Inovação em Administração Pública - Diógenes L. Neto - MSc, MPA, MBA

Inovação em Administração Pública - Ensaio

Prof. M.Sc. Diógenes Lima Neto

1

A boa administração começa aqui!

INOVAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Elaborado por:

Diógenes Lima Neto

Dezembro - 2010



2

Índice

I – Introdução 3

II - Inovação – em busca do conceito 4

III - Inovação, os movimentos de Reforma Governamental e as lições aprendidas 5

IV - Inovação governamental, “Public Value” e aprendizagem 8

V - Inovação na Gestão Pública e o Planejamento Estratégico 10

VI - Inovação no setor público e a perspectiva global 12

VII - Dificuldades na implantação da Inovação 13

VIII - Conclusão 15

Bibliografia 17



3

I - INTRODUÇÃO

Inovar. Este verbo, segundo o dicionário Priberam (2010), deriva do latim innovo (are),

significando renovar, e, desta forma, a palavra Inovação traz, segundo o mesmo dicionário, as

idéias de “introduzir novidades em”, “renovar”, “inventar” ou, ainda, “criar”. Mas qual a

importância deste, aparentemente, modesto conceito?

A buscarmos razões para nos preocuparmos com Inovação, podemos retroceder a

épocas pré-históricas, quando o Ser Humano não passava de um símio ancestral a vagar pelas

florestas e savanas do globo. O fato é que, desde o primeiro insight que nos tirou das trevas

até o que nos levou às estrelas, a civilização humana tem sido construída sobre inovações em

cima de inovações, num crescente cujo limite mal podemos intuir. Ela, a Inovação, nos deu a

lança, o uso do fogo e a roda, as quais, apenas para citar algumas, nos deram uma vantagem

descomunal na luta pela sobrevivência, desde então.

Desta forma, desde tempos imemoriais, temos associadas as idéias de Inovação e

Vantagem, de sorte que não é por acaso que as duas estejam imiscuídas no contexto de

qualquer empreendimento humano, especialmente no setor privado, onde a “luta pela

sobrevivência” da empresa é contínua e a vantagem competitiva é tudo. Neste contexto,

inovação freqüentemente resulta em grandes recompensas financeiras e uma maior fatia de

mercado (market share). Por esta razão, o setor privado tende a valorizar, promover e investir

em inovação, estando, assim mais preparada para assumir seus riscos inerentes.

Inovação, por outro lado, traz sempre um toque de instabilidade à situação corrente,

pois que rompe o status quo ao colocar à prova relacionamentos e comportamentos

estabelecidos. Neste sentido, Inovação requer imaginação, mas, também, uma elevada dose

de coragem e, conforme discutir-se-á mais adiante, tal fato levanta uma série de obstáculos a

sua implementação.

O setor público, por sua vez, possui, tradicionalmente, monopólio sobre diversos bens

e serviços e, por essa razão, não apresenta qualquer risco de falência ou de ser absorvido pela

concorrência. No entanto, conforme apresentaremos ao longo deste ensaio, praticamente em

todo o mundo civilizado este setor apresentou necessidade de reformas, ainda que por razões

e formas distintas. E não poderia ser diferente, pois, num mundo que avança rapidamente, ao

menos em termos tecnológicos e de comunicação, a informação é trocada instantaneamente

entre os mais diversos povos e culturas, de forma que, cada vez mais, a inoperância

governamental fica evidente e incômoda, seja ao compará-la com outros governos, seja ao

compará-la com o setor privado.

Neste último contexto, é intenção deste ensaio apresentar o tema Inovação dentro do

setor público, tanto sob a ótica de grandes acadêmicos, quanto sob a ótica de iniciativas reais

de inovação. Assim, para alcançar nosso intento, serão abrangidos os seguintes tópicos:

• Inovação – em busca do conceito;

• Inovação, os movimentos de Reforma Governamental e as lições aprendidas;

• Inovação governamental, “Public Value” e aprendizagem;

• Inovação na Gestão Pública e o Planejamento Estratégico;



4

• Inovação no setor público e a perspectiva global; e

• Dificuldades na implantação da Inovação.

II - Inovação – Em busca do conceito

Inovação, na maior parte das vezes, nos traz à memória outras palavras e conceitos

que lhe são correlatas como tecnologia, pesquisa, desenvolvimeto, vantagem, liderança e

risco. No entanto, quando nos colocamos a pensar sobre o quê, exatamente, é uma Inovação,

vemos que uma definição objetiva não é tão trivial.

Entender Inovação como necessariamente relacionada a uma “nova tecnologia” é o

equívoco mais comum. Basta tomarmos uma das inovações mais importantes na história da

Humanidade, a roda, para vermos o quanto ela já mudou e evoluiu. A colocação de uma

camada de borracha ao redor da roda, por exemplo, foi uma inovação útil e interessante, mas

não foi uma “nova tecnologia”.

