serem destinados a empreendimentos que requeiram recursos públicos.

8 Álgebra Linear.


Figura 2Vetores de Análise da gestão de projetos complexos de longo prazo

na segurança pública

COMPLEXIDADE

INCE

RTEZ

A

Baixa

Alta Incerteza

Alta Complexidade

Projetos políticos dos governos doperíodo de vigência do projeto

Gestão do ConhecimentoAnálise de envolvidosMudança da cultura organizacionalJulgamento moral da população

Fonte: Reis (2009b), a partir de Maximiano (1997, p. 27)

Alta

Alt

aB

aix

a

A Figura 3, a seguir, apresenta a estrutura normativa básica do processo de formação e aprovação do Orçamento Público: como se vê, há relação descendente entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Figura 3Ciclo Orçamentário no Brasil

SISTEMA ORÇAMENTÁRIO

LOA

LDOLEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

PPAPLANO PLURIANUAL

Fonte: Oliveira (2008, p. 9).

PPA, LDO e LOA são, de acordo com Oliveira (2008, p. 6), peças do Orçamento Público, previstas no art. 165 da CRFB, as quais se interligam “[...] com o objetivo de criar um processo de planejamento orçamentário de médio e curto prazo.” O autor afirma também que, juntas, essas peças compõem o Sistema Orçamentário.


A Figura 4, a seguir, desenvolvida pelo administrador público Porfírio (2004, p. 2), ilustra melhor isto, ao mesmo tempo que apresenta elementos preliminares importantes à boa compreensão da Figura 4, na qual está evidenciado que a estrutura do planejamento orçamentário da União e dos entes federativos subnacionais foi desenhada pelo legislador de modo a forçar uma despatrimonialização9 do orçamento público, no sentido do seu uso mais democrático.10

Figura 4Estrutura do Planejamento Orçamentário

O referido dispositivo constitucional (art. 165 da CRFB) atribui ao Poder Executivo a condição de proponente original das leis que estabelecerão as mencionadas partes desse sistema. Em linhas gerais, o art. 165 a 167 da CRFB, de 5 de outubro de 1988, cria uma relação entre o Poder Executivo e o Legislativo federais, de modo que aquele é o proponente e este, o apreciador da proposta, vedando-se ao Executivo iniciar programas ou projetos que não estejam incluídos na LOA (art. 167, I, CRFB).

A competência mencionada do Legislativo encontra-se no art. 64 da CRFB, que define a atribuição de iniciar na Câmara dos Deputados a discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do presidente da República.11

9 Campante (2003, p. 154), afirma que “[...] o patrimonialismo é intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a distinção entre as esferas pública e privada.” Esse termo foi desenvolvido por Faoro (1993)..”

10 Sampaio (2000, p. 66) refere-se a esse contexto afirmando que a elite dirigente do país “[...] Transformou-se em um segmento parasitário, obcecado em manter o seu dinheiro e os seus privilégios a qualquer preço, como o comprova a onda de corrupção que tem acompanhado a desnacionalização da economia, o desmantelamento do Estado e a perda da auto-estima do povo”. Nesse sentido, a LRF está na contra-corrente do movimento de desconsideração do interesse público, coletivo, da sociedade brasileira, nos planejamentos das prioridades a serem enfrentadas pelo Estado, por meio de seu Orçamento.

11 Essa mesma lógica vale para os demais entes federados, com a diferença de que, salvo na União, o Poder Legislativo é unicameral.

.


Este não é um estudo sobre o processo orçamentário brasileiro, da União ou de qualquer dos seus entes. Toma o ciclo orçamentário como meio de identificação do vínculo de negociações entre o Executivo e o Legislativo, para fins de evidenciar que, no contexto de qualquer desses entes, o Poder incumbido da proposta de lei sobre o PPA, a LDO e a LOA há necessidade de negociações.

Essas negociações têm um alto componente de incerteza, porque, segundo Abranches (1998, p. 21-22, apud LIMONGI, 2006, p. 18).

O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o ‘presidencialismo imperial’, organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, ‘presidencialismo de coalizão’.

