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1 Inserção Econômica Internacional e “Resolução Negociada” de Conflitos ambientais na América Latina # Henri Acselrad * Gustavo das Neves Bezerra ** Resumo: O presente texto busca analisar o processo de difusão de técnicas de “resolução de conflitos ambientais” na América Latina, seus esquemas de construção da realidade, bem como o modo como qualificam a problemática ambiental. Com base na análise crítica das categorias evocadas, buscamos discutir em que medida esse modelo de “harmonia” estaria atribuindo à questão ambiental latino-americana uma dimensão política, pertinente à escolha de estratégias de desenvolvimento ou, pelo contrário, buscando retirar tal debate da esfera pública, destinando os conflitos a um “tratamento” despolitizante voltado ao acordo “negocial” entre os agentes diretamente envolvidos. O material bibliográfico utilizado contou tanto com a literatura produzida por críticos como por promotores dos mecanismos da chamada resolução negociada de conflitos. Introdução Desde as transformações da economia mundial verificadas a partir do último quarto do século XX, a América Latina vem, de forma crescente, sendo inserida numa nova geopolítica mundial dos recursos naturais. Energia, água, minério, espaço territorial e níveis de ensolação são conteúdos fortemente presentes, direta ou indiretamente, na gama de mercadorias que fazem seus países presentes no comércio internacional. O acesso a tais recursos tem justificado, em grande parte, a escolha de localização de novos investimentos no continente. A “grande” geopolítica, com seu jogo de interesses expresso na arena internacional, seus macro-movimentos de cena nos fóruns multilaterais, é acompanhada, também, por ações “no terreno”: implantação de redes de infra-estrutura, reconversão de atividades, alteração das formas de ocupação do espaço em função de inserção crescente de territórios latino- americanos nos fluxos internacionais de acumulação. Assim é que o avanço da fronteira de exploração de recursos, choca-se, com frequência, com a disposição de sujeitos sociais localizados a dar outros sentidos a seus territórios, atribuir outros destinos a seus recursos comunais, optar por outros modos de regular o tempo-espaço aos quais, muitas vezes, # O presente trabalho foi preparado para a Reunião do Grupo de Trabajo Ecología Política del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales “Territorios, Recursos Naturales y Ecologismo Popular” a realizar-se en Quito, nos días 29 e 30 de outubro de 2007. * Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq ** Doutorando do IUPERJ

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Inserção Econômica Internacional e “Resolução Negociada” de Conflitos

ambientais na América Latina#

Henri Acselrad*

Gustavo das Neves Bezerra **

Resumo: O presente texto busca analisar o processo de difusão de técnicas de “resolução de conflitosambientais” na América Latina, seus esquemas de construção da realidade, bem como o modo como qualificama problemática ambiental. Com base na análise crítica das categorias evocadas, buscamos discutir em quemedida esse modelo de “harmonia” estaria atribuindo à questão ambiental latino-americana uma dimensãopolítica, pertinente à escolha de estratégias de desenvolvimento ou, pelo contrário, buscando retirar tal debate daesfera pública, destinando os conflitos a um “tratamento” despolitizante voltado ao acordo “negocial” entre osagentes diretamente envolvidos. O material bibliográfico utilizado contou tanto com a literatura produzida porcríticos como por promotores dos mecanismos da chamada resolução negociada de conflitos.

Introdução

Desde as transformações da economia mundial verificadas a partir do último quarto do

século XX, a América Latina vem, de forma crescente, sendo inserida numa nova geopolítica

mundial dos recursos naturais. Energia, água, minério, espaço territorial e níveis de ensolação

são conteúdos fortemente presentes, direta ou indiretamente, na gama de mercadorias que

fazem seus países presentes no comércio internacional. O acesso a tais recursos tem

justificado, em grande parte, a escolha de localização de novos investimentos no continente.

A “grande” geopolítica, com seu jogo de interesses expresso na arena internacional, seus

macro-movimentos de cena nos fóruns multilaterais, é acompanhada, também, por ações “no

terreno”: implantação de redes de infra-estrutura, reconversão de atividades, alteração das

formas de ocupação do espaço em função de inserção crescente de territórios latino-

americanos nos fluxos internacionais de acumulação. Assim é que o avanço da fronteira de

exploração de recursos, choca-se, com frequência, com a disposição de sujeitos sociais

localizados a dar outros sentidos a seus territórios, atribuir outros destinos a seus recursos

comunais, optar por outros modos de regular o tempo-espaço aos quais, muitas vezes,

# O presente trabalho foi preparado para a Reunião do Grupo de Trabajo Ecología Política del ConsejoLatinoamericano de Ciencias Sociales “Territorios, Recursos Naturales y Ecologismo Popular” arealizar-se en Quito, nos días 29 e 30 de outubro de 2007.* Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq** Doutorando do IUPERJ

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associam suas próprias identidades. Esta é a raiz do que se tem visto na América Latina como

uma crescente disseminação de conflitos ambientais1.

Num primeiro momento, a perspectiva corrente era a que tendia a negar tais conflitos,

atribuindo um caráter intrinsecamente universalista à causa ambiental: tratar-se-ia, antes de

tudo, de uma questão de cooperação e de educação, tendo por base os indicadores cada vez

mais expressivos de uma crise ambiental: informados sobre os riscos de colapso, todos dar-

se-iam as mãos. Em meados dos anos 1990, o Ministro do Meio Ambiente da Colômbia

declarava: “é preciso colocar a Natureza fora do conflito social. Um ex-presidente do Chile

declarou em 2003: “Um país sem coesão social é conflitivo. Um país conflitivo não é

competitivo. Para competir no exterior, é preciso coesão social”2. Mas, a despeito desta

vontade de negação, os conflitos ganharam visibilidade particular no continente, culminando

com as grandes mobilizações de massa verificadas na Bolívia contra a privatização da água,

em 2002, e os acordos do gás, em 2004.

É neste contexto que chama particular atenção o esforço crescentemente generalizado de

criação, em inúmeros países da América Latina, de projetos voltados para a disseminação de

tecnologias de resolução de conflitos ambientais3. Em muitos casos, tais iniciativas,

originárias de instituições sediadas em países centrais, voltadas para a “capacitação” de

entidades e comunidades de países periféricos, pretendem difundir modelos de análise e ação

que pressupõem que a “falta de instituições” estaria na origem dos conflitos ambientais, e

que a paz e a harmonia deveria provir de um processo de despolitização dos litígios através

1 No âmbito das lutas sociais por apropriação do território, em determinadas circunstâncias históricaspodemos dizer que constitui-se um campo ambiental que vincula as disputas de poder por recursosterritorializados a um repertório de práticas discursivas – argumentos, valores, representações, atribuiçãode causalidades, remissões a uma “ordem natural” de referência etc. – através das quais conflitos sociais elutas territoriais se “ambientalizam”. Este é o caso de disputas por apropriação dos rios entre populaçõesribeirinhas e grandes projetos hidroelétricos, “empates” confrontando seringueiros e latifundiários pelocontrole de áreas de seringais etc. No espaço das representações, tais disputas entre as distintas formassociais de apropriação do território poderão evocar seus respectivos caracteres “sustentável”, “compatívelcom a vocação do meio”, “ambientalmente benigno” etc. Tais conflitos tornar-se-ão ambientais aoenvolver grupos sociais com modos diferenciados de apropriação, uso e significação do território, queafirmarão que a continuidade das formas que adotam de apropriação do meio encontra-se ameaçada pelosimpactos indesejáveis decorrentes das práticas de outros grupos.2 Folha de SP, 17/8/2003, p. A273 Entre as principais iniciativas verificadas na América Latina, mencionam-se projetos da FAO e doBanco Mundial na região andina (Programa Bosques, Árboles y Población - FTPP/FAO – 1993-1999 ePrograma Energia, Ambiente y Población – Diálogo Tripartite entre Organización Latinoamericana deEnergia, Associación Regional de Petróleo y Gaz Latinoamericano e Coordinación de OrganizacionesIndígenas de la Cuenca Amazónica – COICA, promovido pelo Banco Mundial a partir de 1998),programas das Universidades de Harvard, Berkeley, Florida, GTZ da cooperação alemã, Universidade daPaz sediada na Costa Rica, entre outros.