Allan Afuah (2009), neste sentido, nos lembra que Inovação, muitas vezes, diz respeito

a encontrar “novos modelos para se fazer negócios”. Diz ele:

“Innovation is not simply developing new technologies into new products or services,

but in many cases finding new models for doing business in the face of change.” (idem:2 , grifos

nossos)

Nesta colocação de Afuah, nota-se uma questão importante e inerente a qualquer

inovação e estamos a falar da palavra mudança. De fato, este aspecto é tão importante para o

conceito de Inovação, que alguns autores, como Tidd (Tidd et al., 2003:6), tratam ambas,

inovação e mudança, essencialmente como a mesma coisa. Davenport não chega a tal ponto,

mas, após apresentar uma série de definições e colocações de outros autores, também

observa que mudança é “o fio de ouro que tece todas as definições” (Davenport et al, 2006:

126), e destaca a importância do conceito de “inovação gerencial”, a qual seria a “aplicação

de novas idéias de gerenciamento para um melhor desempenho”. (idem, p. 128)

Para Everett M. Rogers (1995, apud Twente), um dos maiores teóricos sobre a Teoria

da Difusão da Inovação – TDI (ou IDT, do inglês Innovation Diffusion Theory), inovação é muito

mais do que uma mudança. Veja-se sua definição:

“An innovation is an idea, practice, or object that is perceived as new by an individual

or other unit of adoption.”(idem)

A despeito de todas estas definições de Inovação, quando inseridas no contexto de

Administração Pública e Governança, tais tornam-se muito mais ambíguas, como bem destaca

a Dra. Jean Hartley (Hartley, 2005):

“Here, innovation is not a physical artifact at all, but a change in the relationship

between service providers and their users. In such changes, judgments have to be made about

processes, impacts and outcomes, as well as products.” (Greenhalgh et al, apud Hartley 2005;

grifos nossos).



5

No setor público, há de se considerar, ainda, o papel dos decisores políticos e da

estratégia de uso de conselheiros no processo de inovação. Tais têm um importância

considerável nos processos de implantação de inovações, as quais, quando muito extensas e

profundas assumem o caráter de reformas governamentais.

III - Inovação e os Movimentos de Reforma Governamental

Inovação, no entanto, apesar de todos os benefícios que lhe são normalmente

associados, não se trata de uma panacéia. Em verdade, como bem atesta Stephen James

(1997:22), inovação “nos traz uma abundância de desafios que são, ao mesmo tempo,

tecnológicos e gerenciais”.

De fato, a história da relação da Inovação com o Setor Público é um tanto conflituosa e

reflete, de maneira quase que perfeita, a evolução da relação deste com o conceito de

Cidadão. Ou, posto de outra forma, trata-se da própria história da evolução da Administração

Pública.

Independentemente do fato de serem monarquias ou repúblicas, democracias ou

ditaduras, capitalistas ou comunistas, o fato é que, de uma forma ou de outra, os governos

usam o argumento da prestação de serviço público, em maior ou menor grau, para

justificarem sua existência. Naturalmente, em países com maior participação democrática,

este aspecto torna-se algo relevante, pois que pode definir a continuidade, ou não, de um

determinado partido no poder, dado o clamor popular.

Segundo Jenifer Hart (1972), por exemplo, na Inglaterra de 1848 havia uma

insatisfação tal com os impostos e os salários do serviço público que poder-se-ia dizer que

havia um movimento, na população e na Casa dos Comuns, para uma “reforma financeira”.

Mas ocorreram, simultaneamente, inúmeros escândalos em diversos departamentos

administrativos como Alfândega e Serviços Florestais.

Em decorrência deste contexto, Sir Stafford Northcote e o Secretário Permanente do

Tesouro naquela altura, Charles Trevelyan, foram designados pelo governo britânico para

verificarem a operação e organização de todo o Serviço Civil inglês. Deste estudo resultou o

famoso Northcope-Trevelyan Report, de 1854, o qual continha basicamente quatro

recomendações inovadoras (Civil Service, 2010):

1. Recrutamento deveria ser inteiramente na base do mérito por exames

competitivos e abertos.

2. Entrantes deveriam ter uma boa educação “generalista” e deveriam ser

recrutados para um Serviço Civil unificado e não para um departamento

específico, a fim de permitir transferências interdepartamentais.

3. Recrutas deveriam ser postos sob uma estrutura hierárquica de classes e

graus.

4. Promoção deveria ser na base do mérito e não fundamentada em preferência,

patronage ou compra.



6

Os Estados Unidos tardaram a implementar reformas parecidas, o que só efetivamente

ocorreu após o assassinato de seu presidente James Garfield, exatamente por uma pessoa que

procurava uma posição no serviço público por meio de patronage. Tal facto, agregado a outros

descontentamentos, provocou a edição o Pendleton Civil Service Act, de 1883, o qual

desobrigava os funcionários públicos de ter de contribuir para seus partidos, bem como criou

uma reduzida classe de servidores públicos os quais tinham de ser contratados com base no

mérito. (Donsanto, 2006)

Estes dois documentos, o ensaio inglês de Northcote-Trevelyan e o Pendleton Act

norte-americano, são, indiscutivelmente, marcos de inovação na relação Estado-cidadão e já

apontavam na direção das reformas que estariam por vir dali a cem anos.

De facto, ao longo desse período, muitos eventos importantes na história da

Humanidade ocorreram, dentre as quais destacamos: as 1ª e 2ª Revoluções Industriais; a

invenção do telégrafo, telefone, rádio e televisão; a Revolução Russa de 1917; as 1ª e 2ª

Guerras Mundiais; a Queda do Muro de Berlim; a invenção do telefone celular (telemóvel) e a

criação da rede mundial de computadores (internet). Todos estes eventos maiores, seguidos

de outros de efeitos similares, porém de menor dimensão, alteraram a percepção humana de

seu semelhante, bem como sua relação com o Estado.