Limongi (2006), propõe-se a verificar se essa forma de presidencialismo seria de fato tipicamente brasileira. Não é propósito adentrar a essa análise, mas apenas situar que de negociações vivem o Executivo e o Legislativo brasileiros, no que concerne a projetos a serem implementados pelo Executivo.

Oliveira (2008, p. 7) afirma que Orçamento Público é “[...] o instrumento de planejamento que expressa monetariamente, para um exercício financeiro, os Programas de Governo, discriminando seus objetivos e metas a serem alcançados pela Administração Pública” e que o governo redefine, anualmente, as metas a serem alcançadas, dentro do limite do PPA.

As idéias mais importantes, nesse posicionamento expresso por Oliveira (2008), são a de exercício financeiro e metas, porque o debate sobre projetos complexos de longo prazo na segurança pública, nos entes federativos que venham a traçar objetivos de longo prazo, passará necessariamente pelo Orçamento Público do ente que adote esse tipo de projeto.12

Exercício financeiro, no Brasil, coincide com o ano civil,13 e a duração de cada governo é de quatro anos, conforme se deduz da leitura combinada, do Parágrafo único do art. 44, que delimita com esse período cada legislatura, e do art. 82, ambos da CRFB, que limita em quatro anos o mandato do Presidente da República.

O mandato dos membros do Poder Legislativo dos Estados é também de quatro anos (art. 27, § 1o, da CRFB), o mesmo ocorrendo em relação aos governadores dos Estados, aos prefeitos e aos Vereadores (arts. 28 e 29, I, da CRFB). Apesar de o PPA ter também vigência por quatro anos, inicia-se no segundo ano de cada governo/legislatura e termina no primeiro ano do governo subseqüente, como se vê na Figura 5, a seguir:

12 O Orçamento Público não trata apenas de projetos. Mas restringem-se as considerações apenas a essa espécie de objeto de análise contida no Orçamento.

13 Segundo Oliveira (2008, p. 10), os dispositivos legais contidos na CRFB e legislação decorrente são: “[...] o art. 2º e 34 da Lei nº 4.320/64; arts. 48, II, 165, III e § 5º, e 166 da CF/88.”.


Figura 5Vigência dos Planos Plurianuais vis-a-vis a duração dos governos

Fonte: REIS (2009a).

Mandatos / Legislaturas

PPA X

Ano 4 PPA Ano 1 PPA Ano 1 PPA Ano 1 PPA Ano 1 PPA

Ano 1 Ano 2

Governo X Governo Y

Ano 2 Ano 2 Ano 2

PPA Y

INCERTEZA INCERTEZA

A relação entre o Executivo e o Legislativo, tendo por base o PPA, extrapola os limites temporais de duração dos governos, pois até o primeiro ano do Governo subseqüente valem as decisões decorrentes da coalizão da legislatura anterior.

No que tange ao vetor incerteza, o projeto complexo de longo prazo na segurança pública encontra-se entre o último ano de vigência de um PPA e o primeiro ano de vigência de outro, ou seja, no primeiro ano de cada Governo, em que este é obrigado a cumprir o planejado na LOA do seu antecessor e envia ao Poder Legislativo a proposta de PPA, LDB e da primeira LOA do seu próprio mandato. Dito de outra forma, o Governo começa a trabalhar com o PPA decorrente de seu projeto político apenas no segundo ano de seu mandato.

Para aprovar seu respectivo PPA, cada Governo precisa convencer o Legislativo nesse sentido, o que se dá no primeiro ano de cada mandato. Este é o momento em que o projeto político tem o seu instante de maior incerteza, porque os grandes direcionamentos governamentais durante o mandato serão discutidos e aprovados ou emendados pelo Legislativo nessa fase. Graficamente, esse primeiro ano localiza-se, portanto, no quadrante superior direito, dos vetores ortogonais complexidade e incerteza da Figura 2.

No Brasil predomina o presidencialismo de coalizão, de que trata Abranches (1998); nesse modelo, há pontos de veto no processo decisório. No nível federal, estes são o bicameralismo e o poder dos governos subnacionais (LOUREIRO e ABRUCIO, 2002, p. 58); nos demais entes federativos, a lógica se repete.

