Informe Legal 212-2009-ANSC-OAJ

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Presidencia Autoridad Nacional del Servicio Civil Oficina '9¡¡ér del Consejo de Ministros de Asesoría Jurídica "Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Unión Nacional Frente a la Crisis AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVIC!D INFORME LEGAL N!! Z,l '"'2... -2009-ANSC ERENCIA DE POLITICAS DE GESTIÓN DE 1 RECURSOS HUMANOS ¡ 1 De 2 8 DIC . 2009 f Gerente de Políticas de Gestión de Recursos MANUEL MESONES CASTELO - A BEATRIZ ROBLES CAHUAS Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica Asunto Consulta realizada por la Dirección Regional de Educación -Ancash . Ref. a) Oficio N!! 5471-2009-PCM/SG b) Oficio 3825-2009- ME- RA-OREA Descriptor a) Competencia de SERVIR . Fecha b) Requisitos para acceder a la carrera administrativa. c) Normas presupuestales que habilitan el nombramiento. d) Reglamentación de la Ley N!! 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2009. e) Interpretación de la Ley Nº 24041. Lima, Tengo el agrado de dirigirme a usted, con relación al documento de la referencia mediante el cual el Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros remite la consulta del Director del Programa Sectorial IV de la Dirección Regional de Educación - Ancash, sobre la posibilidad de efectuar el nombramiento de personal contratado por servicios personales dentro del régimen del Decreto Legislativo Nº 276, al amparo de lo dispuesto en el literal h) del numeral 8.1 del artículo 8!! de la Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, as í como sobre lo siguiente: ¿Sí es necesario la publicación del reglamento de la Ley N!! 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009 para su entrada en vigencia? ¿Sí se encuentra vigente y la interpretación del artículo 1!! de la Ley Nº 24041? Al respecto, cabe indicar lo siguiente: Antecedentes y Base Legal 1.1 Mediante Oficio N!! 3825-2009-ME-RA-OREA, el Director del Programa Sectorial IV de la Dirección Regional de Educación - Ancash, manifiesta que de acuerdo con lo señalado en el literal h) del numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, se encontraría permitido el nombramiento del personal contratado, por lo que solicita se absuelva la consulta sobre si es posible efectuar el nombramiento a pesar que la Ley no cuenta con una

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Oficina

'9¡¡ér del Consejo de Ministros de Asesoría Jurídica

"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Unión Nacional Frente a la Crisis Ext~..-."----------­

AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVIC!D CIVI~ INFORME LEGAL N!! Z,l '"'2... -2009-ANSC ERENCIA DE POLITICAS DE GESTIÓN DE 1

RECURSOS HUMANOS ¡

1

De

2 8 DIC. 2009 f

Gerente de Políticas de Gestión de Recursos ~~:'n· - -~~1-~'~--~-~:::···j MANUEL MESONES CASTELO -

A BEATRIZ ROBLES CAHUAS

Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica

Asunto Consulta realizada por la Dirección Regional de Educación -Ancash.

Ref. a) Oficio N!! 5471-2009-PCM/SG b) Oficio 3825-2009-ME-RA-OREA

Descriptor a) Competencia de SERVIR.

Fecha

b) Requisitos para acceder a la carrera administrativa . c) Normas presupuestales que habilitan el nombramiento. d) Reglamentación de la Ley N!! 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2009. e) Interpretación de la Ley Nº 24041.

Lima,

Tengo el agrado de dirigirme a usted, con relación al documento de la referencia mediante el cual el Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros remite la consulta del Director del Programa Sectorial IV de la Dirección Regional de Educación - Ancash, sobre la posibilidad de efectuar el nombramiento de personal contratado por servicios personales dentro del régimen del Decreto Legislativo Nº 276, al amparo de lo dispuesto en el literal h) del numeral 8.1 del artículo 8!! de la Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, así como sobre lo siguiente :

¿Sí es necesario la publicación del reglamento de la Ley N!! 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009 para su entrada en vigencia?

¿Sí se encuentra vigente y la interpretación del artículo 1!! de la Ley Nº 24041?