Seguindo esta linha de raciocínio, argumenta a Dra. Karmack (2004), em seu excelente

artigo “Government Innovation Around the World”, que vários foram os vetores que

conduziram os governos ao redor do mundo a promoverem reformas inovadoras, entre as

quais destacar-se-iam:

• A “Revolução” de Margaret Thatcher, Primeira-ministra da Inglaterra entre os

anos de 1979 e 1990, atacou veementemente a burocracia britânica e, ao

assumir o poder, implementou diversas ações inovadoras para a época naquilo

que ficou conhecido como New Public Management (NPM). Entre estas ações,

destacam-se as privatizações, descentralizações e desregulamentações;

• A falta de confiança dos norte-americanos em seu governo, o qual

consideravam burocrático e dispendioso demais. A eleição de Ronald Reagan

em 1980, o qual também fazia duras críticas à burocracia governamental, foi

uma reação do cidadão norte-americano àquela situação. De fato, suas ações

inovadoras de redução de gastos do governo, de impostos e de

regulamentações, associadas a um forte controle monetário surtiram o efeito

desejado e foram apelidadas de reaganomics (Niskanen, 1988);

• O Tratado de Maastricht, que materializou a União Européia, trazia em seu

bojo uma série de orientações e determinações, especialmente aquela

concernente à unificação monetária. Para tanto, os Estados-membros

deveriam atender determinados critérios de caráter econômico a fim de,

efetivamente, ingressarem na moeda única. Tal os forçou a uma série de

ajustes estruturais governamentais, o que acabou por redundar em reformas

em larga escala;

• As instituições internacionais de financiamento, como Banco Mundial, FMI,

BID e OCDE, particularmente no início dos anos 1990, passaram a impor



7

condições não somente financeiras a seus empréstimos, mas, também,

condições de boa governança e de “capacidade estatal”. Estas instituições, a

par dos desenvolvimentos do NPM nos países do Primeiro Mundo,

introduziam, em seus ensaios e recomendações, itens como “aumento da

competição nas instituições estatais”, “melhoria de pagamentos e incentivos”,

“participação e descentralização”, entre outras. (Kamarck, 2004:10);

• A Queda do Comunismo e a Nova Economia da Informação também são

apontados por Kamarck como impulsionadores das reformas governamentais

das décadas de 1980-90. Em verdade, a queda do comunismo, para além da

questão ideológica, significou a derrota da burocracia estatal para o

pragmatismo do mercado e, neste sentido, a abordagem mercadológica

tornou-se um paradigma a ser alcançado pelo setor público. Não bastasse isso,

a revolução das tecnologias da informação e comunicação ocorreu na mesma

época e o setor privado, sequioso que é de inovações, as absorveu

imediatamente e melhorou seus bens e serviços ofertados. Isto acabou por

deixar extremamente nítida a diferença da qualidade dos serviços do setor

público para com o setor privado, causando profunda insatisfação nos

cidadãos, os quais acabaram por exigir níveis similares de qualidade no setor

público; e

• A Competição Econômica Global, fortemente alimentada pela Nova Economia

da Informação, tornou-se acirrada em meados dos anos de 1990. A

informação, agora a correr livremente e rapidamente no mundo inteiro por

meio da rede mundial de computadores, tornou-se mais preciosa do que

nunca. Os limites dos países, especialmente do ponto de vista das empresas,

não fazem mais sentido e, desta feita, tudo é levado em conta. Questões como

ética, corrupção, legislação, propriedade intelectual, entre outras, tornam-se

relevantes e influenciam o custo dos produtos nacionais, diminuindo ou

aumentando suas chances de sucesso no mercado internacional. Neste

contexto, uma estrutura governamental robusta, eficiente, confiável e

transparente torna-se um ativo importante no portfólio das nações,

provocando, em diversos cantos do mundo, uma verdadeira onda de reformas

e de democratização.

Diante destas motivações, os diversos movimentos de reforma que se sucederam ao

redor do mundo, sob que nomenclatura fosse (NPM, “reinventing government”, “capacitação

do estado” ou “modernização do estado”), buscavam alcançar determinados objetivos de

caráter geral, entre os quais (Kamarck, 2004):

1. Governo que custasse menos, ou seja, que soubesse aproveitar melhor os recursos

escassos de que dispunha, bem como soubesse inovar na busca de novas soluções e

mais baratas.

2. Qualidade do governo, pois que, ao comparar com o setor privado, o cidadão tinha (e

ainda tem) uma clara percepção do quão distante estavam (e ainda estão) muitos dos

bens e serviços prestados pelo Estado. Não bastava fazer ou prometer fazer, havia,

agora, que se fazer e fazer bem feito.



8

3. Governo profissional. Aqui, mais uma vez, entrava o padrão do setor privado, ou seja,

não havia mais espaço para serviço público sendo prestado por funcionários

amadores, admitidos na forma de patronage, indicações ou algo equivalente.

4. Governo digital. Fruto da Revolução da Tecnologia da Informação, a qual foi

rapidamente assimilada pelo setor privado, governos como Singapura e Coréia do Sul

estabeleceram verdadeiros benchmarkings na agilidade e correção na prestação de

informações e serviços públicos ao adotar, de forma inovadora, tecnologias digitais e

de computação.