É preciso não confundir alta incerteza com alta probabilidade de inviabilização. A coalizão que sustenta cada governo na federação brasileira não é estável e, por isso, tem de ser renegociada constantemente ao longo do mandato presidencial. Desse modo, “[...] a cada decisão o governo precisa renegociar a sua base de apoio para aprovar seus projetos [...]” (SANTOS, HEIDTMANN NETO e ARVATE, [s.d.], p. 8).


A proposta do Executivo não está dependente do Legislativo de forma tão determinante, do ponto de vista de negociações individuais com parlamentares, porque, segundo Figueiredo e Limongi (2002, p. 319) “[...] As emendas individuais não são as que recebem a maior parcela de recursos. A Resolução nº 2/95-CN estabelece que as emendas coletivas têm prioridade sobre as demais”.

Não interessa se permanece o quadro levantado por Abranches (1998), de baixa institucionalidade dos partidos políticos brasileiros14 – do que decorrem negociações “homem a homem” do governo com parlamentares, para obter maioria nas votações de seus projetos –, num contexto de relacionamentos do Executivo com o Legislativo, em que este tem poder de veto mas aquele tem o maior percentual de cargos para distribuir à base governista.

Importa neste artigo, apenas explicar por que o projeto político representa a dimensão que evidencia o vetor incerteza, num gráfico de vetores ortogonais em que se busque observar dimensões de complexidade e incerteza em projetos complexos de longo prazo na segurança pública. Diante dessas considerações, pode-se, na seqüência, especificar particularizadamente o outro vetor: o de complexidade.

3.2. VetOR de AnÁlISe “cOMpleXIdAde”Conforme apontado na Figura 2, na gestão de projetos complexos

de longo prazo na segurança pública, encontram-se, graficamente, as dimensões: gestão do conhecimento, análise de envolvidos, mudança da cultura organizacional e julgamento moral dos indivíduos que compõem a população de cada ente federativo, no ponto extremo do outro vetor ortogonal – complexidade. O significado específico de cada uma dessas dimensões encontra-se explicado no Quadro 1, a seguir.

Os entes federativos brasileiros podem ser considerados dentro de um só conceito, para os fins da gestão de projetos complexos de longo prazo na segurança pública. Tal conceito é o de “unidades significativas”, o qual foi adaptado de Ferreira (1996, apud Appolinário, 2004, p. 187) e APPOLINÁRIO (2004), para designar um aspecto do tipo ideal (projeto complexo de longo prazo na segurança pública), qual seja, o de sua aplicabilidade a entes federativos brasileiros (REIS, 2009b).

14 Esta expressão é utilizada para identificar o fato de que, no Brasil, os partidos políticos são instituições posteriores à da formação dos outros elementos sociais que interferem nas decisões do governo. Carvalho (2004) identifica esse fenômeno ao afirmar que a CRFB foi palco de um contexto em que predominou o corporativismo em vez da luta por direitos sociais para todos.


Quadro 1Os entes federativos brasileiros como unidades significativas da gestão de projetos

complexos de longo prazo na segurança pública

Característica-padrão das unidades significativas

Conceito ligado à gestão de projetos complexos de longo prazo na segurança

públicaSubmissão de todos os entes federativos às regras nacionais do Orçamento Público,(1)

num contexto de existência, em todos os entes, do presidencialismo de coalizão.

Vetor Incerteza, quanto ao êxito dos respectivos governos, ao início de cada mandato, sobre a

aprovação do Orçamento.

Todos os entes federativos possuem uma estrutura da Administração responsável pelas políticas públicas locais (continua o tópico)

Vetor complexidade, quanto à formação de rede (local, com outro ente federativo ou com organizações cujo alcance pode extrapolar os limites territoriais do Município), formada ou integrada por representação do federativo,

caso venha a adotar projeto complexo de longo prazo na segurança pública.

(conclusão do tópico) Todos os entes federativos possuem uma estrutura da

Administração responsável pelas políticas públicas locais

Dimensão Gestão do Conhecimento: a rede decorre a demanda por ela.

