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Controle Social Democrático na Gestão e Orçamento

PúblicoEvilásio Salvador

CFESS Brasília-DF, 23 de setembro de 2008.



Figura 1 Direitos do abstrato ao concreto Tratados internacionais ABSTRATO

Constituição Federal

Lei

Política Pública Orçamento Público CONCRETO



O orçamento público como arena de O orçamento público como arena de disputa de interesses: controle socialdisputa de interesses: controle social

Na sua forma restrita, o orçamento público deve ser entendido como um plano de governo para guiar as ações do Poder Público curto e médio prazo.



O Poder Executivo elabora (prerrogativa de elaboração) e gerencia.

O Poder Legislativo faz alterações e controla.

A Sociedade Civil controla, participa, reivindica e monitora.




No entendimento restrito, legal, o orçamento público deve ser visto ainda como uma previsão em relação:

Ao dinheiro que o governo pretende recolher da sociedade (receitas) etc;

Ao planejamento de como governo pretende gastar este dinheiro (despesas)




Dentro de uma concepção política mais ampla, o orçamento público deve ser visto como um instrumento legal para materializar interesses:

Durante sua tramitação no Parlamento, vereadores, deputados e senadores podem alterar partes do Orçamento por meio de emendas parlamentares com o objetivo de beneficiar suas bases eleitorais.

(Poder Legislativo).

Por meio do orçamento, o Presidente da República, os governadores e os prefeitos podem cumprir suas promessas de campanha e executar seus planos de governo (Poder Executivo)

O orçamento público como arena de disputa O orçamento público como arena de disputa de interesses: controle socialde interesses: controle social



Numa perspectiva política, o orçamento público pode ser visto como um instrumento que agrega e institucionaliza numa lei (contrato), os diferentes interesses que perpassam os poderes formais (Executivo, Legislativo e Judiciário), além das preferências de atores sociais.

O orçamento público como arena de disputa O orçamento público como arena de disputa de interesses: controle socialde interesses: controle social



O que é orçamento público?

É um espaço de luta política, onde asdiferentes forças da sociedade buscaminserir seus interesses.



Não é possível o governo resolver todos os problemas da sociedade ao mesmo tempo porque o dinheiro arrecadado anualmente é limitado. Por isso, é necessário planejar e eleger prioridades. Em outras palavras, é necessário elaborar um orçamento realista:

1) Quais os problemas que serão combatidos?

2) Quais problemas serão abandonados?

3) Quais são as ações que deverão ser executadas?




O orçamento público não gera renda, mas é um instrumento de distribuição de riquezas e bem-estar.

Mas o orçamento pode ser utilizado para concentrar a renda. (Exemplo: transferência de recursos públicos para os rentistas)




Orçamento Público: como instrumento Orçamento Público: como instrumento de distribuição de rendade distribuição de renda

Isso ocorre quando as ações de caráter universal são priorizadas.

O orçamento público pode ser um poderoso instrumento de distribuição de renda.

Exemplo: a oferta de serviços de educação, saúde e transporte público



Ciclo orçamentário: PPA, LDO e LOACiclo orçamentário: PPA, LDO e LOA

As principais determinações legais para a construção do orçamento estão presentes:

1) na Constituição Federal (Capítulo II, as Finanças Públicas, Arts. 165 à 169);

2) na Lei 4.320/1964, que estabelece as normas específicas sobre elaboração e organização orçamentária; e

3) na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 2000).



Ciclo orçamentário: PPA, LDO e LOACiclo orçamentário: PPA, LDO e LOA

A Constituição determina a elaboração do contrato orçamentário com base em três instrumentos legais:

Plano Plurianual - PPA;

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO;

Lei Orçamentária Anual - LOA.



A democracia representativa, fundada no modelo liberal, tem sido incapaz de agregar todos os interesses presentes na sociedade.

A participação social nas arenas decisão A participação social nas arenas decisão como procedimento democráticocomo procedimento democrático

A participação da sociedade civil em espaços decisórios desempenha um papel fundamental na tentativa de superar as limitações da democracia representativa .



Assim, o entendimento de democracia radical inclui também a garantia de:

formulação e expressão de setores e segmentos sociais excluídos por meio de novos canais de participação para além do modelo representativo.




Adicionalmente, a democracia também é avaliada pelo nível (ou qualidade) do acesso às informações públicas disponível à sociedade.