5. Governo bem regulamentado foi, e continua sendo, o fruto mais evidente dessa fase

de reformas estatais. Na realidade, houve, de modo geral, um intenso processo de

simplificação das diversas regulamentações existentes, tornando mais fácil e imediata

a relação do cidadão com a estrutura governamental.

6. Governo honesto e transparente. Certamente a questão da honestidade de um

governo é algo bastante suscetível a discussões, porém a transparência é menos. De

qualquer forma, nos dias atuais, tanto a honestidade, quanto a transparência das

ações do governo, constituem ativos que influenciam de maneira direta os graus de

risco que lhe são imputados por diversas instituições financeiras e, por via de

conseqüência, nas taxas de juros que lhe serão cobradas. Desta forma, tornava-se mais

barato, para um país de governo honesto e transparente, tomar empréstimos ou fazer

negócios no comércio internacional.

IV - Inovação Governamental, “Public Value” e Aprendizagem

Como vimos no tópico anterior, a Inovação no âmbito do governo (ou, dito de outra

forma, no âmbito da Administração Pública) foi fruto de uma série de motivos os quais

acabaram por redundar num profundo processo de reforma do Estado, tanto em nível de

estrutura, quanto em nível de bens e serviços oferecidos aos seus cidadãos. Stephen James, ao

enfocar a importância dessas inovações, foi taxativo ao afirmar que

“Individual countries that are not promoting and nurturing technological and

managerial innovation within their industries and governments may easily find themselves

with a declining GNP and thus a declining standard of living for their citizens as we forward

toward the challenges of the 21st century.” (James, 1997:22; grifos nossos)

Esta colocação de James, no entanto, nos apresenta um ponto extremamente

relevante que é o “padrão de vida de seus cidadãos”. De fato, dentro do contexto de

Administração Pública, as ações e programas do governo devem buscar um, e somente um,

objetivo, qual seja, o bem-estar de seus cidadãos. Conforme já tivemos oportunidade de

argumentar, um governo só tem sentido de existir se for para cumprir o bem público, ou seja,

de ter “valor público”, ou, no termo original em inglês, “public value”.

Mas o que seria, precisamente, o “public value”? Quem o define? Com base em que

processo? Não é objetivo deste ensaio entrar no mérito destas questões, sendo suficiente, por

ora, deixar estas questões para reflexões de nossos eventuais leitores. De qualquer forma,



9

para simplificarmos o tema, vamos nos socorrer da definição de Gavin Kelly, Geoff Mulgan e

Stephen Muers, qual seja:

“Public value refers to the value created by government through services, laws

regulation and other actions.” (Kelly et. al, 2002:4)

O “public value”, como se pode imaginar, guarda uma relação estreita com a

percepção que os cidadãos têm da relação “ceder recursos e poderes ao Governo” versus

“benefícios oferecidos por esse mesmo governo”. Nesse sentido, Mark Moore (2005)

identificou três dimensões do processo de inovação que podem influenciar a percepção de

aumento do “public value” alcançado para uma determinada organização pública, a saber:

1. Dos resultados esperados, em que se busca:

• Melhorar os métodos para a realização de sua função básica (aumento da

produtividade);

• Explorar as vantagens do abandono da “padronização” de atendimento em

favor da adaptação e personalização de seus procedimentos básicos

operacionais para atender as demandas das circunstâncias variadas e clientes

(maior personalização das operações da agência);

• Inovação estratégica, na medida em que a organização é reposicionada em seu

ambiente, alterando o seu conjunto de atividades e melhorando os seus

serviços.

2. Do agente responsável pela inovação, donde se constata que o:

• Funcionário eleito possui legitimidade para inovar, porque continua a prestar

“contas” ao povo por meio das eleições; e

• Funcionário de carreira, que possui o direito de inovar em função de seus

conhecimentos e experiência, ao procurar formas de melhorar o desempenho

da sua organização.

3. Do ambiente institucional, donde se notam duas situações distintas:

• Organizações focadas em tecnologia de ponta que podem resolver o problema

de desempenho de outras organizações e das “indústrias”; e

• Organizações de aprendizagem, que aparentemente possuem condições de

melhorar suas operações por meio do acúmulo diário de pequenas inovações,

resultando em uma mudança importante no desempenho global das

organizações.

Por fim, Moore (idem), apresenta, ainda, dois modelos diferentes de processos de

inovação no Setor Público. O primeiro modelo é aquele em que o processo de inovação ocorre

ao nível de indústria e onde, basicamente, as inovações fundamentais são aquelas que podem

transformar a abordagem global do governo para um problema ou política. Outro ponto que

merece destaque, neste modelo, é que a inovação aplicada atinge uma importância

significativa através do aumento da importância da organização que detém a tecnologia eficaz,

e não por meio do processo de difusão de uma organização.



10

Já, em seu segundo modelo de inovação, conhecido por Organizações Inovadoras e

Melhoria Contínua ou Organizações de Aprendizagem, Mark Moore estabelece a

diferenciação, do ponto de vista de inovação, conforme tabela abaixo, entre organizações

públicas e organizações privadas. Note-se:

Organização Pública Organização Privada

Apenas implementa as idéias inovadoras, não as criam.

Cria e implementa as idéias inovadoras.

Objetos importantes de planejamento e cálculo são as políticas, incluindo o seu desenvolvimento e implantação.