Dimensão análise de envolvidos: risco de conflito por obtenção de verbas entre órgãos

envolvidos no projeto complexo, se o contexto de atuação de órgãos passar pelo repasse de verbas do Orçamento, e risco de uma política pública gerar protestos na população, ou com

segmentos da criminalidade, ou com a oposição política ao Governo.

Todos os entes apresentam, em maior ou menor quantidade, os ambientes nos quais é formado o julgamento moral dos indivíduos.

Dimensão julgamento moral dos indivíduos que compõem a população de cada ente federativo

Todos os entes federativos possuem um corpo administrativo de servidores públicos

Dimensão gestão da mudança da cultura organizacional, do paradigma burocrático para

o gerencial

Existência, em todos os entes, de uma demanda por segurança pública, com

problemas cuja solução possa extrapolar os limites temporais de um só mandato eletivo(2)

Necessidade de política pública de longo prazo na segurança pública.

Fonte: Reis (2009a, p. 95)

(1) Cf. Porfírio (2004, p. 3), a partir de dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (BRASIL, 2000), em cujo art. 1o, § 2o, encontra-se a definição dos destinatários da lei (todos os entes federativos brasileiros);

(2) Esta afirmação resulta de estudos como o desenvolvido por Oliveira (2005), que apontam a insegurança pública como um problema nacional, que existe em todo o país mas, varia de acordo com características locais de cada ente federativo.

Entende-se, por complexidade, nesse contexto, o aspecto comum ao conjunto de dimensões graficamente localizadas (Figura 2). Tais aspectos encontram-se no quadrante superior direito, indicativo de alta complexidade, numa relação de vetores ortogonais da gestão de projetos complexos de longo prazo da segurança pública.

Como visto no Quadro 1, à luz do modelo teórico de Shenrar e Wideman (2000) e de Maximiano (2008), os vetores e as dimensões levantadas (REIS, 2009a) relacionam-se à idéia de gestão de projetos. Entretanto, o ponto


específico de explicação agora é sobre o que torna possível situar, nos vetores ortogonais complexidade-incerteza, no nível mais elevado de ambos os vetores, cada uma dessas dimensões.

Shenrar e Wideman (2000, apud GIACOMETTI, 2007, p. 597), afirmam que, no nível máximo de complexidade da gestão de projetos, encontra-se a exigência mais elevada de controle de escopo, planejamento, documentação e burocracia.

Por sua vez, Maximiano (2008, p. 7) afirma que a característica de um projeto complexo é o grande número de variáveis nele contidas, que precisem ser administradas. O autor faz exemplificações, as quais encontram-se correlacionadas no Quadro 4, a seguir:

Quadro 2Características de complexidade da gestão de projetos de longo prazo

na segurança pública

Característica teórica Característica prática eDimensão de Gestão correlata

Multidisciplinaridade ou diversidade de profissões necessárias para implementar o

projetoGestão do Conhecimento

Número de pessoas, organizações ou instalações envolvidas

Grande quantidade de pessoas envolvidas, provenientes das respectivas organizações da

rede (Gestão de Envolvidos, Gestão da mudança da cultura)

Diversidade e volume de informações a serem processadas

Gestão do Conhecimento, com informações provenientes de todas as organizações da rede.

Duração Longa duração da gestão de projeto, quanto ao prazo (mais de quatro anos)

Condições a serem observadasConcentração de esforços governamentais perante o Legislativo, nos anos de maior “incerteza” do projeto de longo prazo(1)

Fonte: o autor, a partir dos exemplos de Maximiano (2008, p. 7)

(1) Ver Figura 5.

Maximiano (2008, p. 8) faz duas afirmações que são capitais à evidência de que essas dimensões localizam-se, de fato, no nível maior de complexidade e incerteza: a primeira é que, dividindo a complexidade em escalas, afirma que são pouco complexos aqueles projetos que requerem poucas pessoas de uma única disciplina ou profissão, durante curto prazo, ainda que essas pessoas estejam distantes geograficamente umas das outras.


Desse modo, como visto no Quadro 2, muitas pessoas precisariam ser envolvidas nos projetos complexos de longo prazo na segurança pública, até mesmo por uma simples lógica de promoções, aposentadorias, óbitos e outros eventos que marcam o longo prazo, em temos de pessoal.