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de táticas de negociação direta capazes de prover, segundo sua terminologia, “ganhos

mútuos”. Tratar-se-ia, portanto, de psicologizar o dissenso, prevenindo conflitos e

tecnificando seu tratamento através de regras e manuais destinados a transformar os “pontos

quentes” em “comunidades de aprendizado”.

O presente texto busca caracterizar o processo de difusão de técnicas de “resolução de

conflitos ambientais” na América Latina, seus esquemas de construção da realidade, bem

como o modo como qualificam a problemática ambiental e as disputas a ela associadas.

Pretendemos enumerar as principais estratégias de justificação das práticas de resolução

negociada e, com base na discussão crítica das categorias nelas utilizadas, verificar em que

medida esse modelo de “harmonia” estaria considerando, na questão ambiental latino-

americana, uma dimensão política pertinente à escolha de estratégias de desenvolvimento ou,

ao contrário, estaria buscando retirar tal debate da esfera pública, destinando os conflitos a

um “tratamento” despolitizado voltado ao acordo direto – via de regra por via de

compensações - entre os agentes neles diretamente envolvidos.

O material bibliográfico utilizado contou tanto com a literatura técnica produzida por autores

e instituições que propõem formas específicas de vincular (ou desvincular) meio ambiente e

conflito social, bem como com a produção acadêmica pertinente ao assunto, que abrange

tanto críticos quanto apologetas dos mecanismos de resolução de conflitos4.

O presente trabalho está organizado em três seções: na primeira, buscamos caracterizar o

histórico da disseminação das justificativas e práticas da “resolução negociada” em geral; na

seqüência, identificamos os principais autores e instituições envolvidos na difusão do modelo

da resolução negociada; por fim, registramos as distintas justificativas apresentadas em favor

da resolução negociada, no que diz respeito especificamente ao campo ambiental, e iniciamos

uma análise crítica das mesmas.

4 Tal material foi colhido em textos impressos, assim como em fontes institucionais disponíveis nainternet.

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I) Histórico da Criação e Irradiação dos Mecanismos de Prevenção e Resolução de

Conflitos

Embora os discursos que propõem os mecanismos de resolução de conflitos tenham se

propagado na América Latina na década de 1990, é possível identificar a origem dos mesmos

no campo político interno aos países centrais já na década de 1970. Segundo Nader (1994),

surgiu nos Estados Unidos a chamada Alternative Dispute Resolution (ADR) em resposta aos

movimentos de reivindicação de direitos que se desenvolviam naquele país (direitos civis,

direito dos consumidores, direitos ambientais etc.), com grande protagonismo na cena

pública, durante a década de 1960 (NADER, 1994, p. 20). Com efeito, o sujeito político mais

importante da introdução de tais mecanismos, nos termos da autora, de “contenção” da

politização crescente da sociedade norte-americana, teria sido a Suprema Corte: em 1976, a

presidência desta instituição promoveu a Pound Conference: Perspectivas para o Futuro da

Justiça, realizada no Estado do Minnesota, entre cujos objetivos constava não apenas

incentivar, genericamente, uma nova “ideologia da harmonia”, mas também enfatizar a

necessidade de se propor concretamente instrumentos não-judiciais de tratamento de

conflitos. Contraditoriamente, observou-se naquela conferência uma “rebelião contra as leis e

contra os advogados” protagonizada por certos operadores do Direito. Desde esse momento,

observou-se a confecção de um novo vocabulário e de um novo “diagnóstico” social5,

compatível com a visão de mundo assim construída.

Os conflitos associados ao meio ambiente e às relações de trabalho foram, desde o

início, objeto das novas propostas. Os sindicatos foram então “inundados por planos de

controle de qualidade, em que trabalhadores e administração, juntos, cooperavam

harmoniosamente, em uma situação vencer ou vencer” (NADER, 1994, p.22), ou seja,

em que todos os atores envolvidos supostamente ganhavam. Para Marilena Chauí, a

ideologia da negociação que então disseminou-se, foi gestada no contexto de um

realismo político onde tanto o mercado como a política são tratados como mecanismos

5 “O discurso na Pound Conference foi rico em exemplos sobre o uso da linguagem para selecionar,construir, comunicar e confundir. A retórica exaltou as virtudes dos mecanismos alternativos regidos porideologias da harmonia: os tribunais estavam abarrotados, os advogados americanos e o povo americanoeram muito litigantes, proclamavam eles. As alternativas foram descritas como agências de acordo oureconciliação e as pessoas que se opunham a essas reformas foram declaradas como sofrendo de <status-quoísmo>” (Nader,1994, p. 21). A autora argumenta que nem sequer o quadro de “explosão de litígios”era real. Haveria apenas uma grande visibilidade de conflitos paradigmáticos.

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de barganha num espaço competitivo constituído por indivíduos, grupos e “massa”,

barganha essa, porém, pensada não nos marcos do antigo liberalismo mas sim no quadro

da grande empresa oligopólica moderna (CHAUÍ, 1984, p, 14). Recorrendo às

observações de Harry Braverman sobre as transformações do processo de trabalho na

grande empresa capitalista nos anos 1960, Chauí assinala como, no interior deste tipo de

corporação, os Departamentos de Recursos Humanos (DRHs) passaram a considerar

todos os conflitos como problemas individuais de origem psicológica, familiar ou

psicossocial, a serem tratados com terapias ou assistência social. A tarefa dos DRHs era

a de individualizar os problemas gerais e resolvê-los na sua particularidade, visando

obter a paz empresarial através do encaminhamento das reivindicações, contestações e

rebeldias a uma solução que fosse “do contento das partes” (CHAUÍ, 1984:15).

Segundo Nader, no campo ambiental, nos EUA, foram realizadas conferências específicas

que visavam deslocar a “antiga” visão “vencer ou perder” para uma perspectiva de

“equilíbrio de interesses”. Na esteira dessa dinâmica, por exemplo, tribos indígenas teriam

sido convencidas “por emissários de Washington a encarar o lixo nuclear como uma solução

vencer ou vencer – saindo da miséria econômica e ao mesmo tempo contribuindo para o seu

país” (NADER, 1994, 22). Tinha então início um processo que culminaria numa

transformação cultural da sociedade norte-americana, passando, em trinta anos, de uma

preocupação com a justiça para uma preocupação com a harmonia e a eficiência, dado o

engajamento de empresários, magistrados, seitas protestantes, ativistas e terapeutas no

referido projeto harmonizador (ibidem, p. 20 e 21). Tal projeto foi então criticado como

destruidor de direitos, voltado à obtenção de controle sobre as formas de definição do

problema, dos discursos e meios de sua expressão (GRILO, 1991 apud NADER, 1984, p.22)

O primeiro movimento que marcou a internacionalização subseqüente da retórica e das

técnicas de resolução de litígios teve como objeto disputas associadas a objetos hoje

consagrados como pertencentes à esfera ambiental, a saber, os rios internacionais. O caso do

Danúbio teria sido exemplar no sentido do que ainda Nader chamou de “privatização da

Justiça”. Outros casos seriam os dos rios Jordão, Ganges, Douro (fronteira Portugal-

Espanha) e Mexicalle (México).

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A autora avalia que a introdução generalizada das formas de mediação de conflitos no plano

internacional, em detrimento dos tratamentos judiciais, teria coincidido com o aumento de

poder dos países do Terceiro Mundo, que vinham obtendo vitórias no Tribunal

Internacional6. Nader estabelece ademais um nexo causal entre essas vitórias terceiro-

mundistas e a interrupção da contribuição financeira ao órgão, tanto por parte da União

Soviética, na década de 1960, quanto pelos EUA na década de 1980 (NADER, 1994, p. 23 e

24).