Atenção gerencial é dada ao desempenho organizacional, incluindo a posição da organização no ambiente.

Valoriza as pessoas que tem as idéias, ao invés daquelas que as executam.

Valoriza as pessoas que trazem as idéias de fruição (como executar), ao invés daqueles que as têm.

Considera que as pessoas que estão no topo da organização são as melhores fontes de idéias para proporcionar mudanças na maneira de pensar e agir sobre determinado problema (mudanças em políticas).

Considera que as melhores fontes de idéias são as pessoas que trabalham na linha de frente de execução, pois estão aptas a ver que mudanças relativamente modestas no processo, e na maneira de interagir com os clientes, em particular, podem proporcionar melhorias significantes no desempenho.

V - Inovação na Gestão Pública e o Planejamento Estratégico

De modo geral, conforme já observava Davenport, nos últimos tempos

“[…] there has been a fundamental change from the industrial economy to the

innovation economy, and that this has particular implications for strategic management and its

traditional dimensions.” (Davenport et al, 2006: 15)

De fato, o setor privado tem um longo histórico do uso do Planejamento Estratégico

com ferramenta na busca de vantagem competitiva. No entanto, seria esta motivação

aplicável ao setor público? Nominalmente, sim, mas com um significado diferente, decerto.

Vantagem competitiva num contexto burocrático tradicional de Administração Pública

talvez não faça muito sentido, porém, ao introduzirmos as noções da New Public Management

- NPM, o contexto se modifica bastante. Da mesma forma, há que se lembrar que, nos dias

atuais, a Administração Pública deve buscar a vantagem competitiva do seu país como um

todo. Neste sentido, inovações no setor público que barateiem a máquina pública, aumentem

a participação do cidadão e garantam a ética e a transparência no uso dos recursos públicos,

entre outras, acabam por colocar o país no mapa dos investidores internacionais, alavancando

a riqueza e o bem-estar da população.

Como se conclui, o uso do Planejamento Estratégico no setor público faz sentido, mas

até que ponto isto é uma realidade? O que leva, efetivamente, o administrador público a optar

pelo uso dessa ferramenta como uma inovação? Para tentar responder a estas questões, Berry

(1994) efetuou uma investigação cuidadosa.



11

Primeiramente, definiu plano estratégico como “um processo de gestão que combina

quatro factores básicos” (idem, p. 323), a saber:

a) definição clara da missão da organização;

b) identificação e avaliação do ambiente externo à organização na prossecução dos

propósitos e operações;

c) A determinação de objectivos e metas numa perspectiva de 3/5 anos; e,

d) Definição de estratégias para a prossecução desses objectivos

Em seguida, tomando por base as explicações fornecidas pelos responsáveis de

organizações públicas acerca das razões que motivaram a adopção de planos estratégicos no

período compreendido entre 1970 e 1991, de acordo com a National Survey on Strategic

Planning in State Government Agencies, Berry conseguiu levantar quatro

motivadores/explicações para a adoção de Planejamento Estratégico na Administração Pública

e suas agências, a saber:

1. Difusão regional

O estudo mostrou que os gestores públicos tendem a adoptar planos estratégicos

numa relação directa com a adopção de planos estratégicos por gestores de

organizações públicas vizinhas.

2. Ciclo de liderança das agências

A adopção de um plano estratégico decorre do ciclo governativo. O governo e os

gestores públicos adoptam planos estratégicos primordialmente no primeiro ano após

o início de um novo ciclo governativo; e, no primeiro ano após o início de um ciclo

governativo reeleito.

3. Orientação da agência

Os gestores, de organizações públicas, tendem a adoptar planos estratégicos numa

proporção directa com o nível de relacionamento dessas organizações com o sector

privado.

4. Recursos da agência

O estudo mostrou que a dimensão e a capacidade financeira influem positivamente na

propensão para a adopção de planos estratégicos. No entanto, se a capacidade

financeira se mantiver constante, a dimensão da organização começa a ter um efeito

cada vez menor nessa propensão.

O estudo de Berry, como se observa, apresentou resultados interessantes sobre o

tema, porém, apesar de ter levado em conta mais de 260 agências e ter coberto um período

de mais de 10 anos (1980-1991), ainda não pode ser considerado conclusivo, pois que se

resumiu a investigar tão somente o serviço público norte-americano. Como fica a questão da

inovação numa perspectiva global?



12

VI - Inovação no Setor Público e a Perspectiva Global

Conforme apresentamos neste ensaio, o estudo de Moore (2005) identificou três

dimensões que influenciam a percepção do “public value” alcançado, que são:

1. Resultados esperados;

2. Agentes responsáveis pela inovação;

3. Ambiente institucional.

Especialmente no que diz respeito à dimensão Agentes, Moore (2005) captou que os

principais incentivadores das inovações poderiam ser Eleitos ou de Carreira. No entanto,

Borins (2001) acabou por ter uma conclusão diferenciada da de Moore (idem). Para tanto, ele

efetuou um inquérito junto aos concorrentes finalistas das seguintes iniciativas de premiações:

• State and Local Governement Innovations Awards do Ford Foundation-Kennedy School

(Ford-KSG), no período compreendido entre 1990 e 1994;

• Innovations in American Government Award, do Ford-KSG, no período compreendido

entre 1995 e 1998;

• Public Management Innovation Award, do Institute of Public Administration of Canada

(IPAC), no período compreendido entre 1990 e 1994; e

• International Innovations Award, da Commonwealth Association for Public

Administration and Management (CAPAM), no período compreendido entre 1990 e

1994.