A segunda é que, nesse nível de complexidade (alta), há também elevada incerteza quanto ao resultado final (MAXIMIANO, 2008, p. 8). Todo projeto complexo de longo prazo na segurança pública tende a se caracterizar por alta incerteza quanto a se os resultados pretendidos serão de fato alcançados. Como já apontado neste artigo, um fator relacionado a essa impossibilidade de determinar se vai ou não alcançar êxito o projeto é a própria dúvida sobre se cada Governo conseguirá aprovar, junto ao Legislativo, seu PPA.

Concluídas as especificações de por que complexidade e incerteza são vetores dos projetos complexos de longo prazo na segurança pública, passa-se agora à Conclusão deste artigo.

4. cOnclUSãOEste artigo foi um esforço de síntese da pesquisa intitulada Projetos

complexos de longo prazo na segurança pública: um estudo sobre vetores de análise e dimensões de gestão (REIS, 2009a). Por limitações de espaço, não foi possível aprofundar considerações em torno das dimensões de gestão aludidas.

Deixou-se também, por limitação de espaço, de tratar das relações entre projetos complexos, caracterizados pelo tipo ideal que os explica na segurança pública (REIS, 2009a), e o contexto maior no qual eles estão inseridos, ou seja, a democracia participativa. Análoga motivação justificou a decisão de não trazer para este artigo a revisão de literatura sobre como modelos de gestão, dentre eles o Balanced Scorecard (BSC) e ferramentas de diagnóstico como a Matriz SWOT podem ser úteis para por em prática tanto indicadores como debates interorganizacionais iniciais que venham a permitir a governos de entes federativos interessados, gerir metas de longo prazo na segurança pública, com uso do aludido tipo ideal.

Apesar desses constrangimentos de espaço, algumas conclusões são possíveis desde já. No que tange ao vetor incerteza, tendem a enfrentar problemas de continuidade nas políticas públicas de segurança que traduzam projetos complexos de longo prazo. Aqueles entes federativos que resolvam adotar projetos complexos como os debatidos neste artigo, sem atentar para a questão do relacionamento entre o Executivo e o Legislativo, especialmente no primeiro ano de cada governo, relativamente à aprovação do projeto (ou de sua continuidade) no respectivo PPA. Ademais, quanto ao vetor complexidade, os seguintes pontos conclusivos mostram-se possíveis e necessários:


a) sem gestão do conhecimento entre as organizações da rede, a agência coordenadora enfrentaria dificuldades para lidar com as transições de pessoas nos cargos técnicos e de dirigentes, cujas trocas são prováveis no longo prazo, especialmente em virtude da mudança na cúpula dos órgãos da rede, a cada novo governo;

b) sem a gestão de uma matriz de envolvidos, a agência coordenadora tende a ter reduzida capacidade de identificar, prevenir e administrar conflitos, que podem ocorrer em função da tensão constante entre ajuste fiscal e aumento da autonomia de cada órgão;

c) sem a gestão da mudança da cultura das organizações da rede, é provável que o modelo burocrático e suas práticas tenda a persistir e até emperrar a assimilação e exercício das ferramentas e das lógicas de trabalho do modelo gerencial;

d) sem o acompanhamento das eventuais oscilações do julgamento moral da população, há o risco de que o Estado seja lento ou inábil para perceber, entender e agir sobre as condições ambientais das cidades que sejam conhecidas por predispor mais facilmente ao envolvimento dos cidadãos com práticas ilícitas.

Castells (2003) reproduz um diálogo entre Zi-gong e Confúcio, que parece útil para explicar por que projetos complexos de longo prazo na segurança pública são um bom caminho a seguir: “– Você me acha um homem lido, instruído? – Com certeza, respondeu Zi-gong. – Não é? – De jeito nenhum, replicou Confúcio. – Simplesmente consegui achar o fio da meada. (QIAN, 1985, p. 125, apud CASTELLS, 2003, p. 39).