No ano de 1980, o estado do Massachussets nos Estados Unidos ofereceu um novo caso

“exemplar” de instituição de mecanismos de resolução de conflitos na área ambiental, com o

Harzadous Waste Facility Sitting Act, que versava sobre a definição da localização de aterros

sanitários. O ato obrigava a negociação entre empreendedor e comunidade, sob a supervisão

e assistência da entidade estadual Harzadous Waste Facilities Site Safety Council. Segundo

ele, não chegando a um acordo, os entes envolvidos tinham que se submeter a um órgão de

arbitragem determinado por aquele conselho. Expedientes semelhantes passaram a ser

utilizados também nos estados do Winsconsin, Texas, Connecticut e Virgínia (COUTO E

CARVALHO, 2002, p. 231). Essas iniciativas passaram a dar substância àquilo que vem

sendo chamado, em toda a esfera de vigência da língua inglesa como sistemas de

Environmental Dispute Resolution. A expressão possui, hoje, utilização tão abragente que é

reconhecido por cerca de 52 mil páginas eletrônicas quando se faz uma busca a partir de um

famoso sítio na internet7. Couto e Carvalho (2002) chamam a atenção para o fato de que os

sistemas de EDR possuem estatuto jurídico em diversos estados dos EUA, conforme atestam

os exemplos supracitados.

6 O Tribunal Internacional de Justiça, ou Corte Internacional de Justiça, é o principal órgão judiciário daOrganização das Nações Unidas. Tem sede em Haia, nos Países Baixos. Por isso, também costuma serdenominada como Corte da Haia ou Tribunal da Haia. Fundado em 1946, sua principal função é dedeliberar sobre disputas a ele submetidas por Estados e dar conselhos sobre assuntos legais a elesubmetidos pela Assembléia Geral das Nações Unidas ou pelo Conselho de Segurança das NaçõesUnidas, ou por agências especializadas autorizadas pela Assembléia da ONU, de acordo com a Carta dasNações Unidas. Este tribunal é diferente da corte penal internacional, freqüentemente confundida com oTribunal Internacional de Justiça. Fonte: www.wikipedia.org, acesso em 23/09/2006.7 A experiência foi feita com o buscador “google”, em 09/09/2006. Foi colocada a expressão inteira entreparênteses, de modo que o buscador não pudesse fazer combinações com a três palavras que as compõem.Ou seja, os mais de 52 mil sítios eletrônicos reconhecem exatamente a expressão “Environmental DisputeResolution”.

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Na década de 1990, pôde-se assistir a um movimento de desqualificação das antigas arenas

de “tratamento” de conflitos, especialmente da esfera jurídica, no âmbito latino-americano.

Exemplo pode ser encontrado no Documento Técnico Número 319 do Banco Mundial

chamado O Setor Judiciário na América Latina e no Caribe, cujo objetivo seria o de auxiliar

as reformas do judiciário na região, com vistas a adequar o próprio poder judiciário aos

imperativos do crescimento econômico centrado nas práticas de livre-mercado. Para

redesenhar o poder judiciário de modo a compatibilizá-lo com “mercados mais abertos e

abrangentes” (BANCO MUNDIAL, 1996, p. 83), o órgão propunha exatamente

“Mecanismos Alternativos de Resolução de Conflitos”, os “MARCS”. Estes mecanismos

extra-judiciais de composição de conflitos apresentariam, segundo o Banco Mundial, a

vantagem de tratar os conflitos de modo “amigável” (Ibidem, 1996, p. 49) e, portanto,

supostamente de maneira mais ágil do que se os mesmos viessem a ser judicializados.

No Brasil, a prática da arbitragem, enquanto método alternativo ao sistema jurisdicional foi

introduzida institucionalmente com a lei 9.307 de 1996 (COUTO E CARVALHO, 2002, p.

206), que logo no seu primeiro artigo afirma que “as pessoas capazes de contratar poderão

valer-se da arbitragem para dirimir litígios relacionados a direitos patrimoniais disponíveis”

(COUTO E CARVALHO, 2002, p. 209). É interessante notar que a lei brasileira foi

sancionada exatamente no mesmo ano da publicação do referido documento do Banco

Mundial, o que sugere que a dinâmica nacional de adoção destes tipos de mecanismos tenha

apresentado um grau elevado de sincronia em relação às “ofertas” formuladas no mesmo

sentido no plano internacional. A disseminação dos MARCs configura assim uma inovação

importante da conjuntura sócio-política brasileira e internacional no início dos anos 1990. Na

tabela abaixo, é possível notar que diversos países da América Latina tiveram as suas

respectivas legislações sobre arbitragem introduzidas entre os anos de 1995 e 1998.

Tabela I – Período de Introdução da Legislação sobre Mediação na América Latina

País Lei Data

Argentina

Decreto nº 1.480

Lei de Mediação e Conciliação n. 24.573

Normas Nacionales sobre Arbitraje

1992

27 de outubro de 1995

Bolívia Ley Nº 1770 de Arbitraje y Conciliación 10 de março de 1997

Brasil Lei Nº 9.307 - Dispõe sobre a Arbitragem 23 de setembro de 1996

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Chile Information on Commercial Arbitration and Mediation (APECWebsite)

Colombia Decreto No 1818 Estatuto de los Mecanismos Alternativos deSolución de Conflictos

7 de setembro de 1998

Costa Rica

Lei No 7727 - Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos yPromoción de la Paz Social

Reglamento de ArbitrajeAprobado en sesión 8 de Junta Directiva de la Cámara de

Comercio de Costa Rica

Reglamento de ConciliaciónAprobado en sesión 11 de Consejo Ejecutivo de la Cámara de

Comercio de Costa Rica

Decreto No 27166-J - Reglamento al Capitulo IV de la Ley deResolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social

Centro Internacional de Conciliación y Arbitraje (CICA)

9 de dezembro de 1997

1 de abril de 1998

29 de abril de 1998

3 de julho de 1998

EquadorCentros de Arbitraje y Conciliación Autorizados

Ley No. 000. RO/145 de Arbitraje y Mediación 4 de setembro de 1997

Guatemala Ley de Arbitraje 17 de novembro de 1995

Honduras

Ley de Conciliación y Arbitraje, Decreto Nº. 161-2000

Reglamentos del Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámarade Comercio e Industria de Tegucigalpa

17 de outubro de 2000

México

Título Cuarto del Libro Quinto del Código de Comercio:Delegación de México

Grupo de Negociación sobre Solución de Controversias del ALCA

Information on Commercial Arbitration and Mediation -Institutions for International Commercial Dispute Resolution

(APEC Website)

Panamá

Decreto Ley no. 5, por la cual se establece el régimen general dearbitraje de la conciliación y de la mediación

Reglamento de Arbitraje

8 de julho de 1999

Paraguai

Ley Nº1337. Libro V - Proceso Arbitral, que establece el CódigoProcesal Civil.

Reglamento de ArbitrajeAprobado por Acta N° 2 del Consejo Directivo.

Centro de Arbitraje y Conciliación de Paraguay - Cámara y Bolsade Comercio

Reglamento de MediaciónAprobado por Acta N° 2 del Consejo Directivo.

Centro de Arbitraje y Conciliación de Paraguay - Cámara y Bolsade Comercio

4 de novembro de 1988

20 de Agosto de1997

20 de agosto de1997

Peru

Ley General de Arbitraje N° 26572

Ley de Conciliación Extrajudicial N° 26872

Decreto Supremo N° 001-98-JUS Reglamento de la Ley deConciliación

3 de janeiro de1996

12 de novembro de 1997

12 de novembro de 1997

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Ley Nº 27218 que Prorroga la Obligatoriedad de la Ley Nº 26872de Conciliacion Extrajudicial

9 de dezembro de 1999

Uruguai

Ley N° 15.982 - Se aprueba el Código General del Proceso

Estatutos del Centro de Conciliación y Arbitraje, Corte deArbitraje Internacional para el MERCOSUR, Bolsa de Comercio

de Uruguay

Reglamento de Arbitraje del Centro de Conciliación y Arbitraje,Bolsa de Comercio de Uruguay

Reglamento de Conciliación del Centro de Conciliación yArbitraje, Bolsa de Comercio de Uruguay

18 de outubro de 1988

VenezuelaLey de Arbitraje Comercial

Reglamento General del Centro de Arbitraje

7 de abril de 1998

12 de agosto de 1998

Fonte principal: SICE – Sistema de Informação sobre Comércio Exteriorhttp://www.sice.oas.org/DISPUTE/COMARB/canale.asp#PER

Voltando ao caso brasileiro, o campo trabalhista assistiu à introdução da iniciativa das

Comissões de Conciliação Prévia (CCPs), com a lei 9958/2000. Estas comissões vêm

mostrando-se como dos instrumentos mais relevantes na flexibilização das leis trabalhistas

no Brasil. Segundo dados da Confederação Nacional da Indústria, já no primeiro ano de

vigência da lei, as CCPs apareciam em 29,05% das negociações (KREIN, 2001, p.11). Uma

das razões que explica o seu relativo “sucesso” está no interesse das empresas na “quitação

válida”, expediente pelo qual todas as reclamações por direitos sonegados que não são

encaminhadas à CCP tornam-se inválidas tacitamente. Existiria também a expectativa por

parte dos empregadores de que os trabalhadores aceitem indenizações mais baixas em troca

de maior agilidade nos processos.