Al respecto, cabe indicar lo siguiente:

Antecedentes y Base Legal

1.1 Mediante Oficio N!! 3825-2009-ME-RA-OREA, el Director del Programa Sectorial IV de la Dirección Regional de Educación - Ancash, manifiesta que de acuerdo con lo señalado en el literal h) del numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley Nº 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, se encontraría permitido el

nombramiento del personal contratado, por lo que solicita se absuelva la consulta

sobre si es posible efectuar el nombramiento a pesar que la Ley no cuenta con una

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reglamentación, así como el procedimiento y requ isitos que deben tenerse en cuenta para el nombramiento, considerando que ha recibido varias solicitudes de los

trabajadores .

Asimismo, consulta sobre la aplicación e interpretación del beneficio de los servidores públicos contratados para desempeñar funciones con carácter permanente, previsto en el artículo 1º de la Ley Nº 24041.

1.2 Conforme al artículo 2º del Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, "No están comprendidos en la Carrera Administrativa los servidores públicos contratados ni los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, pero sí en las disposiciones de la presente Ley en lo que les sea aplicable" . (Resaltado agregado).

1.3 De acuerdo a lo establecido por el artículo 282 del Reglamento de la Carrera Administrativa, aprobado mediante Decreto Supremo N2 005-90-PCM, el ingreso a la Administración Pública en la condición de servidor de carrera o de servidor contratado para labores de naturaleza permanente se efectúa obligatoriamente mediante concurso. La incorporación a la Carrera Administrativa será por el nivel inicial del grupo ocupacional al cual postuló . Es nulo todo acto administrativo que contravenga la presente disposición.

1.4 Mediante Decreto Supremo Nº 017-96-PCM se establecen determinadas obligaciones dentro del proceso de selección para la cobertura de plazas y contratación de personal, tales como: i) presentación por parte de los postulantes de una Declaración Jurada consignando además de sus datos personales la información de haber prestado servicios en algún organismo público, y ii) la obligación de la Entidad de corroborar dicha información, así como de exigir requisitos que guarden relación con las funciones inherentes al cargo vacante que es materia de provisión . (Formación, capacitación, experiencia y/o título profesional, entre otros)

Por su parte, el artículo 15º del mencionado Decreto Legislativo N2 276 establece que, "La contratación de un servidor para realizar labores administrativas de naturaleza permanente no puede renovarse por más de tres años consecutivos. Vencido este plazo, el servidor que haya venido desempeñando tales labores podrá ingresar a la carrera administrativa, previa evaluación favorable, y siempre que exista la plaza vacante, reconociéndose/e el tiempo de servicios prestados para todos sus efectos". (Resaltado agregado)

1.6 De otro lado, el literal h) del artículo 10º del Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, establece como una de sus funciones, opinar de manera vinculante sobre las materias de su competencia .

1.7 Finalmente, sobre el establecimiento de políticas y normas del Sistema, el mismo Decreto Legislativo, en la Primera Disposición Complementaria Transitoria, prevé que el Consejo Directivo aprobará, en un plazo no mayor de un año desde su instalación, el Plan de Mediano Plazo para la implementación progresiva de sus funciones,

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considerando las condiciones presupuestales, el desarrollo de los sistemas de información, la capacidad de las entidades públicas y demás factores técnicos que fueren aplicables, previstos en el referido Plan.

11 ANÁLISIS

Sobre la competencia de SERVIR para emitir opinión 2.1 Como se puede apreciar, las competencias de la Autoridad para emitir opiniones en

materia del servicio civil están contextualizada en el marco de las políticas que en materia de acceso al servicio civil, ascenso, concursos entre otras, emita de manera progresiva la Autoridad.

2.2 Siendo la Autoridad un órgano rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado, entre las que se encuentran las referidas al acceso al servicio civil así como la evaluación y progresión en la carrera, debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa sobre el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos; por lo tanto las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.

2.3 Por ello, hasta en tanto no se desarrollen las normas y políticas respectivas sobre nuestra participación en la regulación de los ascensos, promociones e incentivos para el personal del servicio civil, la Autoridad no puede constituirse en una instancia administrativa previa a las decisiones que adopte cada Entidad, más aún si es que tomamos en cuenta que cualquier opinión circunscrita a un caso concreto podría resultar sesgada según la información que el analista tenga a la vista al momento de opinar.