Com base nos resultados obtidos, Borins procurou identificar:

a) Características das inovações; b) Responsável pela inovação; c) Razões que conduziram à inovação; e d) Cenário que potenciou a inovação.

Tal estudo, ao seu término, lhe permitiu concluir que as principais características das inovações são, por ordem de resultados observados:

1. Sistémicas; 2. Utilização de novas tecnologias de informação; 3. Melhoria de práticas organizativas; 4. Melhoria de serviços aos cidadãos e à comunidade; e, 5. Decorrentes de parcerias com o sector privado;

Na análise aos responsáveis das inovações foi verificado que os grandes obreiros não eram políticos ou os elementos de cúpula da agência, mas, antes, os responsáveis intermédios ou funcionários de linha, contrapondo-se ao resultado de Moore (2005), conforme antecipamos.

Mostrou, também, que as inovações partiam mais de problemas internos do que de crises, contrariando o pressuposto que os serviços públicos, por serem monopolistas, tendem a adaptar-se lentamente a situações conjunturais de mercado (oferta versus procura).

Face as suas duas hipóteses iniciais, quais foram, (a) adopção de planos estratégicos; e (b) processo de grupo, concluiu que a que a inovação era mais frequente como resultado da



13

adopção de planos estratégicos, reforçando a importância do tema na alta cúpula da Administração Pública e, em certo sentido, corroborando os estudos de Berry (1994).

VII - Dificuldades na implantação da Inovação

No que diz respeito à relação INOVAÇÃO e ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, de fato há uma

certa incongruência entre estes dois conceitos, sobretudo pelo aspecto burocrático desta

última, mas não se pode dizer que sejam opostos. Organizações que lidam com Inovação não

podem prescindir de Burocracia se não quiserem ser caóticas e, por outro lado, organizações

eminentemente burocráticas não podem prescindir de Inovação se não quiserem ficar

obsoletas, anacrônicas e inúteis.

Dito isto, analisemos a questão com maior cuidado. As organizações burocráticas,

segundo Beetham (1996), possuem algumas características que lhes são bastante comuns, a

saber: hierarquia, continuidade, impessoalidade e especialização. No que diz respeito à

continuidade, esta característica, em particular, torna as organizações burocráticas avessas a

mudanças. Porém a realidade sempre fala mais alto, e, sejam organizações públicas, sejam

privadas, todas foram forçadas, particularmente nos últimos trinta anos, a evoluir para

sobreviver.

No caso das organizações públicas, por exemplo, conforme já destacamos, a onda de

reformas governamentais do Estado, iniciada no final dos anos de 1970, forçou os governos a

buscarem formas inovadoras de alcançar o bem público, fosse para gastar menos, fosse para

aumentar disponibilidade e a qualidade dos serviços oferecidos, fosse para dar maior

transparência aos atos do governo. Já no caso das organizações privadas, inovação sempre foi

uma palavra de ordem, posto que a concorrência é a tônica do mercado, acentuada, nos vinte

anos últimos, pela revolução na área de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), a qual

tornou virtualmente qualquer negócio sujeito à concorrência global. Desta forma, alguns

monopólios locais, estatais ou privados, foram simplesmente colocados em causa.

No entanto, esta questão não é nova. Victor A. Thompson (1965), já na década de

1960, detectou a dificuldade de se viabilizar a criatividade e a inovação em estruturas

burocráticas. Ele percebeu que, como parte da ideologia das organizações burocráticas, há

algo como uma “fonte de legitimidade” de onde são emanadas todas as ordens e também para

onde são encaminhados todos os casos que não se enquadram nas rotinas estabelecidas.

Desta forma, nota-se que, em organizações deste tipo, os conflitos não são algo esperado (ou

desejado), de forma que não são legitimados e, por conseguinte, a organização não possui

quaisquer mecanismos formais para a legitimação e negociação de conflitos (ou anomalias,

como diria Thomas Khun). Em assim sendo, esta inabilidade acaba por oprimir a criatividade,

promovendo, claro, a conformidade.

Adicionalmente a isto, Thompson alertou para fato de que o conflito levanta questões

difíceis, trazendo incertezas, o que origina outros problemas. Não raramente, os conflitos

pedem pluralismo, ou seja, mais pessoas envolvidas, uma vez que necessitará de outras forças

mais afetas ao problema e que também buscam soluções. Em organizações burocráticas, a

progressão dos indivíduos, bem como as eventuais recompensas que receberão, dependem



14

fortemente de sua conformidade às regras estabelecidas. De mais a mais, seu sucesso (ou

insucesso) é determinado pelo superior hierárquico, donde se conclui que, de fato, o

comportamento mais seguro é mesmo o de conformidade.

Outro ponto levantado por Thompson e que dificulta a Inovação em estruturas

burocráticas diz respeito ao fato de que soluções novas sempre soam ameaçadoras, já que

balançam as estruturas de status e poder dentro da organização. Isto é sintomático em

contextos em que objetivos menores (departamentais ou mesmo pessoais) são mais

valorizados do que os objetivos da organização, levando a um paroquialismo pernicioso, uma

vez que impedirá a acumulação dos recursos necessários para a inovação, bem como impedirá

os indivíduos de receberem inputs importantes para novas idéias.