Uma CCP é sempre um instrumento potencialmente poderoso para a flexibilização dos

direitos trabalhistas, pois pode incidir sobre direitos que, em tese, não poderiam ser objeto de

negociação, tais como o 13º salário e as férias, por causa da prerrogativa pró-patronal da

quitação prévia. Cabe destacar, porém, o caráter pouco “flexível” com que o expediente da

CCP é disseminado: a lei estabelece a obrigatoriedade da busca de conciliação prévia nas

empresas ou categorias onde uma CCP já esteja estabelecida. Ou seja, fica vedada ao

trabalhador a busca direta, sem passar primeiro pela CCP, por reconstituição de seus direitos

junto à Justiça do Trabalho. Cria-se o estranho princípio de se ter a obrigação de negociar.

II) Atores da difusão: instituições e autores influentes na região

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A quantidade de instituições (entre firmas de mediação profissional, ONGs, entidades

acadêmicas, conselhos e associações) envolvidas na difusão dos discursos e práticas

associados à resolução negociada de conflitos é expressiva. As diversas fontes pesquisadas

apresentaram uma considerável multiplicidade de “atores” e “autores”. A regra foi que cada

nova fonte encontrada na pesquisa evidenciasse novas entidades e referências bibliográficas.

Procuramos aqui estabelecer alguns padrões, em termos de países, instituições e “ideólogos”

mais influentes. No que diz respeito ao campo especificamente ambiental, foi possível

detectar também o público alvo e a natureza dos conflitos ambientais que mais preocupam os

proponentes dos mecanismos de resolução.

Em primeiro lugar, deve-se registrar a grande influência do “modelo harvardiano”

(PANIAGUA E BOREL, 1999) de negociação, de autoria de Fisher e Ury, sobre o conjunto

dos discursos acerca da resolução negociada8. Os livros produzidos pelos dois autores são

definitivamente os mais citados de todos os documentos que pesquisamos: Getting to Yes:

Negotiating Agreement Without Giving In, que é parceria de ambos e Getting Disputes

Resolved: Designing Systems to Cut the Costs of Conflict, que é de autoria de Ury com J.M.

Brett e S.B. Goldberg, lideram as referências tanto em trabalhos acadêmicos quanto nos

cursos de capacitação de mediadores. Na verdade, as universidades americanas possuem uma

penetração que vai bem além daquela de Harvard. Encontram-se referências ao “Program of

Environmental and Community” (Cornell), ao Program in Environmental Science and

Regional Planning (Washington State University), e ainda a programas das universidades de

Berkeley e da Florida.

Muitas instituições dedicadas à resolução “direta” de conflitos ou à capacitação em resolução

possuem dupla nacionalidade: os diretores, supervisores e consultores são de universidades

ou organizações de mediação norte-americanas ou canadenses, enquanto os “executores”

locais, na América Latina, são profissionais, em geral de origem no próprio país situado ao

sul do hemisfério. Esse é o caso, por exemplo, do CEMPROC – Centro de Mediación, Paz y

Resolución de Conflictos (EUA e Equador). A Libra, entidade que tem sede na Argentina e

afirma ser “líder” em serviços de mediação no Mercosul, conta com seis consultores norte-

8 O modelo harvardiano legitima-se, basicamente, em cima da construção da dicotomia “negociaçãoversus disputa”. O papel “evangelizador” (URY, BRET, GOLDBERG, 1988, p. 83) do mediador deconflitos consiste em convencer os entes em litígio de que a busca de um acordo implica menos custos doque a manutenção de uma postura beligerante.

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americanos (todos profissionais com experiência em mediação direta9), incluindo os próprios

Roger Fischer e William Ury. Essa instituição merece ser destacada aqui, não apenas por ser

um caso exemplar de “dupla nacionalidade” organizacional, mas também por seu amplo raio

de atuação (o mais extenso encontrado por essa pesquisa), que inclui Argentina, Guatemala,

Honduras, República Dominicana, Panamá, El Salvador, Costa Rica, Colômbia, Equador,

Peru, Brasil, Bolívia, Paraguai, Chile, Uruguai e México. Entre os serviços que a entidade

presta, destacam-se a oferta de cursos de capacitação profissional em mediação, a

intervenção direta na resolução de conflitos e o apoio a reformas na legislação e no setor

judiciários dos países nos quais atua. A Libra chegou a fazer parte da elaboração da Ley

Nacional de Mediación (N° 24.573/96) da Argentina.

No âmbito especificamente ambiental, pode-se destacar as conferências realizadas pelo

Programa de Árvores, Bosques e Comunidades da FAO (FAO/FTPP), na primeira metade da

década de 1990, que deu grande impulso ao ideário da resolução negociada na região. Foram

duas entre setembro de 1993 e novembro de 1995, na Costa Rica e no Equador,

respectivamente. O primeiro Workshop teria resultado na caracterização dos conflitos por

recursos na região como produto de desigualdade de poderes, fraudes, desinformação e

desconfianças (FAO, página eletrônica). Na origem de tudo, entretanto, estaria o problema da

suposta “escassez” de recursos, perspectiva típica da abordagem neo-hobbesiana disseminada

por Homer-Dixon, segundo a qual as democracias ocidentais estariam ameaçadas por

conflitos por escassez de recursos naturais a multiplicarem-se nos países do Terceiro Mundo,

supostamente destituidos de tecnologias e instituições reguladoras10. O encontro rendeu o

paper “O Papel do Gerenciamento Alternativo de Conflitos em Comunidades Florestais”.

Ressalte-se, entretanto, que o referido paper não possui propriamente um espírito market-

friendly e anti-legislativo. Exemplo disso é o reconhecimento que faz de que a instituição de

dispositivos legais, como o das reservas extrativistas de borracha no Brasil, pode ser mais

eficaz na promoção da justiça social no campo do meio ambiente do que as barganhas

localizadas entre entes sociais diretamente em conflito. Em 1996 o mesmo programa da FAO

promoveu a não menos influente conferência eletrônica Addressing Natural Resource

Conflicts through Community Forestry.

9 Isso quer dizer que não são apenas teóricos da mediação e resolução de conflitos.

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12

Uma iniciativa mais duradoura que se destaca é da Rede de Manejo de Conflitos da

Mesoamerica, criada a partir de esforços da FAO, da Universidade da Paz11 (Costa Rica) e da

Universidade de Cornell em 1994. Esta tem por objetivos a capacitação e a troca de

informações dentro do “sub-campo” da resolução negociada. Promove encontros anuais, com

rotatividade dos países sede, além de workshops de menores dimensões: foram 34,

especialmente entre 1998 e 1999, apoiados também pela Fundação Ford. A rede teria nascido

da busca de intercâmbio e capacitação de profissionais envolvidos em conflitos associados à

implantação de projetos de desenvolvimento e de áreas de conservação. Seu público é

composto basicamente por profissionais da mediação já envolvidos diretamente em conflitos

(mais de 50%) e por profissionais que visam inserir-se na mediação ou nos debates acerca

das práticas de resolução negociada. Menos de 10% daqueles que freqüentam os workshops e

encontros anuais seriam “lideranças comunitárias” (PANIAGUA e BOREL, 1999). Seu

espectro de atuação iria do México à Colômbia.