Sobre los requisitos esenciales para acceder a la carrera administrativa 2.4 En cuanto al tema materia de consulta, se debe tener en cuenta que el artículo 28º del

Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, establece que el ingreso a la carrera administrativa para efectuar labores de índole permanente se efectúa obligatoriamente mediante concurso, bajo sanción de nulidad. 1

En este sentido es importante mencionar, si la persona fue contratada directamente sin que medie un concurso público de méritos, independientemente del transcurso del tiempo, el ingreso a la carrera administrativa deberá ser por concurso de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM y las condiciones previstas en el Decreto Supremo Nº 017-96-PCM.

2.5 Refuerza lo expresado en el numeral precedente, lo dispuesto por el Decreto Legislativo Nº 276 cuando establece que el servidor contratado puede ser incorporado al régimen

1 El artículo 52 de La Ley N!! 27815 - Ley Marco del Empleo Público, establece con base en el principio de igualdad de oportunidades que el acceso al empleo público se realiza por concurso público y abierto, en base a los méritos y capacidades de las personas.

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de carrera, por voluntad de la entidad o por desnaturalización del vínculo por exceso del plazo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa.

En efecto, el artículo 40º del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 276, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, establece que el servidor contratado puede ser incorporado a la Carrera Administrativa mediante nombramiento, por el primer nivel del grupo ocupacional para el cual concursó, en caso de existir plaza vacante y de contar previamente con evaluación favorable sobre su desempeño laboral, después del primer año de servicios ininterrumpidos.

El mismo artículo 40º dispone que, vencido el plazo máximo de contratación de tres (3) años, la incorporación del servidor a la Carrera Administrativa constituye el derecho reconocido, siempre que éste cuente con evaluación favorable sobre su desempeño. En ese supuesto, la entidad deberá gestionar la provisión y cobertura de la plaza correspondiente, al haber quedado demostrada su necesidad .

Corresponde apreciar que para efectuar el nombramiento el artículo 40º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, prevé dos posibilidades de acuerdo al tiempo que el personal viene realizando servicios personales:

• Como facultad exclusiva de la entidad, si es que el personal ha prestado servicios como contratado por mínimo un año ininterrumpido y se cumple con el procedimiento previsto en el Decreto Legislativo Nº 276, Decreto Supremo Nº 005-90-PCM y las condiciones establecidas en el Decreto Supremo Nº 017-96-PCM; o

• El trabajador adquiere el derecho a ser nombrado al haber transcurrido tres años de servicios ininterrumpidos, siempre que se cumpla con el procedimiento previsto en el Decreto Legislativo Nº 276, el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM y las condiciones establecidas en el Decreto Supremo Nº 017-96-PCM .

Cabe precisar que si el servidor fue contratado para labores de naturaleza permanente previo concurso público de méritos, es innecesario que realice un nuevo concurso para su incorporación a la carrera administrativa en el primer nivel del grupo ocupacional al que concursó.

Sobre las normas presupuestales habilitantes del nombramiento 2.6 Como se puede apreciar de los numerales precedentes, el nombramiento de personal

contratado, no es una creación especial de las normas presupuestales, sino que dicha posibilidad se encuentra prevista por las normas de la carrera administrativa, las cuales señalan los requisitos y procedimientos respectivos.

La aplicación efectiva de las normas correspondientes a nombramiento de personal contratado, como todas las normas de nombramiento, ha estado permanente prohibido por la normas presupuestales, basado en criterios de austeridad fiscal.

Sin embargo, para el presente ejercicio presupuesta!, el literal h) del numeral 8.1 de la Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, al permitir

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a las entidades efectuar el nombramiento del personal contratado, no crea un nuevo marco normativo ni modifica expresamente las normas del Decreto Legislativo Nº 276, sino sólo levanta parcial y temporalmente la prohibición presupuesta! que tienen todas las entidades públicas para ejecutar una acción de personal

Por ello, lo dispuesto en el literal h) del numeral 8.1 de la Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, debe leerse de manera concordada con las normas de la carrera pública; con lo que el nombramiento de personal que presta servicios con carácter permanente, se realizará siempre que:

(i) Las personas a ser incorporadas a la carrera administrativa se encuentren prestando servicios personales por más de 1 ó 3 años en una entidad pública, según lo señalado en los párrafos preferentes.