Parece haver chegado o momento de, no Brasil, políticas públicas de segurança serem sinônimo de continuidade, prestação de contas à população, (accountability), possibilidade dos governos dialogarem com a sociedade civil organizada a partir de indicadores que denotem responsabilidade e supremacia do Estado contra organizações criminosas. Assim, o mais importante, consciência de cada governante do rumo que está dando (ou prosseguindo), nessa seara fundamental da vida da sociedade, sem a capacidade do Estado para garantir liberdade, propriedade, dignidade e praticamente todos os sustentáculos da democracia brasileira, continuará uma incógnita, sujeita a momentos de elevada cobrança pela opinião pública e a surpresas desagradáveis de violência e criminalidade.

O Brasil já se mostrou capaz de superar a inflação, a não universalidade do ensino e da saúde públicos, crises financeiras internacionais, o descontrole das contas públicas na relação entre a União e os entes subnacionais, a insuficiência energético-petrolífera, a aversão à esquerda no poder, a distância antes inconciliável entre esquerda e direita e a insivibilidade conceitual da segurança


pública. É hora de dar um novo passo, que torne possível mostrar que a segurança dos cidadãos é uma questão de Estado e que, nesta seara, ele esteja no absoluto controle.

Com todas as limitações que projetos complexos de longo prazo apresentam, talvez eles sejam um ponto de sustentação dessa tomada de consciência governamental, já deflagrada, de que é hora de aprimorar o modelo de gestão por resultados no país, na segurança pública.


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VIEIRA, L. Os argonautas da cidadania – a sociedade civil na globalização. Rio de Janeiro: Record, 2001.

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Instruções aos Autores |177

InStRuçõES AoS AutoRES

I. dA pUblIcAçãOOs números de Segurança, Justiça e Cidadania são temáticos.

As chamadas para artigos serão destinadas a captar textos relacionados especificamente ao tema do número do periódico em ocasião. Por isso, os trabalhos não precisam ser inéditos.

II. fORMA de ApReSentAçãO dOS ORIgInAIS1. Os artigos deverão ser escritos em português, gravados em formato

do Microsoft Word ou de editores de texto compatíveis com softwares de código aberto, obedecendo o seguinte:

Papel: A4

Margens: 2,5cm;

Espaço entre linhas: 1,5;

Fonte: Times New Roman, tamanho 12

Número de páginas: entre 20 (mínimo) e 30 (máximo, incluindo bibliografia e notas)

2. Referências a obras e autores deverão ser apresentadas no corpo do texto, na forma (Sobrenome, ano: página).

3. As notas de rodapé deverão ser de natureza substantiva, nunca referência.

4. Figuras e desenhos deverão ser produzidos em formato eletrônico, vetorizados e enviados no mesmo arquivo do texto.

5. Tabelas, quadros e gráficos deverão ser numerados e produzidos em extensão .xls ou .doc, ou qualquer outro formato de editores de texto compatíveis com softwares de código aberto.

6. As referências bibliográficas deverão ser apresentadas ao fim do texto, ordenadas alfabeticamente pelo último sobrenome do autor, de acordo com o seguinte:

- Em caso de livro:

GOLDSTEIN, Herman. Policiando uma Sociedade Livre. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003.


- Em caso de artigo:

PROENÇA JUNIOR, Domício; MUNIZ, Jacqueline de Oliveira; PONCIONI, Paula Ferreira. “Da governança de polícia à governança policial: controlar para saber, saber para governar, in Revista Brasileira de Segurança Pública, vol. 3, pp. 14-37, 2009.

- Em caso de coletânea:

GREENE, Jack R (org.) Administração do Trabalho Policial. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2007.

- Em caso de dissertação de mestrado ou de tese de doutorado:

RIBEIRO, Ludmila Mendonça Lopes. Administração da Justiça Criminal na cidade do Rio de Janeiro: uma análise dos casos de homicídio doloso. Tese de Doutorado. Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, 2009.

III. OUtROS1. Não será devida qualquer remuneração, de nenhuma natureza, pela

publicação de artigos em Segurança, Justiça e Cidadania.

2. Os autores receberão gratuitamente cinco exemplares do número da revista no qual seu artigo está publicado.

3. O conteúdo do artigo é de responsabilidade do autor.

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