É na discussão sobre as avaliações de impacto ambiental (geralmente vinculadas à instalação

de empreendimentos) que costumam surgir as maiores preocupações com os conflitos

ambientais. Essa tendência é particularmente forte na América Latina em função do próprio

perfil produtivo da região em tempos de redefinição de sua inserção na economia mundial. É

comum que os processos de licenciamento sejam lidos na chave da “prevenção de conflitos

ambientais”, como, por exemplo, em artigos acadêmicos sobre o contexto chileno (QUIROZ

1995 e SEPÚLVEDA, BLANCO, SABATINI 1999)12.

III) A Resolução Negociada de conflitos ambientais: descrição e análise crítica

Morril e Owen-Smith (2000) chamam de "campo" da resolução negociada "o domínio social

delimitado que incorpora premissas institucionais, culturais e cognitivas, onde os atores

sociais orientam estrategicamente suas relações negociando sentidos para suas ações [no

âmbito do meio ambiente]. Este campo delimita-se pela construção de fronteiras simbólicas,

técnicas e morais com relação a outras práticas organizadas, compreendendo certa perícia

10 T. Homer-Dixon, “Environmental Scarcities and Violent Conflict”, in K. Conca, M.Alberty, G.Dabelko (eds.), Green Planet Blues, Boulder, Westview, 1995, p. 245-255.11 Criada em 1980 pelas Nações Unidas, tem o objetivo de promover a “o espírito de tolerância, deentendimento e de coexistência pacífica” (UPEACE, página eletrônica).12 Ressalte-se que estes dois textos falam da importância de se evitar os conflitos, mas sem afirmar anecessidade de se convencer os atores litigantes de que a racionalidade de mercado e as políticas de

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legitimada, redes inter-pessoais e organizacionais, relações hierárquicas, distribuição de

recursos e regras internas de jogo". Em sua conceituação, os autores não referem-se, porém, a

nenhum tipo de poder em disputa. Tendo como referência o campo ambiental, sugerimos

considerar-se antes, no caso, da emergência de um sub-campo da resolução negociada,

caracterizado pelo fato de que nele certos atores apresentam-se como dotados de autoridade

para dirimir litígios, contribuindo, consequentemente, para uma reconfiguração relativa das

regras do jogo vigentes indiretamente no campo ambiental. Neste sub-campo, seus

empreendedores institucionais são aqueles empenhados em questionar a esfera judicial e

promover as tecnologias da resolução negociada, disputando entre si a autoridade/perícia

legítima para arbitrar os conflitos especificamente ambientais. Pelo que vimos na seção

anterior deste trabalho, há fortes indícios da recente formação de um sub-campo da

“resolução negociada”, dentro do campo ambiental, e com presença significativa na América

Latina.

O repertório de procedimentos de resolução negociada de conflitos é relativamente diverso.

Segundo o Departamento de Desenvolvimento Sustentável da FAO (apud VIEGAS, 2006),

os principais instrumentos seriam: a negociação direta, a conciliação, a facilitação, a

mediação e a arbitragem. Tal tipologia de práticas de resolução negociada não é consensual

dentro do próprio sub-campo, bem como as definições de cada uma delas. De qualquer

forma, para fornecer referências gerais sobre as diferentes formas de resolução de conflito

propostas, descrevemos, na tabela abaixo, o modo como a FAO define as categorias.

TABELA II - MODALIDADES DE RESOLUÇÃO NEGOCIADA

Negociação direta

Seria um processo pelo qual as partes em disputaencontram-se com o intuito de chegar a uma resoluçãomutuamente aceitável. Cada parte representa seuspróprios interesses.

Conciliação

Seria o processo pelo qual um ente externo ao conflitoune as partes em disputa para discutirem entre si. Aocontrário da mediação, a conciliação normalmente conotasomente um envolvimento preliminar pela parte de forado conflito. Conciliadores usualmente não assumem umpapel ativo no sentido de resolver a disputa, mas podemajudar com a colocação de uma agenda, mantendo umregistro (gravação) e administração, podendo tambématuar como “mediadores” quando as partes não seencontram diretamente, ou como um “moderador”durante encontros diretos.Seria similar à conciliação, constituindo uma formamenos ativa de meditação. Facilitadores podem atuar

preservação ambiental dos governos deveriam ser tacitamente acatadas. É o mesmo caso dos textos daFAO.

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Facilitação

como moderadores em grandes encontros, assegurandoque todos sejam capazes de falar e serem ouvidos. Não éesperado deles que ofereçam suas próprias idéias ou queparticipem ativamente conduzindo as partes em direção aum acordo. Facilitação pode também ser aplicada nonível one-to-one, para guiar um indivíduo através deprocessos estratégicos, tais como solucionando,priorizando e planejando o problema.

Mediação

Seria um processo durante o qual as partes em disputadialogam (conjuntamente e também reservadamente) comuma terceira parte exterior ao conflito em quem confiam,sendo neutra e independente (o mediador), para explorare decidir como o conflito entre eles será ser resolvido. Omediador auxilia as partes a chegar a um acordo, porémnão possui nenhum poder de impor um resultado sobreeles. A mediação seria comumente definida como umprocesso de ajuste de conflitos no qual uma parte de forado conflito supervisiona a negociação entre duas partesem disputa. O mediador é uma parte neutra que, emboranão tendo capacidade de dar um julgamento, atua de certaforma como um facilitador no processo de busca por umacordo. A qualidade central do mediador tem sidodescrita por “sua capacidade para reorientar as partes emdireção um do outro, não pela imposição de regras sobreeles, mas auxiliando-os para que alcancem umapercepção nova e compartilhada de seu relacionamento,uma percepção que redirecionará suas atitudes edisposições em direção um ao outro".

Arbitragem

Seria geralmente usada como uma alternativa menosformal de ir para o tribunal. Esse é um processo no qualum ente ou júri neutro, e não envolvido no conflito,encontra-se com as partes em disputas, ouve asapresentações de cada lado e faz uma sentença ou umadecisão. Tal decisão pode ser aplicada nas partes se elespreviamente concordarem com a mesma. Ao contrário dotribunal, as partes em disputa podem participarescolhendo o árbitro (que é com freqüência um expert noassunto de sua disputa) e determinando as regras quegovernam o processo. Audiências de arbitragem sãogeralmente mantidas privadamente. Algumas vezes aspartes em disputa usam um processo combinadoconhecido como “med-arb”, a fim de manter as vantagenstanto da mediação quanto da arbitragem. Se o mediadornão estiver sendo bem sucedido na resolução da disputapor meio de acordo entre as partes, então o mediadortorna-se um árbitro com o poder de emitir uma decisão.

Fonte: Sustainable Development Department da FAO apud Viégas 2006.

Definidas de forma sumária estas modalidades de resolução negociada usualmente propostas

e eventualmente praticadas, passamos a um exame mais detido dos arrazoados que buscam

“justificar” a necessidade da resolução negociada (independentemente de suas modalidades

específicas).

Justificação de tipo 1: sem referência à compensação econômica

1.1) com menção à carência de instituições, de competência psíquica ou cognitiva - numa

perspectiva neo-hobbesiana da chamada “segurança ecológica”, atribui-se o conflito à

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incompetência técnica e política de atores sociais que geram escassez e necessidade de

intervenção repressiva e/ou portadora de “instituições democráticas”. Segundo Hernán

Buschi, conselheiro do Instituto Libertad y Desarrollo e ex-Ministro de Pinochet, "hemos

avanzado poco en cuanto a las instituciones y por eso se crean conflictos en materia

ambiental”.

Em algumas variantes mais radicalizadas desse argumento, o discurso desliza para uma

psicologização que atribui um caráter “patológico” aos conflitos. Estes são descritos como

aberrações doentias e disfuncionais que deveriam ser tratadas com terapias pacificadoras. Os

conflitos ambientais são vistos como fruto de comportamentos agressivos ou de

incompetência cognitiva e institucional. Uma “Clínica de Conflitos” apresentar-se-ia como

apta a tratar a “incompatibilidad entre conductas, percepciones, objetivos y/o afectos entre

individuos y grupos, que definen estas metas como mutualmente incompatibles” (cf.

Intermediation Inc.). Os conflitos tornam-se assim objeto de práticas terapêuticas e

pedagógicas. Trata-se aqui de entender o conflito como resultante da falta de capacitação

cognitiva ou psíquica para o consenso.