(ii) Estas hubieren ingresado por concurso público para desarrollar funciones permanentes de la entidad y contaren con evaluación favorable.

En efecto, el Decreto Legislativo 276 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, que regulan un régimen de carrera, prevén que para ingresar en él y acceder a sus beneficios, se deben cumplir determinados requisitos, uno de los cuales es que el ingreso se realizará mediante concurso público, bajo sanción de nulidad, constituyéndose así en un requisito sine quo non para acceder a la carrera pública; en ese contexto, la habilitación legal prevista en el literal h) del numeral 8.1 del artículo 8º de la Ley Nº 29289, posibilita el nombramiento siempre que cumplan con los requisitos establecidos en las leyes de carrera correspondientes, en el caso concreto, siempre que hayan ingresado por concurso de mérito.

En consecuencia, todo aquel que se encuentre bajo el régimen de servicios personales y que no hubiere ingresado por concurso público, no forma parte de la carrera administrativa en la medida en que la norma no lo prevé.

2.7 Asimismo, entendemos que la habilitación legal para el nombramiento prevista en la normativa de presupuesto para el presente año fiscal, al ser una norma de vigencia anual, se podrá efectuar hasta el 31 de diciembre de 2009. A partir del ejercicio 2010, se aplicarán las normas presupuestales que estén vigentes en ese momento.

2.8 Respecto del proceso mismo de nombramiento debemos señalar la necesidad de que la Entidad previamente gestione la provisión y cobertura de la plaza y por ende la disponibilidad presupuesta!, pues estas personas ingresaran al primer nivel de carrera del grupo ocupacional en el que desarrollan sus actividades; por lo que, es necesario que el vínculo laboral del personal que realiza servicios personales y que cumple con los requisitos para acceder a la carrera administrativa, este vigente .

Sobre la necesidad de reglamentar la Ley Nº 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009. 2.9 Ahora bien, sobre la supuesta necesidad de reglamentar la Ley Nº 29289 - Ley de

Presupuesto para el Sector Público para el Año Fiscal 2009, para que entre en vigencia, es preciso mencionar que el artículo 102º de la Constitución Política del

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Perú establece como atribución del Congreso emitir leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes, en el mismo sentido, el numeral 8 del artículo 118º del texto constitucional señala como parte de las atribuciones del Presidente de la República, el poder reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y

resoluciones.

En ese sentido, como es de advertir, el Congreso de la República emite diversas leyes, pudiendo establecer de manera expresa la obligación de reglamentarlas e indicando el plazo para ello, o de cuyo contenido se colige que para la aplicación de la Ley, requiere de un desarrollo posterior, la cual es emitida por el Presidente de la República y rubricada por los Ministros de los sectores que estén involucrados en su

aplicación.

Cabe señalar además que el artículo 109º de la Constitución, establece que: "La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte". Es decir que sí del tenor de la Ley o de su contenido, no se infiere la obligación y/o necesidad de reglamentarla, la misma entrará en vigencia al día siguiente de su publicación o en el periodo que está determine, supuesto que es de aplicación a la Ley Nº 29289 - Ley de Presupuesto para el Sector Público para el Año Fiscal 2009.

Por lo tanto, a diferencia de lo que entiende el solicitante, consideramos que para la aplicación de lo dispuesto en el literal h) numeral 8.1 del artículo 8º de la Ley Nº 29289 y efectuar el nombramiento del personal contratado, no es necesaria la reglamentación del citado texto normativo que permita su aplicación.

Sobre la Interpretación del artículo 12 de la Ley N2 24041 2.10 El artículo 1º de la Ley Nº 24041, le otorga al servidor contratado para labores de

naturaleza permanente, determinada estabilidad laboral contra la decisión unilateral del Estado de resolver su contrato o cesarlo por razones subjetivas. Es por ello que dicho servidor sólo podría ser cesado o destituido si se evidencia la comisión de una falta grave previo procedimiento disciplinario.