Diante deste quadro, é fácil concluir, assim como Thompson, que quanto menos

burocratizada estiver a organização, maior será o conflito e a incerteza, mas, também, a

inovação. Desta forma, há que se buscarem mecanismos que garantam ao indivíduo

independência, liberdade e segurança necessárias à criatividade e isto só é possível se rejeitar-

se, em alguma medida, o conceito monolítico de organização.

Neste sentido, Thompson listou algumas condições para facilitar e viabilizar os

processos de criatividade e inovação dentro das estruturas burocráticas, a saber:

Condições Gerais:

• Recursos para a inovação – dinheiro, tempo e habilidades;

• Difusão da incerteza para estimular a procura de novas idéias;

• Difusão de idéias;

• Relacionar objetivos individuais com objetivos da organização; e

• Atmosfera criativa sem pressões.

Condições Estruturais:

• Organização menos formal;

• Comunicação livre;

• Descentralização da destinação de recursos;

• Menor estratificação na organização;

• Processos de grupo mais abertos; e

• A departamentalização deve manter o paroquialismo ao mínimo.

Tomando-se por base as considerações de Thompson, é fácil notar que, no que diz

respeito à inovação em ambiente de Administração Pública, tal será mais provável em

ambientes de liberdade de ação e expressão, ou, em outras palavras, em ambientes

democráticos. Não por acaso, segundo a Businessweek (2010), das 30 (trinta) nações mais

inovadoras, 29 (vinte e nove) são democracias representativas, excetuando-se somente a

China, porém incluídas Suécia, Noruega, Portugal, França e Espanha, apenas para citarmos

algumas.

A questão do ambiente com liberdade de movimento e de troca de informações é de suma

importância para difusão da inovação. Para Rogers (1995), a Difusão se diferencia da



15

Disseminação porque esta última é fruto de um planejamento, ao passo que a primeira é

casual e espontânea. Assim, Rogers define a Difusão como

“… the process by which an innovation is communicated through certain channels over

time among the members of a social system. Diffusion is a special type of communication

concerned with the spread of messages that are perceived as new ideas.”(idem, grifos nossos)

Pela definição acima, nota-se que a difusão possui 4 (quatro) elementos fundamentais que

são: a inovação em si, os canais de comunicação, o tempo e o sistema social. Sem estes, a

difusão simplesmente não ocorre, e a inovação não será adotada.

Rogers (Rogers e Scott, 1997) também enumerou as características que influenciam a taxa

de adoção de uma dada inovação, a saber:

1. Vantagem relativa, que diz respeito ao grau com que uma inovação é percebida como

melhor do que aquela abordagem que pretende superar. Seu parâmetro de

comparação pode ser de diversas naturezas como econômico, financeiro, prestígio

social, conveniência e satisfação. Quanto maior a vantagem relativa, maior a

probabilidade de uso.

2. Compatibilidade, por sua vez, que se refere ao grau com que uma determinada

inovação é consistente com os valores correntes, experiências passadas e

necessidades dos potenciais adotantes. Se uma inovação for incompatível com os

valores e normas do sistema social em que se inserirá, certamente ela será muito lenta

ou simplesmente não será adotada. Quanto maior a compatibilidade, maior a

probabilidade de uso.

3. Complexidade diz respeito ao nível com que uma inovação é percebida como difícil de

entender e usar. Certamente, as inovações mais simples e diretas, que requerem uma

baixa curva de aprendizado serão rapidamente adotadas. Quanto maior a

complexidade, menor a probabilidade de uso.

4. Testagem, por outro lado, está relacionada a “controle de danos”, ou seja, em que

medida um potencial adotante pode experimentar uma certa inovação sem assumir

altos riscos (pessoais ou de qualquer outra espécie). Quanto maior o grau de

testagem, maior a probabilidade de uso da inovação.

5. Visibilidade, por fim, refere-se ao grau em com que os resultados de uma inovação são

visíveis a outros indivíduos. A visibilidade estimula a discussão com parentes e vizinhos

do adotante, pois que requererão a sua análise e considerações acerca da inovação.

Quanto maior a visibilidade, maior a probabilidade de adoção de uma inovação.

Conforme pode-se observar, todas estas características apontadas por Rogers (idem) são

compatíveis tanto com o contexto do setor privado, quanto com o do setor público. Desta

feita, se as citadas características não forem atendidas num nível adequado, ou os quatro

elementos da difusão não existirem, dificilmente se alcançará a plenitude na implantação de

uma inovação, qualquer que seja o setor do qual estejamos a falar.



16

VIII – CONCLUSÕES

Diante do que foi exposto no presente ensaio, observa-se que o conceito de inovação

é algo amplo e envolve não somente artefactos em si, como é comum no setor privado, mas,

principalmente, novas abordagens para a solução de um problema. Em última análise, envolve

mudança.

No setor público, no entanto, inovação diz respeito, também, à relação do cidadão

com o Estado. Neste sentido, uma onda de reformas iniciada na década de 1980 e que, por

que não dizer, perdura até hoje, procura melhorar os bens e serviços oferecidos pelo Estado,

bem como o uso mais eficiente da máquina pública.