1.2) com menção ao efeito de redução de custos administrativos e judiciais – Essa é uma

das justificações mais usuais. É comum mencionar-se os tribunais “abarrotados”, a demora e

a dificuldade de se chegar a uma solução definitiva e o risco de um ente não conseguir “levar

nada”, dado poder “perder” tudo caso não haja negociação prévia. Como exemplo, temos: “el

manejo alternativo del conflicto reduce los gastos administrativos y judiciales, las partes en

conflicto ahorran tiempo, la resolución del conflicto crea un ambiente más favorable para el

desarrollo de sus respectivas comunidades.”(ESCALANTE E LAATS, 2000). O modelo

harvardiano também é basicamente construído em cima da idéia de que as negociações

implicam menores custos do que o comportamento tido como “beligerante”.

1.3) Com menção à necessidade de submeter os litígios ambientais à apreciação de

experts - O argumento se baseia na idéia de que os sistemas arbitrados concederiam maior

confiabilidade e celeridade à resolução dos litígios, especialmente por contarem com a

participação de peritos. Desse modo, a demanda social por “proteção ambiental” seria melhor

satisfeita.

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A natureza esquiva e muitas vezes indivisível do dano ambiental; a frequente distância

entre o fato gerador do dano e a manifestação de seus efeitos (latência); a

superposição de causas e o desdobramento exponencial de conseqüências no tempo e

no espaço; as incertezas técnico-científicas próprias dessas condições, sugerem, por

seu turno, a conveniência de que a questão seja apreciada por experts, e decidida à luz

dos postulados científicos disponíveis e também da experiência, preferencialmente por

julgadores eleitos pelas partes envolvidas (COUTO E CARVALHO, 2002, p. 238).

Por outro lado, é possível identificar a existência de dados empíricos que contestam a idéia

de que os processos de conciliação extra-judicial costumariam primar pela neutralidade

técnica. Por exemplo, no caso do licenciamento da Hidrelétrica de Irapé (MG), observou-se

uma dinâmica na qual o dispositivo do TAC (Termo de Ajustamento de Conduta)13 foi

introduzido justamente para deslegitimar a opinião dos técnicos ambientais, que haviam feito

um parecer contrário à Licença de Instalação (L.I.) do empreendimento. Quando a Câmara de

Infra-Estrutura do Conselho de Política Ambiental de Minas Gerais (CIF/COPAM) declarou

não recomendar a L.I. da barragem em função das pendências então existentes quanto ao re-

assentamento dos atingidos pela construção, o governo estadual induziu o Ministério Público

Federal a propor um TAC para que o andamento do licenciamento não ficasse travado. O

próprio CIF/COPAM que havia se oposto inicialmente à licença acabou assumindo

deliberadamente o discurso da busca por um “ponto de equilíbrio” (ZUCARELLI, 2006, p.

11), a partir da firmação do referido Termo de Ajuste de Conduta. Este permitiu que a

Licença de Instalação fosse concedida, mediante o comprometimento do empreendedor de

atender às 47 condicionantes impostas pelo documento firmado entre as partes.

Posteriormente, a presidência do CIF/COPAM acabou por declarar que a sua função seria

justamente de dirimir o conflito antes que o mesmo chegasse ao judiciário. Ou seja, a

legitimidade de sua atuação não se daria pela obediência à letra fria das leis e dos

regulamentos, mas da capacidade de executar a política estipulada pelo governo do Estado,

que estabelecera a necessidade de licenciar o empreendimento “de qualquer forma” (Ibidem,

p. 7). Pode-se afirmar, portanto, que os próprios peritos mediadores (órgãos ambientais do

Estado e MPF) foram responsáveis por desqualificar as normas técnicas, prescritas na

13 O nome jurídico correto é Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental. O recurso possui duasfontes de respaldo jurídico em escala nacional: o artigo 79-a da Lei de Crimes Ambientais (9605/98) e osexto parágrafo da Lei Federal 7347/85 (Cf. Walcacer, Moreira, Diz e Totti, 2002). Os TACs não foramcriados com o objetivo explícito de promover o campo de da resolução negociada. Entretanto, esse tipo deinstrumento pode ser capturado por aquele campo, conforme será demonstrado no decorrer do texto.

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legislação sobre licenciamento, consideradas “idealistas”, para agir politicamente em torno

do bem “maior” do desenvolvimento14. Foi “necessário” fazer a política da conciliação para

que a lei “beligerante” não fosse aplicada.

1.4) Com menção à necessidade de participação – essa argumentação baseia-se na idéia de

que o exercício institucional da aplicação das normas, seja pelos órgãos ambientais do poder

executivo ou pelo poder judiciário, seria indesejável por impedir a “participação” dos entes

concretamente envolvidos em cada conflito. A participação seria garantida apenas, portanto,

a partir do recurso aos mecanismos alternativos de resolução de conflitos15. Um exemplo de

tal discurso surgiu também no conflituoso processo de licenciamento da UHE de Irapé (MG),

na fala do assessor do Procurador da República no estado. Embora este reconhecesse que, na

instituição do TAC, a população que potencialmente seria atingida pelos impactos havia

renunciado a “uma série de direitos que ela tinha” (portanto, já garantidos em legislação e

normas administrativas), o assessor justificou que a negociação teria sido benéfica para a

participação social: “o processo de negociação é que fez o reconhecimento das comunidades

rurais. Até então, a lógica que se apresentava para o reassentamento não reconhecia, sequer, a

existência dessas comunidades” (ZUCARELLI, 2006, p. 9). Note-se que fica absolutamente

naturalizado o fato de que o empreendedor não estava seguindo os procedimentos adequados

de licenciamento. Em outras palavras, passa em branco o fato de que a lei obriga o

empreendedor a reconhecer os atingidos. Portanto, não fica explícito na fala do assessor a

razão pela qual, numa escala de valores, deve-se considerar mais importante que as leis e

normas sejam descumpridas (em nome de um suposto incremento da “participação” local) do

que a garantia institucional de direitos para uma população que, isoladamente, tinha pouca

força num processo de “negociação” que se dá à margem das garantias do Estado. Conforme

lembra um sociólogo americano (não muito crítico dos processos de negociação) há que se

notar que, em certos casos, o próprio fato de existir um processo de negociação indica que

um dos lados está em posição desfavorável (ELSTER, 1994, p. 169).

14 Como agravante deste caso concreto, as 47 condicionantes impostas pelo TAC não foram cumpridasmais uma vez, e mesmo assim o processo de licenciamento continuou até empreendimento chegar aganhar uma nova licença, a saber, a Licença de Operação (L.O.).15 Argumentações deste tipo já eram encontradas entre os primeiros empreendedores institucionais daresolução negociada, segundo os quais, “a participação em fóruns não-adversariais pode funcionar comoum processo de socialização no qual os ambientalistas perceberiam que os empreendedores não eramogres e vice-versa, L.M. Lake, Environmental Mediation: the search for consensus, Boulder: Westview,1980, p.58-59 apur J.S.Dryzek, Conflict and Choice in Resource management – the case of Alaska,Westview Ed., Boulder,Colorado, 1983, p.46

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Tal imputação de que a aplicação das leis e normas padeceria de “tecnocratismo” acaba por

esvaziar todas as dinâmicas políticas pretéritas que motivaram a criação de normas

administrativas e de legislação acerca da apropriação do meio ambiente. No caso brasileiro,

por exemplo, está se desconsiderando a influência que a sociedade civil teve na elaboração

da Constituição de 1988, bem como os instrumentos de regulação ambiental, legais e

administrativos, erigidos nas últimas décadas. O caso de Irapé mais uma vez nos auxilia na

percepção do que está em jogo quando se afirma a necessidade da “participação” em

processos de resolução negociada feitos “contra” as leis. Num determinado momento, aquele

mesmo assessor do MPF afirmou que a sua entidade havia sido procurada para servir como

um “interlocutor” no decorrer do conflito, papel que até então estaria vacante. Ora, mas a

legislação não faria “locução” de natureza alguma? A legislação ambiental seria meramente

reflexo do pensamento tecnocrático dos formuladores das mesmas? Ou corresponderiam, em

contraste, à incorporação, ao menos parcial, de demandas sociais legítimas e politicamente

construídas ao longo do tempo até chegar às esferas “oficiais”? O discurso da negociação

como “participação” parece negligenciar essa segunda alternativa por completo.