Ello no implica que el servidor con más de un año ininterrumpido de servicios goce de los mismos derechos de un servidor de carrera o que haya obtenido el derecho al nombramiento, toda vez que dicha condición recién es exigible al tercer año de contratación y sólo si es que cumple con los requisitos previstos en el artículo 40º del Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa aprobado mediante Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.

Asimismo, cabe recalcar que la protección contra la destitución o el cese no es de aplicación a otros supuestos de contratación de personal, taxativamente contemplados en el propio artículo 2º de la Ley Nº 24041:

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"No están comprendidos en los beneficios de la presente ley los servidores públicos contratados para desempeñar:

1.- Trabajos para obra determinada. 2.- Labores en proyectos de inversión, proyectos especiales, en programas y actividades

técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre y cuando sean de duración determinada. 3.- Labores eventuales o accidentales de corta duración. 4.- Funciones políticas o de confianza".

En consecuencia, la estabilidad a que alude la Ley Nº 24041 debe ser interpretada de manera restrictiva, es decir, sus efectos sólo son aplicables al personal contratado para labores permanentes como una protección, mientras dure la vigencia de dicho contrato, sin que ello modifique las condiciones y disposiciones contenidas en el 40º del Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa sobre el acceso al nombramiento en el primer nivel del grupo ocupacional.

Sobre la Ley Nº 29465 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010.

2.11 Finalmente considerando que la Ley Nº 29465 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010, en su Quincuagésima Segunda Disposición Final habilita legalmente a las entidades públicas a efectuar el nombramiento para el personal contratado por servicios personales en el ejercicio fiscal 2010, debemos señalar que su aplicación deberá realizarse respetando determinados requisitos previstos por las normas de carrera antes reseñadas, así como de acuerdo a las disposiciones que emita SERVIR al respecto, al amparo de lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto de Urgencia Nº 113-2009.2

111

3.1

Conclusiones

De acuerdo a las normas analizadas, es factible que las personas contratadas para desempeñar funciones de carácter permanente bajo la modalidad de servicios personales conforme al régimen del Decreto Legislativo Nº 276, puedan ser nombradas, siempre que cumplan los requisitos establecidos en el Decreto Legislativo Nº 276, específicamente los señalados en los artículos 28º, 39º, y 40º, y las condiciones establecidas en el Decreto Supremo Nº 017-96-PCM.

Para la aplicación de lo dispuesto en el literal h) del numeral 8.1 del artículo 8º de la Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año fiscal 2009, no se requiere reglamentación, no obstante, sólo se podrá efectuar mientras la ley se encuentre vigente, debiendo contar el personal a ser incorporado a la carrera administrativa con vinculo laboral vigente y evaluación favorable sobre el desempeño del servidor, además de cumplir con los requisitos exigidos en las leyes de las carreras correspondientes.

2 "Auto rizase, progresivamente, el nombramiento de personal en las entidades del sector públ ico, que a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley cuenten con más de tres {3) años de servicios consecutivos, ocupen plaza presupuesta! vacante bajo la modal idad de servicios personales, as í como reúnan los requ isitos establecidos en las leyes de carrera correspondientes . Dicho nombramiento no demandará recursos adicionales al tesoro público y se efectúa previo concurso públ ico de méritos, cuya organización será real izada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR"

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3.3 Los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente que tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni despedidos mientras sus contratos se encuentren vigentes sino por las causales previstas en el Capitulo V del Decreto legislativo Nº 276 y con sujeción al procedimiento establecido en él, al haberse recogido la previsión legal dispuesta en el artículo 1º de la Ley Nº 24041, en el artículo 163º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.

Finalmente, remito para su consideración el proyecto de Oficio de respuesta respectivo para vuestra visación y de estimarlo pertinente, trámite correspondiente ante la Presidencia Ejecutiva.

Atentamente,

SONiSCASTELCi' a de Asesorla Jurfdlca

NM:llJNAL DEL SERVICIO CIYI.

MMC/jvp