O acesso às informações é um mecanismo indispensável para a intervenção qualitativa da participação da sociedade civil organizada nas esfera pública.




“ Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.” CF art. 5°

O acesso às informações públicas como O acesso às informações públicas como procedimento democráticoprocedimento democrático



No art. 5°, a Constituição prevê uma lei para regular tanto o acesso às informações públicas como a punição em casos de descumprimento de suas determinações.

Contudo, a despeito desta redação, ainda não houve uma proposta por parte do Poder Executivo com vistas a garantir a regulação deste direito




Orçamento público: como instrumento de Orçamento público: como instrumento de controle dos atos do governocontrole dos atos do governo

O controle dos atos do governo é fundamental para a administração pública e para a sociedade.

O controle permite detectar eventuais desvios ou problemas que ocorrem durante a execução de um trabalho, possibilitando a adoção de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direção correta.



Controle da Sociedade As contas dos Municípios devem ficar

disponíveis, durante 60 dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar sua legitimidade (CF, art. 31, §3°).

Esse acesso foi ampliado para todo o ano e para todas as esferas de governo por determinação da LRF (LC 101/2000, art. 49).



Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante ao TCU (CF, art. 74, § 2°).

. A denúncia (com indício) tramita em sigilo* e o denunciante não se sujeita a qualquer sanção administrativa, cível ou penal em decorrência da denúncia, salvo se for comprovada má-fé (arts. 53 e 55 da Lei 8.443/92).



A Lei n° 4.320/64 estabelece que o controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados e Municípios e DF será exercida mediante :

Controle Externo Controle Interno

A Constituição Federal (Art. 70) determina que a “Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta (...) será exercida pelo Congresso Nacional, mediante o controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.”

Orçamento público: como instrumento de Orçamento público: como instrumento de controle dos atos do governocontrole dos atos do governo



2000 - A LRF institui mecanismos de

controle social: “A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos” (parágrafo único, art. 48).



Propostas de alterações:

- Revisão da Lei 4.320/64; - Acesso aos sistemas de informação (ex.: SIAFI e similares subnacionais) para fins de consulta;

- Criação de um sistema único de informações fiscais, de âmbito nacional, de modo a reunir todos os documentos, balanços e relatórios exigidos pela LRF, como também pela Lei n° 4.320/1964 e outras legislações.



1. Uma lei para estabelecer metas sociais.

2. Uma lei para garantir a superação da dívida social brasileira.

3. Um movimento pela mudança da Gestão Pública no Brasil

4. Amplia o controle da sociedade sobre os governantes

5. Garante a participação popular

6. Respeita o federalismo.

Aprovada na CLP. Encontra-se na CFT

Campanha da Lei de Responsabilidade Fiscal e Social (LRFS)



O orçamento público também deve ser entendido enquanto espaço público, onde sociedade :

Participação da sociedade no orçamento Participação da sociedade no orçamento público: controle socialpúblico: controle social

Neste sentido, o orçamentário também é um espaço de disputa de poder

expressa seus próprios interesses e concepções de mundo (busca por reconhecimento e distribuição)

monitora as ações do governo



O orçamento público deve ser utilizado pela sociedade para gerenciar e controlar a aplicação dos recursos públicos e monitorar os gastos realizados pelo governo.

Participação da sociedade no orçamento Participação da sociedade no orçamento público: controle socialpúblico: controle social



Quando o PPA, a LDO e a LOA estiverem em tramitação no Congresso Nacional, a sociedade pode apresentar sugestões de emendas aos parlamentares.

ParticipaParticipaçção da sociedade no ão da sociedade no ororççamento pamento púúblico: controle socialblico: controle social

Conselhos e fundos que são abertos à sociedade.



O SIGA BRASIL é um sistema de informações que permite a qualquer indivíduo, por meio da Internet, acesso amplo e facilitado a diversas bases de dados sobre planos e orçamentos públicos federais.