Do ponto de vista de uma discussão sobre “correlação de forças” (variável ignorada com

certa freqüência nos discursos apologéticos do “consenso”) nos processos de resolução

negociada, cabe lembrar que as leis e normas podem defender de modo mais eficaz os

“interesses” de grupos sociais em conflito contra empresas e contra o governo, considerando

que cada conflito isoladamente não constitui sujeitos “locais” fortes o suficiente para evitar

que eventuais “injustiças” possam ser cometidas por aqueles entes sociais.

Cabe ressalvar que a menção à participação que promovem exatamente tal reflexão. Por

exemplo, Quiroz avalia que a descentralização das negociações pode ser mais eficaz na

promoção da justiça em questões ambientais, em contextos nos quais a sociedade civil está

numa posição fraca diante de estado e mercado. Ele observa que no caso chileno existe “uma

aliança entre o novo estado (modernizado) e os setores econômicos da economia de mercado,

que são agora, em grande medida autônomos do estado, ficando nesse cenário a sociedade

civil isolada. Tudo parece submeter-se à estratégia predominante do crescimento econômico.

No atual modelo, o tema ambiental não tem grande prioridade em si mesmo” (Quiroz,

1995)16.

16 Tradução própria.

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Justificação de tipo 2: com referência a compensação econômica

Os discursos que evocam a possibilidade de resolução dos conflitos pela via da compensação

econômica enfatizam, em geral, duas “virtudes”: a possibilidade de que todos os entes do

conflito vençam (ter algum tipo de compensação) e a oportunidade de se evitar de que os

litígios cheguem à esfera judicial (prática tida como intrinsecamente indesejável). A

compensação econômica equacionaria o conflito no próprio âmbito dos atores envolvidos,

esvaziando a possibilidade de evidenciar o confronto entre diferentes modelos de relação

entre meio ambiente e sociedade. Apresentamos a seguir, por exemplo, uma citação que

remete à naturalização da expansão da esfera mercantil enquanto base para a consecução de

bem-estar social universal, proferido pelo reitor da Universidade para a Paz (UPAZ), uma

das entidades mais atuantes na disseminação do receituário da resolução negociada na

América Latina: “Prevention of conflicts and maintenance of peace is therefore largely a matter of

learning to manage the processes of dynamic change required to enable all to have access to the

benefits that the globalization of our economies has made possible.” (LEES, MARTIN, 2004). O

título de um dos principais manuais da resolução negociada, Getting to Yes, sugere já,

entretanto, que mais do que a democratização do acesso aos beneficios do desenvolvimento,

ao menos parte dos promotores dos fóruns não-adversariais engaja-se basicamente na

superação das resistências e na aprovação de empreendimentos .

Ressalte-se que a literatura que faz a defesa da resolução negociada de um ponto de vista

mais “teórico”, não costuma mencionar a compensação econômica enquanto recurso para a

resolução de conflitos. Do mesmo modo, os diversos cursos de capacitação em resolução de

conflitos não dão estaque ao tema. No entanto, uma hipótese a ser investigada seria a de que

é possível, nos casos concretos de litígios mediados, que a discussão em torno da

possibilidade de compensação econômica cresça em importância. Ou seja, seria interessante

verificar se isso costuma ocorrer quando efetivamente um empreendedor, estatal ou privado,

é denunciado por estar em desacordo com as leis, seja no caso da implantação de algum

projeto que precise de licenciamento ambiental prévio (estradas, hidrovias, barragens,

mineradoras etc.), seja no caso de desobediências às normas durante a operação do

empreendimento. No Brasil, em especial, seria interessante verificar se tal busca da

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compensação econômica costuma ocorrer pela via dos Termos de Ajuste de Conduta (TACs),

geralmente firmados entre o ente acusado de degradação ambiental e o Ministério Público.

Conclusões

W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg, no clássico Getting Disputes Resolved –

designing systems to cut the costs of conflict17 sugerem que a construção de um sistema

de resolução negociada de conflitos “não é apenas uma tarefa técnica, mas também

política, por lidar com as motivações e resistências dos indivíduos a usar os novos

procedimentos”18. Vê-se que os autores entendem por “político” o simples desafio de

convencer as pessoas a adotar os mecanismos da negociação, e não a “política” como

um processo que subjaz a todo conflito quando este põe em causa a distribuição do

poder sobre o território e seus recursos, ou nos termos de Rancière, a política como

“atividade pela qual a ordem dos corpos distribuídos em lugares, funções e poderes é

deslocada sob a pressuposição da igualdade de qualquer ser falante com qualquer outro

ser falante”19. Construir um sistema de resolução de disputas, acrescentam os

especialistas Ury, Brett e Goldberg, “é algo como conceber um sistema de controle de

cheias”, “dirigindo os conflitos para um patamar de baixo-custo”20. Este propósito

racionalizante, que propõe-se a organizar uma espécie de “economia da tensão social”

não deixa de nos lembrar o utilitarismo de Bentham que, no século XVIII visava, nos

termos de Foucault, produzir uma hidráulica dos prazeres, barrando e canalizando a

psicologia humana em direção à produtividade dos corpos21.

17 W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg Getting Disputes Resolved – designing systems to cut the costsof conflict, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1988.18 W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg: op.cit., p. xvi.19 J. Rancière, El Daño, in R. Alvaray-G. Navet – C. Ruiz, Filosofia Franesa de hoy, Domen Ensayo,Santiago, 1996, p. 58.20 W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg: op.cit., p. xiv.21 M. Foucault, Vigiar e Punir, Ed. Vozes, Petrópolis.

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A participação em fóruns não-adversariais, sustenta Dryzek, “visa liberar do jogo

político as partes envolvidas, colocando-as em instâncias onde a razão deve vigorar”22 e

“conceber soluções vistas em termos de compromissos entre interesses e argumentos

feitos em nome destes interesses, servindo a obscurecer as questões mais fundamentais

a respeito do tipo de futuro que estamos tentando alcançar”23 Decisões tomadas em

negociações caso a caso, “isoladamente, sem relação umas com as outras ou com a

soma das decisões”, conclui Dryzek, “lidam apenas com a manifestação superficial de

questões mais fundamentais e enraizadas - os conflitos de valores e princípios básicos

relativos à gestão dos recursos”24. Ou, nos termos de Nader, “representam uma mudança

na forma de pensar os direitos e a justiça, com um estilo menos confrontacional e mais

moderado, menos interessado na justiça e nas causas de base e mais interessado na

harmonia” (Nader, 1994ª,p.4). Podemos considerar, assim, a ênfase na resolução

negociada de conflitos como parte da constituição dos sistemas ditos de “governança”,

próprios às dinâmicas extra-estatais das reformas liberalizantes, divididas como estão

entre os domínios das coletividades locais e do sistema internacional. Através dela,

procura-se promover uma transposição do que seriam políticas ambientais para a esfera

da regulação do self, do auto-governo e das redes horizontais de “governança”.

Cabe perguntar, pois, sobre as razões da disseminação específica de projetos de

“capacitação para o manejo de conflitos ambientais” na América Latina a partir dos

anos 1990. Vale notar que tais iniciativas coincidem com a crescente especialização

“globalista” de países periféricos na exportação de recursos naturais e com uma certa

revalorização, observada em certos setores dos organismos multilaterais, de

experiências ditas “bem-sucedidas de alguns países latino-americanos, cujo

desenvolvimento foi apoiado precisamente pelas exportações de produtos baseados nas

suas riquezas naturais”25. Não por acaso, é um país como o Chile, provavelmente um

dos exemplos do modelo incensado pelos acima citados técnicos do Banco Mundial,

que abriga um dos maiores números de iniciativas de capacitação para a mediação de

conflitos ambientais. “Resolver” tecnicamente os conflitos é, por certo, na conjuntura de

governos democraticamente validados, um dos meios pelos quais o modelo de

22 J.S.Dryzek, Conflict and Choice in Resource management – the case of Alaska, Westview Ed.,Boulder, Colorado, 1983, p.45.23 J.S.Dryzek: op. cit. p.1.24 J.S.Dryzek: op. cit. p.7-8.25 cf. D. Ferranti – G. Perry, Recursos naturais e nova economia. O Globo, 24 out. 2001.