Neste mesmo contexto, vimos que se insere o conceito de “public value”, objetivo

maior da Administração Pública, a qual procura atingi-lo de diversas formas, inclusive por meio

de um Planejamento Estratégico adequado. Neste mesmo tom, também notamos que muito

da inovação no setor público vem de níveis intermédios, e não tanto dos níveis mais altos,

como era de se esperar.

Relativamente aos óbices à implantação de inovações, vimos que tal decorre do fato

de que estas têm, como principal característica, a mudança e, sendo assim, tende a alterar as

estruturas de poder vigentes e por em causa o modus operandi corrente.

Desta feita, conclui-se que inovação é algo inerente a qualquer organização humana e,

em especial, àquelas relativas à Administração Pública, ainda que se encontrem dificuldades,

aqui e acolá, em sua implantação, uma vez que mudança é uma constante da vida.



17

BIBLIOGRAFIA

Afuah, Allan. 2009. Strategic Innovation - new game strategies for competitive advantage.

Routledge Ed. New York.

Beetham, David. 1996. “Models of Bureaucracy” in Bureaucracy, 2nd Edition, Open University

Press.

Berry, Frances S. 1994. “Innovation in public management: The adoption of strategic planning”

in Public Administration Review; Jul/Aug 1994, pp. 322-330.

Borins, Sandford. 2001. “Public Management Innovation: Toward a Global Perspective” in

American Review of Public Administration, Vol. 31, No. 1, March 2001, pp. 5-21.

BusinessWeek. 2010. “The 30 Most Innovation-Friendly Countries” in Bloomberg

Businessweek. Disponível em http://images.businessweek.com/ss/09/03/0312_

innovative_countries/1.htm . Acessado em 28 Dez 2010.

Civil Service. 2010. “The origins of the modern Civil Service: The 1850s” in Civil Service Official

Site. Disponível em http://www.civilservice.gov.uk/about/history/1850-60/index.aspx.

Acessado em 16 Dez 2010.

Davenport, Thomas H.; Leibold, Marius; Voelpel, Sven. 2006. Strategic Management in the

Innovation Economy - Strategy Approaches and Tools for Dynamic Innovation Capabilities.

Publicis Corporate Publishing e Wiley-VCH Verlag GmbH & Co KGaA. Germany.

Donsanto, Craig. 2006. “From Crisis to Reform: a Historical Perspective” in Democracy at large,

Vol.2, No. 4, pp.10-11.

Hart, Jenifer. 1972. “The Genesis of the Northcote-Trevelyan Report” in Studies in the growth

of nineteenth-century government, Gillian Sutherland (ed.), Routledge and Kegan Paul Ltd,

London, pp.63-81. Disponível em http://books.google.com.br. Acessado em 18 Dez 2010.

Hartley, Jean. 2005. “Innovation in Governance and Public Services: Past and Present” in Public

Money & Management, January 2005, CIPFA, pp. 27-34.

Kamarck, Elaine C. 2004. Government Innovation Around the World, in Faculty Research

Working Papers Series, RWP04-010, Feb 2004, Ash Institute for Democratic Governance and

Innovation, John F. Kennedy School of Government, Harvard University Press.

Kelly, Gavin; Mulgan, Geoff; Muers, Stephen. 2002. Creating Public Value - an analytical

framework for public service reform. Strategic Unit, Cabinet Office.

Moore, Mark H. 2005. “Break-Through Innovations and Continuous Improvement: Two

Different Models of Innovative Processes in the Public Sector” in Public Money &

Management, CIPFA, Jan 2005, pp. 43-50.

Niskanen, William A.1988. “Reaganomics” in The Concise Encyclopedia of Economics.

Disponível em http://www.econlib.org/library/Enc1/Reaganomics.html . Acessado em 22 Dez

2010.



18

Priberam. 2010. Dicionário Priberam da Língua Portuguesa. Disponível em

http://www.priberam.pt/. Acessado em 27 Dez 2010.

Rogers, Everett M. 1995. Diffusion of innovations, 4th edition. The Free Press. New York.

Citado em “Diffusion of Innovations Theory”, University of Twente. Disponível em

http://www.utwente.nl/cw/theorieenoverzicht/Theory%20clusters/Communication%20and%2

0Information%20Technology/Diffusion_of_Innovations_Theory.doc/ . Acessado em 21 Dez

2010.

Rogers, Everett M.; Scott, Karyn L. 1997. “The Diffusion of Innovations Model and Outreach

from the National Network of Libraries of Medicine to Native American Communities” in

National Network of Libraries of Medicine.

Thompson, Victor A. 1965. “Bureaucracy and Innovation” in Administrative Science Quarterly,

vol. 10, pp.1-20.

Tidd, Joe; Bessant, John; Pavitt, Keith. 2003. Gestão da Inovação – integração das mudanças

tecnológicas, de mercado e organizacionais. 1ª. Edição. Editora Monitor. Portugal.

James, Stephen C. 1997. “Technological & Management Innovation as Partners for Economic

Growth” in Innovation and Technology - Strategies and Policies. (This paper was presented at

the International Congress INNOVATION AND TECHNOLOGY XXI - Strategies and Policies

Towards the XXI Century - 20-24 March 1995, Universidade Lusíada, Porto, Portugal). Kluwer

Academic Publishers. The Netherlands.

Inovação em Administração Pública - Diógenes L. Neto - MSc, MPA, MBA

News & Politics

Transcript of Inovação em Administração Pública - Diógenes L. Neto - MSc, MPA, MBA