O SIGA BRASIL reúne os dados do SIAFI e outras bases em um único portal e oferece uma ferramenta simples para elaboração de consultas. O portal disponibiliza, ainda, várias consultas prontas, a fim de facilitar a disseminação de informações sobre o orçamento público

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil

O acesso às informações públicas O acesso às informações públicas como procedimento democráticocomo procedimento democrático



O Portal da Transparência (transparencia.gov.br) disponibiliza informações sobre aplicações de recursos do governo federal (nome de empresas que recebem recursos por prestarem serviços ao Estado)

O Portal precisa ser aperfeiçoado. O ideal é que fossem disponibilizadas , inclusive, as cópias de contratos entre o poder público e agentes privados.




Transparências nos Estados e Municípios O avanço obtido no governo federal no que diz respeito à

transparência orçamentária, não se verifica, porém, na esfera estadual e municipal.

São praticamente nulas ou irrisórias as experiências relevantes nesse sentido.

Pode-se dizer que os estados e municípios vivem na “idade das trevas” no que diz respeito à transparência orçamentária.

No Brasil existe na partilha federativa dos recursos as transferências constitucionais e voluntárias de recursos da União para os estados e municípios.

Há falta de transparência das leis que compõem o processo orçamentário nos estados e municípios, além de sistemas que deveriam permitir o monitoramento da execução e avaliação de gastos públicos desses entes federativos.



Despesas com a dívida, 2004 a 2007

R$ milhões

AnoJuros e

Encargos(a)Amortizações (b)

Despesas Financeiras (c) =

(a) + (b)Refinanciamento

2004 74.373,39 71.602,31 145.975,70 364.418,01

2005 89.839,64 49.251,22 139.090,87 495.579,15

2006 151.151,88 120.929,46 272.081,34 376.832,92

2007 140.078,87 96.858,00 236.936,87 374.783,32

Total 455.443,78 338.641,00 794.084,78 –

Participação no Orçamento em %

2004 13,68% 13,17% 26,84%

2005 14,80% 8,11% 22,92%

2006 18,73% 14,99% 33,72%

2007 18,15% 12,55% 30,71%

Média 16,34% 12,21% 28,55%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siga BrasilElaboração Inesc

Limites para o controle social



Tabela xx Participação da DRU no Superávit Primário Valor em R$ bilhões

Ano DRU (a)

Superávit Primário do Governo Central

(b)

Participação da DRU (a /b)

2000 14,84 20,43 72,66% 2001 16,83 21,98 76,55% 2002 18,80 31,92 58,91% 2003 22,27 38,74 57,48% 2004 28,16 52,39 53,76% 2005 32,03 55,74 57,46% 2006 33,51 51,35 65,26% 2007 38,72 59,44 65,14%

Total 205,17 331,99 61,80% Fonte: STN Elaboração própria - (Salvador 2008)

Desvio de Recursos da Seguridade Social



Tabela xx Estimativa do retorno da DRU à seguridade social Valor em R$ bilhões

Ano Receitas

(a) DRU (b)

Recursos Fiscais

(c )

Retorno da DRU a seguridade social

(c / b) 2000 74,23 14,84 4,94 33,29% 2001 87,31 16,83 11,99 71,24% 2002 98,30 18,80 15,12 80,43% 2003 116,20 22,27 20,28 91,04% 2004 146,37 28,16 15,42 54,76% 2005 166,26 32,03 16,60 51,82% 2006 175,70 33,51 14,53 43,36% 2007 201,26 38,72 16,78 43,34%

Total 1.065,62 205,17 115,66 56,37% Fonte: STN e Balanço Geral da União Elaboração própria (Salvador 2008)



Quem Financia a Seguridade Social?



Questões Importantes para o debate Institucionalização da prestação das contas públicas. O

acesso às informações, as fontes de recursos orçamentários .

Em que medida os gastos orçamentários atendem o dever constitucional e legal do Estado de respeitar, proteger e efetivar os direitos.

O nível de detalhamento dos documentos governamentais que informam sobre a situação das finanças públicas.

A disponibilidade de séries estatísticas O nível de participação da sociedade civil na elaboração

das informações que serão disponibilizadas ao público. A sistemática de prestação de contas ao Poder

Legislativo, à sociedade civil organizada.



Obrigado!

Contatos:

Evilásio SalvadorEconomista - Assessor de Política Fiscal e OrçamentáriaInstituto de Estudos Socioeconômicos - INESCMembro da Secretaria ExecutivaFórum Brasil de Orçamento - FBO

Fone: +55 (61) 3212.0232evilasio@inesc.org.brwww.inesc.org.brwww.forumfbo.org.br

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