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integração “ambiental” da América Latina no mercado global poderia melhor se

viabilizar. Ou seja, para tornar aceitáveis as condições de inserção internacional destas

economias, seria necessário neutralizar, de algum modo, a ação dos distintos atores

sociais que resistem aos processos de concentração de recursos comunais nas mãos de

grandes interesses econômicos, seja no âmbito da gestão das águas, dos solos, da

biodiversidade ou das redes de infra-estruturas. Nos termos de David Harvey, “a

transformação de economias locais pela privatização de terras e recursos comuns, da

supressão de formas não capitalistas de produção e da expulsão de camponeses sãos

elementos presentes na geografia histórica do capitalismo liberalizado

contemporâneo”26.

É visível o esforço institucional para a disseminação do ideário da resolução negociada em

toda a América Latina. Seu principal vetor provém das Nações Unidas - especialmente

através da FAO - da Universidade da Paz, e de universidades do hemisfério norte. O ideário

da resolução negociada possui duas importantes vertentes: uma que acredita que os atores

litigantes devam ser convencidos da “impropriedade” de se questionar os projetos de infra-

estrutura ou de implantação de áreas de preservação; e outra, que acredita que a resolução

negociada pode levar a que os grupos sociais mais fracos tenham a sua percepção ambiental

mais respeitada. Esta segunda matriz não se opõe tão inflexivelmente às decisões mediadas

pelas leis, desde que possam atender aos anseios de grupos mais fracos.

De qualquer forma, pode-se dizer que o sub-campo da resolução negociada, em suas

diferentes vertentes, encontra-se em construção. A maior parte das iniciativas de divulgação

de seus conceitos e práticas está num processo de acumulação “endógena” de forças. Parte

das dinâmicas feitas em seu nome são ainda movidas por movimentos internos de formação

de “mercado”, onde os profissionais da mediação mais experientes vêm “capacitando” os

futuros candidatos a ocupar posições de relevo nesse sub-campo ambiental latino-americano.

Se, por um lado, assiste-se a iniciativas de grande porte no sentido de disseminar a resolução

negociada pela região, como a formação da Red de Manejo de Conflictos de Mesoamerica,

por outro, o público alvo desse tipo de iniciativa é constituído, basicamente, de profissionais

relacionados ao próprio sub-campo.

26 Cf. D. Harvey, O Novo Imperialismo, Ed. Loyola, São Paulo, 2004, cap. 4, A acumulação viaespoliação, p. 115-148.

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Não se deve, porém, subestimar a capacidade de gerar efeitos práticos que o sub-campo da

resolução negociada mais especificamente market-friendly vem obtendo na América Latina.

Afinal, mesmo alguns instrumentos ambientais que não foram elaborados no espírito da

resolução negociada costumam ser re-significados nesta chave. É fácil perceber essa

ocorrência, por exemplo, no caso brasileiro, com relação aos Termos de Ajustamento de

Conduta (TACs), que são usualmente simbolizados enquanto formas de se obter o

“consenso”, à maneira de “Termos de Acordo” e não de instrumento de garantia da

legislação e de concepções de justiça social. Existe também uma literatura acadêmica que

referenda tal ressignificação (MIO, CAMPOS, FILHO, 2004, p. 1).

Por fim, podemos avaliar as implicações da difusão dos discursos e instituições referidas à

resolução negociada, no que diz respeito ao exercício da política e de uma discussão sobre

justiça social no Brasil. Émile Durkheim, olhando para o capitalismo liberal vigente na

passagem do século XIX para o Século XX, afirmou com sagacidade que “nem tudo é

contratual num contrato” (apud Castel, 2005, p. 41). Nesta afirmação está contido um

importante elemento referido à discussão sobre a disseminação da retórica da resolução

negociada, a saber, a falsidade efetiva da proposição que considera os entes sociais

supostamente “contratantes” como equivalentes em força. Como se viu, o discurso

proponente da resolução negociada costuma enfatizar a possibilidade de “ganhos mútuos”

para os agentes envolvidos: a resolução negociada levaria, sugere-se, a resultados “vencer-

vencer”. Diversas “clínicas dos conflitos” afirmam poder levar todos os entes em litígio a

perceber que os conflitos seriam antes fruto de mal-entendidos, considerando que o

“desenvolvimento econômico” seria uma demanda social universalista que não poderia ser

“travada” por processos judiciários “idealistas”, que supostamente desconsideram os

interesses “reais” dos entes envolvidos nas disputas.

A locução feita pela sociedade brasileira durante a redemocratização - expressa em diversas

leis e regulamentos e na própria existência de um sofisticado aparato estatal referido ao

ordenamento do meio ambiente - é deslegitimada quando hoje procura-se os “novos

interlocutores”, que promoverão a “resolução negociada”. Estas novas interlocuções do

capital e dos governos buscam escapar da esfera em que operam concepções de justiça no

aparato jurídico e normativo da sociedade brasileira, para interagir apenas com a expressão

de “interesse” pronunciadas “caso-a-caso”, por agentes dispersos no tecido social e, portanto,

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relativamente fracos. A disseminação de práticas de resolução negociada, como os TACs

ressignificados, por exemplo, acaba por dissolver a discussão sobre direitos para reintroduzir

a variável “força” nos conflitos particulares: o encaminhamento do conflito não se dá pela

discussão sobre aquilo que é justo ou injusto, mas pela maior ou menor capacidade dos

agentes barganharem seus interesses tidos como de foro “particular”.

Assim, quando envolvendo atores sociais com acentuada desigualdade de poder, a

resolução negociada de conflitos pode estar operando como uma tecnologia social da

desmobilização social central para a construção do que Francisco de Oliveira chama

uma “dominação sem política” (ACSELRAD, 2006). Nos termos de Chauí, referindo-se

à negociação no âmbito trabalhista, “transformando o conflito e a reivindicação de

classe num desajuste individual, num comportamento rebelde ou angustiado por

motivos alheios ao trabalho e interpretando-o como uma disfunção individual ou grupal

decorrente da dificuldade ou da incapacidade para interiorizar a hierarquia e a

autoridade, a prática da negociação torna-se essencial à despolitização do conflito sócio-

econômico e para o controle da luta pela empresa” (CHAUÍ, 1984, p. 15). Assim, a

negociação, como resposta ao avanço das lutas sociais de uma maneira geral, “fruto da

articulação e luta dos dominados, aparece como prodígio democrático dos dominantes”,

mostrando a indisposição a lidar-se “com conflitos latentes que se tornam manifestos e

pedem para ser social e politicamente trabalhados para adquirirem fisonomia plena e

possibilidade de mudança histórica” (CHAUÍ, 1984, p.18).

Conforme assinala Jacques Rancière a respeito dos descaminhos da democracia

contemporânea, “a franqueza antiga exprimia o seguinte: há apenas chefes e subordinados,

pessoas de bem e pessoas de nada, elites e multidões, peritos e ignorantes. Nos eufemismos

contemporâneos, a proposta enuncia-se de maneira diferente: há apenas partes da sociedade:

maiorias e minorias sociais, categorias socio-profissionais, grupos de interesses,

comunidades etc. Há apenas partes, das quais devemos ser parceiros. Mas, tanto nas formas

da sociedade contratual e do governo de concertação, como nas formas brutais da afirmação

igualitária, a proposta fundamental é a mesma: não há parcela dos sem parcela. Em outras

palavras, não há política ou não deveria haver. Pois a guerra dos pobres e dos ricos é a guerra

da própria existência da política. Pois a política é a esfera da atividade de um comum que só

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pode ser litigioso”27. Assim é que quando eludem o debate político, tecnologias sócio-

políticas como as da resolução negociada aplicadas aos litígios ambientais concorrem para a

consolidação de um modelo de sociedade que distribui desigualmente os riscos ambientais e

expropria populações tradicionais, penalizando em particular, nos países menos

desenvolvidos, as populações de menor renda e as minorias étnicas.

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